prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — Placeringspromemorians förslag: I lag införs en valutamatchningsregel som bygger på tredje generationens försäkringsdirektiv och som innebär att högst av de tillgångar som används för skuldtäckning och som inte skyddas mot risken för förändringar av valutakurserna får vara uttryckta i en annan valuta än den vari motsvarande försäkringsåtagande skall fullgöras. får medge undantag i enskilda fall om värdet av de tillgångar som uttrycks i en viss valuta är av värdet av de totala tillgångar som används för skuldtäckning. Remissinstanserna: Har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har anfört att det vore önskvärt att en större valutaexponering kunde tillåtas för att öka möjligheterna till diversifiering av placeringarna. Man är dock medveten om direktivens begränsningar. : I försäkringsdirektiven finns bestämmelser om skyldigheten att täcka tekniska avsättningar med valutamatchande tillgångar (artikel 15.2 i första skadeförsäkringsdirektivet i dess lydelse i artikel 17 i tredje skadeförsäkringsdirektivet respektive artikel 17. 3 i första livförsäkrings- direktivet enligt dess lydelse i artikel 18 i tredje livförsäkringsdirektivet). För skadeförsäkringar gäller de valutamatchningsbestämmelser som föreskrivs i bilaga 1 till andra skadeförsäkringsdirektivet (artikel 6 i andra skadeförsäkringsdirektivet samt artikel 23 i tredje skadeförsäkringsdirektivet). Reglerna innebär i korthet följande. Huvudregeln är att när försäkringssumman enligt avtalet är uttryckt i en viss valuta, skall försäkringsgivarens förpliktelser anses betalbara i samma valuta. Tillgångar som svarar mot tekniska avsättningar får dock till högst redovisas i annan valuta än den vari förpliktelsen skall fullgöras. Av nämnda tillgångar skall alltså valutamatchas. Medlemsstaterna får befria försäkringsföretagen från skyldigheten att täcka tekniska avsättningar med valutamatchande tillgångar om värdet av de tillgångar som erfordras för skuldtäckning av risker i en viss valuta understiger av det belopp som totalt skall skuldtäckas. Därutöver finns en rad mer detaljerade regler. För livförsäkringar införs genom det tredje livförsäkringsdirektivet valutamatchningsbestämmelser som i allt väsentligt är lika dem som gäller för skadeförsäkringar (artikel 24 och bilaga 1 i tredje livförsäkringsdirektivet), dock inte lika detaljerade. Reglerna skall inte tillämpas i fall där förmånerna enligt ett försäkringsavtal är knutna till bl.a. värdet av andelar i ett fondföretag eller aktieindex (se artikel 23 i tredje livförsäkringsdirektivet). För inom gemenskapen etablerade agenturer eller filialer med huvudkontor utanför gemenskapen får medlemsstaten föreskriva att agenturerna eller filialerna skall ha valutamatchande tillgångar som svarar mot tekniska avsättningar. Samma matchningsregler skall i så fall gälla som för inhemska försäkringsföretag. Gällande rätt: För korta skadeförsäkringar fanns fram till inga regler om valutamatchning. infördes emellertid en allmän sådan regel som innebär att risken för valutakursförluster skall beaktas vid placeringen av tillgångar motsvarande de försäkringstekniska skulderna. bemyndigades att meddela närmare föreskrifter i ämnet, vilket inspektionen också har gjort (FFFS 1994:20). Livförsäkringsbolag är i gällande rätt begränsade att använda utländska tillgångar för skuldtäckning. Försäkringsrörelselagen stadgar i fråga om liv- försäkring att tillgångar svarande mot försäkringstekniska skulder får redovisas i inhemska eller utländska värdehandlingar, varvid handlingar som enligt sin lydelse skall inlösas i främmande valuta, endast får användas för redovisning i den mån de motsvarar försäkringstekniska skulder i samma valuta (7 kap. 9 § första stycket 7 FRL). Motsvarande gäller i fråga om premiereserven för bolag som meddelar lång skadeförsäkring. För utländska försäkringsföretag som bedriver verksamhet här i landet med stöd av lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i (LUF) eller lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i (LEF) gäller samma valutamatchnings- regler som för svenska försäkringsbolag (13 § första stycket och 13 a § LUF respektive 5 kap. 5 § första stycket och 8 § LEF). Skälen för regeringens förslag: Såsom anförts i placeringspromemorian (avsnitt 2) kan en del positiva effekter uppnås med internationell diversifiering. Detta gäller särskilt för ett litet land som som dessutom har ett förhål- landevis koncentrerat näringsliv. En svensk placerare kan genom internationell diversifiering sänka risken i sin portfölj utan att göra avkall på den förväntade avkastningen. En utländsk investering innebär dock att placeraren utsätter sig för en växelkursrisk. Ett krav på valutamatchning är därför en vik- tig del i ett regelsystem som skall tillgodose försäkringstagarskyddet. Det är m.a.o. av stor betydelse att tillgångarna placeras med beaktande av växelkurs- risker. för valutamatchning ställer matchningsprincipen i centrum. EG uppställer krav på att tillgångar som svarar mot försäkringstekniska skulder till högst får redovisas i annan valuta än den vari förpliktelsen skall fullgöras. Enligt regeringens mening bör, till skillnad mot vad som föreslagits i placeringspromemorian och i enlighet med vad som gäller för korta skadeförsäkringar, i lag införas en allmän valutamatchningsregel innebärande att de tillgångar som används för skuldtäckning skall placeras så att risken för valutakursförluster skall begränsas. om valutamatchning för livförsäkring bör, på motsvarande sätt som dagens ordning för korta skadeförsäkringar, införlivas i den svenska rättsordningen genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, . Om en tillgångs värde och den försäkringsrisk tillgången skuldtäcker gjorts oberoende av valutakursförändringar, exempelvis genom en valutaterminstransaktion, bör detta minska det belopp som skall hållas i en valuta som svarar mot den vari försäkringsbolagets åtagande skall fullgöras. Unit linked-försäkringar skall, på grund av bestämmelserna i tredje livför- säkringsdirektivet, undantas från valutamatchningsbestämmelserna. Försäkringsgivare med säte inom EES omfattas inte av de svenska valutamatch- ningsreglerna utan av hemlandets motsvarande regler. 5.5.10 Lokalisering av tillgångar, registerföring och förmånsrätt Regeringens förslag: Ett svenskt försäkringsbolag skall ha de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna lokaliserade inom EES, om riskerna (skadeförsäkring) är belägna eller verksamheten (livförsäkring) utövas inom EES. Beträffande risker eller verksamhet utanför EES skall tillgångarna finnas i . får i enskilda fall medge undantag från lokali- seringskraven. Gällande regler om lokalisering av tillgångar som tillhör utländska EES-försäkringsgivare upphävs. Dessutom av- skaffas skyldigheten för sådana försäkringsgivare att föra register över de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna för livförsäkrings- verksamhet i . Därmed upphör också den särskilda förmånsrätt för livför- säkringstagare som är förenad med registerföringen. Svenska skadeförsäkringsbolag och generalagenter för utländska skade- försäkringsföretag med säte utanför EES skall föra register över de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Placeringspromemorians förslag: Omfattar svenska försäkringsbolag och utländska försäkringsföretag med säte utanför EES. Promemorians förslag avviker från regeringens på så sätt att av de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna skall vara lokaliserade inom EES, med möjlighet för regeringen eller att i föreskrifter liberalisera lokaliseringskravet. Något lokaliseringskrav uppställs inte för risker eller verksamhet utanför EES. Internpromemorians förslag, som omfattar försäkringsgivare med säte inom EES, överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt placeringspromemorians förslag eller lämnat det utan erinran. Internpromemorians förslag har av de flesta remissinstanserna lämnats utan erinran. TCO framhåller att det är viktigt att försäkringstagarna har tillgång till respektive hemlands säkerhetssystem vid en försäkringsgivares konkurs och att tillfredsställande säkerhet garanteras. anser att det är olyckligt att försäkringstagarna inte längre kommer att ha någon förmånsrätt i EES-försäkringsgivarens egendom i . : Försäkringsdirektiven innehåller bestämmelser om lokalisering av de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna. Lokaliseringskrav för försäkringsgivare med säte inom EG Det första skadeförsäkringsdirektivet och det första livförsäkringsdirektivet (första generationens försäkringsdirektiv) i deras ursprungliga lydelse innebar att både skadeförsäkrings- och livförsäkringsföretag med huvudkontor inom gemen- skapen skulle ha de tillgångar som motsvarar tekniska reserver lokaliserade i det land verksamhet bedrivs genom etablering (dvs. huvudkontor, agentur eller filial). Medlemsstaterna kunde emellertid medge lättnader beträffande till- gångarnas lokalisering (artikel 15.2 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 17.2 i första livförsäkringsdirektivet). Fordringar på återförsäkrare (ansvarighet som en återförsäkringsgivare övertagit från en direktförsäkringsgivare) var dock undantagna från lokaliseringskraven. En medlemsstat fick inte kräva att sådana fordringar skulle vara lokaliserade inom dess område (artikel 15.3 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 17.3 i första livförsäkringsdirektivet). Genom det andra skadeförsäkringsdirektivet och andra livförsäkringsdirektivet (andra generationens försäkringsdirektiv) infördes regler om frihet att tillhandahålla försäkringstjänster i ett annat medlemsland än där företaget har en etablering (jämför det svenska begreppet gränsöverskridande verksamhet, prop. 1992/93:257 s. 118-126). Om det krävdes tillstånd för verksamheten i det land där tjänsterna utfördes (värdlandet) skulle värdlandets regler i fråga om bl.a. tillsyn och lokalisering av tillgångar tillämpas (artikel 23.1 i andra skadeförsäkringsdirektivet och artikel 24.1 i andra livförsäkringsdirektivet i deras ursprungliga lydelse). Det tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet (tredje generationens försäkringsdirektiv) innebär att en försäkringsgivare med stöd av en enda auktorisation i princip fritt kan etablera sig eller tillhandahålla tjänster inom gemenskapen. Dessutom genomförs principen om hem- landstillsyn fullt ut. För att underlätta ett ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas regler har bl.a. lokaliseringsreglerna i den första och andra generationens försäkringsdirektiv ändrats. Det krävs endast att tillgångarna - med undantag för fordringar på återförsäkrare - skall vara lokaliserade inom gemenskapen om, beträffande skadeförsäkring, risken är belägen inom gemenskapen eller, i fråga om livförsäkring, verksamheten utövas där. Medlemsstaterna får inte kräva att försäkringsföretagen har tillgångarna lokaliserade i en viss medlemsstat. Hemlandet får medge lättnader beträffande tillgångarnas lokalisering (artikel 15.2 i första skadeförsäkringsdirektivet i dess lydelse enligt artikel 17 i tredje skadeförsäkringsdirektivet och artikel 17.3 i första livförsäkringsdirektivet i dess lydelse enligt artikel 18 i tredje livförsäkringsdirektivet). När det gäller fordringar på återförsäkrare får något lokaliseringskrav inte anges (artikel 15.3 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 17.4 i första livförsäkringsdirektivet i direktivens nya lydelse). Direktiven innehåller inget lokaliseringskrav beträffande risker eller verk- samhet utanför gemenskapen. Lokaliseringskrav för försäkringsgivare med säte utanför EG Första generationens försäkringsdirektiv innehåller regler för inom gemenskapen etablerade agenturer eller filialer till företag med huvudkontor utanför gemenskapen. Reglerna innebär bl.a. att en medlemsstat skall se till att agenturen och filialen har tillgångar som motsvarar de tekniska reserverna och att dessa tillgångar - med undantag för fordringar på återförsäkrare - skall vara lokaliserade till medlemsstatens territorium (artikel 24 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 28 i första livförsäkringsdirektivet). Dessa regler har inte ändrats genom andra och tredje generationens direktiv. Till skillnad från motsvarande bestämmelser för försäkringsgivare med säte inom EG finns det ingen föreskrift om att medlemsstaterna kan medge lättnader i fråga om tillgångarnas lokalisering. Tredje generationens försäkringsdirektiv innebär som beskrivits att en försäkringsgivare med säte inom gemenskapen inte längre behöver lokalisera sina tillgångar i hemlandet. Denna liberalisering av lokaliseringskraven motsvaras inte av någon samordning av de internationella konkursreglerna. Inom EG pågår ett arbete med ett direktivförslag om samordning av regler rörande tvångslikvidation av försäkringsföretag som driver direkt försäkringsrörelse (COM(86)768, reviderat COM(89)394). Det är osäkert när direk- tivet kommer att antas. En konkurskonvention är också under utarbetande inom EG. Det är oklart om konventionen kommer att omfatta försäkringsområdet. Det är tänkbart att avsaknaden av samordning av konkursreglerna inom EG i enskilda fall kan leda till att försäkringstagarnas ersättningsanspråk får sämre skydd vid en obeståndssituation till följd av att tillgångarna inte finns i för- säkringsgivarens hemland. Försäkringsdirektiven innehåller emellertid vissa bestämmelser som i viss mån kompenserar avsaknaden av samordnade konkursregler. Om en försäkringsgivare inte uppfyller kraven på kapitalbas och solvensmarginal får hemlandsmyndigheten, under vissa förutsättningar, inskränka försäkringsgivarens rätt att förfoga över sina tillgångar samt begära att myndigheterna i övriga medlemsstater där försäkringsgivaren driver verksamhet vidtar samma åtgärd, se artikel 20 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 24 i första livförsäkringsdirektivet (i deras lydelse enligt artikel 13 i tredje skadeförsäkringsdirektivet och artikel 12 i tredje livförsäkringsdirektivet). Direktivbestämmelserna berörs också i avsnitt 6.2 om hemlandstillsyn och i författningskommentaren till 19 kap. 11 och 11 a §§ FRL. Gällande rätt: De svenska reglerna om lokalisering av tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna överensstämmer med första och andra generationens försäkringsdirektiv i deras ursprungliga lydelse. Svenska försäkringsbolag skall enligt FRL ha de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna lokaliserade i , om inte medger annat (7 kap. 9 a § första stycket och 10 § andra stycket FRL). I fråga om skadeförsäkringar som meddelas än (långa skadeförsäk- ringar) gäller lokaliseringskravet dock endast de tillgångar som motsvarar premiereserven (7 kap. 10 § första stycket FRL). Fordringar på återförsäkrare omfattas inte av något lokaliseringskrav. Beträffande livförsäkringar och långa skadeförsäkringar grundas kravet att tillgångarna skall vara lokaliserade i väsentligen på att reglerna på det internationellt konkursrättsliga området inte ansetts tillräckligt samordnade, se prop. 1989/90:34 s. 76. Försäkringstagarna har en särskild förmånsrätt i tillgångarna om försäkringsbolaget försätts i konkurs eller utmätning äger rum. Förmånsrätten grundas på ett särskilt register som ett försäkringsbolag skall föra över de tillgångar som motsvarar de försäk- ringstekniska skulderna för livförsäkring respektive premiereserven för lång skadeförsäkring, 7 kap. 10 a och 11 §§ FRL och 4 a § förmånsrättslagen (1970:979). Det stora flertalet skadeförsäkringar (sådana som meddelas än ) omfattas inte av den nämnda registerföringsskyldigheten och särskilda förmånsrätten. I stället har försäkringstagarna en oprioriterad fordran vid en obeståndssituation. Lokaliseringskravet för sådana skadeförsäkringar infördes som ett led i harmoniseringen till det första skadeförsäkringsdirektivet, se prop. 1992/93:257 s. 194. Det skall slutligen framhållas att de svenska reglerna om bl.a. lokalisering av tillgångar inte är tillämpliga i fråga om verksamhet som svenska försäkringsbolag driver i ett annat EES-land (värdlandet) genom agentur, filial eller gränsöverskridande verksamhet, om det krävs tillstånd i värdlandet för verksamheten. I stället gäller värdlandets regler (7 kap. 12 § FRL); jämför redogörelsen för bestämmelserna i första och andra generationens direktiv. De redovisade bestämmelserna om lokalisering m.m. för svenska försäkringsbolag gäller, med undantag för långa skadeförsäkringar, också för utländska för- säkringsgivare som bedriver koncessionspliktig försäkringsverksamhet här i lan- det. Det kan därför vara belysande att i korthet beskriva de svenska koncessionskraven för utländska försäkringsgivares verksamhet här. En utländsk försäkringsgivare med säte inom EES måste ha svensk koncession för att driva verksamhet genom en etablering (dvs. generalagent, filial eller, i fråga om försäkringssammanslutningar, generalrepresentation). Koncession krävs också om en EES-försäkringsgivare avser att marknadsföra livförsäkringar här i landet från ett fast driftställe i ett annat EES-land (gränsöverskridande verksamhet) och om detta sker utan förmedling av ett i koncessionerat bolag, 2 kap. 2 § lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i (LEF). Vid gränsöverskridande verksamhet med skadeförsäkringar krävs inte någon koncession. En utländsk försäkringsgivare med säte utanför EES måste ha svensk koncession för att driva försäkringsrörelse här. Verksamheten får endast drivas genom generalagent, 1 § lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i (LUF). Om en utländsk försäkringsgivare bedriver verksamhet i som, enligt det ovan sagda, är koncessionspliktig skall de tillgångar som motsvarar de för- säkringstekniska skulderna som avser verksamheten i vara lokaliserade här i landet (5 kap. 1 § andra stycket och 6 § LEF samt 13 och 13 a §§ LUF). I enlighet med EG:s försäkringsdirektiv kan medge undantag från lokaliseringskravet beträffande EES-försäkringsgivare, men inte i fråga om för- säkringsgivare med säte utanför EES. Om verksamheten avser livförsäkring gäller dessutom motsvarande bestämmelser som för svenska försäkringsbolag i fråga om registerföring och förmånsrätt (5 kap 1 § andra stycket och 9 § LEF samt 15 § LUF). När det gäller verksamhet av utländska försäkringsgivare som inte kräver koncession, dvs. EES-försäkringsgivare som bedriver gränsöverskridande verksamhet med skadeförsäkringar och med livförsäkringar i vissa fall, gäller inte svenska regler för tillgångarnas lokalisering. I stället skall, i enlighet med den andra generationens försäkringsdirektiv, hemlandets bestämmelser gälla. Skälen för regeringens förslag: Svenska försäkringsbolag skall, som nämnts, enligt nuvarande regler ha de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna (eller premiereserven i fråga om långa skadeförsäkringar) lokaliserade i , om inte Finansin- spektionen medger annat. I fråga om verksamhet som svenska försäkringsbolag driver i ett annat EES-land (värdlandet) genom agentur, filial eller gräns- överskridande verksamhet, gäller värdlandets regler om bl.a. lokalisering, om verksamheten är tillståndspliktig i värdlandet. Den tredje generationens försäkringsdirektiv innebär att lokaliseringskraven i den första och andra generationens direktiv har ändrats. Det krävs endast att tillgångarna - med undantag för fordringar på återförsäkrare - skall vara loka- liserade inom gemenskapen om, beträffande skadeförsäkring, riskerna är belägna inom gemenskapen eller, i fråga om livförsäkring, verksamheten utövas där. Medlemsstaterna får inte kräva att försäkringsföretagen har tillgångarna lokaliserade i en viss medlemsstat. Hemlandet får medge lättnader beträffande tillgångarnas lokalisering. När det gäller fordringar på återförsäkrare får något lokaliseringskrav inte anges. Direktiven innehåller inget lokaliseringskrav beträffande risker eller verksamhet utanför gemenskapen. För livförsäkring och lång skadeförsäkring grundas, som nämnts, det nuvarande kravet att tillgångarna skall vara lokaliserade i främst på att reglerna på det internationellt konkursrättsliga området inte ansetts tillräckligt samordnade. Någon samordning av har ännu inte kommit till stånd (se ovanstående redogörelse för EG:s direktiv). Detta förhållande har emellertid inte hindrat att reformerats på det sätt som beskrivits. Det synsätt som ligger till grund för de nuvarande svenska lokaliseringskraven kan därför inte längre upprätthållas i gemenskapssammanhanget. De nuvarande reglerna i FRL om lokalisering av svenska försäkringsbolags tillgångar bör utformas så att de överensstämmer med lokaliseringskraven enligt den tredje generationens försäkringsdirektiv. Den nu gällande huvudregeln att tillgångarna skall vara lokaliserade i måste därför ersättas med en regel som innebär att tillgångarna skall finnas inom EES, om riskerna är belägna inom EES (skadeförsäkring) eller verksamheten utövas där (livförsäkring). I placeringspromemorian har föreslagits att av de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna skall vara lokaliserade inom EES och att återstoden, , inte skall omfattas av något lokaliseringskrav. Ut- gångspunkten för promemorians förslag är att de försäkringstekniska skulderna ges en vidare definition än . Enligt promemorian skulle det kunna leda till praktiska problem om ett krav på lokalisering av samtliga tillgångar inom EES skulle tillämpas på en vidgad definition av de försäkringstekniska skulderna. Som framgår av avsnitt 5.5.2 anser regeringen emellertid att en ändrad definition av de försäkringstekniska skulderna bör övervägas först sedan slutbetänkande presenterats. Mot denna bakgrund anser regeringen att kravet på lokalisering till EES bör omfatta samtliga tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna avseende risker eller verksam- heter inom EES. Det kan emellertid finnas anledning att återkomma till denna fråga i samband med behandlingen av slutbetänkande. De redovisade övervägandena är av mindre betydelse beträffande skadeförsäkring eftersom frågan om ändrad definition främst avser förhållandena på livför- säkringsområdet. Regeringen anser emellertid att för livförsäkringsverksamhet och skadeförsäkringsverksamhet bör införlivas på ett enhetligt sätt. Som nämnts innehåller direktivbestämmelserna en regel enligt vilken hemlandet får medge lättnader i fråga om tillgångarnas lokalisering. I placeringspromemorian kommer den lättnadsregeln till uttryck inte bara genom att av tillgångarna undantas från lokaliseringskrav. Enligt promemorians förslag har dessutom regeringen eller bemyndigats att meddela föreskrifter om ytterligare lättnader i lokaliseringskravet. Regeringen anser emellertid att det är lämpligare att , på motsvarande sätt som , i enskilda fall får medge dispens från kravet på lokalisering inom EES. Den tredje generationens försäkringsdirektiv och reglerar inte lokaliseringen av svenska försäkringsbolags tillgångar avseende risker eller försäkringverksamhet utanför EES. Regeringen anser att det nuvarande lokaliseringskravet bör behållas för sådana fall. De tillgångar som används för skuldtäckning avseende risker eller verksamhet som utövas utanför EES skall således finnas i , om inte medger annat. Finansin- spektionen bör i normala fall medge dispens om lokaliseringskraven i ett land utanför EES där ett svenskt bolag utövar verksamhet inte är förenliga med det svenska lokaliseringskravet. Dispensregeln kan naturligtvis även tillämpas i andra fall. Försäkringsgivare med säte i ett annat EES-land Enligt LEF skall en försäkringsgivare från ett annat EES-land som driver verksamhet i genom en etablering (dvs. generalagent, filial eller, i fråga om försäkringssammanslutningar, generalrepresentation) ha tillgångarna lokaliserade här, om inte annat medges av .