prop · GI0389 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens förslag: I och med att tillståndsgivningen kommunaliseras skall första överklagningsinstans bli länsrätten i stället för som kammarrätten. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Bestämmelsen om prövningstillstånd skall dock träda i kraft först efter det att den nya lagen tillämpats . Alkoholpolitiska kommissionens förslag: Förutom att länsrätten föreslås bli första instans föreslår kommissionen också att närboende skall ha rätt att överklaga ett beslut om serveringstillstånd. ges också rätt att överklaga kommunens tillståndsbeslut. Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig i frågan har flera instanser olika åsikter om länsstyrelserna och de boendes besvärsrätt. Ett antal remissinstanser avstyrker länsstyrelsernas besvärsrätt. Den huvudsakliga motiveringen är att en besvärsrätt för länsstyrelserna är överflödig då länsstyrelserna kan utöva tillsyn. Däremot är de flesta instanser, som kommenterat förslaget, positiva till att de boende får besvärsrätt. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler kan samtliga beslut av överklagas till kammarrätten. I det fall ett beslut om avslag grundar sig på ett s.k. kommunalt veto föreligger dock lagligt hinder för bifall. Detta binder då både och den domstol dit ett sådant beslut överklagas. Domstolsprövningen innebär därför i sådant fall inte en reell sakprövning. Detta är otillfredsställande från rättsäkerhetssynpunkt. Enskilda skall ha laglig möjlighet att överklaga beslut för att få felaktiga eller ogrundade beslut ändrade. Regeringen har därför föreslagit (se avsnitt 8.3) att det kommunala vetot avskaffas och ersätts med regler om överklagande av kommunens beslut i vanlig ordning. En följd av denna regeländring blir att det kommer att ställas betydligt större krav på kommunerna att skaffa tillräckligt underlag för att kunna motivera sina beslut i varje enskilt ärende. Det gäller inte bara eventuella anmärkningar mot sökanden som person utan också kommunens allmänna synpunkter på den tilltänkta verksamheten. Regeringen föreslår att länsrätten blir första överklagningsinstans. Alla ärenden enligt alkohollagen bör således följa den för förvaltningsärenden normala instansordningen. Regler om prövningstillstånd bör införas vid överklagande till kammarrätten i enlighet med den ordning som eftersträvas, jämför prop.1993/94:133, bet.1993/94:JuU24, rskr.1993/94:319 och prop.1994/95:27. Rätten att överklaga länsrättens beslut till kammarrätt bör dock vara oinskränkt till dess en vägledande rättspraxis har utvecklats på området. Detta är angeläget inte minst mot bakgrund av bl.a. att det tidigare kommunala vetot hindrat en fullständig förvaltningsrättslig överprövning av ett avslagsbeslut på en ansökan om serveringstillstånd och att Alkoholinspektionens prövning inte har någon motsvarighet i gällande rätt. Bestämmelsen om prövningstillstånd skall därför träda i kraft först . Regeringen anser dock inte att skall ges rätt att överklaga beslut enligt alkohollagen. Det ter sig varken logiskt eller lämpligt att överflytta beslutsfunktionen, och därmed ansvaret för att ta tillvara allmänna intressen, till kommunerna som staten genom förbehåller sig rätt att uppträda som kommunens motpart för att bevaka samma allmänna intresse. Inom ramen för den generella tillsynen ankommer det på att rapportera om utvecklingen på området och påtala brister till såväl den centrala som den lokala nivån, vilket borde vara tillräckligt för att garantera att lagstiftningens intentioner följs. Beträffande närboendes rätt att överklaga anser regeringen inte heller att det är lämpligt att införa en sådan särreglering i alkohollagen. Av allmänna regler om överklagande av förvaltningsbeslut följer att den som direkt berörs av ett beslut har rätt att överklaga detta. Det är därför inte uteslutet att t.ex. grannar till en restaurang skulle anses ha rätt att överklaga ett beslut om tillstånd till alkoholservering redan enligt gällande rätt. Det får bli en fråga för rättspraxis att klargöra när så kan vara fallet. Regeringens förslag: Alkoholinspektionens verksamhet skall finansieras genom att myndigheten tar betalt för de tjänster den till- handahåller. Avgiften skall tas ut dels som en ansökningsavgift, dels som en löpande tillsynsavgift. Tillsammans skall dessa två av- gifter täcka självkostnaden för tillstånds- och tillsynsverksamheten. Även kommunerna ges rätt att ta ut avgifter för kostnaderna för sin till- ståndsprövning och tillsyn när det gäller serveringstillstånden. Förslaget i departementspromemorian: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De som tagit upp frågan har alla tillstyrkt principen om att Alkoholinspektionen och kommunerna får ta ut avgifter som täcker kostnaderna för verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Redan i riktlinjepropositionen föreslogs att verksamheten vid den nya myndigheten skall finansieras genom ett avgiftssystem som utgår från principen om full kostnadstäckning. Avgifterna skall täcka myndighetens kostnader för de arbetsinsatser som krävs för att utreda och bedöma de verksamheter för vilka tillstånd söks samt efterföljande tillsyn och kontroll av verksamheten. har godkänt denna princip för den nya myndigheten. I principen om full kostnadstäckning ligger också att en avgift inte får överstiga myndighetens kostnader för verksamheten i fråga. Avgiften skall därför tas ut dels i form av en ansökningsavgift, dels som en tillsynsavgift. Betalning av ansökningsavgift utgör en förutsättning för att en ansökan skall få behandlas. Ansökningsavgiften bör utformas så att den täcker de självkostnader som verket har i samband med beredningen av ett normalt tillståndsärende. Avgiften återbetalas inte vid avslag. En ansökan som avslås drar som regel lika stor handläggningskostnad som ett bifallsbeslut. Ansökningsavgiften kompletteras sedan med en årlig tillsynsavgift som skall täcka kostnaderna för den tillsyn som utövas. Här bör även inräknas den kostnad som länsstyrelserna kan ha när det gäller att bistå inspektionen i tillsynen. Avgiften för tillsynen föreslås bli kopplad dels till den mängd alkohol som tillståndshavaren hanterar, dels till antalet tillverknings- och/eller försäljningsställen som tillståndshavaren disponerar. Ju mer alkohol en tillståndshavare hanterar och ju fler lager- och försäljningsställen som han disponerar desto mer omfattande kontroll krävs. Regeringen skall fastställa avgifternas storlek. Förslag till konstruktion av avgiftssystem och avgiftsberäkning skall tas fram av den organisationskommitté som tillsatts av regeringen för att förbereda inrättandet av den nya myndigheten. När det gäller kommunernas hantering av serverings- tillstånden bör enligt regeringens uppfattning också kommunerna beredas möjlighet att ta ut avgifter dels för arbetet med en ansökan om serveringstillstånd dels för tillsynsarbetet. Kommunernas möjligheter att ta ut ansöknings- och tillsynsavgifter måste naturligtvis också grunda sig på en självkostnadsprincip. Grunderna för avgiftsuttaget bör bestämmas av kommunfullmäktige. De avgifter som tas ut bör beräknas efter någon form av schablon och uppdelning på olika avgiftsklasser. Som nämnts ovan skall verksamheten vid Alkoholinspektionen finansieras genom avgifter. Avgifterna skall bestämmas genom en schablonmässig beräkning av kostnaderna för handläggningen av de olika tillståndsärenden som kan komma ifråga samt efterföljande tillsyn och kontroll av verksamheten. Det här är dock intäkter som kommer att finnas tillgängliga först sedan myndigheten etablerats och verksamheten ordentligt är igång. Initialt under det första verksamhetsåret har därför beslutat (prop. 1993/94:150 bil. 5, bet. 1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:454) att anvisa särskilda medel för etablerandet av myndigheten till dess verksamheten är i full gång. Under anslaget E 4 Alkohol- och drogpolitiska åtgärder finns därför reserverat medel för den nya myndighetens initiala behov under /95. Under samma anslag finns också reserverat medel för vissa utbildnings- och informationsinsatser med anledning den föreslagna kommunaliseringen av hanteringen av serveringstillstånden. I samråd med bör en sådan utbildnings- och informationsinsats utformas och genomföras . Som framgår av avsnitt 5.2 är tillstånds- och till- synsmyndighet för ärenden enligt LTD. Inom ramen för tillsynsverksamheten ingår bl.a. inspektionsbesök hos dem som har tillstånd att tillverka alkoholdrycker samt granskning av försäljningsrapporter. Allmänna råd och annat informationsmaterial samt konferenser och utvecklingsinsatser riktade till kommunernas och länsstyrelsernas alko- holhandlägare är också en viktig del i dagens tillsyns- och uppföljningsarbete. En annan viktig uppgift för i det sammanhanget är att samla in och gör sammanställningar av olika statistiska material som ger en bild över alkoholförsäljningens omfattning och utveckling. I samband med att Alkoholinspektionen inrättas förs dessa uppgifter över från till den nya myndigheten. Av medel som beslutat om för verksamhet för /95 (prop. 1993/94:100 bil 6, bet. 1993/94:SoU20, rskr. 1993/94:248) står enligt regleringsbrev för /95 till regeringens disposition i avvaktan på beslut om de närmare arbetsuppgifterna för och finansieringen av den nya alkoholmyndigheten. Medlen avser kostnader för personal, statistikfrågorna samt kurser och konferenser. Dessa medel bör föras över till Alkoholinspektionen. Särskilda medel skall också beräknas för arbete med tillsynen. Beloppet skall tillgodoföras ramanslaget för länsstyrelserna. Utfallet får närmare följas upp i efterhand. Den nya alkohollagen träder ikraft då den nuvarande lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. (LTD) och lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) upphör att gälla. Tillstånd som har meddelats före ikraftträdandet skall gälla som tillstånd enligt den nya lagen. Detta innebär att nu gällande serveringstillstånd efter skall ses som tillstånd enligt den nya lagen. Motsvarande gäller för tillverkningstillstånd som meddelats med stöd av LTD. Systembolaget AB:s och V&S Vin & Sprit AB:s rätt enligt LTD och LHD skall också gälla som tillstånd enligt den nya lagen intill dess nytt tillstånd erhållits. Den rätt för Systembolaget som avses är bolagets möjlighet att sälja till restauranger innan ansökan om partihandelstillstånd för denna verksamhet har hunnit behandlas av Alkoholinspektionen. Den rätt för V&S Vin & Sprit som avses är bolagets import-, export och tillverkningsrätt. Import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen upphör formellt . Det kommer dock att dröja innan Alkoholinspektionen, som kan börja sin verksamhet tidigast , hinner behandla och bevilja nya tillstånd. Under en övergångstid förutsätts därför att fortsätter att importera och till Systembolaget tillhandahålla efterfrågat sortiment. De konkurrensfördelar som kan uppstå för nämnda bolag är svåra att undvika i det inledande skedet. och de svenska vintillverkarna har dock inte någon rätt enligt LHD att sälja sina varor direkt till restauranger eller andra serveringsställen. För att något begränsa konkurrensfördelarna för dessa vid ikraftträdandet av den nya lagen föreskrivs att den som har serveringstillstånd är skyldig att köpa alla spritdrycker, allt vin och allt utländskt starköl antingen av Systembolaget eller av den som meddelats tillverknings- eller partihandelstillstånd av Alkoholinspektionen. och de svenska vintillverkarna kan således inte med stöd av de gamla rättigheterna eller tillstånden idka försäljning till innehavare av serveringstillstånd. Kommunerna måste också ges skäligt rådrum att förbereda sig inför uppgiften som ansvarig myndighet för ärenden gällande serveringstillstånd. skall därför fullgöra kommunens uppgifter enligt den nya lagen bortsett från kommunernas tillsynsfunktioner. Det kommunala vetot upphör dock från och med ikraftträdandet av den nya lagen. får därför inte bifalla en ansökan om permanent serveringstillstånd innan kommunen har yttrat sig. skall kommunerna inhämta länsstyrelsernas yttrande innan beslut fattas när det gäller ansökningar om permanenta serveringstillstånd eller återkallelser av sådana tillstånd. Denna övergångsprocedur är motiverad av att det särskilt i mindre kommuner kan krävas ytterligare någon anpassningstid för att hinna bygga upp erforderlig kompetens för handläggning av mer komplicerade ärenden enligt lagen. Det är också angeläget att den erfarenhet som byggts upp hos länsstyrelserna tas till vara i utvecklingsprocessen hos kommunerna. Länsstyrelserna bör därför också genom en in- tensifierad tillsyn ge kommunerna det stöd som erfordras till dess kommunerna byggt upp sin egen kompetens. Länsstyrelserna bör också noga följa utvecklingen, utvärdera kommunernas verksamhet och till Alkoholinspektionen rapportera om utvecklingen och eventuella behov av lagändringar eller andra åtgärder. 16 Följdändringar i annan lagstiftning Hänvisningar till det i LTD och LHD omnämnda partihandelsbolaget förekommer i olika lagar, t.ex. i lagen (1961:1819) om försäljning av teknisk sprit m.m. (LFT) och i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Konsekvensändringar måste göras i dessa lagar till följd av att begreppet partihandelsbolaget nu utmönstras ur alkohollagstiftningen. De rättigheter som tidigare tillkommit partihandelsbolaget i ovan nämnda lagar tillkommer i stället dem som har tillstånd till hantering av alkoholdrycker efter beslut av Alkoholinspektionen eller i förekommande fall . Angående den närmare regleringen hänvisas till författningskommentaren. I avsnitt 5.7 har redogjorts för nuvarande ordning vad gäller handel med teknisk sprit m.m., dvs. sådan sprit som är avsedd att användas för tekniska, industriella m.fl. ändamål. Till teknisk sprit räknas också enligt den tillämpliga lagen (LFT) spritdrycker, vin och starköl som är avsedda att användas för sådana ändamål. Det kan vara fråga om användning av t.ex. spritdrycker vid livsmedelsframställning eller vid tillverkning av tobak. är tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt LFT. Även om bestämmelserna i inte har medfört några större problem i den praktiska tillämpningen, så har framförts önskemål om en modernisering och omarbetning av lagtexten som i stora delar är föråldrad och osystematiserad. En omarbetning av lagen är emellertid inte påkallad på grund av . Detta har sin grund i att partihandelsbolaget inte har givits någon monopolställning i LFT. Det är emellertid av rent praktiska skäl nödvändigt att utmönstra begreppet även ur LFT. Det är önskvärt att en mer omfattande översyn av LFT kan ske , inte minst för att uppnå en modernisering av språket i lagen. Denna översyn är emellertid en stor uppgift som inte har kunnat rymmas inom den tid som har stått till buds för att anpassa den svenska alkohollagstiftningen till . Förutom de rena följdändringar som har gjorts i lagen i samband med den allmänna utmönstringen av begreppet partihandelsbolaget, har innehållet i lagen därför endast justerats i sak dels vad gäller spritdrycker, vin och starköl avsedda för tekniska ändamål, dels vad gäller rätt enligt lagen att ta ut kontrollavgifter. Övervägande skäl talar för att den nya alkoholmyndigheten har tillstånds- och tillsynsfunktionerna över all partihandel med spritdrycker, vin och starköl, således även i de fall sådana drycker är avsedda att användas för tekniska m.fl. ändamål. skall således inte längre ge tillstånd till införsel, inköp och försäljning av alkoholdrycker i dessa sammanhang. För att undvika att en och samma tillståndshavare får betala tillsyns- eller kontrollavgift dels till den nya alkoholmyndigheten, dels till har vidare den ändringen gjorts att verket inte längre får ta ut kontrollavgift av den som har meddelats tillstånd till tillverkning av sprit. I samband härmed har emellertid införts möjlighet för verket att ta ut kontrollavgift, förutom av dem som lämnats tillstånd till införsel av bl.a. teknisk sprit, även av dem som lämnats tillstånd till inköp eller försäljning av sådan vara. Angående den närmare lagtekniska utformningen av förändringarna hänvisas till författningskommentaren. 17.1 Förslaget till Alkohollag 1 § I paragrafens första stycke anges lagens tillämpningsområde. Lagen reglerar tillverkning av och handel med alkoholdrycker. Lagen reglerar vidare tillverkning av sprit. Begreppen sprit och alkoholdrycker definieras i 2 § respektive 3 §. Alkohollagen utgör redaktionellt och innehållsmässigt i stora delar en sammanslagning av lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. - LTD och lagen (1977:293) om handel med drycker - LHD. En skillnad gentemot sist nämnda lagar är dock att den nya lagen inte reglerar tillverkning av och handel med alkoholfria drycker. Sprit används, förutom för tillverkning av främst spritdrycker, även för en rad mycket skiftande ändamål inom industrin, hälsovården samt undervisnings- och forskningsverksamheten etc. Regler om användning av sprit i dessa sammanhang finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. - LFT. I andra stycket har därför tagits in en hänvisning till den lagen. I tredje stycket erinras om att det finns ytterligare föreskrifter om marknadsföring av alkoholdrycker i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker. 2 § Alkoholhalten uttrycks genomgående i alkohollagen i volymprocent i stället för som i LTD och LHD omväxlande i vikt- och volymprocent. 2,25 volymprocent motsvarar i alkoholstyrka 1,8 viktprocent. I sak ändras inte den nedre alkoholgränsen för sprit. Definitionen av sprit överensstämmer också i sak med den som finns i 1 § LTD. I andra stycket har införts en definition av begreppet mäsk, vilket begrepp används i 10 kap. 1 § och 11 kap. 1 §. Av tredje stycket framgår att med alkohol avses etylalkohol (etanol). 3 § Paragrafen innehåller definitionen av begreppet alkoholdrycker. För att en dryck skall falla under lagen skall den innehålla mer än 2,25 volym-procent alkohol. Drycker vars alkoholhalt överstiger 2,25 volymprocent delas av praktiska och alkoholpolitiska skäl in i de väl kända begreppen spritdrycker, vin, starköl och öl. 4 § Enligt alkohollagen är spritdryck en alkoholdryck som innehåller sprit. Det bör uppmärksammas att definitionen inte överensstämmer med den som används i EG:s livsmedelslagstiftning, jämför kungörelse (SLV FS 1993:39) med föreskrifter och allmänna råd om spritdrycker. Begreppet spritdryck i alkohollagens mening är betydligt vidare än motsvarande begrepp i EG-rätten. Definitionen i alkohollagen är dock motiverad av alkoholpolitiska och inte jordbrukspolitiska skäl. Den kan inte uppfattas som innehållande något tekniskt handelshinder. 5 § Vin är i den nya lagen ett samlingsbegrepp för alla drycker vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 22 volymprocent, och som inte heller är spritdrycker, starköl eller öl enligt 4 eller 6 §§. Till vin hänförs främst drycker som är framställda genom jäsning av druvor eller druvmust (druvvin). Vidare hänförs hit vin från bär, frukt och rabarber m.m. (fruktvin) men även cider, , , sherry och vermut. Uppräkningen är inte avsedd att vara uttömmande. Förskuret vin, dvs. vin som tillsatts sprit, är såvida alkoholhalten överstiger 22 volymprocent att anse som spritdryck. I 3 § tredje stycket LTD görs åtskillnad mellan lättvin och starkvin. Begreppen har inte längre någon betydelse i legala sammanhang eftersom dryckesskatten numera är kopplad enbart till alkoholhalten. Inte heller från alkoholpolitisk synpunkt föreligger något reellt behov av att skilja på lättvin och starkvin. Begreppen har därför fått utgå. Genom den tydliga uppdelning av begreppet vin som görs i paragrafen, bör begreppet kunna användas i denna vida och i vedertagna mening utan att komma i konflikt med EG:s definition av vin (artikel 1 i rådets förordning 822/87/EEG), enligt vilken definition vin skall vara framställt av druvor eller druvmust. Liksom framhållits under 4 § är syftena bakom alkohollagen av rent alkoholpolitisk karaktär i det att samhället genom styrning av alkoholkonsumtionen söker förebygga de samhälleliga, sociala och medicinska skadeverkningarna av alkoholmissbruk. om bl.a. varors sammansättning eller innehåll av den karaktär som återfinns inom gemenskapsrätten, vilka har som huvudsakligt ändamål att garantera varornas egenskaper och kvalitet, lämpar sig mindre väl för användning i alkoholpolitiska sammanhang. Alkohollagsförslaget bygger sålunda så långt som möjligt på i vedertagna och väl kända begrepp. 6 § I förhållande till LTD och LHD har begreppet maltdryck utmönstrats. Med öl avses precis som s.k. folköl. Det tidigare förbudet (14 § LHD) att i landet försälja starköl med en alkoholhalt som överstiger 4,5 viktprocent (5,6 volymprocent) upphävs. Ett upprätthållande av denna övre starkölsgräns skulle strida mot åtaganden enligt . 7 § Uttrycket alkoholfri dryck har bytts ut mot det lämpligare uttrycket lättdryck. Lagen gäller inte dessa drycker, men innehåller ändå bestämmelser om att sådana drycker skall tillhandahållas vid sidan av alkoholdrycker vid bl.a. servering (3 kap. 6 §). 8 § Paragrafen innehåller definitioner av olika begrepp som används i lagen. Enda ändringen i sak i förhållande till begreppen i LTD och LHD är att hänvisningen i 6 § LTD till partihandelsbolaget tagits bort. För den närmare innebörden av begreppet partihandel hänvisas till kommentaren under 4 kap. 5 §. 1 § I paragrafen förbjuds uttryckligen all tillverkning av sprit och spritdrycker utan tillstånd. Andra stycket är en följd av att innehåller en bestämmelse om att starkare spritdrycker än 60 volymprocent alkohol inte får säljas i . Med hänsyn till regler i och i EG-rätten om konkurrensneutralitet bör sådan spritdryck inte heller få tillverkas ens för export. Jämför vidare 3 kap. 1 § om försäljning av sådan dryck inom landet. 2 § Bestämmelsen motsvarar 9 § LTD. Precis som får hemtillverkning av vin, starköl och öl äga rum utan särskilt tillstånd. 3 § Närmare bestämmelser om tillverkning av sprit och alkoholdrycker meddelas av regeringen. De detaljerade bestämmelserna i 10 och 11 §§ LTD om tillverkning av vin, starköl och öl ersätts också med ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana regler i förordning. Regeringen får delegera till Alkoholinspektionen att meddela hithörande föreskrifter. Regeringens och Alkoholinspektionens föreskrifter bör innehålla regler för tillverkningen i syfte att undvika alkoholpolitiska olägenheter. Vidare bör i föreskrifterna behandlas hemtillverkning av vin och öl. Det måste dock understrykas att föreskrifterna skall ha ett strikt alkoholpolitiskt syfte. Föreskrifter som syftar till att skydda konsumenter mot ur hälsosynpunkt olämpliga livsmedel ligger i första hand inom ansvarsområde. I sak bör de föreskrifter som medddelas med stöd av alkohollagen innehålla bl.a. följande. - Vin bör få tillverkas i hemmet för eget behov av även andra växtdelar än de som räknas upp i 3 § LTD. En möjlighet bör således öppnas för hemtillverkning av exempelvis maskrosvin. Tillverkningen skall dock ske uteslutande genom jäsning så att ingredienserna eller vid jäsningen uppkomna smak- och aromämnen tydligt framträder i drycken. Den färdiga drycken måste ha tydlig karaktär av de ingående råvarorna eller av smak- och aromämnen som uppkommer vid jäsningen. Det står därmed klart att en blandning av socker, jäst och vatten inte kan betraktas som vin. Så länge en sådan vätska i jäsning håller under 2,25 volymprocent är den mäsk. Över denna gräns är den sprit, se 1 kap. 2 §. - För tillverkning av starköl och öl inom landet bör endast få användas torkat eller rostat malt, omältad spannmål, socker, honung samt humle, jäst och vatten. - Vid tillverkning av starköl och öl bör inte mera socker eller honung få tillsättas än som i vikt motsvarar en tredjedel av vikten av använt malt. Extrakt eller koncentrat av malt får inte användas.