prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Offentliga system och strukturer sätts i fråga för att åstadkomma valfrihet i välfärdspolitiken. Avregleringsarbetet bedrivs inom olika samhällssektorer och omfattar betydande förändringar för att effektivisera marknader, genomföra privatiseringar och minimera kostnader. Genom den nya konkurrenslagen (1993:20), lagen (1992:1317) om offentlig upphandling och de ändringar beslutat om i viss speciallagstiftning med anledning av regeringens proposition om ökad konkurrens i verksamhet (prop. 1992/93:43) skapas förutsättningar för en ökad konkurrens inom vida delar av ekonomin. Hinder för privata alternativ i vård och omsorg har undanröjts. Inom kommunikationsområdet har ny lagstiftning på tele- och radioområdet trätt i kraft. antog regeringens förslag till postlag. Steg i riktning mot ökad konkurrens har också tagits på luftfartsområdet och för järnvägstrafiken. Regeringen har i en skrivelse till redovisat de avregleringar som genomförts eller beslutats (Skr. 1994/95:22). Konsekvenserna för konsumenterna av avregleringarna varierar. Så kommer exempelvis avregleringen på elområdet till en början sannolikt att betyda mest för stora köpare, såsom företag. Andra avregleringar kan främja effektiviteten i samhällsekonomin totalt men leda till höjda priser och avgifter för de privata konsumenterna, i varje fall på kortare sikt. Exempel på detta är teletaxan och portot. Men på bör kostnadssänkningar för företagen komma också konsumenterna till godo. Åter andra avregleringar kan leda till strukturförändringar i distribu- tionssystemen. När utbudet styrs på marknadens villkor kan tillgången på service minska och priserna öka, framförallt i glesbygd. Likaså kan, om direkt konkurrens saknas, offentliga monopol komma att ersättas av privata med sämre utbud och högre priser som följd. Avreglering av de tekniska försörjningssystemen (el, vatten och avlopp) medför särskilda problem, eftersom konsumenternas ställning på dessa marknader är svag. Privata alternativ växer fram bl.a. inom vård, omsorg och skola. har en rad nya produktionsformer vuxit fram, dels i kommunernas egen regi i form av entreprenader och resultatenheter, dels i extern drift. Till den senare kategorin kan bl.a. privata företag hänföras, liksom kooperativ och ideell verksamhet. Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är ökad affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Avregleringarna leder i vissa fall till omreglerade marknader som styrs av nya normer och med nya myndigheter som utövar tillsyn. Sammanfattningsvis kan konstateras att den konkurrens som avregleringen ger utrymme för kan medföra höjd effektivitet bl.a. i den offentliga sektorn, vilket kan öka möjligheterna till en hög servicenivå. Positiva effekter är också ökad valfrihet och ökade möjligheter för konsumenterna att påverka utbudet. kan förändringarna i den offentliga sektorn ge upphov till samma slags konsumentproblem som uppkommer på andra områden. Från konsumentsynpunkt är det viktigt att konsumentintresset beaktas när systemen byggs upp och när de tillämpas. Vidare måste det finnas kanaler för konsumenternas klagomål. För att konsumenterna skall kunna dra fördelar av valfriheten krävs här som annars vidare bl.a. att de kan bilda sig en uppfattning om priset och kvaliteten på de tjänster som utbjuds. Det kan konstateras att en följd av avregleringen är att den marknadsrättsliga lagstiftningen automatiskt till viss del blir tillämplig på nya områden såsom barnomsorg, utbildning i den obligato- riska skolan och sjukvård när verksamheten där bedrivs av näringsidkare. Det är en angelägen uppgift för den framtida konsumentpolitiken att uppmärksamma problem av det slag som har berörts och vidta åtgärder så att de avreglerade marknaderna fungerar konsumentpolitiskt rationellt. Vi vill också erinra om att avregleringsfrågorna i regeringens proposition Bygder och regioner i utveckling (prop. 1993/94:140) behandlades ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Där sades bl.a. att regeringen avser att ge samtliga myndigheter som har tillsynsansvar eller motsvarande funktion inom avreglerade områden i uppdrag att redovisa utvecklingen av bl.a. servicenivån och priserna i de regionalpolitiskt prioriterade regionerna. Berörda myndigheter bör i anslutning till sin uppföljningsverksamhet också lämna förslag till åtgärder med anledning av eventuella problem. 4.5 Nya marknadsföringsmetoder, teknikstyrd service ochnya varuförsörjningsformer Regeringens bedömning: Konsumentpolitiken bör utformas med hänsyn till den utveckling i tekniskt och annat hänseende som sker i fråga om bl.a. marknadsföring, teknikstyrd service och varuförsörjning. Skälen för regeringens bedömning: har nya kanaler skapats som ger näringsidkarna ökade möjligheter att komma i kontakt med konsumenterna. förekommer t.ex. reklam både i TV och radio, liksom nya distributionsformer som exempelvis s.k. TV-shopping. Att via postorder köpa varor och tjänster från utlandet har länge varit möjligt, men i takt med internationaliseringen har företeelsen blivit vanligare. Inom både varu- och tjänstesektorn pågår en snabb utbyggnad av metoderna för data- och telekommunikation. Nya service- och informationssystem tas i bruk, såsom automater för sedeluttag och olika biljettautomater. Tågbiljetter kan exempelvis på många håll köpas i automat. Även upplysning om tågavgångar från den ort där man befinner sig kan fås genom att man knappar in vissa data på en terminal. Ett annat exempel är de datoriserade system som har vuxit fram för prismärkning och elektronisk överföring av information från kassaterminaler till bl.a. lager med uppgifter om när en lagerpåfyllnad måste ske. Utvecklingen inom informationsteknologiområdet underlättar tillvaron för många människor, bl.a. äldre och handikappade. Det sker exempelvis genom att vissa tjänster kan ombesörjas från hemmet, såsom banktjänster av olika slag. kan den nya tekniken också medföra allehanda svårigheter. Det kan således vara problematiskt för äldre och handikappade att utnyttja teknikstyrda serviceanläggningar. Likaså reser de nya marknads-föringsmetoderna frågor av praktisk och rättslig natur, exempelvis om vart konsumenten kan vända sig om han vill klaga på en vara. Frågor om tillgänglighet till varor och tjänster har avgörande betydelse för konsumenternas välfärd. Problem på detta område kan uppstå särskilt i glesbygd. Vi återkommer till denna fråga (avsnitt 6.4). Regeringens bedömning: Konsumentpolitiken bör utformas med hänsyn till sambandet mellan konsumtion och miljö, inbegripet konsumtionens betydelse för en varaktigt hållbar utveckling i fråga om miljö och naturresurser. Skälen för regeringens bedömning Det traditionella svenska miljöskyddsarbetet har till stora delar varit framgångsrikt. Utsläppen från processindustrin och energisystemets skorstenar och avlopp är, trots mångdubblad varuproduktion, nere nivåer. och den övriga västvärldens miljöproblem beror i allt större utsträckning på föroreningar från små eller diffusa källor med sammanlagt stor volym. I takt med att processutsläppen från industrin minskar, ökar betydelsen av den miljöpåverkan som sker från bilkörning och användningen av hushållskemikalier, liksom den som uppstår på grund av allt det avfall som konsumtionen ger upphov till. Långt större volymer av miljöfarliga ämnen är i omlopp i våra konsumtionsvaror än vad som släpps ut vid själva tillverkningen av dem. Och förr eller senare sprids de ut i miljön. Miljöproblemen har blivit globala och vittomfattande men orsakerna står oftast att finna i de enskilda människornas dagliga livsföring. Konsumenterna kan genom att bete sig miljömedvetet i vardagssituationer skapa en konsumentopinion och ett marknadstryck som ger resultat i form av minskad miljöstörning. Hänsynstagandet till miljön bör vara en självklarhet i marknadsekonomin, men det kommer inte av sig självt. Därtill krävs att konsumenterna är kunniga och medvetna. Det bör också betonas att miljöeffekterna av en vara inte återspeglas i priset på den, eftersom det inte finns någon allmänt godtagen metod att prismärka miljöpåverkan. Allt som konstrueras, byggs och produceras blir på kortare eller avfall. Alla material bryts ned, men i olika takt och med varierande effekt på miljön. Varor som används i vardagslivet sprids med tiden och mycket hamnar som avfall på soptippar, i förbränningsugnar eller i avlopp. Många varor förbrukar dessutom energi under sin användningsfas. Miljöskador från själva konsumtionen av varorna kommer därför, relativt sett, att få allt större betydelse. I uppkommer totalt ca restprodukter och avfall . För att uppskatta mängderna avfall och problemen med varor i avfallsledet kan försäljnings- och konsumtionsstatistik användas. Att det inte finns någon balans mellan tillflöde i form av råvaror och utflöde i form av avfall innebär att avfallsproblemet, liksom kostnaderna för att komma till rätta med det, skjuts . Kostnaderna beror inte bara på framtida skador utan ligger också i omkostnaderna för hantering, markanvändning, sanering, förbränningsanläggningar och rökgasrening. I regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (kretsloppspropositionen) föreslogs bl.a. ändringar i renhållningslagen (1979:596), vilka antagit (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344). Det innebär att regeringen kan meddela förskrifter om införandet av producentansvar, dvs. företagens ansvar för att ta hand om bl.a. en uttjänt vara eller förpackning. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter för returpapper, förpackningar och bildäck. I kretsloppspropositionen har regeringen angivit ytterligare varugrupper för vilka producentansvar bör införas. Dessa är plaster, byggnadsmaterial samt elektroniska och elektriska produkter. En särskild kretsloppsdelegation knuten till regeringen har inrättats med uppdrag att bl.a. utarbeta förslag till en strategi för hur arbetet med en kretsloppsanpassning av varusektorn skall bedrivas. En delrapport beträffande strategiarbetet har lagts fram. Delegationen har också i en rapport (SOU 1994:104) redovisat en plan för att undvika miljöpåverkan av PVC-plast. Dessa rapporter bereds i . Detta innebär en helt ny inriktning för varuproduktionen. Producenten måste nu ha avfallsperspektivet med redan vid produktutvecklingen. Konsumenterna kommer därmed att möta produkter med ny, miljöanpassad utformning. I samhället används mängder av ämnen och produkter vilkas effekter i storskalig spridning inte är tillräckligt kända. Ofta finns inte heller kunskaper om hur mycket av olika ämnen som sprids i miljön. Kemika- lieinspektionen bedriver ett omfattande arbete, både nationellt och interna- tionellt, för att öka kunskapen om olika kemikaliers egenskaper från miljö- och hälsosynpunkt. I internationell samverkan upprättas register över de vanligast förekommande kemikalierna, deras egenskaper och de risker de medför. Program finns för avveckling av de mest problematiska substanserna. har med anledning av regeringens proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179) beslutat att en nationell strategi skall läggas fast med målet att koldioxidutsläppen i ett första steg skall vara stabiliserade nivå. Vissa tecken tyder på att energikostnaderna måste öka om vi skall nå de internationella miljömålen och åtagandena. Högre energipriser kommer med all sannolikhet att påverka konsumentbeteendet. Men redan innan priserna på och förbrukningen av energi regleras, kan medvetna konsumenter aktivt påverka energiförbrukningen, marknaden och produktutvecklingen genom förändringar i sin livsstil och sina produktval. Satsningar på energisnåla produkter kommer att bli nödvändiga om en från miljösynpunkt varaktig hållbar utveckling skall vara en realitet. Väl underbyggd och seriös information om varors miljöpåverkan är avgörande för att konsumenterna skall känna sig trygga i sina varuval och kunna åstadkomma en reell anpassning av sina beteenden till miljön. Ett problem är att det kan vara svårt att få djupgående kunskaper om varors miljöpåverkan. Det behövs större kunskap om såväl kortsiktiga som långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, nedbrytbarhet etc. Den viktigaste miljöinformationen till konsumenterna gäller energiåtgång, kemikalieanvändning, livsstilsfrågor och risker med avfall. Många intressenter har tagit upp frågan om vad enskilda människor kan göra för att förändra utvecklingen till det bättre. Flera kommuner uppmanar i kampanjer invånarna att leva mera miljöanpassat. I många kommuner pågår ett intensivt arbete med konsumentrådgivning på miljöområdet. Fackföreningar och olika personalgrupper engagerar sig i upphandling av varor och transportfrågor. Bland företagen märks också en attitydförändring, som bl.a. yttrar sig i initiativ till miljöprogram med satsningar på nya miljöskonande processer, nya materialval och utbildning av personalen i miljökunskap. Inom skolan introduceras miljöfrågorna i alltfler ämnen. Allt detta påverkar marknaden, utbudet och varornas utformning i mera miljöanpassad riktning. Konsumenterna har en viktig roll när det gäller att främja miljöanpassade alternativ. Exempel på fall där konsumenttrycket blivit så starkt att det givit direkt utslag på produkters utformning är de klorfria alternativen i fråga om produkter som papper och blöjor. Om konsumenterna får information om konsekvenserna av ett visst produktval eller om miljökonsekvenserna avspeglas i priset, kan de som har tillgång till alternativa val utgöra en betydande maktfaktor. Miljömärkning kan fungera som ett viktigt styrmedel under förutsättning att konsumenter efterfrågar miljökvalitet, att denna efterfrågan leder till en snabb produktutveckling och att miljömärkningssystemet strävar efter att upprätthålla takten i denna utvecklingsprocess. Ett ökat miljömedvetande hos konsumenterna ökar vidare behovet av saklig information. Miljöargument används numera allt oftare i marknadsföringen. Det kan noteras att de nordiska konsumentombudsmännen har utarbetat en vägledning för miljöargument i marknadsföringen. Idén bakom positiv miljömärkning är att peka ut produkter som är mindre miljöbelastande än andra i övrigt likvärdiga produkter. På så sätt kan konsumenternas val styra utvecklingen och företagen miljöanpassa sina produkter för att inte tappa andelar på marknaden. beslutade konsumentministrarna i om en gemensam nordisk positiv miljömärkning. Till miljömärkessymbol valdes en stiliserad svan. inrättades den svenska miljömärkningsstyrelsen, som är knuten till Standardiseringen i (SIS). Märkningen är frivillig och bygger på att producenter och importörer ansöker om att få använda svanmärket på sina produkter. Innan en licens beviljas måste produkten genomgå oberoende testning och certifiering. Företag som ansöker om licens får betala en ansökningsavgift. Kriterier har fastställts för 25 produktgrupper, bl.a. diskmaskiner, kuvert, blöjor och tvättmedel. Omkring 650 varumärkta produkter finns på den nordiska marknaden. Märkningen "Bra miljöval" drivs i samarbete mellan () samt ICA, KF och . Samarbetet omfattar kriterieframtagning, marknadsöversikter och märkning. Projektet inleddes , som svanmärkningen. introducerade SNF en egen symbol, en falk. Utöver den samnordiska svanmärkningen och "Bra miljöval" finns olika företags- och organisationsmärken på marknaden. EG antog en förordning om miljömärkning med en symbol i form av en stiliserad blomma. Kommissionen fattar beslut om fastställande av kriterier. Berörda parter konsulteras innan kriterier fastställs. Varje medlemsland skall utse ett eller flera s.k. behöriga organ. Dessa skall behandla ansökningarna och granska om produkten i fråga uppfyller fastställda kriterier. En godkänd ansökan remitteras sedan till de andra ländernas behöriga organ, som har på sig att invända om de anser att bedömningen varit felaktig. EU:s system är avgiftsbelagt med en ansökningsavgift och en årsavgift. Genom tilläggsavtalet till har EU:s miljömärkningssystem fr.o.m. införlivats i svensk rätt, vid sidan av det nordiska systemet. Tills vidare skall SIS även administrera EG-systemet. 5 Konsumentpolitikens mål och inriktning Sammanfattning: Konsumentpolitikens mål skall vara att främja konsumenternas intressen som aktörer på marknaden och som brukare av varor, tjänster och andra nyttigheter vad gäller -hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser, -konsumenternas rättsliga ställning och -konsumenternas hälsa och säkerhet. All verksamhet inom den statliga konsumentpolitiken skall ta sikte på ett eller flera av dessa tre mål. Den skall dessutom vara förenlig med en eller flera av följande prioriteringsgrunder. Den skall -stödja människor som på grund av sina individuella förhållanden är förhindrade att fungera som brukare eller konsumenter på bästa sätt, -avse hushållens baskonsumtion eller -undanröja brister i marknadens funktionssätt. Konsumentpolitiken skall därutöver som ett fjärde mål ha att främja konsumenternas intresse av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling samt att därvid verka för att konsumenternas önskemål om en god miljö får genomslag på marknaden. Konsumentpolitiska åtgärder skall vidtas i statlig regi bara när det är väsentligt och de inte kan utföras bättre av andra aktörer. De svårigheter som en konsument kan ha i denna sin egenskap kan vara av de mest skiftande slag. De kan gälla frågor av avgörande betydelse för ett hushålls förmåga till ekonomisk överlevnad, som exempelvis förvärv av en bostad. Frågorna kan gälla ekonomiska åtaganden av mindre dramatisk men ändå påtaglig art. De kan också gälla förhållanden som har begränsad praktisk betydelse. Många konsumentfrågor är inte i första hand, eller över huvud taget, av ekonomisk karaktär. Ett allvarligt problem kan ligga i förekomsten av farliga varor ute på marknaden eller i hemmen. Ett annat kan ha att göra med svårigheterna för en brukare att veta hur en inköpt vara skall användas på rätt sätt, eller att, även med sådan kunskap, exempelvis på grund av rörelsesvårigheter kunna utnyttja den. Men konsumentens svårigheter kan också gälla annat, exempelvis hans rättigheter, liksom hans möjligheter att ta tillvara sin rätt. Konsumentproblemen kan också ha orsaker av mycket skilda slag. Skälen kan ha att göra med hur marknaden fungerar. Problemet ligger exempelvis i att en individ inte kan få tag i den vara han önskar. Orsaken kan tänkas vara att han bor i en trakt med begränsat utbud. Men den skulle också kunna bestå i att han inte vet hur han skall informera sig om var produkten står att finna. Ett annat problem kan ligga i att varan nog finns att tillgå, men bara till ett mycket högt pris. Orsaken kan vara bristen på konkurrens. Ytterligare en annan situation är att en köpare luras att förvärva en dålig vara i tron att den är bra, och förvägras rätt att byta. Här kan orsakerna vara otillbörlig marknadsföring, oskäliga avtalsvillkor och dålig eller obefintlig reklamationshantering. De kan också ligga i att konsumenten är illa informerad eller på annat sätt illa att hantera en sådan situation som han har råkat in i. Konsumentproblem av dessa och andra slag kan lösas på en mängd olika sätt. Vilka medel som bäst kan användas beror på problemens art och orsaker. Vissa svårigheter kan en konsument undvika genom egna åtgärder. Andra kan undvikas genom att företag blir utsatta för konkurrens. Åter andra kan undvikas genom lagstiftning om konsumentköp m.m. och principer och organ för reklamationshantering och andra åter igen genom en marknadssanering genom marknadsbevakning. Konsumenterna kan lättare klara sig som brukare i hemmen och som aktörer på marknaden genom att få utbildning och information. De flesta frågor som uppkommer i hemmen och på marknaden löses av dem de gäller, dvs. av brukarna eller hushållen själva, i förekommande fall i samråd med berörda näringsidkare och andra aktörer. Staten har varit en av dessa. Det statliga engagemanget på konsumentområdet är omfattande. Med stöd av lagstiftning av olika slag verkar ett stort antal myndigheter för att i skilda avseenden - bl.a. genom övervakning, tillsyn och kontroll - se till att konsumenternas intressen värnas. Som exempel kan nämnas sektorsmyndigheter som , , , och . Till detta kommer som den centrala förvaltningsmyndigheten för konsumentfrågor, med ett brett mandat att bevaka konsumenternas intressen på i första hand sådana områden som inte är specialreglerade. I viss utsträckning sträcker sig dock ansvar även in på dessa områden, exempelvis när det gäller tillsynen över marknadsfö- ringen där. Regeringen går i detta sammanhang inte in på sådana konsumentfrågor som omfattas av specialreglering. Vad som här behandlas är principerna för samhällets generella konsumentpolitik, vilken i första hand administreras av men inom vars ramar också bl.a. verkar. Det kan inte komma i fråga att staten skulle engagera sig i alla slags konsumentproblem. Mot det talar redan resursskäl. De satsningar som staten skall svara för måste därför avgränsas till att gälla vissa närmare angivna mål. Inom ramen för dessa mål måste satsningarna avse frågor som i en allmän mening får anses vara särskilt angelägna. Innan en verksamhet påbörjas måste det noga prövas vilket mål som verksamheten skall leda mot och om den är angelägen. De mål som gäller för den statliga konsumentpolitiken är mycket allmänt utformade och kan i princip omfatta varje slags åtgärd som syftar till att stödja hushållen och konsumenterna. Regeringens inställning är att nya mål bör ställas upp, som liksom de nuvarande är flexibla, men som på ett tydligare sätt anger konsumentpolitikens inriktning. Vi vill också att konsumentverksamheten inriktas på sådana områden eller frågor som framstår som väsentliga. Och vi vill understryka vikten av att de som driver denna verksamhet gör detta under hänsynstagande till de tidigare angivna utgångspunkterna för konsumentpolitiken (avsnitt 4). Regeringen anser att konsumentpolitiken liksom skall inriktas på konsumenternas roll som både aktörer på marknaden och brukare av varor, tjänster och andra nyttigheter. Den första rollen handlar om den enskilde och hushållet som köpare osv. av varor, tjänster och andra nyttigheter (fast egendom, krediter m.m.). Den andra gäller förhållandet i hemmet och hushållet samt . Inom dessa ramar anser vi att hushållens resurser och konsumenternas ekonomiska förhållanden, deras rättsliga ställning samt deras hälsa och säkerhet är särskilt angelägna områden att uppmärksamma i konsumentpolitiken. Vi anser att detta uttryckligen bör återspeglas i målen för konsumentpolitiken. Den synen ligger väl i linje med såväl det nordiska handlingsprogrammet (avsnitt 3.2) som EU:s konsumentpolitiska program (avsnitt 3.3). Men verksamhet som är inriktad på dessa tre områden kan ha mycket varierande karaktär och angelägenhetsgrad. Vi anser därför att det dessutom skall krävas att verksamheten är förenlig med en eller flera av följande prioriteringsgrunder. En sådan är att verksamheten är inriktad på konsumtionsområden som typiskt sett påtagligt belastar hushållens budget (baskonsumtionen). En annan är att den tar sikte på konsumentproblem som drabbar människor som på grund av sina individuella förhållanden är förhindrade att fungera som brukare eller konsumenter på bästa sätt (konsumtionshinder), exempelvis på grund av ålder eller funktionsnedsättning (ibland betecknade som "utsatta" eller "svaga" grupper). En tredje prioriteringsgrund är att verksamheten är inriktad på svagheter i marknadens sätt att fungera, t.ex. dålig marknadstransparens (överskådlighet) eller bristande efterlevnad av spelreglerna på marknaden. Som har berörts blir sambandet mellan konsumtion och miljö allt mera påtagligt. Genom sitt val på marknaden kan konsumenterna påverka natur och miljö. Detsamma gäller i fråga om konsumentens beteende i hushållet. Ett särskilt mål som tar sikte på dessa omständigheter bör därför ställas upp. Också detta ligger väl i linje med synen inom EU.