prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Enligt LRF är det från ekonomiska synpunkter viktigt att kunna använda täktmaterial som finns på en lantbruksfastighet för dess behov, exempelvis grus för att anlägga och underhålla mark- och skogsvägar. Tillståndsplikt för husbehovstäkt är enligt LRF ett stort ingrepp i den areella näringsverksamheten, vilket understryks av att ett avslag på en tillståndsansökan inte skall berättiga markägaren rätt till ersättning. Skogsindustrierna delar i stort LRF:s uppfattning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 18 § naturvårdslagen (1964:822) krävs tillstånd för att bedriva kommersiella täkter av sten, grus, sand m.m. Redan i naturvårdslagens föregångare, naturskyddslagen, reglerades täktverksamheten. Motivet var skyddet för landskapsbilden. Skyddet avser efter en lagändring även naturmiljön. är principen att ju starkare naturvårdsintresse som gäller för ett område, desto större måste behovet av täktmaterial vara för att tillstånd skall medges (prop. 1981/82:220 s. 12). Husbehovstäkter är generellt undantagna från kravet på tillstånd. Andra täkter prövas enligt såväl naturvårdslagen som miljöskyddslagen. Med husbehovstäkt avsågs enligt motiven till naturvårdslagen i första hand den förbrukning som behövdes för att sköta en jordbruks- eller skogsfastighet (prop. 1964:148, s. 75). Gränsdragningen mellan en kommersiell täkt och en husbehovstäkt har bl.a. klargjorts av regeringsrätten i en dom . Enligt domen är det av avgörande betydelse om det uppbrutna materialet har använts inom fastigheten för dess eget behov eller till avsalu. Begreppet husbehovstäkt har i praktiken kommit att omfatta alla slags fastigheter.I 20 § naturvårdslagen, vilken av kommittén föreslås bli införd i , finns en bestämmelse som ger möjlighet att förbjuda husbehovstäkter om det bedöms vara nödvändigt från naturvårdshänsyn. Kommittén har förordat att även husbehovstäkter skall vara tillståndspliktiga. Utvecklingen får antas gå mot en allt större kunskap om ekologi och naturvård. En sådan utveckling ökar kraven på att bruket av fastigheterna i allt större utsträckning utgår från de naturgivna förutsättningarna. Det regelsystem som finns och även bör införas i ger möjligheter att reglera husbehovstäkter om det skulle visa sig nödvändigt. Regeringen anser att frågan om tillståndsplikt för husbehovstäkter bör utredas vidare. Tillståndsprövningen för täkter bör ske mot bakgrund av en intresseavvägning. Enligt nuvarande regler framgår inte vilka slags överväganden som bör göras. En prövningsregel som ger uttryck för hur denna avvägning skall göras bör därför införas i . En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart som är hotad eller sällsynt bör endast i undantagsfall tillåtas. har i sitt remissyttrande påtalat att begreppet sten för fackfolk i första hand betyder löst material av en viss fraktion och att även begreppet berg bör införas i lagregeln för att tydliggöra att även bergtäkter avses. Regeringen delar denna bedömning. Reglerna bör i största utsträckning utformas så att frågor om täkttillstånd kan prövas i ett sammanhang. Frågor om ersättning tas upp i avsnitt 4.19. Regeringens förslag: Tillståndsplikten för markavvattning kvarstår oförändrad. Regeringen får även i fortsättningen förbjuda markavvattning i särskilt skyddsvärda våtmarksområden. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att tillståndsplikten för markavvattning skall kvarstå. Enligt kommitténs förslag bör bestämmelserna skärpas så att tillstånd får lämnas om särskilda skäl talar för att företaget kommer till stånd i de fall dess påverkan för livsbetingelserna för växt- och djurlivet och på omgivningen kan antas bli obetydlig. I de fall påverkan antas bli påtaglig får tillstånd, enligt kommittén, lämnas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare innebär kommitténs förslag att det för detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det är sannolikt att företaget medför menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd får då lämnas endast om särskilda skäl föreligger. Kommittén har inte behandlat frågan om vattenföroreningar vid markavvattning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till kommitténs förslag beträffande markavvattning. Skogs- och lantbruksnäringarnas företrädare anser att bestämmelserna inte bör skärpas i förhållande till nu gällande regler. anför att en vanlig orsak till att dikessektioner behöver utökas är att vatten tillkommit genom någon exploatering i omgivningen, såsom vatten från banvallar, vägar eller tunnlar. Verket menar att de två första paragraferna i kommitténs lagförslag, med den tolkning kommittén givit bestämmelserna, i denna del medför att det blir stopp för utbyggnads- och exploateringsföretag i större delen av Syd- och . Verket föreslår ett tillägg till 2 § andra stycket så att nydikning kommer att omfattas av 1 § medan följdåtgärderna vid omprövning tillståndsprövas enbart enligt vattenlagen. Skogsindustrierna anför att nya brukningssätt tillsammans med bättre kunskaper om våtmarkernas betydelse lett till att all dikning minskat radikalt. Det förefaller därför överilat att föreslå ytterligare regleringar. anser att det generella prövningssystem som kommittén föreslår skall överföras till från 18 d § naturvårdslagen bör utgå. Enbart individuella prövningar medför att en riktig intresseavvägning kan göras. När det gäller dikesrensningar anser LRF att det inte är visat att dessa utgör ett sådant allmänt problem att en anmälningsplikt är motiverad. anför att utredningen ger en för negativ bild av läget. Styrelsen föreslår en prövningsgrund för markavvattning där nyttan av företaget vägs mot inverkan på den biologiska mångfalden. Styrelsen påtalar att risken för att begreppet rensning används felaktigt ökar, om möjligheterna till markavvattning försvåras ytterligare. Detta ger tillsynsmyndigheterna sämre möjligheter att påverka arbetet. Skälen för regeringens förslag: Tillstånd krävs enligt 18 c § naturvårdslagen för att företa markavvattning, dvs. för att, med lagens ord, utföra åtgärder för att avvattna mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten. Syftet med åtgärden skall vara att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Att rensa befintliga diken för att behålla lämpligheten räknas inte som markavvattning, inte heller att utföra s.k. skyddsdikning för att hindra grundvattnet från att stiga efter en slutavverkning av skog. Regleringen infördes och har därefter skärpts, . Då bemyndigades regeringen att förbjuda markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att bevara våtmarkerna (18 d §) samt infördes bestämmelser om att vattenföroreningsrisken skulle beaktas vid prövning enligt 18 c §. Regeringen gav i uppdrag att i samråd med och lämna förslag till avgränsning av sådana områden som avses i 18 d § naturvårdslagen. Myndigheterna föreslog i sin redovisning att förbud skulle införas mot åtgärder i syfte att dika ut ny mark för jordbruks- och skogsbruksändamål inom vissa områden i södra och . och föreslog förbud mot markavvattning inom de mest värdefulla objekten (klass 1 och 2) i den riksomfattande våtmark- sinventeringen i 16 av landets län. ansåg att ett generellt förbud inte borde införas. I regeringens proposition Strategi för biologisk mångfald, som har tillkommit efter det att kommittén framlagt sitt förslag till miljöbalk, har regeringen fastlagt att skyddet för våtmarkerna skall stärkas. Det sker genom förbud mot markavvattning i de delar av Syd- och som hyser en liten andel kvarvarande våtmarker. I samband med att propositionen förelades beslutade regeringen om ändringar i naturvårdsförordningen (1976:484) med stöd av 18 d § naturvårdslagen. Regleringen har i förordningen utformats så att det råder förbud enligt 18 d § naturvårdslagen mot markavvattning i vissa angivna län, kommuner eller områden. får, om det finns särskilda skäl, i det enskilda fallet medge undantag från förbudet. Departementschefen anförde i detta avsnitt i propositionen om biologisk mångfald väsentligen följande. All markavvattning, som är tillståndspliktig enligt bestämmelserna i 18 c § naturvårdslagen, kan omfattas av förbudet mot markavvattning enligt 18 d §. Det är viktigt att notera att detta inte innebär ett totalt stopp för alla typer av markavvattnande åtgärder inom de angivna områdena. Förbudet omfattar endast sådana åtgärder som är tillståndspliktiga enligt 18 c §. Syftet skall enligt denna bestämmelse vara att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Det innebär att resning av diken eller dikning på jordbruksmark om vattenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark, t.ex. genom infrastrukturåtgärder, inte omfattas av förbudet. Vidare får föreskriva om undantag från skyldigheten att söka tillstånd till markavvattning inom ett område om markavvattningen inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön. Ett skäl att tillämpa undantagsbestämmelsen kan vara att det gäller att komplettera tidigare dikningar i ett redan kraftigt påverkat område där naturvärdena inte försämras ytterligare av ingreppet. Formuleringarna i ovanstående stycke har inte till syfte att ändra gällande rätt. Det innebär att i de fall vattenproblem uppkommit på grund av åtgärder på intilliggande mark, t.ex. genom infrastrukturåtgärder, och den dikning som behövs för att bibehålla fastighetens lämplighet för ett visst ändamål är av sådan omfattning att den kräver tillstånd, bör undantagsbestämmelserna kunna tillämpas. Det råder delade meningar bland remissinstanserna om en skärpning av reglerna om markavvattning behövs. De skogliga företrädarna har kritiserat kommitténs slutsatser av enkät om 15 länsstyrelsers tillståndsprövning . De anser att anledningen till att ett allt mindre antal tillståndsansökningar avslås står att finna i att medvetenheten om våtmarkernas betydelse ökat samt att kännedom om länsstyrelsernas bedömning genom förhandskontakter och skogsvårdsstyrelsernas rådgivning medfört att områden med höga naturvärden i mindre utsträckning blir föremål för ansökan. Av enkät och en utredning gjord av Na- turvårdsverket framgår att av tillståndsärendena avslås. Regeringen delar uppfattning att inte allt för långt gående slutsatser kan dras av dessa undersökningar, främst med beaktande av de motiv anför. Kommittén har belyst våtmarkernas utomordentliga betydelse för den biologiska mångfalden och har även lyft fram våtmarkernas betydelse för vattenvården genom att de håller kvar gödningsämnen och andra föroreningar som annars förs vidare till sjöar och hav. Regeringen delar kommitténs uppfattning i denna del i likhet med vad som framgår av ställningstagandena i propositionen Strategi för biologisk mångfald. Remissinstanserna har överlag varit positiva till förslaget. och har invänt mot förslaget och ansett att det går för långt. Som ovan nämnts har kommittén lagt fram sitt förslag innan skärpningarna mot markavvattning genomfördes i naturvårdsförordningen i samband med nyssnämnda proposition. I den propositionen redovisades frågan om markavvattning ingående. De förslag kommittén lagt fram medför ytterligare skärpning av reglerna. Regeringen finner inte att det framkommit skäl att ytterligare skärpa de regler som då infördes och instämmer därmed i vad och anfört i denna del. Flera länsstyrelser har påtalat att kommitténs förslag inte längre omfattar den ändring som infördes i 18 c § naturvårdslagen så att det vid tillståndsprövning även skall beaktas om åtgärderna leder till vattenföroreningar. Kommittén har emellertid föreslagit en prövningsregel som innebär, att företagets påverkan på bl.a. omgivningen skall vägas in vid tillståndsprövningen. Eftersom effekten på omgivningen oftast är vattenföroreningar finner regeringen att gällande rätt, för tydlighetens skull, bör överföras oförändrad till . Som sagts varierar naturförhållandena över landet. I utgör våtmarksarealen av den totala markarealen och i och norra . Det är därför lämpligt att utarbetar rekommendationer om vad länsstyrelserna i olika delar av landet särskilt bör väga in i sina olika bedömningar. Bemyndigandet enligt 18 d § naturvårdslagen för regeringen att förbjuda markavvattning i vissa känsliga områden bör finnas kvar. Det ger möjlighet att i särskilda fall föreskriva ett särskilt starkt skydd för områden med en liten andel kvarvarande våtmarker eller våtmarker med särskilt höga naturvärden t.ex. våtmarksområden som är klassade enligt Våtmarkskonventionen. I praktiken har det visat sig vara svårt att dra en klar gräns mellan sådan dikning som utgör markavvattning i lagens mening och s.k. skyddsdikning. Det sistnämnda avser åtgärder för att hindra grundvattnet från att stiga när ett skogsområde har kalhuggits. Återväxten i skogen efter en slutavverkning underlättas av att grundvattnet kan hållas nere. Därför är dikningar av detta slag mycket vanliga, särskilt i . miljöproposition (prop. 1990/91:90, s. 407) uttalar regeringen att det kan befaras att många dikningar har betraktats som skyddsdikningar och aldrig förts till prövning, trots att det i själva verket har varit fråga om företag som krävt tillstånd. har därför i 17 § (nuvarande 14 §) skogsvårdslagen införts anmälningsskyldighet för skyddsdikningar och i 21 § (nuvarande 32 §) samma lag anges nu uttryckligen att dikningar utgör grund för att utfärda föreskrifter om naturvårdshänsyn. I 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) har intagits en bestämmelse om skyldighet för skogsmarkens ägare att till anmäla sådan dikning efter avverkning som inte kräver tillstånd enligt 18 c § naturvårdslagen. Behovet av skyddsdikning är nära beroende av hyggenas storlek och utformning. Till grund för bedömningen om en åtgärd är att betrakta som markavvattning eller skyddsdikning måste områdets naturgivna vattenstatus ligga. Det är således inte skyddsdikning att dika ett redan före avverkningen naturligt vått skogsområde efter det att skogen avverkats. Skogsbruket inom sådana områden bör i stället anpassas till de naturgivna förutsättningarna och bedrivas så att områdets naturliga vattenstatus kan behållas. Med hänsyn till att naturvårdshänsynen inom skogsbruket torde öka till följd av den fastlagda strategin inom näringen och att anmälningsskyldighet för skyddsdikning har beslutats bör inga nya regler för skyddsdikning införas. Ett likartat problem föreligger när det gäller att dra gränsen mellan rens- ningar och markavvattningar. Inte sällan utförs dikning utan tillstånd under åberopande av att det är fråga om rensning, trots att dikningen i själva verket går längre än vad som behövs för att återställa tidigare gällande bottennivåer. Även detta har i vissa fall lett till att våtmarker avvattnats utan att någon prövning har skett. Rensning vidtas för att behålla vattnets djup eller läge. Enligt motiven till vattenlagen är det avgörande kriteriet för att en underhållsrensning skall anses föreligga inte hur det har gått sedan föregående resning, utan om ett nytt naturtillstånd kan anses etablerat. För att komma tillrätta med nuvarande problem med rensningar bör i första hand informationen om gällande bestämmelser förbättras. 4.13.6 Naturvården och sektorsansvaret Regeringens förslag: Sektorsansvaret för miljön kvarstår. De allmänna aktsamhets- och tillsynsreglerna i skall i viss utsträckning läggas till grund för prövning och tillsyn inom sektorerna i den mån verksamheten regleras i . Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser anser att ytterligare ett antal lagar bör införas i balken. De föreslagna lagarna varierar något, men skötsellagen och skogsvårdslagen tillhör dem som är vanligast förekommande. Som skäl anförs att de näringar som berörs av dessa lagar har mycket stor miljöpåverkan och att det inte är möjligt att uppnå ett fullgott naturskydd utan att inarbeta dessa lagar. Skälen för regeringens förslag: Naturvärdena har i första hand skyddats genom naturvårdslagen (1964:822), som innehåller bestämmelser om hur värdefulla naturområden kan skyddas, om prövning av arbetsföretag i naturen m.m. I de särskilda lagarna för olika näringar finns regler för hur näringarna skall bedrivas bl.a. med avseende på att skydda naturvärdena. När det gäller naturvårdshänsyn finns i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen (1979:437) särskilda s.k. hänsynsregler. Vidare regleras rennäringen genom rennäringslagen (1971:437) som också innehåller bestämmelser om naturvårdshänsyn. Eftersom vi i inte tillämpar en strategi med en ensidig satsning på skyddade områden för att bevara viktiga naturvärden ställs särskilda krav på hur olika verksamheter bedrivs i vardagslandskapet. I regeringens proposition Miljöpolitiken inför 90-talet (prop. 1987/88:85) uttalar departementschefen bl.a. följande om miljöpolitikens mål. Miljöpolitiken måste utifrån en helhetssyn bedrivas sektorövergripande. Varje samhällssektor har ett ansvar för att förhindra att nya miljöskador uppstår och att lösa de problem som redan föreligger. I propositionen En god livsmiljö sammanfattas de övergripande miljömålen på följande sätt. Målet med miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydda natur- och kulturlandskap. I regeringens proposition om en strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) beskrivs utgångspunkterna för strategin inom olika näringar. Inom jordbruket utgår strategin från insikten att näringen bygger på ekosystem som delvis skapats och underhålls av människan. Detta innebär bl.a. att brukningssystem som värnar den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet måste upprätthållas. De aktuella miljömålen för jordbrukssektorn slogs fast av livsmedelspolitiska beslut. I propositionen 1989/90:146 om livsmedelspolitiken ger den föredragande departementschefen en sammanfattning av regeringens förslag i den delen enligt följande. Miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Det är viktigt att odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden bevaras. Ett rikt och bevarat odlingslandskap är av central betydelse för flora, fauna och för att stärka den genetiska mångfalden. I skogsbruket präglas strategin av bruk av ett naturligt ekosystem. Målsättningen är att anpassa brukningen till naturtillståndet och skogs- ekosystemens naturliga föryngringsprocesser. Efter förslag i regeringens proposition En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226) har genom ändringar i skogsvårdslagen näringen getts en inriktning i linje med denna strategi. Det uppställs såväl ett miljömål som ett produktionsmål för skogsbruket. Miljömålet formuleras enligt följande. Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Produktionsmålet formuleras på följande sätt. Skogen och skogsmarken bör nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den uthålligt ger en god avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Rennäringen bedrivs liksom skogsbruket på basen av ett naturligt ekosystem. Näringen är beroende av tillgången på bete. Renstammens storlek bestäms i allt väsentligt av tillgången till ett väl samlat och åtkomligt vinterbete. har i propositionen om samerna och samisk kultur (prop.1992/93:32, bet. 1992/93:BoU8, rskr. 1992/93:115) lagt fast en ny politik. Enligt denna skall strategin i allt väsentligt bygga på en anpassning till den varierande tillgången på bete som styrs inte bara av ekologiska förutsättningar, utan också av hänsynen till andra samhällsintressen som t.ex. skogsbruk. I nyssnämnda proposition Strategi för biologisk mångfald tas bl.a. följande upp om fiske. Fiske är resursutnyttjande från ett i huvudsak naturligt ekosystem. Den ledande principen bör vara att resursutnyttjandet inte överstiger ekosystemets produktionsförmåga med hänsyn tagen till de naturliga fluktuationerna i resursunderlaget. Målen för natur- och miljövården inom fiskets område är att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturligt reproducerande bestånd. I detta inkluderas bl.a. att slå vakt om alla fiskarter i landet, dvs. bevara den biologiska mångfalden. Kommittén har diskuterat för- och nackdelar med att föra över miljöregler från olika sektorslagar för de areella näringarna till . Kommittén har stannat för att föreslå att reglerna inte ska föras in balken. Det främsta skälet för denna lösning har kommittén angett vara att en sammanhållen lagstiftning inom varje sektor för sig har den fördelen att den förstärker en samhällstruktur där miljötänkandet genomsyrar all verksamhet inom sektorn. Regeringen delar denna uppfattning. I detta sammanhang förtjänar att påpekas att det är viktigt att skilja mellan det ansvar som kan åvila näringen inom olika ekonomiska verksamheter och den ansvarsfördelning som bör råda mellan miljömyndigheter och sektorsmyndigheter. Sektorsmyndigheternas roll i naturvårdsarbetet är bl.a. att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförande av åtgärder och tillsammans med näringen genomföra åtgärder, följa upp resultaten samt sprida kunskap och utbildning inom näringen om åtgärder och mål i syfte att medverka till en ekologisk anpassning av sin verksamhet i enlighet med fastställda miljö- mål. Miljömyndigheternas främsta uppgift är att ange de övergripande målen och utvärdera sektorernas arbete. I regeringens proposition Strategi för biologisk mångfald angav regeringen att aktionsplaner eller handlingsprogram för bevarande av biologisk mångfald bör utarbetas dels av , för uppföljning av miljömål och för en samlad bedömning av insatsbehoven inom hela landet, dels av respektive sektorsmyndighet som sektorsvisa konkreta planer eller program. På så sätt kan den praktiska tillämpningen av principen om sektorsansvar inom naturvårdsområdet föras vidare. I balken finns allmänna aktsamhetsregler för de som ämnar bedriva eller bedriver verksamhet som regleras i . Naturvårdslagen innehåller inte några särskilda tillsynsregler. Enligt regeringens förslag bör i finnas en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten befogenhet att meddela vissa förelägganden eller förbud som behövs för att balken eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av balken efterlevs (se avsnitt 4.15.2). Detta innebär i sin tur att de allmänna aktsamhets- och tillsynsreglerna kan läggas till grund för tillsynsåtgärder inom de areella näringarna i den mån verksamheten regleras av . Regeringens förslag: I ett särskilt kapitel i får regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter av allmän karaktär. Sådana föreskrifter bör gälla avvikelser från balken i övrigt i den utsträckning det är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen på grund av rådande särskilda förhållanden. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit ett särskilt kapitel med bemyndigande att meddela föreskrifter istället för föreskrifter i de olika sakfrågorna. Remissinstanserna: Remissynpunkterna på kommitténs förslag om föreskrifter har redovisats tidigare i avsnitt 4.2. Därav framgår att ett betydande antal remissinstanser har riktat skarp kritik mot kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Vi har behandlat frågan om föreskrifter och om dess fördelar och nackdelar i avsnitt 4.2.2. Våra slutsatser är att generella föreskrifter liksom måste vara att verksamt styrmedel i miljöpolitiken. Arbetet med föreskrifter måste dock ske med tillräcklig kompetens och i kontrollerade former.