prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Engligt förslaget skall ett sådant program upprättas av om flera län berörs. Länsstyrelserna har genom ett mångårigt miljöarbete god erfarenhet av länsövergripande samarbete. - - - Enligt uppfattning är det naturligt att länsövergripande miljöfrågor löses av berörda länsstyrelser i samverkan. 8 kap. 4 § 2 st bör därför utgå ur förslaget. bör ha en övergripande roll i miljöarbetet och därvid stödja den regionala verksamheten utan att behöva ta ansvaret för detaljfrågor. 6.39 i : Miljökvalitetsnormer utgör tillsammans med föreskriftsrätten välkomna tillskott till lagstiftningen. Det är dock angeläget att införandet av miljökvalitetsnormer inte försvårar eller kommer i konflikt med möjligheterna att lokalt eller regionalt besluta om mål angående skyddsavstånd och dylikt till skydd för människors hälsa eller den yttre miljön. Miljökvalitetsnormer saknas för biologisk mångfald, hotade arter och biotoper. Det är viktigt att också "gröna" miljökvalitetsnormer utreds och infogas i balken. 6.40 i län: 8 kap. 1 § - Här bör tydliggöras att även "gröna" kvalitetsnormer innefattas, genom att en ny punkt 4 införs, nämligen "4. att säkra den biologiska mångfalden". Ett tillägg till bemyndigandet görs enligt följande: "får regeringen ..... (miljökvalitetsnormer). I en sådan föreskrift får föreskrivas inom vilken tid skall vara uppfylld." - - - Miljökvalitetsnormerna bör naturligtvis inte konstrueras så att de verkar konserverande i förhållande till andra regionala miljökvalitetsmål och åtgärdsprogram. förutsätter därför att regeringen kontinuerligt har kännedom om de regionala miljömål som fastställts av länsstyrelserna, detta sker lämpligen genom de regionala miljöanalyserna. 8 kap. 2 § - Av 1 § framgår att miljökvalitetsnormer är krav, vilket medför att de bör betraktas som bindande. Texten i 2 § bör därför kompletteras med "... eller det av andra skäl är lämpligt för att skydda hälsa och miljö får föreskrivas att de skall vara bindande." 8 kap. 4 § - Sista stycket bör ersättas av: "På samma sätt bör länen samarbeta när åtgärdsplanen omfattar kommuner i mer än ett län." Skälet till detta är att inte besitter den detaljerade kunskap som behövs. vill uppmärksamma på att åtgärdsplaner kommer att utgöra en del av länets miljöstrategi. I en ny 6 § skrivs att "Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall medge undantag från en miljökvalitetsnorm om någon av nedanstående förhållanden hindrar att uppfylls: 1. de naturliga förutsättningarna på platsen 2. ingen finns som enligt balkens bestämmelser kan åläggas att vidta åtgärder 3. spridning av föroreningar från andra länder. 6.41 i : Möjligheterna att med stöd av miljökvalitetsnormer ange kvalitetskrav för luft, vatten och mark bör rätt utnyttjade kunna bli ett användbart instrument i miljö- och planeringsarbetet. - - - Länsstyrelserna har ansvaret för den regionala miljöövervakningen och är en naturlig samordnare när miljökvalitetsnormer berör flera kommuner. Detsamma gäller i de fall kvalitetsnormerna berör flera län. - - - Länsstyrelserna samarbetar i många frågor bl.a. beträffande ärenden enligt miljöskyddslagen. Det finns därför inga skäl att skall ha ansvar för att upprätta åtgärdsplaner för miljökvalitetsnorm som berör flera län. Det bör åvila länsstyrelserna att upprätta sådan gemensam plan byggd på från central nivå givna generella normer. 4 § 2 st. bör ändras i detta avseende. 6.42 i : Kommittén föreslår ett system med miljökvalitetsnormer, som endast i vissa fall avses vara bindande. Det kan starkt ifrågasättas om det är lämpligt för lagefterlevnaden att fastställda normer omväxlande skall vara bindande eller vägledande. Benämningen normer bör även av språkliga skäl reserveras för sådana kvalitetskrav i miljön som är bindande. - - - ser positivt på införandet av såväl bindande miljökvalitetsnormer som andra kvalitetskrav för miljön som skall beaktas i myndigheternas arbete. Länsstyrelsernas ansvar för att upprätta åtgärdsplaner bör vidare utsträckas till att även gälla när en åtgärdsplan avser flera län. Ett sådant arbete bör ske i samverkan mellan berörda länsstyrelser. - - - föreslår att vidare utredning sker rörande "gröna miljökvalitetsnormer", som kommittén valt att inte införa. Det är viktigt att grundläggande krav formuleras även för den biologiska mångfalden. 6.43 i : 8 kap. 3 §: Utredningen anser det olämpligt att införa "gröna miljökvalitetsnormer". delar denna bedömning, men anser att frågan måste utredas vidare. Det är viktigt att miljökvalitetsnormer också kan formuleras för den biologiska mångfalden. En sådan möjlighet bör ges i balken. - - - 8 kap. 4 §: bör ges ett ansvar att på regional nivå ha tillsynen av att miljökvalitetsnormerna uppfylls. 6.44 i : Kommittén föreslår ett system med miljökvalitetsnormer och generella föreskrifter. Miljökvalitetsnormer kan bli ett bra stöd för arbete med bl.a. tillsyn. Det är emellertid angeläget att normerna tillåts variera med avseende på miljöns känslighet. Det är därför väsentligt att får ett avgörande inflytande när det gäller utfärdande av miljökvalitetsnormer. Generella föreskrifter bör användas med stor urskiljning och för speciella väldefinierade verksamhetsområden där lokaliseringsfrågan har underordnad betydelse. Föreskrifter bör kunna utfärdas på länsnivån för visst geografiskt område och framförallt ta sikte på att anpassa belastningen till tåligheten i miljön. Utfärdande av föreskrifter bör föregås av en miljökonsekvensbeskrivning där även resursanvändningen i administration och handläggning vägs in. Rätt använda bör såväl miljökvalitetsnormer som föreskrifter aktivt kunna bidra till en bättre resursanvändning och därmed också en bättre miljövård. 6.45 i : Miljökvalitetsnormer enligt kommitténs förslag kommer i vissa fall att vara bindande och i andra fall att mera ha karaktären av miljömål. Det borde eftersträvas att använda begreppet "miljökvalitetsnorm" endast för bindande normer och ge de icke bindande en annan beteckning, exempelvis miljömål, riktvärden för miljökvalitet eller dylikt. En viss återhållsamhet är påkallad när det gäller införandet av bindande normer eftersom de i många fall kan tvinga fram åtgärder som löser detaljproblem på ett sätt som inte bidrar till goda helhetslösningar. 6.46 i : Inför användningen av miljökvalitetsnormer krävs en utveckling och ett förtydligande av deras utformning, vad de står för och vilken ambitionsnivå de representerar. Miljökvalitetsnormer med olika skärpa i olika situationer skadar tilltron och försvårar tillämpningen. Det är viktigt att grundläggande krav också formuleras för den biologiska mångfalden. - - - Åtgärdsplanens status i förhållande till den regionala miljöanalysen måste utredas närmare. - - - Miljökvalitetsnormerna måste utformas så att de inte verkar konserverande i förhållande till andra regionala miljökvalitetsmål och åtgärdsprogram. - - - Att skall ansvara för åtgärdsplanen då områden berör flera län ifrågasätts. Samarbetet över länsgränserna, som är betydande, kan utvecklas ytterligare. I egenskap av statlig myndighet bör det ligga i berörda länsstyrelsers intresse och uppdrag att gemensamt upprätta de åtgärdsplaner som behövs för att miljökvalitetsnormer över länsgränserna skall kunna uppfyllas. 6.47 : Frågan om att i lagstiftningen ta in miljökvalitetsnormer har diskuterats . Glädjande är därför att utredningen äntligen funnit tiden mogen att införa miljökvalitetsnormer i . Jämfört med andra länder har i detta avseende legat efter. Centralstyrelsen understöder detta starkt och ser som mycket positivt att miljö- och hälsoskyddsnormerna sammanförs och tas in i . 6.48 kommun: Införande av miljökvalitetsnormer ser vi som en viktig utvidgning av miljölagstiftningen. Bindande och icke bindande normer föreslås. Vi anser att bindande normer bör om möjligt utformas så att de inte sätts ur spel pga. tekniska eller ekonomiska begränsningar. resonerar runt möjligheten att införa utsläppsrätter i områden där normerna är nära att överskridas. I detta fall är det viktigt att förslaget om att bästa tillgängliga teknik inte sätts ur spel. 6.49 : Det finns ett stort antal riktlinjer, råd och föreskrifter som tillämpas inom miljöområdet. är dessa ett gott stöd i myndighetsutövningen men på grund av deras formella status är de blott en vägledning och kan ofta förbigås eller kritiseras. I utredningen föreslås att miljökvalitetsnormer införs som kan vara gällande i hela landet eller anpassade för en speciell region eller naturtyp. Detta vore välkommet ur den synpunkten att tillsyns- och planeringsarbetet borde kunna underlättas och förbättras. - - - Man måste dock vara medveten om att omfattningen av de normer som föreslås medför att utarbetandet av dem kommer att ta mycket . Framför allt om miljökvalitetsnormerna skall få den innebörd och omfattning som utredningen förutsätter. En förutsättning för ett effektivt miljö- och hälsoskyddsarbete är att dessa tas fram . - - - Ett system med miljökvalitetsnormer måste medge hänsynstaganden till regionala och lokala miljöförhållanden. Det miljöarbete som bedrivs med höga ambitioner inom kommunerna får inte bromsas på grund av att en nationell eller en EG-anpassad miljökvalitetsnorm är uppfylld. En miljökvalitetsnorm får inte ses som ett minimikrav utan strävan måste vara att minimera störningar så långt som möjligt på det sätt som uttrycks i nuvarande miljöskyddslag. 6.50 kommun: Kommunen finner att förslaget om miljökvalitetsnormer på det stora hela är bra och tillstyrker därför att detta - med några ändringar - görs till lag. Lagtexten är dock enligt kommunen inte helt tydlig vad gäller relationen mellan miljökvalitetsnormer och individuella tillståndsprövningar. Av lagförslagets 14 kap. 2 § framgår att det i vissa fall kan godtas att den som utövar miljöfarlig verksamhet inte lever upp till krav. Däremot framgår det inte tydligt om man i ett tillståndsbeslut kan ställa strängare krav än vad anger. Det måste man enligt kommunen rimligen kunna göra, om den nya regleringen skall ha någon verkan. Detta framgår även av specialmotiveringen till 8 kap. 2 §. Kommunen anser det vidare vara viktigt att få klarhet i vilka miljökvalitetsnormer som skall vara bindande och vilka som endast skall ses som målsättningar. Enligt miljöskyddslagen är det den egna verksamhetens störning som skall vara en väsentlig betydelse för att stoppregeln skall träda in. Om motsvarande tolkning görs av miljöbalksförslagets stoppregel blir det oklart hur denna nivå förhåller sig till en miljökvalitetsnorm. Här krävs sålunda ett klargörande av om det är de sammanlagda miljöeffekterna i omgivningen som avses. 6.51 kommun: 8 kap. innehåller en hel del oklarheter bl.a. rörande vilka normer som är rättsligt bindande och vilka som bara är riktlinjer. Detta förhållande bör självklart klarläggas. Rimliga rättsverkansregler kopplade till miljökvalitetsnormerna saknas och bör tillföras MB. Miljökvalitetsnormer uttryckta som statiska skyddsavstånd skapar inga långsiktigt hållbara lösningar i den fysiska planeringen. Verksamheterna bör i stället förändras så att avståndet kan minska. Miljökvalitetsnormer bör utformas som miniminivåer där den statliga nivån är den absolut lägsta tillåtna. Kommunerna bör ges möjlighet till att skärpa normerna med hänsyn till lokala förhållanden. Dessa skall efter beslut i kommunfullmäktige vara bindande. Hela 8 kap. bör lämpligen föras till 3 kap. eller placeras i direkt anslutning till detta. 6.52 : Införandet av miljökvalitetsnormer kan bli den länk mellan miljömål och de konkreta genomföranderegler som saknas . Detta kräver dock att man bättre preciserar vad som avses med kvalitetsnormer. Särskilt viktigt är att rättsverkningarna av sådana i olika hänseenden regleras tydligare. 6.53 : Införandet av miljökvalitetsnormer (MKN) ser kommunen som positivt. MKN kan, genom att utgå från vad naturen tål, ge en bra ledning för bedömningar av utsläppens miljöeffekter. medför denna ambition, att fastställa den gräns där olika ämnen påverkar naturen negativt, stora svårigheter. På grund av svårigheter att påvisa effekterna samt visa vilken förorening som har gett effekten kommer det att vara svårt att vetenskapligt bevisa var gränsen går. Därmed kommer det troligen bli svårt och ta att få fram normer. Trots det anser kommunen att det enda riktiga angreppssättet är att sätta miljökvalitetsnormen utifrån vad naturen tål och i ett nästa steg avgöra hur införandet av skall gå till för att den skall vara praktiskt möjlig att uppnå. Kommunen anser däremot att förslaget blir mycket förvirrande då man föreslår att vissa normer skall vara rättsligt bindande medan vissa skall ses som rekommendationer (mål). Detta kan ge upphov till många missförstånd och oklarheter, framförallt vid tillsyn av befintlig verksamhet. Ett sätt att lösa detta är att ge de olika typerna av värden olika benämningar. Om man vill att införandet av MKN skall ge miljöarbetet en ordentlig knuff framåt skall normerna göras bindande. - - - I förslaget sägs att skall utarbeta åtgärdsplaner för områden där det behövs för att MKN skall uppfyllas. Lagtexen bör utformas så att även kommuner enskilt eller i samverkan med varandra kan utforma åtgärdsplaner. Det bör i en åtgärdsplan dessutom vara möjligt att på grund av en känslig recipient skärpa miljökvalitetsnormen. 6.54 : Det föreslås införande av miljökvalitetsnormer i . Det har också införts en möjlighet att meddela beslut om tillfälliga bilförbud om halterna av luftföroreningar inom vissa områden är så höga att de innebär akuta hälsorisker. Denna lagstiftning bör införlivas med bestämmelserna i . Föreskrifter om t.ex. bilförbud bör utarbetas med stöd i balken och kommunerna bemyndigas att fatta dylika beslut. Miljökvalitetsnormer grundade på bestämmelser i bör vara tillämpliga inom hela balkens tillämpningsområde. Miljökvalitetsnormer bör grundas på kunskaper om vad människan eller naturen anses kunna utsättas för utan risk för störningar. Stadskansliet delar utredningens uppfattning att det bör finnas goda möjligheter att lägga miljökvalitetsnormer till grund för att komma till rätta med lokala och regionala föroreningsproblem. Miljökvalitetsnormerna bör vara desamma för sävål nya verksamheter som för gamla. Däremot kan ju självfallet möjligheterna att uppfylla normerna variera. Miljökvalitetsnormer måste dock vara konkret mätbara och därför torde formen av haltvärden som inte bör få överskridas vara den förnuftigaste utgångspunkten. Miljökvalitetsnormerna bör utformas med hänsyn till genomförandereglerna i EG:s miljödirektiv. För de områden i landet där normerna överskrids skall ansvariga myndigheter tillse att åtgärdsplaner tas fram för att normerna skall kunna uppfyllas. Utgångspunkten med åtgärdsplanerna bör vara att man inom området i fråga skall uppnå så samlade lösningar på miljöproblemen som möjligt. Förslaget om att kommunala detaljplaner bör kunna överprövas av länsstyrelserna om planerna skulle strida mot kvalitetsnormer i avstyrks. En sådan prövning bör kunna ske inom ramen för överklagandebestämmelserna i administrativ ordning eller i domstol. 6.55 kommun: Åtskillnad bör göras mellan bindande och icke-bindande regler om miljökvalitet. De förra kan betecknas "miljökvalitetsnormer" och de senare "riktlinjer för miljökvalitet" med "miljökvalitetskriterier" som ett samlande begrepp. Kommunen bör få möjlighet att införa lokala bestämmelser för hushållning av vissa naturresurser. Utgångspunkten för miljökvalitetskriterier bör i första hand vara de förutsättningar som naturen ger, inte vad den tål. Vi vill dock betona att kvalitetskriterier baserade på vetenskaplig grund utifrån vad naturen och människan kan tolerera åtminstone i vissa fall kan uppfattas som orealistiska och därmed medföra att tilltron och respekten för bestämmelserna urholkas. Kvalitetskriterier måste vara användbara i ett praktiskt perspektiv för att få behövlig status. Vi föreslår att föreskrifter om kvalitetskriterier kan utformas som en tidssatt, successiv skärpning, där det slutliga målet är att uppnå gränsen för de förutsättningar som naturen ger. Begreppet "norm" bör reserveras för de kvalitetsvärden som är bindande och inte får överskridas. På motsvarande sätt kan icke-bindande gränser för miljökvalitet betecknas "riktlinjer" eller liknande. Som samlingsuttryck för båda dessa typer föreslår vi att uttrycket "miljökvalitetskriterier" används. - - - Ansvarsförhållandena när miljökvalitetskriterierna överskrids är mycket oklara. Exempelvis måste 8 kap. 4 § MB kompletteras med vem som har ansvar att uppfylla miljökvalitetskriterier inom ett område som enbart berör en kommun. Vidare bör det förtydligas att åtgärdsplan i det fall den omfattar flera kommuner skall upprättas i samråd med de berörda kommunerna. Avslutningsvis anser vi att de miljökvalitetskriterier som kommer att föreskrivas i likhet med EG-direktiven inom miljöområdet bör ses som minimikrav. Det bör vara möjligt för kommunerna att skärpa, men inte lindra, kraven utifrån lokala förhållanden. Dessutom bör påföljden när en föreskriven miljökvalitet överskrids klargöras. Denna är så vitt vi kunnat finna inte närmare behandlad i MB annat än att regeringen enligt 9 kap. 7 § MB kan besluta om redovisningsskyldighet för kommuner. Utredningen förordar kvalitetsbegrepp som enbart relateras till störningståligheten och där tekniska och ekonomiska avvägningar ges litet utrymme. Motivet anges vara att endast sådana miljökvalitetsgränser kan bli trovärdiga. Det finns emellertid en klar risk att sådana kvalitetsgränser kommer att uppfattas som orealistiska och mycket svåra att omsätta i operativa åtgärdsprogram och liknande. - - - Vi anser att man bör skilja på bindande och icke-bindande gränser för acceptabel miljökvalitet. Principiellt bör de icke-bindande riktlinjerna ange den nivå som inte ger upphov till irreparabla skador på natur eller människa. Det innebär att värdena måste baseras på de förutsättningar som naturen ger, dvs samma utgångspunkt som anges i utredningen. De bindande normerna bör däremot ges formen av gränsvärden, dvs uttrycka vilka nivåer som inte får överskridas respektive underskridas beroende på vilken parameter som avses. Följaktligen kommer de bindande normerna att till viss del bli beroende av miljöpolitiska värderingar. Luftkvalitet är ett bra exempel på område som skulle kunna omfattas av bindande kvalitetsvärden. - - - De bindande normerna bör därtill kunna anges i en trappstegsskala, där kvalitetsvärdet successivt skärps med en viss periodicitet. Utredningens övervägande att miljökvalitetsgränser i första hand bör införas där den acceptabla nivån väsentligt överskrids talar för en typ av successivt skärpta normer och riktlinjer. Mycket talar också enligt vår uppfattning för att en bestämmelse om en viss miljökvalitet för en bestämd parameter borde kunna innehålla både bindande normer och icke-bindande riktlinjer.- - - För vatten och mark bör både bindande normer och icke-bindande riktlinjer användas anpassade till situationen regionalt och lokalt. - - - Vad gäller luftkvalitet kan bindande normer utfärdas för landet som helhet vad gäller värden som relateras till hälsoeffekter. - - - Benämningen "läggas till grund för planering" i 2 § är onödigt vag. Om avsikten är att planeringen skall syfta till att uppfylla uppsatta miljökvalitetskriterier bör detta klart framgå av texten, till exempel. - - - Föreslagen formulering av andra strecksatsen i 3 § kan tolkas som att enbart organismer som förekommer under markytan kan beaktas. Vi föreslår att texten ändras så att bestämmelsen bättre täcker in de åsyftade indikator- och signalartsbegreppen. - - - Genom att föra in "sammansättning av organismer" blir bestämmelsen även mer i linje med resultaten av senare års naturvårdsforskning, där grupper av arter visat sig ge bättre svar på miljötillståndet än enstaka arter. Den specialreglering som tas upp i 5 § är en följd av anpassningen till EG-direktivet om luftkvalitet. Bestämmelsen ryms helt och fullt inom bemyndigandet i kapitlets 1 § 2 p. Den borde därför kunna lyftas ut ur MB och i stället behandlas i en separat föreskrift mätmetodik och liknande frågor regleras. 6.56 : Ett genomslag för principen "vad naturen tål" i lagstiftningen är värdefullt. I resonemanget kring miljökvalitetsnormerna förefaller dock kommittén i huvudsak utgått från storstadsförhållanden. Miljökvalitetsnormerna måste i alla avseenden vara lokalt anpassade. Bindande miljökvalitetsnormer kan inte accepteras. - - - En enda faktor kan inte tillåtas få styra samhällsplaneringen. Kommunens erfarenhet är att det finns mycket stora svårigheter att fastställa relevanta gränser för både väg- och flygtrafikbuller. I miljöarbetet har kommunerna en nyckelroll. En stor del av arbetet för en uthållig utveckling ligger på den lokala nivån. Att genom centrala dekret tala om vad som är rätt och fel är dessvärre ett effektivt sätt att förlora känslan av ansvar och delaktighet. Om tekniken med bindande normer skulle väljas, måste det i framgå att normerna skall avse miljökvaliteter inom större områden och inte inom detaljplaner etc. Möjligheterna att övervaka och beakta miljökvalitetsnormerna kan ifrågasättas, därför bör normerna endast avse större områden (kommuner). 6.57 kommun: Kommunerna bör ges befogenheter att besluta om skärpta miljökvalitetsnormer för hela eller för del av kommunen. kan det bli ett viktigt konkurrensmedel för en kommun att visa ambitioner på miljöområdet. Regeringen eller central myndighet bör vara restriktiv vid utfärdande av normer för avstånd mellan miljöstörande anläggningar och annan verksamhet. Generella avståndsnormer är svåra att tillämpa, låser planering och ger inte incitament till teknisk utveckling vid de miljöstörande anläggningarna. - - - "Allmänna råd" har en tendens att bli "regler" och bör ersättas av en samling "möjliga lösningar" bland vilka den lokalt mest lämpliga kan väljas. 6.58 kommun: Kommittén har i grunden missuppfattat användningen av miljökvalitetsnormer och föreslår en metod för tillämpning av dessa som inte kommer att leda till den skärpning av miljökraven som avsikten är. Förslaget innehåller vissa viktiga bestämmelser som medför en försvagning av miljökraven. 6.59 : Kommunen instämmer helt med utredningens konstaterande att det inte är kostnadseffektivt att driva reningskrav hur långt som helst. - - - Miljökvalitetsnormer måste utformas så att de inte är lika beroende av främst ekonomiska förutsättningar som dagens rikt- och gränsvärden. Dagens rikt- och gränsvärden är, anser kommunen, i stor utsträckning att betrakta som ekonomiska värden. Enligt skrivningen i 8:2 skall endast sådana miljökvalitetsnormer som är meddelade på grund av internationella förpliktelser och när det finns särskilda skäl vara bindande. Skall man kunna komma bort från den kortsiktiga ekonomiska styrningen bör det snarare vara så att miljökvalitetsnormer skall vara bindande om inte särskilda skäl föreligger. - - - I § 8:3 specificeras vad miljönorm får avse. De tre första punkterna är olika kvaliteter för vad som kan accepteras. I den fjärde punkten anges minsta acceptabla avstånd mellan miljöfarlig verksamhet och bostäder, skolor eller barnomsorg. Kommunen förstår inte vinsten med en avståndsnorm. Om kvalitetsnormen uppfylls föreligger ju inte risk för oacceptabel miljöstörning eller risk för människors hälsa. Avståndsnormen kommer att sättas i förhållande till den då kända tekniken. Risken är, som kommunen ser det, att kan konservera denna teknik. I 8:4 sägs att om det behövs för att miljökvalitetsnormer skall kunna uppfyllas i ett område som omfattar flera kommuner, skall upprätta en åtgärdsplan som underlag för myndigheternas och kommunernas planering. Kommunen kan inte se fördelen med att alltid, när en norm omfattar flera kommuner, skall upprätta åtgärdsplan. Med den utökade möjlighet till samarbete mellan kommuner som sannolikt kommer att bli möjlig anser kommunen att kommunerna i samråd i första hand måste få möjlighet att ta fram sådan åtgärdsplan.