prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Om ett sådant projekt är synnerligen kontroversiellt från miljösynpunkt och det kan ifrågasättas att det står i strid mot bestämmelserna i om hushållning, miljökonsekvensbeskrivningar och miljökvalitetsmål är det rationellt att regeringen i ett tidigt skede av planeringsprocessen ges möjlighet att ta ställning i frågan. För sådana kontroversiella delar är det rimligt att ansökan om tillåtlighet gäller minst två alternativ vars miljö- konsekvenser är belysta på ett jämbördigt sätt. 4.12.3 Det kommunala vetot Regeringens förslag: Det kommunala vetot skall inte påverkas beträffande trafikanläggningar som prövas av regeringen.Kommitténs förslag: Det kommunala vetot skall inte gälla för trafikanläggningar som tillåtlighetsprövas av regeringen. Remissinstanserna: Ett stort antal kommuner motsätter sig en inskränkning av det kommunala vetot. Emellertid kan ett stort antal kommuner godta att rätten till veto inskränks, om kommunerna garanteras något avgörande eller väsentligt inflytande på lokaliseringen av anläggningen. kan godta ett genombrott av det kommunala vetot för sådana omfattande infrastrukturprojekt av nationell betydelse som rör flera kommuner, förutsatt att inga andra lösningar är möjliga eller lämpliga och att undantaget är synnerligen begränsat. Skälen för regeringens förslag: Den nu föreslagna lagtekniska lösningen innebär att bestämmelserna om det s.k. kommunala vetot blir tillämpliga också på de ovan redovisade verksamheterna. Något kommunalt veto gäller inte för trafikan- läggningar, annat än när regeringen enligt 4 kap. 2 § naturresurslagen själv tagit initiativ till en prövning enligt lagen. I fråga om det kommunala vetot görs i naturresurslagen undantag för vissa typer av anläggningar, dock bara om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd. Järnvägar och vägar för nationell och regional trafik sträcker sig med nödvändighet genom flera kommuner. Detsamma kan gälla om allmänna farleder. Oavsett dessas betydelse i ett större sammanhang synes det diskutabelt att statsmakterna mot en kommuns vilja genomdriver ett sådant projekt. Sådana anläggningar bör således inte omfattas av undantagsreglerna varför det kommunala vetot bör kvarstå oförändrat. Frågan om det kommunala vetot är emellertid sådan, att den bör utredas vidare i särskild ordning. Regeringens förslag: Nuvarande regler om förprövning av av trafik- och flottiljflygplatser överförs till miljöbalken.4.12.4 Fråga om koncessionsplikt för större trafikprojekt Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att hamnar för allmän trafik skall kunna förprövas av . Remissinstanserna: delar kommitténs uppfattning att koncessionsplikt inte skall införas för ytterligare vägar, järnvägar och farleder. Förbundet anser inte heller att förprövningplikt ska införas för hamnar för allmän trafik. Trafikverken uttalar sig inte närmare i fråga om koncessionsplikt. Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagen är tillämplig på trafikanläggningar såsom vägar, trafikplatser, flygplatser, järnvägar och hamnar. Däremot faller fordon, luftfartyg, tåg och fartyg utanför lagens direkta tillämpningsområde. I fråga om anläggningar inom trafiksektorn gäller krav på obligatorisk förprövning endast beträffande större trafik- och flottiljflygplatser. I samband med att tillstånd meddelas enligt miljöskyddslagen kan föreskrivas villkor som skall gälla för den miljöfarliga verksamhetens bedrivande. Som exempel på sådana villkor kan nämnas trafikbegränsningar, bullerdämpande åtgärder utmed en väg eller åtgärder till förebyggande av att avgaser förs in med ventilationsluften i byggnader. Även om en trafikanläggning inte prövats enligt miljöskyddslagen gäller i princip lagens tillåtlighetsregler. Det bör dock erinras om att förbudsparagrafen (6 §) inte hindrar att sådana flygplatser, vägar eller järnvägar, vars anläggande prövats i särskild ordning, används för avsett ändamål. En tillsynsmyndighet kan meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka störningar från exempelvis en trafikanläggning. Myndigheten har också möjlighet att utfärda föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter, som har meddelats med stöd av lagen, skall efterlevas. För det fall tillstånd inte har meddelats enligt miljöskyddslagen kan på hemställan av besluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, som inte är tillåtlig enligt lagen, eller meddela föreskrifter om försiktighetsmått. I fråga om trafikan- läggningar har det i några fall förekommit att hemställt om skyddsföreskrifter. Regeringen ser som en konsekvens av att generella förskrifter skall kunna användas för miljöfarlig verksamhet att tillståndsprövningen kommer att minska. Genomförs detta tilldelas kommunerna ett större ansvar för att miljöintressena blir tillgodosedda vid det kommunala planarbetet. De föreslagna bestämmelserna om miljökvalitetsnormer kommer att utgöra ett stöd för detta arbete. Sådana kvalitetsnormer synes särskilt lämpliga för nya vägar. När normer meddelats skall de därefter iakttas i samhällsplaneringen, i fråga om nya an- läggningar och efter framtagande av åtgärdsplaner i fråga om befintliga anlägg- ningar. Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet prövas såväl loka- liseringsaspekterna som frågor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Vid lokaliseringsprövningen är emellertid skyldig att ta hänsyn till vad kommunen bestämt i detaljplan eller områdesbestämmelser. får således inte ge tillstånd till exempelvis en trafikanläggning som inte ryms inom den kommunala planeringen. Statliga myndigheter inom planeringen kan enligt påverka den kommunala planeringen genom att regeringen enligt 12 kap. 6 § kan förelägga kom- mun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om det behövs för att till- godose riksintressen eller samordningen mellan flera kommuner i fråga om markanvändningen. är oförhindrad att avslå en ansökan om att få bedriva miljöfarlig verksamhet på en viss plats om man anser platsen olämplig oavsett om valet av plats överensstämmer med kommunens markanvändningsplaner eller ej. I fråga om prövningen av behovet av skyddsåtgärder och försiktighetsmått m.m. skall göra en helt fristående bedömning. De redovisade omständigheterna innebär att det framstår som mindre meningsfullt att införa koncessionsplikt för större trafikanläggningar av typen vägar, järnvägar och farleder med hänsyn till att dessa till skillnad från hamnar och flygplatser ofta kan beröra flera kommuner och därmed samhällsplaneringsfrågorna i stort. innehåller inte, till skillnad från , några regler för att lösa interkommunala tvister, exempelvis i fråga om placeringen av nya läns- och riksvägar. prövning bör koncentreras till de fall då behov av sådan prövning föreligger. Ett sådant behov kan särskilt gälla när miljömyndigheterna finner skäl att ställa krav på skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått utöver dem som fastställts under planeringsprocessen. I följande avsnitt redovisas hur detta behov bör tillgodoses. Det är angeläget att det arbete som påbörjats inom i fråga om krav på förstudier av nya vägprojekt och prövningsplikt fortskrider samt att detta arbete anpassas till regelsystem på det sätt som redogjorts för tidigare. Kommittén har föreslagit att bör förpröva även hamnar för allmän trafik. Hamnarna är nästan uteslutande en regional och angelägenhet. Enligt vad som kan förutses kommer nybyggnaden att bli ytterst marginell. Prövningen av försiktighetsmått bör kunna ske inom ramen för skärpta miljökvalitetsnormer på området. Regeringen finner därför inte anledning att föreslå någon förändring i denna del. 4.12.5 Tillämpning av tillsynsbestämmelser på trafikanläggningar Regeringens förslag: Tillsynsreglerna och reglerna i om miljöfarlig verksamhet kan tillämpas även på vägar och järnvägar. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har påtalat att den av kommittén föreslagna stoppregeln medför risk för en oförutsebar tillämpning,vilket kan innebära att hela planeringsprocessen för nya vägar blir svår att förutsäga. anser att den lokala tillsynsmyndigheten skall utöva tillsynen över alla berörda trafikanläggningar istället för , som kommittén föreslår för vissa anläggningar. Skälen för regeringens förslag: Genom att den nuvarande undantagsregeln i 6 § miljöskyddslagen avskaffas öppnas möjlighet att ställa krav enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet på vägar och järnvägar. ger begränsade möjligheter att rikta krav mot den ansvarige att vidta skyddsåtgärder beträffande störningar från redan befintliga trafikanläggningar. Inom ramen för tillsynsverksamheten enligt bestämmelser blir det möjligt att meddela förelägganden om skyddsåtgärder och försiktighetsmått till skydd för de boende beträffande störningar från sådana anläggningar. Ett beslut av tillsynsmyndigheten bör om det är nödvändigt kunna avse också förbud mot trafikanläggningen, om denna kan antas komma att medföra sådana störningar som avses med stoppreglerna om miljöfarlig verksamhet. Den som vill genomföra anläggningen har dock i ett sådant fall möjlighet att vända sig till tillståndsmyndigheten för att erhålla tillstånd till anläggningen. På så sätt kan en fristående miljöprövning komma till stånd även på initiativ av den som driver en anläggning. har egna möjligheter också enligt väglagstiftningen att påverka prövningen av bl.a. vägar och i händelse av oenighet med trafikverket i fråga få tvisten hänskjuten till regeringen. Det är bara i undantagsfall som man i fråga om större trafikleder kan vänta sig förelägganden eller förbud från miljömyndigheternas sida. I avsnitt 4.15 Tillsynen och avgifter redovisas synpunkter på hur tillsynssystemet bör utformas. Där framgår bl.a. att regeringen anser att slutlig ställning till ansvarsfördelningen mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan den statliga och kommunala kompetensen bör tas när har presenterat sitt förslag. 4.13Skydd av arter och naturområden Regeringens förslag: Naturvårdslagens regler om skydd för naturområden förs över till . Biotoper av särskild betydelse för den biologiska mångfalden skall kunna skyddas särskilt. Olika landskapstyper skall kunna bevaras i huvudsakligen oförändrat skick genom att naturområden avsätts som nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområden. Landskap som utgör värdefulla kulturmiljöer skall kunna skyddas som kulturreservat och kulturvårdsområden. Även bestämmelserna om arbetsföretag i naturen som finns i naturvårdslagen och dess bestämmelser till skydd för växt- och djurlivet tas in i balken.Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har inte lagt något särskilt förslag avseende kulturreservat och kulturvårdsområden. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till kommitténs förslag vad gäller skydd för vissa områden och arbetsföretag i naturen. Flera kommuner och länsstyrelser har påtalat det väl fungerande samarbetet mellan kommuner och länsstyrelser när det gäller deras delade ansvar för naturskyddet. Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser som finns till skydd för naturmiljön och kulturlandskapet är intagna i naturvårdslagen. Lagen har i huvudsak utvecklats års naturskyddslag. De intressen som ställdes mot varandra när det gällde utnyttjandet av naturen var dels det industriella framåtskridandets, dels människans behov av avkoppling, rekreation och skönhetsupplevelser. Genom ett flertal ändringar har naturvårdslagen kommit att anpassas till utvecklingen på andra områden inom miljörätten och har efter hand kommit att ge ökade möjligheter att reglera arbetsföretag i naturen till skydd för växt- och djurarter. En viktig uppgift för lagstiftningen på miljöområdet är bevarandet av den biologiska mångfalden. Regeringen har i propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) lagt fast en strategi för biologisk mångfald. Miljömålen skall ges samma vikt och betydelse som skilda ekonomiska överväganden i syfte att bygga mänsklig verksamhet på ekologisk grund. En helhetssyn skall tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. I propositionen (s. 17 ff) har regeringen uttalat bl.a. följande. Det är viktigt att en helhetssyn tillämpas vad gäller de åtgärder som vidtas för att bevara den biologiska mångfalden och hållbart nyttja dess beståndsdelar. Det handlar dels om en miljöanpassning av olika sam- hällsverksamheter, dels om skydd för värdefulla naturområden. Betydande insatser behövs för att minska de negativa effekterna av föroreningar, mark- och vattenexploatering och för att åstadkomma en naturvårdsanpassning av jordbruket, skogsbruket, fisket och rennäringen. En fortsatt ökning av arealen skyddad mark är nödvändig. En fortlöpande dialog mellan miljö- och sektorsmyndigheter och företrädare för näringar är av central betydelse för naturvårdsarbetet. Att skydda områden med stöd av naturvårdslagen syftar bl.a. till att bevara ett representativt urval av i landet förekommande naturtyper för kännedomen om den svenska naturen och som referensområden för forskning och miljöövervakning. Framför allt skall dock dessa skyddsområden användas för att bevara arter och ekosystem som tål endast liten eller ingen mänsklig påverkan eller som är kulturbetingade och därför kräver särskild skötsel för sin fortlevnad. Ett exempel på skydd för den biologiska mångfalden är det biotopskydd som infördes i 21 § naturvårdslagen . Föreskrifterna om biotopskydd gör det möjligt att förbjuda arbetsföretag inom mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för utrotningshotade växt- eller djurarter. Regeringen har i naturvårdsförordningen med stöd av dessa föreskrifter utfärdat regler om ett generellt skydd för alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark, pilevallar, småvatten och våtmark i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark och åkerholmar. har bemyndigats att besluta om förbud mot sådana arbetsföretag inom bl.a. följande biotoper. Brandfält, lövbrännor, äldre naturskogsartade lövbestånd och ädel- lövskogsbestånd, örtrika allundar, ravinskogar och åsgranskogar. Vidare har fått motsvarande behörighet för rik- och kalkkärr i jordbruksmark, naturliga ängar, naturbetesmarker samt för naturliga bäckfåror och ras- eller bergbranter som inte omfattas av skogsvårdslagen. Vissa regler i naturvårdslagen som enligt dagens synsätt inte har så mycket med naturvård att göra bör flyttas till annan lagstiftning. Det gäller sådant som affischer och vissa skyltar. har i sitt slutbetänkande föreslagit en ny lag med vissa särskilda bestämmelser om renhållning och skyltning, m.m. Ett antal regler i naturvårdslagen ger skydd för växt- och djurlivet utan att detta direkt framgår av lagtexten. Dessa regler bör formuleras om så att växt- och djurarters fortbestånd tydligt framstår som en viktig grund för skyddsåtgärder. Det gäller bl.a. den paragraf i vilken de grundläggande förutsättningarna för att inrätta naturreservat och naturvårdsområde anges. Andra regler bör i vissa hänseenden skärpas i syfte att bevara växt- och djurlivet. Mot bakgrund av detta synsätt och inriktningen av det moderna natur- vårdsarbetet finns anledning att se över lagtexten och ändra dess struktur. Ett antal remissinstanser har ansett att områdesskyddet i form av naturvårdsområde kan utgå eftersom det används endast i ringa mån och skyddsåtgärderna kan tillgodoses genom institutet naturreservat. Regeringen vill framhålla att skyddsformen naturvårdsområde skall användas bara om mindre inskränkningar i markanvändningen behöver göras. Om de föreskrifter som erfordras för att miljön skall skyddas innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras skall skyddsformen naturreservat användas. I det senare fallet har markägaren rätt till ersättning för det intrång han förorsakas i sin markanvändning. I all näringsutövning fordras att en viss grundläggande hänsyn tas till naturvärdena. En bibehållen biologisk mångfald av biotoper, arter och gener, en uthållig produktionsförmåga hos markerna och bibehållna tillgångar på vatten av hög kvalitet förutsätter att markanvändningen särskilt inom jordbruket och skogsbruket målmedvetet anpassas efter de naturliga förutsättningarna. Primärt fordras att känsliga biotoper beaktas i alla verksamheter som bedrivs inom en näring. Därutöver behövs särskilda åtgärder i form av områdesskydd. Skyddsformerna finns redan i naturvårdslagen och har visat sig väl fylla sina syften. Det traditionella områdesskyddet är en mycket viktig del i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden. Med tanke på de omfattande kostnader som är förknippade med reservatsbildning måste en tydlig prioritering ske. är det framför allt urskogar och andra kategorier naturskogar, sjöar och vattendrag, våtmarker samt ängs- och hagmarker som prioriteras. Efter hand som kunskaperna om de ekologiska sambanden växer kan naturligtvis andra behov göra sig gällande. Institutet naturvårdsområde bör finnas kvar. Betydligt fler områden behöver skyddas än som är fallet. Nationalparker och naturreservat bör därför inrättas allt eftersom behov visar sig och resurserna så medger. Det måste emellertid understrykas att flera av de naturtyper som uppräknats är allvarligt hotade. I avvaktan på att miljöanpassningen nått längre inom olika samhällsområden behövs fortsatta insatser för skydd av särskilt värdefulla naturområden. Regeringen har i den av antagna propositionen En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) slagit fast att miljömålet skall nås genom en kombination av olika naturvårdsinsatser. En komponent för att skydda den biologiska mångfalden är att avsätta ytterligare skogsmark som reservat och att avsättningstakten höjs i förhållande till dagsläget. Ökningen bör i första hand orienteras till södra och samt till norra kustland. I propositionen betonar föredragande departementschefen att den skogspolitik som förordas ändrar tidigare bedömningar av reservatbehovet. Han anförde vidare att det senare, när praktiska erfarenheter av den nya skogspolitken vunnits, kan vara lämpligt att formulera ett riktvärde för reservatbildningarna på lång sikt. Han uteslöt därvid inte att en nivå i storleksordningen av den produktiva skogsmarken nedanför skogsodlingsgränsen kan vara nödvändig att uppnå. delade denna bedömning. Av remissvaren framgår att det finns ett ömsesidigt ansvar och väl utvecklat samarbete mellan länsstyrelser och kommuner när det gäller att skydda naturområden som naturreservat eller naturvårdsområden. Den av kommittén föreslagna lagändringen, att ansvar tas bort vid delegation, bör därför inte genomföras. En god yttre miljö är ofta förknippad med en miljö som har ett rikt kulturhistoriskt innehåll. Att ta tillvara de lämningar som under olika tider påverkat landskapets utformning och innehåll kan sägas vara ett av kulturmiljövårdens viktigaste bidrag till en god miljö i vid mening. Vid sidan av byggnadsvård som av hävd är ett av kulturmiljövårdens verksamhetsfält har arbetet med att slå vakt om historiskt värdefulla landskap alltmer kommit i förgrunden för kulturmiljöarbetet. Ett historiskt landskap är ett landskap i vilket återfinns väsentliga drag och företeelser från odlingshistoria och äldre markanvändning. Genom en ändring i 3 a § naturvårdslagen markerades att lagens skyddsbestämmelser kunde tillämpas inte bara på värdefull natur, utan också för att skydda kulturhistoriska värden i landskapet (prop. 1990/91:90, JoU 30, rskr. Enligt regeringens mening är det viktigt med regler om att bevara kulturmiljön som en del av landskapsbilden i den nya . Det bör klart markeras att kulturmiljöaspekter, ensamma eller tillsammans med naturvårdsaspekter, är ett skäl för att meddela skyddsföreskrifter. En särskild bestämmelse bör därför finnas med denna innebörd. I de fall det huvudsakligen är kulturmiljön som skall skyddas och i de fall kulturminneslagens regler inte är tillfyllest bör de särskilda instituten kulturreservat och kulturvårdsområde användas. De nya skyddsformerna bör ses som kompletterande instrument till bestämmelserna om naturreservat och naturvårdsområden. Detta bör även medföra en följdändring i 2 kap. 9 § expropriationslagen (1972:719). Regeringen avser att ta upp den frågan i samband med behandlingen av miljöskyddskommitténs slutbetänkande. I departementspromemorian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. finns förslag till lagstiftning med anknytning till vissa internationella förpliktelser har inom naturvårdens område. Förslag lämnas bl.a. till ändringar i naturvårdslagen. Promemorian har remissbehandlats. Förslagen bereds i med sikte på att en proposition skall lämnas till . Departementspromemorian (Ds 1994:87) Naturvårdslagen och EU - förslag till lagändringar inför ett svenskt medlemskap remissbehandlas . Även dessa förslag avses ingå i ovannämnda proposition. En grundläggande princip enligt är att den som vill bedriva någon form av verksamhet måste iaktta aktsamhet om miljön och att denne också skall stå för de kostnader som krävs för att undvika att miljö skadas. I departementspromemorian Naturvårdshänsyn och de areella näringarna (Ds 1991:87) har en arbetsgrupp förordat ett antal förslag rörande bl.a. sektorsansvaret, naturvårdshänsyn och intrångsersättning. Regeringen återkommer i kapitel 4.19 till bestämmelserna om ersättning för intrång i pågående markanvändning. Regeringens förslag: Strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen överförs till utan förändringar. Regeringen har i propositionen Strandskydd (prop. 1993/94:229) redovisat sin bedömning att bestämmelserna om strandskyddsdispens i glesbygder där tillgången på sjöar och vattendrag är riklig bör kunna tillämpas differentierat inom områden som angetts i en antagen översiktsplan. har i enlighet med regeringens förslag i samma proposition beslutat om en ändring i naturvårdslagen med innebörd att strandskyddsdispens skall bedömas även med hänsyn till behovet av skydd för växt- och djurlivet. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har föreslagit att strandskyddets syften även skall vara att bevara goda livsbetingelser på land och i vatten för växt och djurlivet. Vidare har kommittén föreslagit att en myndighet i en detaljplan enligt (1987:10) skall få bestämma om strandskyddet inom planområdet. Den i regeringens förslag angivna lagändringen har trätt i kraft (SFS 1994:854). Denna ändring i naturvårdslagen bör överföras till . 4.13.3 Införande av främmande arter Kommittén har föreslagit att det i balken införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utsättande i naturmiljö av växt- eller djurarter utanför dess naturliga utbredningsområde. Regeln saknar motsvarighet i naturvårdslagen. En regel med motsvarande innebörd finns i departementspromemorian Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. (Ds 1993:64) som har remissbehandlats. Regeringen avser att återkomma med förslag i denna fråga. 4.13.4 Prövning av täkter Regeringens förslag: Prövningsplikt för kommersiella täkter av berg, sten, grus sand m.m. kvarstår. En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart som är hotad eller sällsynt skall endast i undantagsfall tillåtas. Miljöskydds- och naturvårdsaspekter samordnas vid tillståndsprövningen. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att täkter för husbehov skall kunna underställas prövningsplikt. I övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regeringens. Remissinstanserna: Övervägande antalet remissinstanser instämmer med förslaget. framför att normala sidotäkter i samband med byggande av skogsbilvägar inte bör omfattas av tillståndsplikt, men kan vara samrådspliktiga. () framför att det inte har påvisats att husbehovstäkt i lantbruket skulle vara ett sådant problem att det motiverar ett så långtgående ingrepp att tillstånd skall kunna krävas.