prop · GI03222 · 1995-01-01 00:00:00 — Kommissionens uppdrag i övrigt är att dels granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder, dels lägga fram förslag om program med tidsangivelser för omställning av energisystemet. riktlinjer för energipolitiken skall vara en utgångspunkt för kommissionens verväganden om energipolitikens utformning. Därmed är uppgiften att utforma en politik för energisystemets omställning som syftar till att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor, och att därvid utgå från vad natur och miljö kan bära. Kommissionens analys av elmarknadsreformens konsekvenser skall relateras till detta breda och krävande energipolitiska uppdrag. beslöt att den nya ellagstiftningens ikraftträdande skulle uppskjutas för att ge kommissionen möjlighet att genomföra en bredare konsekvensanalys av reglerna för elmarknaden innan reformen träder i kraft. Kommissionen har sett som sin uppgift att särskilt granska den vilande ellagstiftningens konsekvenser i ett elförsörjningsperspektiv. En huvudfråga är hur de ramar, som genom elmarknadsreformen skulle etableras för aktörerna på elmarknaden, kan beräknas komma att påverka leveranssäkerheten och försörjningstryggheten i det svenska elsystemet på både kort och lång sikt. Ytterligare en central fråga är om reformen skulle förändra möjligheterna för statsmakterna att utnyttja tillgängliga styrmedel på energi-, miljö- och näringspolitikens område. Utifrån dessa utgångspunkter behandlas också utrikeshandeln med el och dess påverkan på elförsörjningen och elprisernas utveckling. Vidare behandlas elmarknadsreformens betydelse för glesbygdskundernas situation. Kommissionen har dessutom funnit det angeläget att särskilt ta upp ytterligare några frågor som har aktualiserats vid granskningen av den vilande lagstiftningen. Det är inte möjligt att på detta stadium bedöma vilka energipolitiska styrmedel som kommer att ingå i kommissionens slutliga förslag. Analysen av elmarknadsreformens konsekvenser har därför skett med avseende på den nya marknadsorganisationens påverkan av möjligheterna att utnyttja alla slag av energipolitiska styrmedel. Det bör också understrykas att kommissionen har begränsat sina överväganden till en jämförelse mellan den gällande och den vilande ellagstiftningen. Frågor som inte är beroende av ett ikraftträdande av den vilande lagstiftningen har inte tagits upp. Kapitel 1 är en kort redovisning av delbetänkandets disposition och av utredningsarbetets organisation. Kapitel 2 innehåller en redogörelse för utgångspunkterna för kommissionens överväganden. Kapitlet innehåller en kort bakgrundsbeskrivning och en genomgång av vissa beslut som är viktiga för det aktuella uppdraget. Slutligen redovisas de avvägningar som har legat till grund för kommissionens arbete i denna fråga. Kapitel 3 utgör en redovisning av kommissionens överväganden och förslag. I kapitlets första avsnitt beskrivs betydelsefulla förändringar som har inträffat , och som sammantagna har ändrat förutsättningarna väsentligt för producenternas, distributörernas och kundernas agerande på elmarknaden. Det konstateras att utvecklingen har medfört en ökad marknadsorientering hos företagen, som har ändrat verksamhetens inriktning mot ökad kundanpassning och konkurrens. Internationellt har också en utveckling ägt rum mot ökad konkurrens, vilket har påverkat villkoren och möjligheterna för den svenska elförsörjningen. Särskilt viktigt är i detta sammanhang utvecklingen i våra nordiska grannländer. Förutsättningarna för den svenska elförsörjningen har således i viktiga avseenden ändrats . Det är i flera fall fråga om förändringsprocesser som kan beräknas att fortsätta. Frågan om den gällande ellagens ändamålsenlighet har därför också varit av stor betydelse för kommissionens överväganden och slutsatser. Avsnitt 3.2 behandlar frågan om statsmakternas möjligheter att använda energi- och miljöpolitiska styrmedel skulle påverkas väsentligt av elmarknadsreformen. De möjliga effekterna på olika styrmedels effektivitet av en övergång till det vilande regelverket diskuteras. I sammanhanget berörs hur den ändrade rollfördelningen på elmarknaden i vissa fall skulle kunna förstärka eller försvaga styreffektiviteten. Förutsättningarna för att driva en aktiv energipolitik förefaller inte att bli sämre om den vilande ellagstiftningen träder i kraft. Det finns däremot anledning att vänta att vissa energipolitiska styrmedel kommer att kunna utnyttjas med ökad kraft med det nya regelverket. Det följande avsnittet (3.3) behandlar elmarknadsreformens effekter på försörjningstryggheten. Frågan behandlas med avseende på både elsystemets leveranssäkerhet och den långsiktiga försörjningstryggheten. En god leveranssäkerhet innebär en låg risk för avbrott i elleveranserna till följd av tekniska fel eller på grund av kapacitetsbrist i produktionen eller överföringssystemet. Den långsiktiga försörjningstryggheten gäller främst systemets framtida tillräcklighet.I försörjningstryggheten ligger också en på lång sikt trygg tillgång på el på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. En betydelsefull fråga är om ny kraftproduktion kan tillkomma i tillräcklig omfattning för att tillgodose behovet av el, och om den kan byggas ut utan stora prisfluktuationer. I försörjningstryggheten ligger vidare att elförsörjningssystemet skall vara uthålligt och robust i det längre tidsperspektivet, och därför att det också skall uppfylla viktiga miljö- och säkerhetskrav. Kommissionens bedömning är att reformen inte skulle påverka förutsättningarna för investeringar i ny elproduktion eller effektivisering av elanvändningen på ett sådant sätt att kommissionens fortsatta arbete låses. I detta sammanhang påpekas att en grundläggande osäkerhet om det framtida investeringsbehovet i elförsörjningen hänger samman med kärnkraftsfrågan och under vilka förutsättningar de enskilda företagen kommer att kunna verka under omställningen av energisystemet. Kommissionens breda energipolitiska uppdrag är därför mycket betydelsefullt. De framtida besluten om omställningen och utvecklingen av energisystemet måste vara sådana att fastlagda mål för energipolitiken framstår som trovärdiga över tiden. Det finns i sammanhanget en osäkerhet om roll i samband med energisystemets omställning. Kommissionen betonar att ägaren, staten, genom de riktlinjer som fastställde i samband med företagets bolagisering har slagit fast att bör agera utifrån samma grundprinciper som de övriga kraftföretagen. Det finns anledning att noga följa den långsiktiga försörjningstryggheten på elmarknaden. Behovet är stort av prognoser för såväl användningen som tillförseln av el och annan energi. Genom utvecklade energiprognoser kan säkrare bedömningar göras bl.a. när det gäller behovet av nya kraftanläggningar.Också andra uppgifter som aktuella data om vattenmagasinens innehåll och aggregerad information om bilaterala handelsavtal är en viktig marknadsinformation som bör tas fram kontinuerligt. bör som central energimyndighet ansvara för detta. En fortlöpande information om förändringarna av såväl dagens priser som den framtida prisutvecklingen är väsentlig för såväl elkunder som producenter och leverantörer av el. En organiserad handel med el, en s.k. elbörs, skulle ge köpare och säljare betydligt bättre information och beslutsunderlag än om handeln sker enbart bilateralt. Den är också en nödvändig effektiva drift. behöver kontinuerligt ett marknadsbestämt pris på kortsiktiga elleveranser för att kunna prissätta el för balansändamål, dvs. produktions- och förbrukningsavvikelserna i systemet. I avsnitt 3.4 behandlas utlandshandeln med el. Handeln med våra grannländer medför stora fördelar i form av lägre produktionskostnader och en minskad miljöpåverkan. Utlandshandeln är av särskilt stor betydelse för i det aktuella perspektivet av en omställning av energisystemet. I en situation när ett större behov av nytillskott uppkommer på tillförselsidan kan import från utlandet bidra till att utjämna variationer i den inhemska produktionen och därav följande prisfluktuationer, som annars skulle kunna bli synnerligen besvärande. I och även i finns elmarknader med konkurrens i produktion och försäljning. Ett ikraftträdande av den vilande svenska ellagstiftningen skulle då innebära att svenska elproducenter skulle kunna sälja el direkt till kunder i dessa länder. Svenska kunder skulle kunna upphandla el där. finns goda möjligheter att utvecklas mot en alltmer integrerad marknad. Då kan de samlade produktionresurserna utnyttjas effektivare och de totala utsläppen av miljöskadliga ämnen reduceras. Det finns inte anledning att vänta någon omfattande svensk elexport med prishöjande effekter. De svenska utlandsförbindelserna är huvudsakligen kopplade till elsystem som inte kan väntas få några avgörande prishöjande influenser på den svenska elmarknaden. På ökar dock osäkerheten om utvecklingen i omvärlden. Den vilande ellagen ger staten möjligheter att utöva en viss kontroll över utrikeshandeln med el. Kommissionen föreslår att den vilande lagstiftningen kompletteras i detta avseende. De bedömningskriterier för prövning av nätkoncession för utlandsförbindelse, som anges i förarbetena till den vilande ellagstiftningen (den allmänna tillgången till överföringskapacitet till utlandet, driftsäkerheten i det svenska elsystemet och den långsiktiga leveranssäkerheten) bör föras in i lagtexten. Vidare föreslås att en särskild koncesssion för export och import av el införs. En sådan kraftutväxlingskoncession skall kunna ges den som uppvisar ett ingånget avtal om export och/eller import av el. Det bör finnas en presumtion för att koncession beviljas, men regeringen skall ha möjlighet att kunna avslå en sådan begäran om allmän hänsyn till landets försörjningstrygghet talar emot ett beviljande av en sådan koncession. Genom de ökade möjligheterna till övervakning och kontroll av utrikeshandeln som kommissionen föreslår skapas möjligheter för samhällsekonomiska konsekvensanalyser av en tilltagande handel. Inte minst i samband med en omställning av energisystemet kan sådana instrument behövas för att kunna säkra försörjningstryggheten. Avsnitt 3.5 behandlar glesbygdskundernas situation. Det konstateras att det främst är utformningen av det vilande regelverket för nättjänster som är av betydelse i denna fråga. Den del av kundens total elpris som gäller den elektriska energin och inte elöverföringen, påverkas däremot inte av om elen tas ut i glesbygd eller i tätort. Enligt den vilande lagstiftningen skall nättariffer vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Tariffernas skälighet skall kunna prövas utifrån bl.a. nätägarnas kostnader för verksamheten. Nätägarna är skyldiga att lämna en separat ekonomisk redovisning för nätverksamheten. Det krävs att varje koncessionsområde behandlas för sig vid prövning av en nättariff. Kostnaderna inom det enskilda koncessionsområdet blir därigenom grunden för tariffprövningen. finns på flera håll i landet angränsande koncessionsområden med samma ägare, för vilka en enhetlig eltariff tillämpas. Om nättarifferna där skulle sättas utifrån kostnaderna för nätverksamheten i varje enskilt område skulle tarifferna för de områden som har en större andel glesbygdskunder komma att höjas medan de skulle sänkas i övriga områden. Kommissionen föreslår därför ett tillägg till den vilande ellagen som innebär att varje koncessionsområde skall redovisas för sig, men att nätmyndigheten, , under vissa villkor skall kunna medge undantag från detta krav. Om områdena får redovisas ihop skall de också vid skälighetsbedömning av nättariffen ses som ett område. Vidare konstaterar kommissionen att det inte finns någon regel som förbjuder att avståndsberoende tariffer tillämpas på regional nivå. En konsekvens att detta är att , mot bakgrund av bl.a. principen om kostnadsriktighet i tariffsättningen, i samband med en prövning av tariffer skulle kunna tvingas att fatta beslut som leder till ett ökat avståndsberoende i tariffsättningen. Av denna anledning föreslår kommissionen att den vilande lagstiftningen kompletteras så att huvudprincipen i tariffsättningen blir att en avståndsoberoende tariff för uttag av el skall tillämpas för nätkoncession för linje med en spänning understigande (regionledning). Undantag från huvudprincipen bör dock kunna meddelas mot bakgrund av existerande särskilda avtal mellan koncessionshavare och kunder. Vidare skall nätföretagets samtliga nätkoncessioner för linje på samma spänningsnivå utgöra grunden för skälighetsbedömningen av tariffen. I avsnitt 3.6 behandlas ett antal särskilda frågor och flera förslag läggs fram om kompletteringar av den vilande lagstiftningen. Kommissionen föreslår bl.a. följande: - innehavare av elproduktionsanläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW skall erlägga en förenklad nätavgift som endast motsvarar engångsavgift för anslutning och avgift för mätning, avräkning och mätutrustning. - elproducent skall ha rätt till ersättning av nätägaren som motsvarar dels den minskning av energiförluster som produktionen medför i nätägarens nät, dels den reduktion av nätägarens avgifter för att vara ansluten till annat nät som produktionen möjliggör. - en lagstiftning skall utarbetas som reglerar organiserad handel med el, elbörsverksamhet. - det system med leveranskoncessioner som ingår i den vilande lagstiftningen skall gälla , i stället för . Kommissionen konstaterar vidare att det för viss fjärrvärme- och naturgasverksamhet kan bli svårt att möta den nya konkurrensen, som elmarknads- reformen innebär, genom att sänka tarifferna. Kommissionen avser därför att återkomma med förslag som kan ge ett skydd för sådana verksamheter. Kommissionen avser att lämna ett förslag så att det kan träda ikraft med den vilande lagstiftningen. Kommissionen bedömer att den vilande svenska ellagstiftningen innebär en minst lika långtgående reformering av elmarknaden som det direktivförslag som diskuteras inom EU. Ingenting talar därför emot att skall kunna tillämpa den vilande ellagstiftningen när ett EG-direktiv med tiden antas. I avsnitt 3.7 sammanfattar kommissionen sina överväganden. Kommissionen har funnit att förutsättningarna att driva en aktiv energipolitik inte skulle försämras om den vilande ellagstiftningen, med de föreslagna kompletteringarna, trädde i kraft. Kommissionen sammanfattande bedömning är att avgörande skäl talar för att elmarknadsreformen bör träda i kraft. Den vilande lagstiftningen bör därför sättas i kraft med de ändringar av lagstiftningen som kommissionen föreslår. Det är angeläget att den nya lagstiftningen kan träda i kraft . Kommissionens bedömning är att den bör träda i kraft . Det är, med hänsyn till förberedelsetiden, angeläget att beslut härom kan fattas . efter det att lagstiftningen har börjat att gälla bör ha som ett särskilt uppdrag att övervaka elmarknadens funktion och fortlöpande rapportera till regeringen och lämna förslag om de åtgärder som eventuellt kan bedömas vara nödvändiga. Sammanfattning av promemorian Vissa tekniska frågor i den nya ellagstiftningen (Ds 1995:8) Denna promemoria har upprättats i . I promemorian redovisas förslag till vissa förändringar av teknisk karaktär i den vilande ellagstiftningen. Förslagen syftar till att undanröja vissa oklarheter i bestämmelserna och därigenom underlätta övergången till den nya elmarknaden. Reglering av balansansvar på den nya elmarknaden Vid varje givet tillfälle måste det råda balans mellan den mängd el som förs in på det nationella elsystemet och den mängd el som tas ut. Före utgången av övervakade att den totala balansen på elsystemet upprätthölls och ökade eller minskade sin egen produktion för att uprätthålla den nationella balansen. kostnader för denna balanshållning fördelades på de stora elproducenterna i förhållande till vars och ens andel i obalansen. utövas det övergripande tekniska ansvaret för balanshållningen, det s.k. systemansvaret, av (SvK). SvK får beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska sin produktion av el. Liksom har elproducenterna det ekonomiska ansvaret för balanshållningen, det s.k. balansansvaret. Frågan om balansansvar blir på den nya elmarknaden mer komplicerad beroende på att det blir fler elleverantörer på marknaden och att varje elleverantörs kunder inte kommer att vara hänförliga till någon viss del av landet. Det bör därför i lagstiftningen införas ett krav på att det är klarlagt vem som har balansansvaret i varje punkt på elsystemet. Endast den som har ingått avtal med SvK som balansansvarig kan härvid komma i fråga. Det bör åligga varje konsument att underrätta nätkoncessionshavaren om vem som är balansansvarig i hans uttagspunkt. Det bör åligga nätkoncessionshavaren att hålla SvK underrättat om vem som har balansansvaret i samtliga uttagspunkter på hans nät. Problemet med elkonsumenter som inte betalar sina räkningar eller liknande bör kuna lösas genom att det i standardavtalen för nätanslutning införs en skyldighet för nätägaren att koppla ur en elkonsument som brister i dessa avseenden. Fördelning av nätföretagens kostnader för mätning, m.m. En öppen elmarknad ställer nya krav på mätning och raportering av mätresultat. En förutsättning för att fritt kunna välja leverantör är en förhållandevis avancerad utrustning för mätning som kan tillgodose de nya kraven. En sådan mätutrustning kan åtminstone vara förhållandevis dyr. De principer för fördelningen av kostnaderna för mättjänster mellan nätägaren och den enskilde kunden som redovisades i prop. 1993/94:162 bör preciseras i ellagen. Nätägaren bör vara skyldig att debitera den berörda elkunden kostnaden för mätaren och dess kringutrustning för insamling av nätdata samt kostnaden för installationen. Andra kostnader än dessa bör fördelas över samtliga abonnenter. De kunder som köper sin el från innehavare av leveranskoncession behöver inte byta mätare och insamlingsutrustning. Nätägaren bör därför inte få debitera dessa kunder för mät- och insamlingsutrustning. Om en elkund begär att få mätning utförd på annat sätt än vad som regeringen föreskriver med stöd av ellagen så bör nätägaren debitera elkunden för de merkostnader som en mer avancerad mätning kan medföra. Nätföretagens kostnader för mättjänster ingår i de kostnader vars skälighet skall kunna prövas av nätmyndigheten. Elproduktion som får ingå i nätverksamhet I den vilande lagen (1994:618) om handel med el, m.m. finns föreskrifter om att nätverksamhet inte får bedrivas i samma juridiska person som produktion och handel med el (elverksamhet). Syftet med denna bestämmelse är att minska risken för korssubventionering mellan nätverksamhet och elverksamhet. På elnäten sker alltid vissa överföringsförluster. Nätägaren måste i enlighet med den antagna lagstiftningen täcka förlusterna genom att köpa el från en elleverantör. Denna ordning är inte ändamålsenlig och kan medföra onödiga kostnader eftersom förlusterna under alla omständigheter måste täckas för att nätets funktion skall upprätthållas. Produktion av el bör därför få ingå i nätverksamhet under förutsättning att den el som produceras enbart är avsedd att täcka förluster på det egna nätet. Vidare bör mobila elproduktionsanläggningar avsedda för produktion av reservkraft vid planerade avbrott och reparationer få ingå i nätverksamhet. Ett skäl till detta är att det finns ett naturligt samband till nätverksamheten. Det finns heler ingen risk att de utnyttjas för kommersiell produktion och försäljning av el. Kostnaderna för elproduktion som ingår i nätverksamhet bör ingå i de kostnader vars skälighet skall kunna prövas av nätmyndigheten. Om övergången till systemet med leveranskoncession för elkunder med tidsbegränsade kontrakt Den som har leveranskoncession är skyldig att leverera el till alla kunder inom området till priser som kan prövas av nätmyndigheten. Leveranskoncessionshavarens kund har rätt att byta leverantör under förutsättning att en viss uppsägningstid iakttas. Denna är såvida inte avtalet är tidsbestämt eller en längre uppsägningstid avtalats. Den elkund som har ett tidsbestämt avtal som löper ut före den nya ellagstiftningens ikraftträdande kommer vid övergången till det nya regelverket att vara likställd med en kund utan tidsbestämt avtal. Många större elförbrukare har inför en förväntad reformering av elmarknaden ingått sådana avtal. Till skillnad från större förbrukare som är anslutna till regionnät kommer inte de stora elförbrukare som är anslutna till lokalnät, och som har denna typ av kontrakt, att fritt kunna välja elleverantör förrän efter den nya ellagstiftningens ikraftträdande. Lagen om handel med el bör ändras så att kunder som har haft tidsbestämda kontrakt får rätt att köpa el från annan än leveranskoncessionshavare utan föregående uppsägning. En förutsättning bör vara att det tidsbestämda kontraktet upphörde att gälla under det halvår som närmast föregick lagens ikraftträdande. Sammanfattning av skrivelse med förslag om skydd för fjärrvärme I delbetänkande Ny elmarknad SOU 1995:14, avsnitt 3.6.5 och i avsnitt 6.5 i underbilagan till delbetänkandet redovisas bakgrunden till kommissionens ställningstagande att det föreligger behov av att tillfälligt förstärka skyddet mot konkurrens från elenergi för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter. För en fullständig framställning härav hänvisas till nämnda avsnitt i delbetänkandet och underbilagan. Här återges några av huvudpunkterna. - Den vilande lagstiftningen innebär i sin nuvarande form att en fjärrvärmeabonnent inte kan hindras att gå över till elvärme, - Konkurrensen på värmemarknaden ökar vid en reformering av elmarknaden. Om priset på el sjunker i inledningen av reformen, skulle kraftföretagen kunna utnyttja situationen till att sälja elvärme till låga priser i områden som har fjärrvärme. För vissa fjärrvärmeverksamheter skulle det kunna vara svårt att möta denna nya konkurrenssituation genom att sänka fjärrvärmetarifferna, - förväntas fjärrvärmens konkurrenskraft gentemot elvärmen stärkas. Förslag till ett tillfälligt särskilt skydd Med utgångspunkt i de överväganden och slutsatser som kommissionen redovisar i delbetänkandet i denna fråga lämnas i det följande ett förslag till hur en reglering av ett tillfälligt skydd för vissa fjärrvärme- och naturgas- verksamheter skulle kunna utformas. Utgångspunkter för detta förslag är bl.a. - endast ett mindre andel av samtliga fjärrvärme- och naturgasverksamheter är i behov av och önskar ett särskilt skydd, - skyddet skall vara tillfälligt och i tiden begränsat till maximalt efter den nya elmarknadens införande, - självkostnads- och likställighetsprinciperna skall tillämpas för de verksam- heter som åtnjuter det särskilda skyddet, - förfarandet för att komma i åtnjutande av det tillfälliga skyddet skall vara snabbt och okomplicerat. Flera skäl talar emot att direkt reglera den i övrigt helt avreglerade handeln med elenergi i områden där fjärrvärme eller naturgas distribueras. En bättre lösning synes vara att rikta regleringen mot koncessionspliktiga nätverksamheter, som enligt den vilande lagstiftningen redan är underkastade reglering och tillsyn. Det särskilda konkurrensskyddet kan då utformas som ett förbud för innehavare av nätkoncession att ansluta byggnader för uppvärmningsändamål inom ett fjärrvärme- eller naturgasområde för vilket det beslutats att det särskilda skyddet skall gälla. Tekniskt innebär ett sådant förbud att koncessionshavaren tvingas anpassa effekten i uttagspunkten till en sådan nivå att uppvärmning med el inte blir möjlig. Efterlevnaden av förbudet kan övervakas av nätmyndigheten inom ramen för dess övriga tillsyn av nätverksamheter. En koncessionshavare som överträder ett sådan förbud kan som yttersta sanktion drabbas av att hans koncession återkallas.