prop · GI03131 · 1995-01-01 00:00:00 — 1994/95:131 Regeringens skrivelse 1994/95:131 Invandrar- och flyktingpolitiken 1994/95:131 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting- politiken och invandringen till . Redovisningen avser i huvudsak /94. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll i det internationella samarbetet. Inledning...................................... 4 I och världen......................... 5 1. Migration i ett globalt perspektiv...... 5 2. Vem är flykting?........................ Flyktingsituationen i världen........... 8 - Inledning............................. 8 - och .................... 9 - ...................... 10 - ................................ 11 - .......................... 11 - ................................ 12 II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning............................ 12 1. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd................................... 12 - Utredningar........................... 14 2. Redovisning av praxis................... 15 3. Visum................................... 16 4. Utvisning på grund av brott............. 17 5. Ny ansökan.............................. 18 6. III Invandringen till , inklusive asyl- sökande.................................... 19 1. Inledning............................... 19 2. In- och utvandring av utländska med- borgare................................. 19 3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa.............................. 20 4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och anhöriga till dessa................. 24 5. Arbetskraftsinvandring.................. 26 6. Övrig invandring........................ 27 7. IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 28 1. Mottagandet av asylsökande asylansökan prövas...................... 28 2. Det kommunala flyktingmottagandet....... 31 - Omfattning............................ 31 - Kommunernas introduktionsprogram...... 32 - Statlig ersättning/kostnader.......... 32 - Ersättning för vissa särskilda kost- nader................................. 33 - Tillfälligt stimulansbidrag........... 34 - Konjunkturtillägg..................... 35 - Uppföljning/utvärdering av flykting- mottagandet och den statliga ersätt- ningen................................ 35 - Lån till hemutrustning för flyktingar. 37 V Invandrarpolitiken (integrationsfrågor)..... 37 1. Inledning............................... 37 - Utredning om invandrarpolitiken....... 39 - Särskilda insatser i invandrartäta områden............................... 39 - Finska språkets ställning............. 40 2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer.............................. 41 3. Arbetsmarknaden......................... 43 4. Skolfrågor.............................. 44 5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan svenskundervisning för vuxna.. 45 6. Tolkfrågor.............................. 46 7. Invandrarbarn och -ungdomar............. 47 8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund......................... 50 9. Invandrarpolitisk forskning............. 51 VI Samråd med frivilligorganisationer m.fl..... 52 VIIDet internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och roll. 53 1. Inledning............................... 53 2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor.......................... 54 3. UNRWA................................... 56 4. IOM..................................... 57 5. .................................... 57 6. ESK..................................... 58 7. ; Öst/Väst-migration......... 58 8. Europaintegrationen..................... 60 - ........................... 60 - Avskaffandet av de inre EU-gränserna.. 60 - Unionsfördraget....................... 61 - .................... 62 - ....................... 63 9. Samarbete mellan staterna runt 63 10. Det nordiska samarbetet................. 64 11. De informella konsultationerna.......... 64 12. De internationella frivilligorganisa- tionerna................................ 65 Skrivelse om invandrar- och flyktingpolitiken Inledning Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och flyktingpolitiken till . Innehållet avser huvudsakligen /94. En del uppgifter omfattar dock . Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för det förlängda /96. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut- länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i det svenska samhället. Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrarpolitiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av . fattade ett nytt beslut om den samlade invandrarpolitiken. Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att de syftar till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i förhållande till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt för den en- skildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som gäller i för mänsklig sam- levnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det svenska samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla uttryck för etnisk intole- rans. beslöt den dåvarande regeringen att en parlamentarisk översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde ske. Kommittén antog arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK) (Ku 1994:01). lade kommittén fram en första rapport, som inne- håller en jämförande studie av invandringskontroll och flyktingpolitik i ett antal med jämförbara länder i . Den nya regeringen har beslutat att lägga ner kommittén IFK och i stället tillsätta två nya kommittéer. Den ena skall behandla invandrings- och flykting- politiken och den andra invandrarpolitiken. Nya direktiv (dir.1994:129 resp.130) antogs av regeringen . Den kommitté som behandlar invand- rings- och flyktingpolitiken skall enligt direktiven lägga fram sitt betänkande . Översynen av invandrarpolitiken skall vara färdig . Den svenska invandringen är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k. mellan EU och sex av EFTA-länderna som trädde i kraft gav alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva. innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en passunion. hölls en folkomröstning om medlemskap i . Resultatet innebär att efter kommer att vara full- värdig medlem i EU. Invandringen till har huvudsakligen bestått av personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot- tagandet i av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: - agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, - ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför , - internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför- delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, - överföring till , ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse, - mottagande av flyktingar i i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad Genèvekonvention stadgar, - ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället, - särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga vill- kor och möjligheter till integration i , - stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. I och världen 1. Migration i ett globalt perspektiv växte migrationsströmmarna i världen orsakade av krig, politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och natur- katastrofer. Det finns anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter, om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning. I vårt närområde, , har de senaste årens oroligheter och krig, främst på skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har oroligheterna olika etniska förtecken. Inte sedan har vi i haft en situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser eller över gränserna till andra länder. Om vi får en varaktig fred på så att dess invånare som är på flykt kan återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att det även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill komma in i och också i . har i sitt närmaste grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen framtid kan komma stora skaror migranter. I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och och i f.d. gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed migra- tionen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet med påföljande bristande framtidstro, skapar dåliga utkomstmöjligheter och otjänliga miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en anledning att vilja söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land. Öst fungerar också som ett transitområde för stora skaror migranter som kommer från och med som mål. Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker utanför , i . Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstillväxt skapar problem. har redan nu stora svårigheter att skapa tillräckligt med utkomstmöjligheter och föda sin befolkning. I länderna längs södra bor drygt 100 miljoner människor, beräknas de vara dubbelt så många. Nästan hälften av dem kommer att vara och efterfråga utbildning, arbete och en dräglig framtid. Gamla koloniala och kulturella band gör att dessa länder står nära och om inte hemländerna kan erbjuda en acceptabel tillvaro och framtid, riktas blickarna mot norr. De faktorer som talar för en stor framtida migration understöds av framväxten av allt bättre kommunikationer. Det gäller såväl etermedia, vilka ger poten- tiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de transport- medel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att världen har blivit allt mindre. Det råder en demografisk obalans mellan och dess grannkontinenter i syd och öst. har en åldrande och antalsmässigt stagnerande befolkning medan och har en ung och växande befolkning. Bara det faktum att dessa områden har en växande befolkning innebär att antalet migranter kommer att öka även om den relativa andelen som migrerar är . Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver männi- skor att utvandra _ brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och ekologiska missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående brister i rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella minoriteter - inte kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten ökar om att lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för att påverka grundproblemen. Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i världen kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära personlig anknytning till landet, kommer många av dem som drivs att flytta till vår del av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och invandrarpolitiken måste sålunda utformas i en anda av internationalism och humanitet, där länder hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på grundläggande obalanser bakom påtvingad migration och flykt. Därmed finns större förutsättningar för att säkra internationellt rättsligt skydd för förföljda som verkligen behöver det och för att främja framväxten av samhällen utan allvarliga etniska motsättningar med lika villkor för alla oavsett ursprung. Vem är flykting? finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instru- ment som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immi- grationspolitik. om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genève- konventionen, kvarstår dock som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska utlänningslagstiftning bygger på. kompletterades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York- protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa utan dess tidsbegränsning till eller dess geografiska begränsning till . innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller bestämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk- tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp. om särskilda aspekter på flyktingproblemen i omfattar även den som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har - med stöd av första asylländer i - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländerna och att tvångsre- patriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition än , men åtskilliga OECD-stater har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än . Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av ett antal reso- lutioner från - kommit att utvidgas utöver det egentliga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Härtill kommer också ett 70-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits av för internationellt skydd av flyktingar bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "conclusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för UNHCR. Flyktingsituationen i världen Inledning Det finns i världen drygt 23 miljoner människor som FN:s flykting- kommissarie, , betraktar som flyktingar och som behöver skydd och bistånd. Av dessa är drygt 16 miljoner flyktingar som flytt till ett annat land och 3 miljoner är flyktingar inom sitt eget land, s.k. internflyktingar. Ytterligare 3 miljoner var flyktingar som återvände till sina hemländer och fortfarande behöver skydd och stöd, samt personer drabbade av situationen i f.d. . Till detta skall läggas ca 2,5 miljoner palestiner som lever i flyktingläger. Uppskattningsvis finns det ytterligare ett stort antal människor på flykt inom sitt lands gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält. Urbaniseringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och de stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en interna- tionell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är intern- flyktingarna i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konventions- flyktingarna. I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte enbart i relation till hur stor egen befolkning ett område har, utan framförallt till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och sörja för en flyktingpopula- tion. Speciellt har en stor flyktingbörda. Av de drygt 23 miljoner flyk- tingar som FN räknar med finns i världen återfinns (knappt 6 mil- joner) i , i , i och , i f.d. , i , samt i . Bland enskilda länder är det framförallt (2,5 miljoner) och (1,5 miljoner) som hyser stora grupper flyktingar, men även flera små länder i har relativt många flyktingar (och ca 700 000 var). Stridigheterna i Kaukasusområdet i det forna har förorsakat stora flykting- strömmar till Azerbajdzan (1 miljon), (500 000), (400 000) och (260 000). Inbördeskriget i f.d. har fortsatt och närmare fyra miljoner människor har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna. Många finns i , och . har internationella organisationer och enskilda länder fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande av flyktingar där så är möjligt. har över 800 000 personer spontant återvänt med stöd från UNHCR till sina hemländer, framförallt till , , , och . Antalet flyktingar i har sakta minskat bl.a. på grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till . återvände ca 130 000 afghaner från . beräknas ytterligare ca 100 000 afghaner återvända. På grund av den något osäkra situationen i beräknas antalet återvändande afghaner inte bli större. Antalet registrerade flyktingar i har därmed reducerats till ca l,4 miljoner. , efter den femte trepartsdiskussionen mellan , och UNHCR som syftade till att påskynda återvandringen från av laotiska flyktingar, har ca 16 200 personer återvänt från och ca 1 900 från . Vid utgången av fanns ca 37 000 laotiska flyktingar i . ökades antalet båtflyktingar till 777 personer (55 personer ). Av dessa båtflyktingar kom 638 till och de hade startat sin återresa på grund av rykten i deras hemprovinser att återvändande flyktingar bl.a. lättare kunde få arbete. Totalt i regionen fanns ca 57 000 vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att bl.a. främja frivillig återvandring för de många asylsökande som efter vederbörlig prövning inte fått flyktingstatus fortsätter enligt den antagna s.k. Comprehensive Plan of Action (CPA). och av har ca 14 300 personer repatrierats till tredje land och ca 26 000 personer frivilligt repatrierats till . Totalt har därmed ca 748 000 personer repatrierats till tredje land och ca 62 000 personer frivilligt återvänt till . Av de tusentals kambodjaner av etnisk vietnamesisk härkomst som flytt till /finns ca 6 000 kvar vid den kambodiansk-vietnamesiska gränsen. fanns i ca 245 000 flyktingar från (). Genom ett _Memorandum of Understanding" () mellan regeringen i och UNHCR har ytterligare möjligheter skapats för återvandring i större skala för dessa människor. På grund av bilaterala överenskommelser mellan regeringen i och den bangladeshiska regeringen har ca 54 000 personer återvänt till . Efter en överenskommelse mellan och påbörjades ett program för återvandring av tamilska flyktingar från i till . och återvände ca 17 400 flyktingar till . Ca 74 000 tamiler finns nu kvar i . UNHCR har gjort stora insatser för att möjliggöra återvandringen av flyktingar i regionen. I fanns omkring 2,5 miljoner flyktingar och var då världens största mottagarland för flyktingar. De flesta av dessa flyktingar, 1,8 miljoner, kommer från och 645 000 kommer från . har 605 100 irakier återvänt till från och av de iakier som flytt till har 844 återvänt hem. Den frivilliga återvandringen till har fortsatt i begränsad omfattning . Andra lösningar, som "resettlement", har använts och ca 3 460 irakier och 740 iranier i beviljades tillstånd i ett tredje land . Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt mandat nära tre miljoner människor. Trots att och PLO har slutit fred är vägen lång till en stabil och lugn situation i området. Många frågor kvarstår att lösa, både av politisk och praktisk natur. framstår det som ganska klart att det stora flertalet av de palestinska flyktingarna inte kommer att kunna återvända till ett självstyrande på . Det kommer att bli nödvändigt att finna andra lösningar för denna stora flyktinggrupp inom regionen. står inför fortsatta flyktingproblem. hotas vissa delar av kontinenten av torka och hungersnöd, och då särskilt . har dock dominerats av händelserna i och . Stridigheterna har lett till massiva flyktingströmmar. UNHCR beräknar att en miljon människor har flytt i dessa delar. I har antalet flyktingar ökat med . Huvudorsaken till denna ökning är den instabila situationen i och , vilken inneburit att människor tvingats söka skydd i andra länder. uppstod också två nya kriser. Etniska konflikter i norra tvingade 10 000 människor att fly till . Vidare sökte omkring 1 000 flyktingar från skydd i . I har de största och mest akuta flyktingproblemen funnits i och . Efter det att ländernas båda presidenter förolyckats i en flygplanskrasch , startade återigen de etniska oroligheterna i och många tusen människor dödades. hade ca 514 000 rwandier sökt skydd i grannländerna , , och . UNHCR beräknar vidare att närmare 600 000 människor, dvs. av befolkningen, har flytt från . Majoriteten av dessa flyktingar är kvinnor, barn och gamla. På har situationen i stabiliserats tack vare FN:s intervention. UNHCR har inlett repatrieringsprogram och uppskattar att 90 000 somalier har kunnat återvända hem. Vidare har repatrieringsprogrammen i inneburit att ytterligare 44 000 kunnat återvända och . I innebar fredsöverenskommelsen en start för fred i . Strömmen av återvändande flyktingar har stadigt ökat, och hade mer än 880 000 människor återvänt till landet. Flyktingsituationen i har genom regionala fredsinitiativ och den s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan , , , , och , fortsatt. Återvandringen till från av guatemalanska flyktingar beräknas till ca 10 000. På grund av den instabila situationen på har en utvandring av haitier till andra länder ägt rum. fanns i regionen ca 8 000 flyktingar och asylsökande huvudsakligen från och . Den frivilliga återvandringen till har fortsatt att vara hög . Den flyktingpolitiska situationen i domineras alltjämt av situationen i f.d. . De flyende har endast i ett fåtal fall kunnat återvända till sina hem.