prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Att bevara den biologiska mångfalden, dvs. livsbetingelserna för alla vilda växt- och djurarter, har blivit en allt viktigare uppgift i miljöarbetet över hela jorden. Man räknar numera med att över 2 000 arter försvinner och att takten ökar. I den allmänna debatten är det i första hand hotet mot växt- och djurliv i tropiska områden som har uppmärksammats. Hotbilden är emellertid allvarlig även i tempererade områden som . av våra vilda arter är hotade i det avseendet att deras långsiktiga överlevnad inte kan anses vara säkrad. Den biologiska mångfalden hotas dels av de föroreningar som sprids i naturen på grund av utsläpp från bl.a. industrier och samhällen, dels av människans rent fysiska ingrepp i naturen. Hot av förstnämnda slag måste mötas genom effektivare insatser för att undvika utsläpp av föroreningar, alltså genom bättre allmänt miljöskydd, i såväl som andra länder. Direkt fysiska ingrepp sker t.ex. genom att skogar huggs ner, genom att vattendrag och sjöar däms upp eller torrläggs, genom att våtmarker dikas ut, genom att olika odlingshinder tas bort ur odlingsmark, genom att ängsmarker försvinner och genom bebyggelse. Åtgärder för att undvika att sådana ingrepp utarmar den biologiska mångfalden räknas av tradition till naturvården och regleras i naturvårdslagen. Denna är i vårt förslag inordnad i . En grundläggande strävan i dagens och framtidens miljöarbete bör vara att bygga in miljötänkandet i alla de olika slag av verksamheter som kan befaras påverka miljön negativt. Det skall givetvis även gälla jordbruk och skogsbruk. Omtanken om den biologiska mångfalden bör ingå som en självklar och väsentlig faktor i all planering, skötsel och drift inom dessa näringar, på samma sätt som omtanken om det ekonomiska utfallet. De grundläggande aktsamhetsreglerna i (3 kap.) bör gälla också inom jordbruk och skogsbruk liksom inom alla övriga verksamheter som innebär "att utöva miljöpåverkan". Vidare föreslår vi att reglerna i balken om miljökvalitetsnormer (8 kap.) och miljökonsekvens- beskrivningar (9 kap.) skall kunna tillämpas inom dessa näringar. innehåller dessutom regler om skydd för växt- och djurlivet utöver vad som kan krävas att de areella näringarna svarar för. De väl etablerade skyddsinstituten nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde bör liksom , men med större kraft, användas för att skydda särskilt känslig jordbruks- och skogsmark av hänsyn främst till deras värde som biotoper. Vi anser inte att det behövs några sakliga ändringar i lagreglerna för dessa institut och har därför fört in dem i vårt förslag till miljöbalk med endast redaktionella ändringar. Dessa är dock relativt omfattande (10 kap.). För att förbättra skyddet för den biologiska mångfalden lägger vi fram förslag till ändringar i reglerna för strandskydd, markavvattning och täkter. Vidare föreslår vi att regler införs för utsättande av främmande växt- och djurarter i naturen. En stor mängd djur- och växtarter lever i övergången mellan mark och vatten. Genom reglerna om strandskydd har stora områden av värdefulla biotoper räddats undan påverkan från främst bebyggelse. Strandskyddet motiveras emellertid enligt gällande lag enbart av behovet att för friluftslivets skull hålla attraktiva strandområden tillgängliga för allmänheten. Enligt vår mening bör strandskyddet förstärkas på så sätt att det framgår tydligt att skyddet motiveras av hänsyn även till växt- och djurlivet (10 kap. 9 och 11 §). Vi föreslår även en ändring i reglerna för strandskydd som inte har med skyddet för biologisk mångfald att göra utan i stället avser att komma ifrån vissa samordningsproblem mellan gällande regler i naturvårdslagen och . Vårt förslag innebär att en kommun får rätt att i område som detaljplaneläggs besluta om strandskyddet inom området. Särskilda skäl skall dock krävas för att minska omfattningen av det strandskyddade området eller helt upphäva strandskyddet (10 kap. 10 §). Våtmarker hör till de naturtyper som har särskilt stor betydelse för den biologiska mångfalden. De är viktiga biotoper för många fågelarter, växter, svampar och insekter. De kan också tjäna som reningsverk - kvävefällor - för läckage av näringsämnen som förs ut med vatten från jordbruks- och skogsmarker. Som sådana är de antagligen oöverträffade i kostnadseffektivitet. I stora delar av landet, framför allt i Syd- och , har våtmarkerna dikats ut i sådan omfattning att endast ringa arealer återstår. Markavvattning kräver tillstånd enligt naturvårdslagen. Vi föreslår att bestämmelsen om tillståndsprövning kompletteras med en regel om vilka avvägningar mellan olika intressen som prövningsmyndigheten () har att göra. Markavvattning bör i princip tillåtas endast när påverkan på den biologiska mångfalden och på omgivningen kan antas bli obetydlig och sökanden kan visa att särskilda skäl talar för att företaget kommer till stånd (11 kap. 1 §). Vi räknar med att detta leder till att det praktiskt taget blir stopp för markavvattning i största delarna av Syd- och . I de mer våtmarksrika delarna av landet, framför allt i , torde tillstånd kunna ges i något större utsträckning. Även för täkter föreslår vi att en prövningsregel införs i lagtexten. Innebörden är att behovet av täktmaterialet skall vägas mot de skador på naturmiljön och på den biologiska mångfalden som täkten kan befaras orsaka (12 kap. 2 §). Vidare föreslår vi ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tillståndsplikt även för husbehovstäkter (12 kap. 4 §). Djur- och växtarter som inte naturligt hör hemma i ett visst ekosystem kan orsaka stora skador om de sätts ut där. Problemet har bl.a uppmärksammats i skogsbruket (t.ex. contortatallen) men har samma vikt när det gäller främmande arter i allmänhet. Ett fungerande ekosystem bygger på att olika arter balanserar varandra. Varje art hålls i schack av sina naturliga fiender och hindras på så sätt från att föröka sig ohejdat. En främmande art som hamnar i sådan miljö kanske inte har några naturliga fiender där. Den kan då komma att snabbt växa i antal och tränga ut andra arter. Detta kan i sin tur få följdverkningar på ytterligare andra arter och på hela ekosystemet. Å andra sidan kan t.ex främmande trädslag växa snabbare och alltså ge bättre avkastning än inhemska. Djurarter som sätts ut kan vara attraktiva som jaktvilt. I vissa fall kan sådana arter smälta väl in i de naturliga ekosystemen. Det gäller t.ex. ofta för arter som har levt naturligt i en viss miljö men försvunnit genom utrotning. De risker och möjligheter som utsättande av främmande eller försvunna arter i naturen medför gör det angeläget att i någon form reglera sådana åtgärder. Vi anser att en växt- eller djurart inte bör få sättas ut i ekosystem och områden som ligger utanför naturliga utbredningsområde, utan att åtgärdens konsekvenser för miljön först noggrant har prövats. Detta är också en skyldighet som har åtagit sig enligt konventionen om biologisk mångfald (se avsnitt 2.2.5 i den allmänna motiveringen). Artikel 8 h i konventionen stadgar att alla länder skall förhindra införande av samt kontrollera eller utrota sådana främmande arter som hotar ekosystem, livsmiljöer och inhemska arter. I fiskelagstiftningen regleras frågor om utplantering och flyttning av fisk. Regler för utsättande av främmande och försvunna arter i allmänhet bör givetvis placeras i . Vi föreslår att en bestämmelse införs enligt vilken regeringen - eller en myndighet som regeringen i sin tur utser - bemyndigas att utfärda föreskrifter om bl.a. tillståndsplikt (11 kap. 9 §). Med ledning av bl.a. rekommendationer som har utarbetats av () diskuterar vi vissa principer som vi anser bör tillämpas i ärenden om utsättande av växt- och djurarter. Bl.a. förordar vi som allmän princip att en främmande eller försvunnen art bör sättas ut endast om detta kan antas medföra påtaglig och noggrant klarlagd nytta för människan eller miljön och det inte finns några inhemska arter som lämpar sig för ändamålet. Miljökonsekvensbeskrivningar bör ingå i underlagen för beslut i alla ärenden om utsättande av främmande arter. Överträdelser av föreskrifter bör vara straffsanktionerade. Biotekniska produkter (kapitel 12) Den biotekniska vetenskapen är en av vår tids revolutionerande nyheter. Genteknik är en del av biotekniken med vars hjälp det är möjligt att föra över enskilda arvsanlag från en individ, ras eller art till en annan. Med hjälp av genteknik öppnas nya möjligheter att bedriva ett systematiskt förädlingsarbete. Härigenom kan organismer utrustas med en kombination av egenskaper som normalt inte förekommer i naturen. Biotekniken kan bidra till att lösa många problem runt om i samhället. Genom biotekniken kan nya produkter skapas och gamla produkter tas fram på billigare sätt. Det är uppenbart att vi med hjälp av biotekniken kan få fram nya produkter som är mer miljövänliga än de nuvarande. Men användningen av genteknik och genetiskt modifierade organismer kan också föra med sig risker, särskilt för naturen och dess ekosystem. Viktig är också frågan enligt vilka etiska principer som framställning och användning av genetiskt modifierade organismer bör bedömas. Särskilt bioteknikens betydelse för ekologin gör det naturligt att behandla biotekniken i . När enligt vårt uppdrag lagarna på hälsoskydds- och miljöområdet skall samordnas framstår biotekniken, och särskilt användningen av genetiskt modifierade organismer, som ett så nytt och särpräglat område att bestämmelserna i ämnet bör hållas samman i ett särskilt kapitel i balken. Försiktighetsprincipen bör tillämpas också på bioteknikens område. De risker som användningen av biotekniken och särskilt av genetiskt modifierade organismer kan medföra är sådana att det krävs en kontroll i syfte att förebygga skador och olägenheter för människor och miljö. bör innehålla bestämmelser som gör det möjligt att för användning av bioteknik, särskilt genetiskt modifierade organismer, kräva tillstånd av hälso- och miljömyndigheterna. Kapitlet om bioteknik i (16 kap.) innehåller bestämmelser inte endast om genetiskt modifierade organismer - oavsett om det är fråga om djur, växter, mikroorganismer eller virus - utan också om biologiska bekämpningsmedel och vissa andra biotekniska produkter. I en grundläggande paragraf slås fast att riskerna för skador på människor och miljö skall beaktas och att hänsyn skall tas till etikens grunder vid all hantering av genetiskt modifierade organismer (16 kap. 1 §). Regeringen, eller en myndighet som regeringen i sin tur utser, ges rätt att föreskriva om krav på tillstånd för hantering av biotekniska produkter (16 kap. 8 §) och även att förbjuda sådan hantering om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljösynpunkt (16 kap. 9 §). Vid sådana prövningar skall enligt vårt förslag även etiska överväganden ingå. Enligt vår mening bör tillstånd i princip krävas för utsättning i naturen av biotekniska produkter, inbegripet genetiskt modifierade organismer. En självklar förutsättning för att tillstånd skall beviljas bör vara att de olika konsekvenserna - och vid utsättning i naturen särskilt de ekologiska effekterna - är noggrant utredda och att det alltså föreligger en miljökon- sekvensbeskrivning som tillståndsmyndigheten finner tillräcklig. Eftersom vi motiverar vårt förslag om en central reglering i främst utifrån de ekologiska risker som användningen av biotekniska produkter kan föra med sig, bör få ett centralt ansvar på området. Tillståndsprövning och miljökonsekvensbeskrivningar (kapitel 13) Vi föreslår att i betydligt högre grad än den nuvarande mil- jöskyddslagen skall bygga på möjligheter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter om bl.a. skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Vi förutser att sådana generella föreskrifter skall minska behovet att kräva tillståndsprövning, särskilt i fråga om mindre verksamheter. Vi föreslår vidare att regeringen inte skall i första instans pröva till- ståndsfrågor utan endast avgöra frågan om tillåtlighet (7 kap.). Tillåtlig- hetsprövningen kan begränsas till ärenden av strategisk betydelse. På så sätt kan regeringens möjlighet att träffa avgörandet i ärenden av stor politisk vikt bibehållas. I , artikel 6, föreskrivs att envar skall ha rätt till domstolsprövning, bl.a. när det gäller hans civila rättigheter och skyldigheter. Frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet omfattas otvivelaktigt av bestämmelsen. Dessa frågor prövas i av förvaltningsmyndigheter. För att uppfylla konventionens krav måste det således finnas möjlighet att få prövningsmyndigheternas - länsstyrelsernas och - avgöranden överprövade av domstol. Detta har aktualiserat frågan om att övergå till ett system med domstolsprövning av miljöfarliga verksamheter. Det finns emellertid sakliga skäl att betrakta miljöskyddsfrågorna som förvaltningsfrågor. Behovet av att kunna överpröva beslut i domstol bör kunna tillgodoses inom ramen för en generell lösning av problemet med domstols överprövning av förvaltningsbeslut. kan en sådan prövning ske i Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Som anförts kan antalet tillståndsärenden antas komma att minska genom ökad användning av generella föreskrifter. Det kan dock inte förutses att denna minskning blir så stor att behovet av regionala tillståndsmyndigheter bortfaller. Det ankommer inte på oss att gå in på några närmare överväganden i organisationsfrågan. Våra förslag utgår därför från att frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet även i fortsättningen prövas av och länsstyrelserna. Vi har dock under vårt arbete med tillståndsfrågorna varit medvetna om att statsmakterna kan komma att överväga att gå över till domstolsprövning i sådana frågor. Ett alternativ kan då vara att inrätta regionala miljödomstolar uppbyggda på de nuvarande vattendomstolarna. I den mån det varit möjligt har vi utformat våra förslag så att lösningarna skall kunna passa även i ett sådant system.I fråga om andra typer av tillståndsprövning, t.ex. i hälsoskyddsfrågor, kemikaliefrågor och strålskyddsfrågor, torde det inte vara aktuellt att ändra gällande ordning. Att miljökonsekvensbeskrivningar skall ingå i beslutsunderlaget i avgöranden som påverkar människor och miljö är en grundläggande tanke i . En sådan beskrivning skall föreligga på ett mycket tidigt stadium, innan de första reella besluten i en fråga fattas. Vi föreslår att bestämmelserna i 5 kap. naturresurslagen förs över till med några förändringar i miljövårdens intresse. En konse- kvensbeskrivning skall enligt vårt förslag ingå dels i ansökningar i alla tillstånds- och anmälningsärenden enligt balken, dels i andra fall vid tillämpningen av balken och vissa andra lagar när det är fråga om åtgärder som kan befaras medföra betydande påverkan på människor, miljö eller resurshushållning (9 kap. 1 §). För att syftet med en konsekvensbeskrivning skall kunna uppnås måste alternativ till en sökt åtgärd redovisas. Detta är enligt vår mening så väsentligt att att det bör anges i själva balken (9 kap. 4 §). Rättskraft och omprövning (kapitel 14) Att vid behov kunna se över meddelade tillstånd och föreskrivna villkor är av stor betydelse för att miljöarbetet skall bli effektivt. måste de som bedriver verksamheter som kräver stora investeringar kunna göra anspråk på rimliga planeringsförutsättningar. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen gäller i princip . Alltsedan miljöskyddslagens tillkomst har det dock funnits viktiga inskränkningar i rättskraften hos ett tillståndsbeslut till följd bl.a. av att villkoren för beslutet under vissa förutsättningar kan ändras. Dessa inskränkningar har etappvis kommit att utvidgas allt mer. Rätt att begära omprövning Enlig vår mening bör en myndighet som utövar tillsyn över en miljöfarlig verksamhet alltid få rätt att påkalla villkorsomprövning. I och med att länsstyrelserna numera har det formella ansvaret för tillsynen av tillstånd- spliktiga anläggningar och verksamheter bör de också ha goda förutsättningar att bedöma om villkoren för en viss anläggning eller verksamhet kan behöva omprövas. I de situationer då en miljönämnd i en kommun har tillsynen över en miljöfarlig verksamhet får nämnden anses ha erforderlig kompetens att föra talan om sådan omprövning. Man får på detta sätt en enhetlig ordning enligt vilken det bara är tillsynsmyndigheten som kan begära omprövning av villkoren för en viss verksamhet (21 kap. 6 §). Erfarenheterna har visat att omprövning enligt den s.k. tioårsregeln har medfört en del problem. Vi har diskuterat möjligheten att införa en obligatorisk omprövning av tillstånd efter utgången av tioårsperioden eller någon annan bestämd tid. Inom EG förekommer kortare omprövningstider i vissa direktiv; en inte ovanlig tid är . Inom ramen för måste självfallet dessa omprövningsbestämmelser iakttas. Att rent generellt gå över till omprövning synes däremot mindre välbetänkt med hänsyn till tillsyns- och prövningsmyndigheternas begränsade resurser. Det finns redan nu - och kommer i att finnas - goda möjligheter att vid behov tvinga fram omprövning av tillstånd och villkor oberoende av tioårsregeln (21 kap. 1 och 2 §§). Vi anser att man bäst tar till vara resurserna om man ålägger tillsynsmyndigheterna att med vissa mellanrum överväga frågan om behovet av omprövning av verksamheter som de har tillsyn över och i förekommande fall motivera varför omprövning inte behövs. Omprövning av villkor bör för vissa grupper av anläggningar och verksamheter kunna ersättas med generella föreskrifter med stöd av bestämmelserna i 4 kap. Tänkbara typer av anläggningar för vilka detta skulle kunna gälla är exempelvis sopförbränningsanläggningar och kommunala avloppsreningsverk. Tillsyn (kapitel 15) Reglerna för tillsynsförfarandet är ganska enhetliga i de centrala lagar som har samlats i vårt förslag till miljöbalk. Därför har det varit naturligt att samordna dessa regler i ett gemensamt kapitel om tillsyn (22 kap.). Enligt förslaget gäller samma grundläggande regler i fråga om undersökningar, rätt till tillträde, förelägganden och förbud, rättelse samt vite och handräckning, vare sig det gäller miljöfarlig verksamhet, hantering av kemiska eller biotekniska produkter, hälsoskydd, eller annat. Samordningen leder till att reglerna på vissa områden skärps. I några fall förbättras tillsynsmyndighetens möjligheter att meddela förelägganden och förbud och att vidta rättelseåtgärder. Talerätt och överklagande (kapitel 16) Vi föreslår att en formell talerätt för ideella organisationer på miljöområdet införs i ärenden som gäller tillståndsprövning. Vilka organisationer som skall komma i fråga regleras enligt vårt förslag genom föreskrifter som regeringen har att utfärda (24 kap. 5 §). Det bör krävas att en organisation har viss stadga för att tillerkännas talerätt. En motsvarande rätt föreslås även för yrkesfiskarnas intresseorganisationer i ärenden som gäller åtgärder som kan påverka yrkesfisket. För att ytterligare förstärka allmänhetens inflytande i miljöfrågor föreslår vi att det tillsätts en miljöombudsman. Denne skall ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika förhållanden på miljöområdet. och det biträde som han behöver bör enligt vår uppfattning fungera som en särskild enhet inom . Straffsanktioner och miljöskyddsavgift (kapitel 17) Bestämmelser om straff för olika typer av brott på miljöområdet finns såväl i som i ett stort antal författningar med miljöanknytning. Tillämpningsområdena för de olika bestämmelserna överlappar ofta varandra. En av våra huvuduppgifter har varit att föra samman dessa till ett enhetligt och överskådligt system i . Vi har funnit det lämpligt att även i fortsättningen ha straffbestämmelserna uppdelade så att vissa finns i och andra i . Men åtskillnaden mellan och bestämmelser måste göras tydlig. Annars blir det med all sannolikhet så att enbart bestämmelser tillämpas, som förekomsten av bestämmelserna i gör att brotten enligt framstår som andrarangsbrott. Därför föreslår vi att endast de allra allvarligaste fallen av miljöbrott förs till , dvs. fall där allmänhetens hälsa eller naturens renhet verkligen sätts på spel med uppsåt eller av klar oaktsamhet (13 kap. 7 och 9 §§ i vårt förslag till ändring i ). På så sätt kommer miljöbrotten i nivå med övriga allmänfarliga brott i 13 kap. , som inte enbart andrarangsbrott utan även mycket allvarliga miljöbrott behandlas i . Huvuddelen av alla de hundratals straffregler som finns i den omfattande specialstraffrätten har vi smält samman i till ett kapitel med tio paragrafer (25 kap.), varav flertalet är användbara över balkens hela tillämpningsområde och innehåller särskilda brottsrubriceringar. Som exempel kan nämnas att den som försummar tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet döms för otillåten miljöpåverkan vare sig det är fråga om en verksamhet, hantering av en produkt eller någon annan åtgärd som kräver tillstånd eller anmälan (25 kap. 3 §). Det har funnits en tendens att mer eller mindre slentrianmässigt föreskriva straff även för relativt obetydliga överträdelser. Detta, tillsammans med det faktum att det ofta är svårt för en åklagare att i en miljöbrottsprocess övertyga domstolen om att just den åtalade har stark personlig skuld till exempelvis ett överutsläpp, gör att de straff som utdöms i miljöbrottmål regelmässigt är förhållandevis lindriga. Allmänhetens slutsats kan lätt bli att miljöbrott är något som samhället tar lätt på. Vi anser att straffsanktioner skall vara förbehållna sådana beteenden som verkligen framstår som klandervärda. Straffansvar för enskilda personer bör inträda endast i sådana fall där uppsåt eller en klar grad av oaktsamhet föreligger. För enklare former av överträdelser föreslår vi att ett system med sanktionsavgifter tillämpas. Detta bör enligt vår uppfattning ersätta det nuvarande institutet miljöskyddsavgift och även överta dess namn. Vi återkommer till detta nedan. Vi har där så varit möjligt utformat brottsbeskrivningarna så att de enbart tar sikte på väsentliga överträdelser. I det ovan nämnda exemplet med otillåten miljöpåverkan har detta inte låtit sig göra. Där har vi i stället undantagit ringa brott från straffbarhet. Men när det exempelvis gäller brottet olovlig miljöstörning (25 kap. 5 §) är förutsättningen att gärningsmannen i väsentlig mån har åsidosatt ett villkor om skyddsåtgärder, begränsningar eller andra försiktighetsmått som särskilt har beslutats, t.ex i ett tillståndsbeslut. Vår inställning är att samhället har anledning att reagera kraftigt mot allvarlig miljöbrottslighet. Ett uttryck för detta är att vi föreslår skärpta maximistraff. För grova fall av de brott som regleras i föreslår vi att straffet skall vara fängelse i lägst och högst (25 kap. 6 §). Samma maximistraff föreslår vi för normala fall av brottet miljöförstöring i (13 kap. 7 § första stycket i vårt förslag till ändring i ). På så sätt får vi i straffhänseende upp miljöbrotten i nivå med förmögenhetsbrotten. För grov miljöförstöring och för spridande av smitta (13 kap. 7 § andra stycket och 9 § i samma förslag) föreslår vi maximistraffet livstids fängelse. Detta är detsamma som gäller för grova fall av spridande av gift och smitta. För brott som begås inom ramen för näringsverksamhet, och det gör en stor del av miljöbrotten, kan kännbara ekonomiska påföljer enligt vår mening få samma förebyggande effekt som straff, eller t.o.m. bättre. De som framför allt torde vara användbara på miljöområdet är instituten företagsbot, förverkande och sanktionsavgift (miljöskyddsavgift). Sedan det nuvarande institutet miljöskyddsavgift infördes som ekonomiskt styrmedel 1981 har behovet av en sådan sanktion ändrats i två grundläggande hänseenden genom nya bestämmelser i , nämligen om förverkande vid brott i näringsverksamhet och om företagsbot. Dessa nya regler gör det enligt vår bedömning omotiverat att behålla institutet miljöskyddsavgift i dess nuvarande form.