prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Ändringen i förhållande till kommitténs förslag är främst av redaktionell art. 4.4.7Principer för hushållning med mark, vatten och andra naturresurser Regeringens förslag: Hushållningsbegreppet skall utvidgas så att det också omfattar hushållning med andra naturresurser än mark och vatten. Kretsloppsprincipen innebär att hushållning med naturresurser skall främjas. Farliga kemiska ämnen och varor skall ersättas med produkter och varor som innebär mindre risk. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén har också föreslagit att frågor om energianvändning m.m. skall ingå som en del av hushållningsbestämmelserna. Remissinstanserna: Remissinstanserna ställer sig över lag positiva till att hushållningsbegreppet skall ingå bland de allmänna aktsamhetsreglerna i enlighet med komitténs förslag. LRF understryker att utifrån hushållningsaspekter bör jord- och skogsbrukets produktionspotential för förnybara råvaror uppmärksammas. Vidare noterar LRF med tillfredsställelse att kommittén föreslagit en särskild aktsamhetsbestämmelse för energin. framhåller att en tillämpning av kretsloppsprincipen inte är en universallösning i alla sammanhang. Enligt måste en helhetsbedömning göras och en sådan bedömning kan leda till att i vissa fall är återanvändning att föredra medan i andra fall kan återvinning eller energiutvinning vara den ur miljö- och resurssynpunkt bästa lösningen. anser att problemen med tillämpningen av den föreslagna energihushållningsregeln är otillräckligt analyserade. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av bakgrundsbeskrivningen av det nu gällande lagstiftningskomplex som skall ingå i finns ett starkt samband mellan naturresurslagen och . Naturresurslagen är i huvudsak inriktad på en övergripande planering av hur mark och vatten skall användas för att åstadkomma en långsiktigt god hushållning. Hushållningsbegreppet i en modern miljölagstiftning måste dock vara vidare än så. Det finns alltså ingen anledning att fortsättningsvis begränsa begreppet hushållning till frågor som rör enbart användning av mark och vatten. Regeringens utgångspunkt är att hushållningsprincipen också har ett nära samband med kretsloppsprincipen och målet att bevara den biologiska mångfalden. I båda fallen kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion, tillverkning, användning och förbrukning. Genom återanvändning eller återvinning kan material komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Härigenom minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. En stor mängd för miljön farliga ämnen finns bundna i varor som fortfarande används. eller senare återförs dessa ämnen till naturen och kan då vålla skada. Denna fara måste motverkas på olika sätt. har i flera sammanhang uttalat sig för producenternas ansvar att bedöma miljöeffekterna av sina produkter och att se till att produkterna blir anpassade efter gällande lagstiftning och andra av uppställda mål. Dessa innebär också en utveckling från detaljregleringen mot målstyrning. Regler av den innebörden bör komma till uttryck i allmänna aktsamhetsregler. Den princip som bör läggas till grund för en sådan allmän aktsamhetsregel i fråga om produktion av varor brukar betecknas som kretsloppsprincipen. Som utvecklades i kretsloppspropositionen är en huvuduppgift för regeringen att skapa förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste förbrukningen av ändliga naturresurser och anrikningen av farliga restprodukter i naturen avsevärt minskas. Återanvändning, återvinning och andra åtgärder för ett effektivt resursutnyttjande skall vara verksamma medel för en sådan samhällsutveckling. Utgångspunkten bör alltså vara att ämnen som kan skada miljön så långt möjligt inte används vid tillverkning av varor. Detta är det säkraste sättet att förebygga att de kommer ut i naturen. Icke naturliga stabila organiska ämnen bör över huvud taget inte tillföras miljön. De bör därför få användas bara i helt slutna system. När en vara har tjänat ut skall den kunna tas om hand på ett sådant sätt att naturen inte påverkas negativt. Målet är att varan skall kunna återföras till naturen utan att påverka denna skadligt - ett kretslopp har slutits. I den mån farliga ämnen inte kan undvikas i varor - och naturligtvis kan detta inte ske helt, liksom det också finns en mängd gränsfall av mer eller mindre skadliga ämnen - måste man se till att varorna efter användning hindras från att förorena omgivningen. Varor bör så långt möjligt återanvändas. Det klassiska exemplet härvid är returglashanteringen, men återanvändning kan komma i fråga också på många andra områden. Kan varorna - vilket blir det vanliga - inte återanvändas bör i stället så långt möjligt ämnen som ingår i varorna kunna återvinnas och användas vid produktion av nya varor. Ett exempel på detta är fibrer i returpapper. En särskild aspekt på hushållningen med naturresurser gäller energi- hushållningen. I valet mellan återanvändning, återvinning, energiutvinning och deponering bör den metod som bäst hushållar med resurser prioriteras. Ekonomiska styrmedel är av stor vikt när det gäller att främja energihushållning och användning av energislag med mindre miljöpåverkan. Den omständigheten att frågor om resurshushållning som knyter an till kretsloppsprincipen kan prövas av en tillståndsmyndighet innebär dock inte, att myndigheten skall reglera energifrågor vid tillståndsgivning eller liknande förfaranden. Statsmakterna har möjlighet att påverka valet av energislag eller andra sådana förfaranden som på ett avgörande sätt ingriper i företagens energiplanering främst genom ekonomiska styrmedel. Inom givna ramar är det en uppgift för företagen att själva ta ansvar för hushållningen med energi. Regeringens förslag: Vad som kan anses vara lägsta godtagbara miljökvalitet för mark, vatten, luft eller naturen i övrigt skall kunna föreskrivas i miljökvalitetsnormer. Föreskrifterna får avse förekomst av kemiska eller biotekniska produkter, förekomst av organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av miljötillståndet eller nivåer för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan miljöpåverkan. Miljökvalitetsnormerna skall av myndigheter och kommuner läggas till grund för planering och övrig verksamhet. Då det är påkallat skall ett åtgärdsprogram upprättas för att underlätta att föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet uppfylls. I de fall det kan antas att sådana föreskrifter kan komma att överskridas skall mätningar göras. Kommitténs förslag: Överensstämmer vad gäller huvuddragen med regeringens. Kommittén föreslår dock att miljökvalitetsnormer också skall få gälla skyddsavstånd mellan miljöfarlig verksamhet å ena sidan och bostäder eller vissa lokaler å andra sidan. Kommittén föreslår en mer begränsad användning av upprättande av åtgärdsplaner. Kommittén går inte heller lika långt vad gäller skyldigheten att vidta mätningar för att kontrollera hur föreskrifterna om lägsta godtagbara miljökvalitet uppfylls. Enligt kommitténs förslag bör miljökvalitetsnormer av såväl bindande karaktär som icke bindande karaktär kunna föreskrivas. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är, med några undantag, i och för sig positiva till ett system med miljökvalitetsnormer. Några remissinstanser har pekat på att ett system med miljökvalitetsnormer inte kan ersätta aktsamhetsreglerna och den individuella miljöprövningen. Det har framförts att det finns en risk för att längre gående åtgärder än vad som erfordras för att uppfylla det i normerna angivna minimikravet inte kommer att vidtas och att incitamenten för att driva teknikutvecklingen framåt kommer att begränsas. Många kommuner har påpekat att kommunerna inte bör vara förhindrade att i sin planering och annan verksamhet tillämpa strängare miljökvalitetskrav än vad som fastställts i miljökvalitetsnormer. Åtskilliga remissinstanser har pekat på behovet av ett klargörande av begreppet miljökvalitetsnorm. Stark kritik har riktats mot att miljökvali- tetsnormer skall kunna meddelas både som bindande och som inte bindande föreskrifter. Några remissinstanser har också fört fram svårigheterna med att fastställa normerna utifrån vetenskaplig grund. Det framhålls att bedömningen av vad som kan anses vara, objektivt sett, godtagbar miljökvalitet måste ske med stor omsorg, samt att detta måste bli ett politiskt övervägande. Flera remissinstanser har motsatt sig att förutom regeringen även myndigheter skall kunna fastställa normerna. Några remissinstanser har ifrågasatt lämpligheten av ett så långt gående bemyndigande som rätten att meddela föreskrifter bl.a. för att genomdriva riktlinjer eller principer som antagit innebär. Andra remissinstanser har å andra sidan anfört att förslaget alltför noga avgränsar vad miljökvalitetsnormer får avse och att lagen borde medge större frihet att införa miljökvalitetsnormer allteftersom behov därav gör sig gällande. Vissa remissinstanser välkomnar och andra avstyrker förslaget att miljökvalitetsnormer skall kunna avse skyddsavstånd. Skälen för regeringens förslag: De svenska miljölagarna syftar till att skydda människor och miljö från skador och olägenheter. Några direkt i lag angivna gränsvärden för vilken miljöpåverkan i olika avseenden som kan godtas finns inte, men enligt hälsoskyddslagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, meddela föreskrifter om gränsvärden i den mån det behövs med hänsyn till . Föreskrifter som kan innehålla gränsvärden är främst tänkta att vara de tillämpande myndigheterna till hjälp och läggas till grund för myndighetsbeslut. Föreskrifter som har meddelats enligt 14 a § hälsoskyddslagen är inte straffsanktionerade. Inom miljöskyddsområdet har tagit fram rikt- linjer och bedömningsgrunder. De har karaktären av allmänna råd eller aktionsprogram. har bl.a. tagit fram riktvärden för luftkvalitet i tätorter avseende koloxid, kvävedioxid, svaveldioxid och sot. Riktvärdena skall i första hand utnyttjas av länsstyrelserna och kommunerna. De skall utgöra underlag för kommunernas planering vad gäller trafik, energi och bebyggelse. har också utarbetat allmänna råd i vilka anges hur mätningarna bör ske och beräkningsmetoder. Mer långsiktiga luftkvalitetsmål har angivits i aktionsprogrammet mot luftföroreningar. Där finns angivet kritiska belastningsgränser bl.a. för svavel och kväve med beaktande av hur känslig mar- ken är. och har utarbetat allmänna råd för inomhusmiljön. Gränsvärden finns t.ex för radonförekomst i befintlig bebyggelse och i nybebyggelse. Ett exempel på rättsligt bindande gränsvärden är de av kommunerna, med stöd av , i detaljplan meddelade bestämmelserna om högsta tillåtna störningar inom planområdet (5 kap. 7 § första stycket 11). Innebörden är att måste beakta bestämmelserna i sin lovgivning och att tillstånd enligt miljöskyddslagen inte får meddelas i strid mot bestämmelserna. Ett annat exempel är lag om tillfälligt bilförbud som innehåller en möjlighet för kommunerna att besluta om tillfälligt bilförbud om halterna av luftföroreningar inom vissa områden är så höga att det innebär akuta hälsorisker. är det endast som får föreskriva om bilförbud enligt 14 a § hälsoskyddslagen. har, förutom de mer tekniska direktiven, även antagit ett antal direktiv innehållande miljökvalitetskrav i fråga om luft, vatten och mark. Såväl gränsvärden som vägledande värden används i direktiven. Gränsvärdena syftar i allmänhet direkt till att skydda människornas hälsa. De uttrycks i fråga om luftföroreningar som halter av vissa ämnen som inte får överskridas. Riktvärdena syftar i fråga om luftvård mer till att tillgodose de långsiktiga miljökraven. Miljökvalitetsdirektiven innehåller i allmänhet också bestämmelser om att medlemsländerna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att kravreglerna i direktiven skall innehållas. I allmänhet är kraven förenade med rapporterings- skyldighet till om direktiven inte skulle uppfyllas inom angivna tidsgränser. I vissa fall föreligger en skyldighet att samråda med grannländer. Bestämmelser finns också om mät- och provtagningsmetoder. EG-direktiv som har karaktären av miljökvalitetsnormer finns avseende gränsvärden och vägledande värden för svaveldioxid och svävande partiklar, bly i luften samt för kvävedioxid. (80/779/EEG, 89/427/EEG, 82/884/EEG och 85/203/EEG). Beträffande vatten finns direktiv för badvatten, sötvatten till skydd för fisk, skaldjursvatten, ytvattentäkter och dricksvatten. (76/160/EEG, 78/659/EEG, 79/923/EEG, 7/44/EEG och 80/778/EEG). Ett stort antal av EG:s mer tekniska direktiv innehåller också kvalitetsmål och kan ses som en form av kvalitetsnormer för miljön. Det finns dessutom ett direktiv som handlar om skyddet av vilda fåglar och som också omfattar skyddet av de biotoper fåglarna vistas i (79/409/EEG) samt ett direktiv om bevarande av naturliga livsmiljöer, vilda djur och växter (92/43/EEG). Medlemsländerna är skyldiga att sörja för att nödvändiga åtgärder vidtas för att upprätthålla eller anpassa bestånden av fåglar, andra vilda djur och växter av samtliga de arter som förekommer naturligt, på den nivå som särskilt tillgodoser ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav och tillgodoser ekonomiska och rekreativa hänsyn. Skyldigheterna omfattar också biotoperna. Som exempel nämns skydd av bestämda områden, bevarande och skydd av boplatser, restaurering av ödelagda biotoper m.m. De kravnivåer avseende miljöskydd som innehåller är generellt sett uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpolitiken. Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i förutsätter lagstiftning bör transformeras till den svenska rättsordningen. I propositionen med anledning av (prop. 1992/93:60, bet. 1992/92:JoU10 rskr.1992/93:139) lämnade regeringen en redovisning av vilka EG-direktiv på miljöområdet som föranleder lagstiftningsåt- gärder för genomförandet av . Ändringar för att tillgodose krav på miljökvalitetsnormer har gjorts i hälsoskyddslagen. Där har införts ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i den utsträckning det behövs med hänsyn till av godkända åtaganden enligt meddela föreskrifter om gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly. Kommunen skall, om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas, mäta förekomsten i luften av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana mätresultat. Regeringen fann att den lagreglering som är direkt nödvändig till följd av direktiven är föreskrifter om mätverksamheten och att denna reglering lämpligen borde ske genom tillägg i hälsoskyddslagen. Regeringen konstaterade vidare att även om regler om mätning av luftföroreningar införs med stöd av hälsoskyddslagen så är det genom olika administrativa förfaranden, dvs. en kombination av tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering inklusive trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form av förbud som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm kan därför i första hand bli styrande för myndigheternas verksamhet och endast indirekt beröra medborgarna. Regeringen har ansett att det inte krävs några särskilda åtgärder för att i kunna minska halterna av luftföroreningar så att gränsvärden och vägledande värden i miljökvalitetsdirektiven inte överskrids. Även om direktiven alltså inte kräver åtgärder i form av lagstiftning för att minska luftföroreningar krävs enligt att anpassar sin lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som finns i direktiven. I saknas - med undantag för lagen om tillfälliga bilförbud - lagstiftning om kvalitetsnormer i form av gränsvärden för förorenande ämnen. Miljöproblemen har ändrat karaktär. Skadeeffekterna är mer storskaliga än tidigare och orsakssammanhangen mer komplicerade. De diffusa utsläppen från jordbruk, biltrafik m.m. har fått allt större betydelse. Även miljöförhållandena i andra länder påverkar vår egen situation i hög grad. Utöver den nuvarande individuella prövningen finns det därför behov av mer samordnade miljöinsatser och kostnadseffektiva lösningar. Det finns ett behov av att komplettera aktsamhetsreglerna i miljös- kyddslagen med normer som mer direkt avser godtagbart miljötillstånd. Det är en förutsättning för att flera av de miljöpolitiska målen skall kunna följas upp. Ett miljöarbete som bygger på att mäta miljökvalitet stämmer bättre överens med sådana övergripande miljömål som är formulerade som kvalitetsmål. Ett sådant system bör också kunna skapa förutsättningar för en bättre styrning och prioritering av miljöinsatserna i landet och internationellt och ge underlag för strävandena att inom vissa områden samordna miljöinsatserna mot en maximal miljöeffekt. Allmänt kan sägas att det finns ett stort antal gräns- och riktvärden avseende vad som regleras i . Dessa har tagits fram efter olika principer. Det föreligger därför ett behov av samordning för att klarlägga vilken lägsta miljökvalitet som kan godtas utifrån vetenskapliga kriterier. Ett system med miljökvalitetsnormer skulle kunna vara ett sätt att täcka detta behov. Miljökvalitetsnormerna bör vara tillämpliga inom hela det område som omfattas av bestämmelser för att enhetliga regler som skapar förutsättningar för likformiga beslut skall kunna uppnås. En prioritering av vilka normer som bör tas fram måste ske. Olika urvalskriterier kan härvid användas. Ett kriterium är risken för miljöskador. Ett annat är påverkan på människors hälsa och välbefinnande. En avvägning mot andra samhällsmål måste naturligtvis också göras. Godtagbar miljökvalitet bör i första hand fastställas avseende förekomsten av ämnen eller störningar av utpräglat farlig karaktär. Detta gäller särskilt om gränsen för vad som kan anses vara acceptabelt väsentligt överskrids eller kan förväntas komma att överskridas. Modern bioteknik har utvecklats snabbt under och spelar en allt större roll för samhällets utveckling. Den moderna biotekniken omfattar utvecklingsarbete och tillämpningar av all den kunskap som genererats inom biokemi, molekylärbiologi och genteknik på områden som jord- och skogsbruk, livsmedel, miljövård, finkemikalier och processutrustning. Biotekniska produkter kan beskrivas som produkter som skapats, utvecklats eller modifierats genom användning av levande material - organismer eller delar av organismer. Biotekniska produkter har en parallell användning till kemiska produkter. Det gäller t.ex. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel. Miljökvalitetsnormer bör därför kunna avse tillåten förekomst av biotekniska produkter. Det kan därutöver finnas områden där det finns ett behov att komplettera lagstiftningen med hänsyn till den ökade användningen av bioteknik. Regeringen avser därför att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att se över detta behov. Ofta torde normerna komma att fastställas på grundval av internationellt samarbete. Med miljökvalitet avses här en beskrivning av ett miljötillstånd med avseende på förekomst av föroreningar, vissa andra störningar eller någon organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön. Vilken tillförsel till mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av miljöpåverkande ämnen, produkter eller andra störningar som kan godtas är således inte något direkt uttryck för det som här avses med miljökvalitet. En miljökvalitet kan uttryckas med såväl ord som siffervärden. Att i lagregler eller genom föreskrifter i det konkreta fallet ange gränser för miljökvalitet i ord torde dock knappast vara möjligt. En tillräcklig stringens torde i allmänhet endast kunna uppnås genom siffervärden. En användning av siffervärden för miljökvalitet förutsätter emellertid att det finns klart definierade mätmetoder och mätparametrar. Det medför vissa svårigheter att bedöma vilka mätparametrar som kan anses vara relevanta för miljökvaliteten eftersom ett ekosystem består av både levande och icke levande materia, det vill säga organismer som samspelar med varandra och en omgivning bestående av kemiska substanser och . Systemet är inte statiskt utan förändras ständigt både på grund av mänsklig påverkan och andra faktorer. Erfarenheten visar att man med ledning av befintlig vetenskaplig kunskap, trots nämnda svårigheter, kan sätta upp vissa gränsvärden för vad människan eller naturen tål utan olägenhet. Vidare kan nämnas att arbetar med att utveckla mätbara parametrar för olika ekosystem i syfte att bättre kunna fastställa godtagbar miljökvalitet. Det finns stora skillnader mellan olika markområden och mellan olika vattenområden ifråga om bl.a. växt- och djurliv. Detta hänger samman med det geografiska läget, berggrunden, naturligt åldrande m.m. Följaktligen finns det väsentliga skillnader i vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet mellan olika områden. Miljökvalitetsnormer kopplade till naturen behöver därför anpassas till områdenas naturgivna förutsättningar. Lägsta godtagbara miljökvalitet kan fastställas enligt två olika principer. Vad som skall anses vara godtagbar miljökvalitet kan enligt ett synsätt grundas på enbart kunskaper om vad människan och naturen kan anses tåla i fråga om störningar av olika slag. Alternativt kan de tekniska och ekonomiska förutsättningarna vägas in redan i samband med att godtagbar miljökvalitet fastställs. I båda fallen måste dock en bedömning av vad som kan anses vara godtagbart göras. Regeringen förordar att godtagbar miljökvalitet fastställs enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges klar information om de faktiska miljöriskerna och det skapas incitament för ett fortsatt miljöförbättringsarbete i . Tekniska och ekonomiska förhållanden kan däremot ha betydelse för vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Såsom ett flertal remissinstanser påpekar måste bedömningen av vad som kan anses utgöra godtagbar miljökvalitet ske med största omsorg. Vad gäller hälsoskydd måste en särskilt betryggande säkerhetsmarginal tillämpas. I de fall det finns skäl att fastställa lägsta godtagbara miljökvalitet skall föreskrifter i vilka denna anges meddelas. Ett stort antal remissinstanser, bland vilka både myndigheter, domstolar, institutioner och branschorganisationer återfinns, har framfört allvarlig kritik mot att begreppet miljökvalitetsnorm används som benämning på sådana föreskrifter oavsett om dessa görs bindande eller inte. Regeringen instämmer i denna kritik. Det kan visserligen finnas skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte finns förutsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm men detta bör då ske i form av riktlinjer och bör inte regleras inom ramen för tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Som tidigare nämnts finns ett stort antal sådana riktlinjer framtagna. En viss försiktighet bör iakttas vad gäller meddelande av miljökvalitetsnormer. Det saknas normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids. Miljökvalitetsnormer skall dock alltid meddelas om det krävs för att internationella förpliktelser skall uppfyllas. Om den rådande miljökvaliteten antingen är godtagbar eller är möjlig att uppnå inom inom ett område där godtagbar miljökvalitet skall fastställas, kan detta ske i en miljökvalitetsnorm. En miljökvalitetsnorm bör rikta sig mot kommuner och myndigheter och bör vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är skyldiga att beakta i sin planering, tillståndsgivning och tillsyn.