prop · GI0393 · 1995-01-01 00:00:00 — Vid redovisning enligt första stycket får i stället för inbetalningskort användas förteckning enligt formulär, som skattemyndigheten har godkänt efter förslag av arbetsgivaren. får på ansökan av arbetsgivare medge att skatteavdrag för kvarstående skatt redovisas i annan ordning än som anges i första eller andra stycket. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1991:97. Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:771. 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs att det i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring1 skall införas en ny paragraf, 1 b §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 b § Beslut enligt denna lag får sättas upp i form av ett elektroniskt dokument. Med ett elektroniskt dokument avses en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid beräkning av pensionsgrundande inkomst för . 1 Lagen omtryckt 1976:1015. Senaste lydelse av lagens rubrik 1976:1015. 3 Ärendet och dess beredning I en framställning till lade () fram förslag om ett utökat användande av automatisk databehandling (ADB) i skatteförvaltningens ärendehantering och kontrollverksam- het. I framställningen föreslogs bl.a. att beskattningsbeslut i vissa fall skall kunna fattas genom ADB, att skatteregistret skall kunna användas vid revisions- och annan kontrollverksamhet i ökad omfattning och att inhämtande av uppgifter till skatteregistret och utlämnandet av uppgifter ur registret till arbetsgivare skall författningsregleras. RSV föreslog också att inkomna handlingar, t.ex. deklarationer, skall läsas in och lagras i skatteregistret med hjälp av s.k. bildteknik. Beslut skall fattas och lagras direkt i registret. Beslutsdokumentet skall sparas endast i form av ett elektroniskt dokument. Handlingarna i ärendet skall bilda en "elektronisk akt". Efter remissbehandling har delar av RSV:s framställning lagts till grund för regeringens proposition 1993/94:224 Ändringar i skatteregisterlagen, m.m. I propositionen lades fram förslag bl.a. om att beskattningsbeslut i vissa fall skall kunna fattas genom ADB och att skatteregistret skall kunna användas för revisions- och annan kontrollverksamhet. Förslagen har antagits av (bet. 1993/94:SkU42, rskr. 1993/94:384, SFS 1994:763-767). Förslaget om att lagra inkomna handlingar, beslut m.m. i elektroniska akter gav upphov till en rad frågor som inte i tillräcklig omfattning belystes i RSV:s framställning. Regeringen ansåg därför, i likhet med remissinstanserna, att förslaget i denna del behövde utredas ytterligare. Dåvarande chefen för förordnade därför en utredare att se över säkerhetsfrågor m.m. vid hantering av s.k. elektroniska akter m.m. i skatteregistret. Utredarens förslag redovisades i betänkandet Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen (Ds 1994:80). Förslagen avser de lagändringar som är påkallade för att elektronisk hantering av akter, m.m. skall kunna börja införas års taxering. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi94/2202). Regeringen tar i det följande upp de förslag som förts fram i betänkandet. Datainspektionen har i yttrande enligt 2 a § datalagen (1973:289) förklarat sig inte ha något att erinra mot förslagen. Regeringen behandlar i det här sammanhanget även en framställning från RSV om vissa lagändringar för att möjliggöra att beslut om revision enligt lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter fattas också av vissa andra skattemyndigheter än i (dnr Fi94/2306). Regeringen tar också upp frågan om ändringar i skatteregisterlagen till följd av regeringens proposition 1994/95:57 Mervärdesskatten och EG. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har inte yttrat sig över förslagen till ändring i 7 § 24, 10 § sjätte stycket och 17 § andra stycket skatteregisterlagen (1980:343). Förslagen gäller ett ämne som tillhör Lagrådets granskningsområde. Ändringarna är en följd av regeringens proposition 1994/95:57 Mervärdesskatten och EG. De är därför av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 ADB-användningen inom beskattningsverksamheten Enligt 4 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324, TL) är taxeringsbeslut grundläggande beslut om årlig taxering, omprövningsbeslut och beslut om taxeringsåtgärd efter domstols beslut. Ett grundläggande beslut om årlig taxering som inte innebär någon avvikelse från deklarationen dokumenteras enligt nuvarande rutiner inte i någon särskild beslutshandling utan den beslutande tjänstemannen sätter sin signatur på deklarationsblanketten. Genom signeringen anses beslut om taxering ha fattats. I och med signeringen anses även beslut om pensionsgrundande inkomst (PGI) och beslut om underlag för egenavgifter fattade. Beslutade belopp framgår dels av deklarationsblanketten, dels av uppgifter som registreras i skatteregistret. För de beslut som inte innehåller något bedömningsmoment beräknas taxering och PGI maskinellt i skatteregistret. I dessa fall är således själva deklarationen beslutsbärare. I de fall skattemyndigheten avviker från de uppgifter som lämnats i deklarationen underrättas den skattskyldige genom ett särskilt beslutsdokument eller - i vissa fall - genom anmärkning på skattsedeln på slutlig skatt (9 och 10 §§ taxeringsförordningen [1990:1236]). Särskild A-skatt och preliminär F-skatt debiteras antingen på grundval av uppgifter från den senaste debiterade slutliga skatten eller med ledning av en preliminär taxering. I det förra fallet sker debiteringen automatiskt. Debitering med ledning av en preliminär taxering sker genom att en handläggare går igenom ärendet och gör en bedömning samt beräknar den preliminära skatten. Om skattemyndigheten avviker från de lämnade uppgifterna underrättas den skattskyldige om detta i ett beslut. Skattebelopp och förfallodagar framgår av skattsedeln. Beslut om jämkning fattas sedan en handläggare gått igenom ansökan och gjort en bedömning. Att beslut om jämkning föreligger registreras i skatteregistret. Den skattskyldige erhåller en underrättelse om beslutet. Beslut om jämkning som innebär att belopp och skälen för särskild beräkningsgrund är desamma som föregående år fattas automatiskt. Uppgifter om beslutet inklusive belopp registreras i skatteregistret. Dessutom förtecknas samtliga beslut på en lista som skrivs ut och signeras. Någon särskild beslutshandling för varje enskild skattskyldig finns inte och underlaget vid själva uträkningen av skattebeloppen bevaras inte i registret. Beslut meddelas normalt endast på A-skattesedeln. I det fall myndigheten avviker från den skattskyldiges uppgifter i ansökan underrättas denne om detta i ett särskilt beslut. Debitering av slutlig skatt sker nästan undantagslöst maskinellt. Vid debiteringen gottskrivs bl.a. preliminär A-skatt och debiterad särskild A-skatt och preliminär F-skatt samt överskjutande ingående mervärdesskatt. I vissa fall tar en handläggare ställning till ärendet och upprättar ett beslut. Den skattskyldige underrättas om beslutet genom skattsedeln på slutlig skatt. Besluten lagras endast i skatteregistret. Den som är registrerad för mervärdesskatt redovisar mervärdesskatten i en särskild deklaration, som utgör inbetalningskort. Deklarationen är förberedd för optisk läsning. Uppgifter från en positiv deklaration läses in maskinellt i skatteregistret. De negativa deklarationerna hanteras däremot manuellt. Den som inte är registrerad för mervärdesskatt utan redovisar mervär- desskatten i sin självdeklaration betalar in mervärdesskatten i samma ordning som gäller för inkomstskatt. Om den skattskyldige lämnar in en mervärdesskattedeklaration i rätt tid anses beskattningsbeslut ha fattats enligt deklarationen. I annat fall anses skatten genom beskattningsbeslut ha bestämts till noll kronor, 15 kap. 2 § mervärdesskattelagen (1994:200, ML). Motsvarande hantering tillämpas vid uttag av socialavgifter från arbetsgivare och de skatter som omfattas av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, LPP. Beslutsförfarandet inom mervärdesskatte-, arbetsgivaravgifts- och punktskatteområdena skiljer sig således från förfarandet på inkomstskattesidan. Utöver de beskrivna rutinerna för själva beskattningsbesluten fattar skattemyndigheten under ärendehandläggningen en rad andra beslut. Det kan t.ex. vara fråga om anstånd med att lämna deklaration eller betala skatt eller att förelägga den skattskyldige att inkomma med en självdeklaration eller att lämna kompletterande uppgifter. får en rad uppgifter på medium för automatisk databehandling. Detta gäller bl.a. kontrolluppgifter och specifikation över kvarstående skatt som betalats genom skatteavdrag. Vidare kan näringsidkare, efter särskilt medgivande från RSV eller myndighet som RSV bestämmer, lämna de uppgifter om näringsverksamhet (s.k. SRU-uppgifter) som enligt 2 kap. 19 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter (LSK) skall lämnas i självdeklarationen på medium för automatisk databehandling. RSV bedriver fr.o.m. en försöksverksamhet som innebär att SRU-uppgifter även kan lämnas genom filöverföring från ett informationssystem via telenätet direkt till en mottagningsfunktion hos skatteförvaltningen. Genom lagstiftning som trädde i kraft (prop. 1993/94:224, bet. 1993/94:SkU42, rskr. 1993/94:384, SFS 1994:764) har skattemyndigheten fått möjlighet att års taxering fatta vissa beslut av masskaraktär genom ADB. De nya reglerna innebär att grundläggande beslut om årlig taxering, i de fall någon avvikelse inte görs från deklarerade uppgifter, får fattas helt automatiskt på grundval av de uppgifter som finns registrerade i skatteregistret. Det är framför allt beslut som grundar sig på den förenklade självdeklarationen som kommer att fattas på detta vis. Inte enbart taxeringsbeslut som grundar sig på en förenklad självdeklaration utan även beslut där skattemyndigheten utan avvikelse godtar uppgifterna i en särskild självdeklaration kan fattas genom ADB. Vidare kan de beslut som grundas på taxeringsbeslutet, t.ex. beslut om PGI och underlag för beräkning av egenavgifter samt debiteringsbeslut fattas helt maskinellt. De nya rutiner för ärendehandläggningen som behandlas i betänkandet innebär att också beslut som kräver en bedömning av en handläggare skall sättas upp och förvaras i elektronisk form. Ett sådant beslut avses fattas genom att den som handlägger ärendet sätter sin elektroniska signatur på en upptagning som innefattar beslutet. Den elektroniska signaturen avses vara kopplad till handläggarens personliga kod och behörighetskort. Beslutet kan därefter ändras endast genom ett särskilt beslut. Besluten skall avfattas och sparas endast i ett skatteregister i form av ett elektroniskt dokument. Den skattskyldige skall få en särskild underrättelse i ett pappersdokument om beslutet eller - när det är tillräckligt - underrättas via skattsedeln på slutlig skatt. Skattemyndigheterna skall vidare läsa in och lagra inkomna pappershandlingar med hjälp av s.k. bildteknik. Rutinerna för avbildning av handlingar (bildfångst) avses bestå av två delar, en sökdel och en bilddel. Bilddelen skapas genom att en inkommen handling registreras genom bildfångst och lagras, t.ex. inbränd på en s.k. , så att den sedan kan tas fram för handläggning av ärendet. Varje bild avses vara låst till innehåll och utseende eftersom syftet endast är att bevara handlingens originalinnehåll. Bilden avses således inte användas på något annat sätt än pappersoriginalet. De handlingar som registrerats genom bildfångst är till skillnad från beslut som sätts upp i elektronisk form och handlingar som ges in elektroniskt inte elektroniska dokument. Handlingarna är endast kopior av pappershandlingarna. Originalhandlingarna skall förvaras under sedvanliga former så att de kan tas fram vid behov. I betänkandet Elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen föreslås att den pappersbaserade ärendehanteringen ersätts med elektroniska dokument och elektroniska akter. De regionala skatteregistren föreslås tas i anspråk för de elektroniska akterna. Skyddet för den enskildes personliga inegritet tillgodoses inom ramen för föreskrifter om terminalåtkomst till den elektroniska akten. Möjligheten till elektroniskt uppgiftslämnande föreslås utvidgad till att även avse deklarationer. använder i stor utsträckning ADB i sin verksamhet. Inom skatteförvaltningen finns en mängd informationssystem och register. För hela landet förs med hjälp av ADB ett centralt skatteregister och för varje län ett regionalt skatteregister. Skatteregistren får användas bl.a. vid inkomst- och förmögenhetstaxeringen samt vid bestämmande och uppbörd av inkomst- och förmögenhetsskatt m.fl. skatter och avgifter. I skatteregistren får samtliga de uppgifter som behövs för beskattningen registreras. I registren får också beslut registreras med undantag av skälen för besluten. Genom att utnyttja datorstödet har det blivit möjligt att effektivisera delar av ärendehanteringen. Regeringen har i andra sammanhang understrukit vikten av att fortsätta utvecklingsarbetet. Som tidigare nämnts skall skattemyndigheten års taxering kunna fatta vissa beslut av masskaraktär genom ADB. För att ytterligare effektivisera och underlätta ärendehanteringen finns det enligt regeringens mening skäl att så långt som möjligt ta till vara de rationaliseringsmöjligheter som ADB-tekniken erbjuder. Ett utökat användande av ADB-tekniken kan medföra förenklingar för såväl skattemyndigheten som enskilda. Rationaliseringen får emellertid inte ske på bekostnad av ett rimligt skydd för den personliga integriteten och rättssäkerheten. Frågan om de rättsliga konsekvenserna av en ärendehandläggning baserad på bildfångade pappershandlingar är ny. Eftersom bildfångst - om inte särskilda begränsningar görs - innebär att alla uppgifter i en handling registreras oavsett hur känslig en uppgift är, krävs åtgärder för att tillgodose behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Motsvarande gäller lagring av beslut och andra handlingar som upprättas i ett ärende. Remissinstanserna har ställt sig positiva till det föreslagna systemet med en elektronisk ärendehantering. Datainspektionen och Föreningen () anser dock att det är angeläget att förslagen inte genomförs förrän det inom skatteförvaltningen finns säkra tekniska lösningar för en dokumenthantering i enlighet med förslagen. Riksåklagaren () är inte beredd att tillstyrka förslaget i den del som innebär att självdeklarationer skall kunna lämnas i ett elektroniskt dokument. Säkerhetsarbetet inom skatteförvaltningen är enligt regeringens mening så väl utvecklat att goda förutsättningar finns för att skapa och vidmakthålla en sådan säkerhetsnivå som fordras för de föreslagna systemen. RSV:s planer på att genom elektroniska signaturer och kryptering bereda skydd för själva handlingarna ger förutsättningar för att också skapa rutiner som tillgodoser såväl in- formationssystemens säkerhet som den rättsliga regleringen på området. Det kan i detta sammanhang påpekas att på tullområdet har ett system med uppgiftslämnande genom elektroniska dokument tillämpats . Regeringen anser mot bakgrund härav att det inte kan anses föreligga några hinder att nu införa ett system med elektronisk dokumenthantering. Detta gäller givetvis under förut- sättning att frågor om bl.a. informationssäkerhet, rättssäkerhet och integritetsskydd ges en tillfredsställande lösning. Vad gäller frågor om rättssäkerheten vid ärendehandläggningen bör en ut- gångspunkt vara det synsätt som har präglat hanteringen av dessa frågor i pap- persmiljö. Här kan en användning av elektroniska dokument -rätt utformad - ge samma säkerhet som ett pappersbaserat förfarande. I betänkandet uttalas att rekvisitet "handling" i skattebrottslagen (1971:69) torde böra förstås så att även elektroniskt lämnade deklarationer innefattas. Med anledning härav föreslås ingen ändring i skattebrottslagen. RÅ anför i sitt yttrande att med hänsyn till innebörden av ordet handling i allmänt språkbruk och till det införda förbudet mot analog tillämpning av straffbestämmelser, gör förslagen om elektroniskt uppgiftslämnande det nödvändigt att i skattebrottslagen införa en definition av vad som i lagen förstås med handling. Skattebrottslagen är föremål för översyn av skattebrottsutredning (Fi 1993:08). Utredningen väntas lägga fram ett delbetänkande om ändringar i skattebrottslagen . Regeringen är inte beredd att nu föregripa utredningens arbete genom att föra in en definition av begreppet handling i skattebrottslagen. Till följd av detta bör inte heller ett ställningstagande till förslaget om elektroniskt lämnade deklarationer tas . Regeringen avser att återkomma till frågan i samband med översynen av skattebrottslagen. Skattemyndigheternas informationssystem består av många delsystem. Det torde inte vara praktiskt möjligt att ta ett nytt heltäckande system i drift vid ett enda tillfälle. Nya rutiner får därför införas successivt. Viss verksamhet av försökskaraktär pågår och den föreslagna elektroniska akthanteringen planeras bli genomförd i lokala försök vid taxering. Enligt RSV kan med den inriktning av systemutvecklingen och inköpen av utrustning som gäller f.n. en ärendehandläggning grundad på elektroniska akter genomföras inom hela skatteförvaltningen . Förslagen har inte någon omedelbar inverkan på skatteförvaltningens resursbehov. Däremot gör regeringen den bedömningen att ett genomförande av förslagen är av stor betydelse för att man inom skatteförvaltningen skall kunna ta tillvara de möjligheter till rationalisering av ärendehandläggningen som modern teknik erbjuder. Det bidrar därmed till minskade administrationskostnader . Regeringens förslag: Den pappersbaserade ärende- hanteringen skall kunna ersättas med elektroniska dokument och elektroniska akter. En elektronisk akt skall innehålla alla handlingar i ett ärende, både handlingar som har upprättats i elektronisk form och elektroniska avbildningar av pappersbase- rade handlingar. För låsta elektroniska handlingar skall införas beteckningen elektroniska dokument. Elektroniska dokument skall ha samma ställning som pappersdoku- ment. Beslut i beskattningsärenden skall få sättas upp i form av ett elektroniskt dokument. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I betänkandet föreslås emellertid att det i lag regleras att ett beslut får sättas upp i en skriftlig handling eller i ett elektroniskt dokument. Vidare föreslås att beslut under en övergångstid skall få lagras i ett register även om det inte satts upp i ett elektroniskt dokument. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Länsrätten i anför att något undantag från kravet på elektronisk signatur inte bör införas. Datainspektionen och FAR anser att det är angeläget att förslagen inte genomförs förrän det inom skatteförvaltningen finns säkra tekniska lösningar för en dokumenthantering i enlighet med förslagen. anför att det finns ett behov av att klargöra vilket material i de elektroniska akterna som hör till ärenden i förvaltningslagens mening till skillnad från material av endast administrativ eller annan art. och Företagens uppgiftslämnardelagation (FUD) anser att det finns ett behov av att definiera begreppet elektronisk akt. Flera remissinstanser framhåller att kraven på säkerhet och lås måste ställas mycket högt. Skälen för regeringens förslag: Den elektroniska ärendehanteringen bör i så stor utsträckning som möjligt fogas in i gällande regelmönster. Av grundläggande betydelse är att de elektroniska dokumenten kan jämställas med och ges samma bevisvärde som pappersdokument och -inte minst mot bakgrund av straffrättsliga aspekter - kunna bindas till utställaren. Detta är emellertid närmast ett tekniskt och administrativt problem. Genom ändringar i tullagen (1987:1065) har begreppet elektroniskt dokument införts (SFS 1991:157). Begreppet har definierats som en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Denna definition har också förts in i lagen (1994:448) om pantbrevsregister. Det kan ifrågasättas om inte en definition av begreppet nu bör föras in i förvaltningslagen (1986:223) eller annan lag av mer övergripande karaktär. har emellertid tillsatt en utredning som enligt direktiven (dir. 1994:42) har till uppgift att föreslå generella regler för elektroniska dokument i förvaltningen. Enligt regeringens mening bör, i avvaktan på utredningens förslag, bestämmelserna placeras i den lagstiftning som berörs på beskattningsområdet. Det får anses lämpligt att också använda samma terminologi som på tulldata- och datapantbrevsområdena. Regeringen föreslår därför att en definition av begreppet elektroniskt dokument efter förebild av begreppen i tullagen och lagen om pantbrevsregister förs in även i skattelagstiftningen. Kraven på säkerhet när det gäller lås för de elektroniska dokumenten med anknytning till utställare bör ställas så höga att det elektroniska dokumentet kan jämställas med ett undertecknat pappersdokument. Det finns många tekniska metoder för att lagra data och för att åstadkomma en äkthetskontroll. Det är enligt regeringens mening varken möjligt eller lämpligt att lägga en teknisk beskrivning till grund för det rättsliga synsättet på dokumenten. Skattemyndigheternas informationssystem bör enkelt kunna anpassas till nya säkerhetslösningar. Vilken teknisk lösning som skall användas för att åstadkomma lås med anknytning till utställaren bör därför inte bestämmas i lag. Det bör i stället överlämnas till RSV att ange den eller de metoder för att signera elektroniska dokument som skall användas på skatteområdet. Regeringen vill dock framhålla att det är lämpligt att de elektroniska doku- menten utformas så att det av varje läsbart exemplar framgår vem som är utställare och att dokumentet är signerat. Den elektroniska signeringen bör vidare utformas så att utställaren, t.ex. genom att skriva sitt namn vid signeringsproceduren, får klart för sig att motsvarande verkan inträder som vid ett traditionellt undertecknande av en pappersurkund. Förvaltningslagen innehåller inte någon reglering av hur ett beslut skall sättas upp. Inte heller finns i taxeringslagen eller annan lag på beskattningsområdet regler om hur beslut skall sättas upp. I 9 § taxeringsförordningen (1990:1236) stadgas att taxeringsbeslut som innefattar avvikelse från självdeklaration eller skönstaxering i avsaknad av deklaration samt omprövningsbeslut och beslut om särskild avgift skall undertecknas av beslutsfattaren. I 13 § förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter stadgas att beslut om taxeringsrevision skall vara skriftligt. I övrigt regleras beslutens utformning i verksförordningen (1987:1100). Enligt 29 § verksförordningen skall i fråga om statliga myndigheters beslut finnas en handling varav framgår bl.a. beslutets innehåll, vem som fattat beslutet och beslutsdag. Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes i taxeringslagen bestämmelser om att grundläggande beslut om årlig taxering får fattas genom ADB i det fall skälen för beslutet enligt 20 § första stycket 1 förvaltningslagen får utelämnas (SFS 1994:766). Motsvarigheter till bestämmelsen infördes också i uppbördslagen och lagen om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Det är här fråga om beslut som fattas helt automatiskt på grundval av de uppgifter som finns i skatteregistret.