prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Den nuvarande uppdelningen mellan kammarrätterna och regeringen bör därför enligt min mening ersättas av en enhetlig instanskedja, vars längd bör begränsas till två instanser och där det skall finnas tillgång till bl.a. expertis i plan- och byggfrågor. Det är också angeläget att få till stånd en samordning av överprövningen av PBL-ärenden och miljöskydds- och naturvårdsärenden. Inledningsvis tar jag till bedömning upp frågan om roll i det framtida prövningssystemet. Till förmån för som besvärsinstans brukar anföras att besitter saklig kompetens och att besvärsförfarandet där är snabbt och billigt. Mot som besvärsinstans talar framför allt principiella rättssäkerhetsaspekter - särskilt de dubbla rollerna som besvärsinstans och tillsynsmyndighet - och den omständigheten att krav avseende muntlig förhandling inte kan tillgodoses där. Vid en avvägning mellan för- och nackdelarna med som besvärsinstans finner jag att övervägande skäl talar för att besvärsprövningen förs över till domstol redan i första instans under förutsättning att det finns någon domstol som är lämplig för ändamålet eller det eventuellt kan tillskapas en sådan domstol. Den domstol som ligger närmast till hands för överprövning av PBL-beslut är länsrätten som är första instans inom den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen. Länsrätterna handlägger emellertid frågor av en helt annan art och det finns risk att handläggningstiderna blir för långa. Dessutom kan det bli svårt att tillgodose behovet av erforderlig expertis på plan- och byggområdet. Länsrättsalternativet är därför enligt min mening inte godtagbart. Med hänsyn bl.a. till behovet av en lämplig processordning är inte heller allmän domstol ett rimligt alternativ för PBL-ärendena. I stället finns det anledning att överväga inrättandet av någon form av regionala specialinstanser för besvärsprövningen. PBL-ärendena kan visserligen inte ensamma bära upp sådana instanser, men tillsammans med framför allt miljöskydds- och naturvårdsärendena skulle underlaget bli tillräckligt stort. har i uppdrag att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behöver vidtas med anledning av att en miljöbalk träder i kraft. Jag har under utredningsarbetet samrått med utredningen och jag har därvid inhämtat att utredningen kommer att föreslå att i stort sett all tillståndsprövning i miljöbalksärenden skall ske hos länsstyrelserna och att besluten skall kunna överklagas till , som därvid skall organiseras om till en miljödomstol. Från utredningen har emellertid uppgetts att det kan visa sig vara lämpligt att föra över all tillståndsprövning till domstol, varvid den mest rationella ordningen bedöms vara att det inrättas ett antal regionala miljödomstolar. Eftersom det för bara är fråga om ett tänkbart framtidsperspektiv med regionala domstolar och sådana inte kan inrättas för bara PBL-ärenden, lägger jag inte fram konkreta förslag i den delen. Jag pekar emellertid på de möjligheter som finns att till sådana regionala domstolar föra över även vissa andra målgrupper, t.ex. ärenden enligt va-lagen, vattenlagen och fastighetsbildningslagen. Härigenom skulle kunna skapas en domstolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten. Om statsmakterna skulle finna att inrättande av regionala domstolar inte är en lämplig lösning, förordar jag att länsstyrelserna såsom det näst bästa alternativet behålls som första instans. När det gäller den andra och sista besvärsinstansen skall denna vara en domstol. Som nämnts avser att föreslå att omvandlas till en miljödomstol. Eftersom ett sådant förslag ligger väl i linje med strävandena att reformera instansordningen för PBL-ärendena, har samarbetet mellan utredningarna fördjupats i den delen, vilket har resulterat i ett gemensamt förslag till en lag om Miljödomstol. Miljödomstolens sammansättning och arbetsformer Miljödomstolen skall vara en central självständig domstol för överprövning av dels miljöbalksärenden i enlighet med förslag, dels samtliga PBL-ärenden. För PBL-ärendena blir domstolen sista instans. Enligt förslag skall däremot avgöranden i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kunna överklagas till . På den nivå som Miljödomstolen kommer att befinna sig i instansordningen måste domstolen självfallet ges en sådan sammansättning att högt ställda krav på rättsliga kvalifikationer och på sakkunskap tillgodoses. Något lekmannadeltagande föreslås inte utan domstolen bör vara sammansatt av juristledamöter och sakkunniga. Det förslag till lag om Miljödomstol som jag lägger fram har, som nämnts, utarbetats i samråd med . Det innebär bl.a. att domförhetsreglerna har utformats så att de även skall passa för miljöbalksärendena. Miljödomstolen skall i ordinär sammansättning vara domför med minst tre ledamöter, varav en sakkunnig. Domstolen skall som tidigare nämts vara sista instans beträffande PBL-ärendena och vissa miljöbalksärenden. I sådana ärenden bör det krävas deltagande av ytterligare en juristledamot. Eftersom det i vissa fall kan finnas behov av olika slags specialistkompetens, skall ytterligare en sakkunnig kunna ingå i domstolen. Vid avgöranden av enklare beskaffenhet föreslås Miljödomstolen vara domför med enbart två ledamöter. Principiellt viktiga mål i vilka Miljödomstolen är slutinstans skall å andra sidan kunna prövas av domstolen i utökad sammansättning. Domstolens organisation föreslås få en med hänsyn till variationer i arbetsbördan flexibel utformning. Således skall domstolen ha dels fast anställda juristledamöter, kallade miljödomare, och sakkunniga, dels ett antal andra juristledamöter och ytterligare sakkunniga som tjänstgör vid behov. Det föreslås att förvaltningsprocesslagen skall vara tillämplig på rättskipningen i Miljödomstolen. Den regel om muntlig förhandling som gäller för kammarrätt och länsrätt föreslås bli tillämplig även på Miljödomstolen. När det gäller Miljödomstolens dimensionering har jag begränsat mig till en bedömning av behovet av ledamöter i domstolen. För handläggningen av PBL-ärendena torde det krävas tio juristdomare och fyra sakkunniga. Enligt krävs för handläggningen av miljöbalksärendena sju juristdomare och tre sakkunniga. Ordningen för överklagande av kommunens beslut Enligt förvaltningslagen skall skrivelser med överklaganden ges in till den myndighet som har fattat det beslut som har överklagats. Enligt 13 kap. 3 § PBL däremot skall skrivelser med överklaganden av kommunala beslut ges in till . En sådan ordning medför vissa nackdelar och jag föreslår att regeln ändras så att bättre överensstämmelse uppnås med vad som gäller enligt förvaltningslagen. Ärenden enligt vissa andra lagar I fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen finns bestämmelser som ger kommunen ett avgörande inflytande i vissa hänseenden i samband med tillåtlighetsprövningen enligt dessa lagar. Den kommunala nämndens beslut får överklagas till , vars beslut får överklagas till regeringen. Jag föreslår att beslut i stället skall överklagas till Miljödomstolen. I den antagna lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. föreskrivs att ett visst slag av tillsynsbeslut av en nämnd skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Jag föreslår att lagen ändras så att beslutet i likhet med motsvarande tillsynsbeslut enligt PBL skall överklagas till och därefter till Miljödomstolen. I anslutning till de nu behandlade förslagen tar jag också upp frågan hur ett kommunalt beslut att inte anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan skall överklagas. skall ett sådant beslut överklagas genom kommunalbesvär. Jag föreslår att beslutet i stället skall överklagas genom förvaltningsbesvär. Enligt direktiven bör formerna för den statliga kontrollen, bl.a. regeringens möjlighet till prövning, ses över i syfte att effektivisera den. I mitt föregående betänkande Miljö och fysisk planering lämnade jag flera förslag till lagändringar för att förstärka miljöhänsynen i fysisk planering och byggande. Vidare har i sitt slutbetänkande (SOU 1994:96) föreslagit viss komplettering av överprövningsgrunderna i 12 kap. Dessa förslag bör enligt min mening utvärderas innan ytterligare ingripandemöjligheter på miljöområdet övervägs. I direktiven ifrågasätts om formerna för den statliga kontrollen har varit effektiv. I mitt föregående betänkande lämnade jag bl.a. i anledning härav vissa förslag som skall stärka länsstyrelserna i deras roll som bevakare av de statliga intressena. Jag har vänt mig till ett antal centrala statliga myndigheter med en förfrågan om deras erfarenheter av den statliga kontrollen. Vad som därvid har framkommit ger inte anledning att överväga en annan ordning. Sammantaget finner jag alltså att nuvarande bestämmelser rörande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen. Vissa lagändringar är dock motiverade. I 2 kap. 6 § NRL (3 kap. 7 § förslaget till miljöbalk) föreskrivs om skydd för områden med kulturvärden och sådana områden kan i vissa fall vara av riksintresse. Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller dock vissa enskilda objekt som kan vara skyddsvärda. Jag föreslår därför att bestämmelsen ändras så att den även innefattar ett skydd mot åtgärder som innebär förvanskning av byggnader eller andra anläggningar med särskilt stora kulturvärden, även om de inte är belägna inom områden som är av särskilt intresse för kulturmiljövården. Fel och brister i det kommunala beslutsförfarandet kan bara påtalas genom förvaltningsbesvär. Jag föreslår att denna kontroll av kommunernas handläggning kompletteras med en möjlighet för staten att upphäva ett kommunalt beslut, om har åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga ordning. Statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL Beslut enligt PBL fattas primärt av kommunen. Dessa beslut kan angripas på två sätt, antingen genom besvär av enskilda eller genom att staten ingriper enligt reglerna i 12 kap. Inom ramen för det statliga beslutsfattandet finns ytterligare ett besvärsförfarande. Beslut om ingripande från staten fattas i första hand av , vars beslut kan överklagas till regeringen. Hos regeringen som slutinstans möts alltså besvär av enskilda över kommunala beslut och besvär över beslut av enligt 12 kap. Båda dessa former av besvär regleras i 13 kap. Mina förslag innebär att besvär över kommunala beslut i stället skall prövas slutligt av Miljödomstolen. Jag anser vidare att även vissa beslut av staten måste kunna överklagas till domstol. Detta medför att ordningen för det statliga beslutsfattandet enligt 12 kap. bör ändras. Även i fortsättningen bör det vara som företar den inledande prövningen av frågan om ett kommunalt beslut bör upphävas eller inte. Den slutliga prövningen föreslås dock ankomma på regeringen. Om anser att ett kommunalt planbeslut bör upphävas på sakliga grunder, skall således ärendet överlämnas till regeringen, varefter det får bli regeringens sak att väga in eventuella politiska hänsynstaganden i bedömningen. En sådan ordning bör enligt min mening renodla och stärka roll i den statliga kon- trollen av väsentliga allmänintressen. Beslut om upphävande av ett planbeslut på grund av formella fel skall dock fattas av . Överprövningen av beslut om lov och förhandsbesked skall följa samma regler som planbesluten. Även i dessa fall skall alltså beslut om upphävande fattas av regeringen. Vissa beslut av staten måste kunna bli föremål för domstolsprövning enligt . Det gäller regeringens beslut att upphäva beslut om lov och förhandsbesked samt beslut enligt 12 kap. 7 § att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Med hänsyn till enhetligheten i rättstillämpningen, föreslås att sådana regeringsbeslut skall kunna överklagas till Miljödomstolen. Av övriga beslut enligt 12 kap. är det bara beslut att upphäva ett planbeslut på formella grunder som skall kunna överklagas. Jag tar avslutningsvis upp några frågor rörande avgifter. I 11 kap. 5 § PBL finns regler om bl.a. bygglovs- och planavgifter. Sådana avgifter får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Jag föreslår att bestämmelsen ändras så att avgifter får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens självkostnad för åtgärderna. Vidare föreslår jag ett tillägg till bestämmelsen som ger kommunen rätt att ta ut planavgift för kostnader för arbete med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Avgifter i ärenden angående bl.a. lov och förhandsbesked får tas ut i förskott. Det finns emellertid ingen möjlighet att framtvinga förskottsbetalning. Jag föreslår en bestämmelse som ger kommunen möjlighet att avvisa en ansökan, om ett föreläggande om förskottsbetalning inte följs. Lagförslag i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) 1 Förslag till lag om ändring i (1987:10) Härigenom föreskrivs i fråga om (1987:10)[1] dels att 5 kap. 29 § skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 3 §, 2 kap. 1 och 4 §§, 3 kap. 18 §, 4 kap. 1-6 §§, 5 kap. 7, 16, 18, 21, 24, 25 och 28 §§, 6 kap. 12 §, 8 kap. 14-16 och 22 §§, 9 kap. 1 och 3 §§, 11 kap. 3 §, 14 kap. 8 och 10 §§ samt 17 kap. 20 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 3 kap. 17 a §, 4 kap. 14 § och 7 kap. 9 § samt närmast före 7 kap. 9 § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 3 §[2] Varje kommun skall ha Varje kommun skall ha en aktuell en aktuell översiktsplan, översiktsplan, som om- som omfattar hela fattar hela kommunen. Översiktsplanen Översiktsplanen skall i skall ge vägledning för stort ange hur mark- beslut om användningen av och vattenområden är mark- och vattenområden avsedda att användas och samt om utveckling och hur bebyggelseut- bevarande av den byggda vecklingen bör ske. I översiktsplanen översiktsplanen får får regleras huruvida regleras huruvida åt- åtgärder kräver tillstånd gärder kräver tillstånd enligt denna lag. I enligt den-na lag. I övrigt är översiktsplanen övrigt är översiktsplanen inte bindande för myn- inte bindande för myn- digheter och enskilda. digheter och enskilda. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillgodoses. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas. 2 kap. 1 §[3] Planläggning skall ske Planläggning skall med så att den främjar en från beaktande av befintliga allmän synpunkt lämplig värden främja en utveckling och ger ändamålsenlig förutsättningar för en från samhällsstruktur från social synpunkt god hushållningssynpunkt och bostads-, arbets-, ge förutsättningar för en trafik- och från social synpunkt god fritidsmiljö. Hänsyn skall skall därvid tas till därvid tas till förhållandena i an- förhållandena i angränsande gränsande kommuner. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vad som anges i första stycket skall beaktas även i ärenden om byggtillstånd. 4 § Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av 1. skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser, 2. skyddsåtgärder för civilförsvaret, 3. hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden, 4. trafikförsörjning och god trafikmiljö, 4 a. parker och andra grönområden, 5. möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området, 6. förändringar och kompletteringar. Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse samt möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service. 3 kap. 17 a § Tomter, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvanskas i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. 18 § I fråga om allmänna I fråga om allmänna platser och områden för platser och områden för andra anläggningar än andra anläggningar än byggnader skall vad som byggnader skall vad som föreskrivs om tomter i föreskrivs om tomter i 15-17 §§ tillämpas i 15-17 a §§ tillämpas i skälig utsträckning. Sådana platser och områden som avses i första stycket skall uppfylla kravet enligt 15 § första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. 4 kap. 1 § I översiktsplanen skall I översiktsplanen skall redovisas allmänna redovisas intressen som bör be- aktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå 1. allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden samt bebyggelse, 1. grunddragen i fråga 2. sådana övriga om den avsedda miljöförhållanden som har användningen av mark- betydelse för en och vattenområden samt i långsiktigt god fråga om tillkomst, hushållning med förändring och bevarande naturresurserna, av bebyggelse, 2. hur kommunen avser 3. grunddragen i fråga att tillgodose om den avsedda riksintressen enligt användningen av mark- och lagen (1987:12) om vattenområden samt om ut- hushållning med veckling och bevarande naturresurser m.m. av den byggda miljön, 4. konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden, 5. hur kommunen avser att tillgodose a) riksintressen enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., b) grunddrag och riktlinjer i regionplan enligt 7 kap. 2 § Översiktsplanen skall Översiktsplanen skall utformas så, att dess utformas så, att innebörd kan utläsas utan innebörden och syftet med svårighet. planens skilda delar kan utläsas utan svårighet. Till planen skall fogas en sådan planbeskrivning som avses i 8 § och granskningsyttrande enligt 9 §. Om inte har godtagit planen i en viss del, skall det anmärkas i planen. 3 § När förslag till När förslag till översiktsplan eller översiktsplan eller ändring av planen ändring av planen upprättas, skall upprättas, skall kommunen kommunen samråda med samråda med samt samt regionplaneorgan regionplaneorgan och och kommuner som berörs kommuner som berörs av av förslaget. Andra som har myndigheter och sam- ett väsentligt intresse manslutningar samt av förslaget skall enskilda som har ett beredas tillfälle till väsentligt intresse av samråd. förslaget skall beredas tillfälle till samråd. 4 § Samrådet syftar till Syftet med samrådet är ett utbyte av att fördjupa information och kunskapsunderlaget och synpunkter. Under att ge myndigheter, samrådet bör motiven till sammanslutningar och förslaget, enskilda möjlighet till planeringsunderlag av insyn och påverkan. Under betydelse och förslagets samrådet bör motiven till innebörd redovisas. förslaget, planerings- underlag av betydelse och förslagets innebörd redovisas. Resultatet av samrådet Resultatet av samrådet och för-slag med skall redovisas i en anledning av de syn- samrådsredogörelse. I punkter som har denna skall anges de framförts skall redo- synpunkter som har visas i en framförts samt kommen- samrådsredogörelse. tarer eller förslag med anledning av synpunkterna. 5 § Under samrådet åligger Under samrådet åligger det det att ta särskilt att till vara och samordna statens intressen och därvid 1. ge råd om 1. ge underlag och råd tillämpningen av 2 kap. i fråga om sådana allmänna och verka för att intressen enligt 2 kap. riksintressen enligt och sådana övriga lagen (1987:12) om hus- miljöförhållanden som bör hållning med beaktas vid beslut om naturresurser m.m. användningen av mark- och tillgodoses, vattenområden, 2. verka för att sådana 2. verka för att sådana frågor om användningen av frågor som anges i 1 § 5 mark- och vattenområden tillgodoses samt även i som angår två eller flera övrigt verka för att sådana kommuner samordnas på frågor om användningen av ett lämpligt sätt, mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. 3. ta till vara statens intressen. 6 § Innan översiktsplanen Innan översiktsplanen eller en ändring av den eller en ändring av den antas, skall kommunen antas, skall kommunen ställa ut planförslaget ställa ut planförslaget . under minst en månad. Den Den som vill lämna som vill lämna synpunkter synpunkter på förslaget på förslaget skall göra skall göra detta detta skriftligen under skriftligen . 14 § Kommunfullmäktige skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Därvid skall redovisas huruvida 1. planens intentioner följts i efterföljande beslut om användningen av mark- och vattenområden, 2. förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga avseenden. Inför ett beslut enligt första stycket skall beredas tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt ge sin syn på över- siktsplanens aktualitet. 5 kap. 7 §[4] Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i planen meddelas bestämmelser om 1. i vad mån åtgärder kräver tillstånd enligt 8 kap. 4 och 5 §§, 11 § första och tredje styckena samt 12 § första och andra styckena, 2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall ske, 3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek, 4. placering, 4. placering, utformning och utförande utformning och utförande av byggnader, andra av byggnader, andra anläggningar och tomter, anläggningar och tomter, varvid bestämmelser i varvid bestämmelser i fråga om ändring av fråga om ändring av byggnader och andra byggnader och andra anläggningar, anläggningar, skyddsbestämmelser för varsamhetsbestämmelser byggnader som avses i 3 enligt 3 kap. 10 § första kap. 12 § och stycket, rivningsförbud för sådana skyddsbestämmelser för byggnader får meddelas, byggnader som avses i 3 kap. 12 §, skyddsbe- stämmelser för tomter som avses i 3 kap. 17 a § och för allmänna platser som omfattas av den be- stämmelsen, 5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge, 6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, 7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser, 8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 § första stycket 6, 9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen, 10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar, 11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387), 12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av ge- mensamhetsanläggningar. Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3 får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag.