prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Detsamma gäller viktiga kulturmiljöfrågor. De föreskrifter på nationell nivå som har beslutats med stöd av naturvårdslagen är naturvårdsförordningen (1976:484) och nationalparksförordningen (1987:938). har i naturvårdsförordningen tagits in föreskrifter om biotopskydd och om förbud mot markavvattning inom vissa områden. har det uppstått ett starkt behov av att genom lagstiftning skapa en gemensam grund för att redan på ett tidigt stadium av samhällsplaneringen kunna avgöra frågor om konkurrerande anspråk på mark och vatten. Den fysiska riksplaneringen påbörjades i detta syfte . Efter ett långvarigt förberedelsearbete, bl.a. genom naturresurs- och miljökommittén som utredde hur hushållningsfrågor skulle genomsyra lagar och planering, tillkom lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL). Landets naturresurser utgör en av de grundläggande förutsättningarna för vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjande av naturresurserna är nödvändigt för att vi skall kunna förverkliga sådana centrala mål som ekonomisk balans och tillväxt, en utveckling av välfärden, full sysselsättning och regional balans. I det långa tidsperspektivet beror kommande generationers välfärd bl.a. i hög grad på hur väl vi förmår hushålla med naturresurserna och slå vakt om markens och vattnets produktionsförmåga. Möjligheterna att utnyttja naturresurserna påverkas givetvis av planer och andra beslut om hur marken och vattnet får användas, bl.a. för bebyggelse och anläggningar samt för produktion och annan försörjning. För många verksamheter i samhället är beskaffenheten av de naturresurser som finns i ett visst område avgörande för hur anspråken ställs på att få använda marken och vattnet i området. Det gäller för jordbruket, skogsbruket, renskötseln och fiskenäringen men också för vattenkraft-, torvbrytnings- och gruvföretag. För andra verksamheter betyder ett områdes läge i förhållande till tätorter, transportleder och olika nyttigheter mer än markens eller vattnets fysiska beskaffenhet och innehåll. Detta gäller t.ex. i åtskilliga fall för tillverkningsindustrin och som regel för serviceverksamheter. För bebyggelseutvecklingen är lokalklimatet och kvaliteten hos natur- och kulturmiljön också viktiga faktorer. Hushållningsbestämmelserna i tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvändningen som , vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Lagen ger stöd åt ekologiska, sociala och samhällsekonomiska avvägningar av mer långsiktig karaktär utan att för den skull vara en bevarandelag. Syftet är att åstadkomma en förnuftig användning av naturresurserna vid en samlad bedömning i både ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv. Lagen ger stöd för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenområden och resurser som är knutna till sådana områden - men utgör inte grund för ingripanden mot pågående användning av sådana resurser. Lagen innehåller också krav på miljökonsekvensbeskrivningar i syfte att möjliggöra en samlad bedömning av en åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Naturresurslagen tillkom med den nya (1987:10), vilken främst genom bestämmelserna om den kommunala fysiska planeringen är ett användbart instrument i det förebyggande miljövårdsarbetet. Till stöd för tillämpningen av naturresurslagen finns förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Renhållningslagen (1979:596) innebär att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återanvändning och återvinning av avfallet skall främjas om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn till naturvården. Varje kommun skall svara för att hushållsavfall forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl allmänna hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Kommunen skall också se till att hushållsavfallet slutligt omhändertas, dvs. blir föremål för behandlingsåtgärder som återvinning, kompostering eller slutlig förvaring eller deponering av avfallet. På grundval av förslag i kretsloppspropositionen har beslutat om flera ändringar i renhållningslagen. Dessa innebär att det kommunala ansvaret i vissa fall kan ersättas av ett producentansvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt dessa nya regler föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfall att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på ett sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Under renhållningslagen finns renhållningsförordningen (1990:984) och förordningen (1993:1154) om producentansvar för vissa förpackningar. Förordningen (1992:918) om export och import av farligt avfall m.m. har sitt konstitutionella stöd såväl i lagen om kemiska produkter som i renhållningslagen. Utöver de nu nämnda finns det flera lagar som helt eller delvis gäller miljöfrågor. Syftet med strålskyddslagen (1988:220) är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning. Lagen är tillämplig både på joniserande och icke joniserande strålning och innehåller regler bl.a. om försiktighetsåtgärder vid verksamhet med strålning och särskilda regler om omhändertagande av radioaktivt avfall. För verksamhet med strålning krävs i princip alltid tillstånd. Strålskyddsförordningen (1988:293) har utfärdats med stöd av bemyndiganden i strålskyddslagen. Det främsta syftet med hälsoskyddslagen (1982:1080) är att vara ett medel för att bekämpa sanitära olägenheter, dvs. störningar som kan vara skadliga för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfälliga. Liksom i renhållningslagen läggs i hälsoskyddslagen huvudansvaret på kommunerna. Bland de frågor som kan regleras med stöd av hälsoskyddslagen kan nämnas kontroll av avloppsvatten och avloppsledningar, värmepumpsanläggningar och badvattenkvalitet, såväl i badanläggningar som i strandbad. Vidare har regler om förbud mot tomgångskörning beslutats med stöd av hälsoskyddslagen. Med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan man också reglera förekomsten av bl.a. hästar, får, svin och ormar i fångenskap inom detaljplanelagda områden. Sådana föreskrifter finns i hälsoskyddsförordningen (1983:616). I sammanhanget kan även lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar nämnas. Enligt lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, dumpningslagen, får avfall inte dumpas inom Sveriges sjöterritorium eller den ekonomiska zonen. Enligt en lagändring har förbudet utvidgats till förbränning av avfall till sjöss. Till dumpningslagen hör dumpningskungörelsen (1971:1156). Enligt lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel skall sådana medel vara godkända av Kemikalieinspektionen. Närmare föreskrifter finns i förordningen (1991:1288) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle med tillhörande förordning (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle anger gränser för svavelhalt. Till denna lagstiftning hör också kungörelsen (SNFS 1990:13) med föreskrifter om taxa m.m. enligt förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. Bilavgaslagen (1986:1386) har till syfte att förebygga att bilar och andra motorfordon orsakar skador på människors hälsa eller på miljön genom utsläpp till luften av avgaser och andra ämnen. För fordonen gäller i allmänhet krav på avgasgodkännande. Avgasgodkännandet utfärdas för en viss motorfamilj om kraven på avgasrening i bilavgasförordningen (1991:1481) är uppfyllda. I dessa krav ingår dels gränsvärden för utsläpp av olika föroreningar, dels ett tillverkaransvar i form av särskilda krav på avgasreningssystemens hållbarhet. Ansvaret innebär bl.a. att tillverkaren kan åläggas att vidta rättelse, om de föreskrivna kraven på begränsning av utsläpp inte uppfylls. Fordonen är indelade i tre olika miljöklasser. Klass 3 motsvarar de gällande avgaskraven. I klass 2 ingår fordon som har väsentligt lägre krav eller som uppfyller högre krav på avgasreningssystemens hållbarhet. Klass 1 gäller fordon som dessutom uppfyller särskilt höga krav beträffande hållbarhet eller som är särskilt lämpade för användning i tätortstrafik. Avgränsningarna mellan de olika klasserna anges genom föreskrifter i bilavgasförordningen. Miljöklasserna är förenade med ekonomiska styrmedel i form av differentierad försäljningsskatt. Syftet med bilskrotningslagen (1975:343) är att utrangerade fordon inte skall placeras i naturen utan skrotas av auktoriserade bilskrotningsföretag. I bilskrotningsförordningen (1975:348) finns föreskrifter bl.a. om bilskrotningspremie och bilskrotningsavgift. Lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar och därtill anslutande förordning (1991:338) om vissa dryckesförpackningar innehåller regler om s.k. PET-flaskor. För att få sälja drycker i sådana flaskor krävs ett särskilt hanteringstillstånd. Fram till gällde att flaskorna skulle återanvändas. En lagändring i samband med kretsloppspropositionen innebär att även återvinning av dessa flaskor numera är tillåten. I terrängkörningslagen (1975:1313) föreskrivs att körning i terräng med motordrivet fordon för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk är förbjuden i hela landet på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på skogen. Från det här principiella förbudet gäller ett antal undantag, bl.a. för körning i samband med renskötsel. Särskild försiktighet skall iakttas vid barmarkskörning på kalfjället för att motverka skador på naturmiljön samt buller och andra störningar av betydelse. Undantagen anges i terrängkörningsförordningen (1978:594). Enligt lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark är spridning av bekämpningsmedel för bekämpning av lövsly förbjuden. Detsamma gäller användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel, s.k. fickning. Förordningen (1985:842) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ansluter till lagen. Lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, som trädde i kraft , bygger på havsrättskonvention . Lagen innehåller regler om skydd för den miljön samt om krav på tillstånd för att utnyttja vissa naturtillgångar och för att bedriva viss forskning. Den som färdas i den ekonomiska zonen eller som bedriver forskning eller annan verksamhet i zonen skall vidta sådana åtgärder som är nödvändiga för att undvika skador på den miljön. Förordningen (1992:1226) om ekonomiska zon innehåller bl.a. regler om gränserna för den ekonomiska zonen. Genom lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, vilken trädde i kraft , infördes en miljöavgift på utsläpp av kväveoxider från energianläggningar som har en tillförd effekt på och en energiproduktion som överstiger . Intäkterna från avgiften återförs till branschen på grundval av nyttiggjord mängd energi. Avgiften uppgår till per kg utsläpp räknat som kväveoxid. Till lagen hör förordningen (1991:339) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. (1987:10) är föremål för en särskild översyn (dir. 1992:104). Lagen skall bl.a. syfta till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Översynen syftar bl.a. till ökat genomslag för miljöfrågorna i planeringsarbetet. Vissa detaljplanebeslut skall föregås av miljökonsekvensbeskrivningar. Utredningen syftar även till avregleringar och förenklingar. Förslag har lämnats i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet syftar till att upprätthålla säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan kärnteknisk verksamhet. I förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet finns regler bl.a. om handel med vissa kärnämnen. De nämnda lagarna omfattas i huvudsak av ansvarsområdet för miljö- och naturresursdepartementet. Miljörelaterade regler finns dock även inom flera andra samhällssektorer. Även lagstiftningen inom dessa andra sektorer är konstruerad enligt modellen lag - regeringsförordning - myndighetsföreskifter. I den fortsatta genomgången nämner vi endast lagarna inom resp. samhällssektor utanför det centrala miljöområdet. Flera lagar inom trafiksektorn har väsentlig betydelse för miljöskyddet. Lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg syftar till att förebygga och begränsa vattenföroreningar från fartyg. Väglagen (1971:948) innehåller en bestämmelse som föreskriver att en arbetsplan skall innefatta även en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud innehåller bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter, som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdar närmare föreskrifter om vilka föroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Lagen (1982:821) om transport av farligt gods är baserad på internationella bestämmelser och syftar till att upprätthålla säkerheten vid sådana transporter. Även inom jordbrukssektorn finns det flera lagar av utomordentlig betydelse från miljösynpunkt. Jaktlagen (1987:259) ger ett generellt skydd för alla djurarter för vilka särskilda bestämmelser om jakt inte finns. Lagen innehåller regler av faunavårdande karaktär om jakttider, fredning m.m. I skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och rennäringslagen (1971:437) finns bestämmelser om naturvårdshänsyn. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid utövande av resp. näring. I fiskelagen (1993:787) finns en motsvarande bestämmelse som ger stöd för behövliga föreskrifter om den naturvårdshänsyn som skall tas vid fiske. I skogsvårdslagen finns också bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar vid användning av nya metoder för skogens skötsel och nya skogsodlingsmaterial. Enligt skötsellagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela de föreskrifter från miljöskyddssynpunkt som skäligen kan fordras i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen samt växtodlingen. Till lagstiftningen om de areella näringarna hör även lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel och lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel. Flera lagar som gäller särskilda former av exploatering av naturresurser har ett direkt miljöintresse. Minerallagen (1991:45) reglerar rätten till och utnyttjandet av mine- raltillgångar. I lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter finns motsvarande regler i fråga om torvtäkter. Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln gäller bl.a. grustäkter och oljeutvinning från havsbotten. När tillstånd enligt kontinentalsockellagen lämnas kan regeringen förordna om tillämpning av miljöskyddslagen. Vissa andra lagar har också stor betydelse för miljön. Arbetsmiljölagen (1977:1160) avser den inre miljön på arbetsplatserna och är viktig bl.a. för kemikaliekontrollen. Lagen har delvis samma tillämpningsområde som lagen om kemiska produkter. Detsamma gäller lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Räddningstjänstlagen (1986:1102) innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas vid olyckshändelse och överhängande fara för olyckshändelser för att man skall kunna förhindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Vattenlagen (1983:291) innehåller regler om vattenföretag och vatte- nanläggningar. I princip är vattenföretag tillståndspliktiga. Lagstiftningen på miljöområdet initieras av miljösituationen, internationella överenskommelser och den nationella miljöpolitiken. En allt viktigare fråga är hur miljöarbetet skall kunna styras åt ett håll som ligger i linje med de övergripande målsättningar som har fastställt. Det kommer säkert att bli ett allt viktigare arbete att omsätta olika nationella mål till delmål för olika verksamhetsområden. Uppgiften i det här sammanhanget är att lämna förslag om hur instrumenten för miljöpolitiken bör utformas när lagstiftning är det styrmedel som skall tillämpas för att uppnå miljömålen. Det framstår som alltmer uppenbart att förutsättningarna för att komma till rätta med de verkligt stora och övergripande miljöproblemen, t.ex. nedbrytningen av ozonlagret, risken för klimatförändringar och försurningen, hänger samman med i vilken utsträckning man kan träffa internationella överenskommelser om program för att trappa ned användningen av olika miljöfarliga ämnen eller om begränsningar av utsläpp från olika miljöfarliga verksamheter eller om att samarbeta inom kemikaliekontrollen. Oavsett de överväganden som görs beträffande den nationella lagstiftningen och vilket styrmedelsval som ur ett nationellt perspektiv kan framstå som lämpligt måste man därför vara beredd att i den svenska lagstiftningen ta hänsyn till den internationella utvecklingen. Det finns omkring 150 konventioner, protokoll och andra multilaterala miljöavtal registrerade hos . har tillträtt ett 60-tal konventioner och har tillsammans med de andra nordiska länderna ofta spelat en aktiv och pådrivande roll i konventionsarbetet. Den svenska miljölagstiftningen har i vissa delar utvecklats i takt med att har tillträtt internationella överenskommelser. Regeringen har i flera propositioner lagt fram förslag med anknytning till det internationella miljöarbetet. 1992/93:54 (SFS 1992:1140, bet. 1992/93:UU10, rskr. 1992/93:54) föreslogs en lag om en svensk ekonomisk zon i anslutning till havsrättskonvention. 1992/93:140 Svensk verksamhet i föreslogs en särskild lag för att uppfylla åtaganden i Antarktisfördragets miljöprotokoll (SFS 1993:1614). 1992/93:179 om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. föreslogs ett godkännande från sida av den ramkonvention om klimatändringar som undertecknades under konferens om miljö och utveckling i (bet. 1992/93:JoU 19, rskr. 1992/93:361). I samma ärende behandlades ändringar i Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Regeringen har också föreslagit att godkänna den vid samma konferens undertecknade konventionen om biologisk mångfald (prop. 1992/93:227). En heltäckande redovisning angående den nämnda konventionen finns i regeringens skrivelse 1992/93:13. På grundval av förslag i prop. 1992/93:237 om godkännande av vissa konventioner m.m. har godkänt konvention om skydd av miljö samt konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (bet. 1992/93:JoU26, rskr. 1992/93:361). I det sammanhanget godkändes också en inom FN:s ekonomiska kommission för (ECE) antagen konvention om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar. har de internationella åtagandena alltmer kommit att avspegla sig i den nationella lagstiftningen. Dessa frågor har också beaktats i de nyssnämnda propositionerna. Närmandet till EU har i betydande utsträckning en rättslig karaktär. Regeringens och beslut på detta område såvitt avser miljöpolitiken har gällt (prop. 1991/92:170 bilaga 13 samt prop. 1992/93:60, ändring i miljöskyddslagen m.m. bet. 1992/93: JoU10 rskr. Vidare har regeringen avgett en skrivelse (1992/93:255) om inriktningen av det svenska miljöarbetet inom EES och EG. En utredning om miljökonsekvenserna för av olika former för deltagande i den västeuropeiska integrationen har genomförts (SOU 1994:7). Inom Miljö- och naturresursdepartementet har departementspromemorian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. utarbetats. I promemorian presenteras de internationella överenskommelser på naturvårdsområdet som är part i samt EU:s motsvarande rättsakter. Förslag lämnas om ändringar som behövs för att skall uppfylla de internationella förpliktelserna genom lagstiftning. Nationellt finns ett antal samverkande åtgärder som måste vidtas för att undanröja olika miljöhot och främja en långsiktigt hållbar utveckling. Det är en begränsad del av detta, nämligen att åstadkomma en ny samlad miljölagstiftning, som är aktuell i detta sammanhang. Denna lagstiftning bör återspegla och utgöra grundvalen för mycket av den övriga verksamheten på miljöskyddsområdet. har i sina miljöbeslut lagt fast bl.a. följande delmål för miljöarbetet. Användningen av CFC skall avvecklas före utgången av . skall verka för att de totala utsläppen av koldioxid i inte överstiger nuvarande nivå för att därefter minska. Utsläppen av svavel skall års nivå minska och fram . Utsläppen av kväveoxider skall minska jämfört med . Utsläppen av flyktiga organiska ämnen skall halveras , räknat års nivå. Hälsofarliga organiska lösningsmedel skall i princip inte användas efter utgången av . Utsläppen av ammoniak i skall minska . Utsläppen i tätorter av cancerframkallande ämnen skall halveras och på minskas . De utsläpp av kväve till haven som beror på människors verksamhet skall halveras . I jordbruksutskottets betänkande (1992/93:19) Åtgärder mot klimatpåverkan anges som ett klimatmål bl.a. att koldioxidutsläppen från förbränning av fossila bränslen skall stabiliseras till nivå . Utsläppen av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas , räknat års nivå. Utsläppen av övriga viktiga metaller skall halveras . Genom kretsloppspropositionen har grunden lagts för en ny miljöpolitik på produktansvarsområdet. miljöpolitiska mål har - med undantag för det producentansvar för bl.a. återvinning som i samband med kretsloppspropositionen infördes i renhållningslagen och regleringen enligt lagen om kemiska produkter av ämnen som påverkar ozonlagret - inte omsatts i författningstext, vilket annars är det normala när fattar andra beslut än sådana som gäller anslagsfrågor. Miljömålen har endast antagits i form av icke bindande uttalanden och de revideras fortlöpande i takt med framgångar eller bakslag i miljöarbetet. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) utövas den offentliga makten under lagarna. Det är därför önskvärt att riksdagsbesluten på miljöpolitikens område i större utsträckning omsätts i lagstiftning. De miljökvalitetsnormer som föreslås i detta ärende kan vara ett led i en sådan utveckling. Även det ökande internationella miljösamarbetet ställer krav på mer omfattande svensk lagstiftningsverksamhet. är beroende av att kunna förlita sig på internationella överenskommelser för att kunna komma till rätta med sådana gränsöverskridande effekter av miljöskadliga verksamheter i andra länder som drabbar miljön i vårt land, bl.a. försurning av mark och vatten på grund av gränsöverskridande luftföroreningar och globala klimatförändringar som kan hänföras till utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. har en folkrättslig skyldighet att genomföra och fullfölja ingångna internationella överenskommelser. Det internationella rättssystemet förutsätter att samtliga stater fullgör sina åtaganden enligt ingångna internationella avtal. Grundlagens princip om den formella lagkraften innebär att en lag kan ändras eller upphävas endast genom lag (8 kap. 17 § RF). För att innehållet i en folkrättslig överenskommelse, t.ex. en internationell konvention eller ett bilateralt avtal, skall binda svenska medborgare, och kunna tillämpas av svenska myndigheter, krävs att överenskommelsens regler införlivas med svensk rätt.