prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — har uttalat att den stoppregel som kommittén föreslagit medför en risk för oförutsebar tillämpning vilket i sig, beträffande nya vägar, kan innebära att hela planeringsprocessen blir svår att förutsäga. I stället bör miljömyndigheternas roll vid planering och projektering av vägar göras tydlig i berörda författningar. har föreslagit att emissionskrav och miljöklassningssystem för vägfordon, flygplan, fartyg m.fl. produkter bör föreskrivas med stöd av . Verket anser att principen om ett utökat sektorsansvar bör leda till att trafikmyndigheternas beslutsprocesser utvecklas så att villkorsfrågor grundade på balkens aktsamhetsregler kan behandlas i sådana beslut. Vidare föreslår verket att en ägare till en trafikanläggning bör kunna få ta ut differentierade avgifter med avseende på fordonens mil- jöegenskaper. har påtalat att sjöfarten är en internationell näring, som i princip inte kan styras av nationella särregler. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag till miljöbalk rymmer lösningar som väsentligt förbättrar möjligheterna att hantera trafikfrågorna. Enligt hushållningsreglerna skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka de är mest lämpade. Detta innebär också att mark- och vattenområden som är särskilt lämpade för bl.a. kommunikationsanläggningar skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Kraven på kommunernas planering skärps genom föreskrifter om miljökvali- tetsnormer (se avsnitt 4.5). Dessa föreskrifter blir tillämpliga inom bl.a. samhällsplaneringsområdet. De kan utformas som gränsvärden för vad människan eller miljön kan tåla i fråga om störningar av olika slag. De gränser som gäller för vad människan och naturen ytterst får utsättas för skall självfallet tillämpas också i fråga om kommunikationsanläggningar. Miljökvalitetsnormerna bör därigenom kunna få särskilt stor betydelse för den framtida trafikplaneringen. De övergripande aktsamhetsreglerna är inte straffsanktionerade men de kan läggas till grund för prövning och tillsyn. Enligt aktsamhetsreglerna skall hänsyn tas även till naturvårdens och den biologiska mångfaldens krav. Dessa krav är av särskild betydelse för frågan om lokaliseringen av olika kommunikationsleder. Eftersom de allmänna aktsamhetsreglerna i blir generellt tillämpliga inom hälso- och miljöskyddet i dess helhet innebär detta också att stoppreglerna skall tillämpas även beträffande sådana kommunikationsanläggningar som prövas i särskild ordning. gäller att stoppreglerna i 6 § mi- ljöskyddslagen inte hindrar att sådan flygplats, väg eller järnväg vars anläggande prövats i särskild ordning används för avsett ändamål. har uttalat farhågor beträffande tillämpningen av den av kommittén föreslagna stoppregeln. Regeringen har tidigare redovisat att det måste finnas en gräns vid vilken en miljöstörande verksamhet kan accepteras. Stoppregeln har i regeringens förslag fått en annan utformning än den kommittén föreslagit. De grundläggande motiven för en stoppregel av den utformning regeringen föreslår omfattar även trafiken och dess miljöpåverkan. Nya vägar bör givetvis inte planeras på ett sådant sätt att det föreligger risk för ingripande med stöd av stoppregeln. Reglerna i bör i enlighet med vad som anförs i denna lagrådsremiss få större räckvidd och genomslagskraft - bl.a. inom samhällsplaneringsområdet - än nuvarande miljöbestämmelser. Miljöbestämmelserna i de centrala trafikförfattningarna bör i det fortsatta arbetet med dessa författningar så långt som möjligt anpassas till bestämmelser. Balkens aktsamhetsregler måste givetvis beaktas även av sektorsmyndigheterna eftersom de allmänna aktsamhetsreglerna är tillämpliga inom miljö- och hälsoskyddet i dess helhet och stoppreglerna på detta sätt blir tillämpliga även inom trafiksektorn. Trafikmyndigheternas beslutsprocesser bör utvecklas så att villkorsfrågor grundade på balkens aktsamhetsregler kan behandlas i trafikmyndigheternas beslut. Inom den gällande trafiklagstiftningen finns flera regler om standardkrav på olika fordon. Regeringen anser att denna typ av reglering inom vissa områden har varit framgångsrik. är t.ex. ett föregångsland i när det gäller rening av bilavgaser. För att så långt som möjligt kunna överblicka de krav som ställs på fordon av olika slag bör bestämmelserna om exempelvis avgasrening och bullerdämpning beträffande dessa bevaras i speciallagstiftningen. Även utformningen av de ekonomiska styrmedlen borde enligt regeringens upp- fattning stå i god överensstämmelse med miljöpolitiken i stort. Också på detta område är det fråga om vilket innehåll som ges åt normerna. Användningen av miljökvalitetsnormer kan även här ha en pedagogisk och pådrivande effekt. De i vägtrafikkungörelsen intagna reglerna som gör det möjligt för kommuner att inom vissa områden förbjuda trafik med vissa typer av fordon, t.ex. dieseldrivna fordon i stadskärnor, har ett starkt drag av hälso- och miljöskyddslagstiftning. Emellertid har bestämmelserna också så nära samband med andra frågor som regleras genom lokala trafikföreskrifter att de även fortsätt- ningsvis bör tas upp i trafiklagstiftningen. Även bestämmelserna om hastighetsbegränsningar till skydd för miljön bör bibehållas i vägtra- fikförfattningarna. Vad som sagts om sådana föreskrifter som bör finnas kvar i fordons- och vägtrafiklagstiftningen hindrar emellertid inte att vissa frågor av liknande art kan regleras i förordningar eller myndighetsföreskrifter som utfärdas med stöd av bemyndiganden i , särskilt med avseende på hälsoskyddet. Det kan föreligga ett behov för kommunerna att tillfälligt kunna förbjuda trafik med person- och lastbilar vid luftföroreningstoppar. Därför bör de bestämmelser som finns i lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud föras in i . Eftersom sådana förbud meddelas av hälsoskyddshänsyn bör reglerna tas in bland balkens hälsoskyddsbestämmelser. En kommun får enligt nu gällande bestämmelser i vissa närmare angivna avseenden meddela föreskrifter till skydd mot sanitär olägenhet. Med stöd därav kan föreskrifter meddelas om t.ex. förbud mot tomgångskörning med motordrivna fordon. En nämnd får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att hälsoskyddslagen eller bestämmelser, som har meddelats med stöd av den, skall efterlevas. Regeringen finner det vara av betydelse att bestämmelser som möjliggör för en kommun att även i fortsättningen meddela sådana föreskrifter finns med i balkens bemyndiganderegler. har föreslagit att det i balken skall tas in en bestämmelse som medger en ägare till en trafikanläggning att få ta ut differentierade avgifter med avseende på fordonens miljöegenskaper. Regeringen erinrar om att utgår en differentierad försäljningsskatt för nyregistrerade motorfordon med hänsyn till vilken miljöklass ett fordon tillhör. Vidare är bensinskatten högre för blyad bensin än för blyfri. De närmare effekterna av en bestämmelse enligt förslag är inte utredda och bör därför inte ingå i balken . Sjöfartens internationella karaktär medför att åtgärder för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan i allt väsentligt måste grundas på internationella överenskommelser och regler. deltar därför aktivt i det internationella arbetet med sjöfartens miljöfrågor inom bl.a. FN:s sjöfartsorganisation () och i (). Sjöfartens utsläpp av kväveoxid är inte obetydlig och kan minskas. I avvaktan på en internationell reglering kan bilaterala avtal med övriga Östersjöstater vara ett sätt att snabbare få fram regler som begränsar svavelsutsläppen från främst färjetrafiken i vårt närområde. beslutade att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att förbereda bilaterala överenskommelser för att begränsa sjöfartens luftföroreningar. Regeringen har också uppdragit åt att undersöka förutsättningarna för införande av avgaskrav och krav på renare bränsle avseende fritidsbåtar och arbetsfartyg, vägfärjor och andra fartyg som används i inrikes sjöfart. Luftfarten är liksom sjöfarten internationell till sin karaktär. I syfte att begränsa de negativa effekterna från luftfarten pågår arbete såväl nationellt som internationellt. Runt landets flygplatser vidtas skyddsåtgärder baserade på åtgärdsprogram. För flera flygplatser har beslut fattats om fastställande av miljövillkor enligt miljöskyddslagen. /94 har infört bullerrelaterade landningsavgifter. Det nationella arbetet koordineras med övriga nordiska länder i syfte att samordna de nordiska ländernas ståndpunkter i olika internationella fora och att informera om utvecklingen på området. Det är regeringens uppfattning att skall vara pådrivande i internationella fora i arbetet med såväl sjöfarts- som luftfartsfrågor. Det nationella arbetet bedrivs så att det utgör en viktig bas för ett aktivt internationellt arbete. 4.12.2 Regeringsprövning av större trafikanläggningar Regeringens förslag: Enskilda trafikanläggningar, som kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser, tillåtlighetsprövas av regeringen efter ett särskilt beslut. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att vissa trafikanläggningar obligatoriskt skall prövas av regeringen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till att regeringen tillåtlighetsprövar större trafikanläggningar. tillstyrker att vissa järnvägsanläggningar tillåtlighetsprövas, men anser att en generell prövning av stomjärnvägar inte kan accepteras eftersom en sådan är kostsam, tidskrävande och ur miljösynpunkt onödig. Verket förutsätter att den egentliga tillståndsprövningen av järnvägsanläggningar kommer att ske enligt en framtida banlag. anser att kretsen av anläggningar som skall tillåtlighetsprövas inte bör utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande naturresurslag. framhåller att en miljöprövning måste göras och redan före det att en arbetsplan upprättats. anser att tillåtlighetsprövningen bör avse ställningstagande till en lämplig alternativ vägkorridor som kan ligga till grund för fortsatt projektering. påtalar att det på den trafikövergripande nivån, dvs. för framtagande av beslutsunderlag saknas ett system som säkerställer enhetliga miljökonsekvensbeskrivningar av trafikverkens investeringsplanering. Skälen för regeringens förslag: beslutade (bet. 1991/92:TU22, rskr.1992/93:333) att och regeringens inflytande över investeringsplaneringen skall stärkas. förutsätter därför att regeringen fortsättningsvis för presenterar ett underlag som gör det möjligt att överblicka hur infrastrukturen och transportsystemet som helhet påverkas av en föreslagen investeringsinriktning. anser vidare att det av underlaget bör framgå i vilken grad en föreslagen inriktning kan förväntas uppfylla de trafikpolitiska målen. Trafikpolitikens mål har senast formulerats i regeringens proposition Om investeringar i trafikens infrastruktur m.m. (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35). Det övergripande målet anges vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. När det gäller trafikens miljöeffekter skall inriktningen på lång sikt vara att radikalt minska de skadliga utsläppen från transportsystemet. Utsläppen av föroreningar skall begränsas nationellt och internationellt till vad naturen tål. Den regionala balansen förutsätter ett landsomfattande transportsystem. Samtliga trafikslag kan dock inte finnas överallt. Varje region och trafikslag har olika förutsättningar som bör påverka valet av transportlösningar i landets olika regioner. Mot bakgrund av ovannämnda riksdagsbeslut har regeringen justerat sitt förslag till planeringsprocess för investeringsplaneringen (prop.1992/93:176). Den reviderade planeringsprocessen innehåller väsentligen följande ordning. Trafikverken utarbetar ett underlag som beskriver konsekvenserna av alternativa investeringsinriktningar. Mot bakgrund av trafikverkens underlag utformar regeringen en proposition med förslag till övergripande riktlinjer för utbyggnad av infrastrukturen. beslutar mot bakgrund av regeringens förslag om investeringsinriktning och om ekonomiska planeringsramar. Regeringen uppdrar till , och länsstyrelserna att upprätta 10-åriga investeringsplaner i enlighet med gällande förordningar om plan för stomjärnvägar, rikstäckande väghållningsplan, regionala väghållningsplaner och planer för länstrafikanläggningar. och får i uppdrag att redovisa långsiktiga investeringsplaner. Upprättade förslag sänds ut på remiss. Verken redovisar upprättade planer för regeringen som godkänner planerna. godkänner de regionala väghållningsplanerna. fastställer planen för länstrafikanläggningar. Regeringen redovisar investeringsplanerna för . Planerna ligger till grund för att upprätta treårig budget och för den fysiska planeringen. Planeringsprocessen inom vägsektorn är relativt detaljreglerad i flera olika författningar. En grov indelning av processen kan göras i väghållningsplanering och vägprojektering. I förordningen (1991:1809) om rikstäckande väghållningsplan, regionala väghållningsplaner och planer för länstrafikanläggningar anges bl.a. att till stöd vid fördelningen av medel till byggande och drift av statliga vägar skall det upprättas en rikstäckande väghållningsplan för hela landet och en regional väghållningsplan för varje väghållningsregion. Vidare skall för byggande av bl.a. vägar och trafikanläggningar för varje län upprättas en plan för länstrafikanläggningar. Innan de utpekade projekten kan byggas skall deras exakta lokalisering och utformning bestämmas. Det sker i en vägprojekteringsprocess, genom en förstudie, lokaliseringsutredning och detaljprojektering. Förfarandet vid upprättande av arbetsplan för allmän väg regleras i väglagen (1971:908) och vägkungörelsen (1971:904). Planeringsprocessen för infrastrukturåtgärder inom järnvägssektorn är inte reglerad i en särskild lagstiftning på samma sätt som gäller för t.ex. vägsektorn. I propositionen Om investeringar i trafikens infrastruktur m.m. anges att ett förslag till banlag med mönster enligt väglagen skall presenteras. Inom har promemorian (Ds 1994:65) Lag om järnvägsplanering upprättats. har påbörjat en planeringsprocess som överensstämmer med förslaget. I förordningen (1989:67) om plan för stomjärnvägar finns en reglering avseende sådana järnvägar. Sjöfartens infrastruktur består av två delar, dels det i allt väsentligt kommunala hamnväsendet, dels det av staten i huvudsak genom upprätthållna farledssystemet. Hamnarna har stor självständighet i förhållande till staten. Investeringar sker genom respektive kommuns försorg. Investeringen i farleder sker genom statens försorg enligt en plan som upprättar. Som grund för investeringar inom ligger en långsiktsbedömning av efterfrågan på flygresor. Prognoserna bygger på en kombination av ekonomiskt bestämda efterfrågefunktioner, omvärldsanalys och trafikscenarier. ledning anger förslag till utbyggnad av statliga flygplatser och flygtrafikledningssystem i hela landet och kommunerna anger förslag till utbyggnad av de kommunala flygplatserna. Tillståndsprövningen för dessa flygplatser sker sedan enligt luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171). Prövning av allmän flygplats är en tillståndsprövning, vilket innebär att naturresurslagen skall tillämpas. har bl.a. genom miljö- och trafikpolitiska beslut ställt sig bakom en miljöanpassning av transportsystemet. Med begreppet ett miljöanpassat transportsystem avses ett sätt att organisera och genomföra transporter av personer och gods inom de ramar som uppställs av vad människor och natur tål. Trafikens miljöpåverkan är komplex och måste angripas på ett integrerat sätt. För att åstadkomma ett effektivt, säkert och miljöanpassat transportsystem krävs åtgärder för bl.a. teknisk utveckling av fordon och bränslen, utveckling av ekonomiska styrmedel m.m. Det är vidare nödvändigt att lägga fast strategier för utvecklingen av investeringar i bebyggelse och sådana trafikanläggningar och trafikleder som utgör delar av samhällets grundläggande infrastruktur liksom strategier för åtgärder som främjar miljövänliga transportsätt. Den fysiska planeringen har här en viktig uppgift. Berörd lagstiftning bör anpassas så att den främjar inriktningen mot ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem. Det är nödvändigt att anlägga ett långsiktigt perspektiv vid bedömning av frågor om utbyggnad av trafikanläggningar och trafikleder. Utvecklingen av transportsektorn måste styras mot ett uppfyllande av miljömålen och en långsiktigt god hushållning med mark och vatten m.m. Det är angeläget att de projekt som genomförs långsiktigt medverkar till att ett miljöanpassat transportsystem kan förverkligas. Samspelet mellan planering av trafikanläggningar och trafikleder och kommunernas planering för markanvändningen som helhet har stor betydelse för att uppnå lösningar som är lämpliga i ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Ett utvecklat och brett samarbete i samhällsplaneringen är därvid en förutsättning. Beslutsprocessen för trafikanläggningar och trafikleder måste ge utrymme för att allsidigt bedöma konsekvenser och för att finna i alla avseenden hållbara lösningar. Varje projekt ska prövas enligt gällande lagstiftning. Det innebär att den prövande myndigheten ska se till att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt används så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Beslut om projekt som inverkar på allmänna miljöintressen ska förberedas på ett öppet sätt. Det är viktigt att få fram alternativ och ge förutsättningar för bedömningar om vad som långsiktigt är det lämpligaste alternativet för utvecklingen på aktuella platser. Systemet med miljökonsekvensbeskrivningar behöver utvecklas dels för att belysa olika alternativ tidigt i beslutsprocessen och dels för att i beslutsprocessens senare led ge stöd för en lämplig detaljlokalisering och detaljutformning av trafikanläggningar och trafikleder. Ansvaret för samordnade bedömningar i den lokala och regionala samhällsplaneringen när det gäller behovet av utveckling och förändring av trafikanläggningar m.m. ligger främst på kommuner, regionplaneorgan, där sådana finns, och länsstyrelser i samverkan med de statliga trafikverken. För att åstadkomma en samordning med inriktning mot ett miljöanpassat transportsystem måste arbetssätt och metoder utvecklas på alla nivåer i samhällsplaneringen. Översiktsplanen har en viktig roll i samordningsarbetet genom sin möjlighet att åskådliggöra hur samspelet mellan bebyggelse och trafik kan utvecklas på ett sätt som är lämpligt i ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Länsstyrelsernas och de centrala myndigheternas arbete för att främja ett miljöanpassat transportsystem i landets olika delar bör vara ett viktigt stöd för kommunernas planeringsarbete. Erfarenheterna från den hittillsvarande planeringen av trafikanläggningar och trafikleder visar att bindningar i många fall skett på ett tidigt stadium i planeringsprocessen både vad gäller lokalisering och utformning, utan att miljökonsekvenserna utretts och beaktats i tillräcklig mån. har flera fall förekommit där ekonomiska eller andra beslut har uppfattats som styrande på den senare rättsliga prövningen av ett visst projekt. Det är nödvändigt att utveckla planeringsprocessen så att ett smidigt samspel kommer till stånd mellan ekonomisk sektor- och verksamhetsplanering å ena sidan och den fysiska planeringen å den andra som rättssäkerhet och berörda allmänna intressen tillgodoses. Detta gäller i alla led i det ovan beskrivna planeringssystemet. I samband med beslut på den nationella nivån krävs som beslutsunderlag en översiktlig analys av konsekvenserna i stort för miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten m.m. samt med naturens resurser av de prioriteringar av investeringar mellan trafikslag och mellan olika regioner i landet som föreslås inom ramen för trafikpolitiken. Regeringens beslut om godkännande av trafikverkens investeringsplaner måste också den grundas på en samlad analys av miljökonsekvenserna i stort av verkens förslag. Därvid bör planerna stämmas av bl.a. mot transportsektorns miljömål för att se om inriktningen av planerna främjar ett miljöanpassat transportsystem och vilka alternativ som behöver utredas närmare. Särskilt behöver klarläggas om det i planerna ingår anläggningar eller delar av leder som bör bli föremål för tillåtlighetsprövning hos regeringen. Även om det står klart att regeringens godkännande av en investeringsplan inte innebär något ställningstagande som föregriper en prövning enligt gällande lagstiftning av en markanvändningsfråga, är det naturligtvis inte lämpligt att regeringen godkänner investeringsplaner som innehåller delprojekt som kan befaras vara oförenliga med hushållningsbestämmelserna i balkens andra avdelning. Ett utvecklingsarbete för användningen av miljökonsekvensbeskrivningar i planeringsprocessen pågår. har regeringens uppdrag att i samråd med , och införa miljökonsekvensbeskrivningar i det svenska planerings- och beslutssystemet. Verkens arbete med miljökonsekvensbeskrivningar inriktas bl.a. mot att utveckla dessa till ett stöd för en bred prövning, som inbegriper såväl effekter på miljön som konsekvenser för markanvändningen och hushållningen med naturresurser. Härvid studeras miljökonsekvenserna på såväl systemnivå som projektnivå. Här har noterats svårigheter till följd av att miljökonsekvensbeskrivningarna inte har reglerats enhetligt i olika lagar. Arbete pågår inom med syfte att se över väglagen och inriktningen av kommande järnvägsplaneringslag för att i lokaliseringsbeslut på projektnivå ge ökade möjligheter att beakta de miljö- och trafikpolitiska aspekterna och de krav som lagstiftningen ställer. Utgångspunkten är att åstadkomma en allsidig och smidig prövning samt eftersträva en god förankring i länsstyrelsernas och kommunernas planering redan i ett tidigt skede av planeringsprocessen. Planeringsprocessen för järnvägar är inte reglerad i särskild lagstiftning. Som nämnts pågår arbete inom regeringen med syfte att lägga fram ett förslag till lagstiftning för byggande av järnvägar som tillgodoser moderna krav på en bred planeringsprocess som är förankrad i och regional planering och bland berörd allmänhet. Det innebär bl.a. att krav på miljökonsekvensbeskrivningar och på tillämpning av naturresurslagens hushållningsbestämmelser förs in i lagstiftningen. Under förutsättning att planeringssystem, metoder och former för samverkan mellan stat och kommun utvecklats på det sätt som ovan beskrivits bör trafikanläggningar och trafikleder normalt kunna prövas på ett tillfredsställande sätt inom det ordinarie systemet med tillämpning av bestämmelserna i om hushållning, miljökonsekvensbeskrivningar och miljökvalitetsnormer. Enskilda trafikanläggningar och delar av trafikleder som vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder som kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser m.m. bör därvid tillåtlighetsprövas av regeringen efter särskilt beslut om sådan prövning enligt 5 kap. 2 §. Projekt som kan vara aktuella för tillåtlighetsprövning bör anmälas av trafikverken i samband med deras redovisning till regeringen av vilka projekt som föreslås ingå i 10-årsplanerna och vid de treåriga revideringarna av planerna. Statliga myndigheter bör i övrigt anmäla till regeringen om de bedömer att ett projekt som inte anmäls av trafikverken bör tillåtlighetsprövas av regeringen. Med tanke på att regeringens beslut om tillåtlighet avses bli bindande för efterföljande prövning enligt annan lagstiftning skall prövningen avse projekt eller delar av projekt vars lokalisering och utformning är tämligen väl preciserade.