prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Det är uppseendeväckande att anser att en ideell organisation skall kunna ersätta myndigheten i kontrollverksamheten och det är mycket anmärkningsvärt att inte överväga de praktiska och ekonomiska konsekvenserna för brukarna av ett sådant förslag. - - - Däremot kan det vara lämpligt att såväl skogsägare som myndigheter samråder med den ideella naturvården i de fall dessa bedöms ha god kompetens. 16.1.50 , : tillstyrker i stort förslagen i 16:e kapitlet. - - - Vad avser sakägarbegreppet bör det klarläggas tydligare. Yrkesfiskarna har tillstånd av länsstyrelserna att fiska med mer nät än vad en medborgare i allmänhet får göra. De har också en yrkesfiskarlicens. - - - Enligt det vattenrättsliga sakägarbegreppet är en yrkesfiskare som fiskar med fast redskap på allmänt vatten efter tillstånd av en myndighet sakägare. Analogt med den tolkningen bör den som fiskar med rörligt redskap på allmänt vatten efter tillstånd av myndighet också anses vara sakägare enligt vad avser miljöfarlig verksamhet som berör det vatten han fiskar i. Enligt SIC:s uppfattning bör denna problematik helt klarläggas i en kommande proposition till . Den rådande osäkerheten om rättsläget är inte bra för yrkesfiskeföretagen. - - - Det är rimligt att personer som investerar i yrkesfiske har status som sakägare när miljöstörande verksamhet planeras som berör hans fiskevatten. För att begränsa kretsen av sakägare kan enligt SIC:s mening krävas att ifrågavarande fiskare skall ha en yrkesfiskelicens. - - - Det är också rimligt att den som söker tillstånd till en miljöfarlig verksamhet bör svara för sakägarnas kostnader i samband med förfarandet, enligt samma regler som gäller för vattenmål. - - - har positivt noterat förslaget om att yrkesfiskets organisationer skall få talerätt enligt . Förslaget är angeläget och tillstyrkes. 16.1.51 : Instämmer i miljskyddskommitténs förslag angående yrkesfiskets särställning och tillstyrker den föreslagna utvidgningen av talerätten för yrkesfiskarnas intresseorganisationer. 16.1.52 : Vi delar kommitténs uppfattning, att frågan om bestämmandet av sakägarbegreppet liksom väl kan överlämnas till rättstillämpningen. Vi avstyrker den utformning av en talerätt för ideella organisationer som kommittén föreslagit. Det skulle vara till gagn för den allmänna utvecklingen mot en bättre miljövård om ideella organisationer tillerkändes en vidgad talerätt. - - - Det bör aldrig få komma i fråga, att såsom kommittén föreslagit, vissa särskilt utvalda organisationer skulle få talerätt och att regeringen skulle bestämma vilka organisationer som skulle tillerkännas detta privilegium. Ett sådant system vore i grunden djupt odemokratiskt och skulle innebära en mycket märklig ordning med en sorts "auktoriserad klasskillnad" mellan de organisationer som arbetar på området. Föreningar med regeringens "tillstånd" att föra talan skulle bli "finare" än andra sammanslutningar, och även det ideella miljövårdsarbetet skulle på det sättet ledas in i banor och fållor som den vid varje tid etablerade maktapparaten helst önskar. Särskilt betänklig ter sig en sådan ordning med tanke på att de allra viktigaste och bästa ideella insatserna gjorts av sammanslutningar som vuxit fram spontant och med en viss bestämd fråga som enda ändamål. 16.1.53 Miljöcentrum: Vi noterar med tillfredsställelse att utredningen nu föreslår att också ideella organisationer skall få talerätt i samband med koncessionsprövningar. Utredningen lämnar dock åt regeringen att avgöra vilka ideella organisationer som skall få talerätt. Utredningen yttrar i frågan bl.a.: "De organisationer som bör komma ifråga måste ha rättsligt bestående uppbyggnad. Ledningen av organisationernas verksamhet bör vila på en demokratisk grund ...". - - - Vi är medvetna om att det kan finnas ett visst behov av att begränsa talerätten för organisationer. Men att lämna den frågan i händerna på regeringen kan leda till favorisering av gentemot statsmakten följsamma organisationer. - - - Kriterierna för vilka organisationer som skall erhålla talerätt bör klart definieras i lag och inte lämnas till regeringen. I sammanhanget bör kriterierna för talerätt baseras på dokumenterad kompetens och samhällsnytta och inte på demokratisk uppbyggnad. - - - En prövning av organisationernas ideella status utgår lämpligen från om de klassificeras som ideella, dvs. inskränkt skattskyldiga, av skattemyndigheterna. Universitet och högskolor bör inte minst med tanke på behovet av kompetens i beslutsprocessen också garanteras talerätt. 16.2.1 Ombudsmän, : Jag tillstyrker att regeringen, i den omfattning som kommittén föreslagit, befrias från uppgiften att pröva överklaganden och att prövningen förs över till de allmänna förvaltnings- domstolarna. - - - Jag ser ingen anledning att nu frångå denna inställning och delar kommitténs uppfattning (s. 633) att frågan om vilken förvaltningsdomstol som skall vara första fullföljdsinstans bör lösas i ett större sammanhang gemensamt för fler rättsområden än miljörättens. - - - Som kommittén har föreslagit bör behålla uppgiften att överpröva kommunala myndigheters beslut. 16.2.2 , SjvS: I 24 kap. 1 § under överklaganderubriken (del 2, s. 171) anser SjvS att paragrafen bör formuleras så, att det klargörs vem som är besvärsmyndighet, i det fall SjvS/Generalläkaren utövar tillsyn. Eftersom Generalläkaren i sin tillsynsroll arbetar direkt under regeringen, kan det också vara lämpligt att regeringen är besvärsmyndighet. Det är också tänkbart att en kammarrätt, såsom gäller, är besvärsmyndighet. Nackdelen med detta kan vara att endast en kammarrätt beroende av Generalläkarens blivande stationeringsort, behandlar beslut som gäller försvarsmaktens verksamhetsställen över hela landet. Några besvär från militära myndigheter pga. föreläggandebeslut från SjvS inom miljö- och hälsoskyddsområdet har ännu inte förekommit. Detta beror bl.a. på att SjvS deltar i planering och inventeringar av behov vid förbanden, på ett sådant sätt att berörd myndighet inte finner några skäl till besvär efter ett föreläggandebeslut. Trots detta bör frågan om besvär vara helt klar. 16.2.3 : vill med anledning av den föreslagna lagtexten i 24 kap. 1 § 3 p. framhålla att det i art. 6 i föreskrivs att envar skall ha rätt till domstolsprövning när det gäller civila rätttigheter och skyldigheter eller anklagelser för brott. Ett av tilläggsprotokollen (nr. 7 art. 2) till konventionen innebär dessutom att var och en som har dömts av domstol för brottslig gärning i princip skall ha rätt till omprövning i högre instans av skuldfrågan och/eller straffet. Utveckling och praxis hos har medfört att kravet på domstolsprövning enligt artikel 6 även omfattar ett stort antal förvaltningsbeslut.- - - Enligt den föreslagna miljöbalkenär tillståndsprövning i första instans uppdelad mellan flera myndigheter. Gemensamt för dessa är att de all är förvaltningsmyndig- heter.- - - anser att alla förvaltningsbeslut som rör civila rättigheter eller skyldigheter bör kunna prövas av allmän domstol eller av allmän förvaltningsdomstol. För att undvika gränsdragningsproblem kan det till och med övervägas att göra domstolsprövningen av förvaltningsbeslut mer allmän. anser mot bakgrund härav att alla beslut i tillståndsärenden enligt den framtida skall kunna överprövas av domstol i två instanser. Härigenom skulle tillgodose de krav som kan ställas på svensk rätt enligt art. 6. Härtill kommer att en domstolsprövning enligt otvivelaktigt skulle vara till fördel ur rättssäkerhetssynpunkt. Vidare skulle ett system med domstolsprövning medföra en samordning av tillstånds- och ersättningsfrågorna, dvs. sådana frågor skulle inte behöva splittras upp i två skilda förfaranden. En vinst skulle också ligga i att sakägaren därigenom skulle få ersättning för sina rättegångskostnader enligt det system som gäller vid domstolarna. 16.2.4 : Undantaget i inledningen till 24 kap. 1 § 1 st. bör också omfatta vad som har föreskrivits med stöd av 4 §. - - - 24 kap. 3 §: Fall som avses i 14 kap. 7 § bör utgå. erfarenhet är att skyldigheten att delta i en kontroll och kostnadsfördelningsfrågorna hänger så intimt samman att de bör överklagas till samma myndighet. förordar för sin del att den vanliga besvärsordningen enligt 1 § får gälla. 16.2.5 och Tingsrätt: Domstolarna har inga invändningar mot det föreslagna besvärsförfarandet. 16.2.6 Kammarrätten i : Kammarrätten tillstyrker, att regeringen i föreslagen utsträckning befrias från uppgiften att pröva överklaganden och att dessa uppgifter överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. - - - När det gäller frågan om till vilken instans överklagande skall ske, bör framhållas att regeringen har uttalat sig för att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans också inom de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. har i princip anslutit (JuU 1992/93:24 s. 23) sig till vad regeringen uttalat. Utskottet har därvid betonat, att en principiell ordning med länsrätt som första instans i de måltyper som prövas av förvaltningsdomstol inte behöver gälla för alla måltyper. I denna del vill kammarrätten erinra om att föreslagit (SOU 1991:106 s. 424 ff.) att bl.a. byggnadsmål, hälsoskyddsmål och renhållningsmål skall utgöra sådana måltyper som skall flyttas från kammarrätt till länsrätt som första domstol. Såväl hälsoskyddslagen (1982:1080) som renhållningslagen (1979:596) föreslås inordnade i . Kammarrätten anser att överklaganden enligt balken, i enlighet med principerna bakom förslag, bör prövas av länsrätt som första domstol. Därigenom skulle också samstämmighet uppnås med bestämmelsen i 27 kap. 8 § i balken om prövning av frågor om miljöskyddsavgift. 16.2.7 Länsrätten i : Länsrätten delar utredningens uppfattning att frågan om länsrätten eller kammarrätten skall vara fullföljdsinstans bör lösas i ett större sammanhang. 16.2.8 i : 24 kap. Överklagande - Instansordningen och övervägandena kring denna föranleder inga erinringar. 16.2.9 i : Enligt 24 kap. 2 § framgår inte annat än att beslut som länsstyrelserna meddelar om utvidgning och inskränkning av strandskyddet skall överklagas till kammarrätt. Sådana beslut framstår för i hög grad som politiska och bör, i likhet med vad som gäller för naturreservat och naturvårdsområden, överklagas till regeringen. 16.2.10 i : tillstyrker förslaget att låta länsstyrelserna även fortsättningsvis överpröva beslut som har meddelats av miljönämnderna. Det bör vara en fördel om koncessionsnämnden ges en klarare roll som domstol och att det på så sätt byggs in en domstolsprövning i det ordinarie förfarandet. - - - För att koncessionsnämnden skall få status av domstol enligt torde möjligen krävas att inslaget av intresseledamöter tas bort och att det i lag förs in bestämmelser om förfarandet och ett krav på att ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Det är i varje fall inte fråga om några oöverstigliga eller ens svåra hinder. arbetssätt och verksamhetsfält kan övervägas ytterligare, bl.a. huruvida det är möjligt att låta nämnden, med vissa undantag, som slutinstans pröva samtliga överklagade ärenden enligt . Att därefter vid överprövning av beslut dela prövningen på två instanser, som skall gå igenom samma utredning och som skall göra sina bedömningar med delvis samma utgångspunkt, är inte ändamålsenligt. Att överhuvud taget skapa en sammanhållen instans för prövning av ärenden enligt de mark- och miljörättsliga lagarna har, jämfört med alternativet prövning i ordinarie domstolsorganisation, ur allmän och ur enskild synpunkt många och påtagliga fördelar för hanteringen, såväl kostnads- och kompetensmässigt som med beaktande av tidsaspekten. Dessutom skulle syftet att avlasta regeringen från besvärsärenden gynnas. Viktigare ur ett större perspektiv än den strukturella målsättningen, att skapa en enhetlig och sammanhållen domstolsorganisation är att ärendehanteringen ur allmän synpunkt fungerar väl och att den enskilde tillförsäkras en ändamålsenlig och rättssäker prövning. Dessa målsättningar torde ha bäst förutsättningar för att uppfyllas med den här föreslagna ordningen. 16.2.11 i : konstaterar med tillfredsställelse att kommittén anser att länsstyrelserna bör behålla uppgiften att överpröva kommunala myndigheters beslut. - - - beslut vid överprövning av nämnds beslut enligt miljöskyddslagen överklagas hos , men om det grundats på hälsoskyddslagen överklagas det till kammarrätten. I många fall är dock båda lagstiftningarna tillämpliga och det framgår inte klart vilken lag nämnden tillämpat. Kommittén har inte föreslagit någon förändring i detta avseende. För dessa fall bör tillskapas en gemensam besvärsväg, förslagsvis till . 16.2.12 i : Enligt mening bör det övervägas om inte de beslut av eller annan statlig myndighet som enligt förslaget skall överklagas hos kammarrätten i stället skall prövas av , som torde ha eller i varje fall på så sätt skulle få en bättre kompetens inom en samlad miljölagstiftning där de olika områdena kompletterar och även är integrerade i varandra. - - - Kravet på en domstolsprövning bör kunna lösas genom att ombildas till en domstol, något som utredningen inte varit främmande inför. Genom inrättande av en miljödomstol, som i praktiken blir sista instans, kommer alla enskilda mål och ärenden att kunna avgöras genom en kvalificerad bedömning av såväl rätts- som lämplighetsfrågor. Den splittrade instansordning som föreslås i kommer snarare att motverka än att underlätta den uttalade ambitionen att balken skall ge uttryck för en enhetlig inställning till miljöfrågorna. - - - En miljödomstol med erforderlig specialistkompetens skulle också med fördel kunna sköta de uppgifter som behandlas i departementspromemorian (Ds 1991:84) med förslag om inrättande av en särskild i plan- och byggärenden m.m. 16.2.13 : Beträffande överklagande är det eftersträvansvärt om en samordning av överklagandereglerna sker. I möjligaste mån bör överprövningsfrågor hänskjutas till domstolsprövning. Därvid förordas inrättande av särskilda miljödomstolar organiserade utifrån vattendomstolarnas nuvarande kompetens samt i vissa fall prövning av förvaltningsdomstol. Denna prövning bör kunna ske även i de fall besluten grundas på av regeringen med stöd i utfärdade bemyndiganden. 16.2.14 kommun: Kommitténs förslag går ut på att överprövningsordningen i stort sett förblir som . Kommunen föreslår att blir slutinstans för merparten av ärendetyperna i bl.a. ärenden enligt 15 kap. kemiska produkter, 17 kap. hälsoskydd och 18 kap. avfall. 16.2.15 kommun: När det gäller överprövning av beslut rörande människors hälsa föreslår utredningen en administrativ besvärsgång när det gäller beslut om störningar orsakade av fasta anläggningar och verksamheter i omgivningen. Motsvarande beslut i frågor om inomhusmiljön bör överprövas domstolsvägen. Denna uppdelning i två olika besvärsordningar är olycklig och bör arbetas bort så att endast en besvärsordning föreligger för hälsoskyddsfrågorna. Den administrativa besvärsgången förordas. 16.2.16 : När det gäller förbundets syn på instansordningen och överprövningsmöjligheter i hänvisas till vad som sagts om tillstånd. 16.2.17 : Samfundet kan inte godta den överklagandeordning som föreslås i 24 kap. Eftersom samfundets mening är att miljöfrågor skall vara föremål för judiciell handlänggning och inte administrativ sådan skall en sedvanlig instansordning i under- och överdomstolar tillämpas. Om vattendomstolarna omvandlas till miljödomstolar är instansordningen given. 16.2.18 och : Organisationerna vill i detta sammanhang betona vikten av att över- prövningssystem utformas så att en reell två- eller treinstansprövning kommer till stånd. I nuvarande system förekommer att besvärsinstanser saknar egen kompetens inom det aktuella området. Detta får till följd att beslutsmyndigheten engageras för att granska sitt eget beslut och att yttra sig över anförda besvär. I praktiken uteblir den opartiska överprövning som är avsikten med besvären. Denna ordning är givetvis otillfredsställande. Besvärsmyndigheter måste självfallet ha den kompetens och självständighet som fordras för att göra en fri och obunden prövning av anförda besvär. Kan detta inte tillförsäkras inom ramen för en administrativ process återstår endast att överföra besvärsprövningen till domstol. 16.2.19 , : tillstyrker också förslaget om att miljöskyddsärenden som prövas i första instans i även fortsättningsvis skall kunna överklagas till regeringen. 16.2.20 : Stöder miljöskyddskomitténs bedömning att beslut även i fortsättningen skall kunna överklagas hos regeringen. 16.2.21 : De frågor kommittén berört under detta avsnitt skulle i allt väsentligt få sin lösning med vårt förslag till inrättande av miljödomstolar. - - - Särskilt bör observeras, att det på s. 628 övervägda alternativet om eninstansförfarande är helt ogenomförbart redan med hänsyn till innehållet i art. 13 i . 16.3.1 Ombudsmän, : Vilka befogenheter en borde få diskuteras i betänkandet egentligen inte på annat sätt än att det anges att ombudsmannen skulle ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika förhållanden på miljöområdet, utredningar som sedan skulle kunna användas som underlag för att utnyttja sin egen talerätt och vid utarbetandet av förslag till generella föreskrifter. Någon ny uppgift för verket skulle således inte följa med inrättandet av en miljöombudsman. Som skäl att föreslå inrättandet av en som en särskild enhet inom anförs att förslaget skulle utgöra det bästa sättet att förstärka enskilda personers möjligheter att komma till tals samt att en sådan tjänst kan vara ägnad att göra bättre känt som central miljövårdsmyndighet. Resonemanget framstår alls inte som övertygande och jag avstyrker att en miljöombudsman inrättas. 16.3.2 , RRV: Utredningen diskuterar möjligheten att inrätta en funktion på som benämns miljöombudsman. RRV anser att denna fråga bör behandlas av följdutredningen. Enligt RRV:s uppfattning bör dock inte en funktion med en sådan benämning förläggas till på grund av jävsskäl. SNV är en aktör i miljövårdsfrågor och enskilda personer som vänder sig till kan vara missnöjda med just SNV:s agerande. 16.3.3 : Vi stödjer förslaget att inrätta en . Ombudsmannen bör dock ha en självständig ställning och inte enbart vara en tjänsteman inom . 16.3.4 : Verket avstyrker förslaget om att inrätta en särskild miljöombudsmannafunktion, oavsett om denna funktion skulle finnas utom eller inom verket. Skulle det ändå anses motiverat att inrätta en särskild miljöombudsmannafunktion bör dessa uppgifter utföras fristående från . - - - Allmänhetens möjligheter att komma i kontakt med verket och att därvid få det gensvar som rimligen kan begäras får anses vara goda. I betänkandet antyds att ett skäl för att inrätta en miljöombudsmannafunktion vid verket skulle kunna vara att verket därmed skulle kunna bli bättre känt som central miljövårdsmyndighet. Verket torde emellertid vara väl känt som central myndighet på miljövårdsområdet. Det finns enligt verkets mening inte tillräckliga skäl för att inrätta en särskild miljöombudsmannafunktion vid verket med huvudsaklig uppgift att ta emot och besvara frågor från allmänheten. - - - Att skapa ett särskilt fristående miljöombudsmannaämbete skulle enligt verkets mening inte heller vara en bra lösning. För att en fristående skall kunna få en någorlunda meningsfylld funktion skulle vederbörande sannolikt behöva ges egen överklagningsrätt. En sådan rätt för skulle emellertid leda till betydande komplikationer, särskilt med hänsyn till talerätt. Inte minst resurssynpunkter leder verket till samma slutsats i denna fråga som kommittén kom till i sitt principbetänkande, nämligen att det skulle innebära överorganisation att inrätta ett särskilt miljöombudsmannaämbete. - - - Vad gäller allmänhetens tilltro till en eventuell skulle denna sannolikt bli mindre pga. tänkbara jävssituationer om funktionen knöts till verket än om ett från verket fristående organ skapas för denna funktion. 16.3.5 : anser att med den utvidgade talerätten som föreslås av kommittén ökas allmänhetens inflytande tillräckligt, varför inrättandet av en enligt nämndens uppfattning inte är befogat. - - - Om en ombudsman skulle inrättas, anser att det är olämpligt att knyta en sådan till . Ombudsmannen bör ges en fristående ställning. 16.3.6 : Det behövs en kontinuerlig, gränsöverskridande forskning på miljöområdet liksom en ständig kritisk granskning av de föreskrifter som utfärdas av regeringen och berörda myndigheter, av de individuella avgöranden som träffas i tillåtlighets- och tillståndsfrågor och av effektiviteten av tillsynsapparaten. Det kan enligt hovrättens mening därför ifrågasättas om det inte borde tillsättas ett särskilt organ med ansvar för att en sådan uppföljning verkligen äger rum. Eventuellt kan uppgifter anförtros den som kommittén föreslagit. Till skillnad mot kommittén anser emellertid hovrätten att en inte skall utgöra en särskild enhet inom . En bör enligt hovrätten ha en helt självständig ställning med skyldighet att kontinuerligt redovisa resultatet av sin verksamhet för . 16.3.7 : I stället för att ge som sådant ökade resurser för att kunna bevaka och tillvarata allmänna intressen med avseende på naturvård och miljöskydd föreslås i betänkandet att denna uppenbarligen erforderliga resursförstärkning tillförs verket genom inrättande av en . Tingsrätten vill framhålla att det skulle kunna uppstå intressekonflikter för en sådan myndighet som har att beakta dels roll att tillvarata allmänna intressen och dels allmänhetens krav och intressen. - - - Således avstyrker tingsrätten kommitténs förslag i dessa delar. 16.3.8 Kammarrätten i : Förslaget att inrätta en som en särskild enhet inom avstyrks. Det förefaller tveksamt om en sådan institution skulle leda till någon reellt utökad möjlighet för enskilda att komma till tals i miljöfrågor. Risken finns för att den snarare skulle splittra bilden av som central miljövårdsmyndighet. 16.3.9 i : Inrättandet av en kan bidra till att stärka miljövårdens ställning. Det är dock tveksamt att ge denna roll. Ett alternativ till en skulle kunna vara att inrätta en särskild avdelning inom JO för de frågor som omfattas av balken. JO har ju redan betydande erfarenhet av miljöärenden. 16.3.10 i : avstyrker förslaget att inrätta en . Om en sådan ändå inrättas anser att den inte bör vara knuten till . 16.3.11 i : ser inte något behov av att det inrättas något miljöombudsmannaämbete inom eller annorstädes. Allmänhetens inflytande och rättssäkerhet borde kunna tillgodoses inom nuvarande tillsynsorganisation samt inom . 16.3.12 i : ställer sig också tveksam till att inrätta en tjänst som , i synnerhet om tjänsten skall knytas till . är en av de myndigheter som kan komma att bli föremål för granskning av ombudsmannen. Att placera ombudsmannen i verkets organisation innebär att man skapar en jävsrisk. 16.3.13 i : Inrättandet av en kan bidra till att stärka miljövårdens ställning. Det är dock mycket tveksamt om en bör bilda en särskild avdelning inom SNV. Att stärka kontakterna mellan myndigheter, enskilda och organisationer genom förtroendeskapande åtgärder är emellertid angeläget. Detta kan ske genom ökad insyn och större möjlighet till påverkan. Ett exempel är MKB-processsen som, vilket ligger i sakens natur, bör regleras genom föreskrifter. För övrigt finns ett utvecklat system för överprövning av beslut samt tillsyn av JO och JK. - - - Ett alternativ till en särskild skulle kunna vara att inrätta en särskild avdelning inom JO för de frågor som omfattas av . JO har ju redan betydande erfarenhet av miljöärenden. 16.3.14 i : är ur flera synvinklar tveksam till förslaget att vid sidan av inrätta ett särskilt miljöombudsmannaämbete. Miljöfrågor har, förutom de vetenskapliga och tekniska aspekterna, ofta en politisk dimension. Mot denna bakgrund torde det vara svårt för en att - i varje fall om ämbetet knyts till en annan myndighet som bevakar allmänna intressen - kunna vinna det förtroende som allmänheten skulle kräva.