prop · GI03176 · 1995-01-01 00:00:00 — Om till följd av krig Om till följd av eller annan allvarlig allvarlig försörjningskris försörjningskris tillförseln av lagrings- tillförseln av bränsle till landet eller lagringsbränsle till viss del av landet landet eller viss del avbryts eller försvåras, av landet avbryts eller får regeringen medge att försvåras, får rege- beredskapslager tas i ringen medge att anspråk av den lagrings- beredskapslager tas i skyldige i den anspråk av den utsträckning som är lagringsskyldige i den påkallad med hänsyn till utsträckning som är rådande förhållanden. Vid påkallad med hänsyn till höjd beredskap får sådant rådande förhållanden. medgivande lämnas även av den myndighet som rege- ringen bestämmer. Om i andra fall än som Om i annat fall sär- anges i första stycket skilda skäl föreligger, särskilda skäl föreligger, får regeringen eller får regeringen eller den myndighet som myndighet som regeringen regeringen bestämmer bestämmer medge att medge att beredskapslager för beredskapslager för oljekondensverk till- oljekondensverk till- fälligt tas i anspråk fälligt tas i anspråk för anläggningen. 28 § Regeringen bestämmer för Regeringen eller den de bränslen och andra myndighet som regeringen varor som skall lagras bestämmer fastställer för det belopp vartill de bränslen och andra lagringsavgiften skall varor som skall lagras uppgå för kalendermånad. det belopp vartill Beloppet skall motsvara lagringsavgiften skall en beräknad uppgå för kalendermånad. kapitalkostnad för varan Beloppet skall motsvara under en månad med ett en beräknad kapitalkost- tillägg av . nad för varan under en månad med ett tillägg av . Vid försummelse som avses i 27 § första stycket skall lagringsavgift tas ut med fullt belopp. Vid försummelse som avses i 27 § andra stycket skall avgift tas ut med en tredjedel av fullt belopp. Försummas lagringsskyldigheten under en del av en kalendermånad, skall avgift utgå för hela månaden. Om det föreligger synnerliga skäl, får avgiften nedsättas eller efterges. 37 § beslut i frågor som beslut i frågor som avses avses i 17, 29 och 33 §§ i 17, 29 och 33 §§ får får överklagas genom överklagas hos allmän för- besvär hos kammarrätten. I övrigt överklagas Prövningstillstånd krävs tillsynsmyndighetens vid överklagande till beslut genom besvär hos kammarrätten. I övrigt överklagas tillsynsmyndighetens beslut till regeringen. Denna lag träder i kraft och skall tillämpas när beredskapslager fastställs för /97. De beslut om lagringsskyldighet som har fattats med stöd av äldre bestämmelser för tiden till och med skall alltjämt gälla. Vid beräkningen av basmänger för skall avdrag enligt 8 § andra stycket 1-3 göras a) för bränslen som sålts - enligt då gällande bestämmelser, b) för bränslen som sålts - enligt de bestämmelser som träder i kraft . Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet att 1, 10, 13, 19, 22 och 31 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse För att ersätta bortfall av naturgas under krig och andra allvarliga försörjningskriser skall förbrukare och säljare av naturgas vidta be- redskapsåtgärder enligt vad som föreskrivs i denna lag. Lagen tillämpas inte Lagen tillämpas inte på på naturgas som utvinns naturgas som utvinns inom landet. inom landet eller som förbrukas vid värmeverk eller kraftvärmeverk. 10 § Med utgångspunkt i Regeringen bestämmer för landets behov av förbrukare som avses i 6 § beredskapslager för för- riktlinjer för brukare som avses i 6 § fastställande av bered- bestämmer regeringen för skapslagrets storlek med varje slag av ersätt- utgångspunkt i bered- ningsbränsle hur stor skapsbehovet för varje andel av basmängderna anläggning. som skall lagras under lagringsåret. Med utgångspunkt i beredskapsbehov bestämmer regeringen också omfattningen av beredskapsåtgärder enligt 8 § andra stycket. 13 § Regeringen får för att Regeringen eller den tillgodose myndighet som regeringen beredskapsbehov meddela bestämmer får för att till- föreskrifter om var godose beredskapsbehov beredskapslager skall meddela föreskrifter om finnas. var beredskapslager skall finnas. 19 § Om till följd av krig Om till följd av eller annan allvarlig allvarlig försörjningskris försörjningskris tillförseln av naturgas tillförseln av naturgas till landet avbryts till landet avbryts eller försvåras, får eller försvåras, får regeringen medge att regeringen medge att beredskapslager tas i beredskapslager tas i anspråk av den lagrings- anspråk av den skyldige i den ut- lagringsskyldige i den sträckning som är påkallad utsträckning som är på- med hänsyn till rådande kallad med hänsyn till förhållanden. Vid höjd rådande förhållanden. beredskap får sådant medgivande lämnas även av den myndighet som rege- ringen bestämmer. 22 § Regeringen bestämmer för Regeringen eller den de ersättningsbränslen myndighet som regeringen och andra varor som bestämmer fastställer för skall lagras det belopp de ersättningsbränslen och vartill andra varor som skall lagringsavgiften skall lagras det belopp uppgå för kalendermånad. vartill lagringsavgiften Beloppet skall motsvara skall uppgå för kalendermå- en beräknad kapitalkost- nad. Beloppet skall nad för varan med till- motsvara en beräknad lägg av . kapitalkostnad för varan med tillägg av . Vid försummelse som avses i 21 § första stycket skall lagringsavgift tas ut med fullt belopp. Vid försummelse som avses i 21 § andra stycket skall avgift tas ut med en tredjedel av fullt belopp. Försummas lagringsskyldighet under en del av en kalendermånad skall avgift utgå för hela månaden. Om det föreligger synnerliga skäl, får avgiften nedsättas eller efterges. 31 § beslut i frågor som beslut i frågor som avses avses i 14 § första i 14 § första stycket samt stycket samt 23 och 27 23 och 27 §§ får överklagas §§ får överklagas genom hos allmän förvaltnings- besvär hos kammarrätten. I övrigt överklagas Prövningstillstånd krävs tillsynsmyndighetens vid överklagande till beslut genom besvär hos kammarrätten. I övrigt överklagas tillsynsmyndighetens beslut till regeringen. Denna lag träder i kraft och skall tillämpas när storleken av beredskapslager av ersättningsbränsle fastställs för /97. De beslut om skyldighet att lagra ersättningsbränsle som har fattats med stöd av äldre bestämmelser för tiden till och med skall alltjämt gälla. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser. 3 Ärendet och dess beredning Det senaste totalförsvarsbeslutet fattades (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Beslutet kom att präglas av de stora föränd- ringarna i den säkerhetspolitiska situationen . Såvitt gäller försörjningen med energi innebar försvarsbeslutet ändrade förutsättningar för den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer, som hade ombesörjts huvudsakligen av staten. De krigslager som byggts upp utifrån tidigare gällande krav på uthållighet framstod som överdimensionerade. Även i övrigt fanns behov av att se över det gällande systemet för lagring av olja och kol, bl.a. i fråga om dess organisation och finansiering. uppdrogs åt en särskild utredare - oljelagringsutredning () - att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol. Uppdraget innefattade inte bara krigslagringen utan även lagringen för fredstida oljekriser, som ombesörjs av oljehandeln och vissa förbrukare enligt lag. I delbetänkandet Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87) lade fram förslag om den oljelagring för främst civila behov i krigssituationer som bedrivs i statlig regi. Förslaget låg till grund för ett beslut av (prop. 1993/94:141, bet. 1993/94:NU19, rskr. 1993/94:311). Innebörden av beslut är i korthet följande. Lagringen av olja för krigssituationer skall minskas kraftigt. Den hittillsvarande civila statliga lagringen skall avvecklas helt till utgången av . I stället skall mindre och till det aktuella behovet anpassade lager byggas upp i näringslivet med början . Därigenom integreras lagringen för krigssituationer med lagringen för fredstida oljekriser och den kommersiella lagringen av oljeprodukter hos företagen. har överlämnat sitt slutbetänkande Skyldighet att lagra olja och kol (SOU 1994:116). I detta betänkande behandlas bl.a. frågor om beredskapslagring av olja och kol för el- och värmeproduktion. Förslag läggs fram också om finansieringen av den lagring som enligt beslut skall ombesörjas av näringslivet. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr N94/1266). Åtskilliga av de förslag som har väckt förutsätter ändringar i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. En arbetsgrupp inom Närings- departementet har lagt fram förslag till sådana ändringar i en särskild promemoria. Arbetsgruppen har även lagt fram några egna förslag. En sammanfattning av arbetsgruppens promemoria finns i bilaga 3. Även promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som har yttrat sig finns i bilaga 4. Yttrandena finns tillgängliga i (dnr N94/2081). Under varje avsnitt i det följande redovisas remissyttrandena över OLU:s betänkande och arbetsgruppens promemoria i ett sammanhang. OLU:s och arbetsgruppens uppdrag har inte omfattat frågor om beredskap på naturgasområdet. Dessa frågor regleras i lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet. De föreslagna ändringarna i regelverket för lagring av olja och kol föranleder vissa konsekvensändringar i nämnda lag såvitt gäller skyldigheten för storförbrukare av naturgas att lagra ersättningsbränsle. Inom har utarbetats förslag till sådana ändringar. Även dessa ändringar tas upp i det följande. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrade över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet föreslår att ett fjärde stycke med en definition av begreppet oljehandelskoncern införs i 23 a § lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Regeringen har i propositionen följt detta förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4.1 Allmänt om beredskapslagringen av olja och kol Beredskapslagringen av olja i är av två slag, krigslagring och lagring för fredstida oljekriser. Krigslagringen tar sikte på situationer då landet vid en stormaktskonflikt i antingen har blivit indraget i krig eller står neutralt (krigssituationer). Lagringen för oljekriser - som tidigare benämndes fredskriser - tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller säkerhetspolitiska kriser i vår nära omvärld. Lagring av olja för krigssituationer infördes redan före . genomfördes en rad oljelagringsprogram på grundval av skyldighet enligt lag för oljehandeln och vissa storförbrukare att hålla beredskapslager av olja, s.k. tvångslagring. infördes även beredskapslagring av kol i samband med tillkomsten av den nuvarande lagstiftningen på området (prop. 1984/85:53, bet. 1984/85:FöU6, rskr. 1984/85:94). Lagring för oljekriser infördes med anledning av oljekrisen år 1973-1974. Kort därefter anslöt sig tillsammans med flertalet andra till avtalet om ett Internationellt energiprogram, IEP (prop. 1975:42, bet. 1975:NU29, rskr. innehåller bestämmelser om bl.a. samordnade åtgärder för att möta oljeförsörjningskriser. Genom avtalet har de anslutna länderna åtagit sig att hålla beredskapslager av olja motsvarande 90 dagars nettoimport. Vid en kris skall länderna vidta åtgärder för att begränsa oljekonsumtionen. De skall också enligt avtalet medverka till ett system för fördelning av tillgänglig olja. Krigslagringen omfattas av totalförsvarsplaneringen och styrs av de förutsättningar i fråga om bl.a. krigs och krisers varaktighet, med därav följande krav på uthållighet, som gäller för denna planering. Såväl kol som oljeprodukter lagras. Lagringen för oljekriser omfattar inte kol. innebär heller inga åtaganden i fråga om kollagring för de anslutna länderna. Från början var oljehandeln och storförbrukarna skyldiga enligt lag att svara för merparten av lagringen av oljeprodukter, med visst finansieringsstöd från staten. Lagringen var då avsedd för avspärrning och krig. När lagringen för fredstida oljekriser infördes tog staten ansvaret för denna lagring. Genom totalförsvarsbeslut (prop. 1986/87:95 bil. 12, bet. 1986/87:FöU11, rskr. 1986/87:310) ändrades ansvarsfördelningen. Staten övertog ansvaret för krigslagringen, medan de lagringsskyldiga företagen skulle svara för lagringen för oljekriser enligt . lämnas inget statligt stöd till verksamheten. har staten bedrivit den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer i egen regi. I systemet ingår ett femtiotal anläggningar. Många av dem har byggts med hänsyn till särskilda krav på lokalisering och skydd. De civila beredskapslagren är avsedda också för huvuddelen av det militära försvarets krigsbehov av drivmedel för fordon, medan Försvarsmakten har hand om den militära drivmedelslagringen i övrigt. Denna lagring behandlas inte här. Lagren för oljekriser är i fysisk mening integrerade med de lagringsskyldiga företagens kommersiella lager. Lagren måste emellertid nå upp till en föreskriven nivå så att uppfyller sitt åtagande om lagerhållning enligt . Det finns vissa undantag från den angivna ansvarsfördelningen. Staten svarar för den samlade beredskapslagringen av flygdrivmedel. Innehavare av vissa oljekondensverk och gasturbinanläggningar för elproduktion är skyldiga att lagra olja för krig. För större värmeverk och kraftvärmeverk gäller skyldighet att lagra för behovet av olja för såväl krig som oljekriser. För behovet av kol är verken skyldiga att lagra enbart för krig. Uppgiften att förvalta och avveckla de statliga civila beredskapslagren av olja ligger hos en särskild myndighet, . uppgick den totala användningen av oljeprodukter i till , varav motorbensin, dieselolja och 1 miljon m3 flygdrivmedel. Användningen av eldnings-oljor, som har minskat starkt , uppgick till . Beredskapslagren för fredstida oljekriser uppgår till . Hos oljehandeln och storförbrukare finns därutöver kommersiella lager på 1 à , huvudsakligen i form av tjock eldningsolja. Krigslagrens storlek redovisas inte öppet. Genom den avveckling som har inletts kommer de att minskas till en nivå som ligger väsentligt lägre än dagens. Det minskade behovet av lager beror i första hand på att kraven på uthållighet har sänkts. Enligt beslut skall lager byggas upp successivt i näringslivet till den avsedda nivån /97-1998/99, med att återstoden av de statliga lagren säljs ut. 4.2 Planeringsförutsättningar för totalförsvaret Som en följd av försvarsbeslut infördes delvis nya planeringsförut- sättningar för totalförsvaret. Dessa innebär bl.a. att totalförsvaret skall kunna efter kort förvarning möta ett angrepp där angriparen antas kunna sätta in endast begränsade styrkor (strategiskt överfall). Kraven på totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp i större skala utgår från att angreppet sätts in i en huvudriktning, antingen över kust eller över landgräns. Eftersom ett sådant angrepp förutsätter förberedelser som kan observeras av oss behöver kraven på förmåga att möta angreppet tillgodoses fullt ut endast efter något års komplettering av utrustning och utbildning m.m. (återtagning). En sådan återtagning skall kunna genomföras under tilltagande internationell kris.Om anfalls (krigsfallet) eller om står neutralt vid krig i vår nära omvärld (neutralitetsfallet) skall inte någon utrikeshandel förutsättas. Vidare ställs nu lägre krav än tidigare på uthållighet i ett krigsskede. Kravet har preciserats av regeringen i ett beslut om operativa försvarsförberedelser. I detta beslut, som är hemligt, anges att förberedelserna skall syfta till att under en viss i beslutet angiven tidsperiod hindra en angripare från att effektivt utnyttja som plattform i en vidare stormaktskonflikt. Inom den civila delen av totalförsvaret skall planeringen i högre grad än tidigare inriktas på stöd till den militära delen av totalförsvaret. Detta stöd syftar i första hand till att mobilisering och krigsorganisering skall kunna genomföras snabbt och säkert så att det militära försvarets omedelbara stridsförmåga säkerställs. Dessa planeringsförutsättningar gäller i princip all verksamhet inom totalförsvaret. I fråga om beredskapslagringen av olja har det dock bedömts att någon återtagning i form av lageruppbyggnad genom import under ett säker- hetspolitiskt krisskede inte kan påräknas. Skälet för detta är främst svårigheterna att i kriser anskaffa olja i större utsträckning än vad som behövs för en nedskuren löpande förbrukning. Följaktligen har permanenta krigslager av olja ansetts som en nödvändig del av beredskapen på området. Man har dock räknat med att lagren för fredstida oljekriser skall kunna till viss del utnyttjas också i säkerhetspolitiska kriser (se prop. 1993/94:141 s. 7). Totalförsvarsbeslutet fattades för en femårsperiod. Regeringen har beslutat att nästa totalförsvarsbeslut skall tidigareläggas och att det skall gälla . 4.3 Regelsystem och riktlinjer för beredskapslagringen Beredskapslagringen av olja och kol bygger i huvudsak på att staten ålägger enskilda säljare eller förbrukare att hålla vissa kvantiteter i lager, s.k. tvångslagring. De grundläggande bestämmelserna om sådan lagring finns i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK). Till lagen ansluter förordningen (1984:1050) om beredskapslagring av olja och kol. Här följer en kort beskrivning av regelsystemet. Syftet med LBOK är att trygga tillgången på olja och kol för energiför- sörjningen under krig och andra allvarliga försörjningskriser. Lagringen skall omfatta kolbränslen samt motorbensin, fotogen, dieselbrännolja, eldningsoljor och gasol. Flygdrivmedel är däremot inte lagringsbränsle. Lagringsskyldiga enligt LBOK är samtliga importörer och raffinaderiföretag samt vissa större säljare och förbrukare av lagringsbränslen. Skyldigheten att hålla beredskapslager fastställs i taget fr.o.m. (lagringsåret) och grundas på försäljningen eller förbrukningen under det närmast föregående kalenderåret (basåret). Storleken av det beredskapslager som en lagringsskyldig skall hålla beräknas på grundval av mängden sålda eller förbrukade bränslen (basmängden) under basåret. Säljare får därvid göra avdrag för bränslen som har sålts till annan lagringsskyldig. Med utgångspunkt i hela landets behov av beredskapslager bestämmer regeringen för varje slag av bränsle hur stor andel av basmängderna som skall lagras under lagringsåret. Dessa andelar, de s.k. lagringsprocenttalen, fastställs genom en särskild förordning. På grundval av lagringsprocenttalen fastställer tillsynsmyndigheten, som är (), beredskapslagrets storlek för varje lagringsskyldig under lagringsåret. Lagren är i princip avsedda för landets samlade behov. För lagringsskyldiga som driver värmeverk och kraftvärmeverk får dock regeringen bestämma beredskapslagrets storlek med utgångspunkt i verkets eget beredskapsbehov. Statliga myndigheter är inte lagringsskyldiga enligt LBOK. En myndighet kan dock åläggas att lagra genom särskilt beslut av regeringen, s.k. särskild lagring. Andra myndigheter skall hålla beredskapslager i samma omfattning som om LBOK hade varit tillämplig. Lagringsbränslen skall förvaras inom landet i anläggningar som den lagringsskyldige förfogar över. Lagringsskyldigheten skall fullgöras med varor som den lagringsskyldige äger. Från denna regel kan göras undantag för lagring som uppdras åt annan, s.k. inlagring. Vidare stadgas i LBOK att lagringsskyldigheten skall fullgöras med de bränslen som har sålts eller förbrukats. Dock får vissa undantag medges från denna regel, bl.a. för oljeraffinaderier som kan få fullgöra sin lagringsskyldighet helt eller delvis med råolja. För vissa slag av anläggningar finns särskilda bestämmelser, som innebär att lagringsskyldigheten fastställs på annat sätt än genom beräkning av basmängder. Det gäller oljekondensverk och gasturbinanläggningar för elproduktion samt stadsgasverk. Beredskapslagren får tas i anspråk av den lagringsskyldige efter beslut av regeringen vid krig eller annan allvarlig försörjningskris. LBOK ger dock inte staten rätt att förfoga över lagren. Det är den lagringsskyldige som avgör om han vill utnyttja ett medgivande att ta lager i anspråk i en kris. Sanktionssystemet i LBOK bygger i huvudsak på straffavgifter. Den som inte håller fastställt beredskapslager skall erlägga en s.k. lagringsavgift till staten för vad som fattas. Det regelsystem som har beskrivits tillämpas enligt vissa allmänna riktlinjer för beredskapslagringen som fastställs av . Dessa riktlinjer gäller bl.a. principerna för beräkning av lagerbehoven. På grundval av riktlinjerna bestämmer regeringen genom de generella lagringsprocenttalen eller genom särskilda beslut hur stora kvantiteter som skall lagras. Även i övrigt beslutar regeringen om de närmare villkoren för lagringen. I vissa fall har beslutsrätten delegerats till tillsynsmyndigheten. De allmänna riktlinjerna för lagringen för fredstida oljekriser bestäms av åtaganden enligt . utgörs huvuddelen av all tvångslagring enligt LBOK av sådan lagring. För vissa värme- och elproducerande anläggningar förekommer dock tvångslagring även för krigssituationer. Riktlinjer för krigslagringen har, som framgått, senast fastställts av på grundval av försvarsbeslut. 5 Allmän lagring för fredstida oljekriser Regeringens bedömning: internationella åtaganden kan fullgöras genom en fortsatt tvångs- lagring för fredstida oljekriser av samma totala omfattning som . En minskning av antalet lag- ringsskyldiga företag innebär emellertid fördelar från beredskapssynpunkt och underlättar också tillsynen över lagringen. Den nuvarande beredskapslagringen av olja grundas till övervägande del på lagringsskyldigheten enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK) för den som sålt eller förbrukat oljeprodukter. Sådan skyldighet gäller för alla importörer och raffinaderiföretag. För andra kategorier uppkommer lagringsskyldighet först när försäljningen eller förbrukningen har nått en viss omfattning. Denna lagring kan betecknas som allmän i den meningen att lagringsskyldigheten grundas på en viss, för alla lagringsskyldiga lika stor andel av föregående års försäljning eller förbrukning. För vissa anläggningar fastställs lagringsskyldigheten på andra grunder enligt särskilda bestämmelser; detta gäller bl.a. oljekondensverk och gasturbiner för elproduktion. Frågan om reglerna för sådana anläggningar behandlas i avsnitt 7. Också för statliga myndigheter finns särskilda regler, som redovisas i avsnitt 11.5. Under /95 är antalet företag med allmän lagring 116 (exklusive värmeverk och kraftvärmeverk), varav 66 säljare och 50 förbrukare. I gruppen säljare finns ett trettiotal företag som ingår i nio oljehandelskoncerner. Flera av dessa företag är lagringsskyldiga även på grundval av import eller raffinering av olja. I gruppen förbrukare ingår företag inom främst den tillverkande industrin, av vilka några har egen import. Också värmeverkens och kraftvärmeverkens lagringsskyldighet bestäms på grundval av verkens förbrukning. Eftersom reglerna för dessa verk i andra avseenden skiljer sig från vad som gäller för de lagringsskyldiga i allmänhet behandlas de särskilt i avsnitt 8. Den allmänna lagringen har kommit att alltmer koncentreras till oljehandeln. Volymmässigt svarar de nio oljehandelskoncernerna för av lagringen. har den allmänna lagringen av olja syftat till att de svenska åtagandena enligt avtalet om det Internationella energiprogrammet (IEP) skall kunna fullgöras.