prop · GI0321 · 1995-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1 har i förarbeten till den nuvarande lagstiftningen angetts några situationer där uppehållstillstånd bör kunna beviljas efter inresan i landet _ utöver de fall då utlänningen har rätt till asyl här. Även i fortsättningen bör undantag från huvudregeln göras i de fall som tidigare angetts, dvs. när någon kommer hit för att förena sig med en nära familjemedlem som han eller hon tidigare bott tillsammans med utomlands och när utlänningen efter inresan i landet ingått äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har eller väntar barn tillsammans. Till skillnad mot vad som tillämpas bör i det senare fallet i fortsättningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott . Det avgörande bör i stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara seriöst och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land än . Den omständigheten att parterna känt varandra endast kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens vandel kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom bör s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äktenskap eller sammanboende som varat endast . För andra anhöriga, t.ex. föräldrar som önskar bosätta sig hos barn här i landet, bör inte som krav ställas på att sökandena har uppnått viss ålder för att tillstånd skall kunna beviljas efter inresan. Om föräldrarna uppfyller vanliga krav för bosättning har i landet saknas anledning att kräva att de skall återvända till hemlandet för att därifrån ge in ansökan. De situationer som beskrivits ovan bör kunna täckas genom att det i lagtexten anges att tillstånd får beviljas efter inresan om det är uppenbart att utlänningen skulle ha beviljats tillstånd på grund av anknytning om han ansökt om tillstånd från annat land. Det ligger i sakens natur att krav på att tillstånd skall ha beviljats före inresan inte kan ställas om en utlänning har rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här. beviljas tillstånd med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 3 när humanitära skäl föreligger. Det stora flertalet fall som får tillstånd av humanitära skäl är asylsökande som inte haft tillräckliga skäl för att beviljas asyl men som ändå bedöms böra få stanna här (politisk-humanitära skäl). Det förekommer även att tillstånd beviljas av mer renodlat humanitära skäl, t.ex. för en person som är svårt sjuk. I inget av dessa fall krävs att sökanden lämnar för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Mot- svarande undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan måste självfallet gälla även i fortsättningen. Undantaget från huvud- regeln beträffande denna kategori bör klart anges i lagtexten. De nu föreslagna ändringarna innebär inte någon förändring av reglerna beträffande dem som har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. Av lagtekniska skäl bör dock bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 5 § tredje stycket bilda en egen paragraf, 2 kap. 5 b §. 5.3 Uppehållstillstånd för besök Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för för- längning av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse skall få bevil- jas efter inresan om utlänningen kan åberopa vägande skäl för en förlängning. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen har dock inte tagit upp andra fall av tidsbegränsad vistelse än besök. Synpunkter vid utfrågningen: De som vid utfrågningen framförde synpunkter på frågan om besökstillstånd tillstyrkte att lagtexten bringas i bättre överens- stämmelse med praxis. och ifrågasatte om det finns anledning att ställa krav på att det skall finnas synnerliga skäl för att besökstillstånd skall få beviljas än det ursprungliga till- ståndet. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2 är nuvarande praxis när det gäller att efter en utlännings inresa i landet bevilja uppehållstillstånd för besök mer generös än vad lagtextens ordalag ger intryck av. Det saknas anledning att skärpa nuvarande praxis. Lagtexten bör därför ändras så att den bättre motsvarar den praxis som utvecklats. Bestämmelsen bör bilda en egen paragraf, 5 a §. I likhet med vad som gäller bör således uppehållstillstånd för besök kunna beviljas efter inresan om det framstår som helt klart att det är fråga om en vistelse för besök och att utlänningen inte kan antas komma att arbeta här illegalt eller försöka bosätta sig här. I regel torde också få krävas att utlän- ningen kan anföra något skäl till varför han inte från början sökt tillstånd för hela den planerade vistelsen här. I likhet med vad som framförts från ett par myndigheter vid utfrågningen bedömer regeringen att det inte finns skäl att som utredningen föreslagit ställa upp några särskilda krav för att tillstånd skall få beviljas än det ursprungliga tillståndet. Avgörande för bedömningen av om tillstånd bör be- viljas bör inte vara längden av det första tillståndet utan om det den sökta förlängningen kan anses ha karaktär av besök och om utlänningen har någon förklaring till varför han från början sökt endast ett kortare tillstånd. Regeringen bedömer vidare att det heller inte finns skäl att som utredningen föreslagit ställa upp en längsta tid för ett besökstillstånd. Längden av det sökta tillståndet kan dock givetvis påverka bedömningen av om det är fråga om ett rent besök. Det måste således tillhöra undantagen att det finns skäl att bevilja tillstånd för besök för så som . Fall kan dock tänkas där exempelvis föräldrar som är yrkesverksamma bör medges relativt långvariga besök hos barn här i landet. Om tillstånd skulle beviljas än skulle sökanden kunna komma att folkbokföras här och vistelsen skulle då i regel inte längre ha karaktär av besök. Som framgått av redovisningen för gällande praxis i avsnitt 4.1 beviljas förlängda uppehållstillstånd i vissa fall av tidsbegränsad vistelse här med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 3 utlänningslagen. Framför allt gäststuderande och gästforskare utgör relativt stora grupper och förlängt tillstånd beviljas i praxis efter inresan utan krav på att det skall föreligga några särskilda skäl. Förlängning av sådana tillstånd bör i stället beviljas med stöd av den nya 5 a §. 2 kap. 5 § Nuvarande 2 kap. 5 § har som utredningen föreslagit delats upp i tre paragrafer, varav den första betecknas 5 §. I denna paragraf finns bestämmelser om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan i jämte undantagen från denna huvudregel. Det första undantaget (punkt 1) har inte ändrats. Liksom skall gälla att den som har rätt till asyl är undantagen från huvudregeln. Genom en ny punkt 2 görs undantag för de fall då en utlänning av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här (jfr 2 kap. 4 § första stycket 2 utlännings- lagen). Punkt 3, som innebär att undantag görs för utlänningar som bör tillåtas bosätta sig här på grund av anknytning har behandlats i avsnitt 5.2. Den gamla punkten 2 ryms inom den nya punkten 3. Att det skall vara uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om utlänningen ansökt om tillstånd från annat land än innebär att det normalt på befintligt utredningsmaterial skall framstå som klart att tillstånd skulle ha beviljats. Det förhållandet att viss kompletterande utredning kan behöva göras behöver dock inte automatiskt leda till att bestämmelsen inte skall tillämpas. En kontroll av uppgifter som sökanden lämnat och som enkelt kan utföras behöver t.ex. inte innebära att sökanden skall behöva lämna för att söka tillstånd utifrån. I denna paragraf behandlas förutsättningarna för att tillstånd för besök och annan tidsbegränsad vistelse skall få beviljas efter inresan i landet. Frågan har behandlats i avsnitt 5.3. Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § tredje stycket. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:60) såvitt avser ansökan om uppehålls- tillstånd efter inresa Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen skall den utlänning som vill bosätta sig i ha beviljats uppehållstillstånd före inresan. Detta är huvudregeln från vilken undantag får göras. När det gäller tillämpningen av 5 § andra stycket knyter sig intresset primärt till innebörden/tolkningen av begreppet "särskilda skäl". Att den som är berättigad till asyl skall få stanna här följer redan av vår anslutning till och den kvalificerade anknytning som beskrivs i andra stycket 2 kan endast vålla smärre, om ens några, tillämpningssvårigheter. Det kan konstateras att de som är kritiska till den nuvarande ordningen inte sällan skjuter in sig på regleringen som sådan när det egentligen är sättet att tillämpa den på som man är missnöjd med; generellt sett kan hävdas att kritiken egentligen gällt och gäller den, som det anses, alltför restriktiva tillämpningen av dispenskriteriet "särskilda skäl" (2 kap. 5 § andra stycket 3). Jag delar uppfattningen att den nuvarande regleringen med krav på tillstånd före inresan i första hand genom det sätt på vilken den _ i principiell överens- stämmelse med direktiven _ tillämpas, framstår som alltför rigid och ogenerös på gränsen till inhuman. Å andra sidan är det obestridligen så att kravet på att uppehållstillstånd skall ha ordnats före inresan utgör såväl ett viktigt led i upprätthållandet av den reglerade invandring som statsmakterna bestämt sig för, som ett verksamt medel för kontroll av de personer som av skilda skäl vill komma hit. Regleringen fyller sålunda en definitiv funktion och jag är inte beredd att förorda att den avskaffas; huvudregeln bör alltså öven fortsättningsvis vara den att uppehållstillstånd skall ha sökts och erhållits före inresan. Däremot bör tillämpningen avgjort kunna mjukas upp och "förmänskligas". Jag menar alltså att betydligt större hänsyn bör kunna tas till de mänskliga inslagen i ett ansökningsärende än vad dagens hårt schabloniserade tillämpning medger eller anses medge. Överhuvudtaget bör tillämpningen enligt min mening individualiseras och undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad anledning att ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan. Det förhållandet att genom fått ge avkall på sin "suveränitet" när det gäller att avgöra vem som skall få uppehållstillstånd och att uppehållstillstånd för EES-medborgare får beviljas efter inresan kan givetvis inte undgå att påverka tillämpningen även när det gäller andra utlänningar. En reglering enligt ovan blir _ lika litet som den nuvarande _ särskilt väl ägnad att användas på besöksfallen. En förlängning i sådana fall bör få beviljas om utlänningen önskar förlänga en vistelse för enbart besök och det finns skäl för en sådan förlängning. Bestämmelsen bör emellertid uttryckligen ange att förlängning inte får avse än det ursprungliga meddelade eller annars gällande tillståndet. En längsta tid bör också fastställas, den kan lämpligen sättas till . Dessa längsta tider bör dock kunna överskridas om det föreligger "synnerliga skäl" för det. Regleringen av "besöksfallen" bör samlas i en egen paragraf. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att nuvarande 2 kap. 5 § skall betecknas 5 a §, dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 b och 5 c §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 § 5 a § Om utlänningen be- En utlänning som vill finner sig i när bosätta sig i ansökan om uppehålls- skall ha fått uppehålls- tillstånd görs eller tillstånd innan han prövas, får ansökan inte reser in i landet. ansökan om uppehålls- Detta gäller dock inte tillstånd efter inresan om får den inte bifallas. 1. utlänningen har Detta gäller dock inte rätt till asyl här, om det skulle strida mot 2. utlänningen skall internationella återförena sig med en åtaganden, vara inhumant nära familjemedlem som mot utlänningen eller är stadigvarande bosatt någon som står honom i och som han nära eller annars över- har sammanlevt skrida rimlighetens med utomlands, eller gränser att kräva att 3. det annars finns utlänningen lämnar lan- särskilda skäl. det för att utifrån Om utlänningen skall ansöka om uppehållstill- avvisas eller utvisas stånd. enligt ett beslut som Görs ansökan om uppe- har vunnit laga kraft, hållstillstånd av en får dock en ansökan om utlänning som befinner uppehållstillstånd från sig i landet med som honom bifallas bara om enligt ett lagakraft- ansökan grundar sig på vunnet förordnande skall omständigheter som inte avvisas eller utvisas har prövats förut i härifrån gäller bestäm- ärendet om hans avvis- melserna i 5 c §. ning eller utvisning och om 1. utlänningen har 5 b § rätt till asyl här, En ansökan om uppe- eller hållstillstånd för att 2. det annars finns förlänga en pågående synnerliga skäl av huma- vistelse här för besök nitär art. eller av liknande avled- Regeringen får före- ning får bifallas om skriva att en ansökan utlänningen kan åberopa om uppehållstillstånd sakliga skäl för för- får bifallas även i längningen. Därvid andra fall än som anges gäller dock att förläng- i andra stycket, om det ningen inte, med mindre följer av en överenskom- det föreligger synner- melse med främmande liga skäl, får gälla stat. än det ur- sprungliga tillståndet och inte i något fall längre än . 5 c § Föreligger det ett lagakraftvunnet förord- nande om att en utlän- ning skall avvisas eller utvisas ur landet, får en ansökan om uppehålls- tillstånd från honom bifallas medan han be- finner sig i bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte prövats förut i ärendet om hans avvis- ning eller utvisning och om 1. han har rätt till asyl här, eller 2. det annars före- ligger synnerliga skäl av humanitär art. Förteckning över deltagare vid utfrågning Kammarrätten i mot etnisk diskriminering Per Stadig Svenska Röda korset ombudsmän, som inte deltog vid utfrågningen, har kommit in med ett yttrande. Härutöver har yttrande kommit in från en enskild person. 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att 2 kap. 5 och 6 §§ samt 7 kap. 17 § skall ha följande lydelse, dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 a och 5 b §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 5 §[1] Om utlänningen be- En utlänning som vill finner sig i när ha uppehållstillstånd i ansökan om uppehålls- skall ha detta tillstånd görs eller beviljat innan utlän- prövas, får ansökan inte ningen reser in i bifallas landet. Om ansökan om uppehållstillstånd görs efter inresan får den inte bifallas. Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till asyl här, 2. utlänningen skall 2. utlänningen av återförena sig med en humanitära skäl bör få nära familjemedlem som bosätta sig här, eller är stadigvarande bosatt 3. det är uppenbart i och som han att utlänningen skulle har sammanlevt ha fått uppehållstill- med utomlands, eller stånd med stöd av 2 kap. 3. det annars finns 4 § första stycket 1 om särskilda skäl. utlänningen ansökt om (tredje stycket se vid tillstånd från annan 5 b §) land än . Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i första stycket om det följer av en överens- kommelse med främmande stat. 5 a § En ansökan om uppe- hållstillstånd som av- ser förlängningen av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse får bifallas om utlän- ningen kan åberopa vägande skäl för för- längningen. 5 § tredje stycket 5 b § Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1. utlänningen har rätt till asyl här, eller 2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Arbetstillstånd skall ges . Det får avse visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. I fråga om arbetstill- I fråga om arbetstill- stånd tillämpas 5 § stånd tillämpas 5 och första och andra stycket 5 a §§ på motsvarande på motsvarande sätt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. 7 kap. 17 §[2] Ansökan om uppehålls- Ansökan om uppehålls- tillstånd enligt 2 kap. tillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket ges 5 b § ges in till och ges in till och prövas prövas av Utlännings- av . Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [1] Senaste lydelse 1992:1165 [2] Senaste lydelse 1994:138 Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet Per Jermsten, justitierådet . , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i utlän- ningslagen (1988:529). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:: 5 a § I paragrafen har tagits in bestämmelser om uppehållstillstånd som avser för- längning av en här pågående vistelse för besök eller annan tidsbegränsad vistelse. Bestämmelserna utgör undantag från det generella förbudet i 5 § första stycket mot beviljande av uppehållstillstånd efter inresan i . Bestämmelsernas karaktär av undantag bör framgå av lagtexten. Lagrådet föreslår därför att orden "utan hinder av 5 § första stycket" skjuts in mellan orden "får" och "bifallas". 5 b § Till paragrafen har överförts det nuvarande tredje stycket i 5 §. Stycket utgör ett undantag från den generella regleringen i första stycket och har närmast karaktär av en specialreglering av fall som omfattas av andra stycket. Förhållandet att 5 b § utgör ett undantag från 5 § första stycket bör framgå av lagtexten. Vidare föranleder tredje styckets utbrytande till en särskild paragraf att vissa justeringar i lagtexten bör göras. Mot denna bakgrund förordar Lagrådet att paragrafen ges följande lydelse: "Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom, utan hinder av 5 § första stycket, bifallas om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1. utlänningen har rätt till asyl här, eller 2. det annars finns synnerliga skäl av humanitära art." Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden . , , , , , , , , , , , , , P. , Regeringen beslutar proposition 1994/95:21 Uppehållstillstånd efter inresa.