prop · GI0349 · 1995-01-01 00:00:00 — 13 § Sedan kronofogdemyndigheten beslutat att ta säkerhet i anspråk gäller, om säkerheten utgörs av 1. pant: att den får tillgodogöras i den ordning som gäller för utmätt egendom, 2. borgen: att den 2. borgen: att den genast får utsökas och genast får utsökas och att att bestämmelserna om bestämmelserna om in- indrivning i denna lag drivning i denna lag då då gäller samt att gäller samt att utmätning införsel får äga rum om av lön med företrädesrätt det är medgivet för den enligt 2 § får äga rum om fordran som säkerheten det är medgivet för den avser, fordran som säkerheten avser, 3. företagshypoteksbrev: att utmätning genast får ske i den egendom som omfattas av företagshypoteket, även när detta gäller i annan näringsverksamhet än gäldenärens. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. **Fotnot** [1] Senaste lydelse 1994:423. 2.16Förslag till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334) Härigenom föreskrivs att 8 och 25 §§ skuldsaneringslagen (1994:334) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 § Vid en skuldsanering skall bestämmas 1. vilka fordringar som enligt 6 § skall omfattas av skuldsaneringen och vad som enligt 7 § skall gälla för dem, 2. vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna, 3. en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Belopp som avses i Belopp som avses i första stycket 2 skall första stycket 2 skall bestämmas så att bestämmas så att skuldsaneringen tar i skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag inkomster efter avdrag för vad som skall för vad som skall förbehållas gäldenären förförbehållas gäldenären för hans och hans familjs hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 15 kap. bestämmelserna i 7 kap. 4 6 a § utsökningsbalken omoch 5 §§ utsökningsbalken förbehållsbelopp vara väg-om förbehållsbelopp vara ledande. Vid skuldsaneringen får be- skuldsaneringen får be- stämmas att förbehåll ävenstämmas att förbehåll även skall göras för betalningskall göras för betalning av en fordran som, av en fordran som, enligt 6 § tredje enligt 6 § tredje stycket stycket eller beslut eller beslut som fattas som fattas med stöd av med stöd av 6 § andra 6 § andra stycket, inte stycket, inte omfattas omfattas av av skuldsaneringen. Av fördelningen enligt första stycket 2 skall framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå. Den betalningsplan som skall bestämmas enligt första stycket 3 skall löpa , om det inte finns särskilda skäl att bestämma en längre eller . 25 § Efter Efter kronofogdemyndighetens kronofogdemyndighetens beslut om att inleda beslut om att inleda skuldsanering får skuldsanering får utmätning eller införsel utmätning för fordringar för fordringar som som uppkommit uppkommit inte äga rum inte äga rum innan fråganinnan frågan om om skuldsanering är skuldsanering är avgjord, avgjord, om inte, efter om inte, efter överlämnande eller överlämnande eller överklagande, rätten på överklagande, rätten på begäran av en borgenär begäran av en borgenär bestämmer annat. Om bestämmer annat. Om utmätning eller införsel utmätning ändå sker är åtgärden utanändå sker är åtgärden utan verkan. Första stycket gäller inte fordringar, som enligt 6 § tredje stycket inte omfattas av skuldsaneringen. Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 2.17Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 48 § sjölagen (1994:1009) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 48 § Sjöpanträtt består även omSjöpanträtt består även om fordringen överlåts ellerfordringen överlåts eller tas i anspråk genom tas i anspråk genom utmätning eller införsel utmätning eller på annat eller på annat sätt övergårsätt övergår till någon till någon annan. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning Kronofogdemyndigheternas huvudsakliga uppgift är att handlägga mål om verkställighet enligt utsökningsbalken (UB), s.k. utsökningsmål. () har på regeringens uppdrag genomfört en översyn av utsök- ningsbalken, som trädde i kraft . RSV har därvid avlämnat tre rapporter, vilka har lett till viss lagstiftning. I detta ärende tar regeringen upp återstående huvudfrågor i slutrapporten, RSV Rapport 1992:1 Översyn av utsökningsbalken, som huvudsakligen behandlar frågor om löneexekution och målhantering hos kronofogdemyndigheten. En sammanfattning av rapporten samt dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju92/1673). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som utarbetats i ärendet. Remissen till Lagrådet omfattade även ett förslag till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Detta förslag har inte tagits med i propositionen, eftersom det bör tas upp i samband med andra frågor som gäller den summariska processen och som bereds i ett annat sammanhang. De lagförslag som remitterades till Lagrådet finns i bilaga 4. Lagrådet har föreslagit vissa kompletteringar av övergångsbestämmelserna till förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken och har i övrigt lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till detta i författningskommentaren. Dessutom har en del redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Något om nuvarande ordning och reformbehovet Löneexekution är en sammanfattande benämning för utmätning av lön och införsel i lön. Båda dessa former av löneexekution används för att ta i anspråk en gäldenärs inkomst, men de företer också en del olikheter sinsemellan. Löneexekutionen är en mycket viktig del av kronofogdemyndigheternas verkställighetsuppgifter. Den svarar både för en stor del av myndigheternas arbetsuppgifter och för en stor del av de pengar som drivs in. Det är givetvis av vital betydelse att systemet är så effektivt som möjligt. Detta kan inte sägas vara fallet , till stor del beroende just på att reglerna inte är enhetliga. Införsel får bara ske för fordran på underhållsbidrag och i de flesta s.k. allmänna mål, dvs. mål där fordringen är av offentligrättslig natur och tillkommer staten eller något annat offentligt subjekt. Löneutmätning får däremot ske för alla sorters fordringar. Införsel har företräde framför löneutmätning. Den som vill ha löneexekution för en fordran på underhållsbidrag väljer lämpligast att ansöka om införsel, eftersom denna verkställighetsform har bäst rätt. Om sökanden därutöver vill kunna få del av andra tillgångar, t.ex. överskjutande skatt eller annan lös egendom, måste han dessutom göra ansökan om utmätning. Detta gäller inte bara för enskilda fordringsanspråk, utan även när söker verkställighet mot den underhållsskyldige för utbetalt bidragsförskott. När det gäller de belopp som gäldenären skall få förbehålla sig för sitt uppehälle finns olika normer och beräkningsgrunder för utmätning av lön och för införsel. Denna ordning innebär vissa problem. Vid införsel för t.ex. löpande underhållsbidrag förekommer det att hela utrymmet för införsel inte behöver utnyttjas. Detta innebär i sin tur att det kan finnas utrymme för beslut om utmätning av lön i ett annat mål som är anhängigt . Sådana s.k. parallella beslut är resurskrävande för alla inblandade. Införsel får ske utan några tidsbegränsningar. Utmätning av lön däremot får tillämpas i sammanlagt högst under samma kalenderår, och efter varandra får inte lönen i följd eller utan större uppehåll tas i anspråk . Man brukar i detta sammanhang tala om tidskonsumtion. Reglerna om tidskonsumtion är svårtillämpade, särskilt när det finns två beslut om löneutmätning, varav ett avser lön och det andra avser dagersättning som betalas ut av t.ex. . Tidskonsumtionsberäkningen kan föranleda mycket arbete för både myndigheterna och arbetsgivarna. Under konkurs får utmätning av lön inte ske. Däremot får införsel ske, om inte konkursförvaltaren tar gäldenärens lön i anspråk för konkursboets räkning genom att begära att arbetsgivaren redovisar en viss del av lönen till förvaltaren. Förfarandet är omständligt för förvaltarna. Det används i praktiken inte ofta och resultatet blir då att gäldenären får behålla hela sin lön. Ett sätt att bättre kunna ta i anspråk lönen skulle vara att löneexekution för konkursboets räkning kunde ske genom kronofogdemyndighetens försorg även under konkurs. Även själva handläggningsordningen för utsökningsmål är splittrad. De flesta allmänna mål, alltså där fordringen tillkommer staten eller något annat offentligt subjekt, handläggs numera lika och är föremål för kontinuerlig bevakning och verkställighet tills de antingen är fullt betalda eller har preskriberats. Övriga mål, de s.k. enskilda målen, redovisas däremot åter till sökanden så snart det konstaterats att verkställighet eller vidare verkställighet inte kan ske. Av de enskilda mål som handläggs och redovisas av myndigheterna återkommer ungefär hälften under påföljande år. Detta innebär ett mycket stort arbete för myndigheterna med att registrera och redovisa dessa mål gång på gång. Även för borgenärerna och arbetsgivarna - och i någon mån för gäldenärerna - innebär denna ordning en belastning. Borgenärerna i dessa mål missgynnas också på så sätt att de går miste om verkställighet för sina fordringar, om målet inte finns inne för handläggning när tillgångar yppas, medan de flesta allmänna mål däremot är föremål för kontinuerlig bevakning och verkställighet. Handläggningen skulle förenklas betydligt om de enskilda målen också handlades mer kontinuerligt. Såsom framgått hänger svagheterna i nuvarande ordning i stor utsträckning samman med att olika typer av mål behandlas på olika sätt och att den rättsliga regleringen är splittrad och därigenom svårtillämpad. En reform på det aktuella området bör därför ha två huvuddrag. Ett enhetligt löneexekutivt institut bör införas. Själva målhanteringen hos kronofogdemyndigheten bör göras enklare och mer enhetlig. Båda dessa komponenter syftar till ett effektivare och bättre system för indrivning av fordringar. 5.1 Ett enhetligt löneexekutivt institut Regeringens förslag: Ett enhetligt löneexekutivt institut införs. Verkställighetsformen införsel avskaffas. All löneexekution skall ske genom utmätning av lön. RSV:s förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har nästan genomgående godtagit förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som redan nämnts finns det vissa skillnader mellan införsel och utmätning av lön. Införsel får ske för vissa privilegierade fordringsslag, nämligen för underhållsbidrag enligt och och för flertalet utländska underhållsbidrag, för skatter och allmänna avgifter i särskilt angivna fall samt för böter och viten. Införsel får ske utan begränsning i tiden och de belopp som måste förbehållas gäldenären för hans eget uppehälle, de s.k. förbehållsbeloppen, är relativt låga. Utmätning av lön får ske för alla fordringar i både enskilda och allmänna mål, dock högst per kalenderår och med något högre förbehållsbelopp. Införsel har före- träde framför utmätning. företer de båda verkställighetsformerna likheter i de flesta av- seenden. I båda fallen åläggs arbetsgivare eller annan utbetalare att innehålla ett visst belopp från gäldenärens lön eller annan ersättning och att redovisa detta till kronofogdemyndigheten, medan gäldenären förbehålls ett visst belopp för eget uppehälle m.m. Handläggningen riktar sig mot fysiska personer och samma forumregler gäller. har i båda fallen möjlighet att ändra tidigare meddelade beslut. Möjligheten att införa ett enhetligt löneexekutivt institut övervägdes i förarbetena till utsökningsbalken (prop. 1980/81:8 s. 537 f.). Föredragande statsrådet ansåg emellertid att alla fordringar inte kan behandlas på samma sätt och att man därför ändå i praktiken skulle få två skilda former av löneexekution. Regleringen skulle därmed bli komplicerad och knappast innebära några fördelar. De senaste årens ständigt ökande målmängd och löneexekutionens alltmer dominerande plats i indrivningsarbetet gör att behovet av rationaliseringar blir allt tydligare. Som framgått av vad som sagts i det föregående (avsnitt 4) innebär dagens system med två former av löneexekution en hel del extra arbete både för myndigheterna, parterna och arbetsgivarna. Uppdelningen i utmätning och införsel har gjort att vissa hinder mot en rationell handläggning har byggts in i systemet. Dessutom gör reglerna om den s.k. tidskonsumtionen att löneutmätningen som sådan är svåradministrerad. Fördelarna med en enhetlig löne- exekution ökar också markant om denna, såsom RSV föreslagit, kombineras med att reglerna för målhanteringen allmänt sett görs mer enhetliga och verkställigheten präglas av större kontinuitet. Remissbehandlingen har visat att det finns ett mycket starkt stöd för införandet av ett enhetligt löneexekutivt institut. Enligt regeringens mening är det uppenbart att mycket står att vinna genom att man inför en enhetlig ordning för löneexekution. Det finns vinster att göra både för myndigheterna, borgenärerna, arbetsgivarna och i någon mån även för gäldenärerna. Detta gäller även om man behåller vissa differentieringar inom ett nytt enhetligt system. Frågan är då vilka differentieringar som bör finnas. Förbehållsbeloppens storlek, verkställighetens längd och de slag av ersättningar som skall få tas i anspråk genom löneutmätning är faktorer som i första hand påverkar gäldenären. Det är svårt att se tillräckligt starka motiv för att gäldenären skall behandlas strängare om han underlåtit att betala t.ex. skatt eller underhållsbidrag än om det gäller andra skulder. Några principiella hinder för enhetliga regler om förbehållsbelopp, verkställighetstider och ianspråktagbara ersättningar borde därför inte finnas. Den omständigheten att vissa fordringar kan anses mer angelägna än andra kan tillgodoses genom att de ges viss företrädesrätt. Regeringen återkommer närmare till dessa frågor i det följande (avsnitten 5.2-5.4). Ett enhetligt löneexekutivt institut bör alltså införas. All löneexekution bör i fortsättningen ske genom utmätning av lön. Sådan utmätning bör vara tillämplig på alla typer av fordringar. Regeringens förslag: I den nya enhetliga löneutmät- ningen behålls i princip dagens företrädesordning vid löneexekution, vilket innebär: 1. Konkursbos fordran avseende anspråk på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672). Fordran i allmänt mål som enligt nuvarande bestämmelser i indrivningslagen (1993:891) kan bli föremål för införsel. Vid löneutmätningen skall dock arbetsgivaren alltid först göra avdrag för preliminär skatt. Vidare skall efter avdrag för utmätning av lön för underhållsbidrag göras avdrag för kvarstående skatt . Sist i företrädesordningen vid utmätning av lön kommer alla övriga fordringar. Dessa har inbördes lika rätt. RSV:s förslag överensstämmer i stora drag med regeringens. Dock har RSV när det gäller fordringar i allmänt mål tagit lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (avräkningslagen) som utgångspunkt i stället för indrivningslagen, vilket innebär att något fler typer av offentligrättsliga fordringar skulle få företrädesrätt. Remissinstanserna är oeniga. De flesta biträder förslaget eller lämnar det utan erinran, men några ifrågasätter privilegiet för skatter och avgifter m.m. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts har införsel företräde framför utmätning av lön. Därvid har införsel för underhållsbidrag företräde framför införsel för skatter m.m. Däremot har fordringar som kan tas ut genom införsel, t.ex. underhållsbidrag och skatter, inte något företräde framför andra fordringar vid fördelning av pengar som kommer från gemensam utmätning av annan lös egendom eller fast egendom. Dock gäller vid ianspråktagande av överskjutande skatt och andra restitutionsfordringar ett företräde för flertalet allmänna mål på så sätt att avräkning enligt den s.k. avräkningslagen (1985:146) får ske för sådana fordringar innan utmätning får ske i andra mål. RSV har föreslagit att nuvarande företrädesordning vid löneexekution i princip behålls oförändrad inom den nya enhetliga löneutmätningen. Förslaget innebär att pengar som flyter in vid samtidig utmätning av lön i flera mål fördelas enligt följande. Underhållsbidrag, även sådana som har fastställts i ett utländskt av- görande. Konkursbos fordran på gäldenärens lön. Fordran som får avräknas enligt avräkningslagen samt utländska skatter m.m. enligt lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden. Enligt förslaget skall dock arbetsgivaren alltid först göra avdrag för preliminär skatt och - efter avdrag för fordran på underhållsbidrag - göra avdrag för kvarstående skatt . Efter alla nu nämnda poster kommer övriga fordringar och dessa har inbördes lika rätt. När det gäller ordningen för avdrag för preliminär skatt, underhållsbidrag och kvarskatt innebär förslaget ingen ändring i förhållande till gällande rätt. Om företrädesrätten så långt finns också en bred enighet bland remissinstanserna. När det gäller ett konkursbos företrädesrätt för fordran på gäldenärens lön är det inte heller fråga om någon saklig ändring i förhållande till gällande rätt. Konkursförvaltaren kan enligt gällande ordning begära att arbetsgivaren redovisar viss del av gäldenärens lön till boet, nämligen den del som efter skatteavdrag uppenbart överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll samt för annan underhållsskyldighet som han har. Skillnaden i RSV:s förslag ligger främst i att det i fortsättningen skall vara fråga om en regelrätt löneutmätning som kronofogdemyndigheten sköter på begäran av förvaltaren. Vi återkommer i det följande (avsnitt 5.5) närmare till formerna för utmätning av lön under konkurs. Nästa punkt i företrädesordningen är enligt RSV:s förslag skatter och liknande fordringar, närmare bestämt fordringar som kan avräknas enligt avräkningslagen och därutöver flertalet utländska skatter, avgifter m.m. Frågan är till att börja med om skatter och allmänna avgifter m.m. över huvud taget skall ha något företräde framför privata fordringar vid utmätning av lön. åstadkoms som framgått denna företrädesrätt rent tekniskt genom att införsel medges för skatterna m.m. och att införsel har företräde framför löneutmätning. En del remissinstanser har satt i fråga om skatter m.m. i fortsättningen bör ha något företräde vid utmätning av lön med tanke på att så inte är fallet vid annan utmätning. Enligt vår mening är det inte motiverat att ändra på företrädesordningen för skatter och liknande fordringar vid löneexekution enbart därför att man, inom ramen för en i huvudsak teknisk översyn av löneexekutionen, avskaffar begreppet införsel och inför ett enhetligt löneexekutivt institut, utmätning av lön. När det så gäller vilka allmänna fordringar som närmare bestämt skall ha denna företrädesrätt vid utmätning av lön har RSV föreslagit att det skall vara samma typer av fordringar som får avräknas enligt avräkningslagen samt flertalet utländska skatter. Detta skulle innebära en utvidgning jämfört med nuvarande tillämpningsområde för införsel, på så sätt att bl.a. TV-avgifter och studiemedelsavgifter skulle komma att omfattas. Under remissbehandlingen framfördes vissa invändningar mot förslaget. har i ett annat lagstiftningsärende beslutat bl.a. en ny indrivningslag, lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. De lagändringarna trädde i kraft . I 2 § indrivningslagen räknas upp de fordringsslag för vilka införsel får ske och denna nya reglering har inte inneburit någon förändring av tillämpningsområdet för införsel. Det saknas enligt regeringens mening skäl att nu avgränsa gruppen av fordringar med företrädesrätt vid löneutmätning på något annat sätt. Vi förordar därför att de aktuella företrädesberättigade fordringsslagen bestäms genom en hänvisning till indrivningslagen. När det gäller utländska skatter innebär regeringens förslag inte någon skillnad mot gällande ordning och inte heller i förhållande till RSV:s förslag. Av 5 § lagen om ömsesidig handräckning i skatteärenden följer nämligen att handräckningen, med vissa undantag, skall genomföras i enlighet med vad som gäller för närmast jämförliga svenska skatt. Detta innebär att företrädesrätt kommer att gälla för den utländska skatten om sådan gäller för den svenska motsvarigheten. Den företrädesordning som regeringen förordar är alltså underhållsbidrag, konkursbos fordran, fordran som enligt nuvarande regler är införselbar, övriga fordringar - i nu nämnd ordning. 5.3 Tidsbegränsningar, utmätningsbart belopp och utmätningsbara ersättningar Regeringens förslag: Nuvarande regler om tidsbegränsning och s.k. tidskonsumtion vid utmätning av lön slopas. Sådan utmätning skall i princip kunna fortgå utan tidsbegränsningar. Krono- fogdemyndigheten skall ha möjlighet att besluta att hela det utmätningsbara utrymmet i gäldenärens lön skall tas i anspråk genom löneutmätning. Alla de typer av ersättningar som får tas i anspråk genom införsel skall i fortsättningen få tas i anspråk genom löneutmätning. RSV:s förslag överensstämmer med regeringens. Remissutfallet är i huvudsak positivt. Några remissinstanser anser dock att systemet kan bli för betungande för gäldenärerna, om inte några tidsbegränsningar görs. Skälen för regeringens förslag: Utmätning av lön får ske per kalenderår. efter varandra får lönen inte i följd eller utan större uppehåll tas i anspråk än . Kan arbetsgivaren inte göra något avdrag alls vid ett visst lönetillfälle anses verkställighetstid för inte ha konsumerats. Så snart något litet belopp har innehållits anses emellertid hela tidsperioden konsumerad. Om det finns två beslut, t.ex. hos både arbetsgivare och försäkringskassa, som verkställs konsumeras normalt tid i båda besluten. Ytterligare en del regler finns, t.ex. för det fall att ersättning från betalas ut hos arbetsgivaren. Sammanfattningsvis kan sägas att detta system med s.k. tidskonsumtion är synnerligen svårtillämpat och orsakar åtskilligt arbete för alla inblandade. Det är därför enligt regeringens mening mycket angeläget att en reform på området också innefattar att systemet med tidskonsumtion avskaffas. RSV har diskuterat ett system med fasta s.k. frimånader, under vilka löneutmätning inte skulle få ske, t.ex. . Bl.a. med tanke på att ett sådant system kan uppmuntra till manipulationer har RSV emellertid stannat för att föreslå en ordning utan tidsbegränsningar. Remissinstanserna har till övervägande del tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Regeringen finner för sin del att den enda möjligheten till ett effektivt och lättillämpat system är att all löneutmätning i princip kan få fortgå utan tidsbegränsningar, så som är fallet vid införsel. Att ett sådant system inte blir oskäligt betungande för gäldenärerna kan säkerställas dels genom rimliga förbehållsbelopp, dels genom vissa möjligheter till anstånd med verkställigheten. Till dessa frågor återkommer vi närmare i det följande (avsnitten 5.4 och 6.3). Redan nu kan emellertid sägas att förbehållsbeloppen enligt regeringens förslag ligger på en nivå som överstiger den fastställda nivån för rätt till socialbidrag. Vidare skall kronofogdemyndigheten enligt regeringens förslag få möjlighet att bevilja anstånd med verkställighet av beslut om löneutmätning, om det finns särskilda skäl för det. I detta sammanhang bör också nämnas att vi i det följande (avsnitt 6.1.1) kommer att föreslå att bl.a. enskilda utsökningsmål skall handläggas i ettårsperioder med möjlighet till förlängning efter en förnyelseansökan.