prop · GI03140 · 1995-01-01 00:00:00 — Målet är att i dialog med kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. Utgångspunkten är att lokal kunskap och idérikedom skall användas för att finna metoder för att nå målet. Enskilda människor, intresseorganisationer, folkrörelser och företag skall kunna delta aktivt i arbetet med lokala . Många kommuner har anställt en projektledare eller samordnare för Agenda 21-arbetet. Vidare utbildas kommunens tjänstemän och politiker för att på bästa sätt kunna integrera miljöfrågorna i det ordinarie arbetet. Länsstyrelserna har getts i uppdrag att stödja kommunernas arbete med lokala . Många kommuner underlättar en miljöanpassad livsstil genom att arbeta aktivt för att konsumenter skall ges ökade möjligheter att välja miljöanapssade alternativ. Det pågår projekt kring bl.a. lokal produktion av ekologiska livsmedel, miljöanpassad offentlig upphandling, kompostering m.m. En viktig utgångspunkt för detta arbete är att lokala marknader minskar behovet av transporter och gynnar lokal cirkulation av näringsämnen. I vissa kommuner har man kartlagt ekologiska odlare i trakten och kopplat dem till olika konsumentgrupper. Man vänder sig speciellt till storkök och daghem. Även miljöanpassad offentlig upphandling av varor och tjänster är, med tanke på de stora mängder och belopp det handlar om, ett viktigt instrument för att skynda på utvecklingen av nya produkter samt fasa ut användningen av miljöskadliga ämnen. På flera håll i landet har olika handlare gått ut med gemensamma annonser för miljömärkta varor. Handlarna är även involverade i s.k. ekometerprojekt där man tävlar om vem som säljer mest miljömärkta produkter. Utvecklingen i kommunerna när det gäller miljömedvetna konsumtionsmönster kan också väntas leda till ett ökat engagemang i miljöfrågor för den kommunala konsumentverksamheten. Allt som konstrueras, byggs och produceras blir på kortare eller avfall. Alla material bryts ned, men i olika takt och med varierande effekt på miljön. I uppkommer totalt ca restprodukter och avfall . fattade beslut om att allt avfall som lämnas till slutbe- handling skall sorteras i kategorier som möjliggör lämplig hantering och att förbränning och deponering av osorterat avfall i allt väsentligt skall ha upphört vid utgången av . Vidare beslutades att kommunerna skall ansvara för en heltäckande avfallshantering. Många kommuner har byggt återvinningsstationer. Hushållen bör därför upplysas om vikten av att utnyttja befintliga system för källsortering. Genom att hushållen "vid källan" effektivt sorterar sitt avfall kan resursanvändningen och miljöbelastningen minska. Hantering av avfall omfattar åtgärder såväl före som efter köp. Ett problem i sammanhanget är hur konsumenterna skall klara källsorteringen praktiskt. Det är en angelägenhet för både central och lokal konsumentverksamhet att informera och svara på frågor om styrningen av avfallsströmmarna. Det handlar också om att åstadkomma system som ger realistiska möjligheter för konsumenterna att sortera sitt avfall. Allmän information om miljöfrågor bidrar till att öka medvetenheten om sambandet mellan miljö och konsumtion. Information och utbildning där miljödimensionen förs in efterfrågas allt mer av allmänheten och av vidareinformatörer på bibliotek, i skolor, organisationer och kommunens förvaltningar. I många kommuner finns det s.k. miljöinformatörer vars uppgift är att informera konsumenter om miljöanpassade alternativ. Den viktigaste miljöinformationen till konsumenterna gäller framför allt energiåtgång, kemikalieanvändning, livsstilsfrågor och risker med avfall. Men allmän information är inte tillräcklig. Det behövs också information om varors miljöskadlighet för att konsumenterna skall välja de alternativ som är skonsammast för miljön. Här kan konsumenternas mer kortsiktiga ekonomiska intressen komma att stå i motsats till de mer långsiktiga miljöintressena. Miljöanpassade produkter kan t.ex. vara dyrare i inköp än icke miljömärkta motsvarigheter. Ett ökat miljömedvetande hos konsumenterna ökar behovet av saklig information. För att konsumenterna skall känna sig trygga i sina varuval och kunna åstadkomma en reell förändring av sitt beteende med hänsyn till miljön, är det av avgörande betydelse att informationen om varors miljöpåverkan är seriös och väl underbyggd. Miljömärkningen är väl etablerad. infördes det nordiska miljömärkningssystemet med en svan som symbol. Avsikten är att de nordiska konsumentministrarna skall besluta om vissa förändringar som ytterligare kommer att stärka den nordiska miljömärkningen. EU:s miljömärkningsordning inrättades med en stiliserad blomma som märke. Vid sidan av de officella märkningarna finns bl.a. Bra miljöval, KRAV-märkning av livsmedel samt ett antal företagsmärkningar. Det förekommer således flera olika miljösymboler på marknaden, som i varierande grad beaktar produkternas funktion och effekter på miljön. Regeringen anser att en vederhäftig miljömärkning är ett viktigt hjälpmedel för den enskilde konsumenten när det gäller val av produkter. Konsumenternas och företagens intresse av att köpa miljöanpassade varor bör tillmätas stor betydelse av producenter, importörer och distributörer. Förutsatt att miljösymbolerna åtnjuter konsumenternas förtroende kan miljömärkningssystemen utgöra ett viktigt bidrag till utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle. Miljöargument används numera allt oftare i marknadsföringen av produkter. Det kan vara positivt både för företagen och konsumenterna. Men ibland används vilseledande miljöargument. Konsumentombuds-männen i de nordiska länderna har därför utarbetat kriterier för bedömning av miljöargument i marknadsföringen i enlighet med marknadsföringslagstiftningen. För att marknaden skall fungera effektivt är det viktigt att konsumenterna lätt kan få en korrekt uppfattning om vad företagens miljöinformation och miljösymbolerna står för. Efter hand som miljöargumenten och antalet miljösymboler ökar finns det en risk för att konsumenterna får allt svårare att överblicka marknaden. Utvecklingen måste därför följas fortlöpande och vägar prövas för att få till stånd en förbättrad information på området. Näringsidkarna måste ta sitt ansvar och ge saklig information om varors och tjänsters påverkan på miljön. Ambitionen måste vara att miljöargumentationen i marknadsföringen ligger på en etiskt hög nivå. Men det finns problem att få fram djupgående kunskaper om varors miljöpåverkan, om kortsiktiga och långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, nedbrytbarhet m.m. Det finns även tendenser i samhället som innebär att informationen splittras upp när det gäller frågor om pris, kvalitet, säkerhet, energi och miljö. Konsumenterna får inte informationen om produkter och system på ett samlat sätt. Styrmedel för en miljöanpassad produktion och konsumtion Det är svårt för enskilda konsumenter att själva bedöma de miljömässiga konsekvenserna av sin konsumtion. Det kan också vara svårt för staten att göra långtidsbedömningar när det gäller miljön. Men där miljökonsekvenserna är utredda och belagda kan ekonomiska styrmedel och lagar vara verksamma medel för att påverka utvecklingen. Det finns en rad olika styrmedel som kan påverka produktion och konsumtion i en miljöanpassad riktning. I har särskilda styrmedel för miljöområdet införts som har visat sig kunna påverka utvecklingen mot en mer hållbar konsumtion. Samspelet mellan olika styrmedel är viktigt. Exempelvis kan miljömärkning, i kombination med konsumentupplysning , ekonomiska styrmedel och individuell prövning av industriutsläpp bidra till snabbare förbättringar. Den snabba introduktionen av klorfritt papper är ett exempel där flera olika faktorer samverkade. Som tidigare nämnts (avsnitt 4.5) har regeringen möjlighet att besluta om producentansvar för olika varugrupper. Regeringen kan ålägga producenterna att ta såväl fysiskt som ekonomiskt ansvar för sina varor när de har tjänat ut samt ställa upp mål för t.ex. återanvändning och återvinning som produkterna skall uppfylla. Det är emellertid viktigt att producenterna också tar sitt miljöansvar och arbetar seriöst och målinriktat för att miljöanpassa produkterna. Den av regeringen tillsatta Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har till uppgift att bl.a. föreslå en strategi för en kretsloppsanpassad varuproduktion. Delegationen skall också successivt ange de varuområden inom vilka arbetet med en kretsloppsanpassning bör prioriteras med hänsyn till hälsa, miljö, resurshushållning och tillväxt och där särskilda åtgärder bör vidtas t.ex. fastläggande av producentansvar eller införande av andra styrmedel. Det är nödvändigt att arbetet drivs vidare för att så långt som möjligt begränsa spridningen av skadliga ämnen som medför risker för miljön. För vissa ämnen t.ex. kadmium, asbest, kvicksilver och klorerade organiska lösningsmedel finns förbud inom utpekade användningsområden. Avvecklingsplaner har fastställts för ett antal kemikalier. Genom Kemikalieinspektionens arbete med systematisk riskbegränsning kommer ytterligare 25-50 ämnen troligtvis att pekas ut för avveckling eller begränsning . De ekonomiska styrmedel som har använts i har varit utformade som produktavgifter även när de haft som syfte att minska utsläppen av förorenande ämnen som svavel och koldioxid. Vissa av de avgifter som finns har en direkt koppling till insamling av uttjänta produkter och återvinning, t.ex. bilskrotningspremien och panten på aluminiumburken. Erfarenheterna av ekonomiska styrmedel är goda och det kan finnas anledning att överväga om ytterligare områden lämpar sig för denna typ av styrning. I beslut om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling anges att avfallsbeskattning bör övervägas i syfte att påskynda utvecklingen mot källsortering, återanvändning och återvinning. En utredning har presenterat ett sådant förslag (SOU 1994:114). Regeringen avser att tillkalla en utredare för att utarbeta ett förslag om skatt på osorterat avfall. I rapporten (1994:3) framhåller Kretsloppsdelegationen att ett sätt att påskynda utvecklingen mot ökad återvinning vore att införa råvaruskatter. Delegationen påpekar att om man vill undvika höjningar av det totala skattetrycket kan en motsvarande sänkning av beskattningen på arbete ske. Delegationen menar vidare att vi har ett skattesystem som stimulerar till att effektivisera eller minska användningen av arbetskraft, snarare än att minska användningen av råvaror. Regeringen har beslutat att tillsätta en utredning om förutsättningar för en ökad miljörelatering av skattesystemet (dir. 1994:11). Utredningen skall analysera förutsättningarna för och belysa problemen med ytterligare miljöanpassning av skattesystemet. I detta ingår möjligheten att höja intäkterna från miljörelaterade skatter och sänka dem på andra skatter t.ex. skatter på arbete (s.k. skatteväxling) för att på så sätt eventuellt förbättra förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning. Miljöfrågorna är en integrerad del av löpande arbete inom en rad arbetsområden. Det gäller områden som energiförbrukning, sopsortering, marknadsföring och miljömärkning. En viktig uppgift för är att medverka till att information om produkters miljöpåverkan är saklig, begriplig och tillräcklig. Verket tar bl.a. fram läromedel, skrifter och videofilmer samt förmedlar tillsammans med den kommunala konsumentverksamheten kunskap till hushållen via olika kanaler för att ge den enskilde konsumenten förutsättningar att fatta välgrundade beslut. Exempelvis beskriver verket i en rapport hur konsumentvägledarna i ett hundratal kommuner arbetar med miljöfrågor. Regeringens förslag till mål för konsumentpolitiken innebär att miljöfrågorna kommer ännu mer i fokus. Detta kommer också att påverka arbete. Vi ser det som angeläget att , i samarbete med , skapar ökat utrymme för information och utbildning när det gäller källsortering. Vi anser vidare att det är angeläget att ger hög prioritet åt bedömningen av miljöargument i marknadsföringen. Ett problem som har beskrivits är att konsumenterna möts av en splittrad information om varor och tjänster när det gäller exempelvis pris, kvalitet, säkerhet, energiförbrukning och miljöegenskaper. Enligt regeringens mening bör få ett mer uttalat ansvar för en sammanhållen miljöinformation till konsumenterna. Detta kräver en nära samverkan med andra ansvariga myndigheter och med konsumentorganisationer och miljöorganisationer. En sådan samverkan kan underlättas genom den utveckling som pågår med s.k. publika terminaler såsom redovisats i avsnitt 4.4. Även andra myndigheter arbetar med frågor om konsumenterna och miljön. riktar inte sin information direkt till konsumenterna i en köpsituation, utan har en pådrivande roll för att förverkliga de av fastställda miljömålen. Kemikalieinspektionen arbetar huvudsakligen mot producenter och leverantörer. Listor på ämnen och substanser som är hälso- eller miljöfarliga och som skall undvikas eller förbjudas arbetas fram. Men det räcker inte med att kommuner och myndigheter tar ett ansvar för att målen i Riodeklarationen skall förverkligas. Företagen har också ett ansvar för sina produkter. Även frivilliga organisationer, folkbildningsförbunden, fackliga organisationer och olika nätverk tar ett stort ansvar för att driva dessa frågor på den lokala nivån. Det gäller t.ex. , som driver projektet , och som har aktioner mot onödiga förpackningar, direktreklam m.m. Handlingsplan för att uppnå miljömålet i konsumentpolitiken För att uppnå det konsumentpolitiska miljömålet krävs ett målmedvetet och planmässigt arbete där de olika aktörerna strävar åt samma håll. Det är därför angeläget att man för ändamålet och upprättar en åtgärdsinriktad handlingsplan. Regeringen har därför beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta fram ett förslag till en sådan handlingsplan. En förutsättning för att kunna ta fram en handlingsplan på området är att man belyser och analyserar de olika problem och hinder som kan finnas för att utveckla konsumtionsmönster som ger en minimal påverkan på miljön. Detsamma gäller effektiviteten i olika styrmedel som kan förmå konsumenterna att agera miljövänligt. Handlingsplanen bör innehålla förslag till åtgärder som effektivt kan bidra till att uppnå det konsumentpolitiska miljömålet. Viktigt i sammanhanget är frågor om hur man kan öka konsumenternas kunskaper och påverka deras attityder i riktning mot ett mer miljömedvetet handlande. I det sammanhanget är också trovärdigheten i de olika miljömärkningssystemen av stort intresse. Av stor betydelse är också frågor som tar sikte på att undanröja den konflikt som kan ligga mellan konsumenternas kortsiktiga ekonomiska intressen och det mera långsiktiga miljöintresset. De konsumtionsmönster som utvecklas är inte bara beroende av konsumenternas attityder och handlande. De är också i hög grad beroende av företagen som producerar och distribuerar varor och tjänster. Handlingsplanen bör därför också innefatta åtgärder som stimulerar företagen att få fram miljövänliga produkter samt vilken roll konsumentmyndigheterna bör ha i detta avseende. Som förut har redovisats möts konsumenterna av en splittrad information om varor och tjänster. bör därför få ett mer uttalat ansvar för en sammanhållen miljöinformation till konsumenterna. Handlingsplanen bör innehålla förslag om den roll som kan ha i sammanhanget. Viktigt är också samarbetet mellan myndigheter, kommuner och enskilda organisationer. Handlingsplanen bör också innehålla förslag till de åtgärder som bör prioriteras, liksom förslag till hur arbetet praktiskt skall bedrivas. Som regeringen har sagt bör arbetet med en åtgärdsinriktad handlingsplan komma igång och en rapport med förslag till en sådan handlingsplan lämnas till regeringen . 11 Brukarkrav vid avreglering m.m. Regeringens bedömning: Avregleringen och den ökade konkurrens som offentlig verksamhet utsätts för leder till konsekvenser av olika slag för brukarna. De problem som dessa förändringar ger brukarna av offentliga tjänster bör analyseras och behovet av brukarskydd preciseras. Kommitten: Kommittén föreslår att klagomålsproceduren utformas för att tillgodose konsumenternas behov. Den menar att konsumenterna måste veta att det finns möjligheter att klaga och till vem klagomålen skall ställas. Kommittén föreslår vidare att konsumentmyndigheten skall bevaka kommunala och andra offentliga tjänster. Den anser att information och utbildning om konsumentförhållanden inom avreglerade områden bör ökas. Kommittén föreslår att kommunerna skall följa upp och utvärdera konsumentproblem inom de delar av den offentliga sektorn som avregleras. bör enligt kommittén ge centralt stöd till den lokala konsumentverksamheten och sprida information om erfarenheter från olika kommuner i landet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar att avregleringarna ställer större krav på offentliga insatser för att stärka konsumenternas ställning. Några remissinstanser menar att kommittén inte har belyst frågan om vilka konsekvenser en avreglering av offentlig verksamhet får för konsumenterna och vem som skall bevaka följderna av dessa avregleringar och privatiseringar. Några remissinstanser ifrågasätter om det är konsumentmyndigheten som skall svara för informationen till konsumenterna om pris- och marknadsförhållanden. Skälen för regeringens bedömning Förändringar av den offentliga verksamheten Under det senaste årtiondet har den offentliga och offentligt reglerade tjänsteproduktionen förändrats avsevärt genom avreglering och ökat inslag av konkurrens i verksamheten. Områden som svarar för en avsevärd del av utgifterna för den privata konsumtionen har avreglerats. Som exempel på avregleringar kan nämnas tele, ljudradio, television, post, taxi och flyg. Verksamheten vid vissa statliga myndigheter har bolagiserats och i vissa fall privatiserats. På det kommunala området har tjänsteproduktionen även skett i andra former än den traditionella förvaltningsformen. Det gäller t.ex. entreprenader, beställar-utförarmodeller, resultatenheter samt kooperativa och idella lösningar. I mindre utsträckning har rena privatiseringar skett. Syftet med åtgärderna har främst varit att pressa kostnaderna men även att få ett mer varierat utbud av tjänster. De snabba förändringarna av den offentliga verksamheten har gett upphov till en diskussion om konsekvenserna för brukarna. Inom ramen för det nordiska samarbetet på konsumentområdet har flera projekt och seminarier genomförts i syfte att precisera vilka problem som brukarna möter vid avreglering samt vid konsumtion av offentligt producerade tjänster. Flera remissinstanser, t.ex. och konsumentråd, markerar att konsekvenserna för brukarna av avreglering och ökad konkurrensutsättning av den offentliga verksamheten måste analyseras ytterligare. De menar att åtgärder behöver vidtas för att stärka brukarnas ställning på grund av de förändringar som har inträffat. Frågan om brukarnas ställning till följd av de förändringar som har skett i offentlig verksamhet har behandlats av . utgick då ifrån att överväganden skulle ske inom ramen för den konsumentpolitiska översyn som då pågick. Frågan har åter tagits upp i en motion till det pågående . I samband med behandlingen av propositionen 1993/94:188 Lokal demokrati uttalade (1993/94:KU40) att en samlad uppföljning och utvärdering borde göras av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten. Regeringen har därför beslutat att tillsätta en parlamentarisk kommitté för en sådan uppföljning (dir. 1994:151). Kommittén skall utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt frågor som rör insyn i och kontroll av verksamhet som bedrivs på entreprenad. Arbetet skall vara slutfört . Regeringen anser att utgångspunkten måste vara att brukarnas intressen när det gäller offentliga tjänster tas till vara av den politiska styrningen och kontrollen. De politiskt valda organen har det övergripande ansvaret för verksamheten. Det gäller i synnerhet på det kommunala området. Men på en avreglerad och konkurrensutsatt marknad blir de politiska organens och de förtroendevaldas roll oklarare. Den politiska styrningen och kontrollen kan behöva kompletteras med vissa åtgärder som på det praktiska planet hjälper brukarna i olika avseenden. Det är därför viktigt att uppmärksamhet och analys ägnas åt frågor som har relevans för medborgarna som brukare av offentliga tjänster. Behovet av en analys Avregleringarna och den ökade konkurrensen innebär att brukarna hamnar i en ny situation jämfört med tidigare. Förändringarna i den offentliga sektorn medför att brukarna ofta konfronteras med samma typ av frågor och problem som de gör som konsumenter på den privata marknaden. har efter förslag från verkets råd för konkurrensfrågor gett stöd till flera forskningsprojekt för att öka kunskapen om avregleringarnas effekter. Studier av avregleringarnas effekter görs även av Statskontoret. Dessa studier ger ett visst underlag för att belysa brukarnas nya situation och för att bedöma behovet av åtgärder. När det gäller det kommunala området är vidare arbetet i den nämnda parlamentariska kommittén betydelsefullt. Det kan dock behöva övervägas om kompletterande studier bör göras i olika avseenden. Det kan bl.a. gälla följande frågor. När offentligrättsliga organ bedriver sådan verksamhet som innebär att de i den verksamheten är att betrakta som näringsidkare gäller såväl den civilrättsliga som den marknadsrättsliga lagstiftingen. Detta gäller dock bara till viss del som det i många situtationer kan vara oklart i vad mån ett statligt eller kommunalt organ uppträder som näringsidkare.I vissa fall är stat eller kommun en av flera producenter av tjänster, i andra fall är de beställare av tjänster på en fri marknad. I båda fallen har staten eller kommunen ansvar för att vissa krav på tjänsterna uppfylls. Det kan finnas en risk att producentintresset i dessa fall blir mer uttalat och kan kollidera helt eller delvis med brukarnas intressen. Att den offentliga aktören ibland är ensam producent av en tjänst kan föra med sig andra problem. För att konsumenterna skall kunna dra fördel av ökad valfrihet krävs också att de kan bilda sig en uppfattning om pris och kvalitet på de tjänster som erbjuds. Informationen om serviceutbudet måste vara lättillgänglig. Brukarna måste ha information och kunskaper så att de kan jämföra olika alternativ och avgöra om de har fått den kvalitet på tjänsten som de har valt eller har rätt till. Brukarna måste också ges kanaler för att föra fram synpunkter på tjänsterna samt få rättelse snabbt, enkelt och billigt om de har blivit felaktigt behandlade. Regeringen anser att en analys kan behövas av de problem som har berörts och att behovet av brukarskydd kan behöva preciseras. Formerna för detta bör dock övervägas närmare. Regeringens bedömning: Forskning är ett viktigt medel för att få ny kunskap om konsumenternas för- hållanden och hur dessa kan förbättras. Den konsumentpolitiska forskningen vid universitet och högskolor måste förstärkas. Ett konsumentpolitiskt forskningsprogram behöver utarbetas. Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta fram ett förslag till ett sådant forskningsprogram. Kommitten: Kommittén föreslår att den konsumentpolitiska forskningen förstärks inom universitet och högskolor. En särskild satsning bör göras på konsumenträtt och hushållsekonomi. Ett konsumentpolitiskt forskprogram bör utarbetas. Remissinstanserna: De instanser som har yttrat sig i frågan är i grunden positiva till kommitténs förslag och de prioriteringar som kommittén har gjort. Skälen för regeringens bedömning: Konsumentpolitiken är en del av välfärdspolitiken, vilket ger en stor bredd även åt forskningen inom konsumentområdet. Det innebär att forskningen innefattar flera discipliner med skilda teoretiska och metodologiska ansatser.