prop · GI033 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:3 1994/95:3 Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och naturresursdepartementet) Propositionen innehåller förslag till ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. I propositionen läggs fram förslag att områden i tätorter och tätortsregioner där parklandskap, naturmiljöer och bebyggelsemiljöer flätas samman till unika historiska landskap skall kunna ges ställning som nationalstadspark och få ett samlat och långsiktigt skydd mot exploateringsföretag m.m. Med en nationalstadspark avses ett riksintresse som har stor betydelse för det nationella kulturarvet, för en tätorts eller tätortsregions ekologi och för människors rekreation. Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården föreslås bli landets första nationalstadspark. Regeringen föreslår att bestämmelser införs i naturresurslagen som innebär att med hänsyn till sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet skall vara av riksintresse. Ny bebyggelse och nya anläggningar får komma till stånd och andra ingrepp utföras endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmark och utan att i övrigt skada natur- och kulturvärden i ett sådant område. Regeringens förslag innebär att områden i en nationalstadspark som är exploaterade även fortsättningsvis skall kunna användas för avsedda ändamål. Pågående markanvändning påverkas således inte på något avgörande sätt. Regeringen redovisar därutöver vissa överväganden om inriktningen av det fortsatta plane- ringsarbete m.m. som behövs i fråga om markanvändningen och för förvaltning och skötsel av . Lagändringen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4 2 Lagtext.................................. 5 3 Ärendet och dess beredning............... 7 4 Allmänna utgångspunkter.................. 8 5 Skyddsvärden i området Ulriksdal-Haga- ................... 10 5.1 Översikt ........................... 10 5.2 Områdesvis beskrivning............... 14 6 Exploateringsintressen och skyddsbehov .. 21 6.1 ställningstaganden.......... 21 6.2 Aktuella exploateringsintressen...... 23 6.3 Kommunernas program och yttrande............................. 24 6.4 Gällande rätt........................ 26 7 Bestämmelser om nationalstadsparker tas in i naturresurslagen.................... 29 8 viken-Djurgården......................... 34 8.1 Landets första nationalstadspark..... 34 8.2 Områdets avgränsning m.m............. 38 9 Konsekvenser för kommunernas planering .. 41 9.1 Delområden med skilda förutsättningar 41 9.2 Förutsättningar för ändrad markan- vändning............................. 43 10 skötsel utreds...... 46 11 Förslagets ekonomiska konsekvenser....... 47 12 Författningskommentar.................... 49 Bilaga 1 Sammanfattning av Departementspro- memorian (Ds 1994:3) Förslag till skydd för området Ulriksdal- Haga- Lagförslag i promemorian 1994:3....................51 Bilaga 2 Remissammanställning över Ds 1994:3 Förslag till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården.55 Bilaga 3 Förslag till avgränsning av national- ................85 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag...........86 Bilaga 5 Lagrådets yttrande....................88 Protokoll vid regeringssammanträde.............89 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.[1] dels att 3 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 7 §, av följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § De områden som anges i De områden som anges i 2-6 §§ är, med hänsyn 2-7 §§ är, med hänsyn till till de natur- och de natur- och kulturvärden som finns i kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet områdena, i sin helhet av av riksintresse. Exploateringsföretag och Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön andra ingrepp i miljön får får komma till stånd i komma till stånd i dessa dessa områden endast om områden endast om hinder hinder inte möter enligt inte möter enligt 2-7 §§ 2-6 §§ och om det kan och om det kan ske på ett ske på ett sätt som inte sätt som inte påtagligt påtagligt skadar skadar områdenas natur- områdenas natur- och och kulturvärden. Bestämmelserna i första Bestämmelserna i detta stycket och 2-6 §§ utgör kapitel utgör inte inte hinder för utveck- hinder för utvecklingen lingen av befintliga av befintliga tätorter tätorter eller av det eller av det lokala lokala näringslivet eller näringslivet eller för för utförandet av anlägg- utförandet av ningar som behövs för anläggningar som behövs totalförsvaret. Om det för totalförsvaret. Om finns särskilda skäl utgör det finns särskilda skäl bestämmelserna inte utgör bestämmelserna heller hinder för anlägg- inte heller hinder för ningar för utvinning av anläggningar för sådana fyndigheter av utvinning av sådana ämnen eller material som fyndigheter av ämnen avses i 2 kap. 7 § andra eller material som stycket. avses i 2 kap. 7 § andra stycket. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1992:1146 Området Ulriksdal-Haga- är en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i park- landskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Med anledning av tre motioner och en omfattande remissbehandling av motionerna behandlade jordbruksutskottet frågan om skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården mot fortsatt exploatering (bet. 1991/92:JoU10). I ett yttrande till utskottet var i i huvudsak överens med motionärerna om de starka natur- och kulturvärdena i området och framhöll särskilt behovet av en samlad syn på områdets utveckling. I likhet med flertalet remissinstanser som hördes i ärendet underströk jordbruks- utskottet i sitt betänkande att behovet av skydd för områdets utomordentliga miljövärden vad avser natur- och kulturmiljö samt stadsbild bör överordnas exploateringsintresset. Utskottet utgick ifrån att regeringen på lämpligt sätt skall återkomma till och informera om den fortsatta planerings- processen. Regeringen tog med anledning av en skrivelse från och Riksan- tikvarieämbetet upp frågan om ett samlat och långsiktigt skydd för området. Med stöd av 6 kap. 2 § naturresurslagen, beslöt regeringen att och kommuner skulle redovisa hur kommunerna i sin planering enligt avsåg att tillgodose naturvårdens, kulturmin- nesvårdens och friluftslivets intressen i det aktuella området. Berörda förvaltningar i och kommuner redovisade ett förslag till gemensamt program för planering av området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Programmet antogs med vissa tillägg av kommunfullmäktige i kommun och godkändes i huvudsak av kommunfullmäktige i . I sitt yttrande över kommunernas program framhöll i att de oexploaterade och kulturhistoriskt värdefulla miljöerna i området borde få ett permanent och effektivt skydd i form av särskild lagstiftning. överlämnade regeringen till propositionen 1993/94:86 Finansiering av vissa väginvesteringar i m.m. I denna anmäldes att regeringens bedömning var att kulturmiljöerna och naturvärdena i Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården borde ges ett långsiktigt skydd genom naturresurslagen. Regeringen anförde också att särskild hänsyn skall tas till de krav som området ställer vid utformning av den s.k. med anslutning- ar. Propositionens bedömningar i denna del hänvisade till en promemoria (Ds 1994:3) som utarbetats inom Miljö- och naturresursdepartementet, Förslag till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Regeringen anmälde i propositionen sin avsikt att, efter sedvanlig beredning inom , i samband med den av begärda redovisningen av planeringssituationen i området, presentera ett förslag till förstärkt skydd för områdets natur- och kulturvärden under våren 1994.En sammanfattning av promemorian samt promemorians lagtext har tagits in som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. Sammanlagt har 53 remissvar kommit in från myndigheter med ansvar för markanvändningslagstiftningen m.m., från kommuner, från förvaltningsansvariga myndigheter och sakägare samt från organisationer och föreningar m.fl. En sammanställning av remissvaren har tagits in som bilaga 2. I trafikutskottets betänkande (1993/94:TU24) med anledning av propositionen rörande finansiering av vissa väginvesteringar i m.m. anslöt sig utskottet till bedömningen att särskild hänsyn måste tas till området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården vid val av lokalisering och utformning av olika delar för att tillgodose områdets natur- och kulturvärden, för att begränsa buller och andra emissioner samt för att inte störa stadsbilden. Utskottet instämde vidare i regeringens bedömningar rörande behovet av ett långsiktigt, samlat skydd för Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården och konstaterade att en proposition med förslag till skydd av det aktuella området skulle lämnas till . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Tillgång till en rik och varierad natur- och kulturmiljö är viktig för människors välbefinnande. För boende i tätorter är tillgången till parker och grönområden av stor betydelse både som ett berikande inslag i vardagsmiljön och för att tillgodose behoven av rekreation och friluftsliv. Parklandskap och naturmiljöer i dessa områden är dessutom ofta bärare av betydande kulturhisto- riska värden och bidrar på så sätt till att ge städerna identitet och karaktär. Vidare har sådana områden betydelse för människans hälsa och miljö och utgör en förutsättning för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras i och i anslutning till tätorterna. Genom sin centrala belägenhet och attraktivitet är parker och grönområden ofta långsiktigt utsatta för ett starkt exploateringstryck för bebyggelse, trafikan- läggningar och andra verksamheter. Frågan om åtgärder för att generellt öka möjligheterna att slå vakt om sådana områden i tätorterna behandlas i plan- och byggutredningens betänkande SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering. Vissa parker och grönområden i våra tätorter är av särskild betydelse på grund av sina i ett nationellt och internationellt perspektiv särskilt framträdande samlade natur- och kulturvärden. I arbete för att skydda det globala kulturarvet används uttrycket historiska landskap för att beteckna ett område som har särskild betydelse därigenom att det på grund av människans utnyttjande uppvisar eller representerar ett samhälles värden såväl i form av påtagliga fysiska spår, som genom kulturellt eller historiskt bestämda associationer. I vissa tätorter och tätortsregioner i finns områden som lämnats i huvudsak oexploaterade och där parklandskap, naturmiljöer och bebyggelsemiljöer flätas samman till från rikssynpunkt unika landskap av sådan karaktär som avses i arbete, dvs. Sådana områden är av stor betydelse för det nationella kulturarvet, för en tätorts eller en tätortsregions ekologi och för människors rekreation. Det starka exploateringstryck som riktas mot sådana områden och skyddsvärdenas komplexitet gör att nuvarande lagstiftning enligt regeringens bedömning inte alltid ger tillfredsställande möjligheter att på ett samlat sätt åstadkomma ett skydd som är starkt nog för att i ett lång- siktigt perspektiv hindra en fortlöpande exploatering och fragmentisering av det historiska landskapet i sådana områden. Regeringen föreslår att ett grundläggande och övergripande skydd för sådana värdefulla områden åstadkoms genom att en ny bestämmelse om nationalstadsparker införs i naturresurslagen. Ett sådant skydd fullföljer en av de grundläggande intentionerna i den fysiska riksplaneringen, nämligen att naturvårdens och kulturmiljövårdens intresseområden i landet måste hävdas särskilt mot föränd- ringar som kan skada bevarandevärdena, bl.a. därför att områdena representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång har förstörts (prop. 1985/86:3 s. 64). Samspelet mellan natur- och kulturvärden i området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken- i och områdets betydelse i ett kulturellt och histo- riskt perspektiv gör att området som helhet väl uppfyller kriterier på ett historiskt landskap. Regeringen föreslår i propositionen att området får ställning som landets första nationalstadspark. Framställningen i propositionen bygger i väsentliga delar på remissbehandlingen av Miljö- och naturresursde- partementets promemoria, Förslag till skydd för området Ulriksdal-Haga- (Ds 1994:3), med förslag till ett förstärkt skydd för detta område. Framställningen utgör den information beträffande inriktningen av den fortsatta planeringsprocessen för området som jordbruksut- skottet förutsatt (bet. 1991/92:JoU10). 5 Skyddsvärden i området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården har uppskattats för sin skönhet. Det har nyttjats för rekreation och som inspirationskälla av kungahuset och hovet, stockholmarna i övrigt samt av besökare från när och fjärran. I de vidsträckta områden där exploateringen kunnat hållas tillbaka har det historiska landskapets huvuddrag bevarats och dess kvaliteter vidmakthållits från generation till generation tack vare en kombination av kungligt markägande och inflytande, allmän opinion och framsynta kommunalpolitiker. Det skyddsvärda området omfattar bl.a. de kungliga lustslotten och , park- och rekreationslandskapet kring , den kungliga f.d. samt en rad betydelsefulla anläggningar och institutioner för museiverksamhet, rekreation, friluftsliv, utbildning och forskning. I vår litteratur är området rikt representerat. På figur 1 redovisas den historiska utbredningen av den inhägnade kungliga jaktparken, av och av de gustavianska parkerna kring . International Committy on Monuments and Sites (ICOMOS) är en världsomspännande organisation som värnar om det internationella kulturarvet. presenterade organisationen en deklaration med rekommendationer om bevarandet av det globala kulturarvet i form av historiska parker och trädgårdar. I det s.k. Florens- dokumentet poängteras bl.a. att det är de ansvariga myndigheternas sak att, efter kvalificerade experters råd, genomföra lämpliga legala och administrativa åtgärder för att skydda historiska parker och trädgårdar. Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgårdens kulturhistoriska värden har även uppmärksammats av den europeiska organisationen . I en skrivelse till statsrådet understryker organisationen att hotet mot de kungliga parkerna i hjärtat av väcker inter- nationell uppmärksamhet. Organisationen, som har 200 medlemsorganisationer från 29 europeiska länder, yrkar även på att den skall vidta åtgärder till skydd för denna värdefulla del av det europeiska kulturarvet. I samband med i ställde sig sig bakom miljömål som bl.a. gäller bevarande av den biologiska mångfalden. Att slå vakt om området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken- med dess mångsidiga naturvärden och innehåll av utrotningshotade växt- och djurarter är ett uttryck för vilja att följa upp dessa mål. Områdets naturskönhet, centrala läge och utbud av attraktioner innebär att det har stor betydelse för människors rekreation och för turismen i huvudstads- regionen. Få strövområden i kan uppvisa så många besökare i form av motionärer, tränande idrottsmän och friluftsälskare som detta. Behovet av motionsanläggningar är väl tillgodosett. Motionsspår med elbelysning utgår bl.a. från och . Ridsporten är väl utvecklad, speciellt på . Badmöjligheter finns på flera platser och båtsporten är också representerad. Vintersporter som skid- och skridskoåk- ning kan utövas i området och vid finns även en hoppbacke och en mindre skidlift. Landskapets storlek och omväxlande karaktär med lövskogar, vattenområden, ängar och parker erbjuder möjligheter till ostörda naturupplevelser vid utsikts- punkter, strandpromenader, fågellokaler och längs naturstigar. Här finns vidare kulturhistoriskt intressant bebyggelse och parkmiljöer av stort värde för friluftslivet. De koloniträdgårdar som finns i området kom- pletterar den mer storslagna trädgårdskonst som finns representerad i områdets historiska parker. Några av mest intressanta muséer och nöjesanlägg- ningar finns på , dit även mässor och utställningar av tradition ofta lokaliseras. Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården har stor betydelse för ekologi och är ett bra exempel på att även tätortsnära grönområden kan innehålla särskilt betydelsefulla naturvärden. Det mer eller mindre sammanhängande naturområdet från /till med angränsande öar och innehåller en mångfald biotoper och har ett rikt växt- och djurliv. Området rymmer en biologisk mångfald som inte bara innehåller allmänt före- kommande arter utan även många växt- och djurarter, som enligt hotlista klassats som hotade, sällsynta eller hänsynskrävande och vars bevarande därmed är av nationellt intresse. Några mindre delar av området åtnjuter även skydd enligt naturvårdslagen (1964:822). Växt- och djurlivet är beroende av spridningsvägar. Kontakten mellan naturom- rådena inom Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är minst lika viktig som den mellan och de stora sammanhängande naturområdena utanför staden. Dessa samband mellan olika naturområden och biotoper styr långsiktigt den bio- logiska mångfaldens möjligheter att överleva. Spridningsvägarna kan bestå av gröna stråk, täta biotopöar eller naturmark intill bebyggelse och vägar. Ju mer natur, desto säkrare spridningsväg. Brunnsvikenområdet utgör en viktig sprid- ningsväg mellan /och naturområden. De gröna partierna kring Sofiahemmet, Ryttarstadion vid Storängsbotten och kan karaktäriseras som särskilt svaga länkar mellan och . Det är från biologiska utgångspunkter viktigt att dessa länkars betydelse som spridningsväg inte försämras ytterligare. Utmärkande för området är den stora utbredningen av gammal ekdominerad ädel- lövskog. Ekskogen har stor betydelse för insekter som lever av och på bark och ved i olika nedbrytningsstadier. Trots närheten till storstaden har man obser- verat mer än 250 fågelarter. Av dessa häckar ett hundratal regelbundet. Vidare är området en klassisk svamplokal som hyser många ovanliga arter knutna till ekskog. Det största problemet för flertalet av de hotade arterna är avverkning av ädellövträd och avlägsnande av döda eller döende träd. Andra betydande hot för den biologiska mångfalden i området är igenväxning, ökat kvävenedfall och utdikning av våtmarker. har den totala natur- marksarealen inom området krympt avsevärt i samband med exploatering och avverkning vilket har inneburit att åtskilliga arter har försvunnit. Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården utgör i sin helhet ett historiskt landskap som rymmer värden av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Dess särart som kunglig mark samt områdets speciella landskapskaraktär har bidragit till att flertalet bostäder och byggnader för olika ändamål inom området givits hög arkitektonisk klass. Den övervägande delen av bebyggelsen är av stort kulturhistoriskt värde. Detta gäller bl.a. 1700-talsbebyggelsen vid , byggnaderna i det s.k. institutionsbältet på och bebyggelsen på , i Diplomatstaden, på med samt på och . uppfördes som senare fick namnet . Här utvecklades en slottsanläggning som kom att innehålla en praktfull slotts- park med tillhörande lusthus, fågelhus och en inhägnad djurpark. formade området kring till ett väldigt parkområde enligt den engelska parkens ideal. Idén var att skapa ett romantiskt naturlandskap där skulle fungera som ett samlande element. Denna trädgårdsstil hade sina rötter i den kinesiska trädgårdskonsten som hade beskådats av Ostindienfararna. I realiserades stilen i den engelska parken vars principer hade inspirerats av de kinesiska trädgårdarnas landskap med fantasifulla berg, vattendrag och färgrika planteringar. Under tid inrättades en kunglig jaktpark bestående av Norra och . Ett stort område från Ålkistan i norr till i söder inhägnades. Främst jagades varg och björn, men man höll även en stor hjortstam. upphörde funktion som jaktpark. Stängslet fick förfalla och de kvarvarande hjortarna flyttades till ett mindre inhägnat område i den nuvarande stadsdelen . Ladugårdsgärde användes därefter alltmer till truppövningar medan delar av omvandlades till ett vårdat parklandskap med starka inslag av den engelska parkens ideal. Det finns spår från den forna jaktparkens växling mellan skog och öppna fält både på Norra och , där ängsytor och skogsklädda kullar finns bevarade från den tid då området nyttjades för jakt. Med hänsyn till områdets höga kulturmiljökvaliteter har det till största delen av utpekats som riksintresse för kulturminnesvården enligt 2 kap. 6 § lagen om hushållning med naturresurser m.m. Ett antal byggnader och anläggningar är även skyddade som byggnadsminnen enligt kulturminneslagen och förordningen om statliga byggnadsminnen. Solnas största gravfält är beläget vid Mellanjärva mellan och Kvarnkullen. Det rymmer ca 150 gravkullar som daterar den äldsta bosättningen i området till folkvandringstiden, ca Kvarnkullen strax öster om grav- fältet är en del av Stockholmsåsen och det enda område i närhet som återspeglar de botaniska effekterna av långvarig och kontinuerlig hävd på en rullstensås. finns här en typisk torrängsflora med bl.a. backsippa och den utrotningshotade diskröksvampen. bytte fältherren de till sig byarna av kronan. Norr om omvandlade han gårdarna till godset Jacobsdal som senare blev . Ägorna gränsade till i sydost. I sydväst sträckte de sig ned mot . Här skapades efterhand en slottspark vars grundplan utgjordes av en renässansträdgård som senare kom att formas mer i barockstil. I rätvinkliga system placerade man ut fontäner, dammar och skulpturer. övergick i kunglig ägo för att fungera som vårdinrättning för krigsinvalider. När fick dispositionsrätt till beslöt han sig för att återge det dess forna glans som kungligt sommarresidens. tillkom och även ett antal villor för hovet byggdes. fram till sin död satte även sin prägel på såväl inredning av som viss planering av parken. Genom slottsteatern Confidensen är starkt förknippat med den svenska teater-, dans-, opera- och musikhistorien. öppnades slottsanläggningen för allmänheten som bl.a. kan besöka Orangeriet och beskåda Drottning kröningsekipage. Det finns även en natur- och kulturstig med beskrivningar av såväl byggnader, skulpturer som flora och fauna. som rinner genom utgör en livsmiljö för grön- lingen vilken anses vara en av mest sällsynta fiskarter. I skogsom- rådena kring häckar bl.a. mindre hackspett, stenknäck, duvhök och spillkråka. Här har även sex olika i fridlysta fladdermusarter obser- verats. I har flera av f.d. byggnader arkitektoniskt och kulturhistoriskt värde. De är låga och väl anpassade till den naturliga omgiv- ningen med ett vackert samspel mellan hus, skogsbryn och öppna fält. Byggnaderna används nu av . Området ligger inom tillrinningsområde och utgör en viktig del av det biologiska sambandet mellan och grönområden. ägdes av släkten . ingick i kretsen kring och han var god vän med skalden och tonsättaren . är en mycket naturskön lövträdsbeklädd landtunga som skjuter ut i . Namnet är inspirerat av italienska resa . upplät åt som började anlägga en engelsk park där efter FM Pipers ritningar. På fälten runt startade ett experimentaljordbruk vars verksamhet bidrog till att frökontrolls- och växtskyddsanstalterna senare förlades till . Här hade också , krögare och grundare, sina trädgårdsanläggningar. uppläts en del av ägorna till en av de första föreningarna för koloniträdgårdar i landet. by är en väl bevarad 1800-talsmiljö i det område där tidigare låg. Här hade också sin bostad under större delen av sitt liv. började exploateras för bostäder . Strandområdena mot och har tillsammans med stort intresse som promenadområde.