prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Alternativen skall så långt det är möjligt redovisas så att beslutsunderlaget medger att alternativet kan behandlas jämställt med sökandens huvudförslag. Detta innebär alltså att miljökonsekvenserna skall vara så utredda att det, om övriga relevanta förutsättningar föreligger, är möjligt för den tillståndsprövande myndigheten att vid behandlingen av en ansökan ge tillstånd även till en annan verksamhet eller anläggning än den ansökan i första hand gäller. Av väsentlig betydelse härvid är naturligtvis i vad mån sökanden är beredd att acceptera ett tillstånd till en alternativ verksamhet eller anläggning. Särskilt vid projekt som sker i det allmännas intresse och som kan ha stor påverkan på miljön eller människors levnadsförhållanden måste sökanden vara beredd att acceptera alternativa lösningar och bör vara beredd att medverka till sådana lösningar. En alternativ redovisning är den s.k. noll-alternativet, dvs. en redovisning av effekten av att anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd. Som KASAM utförligt beskrivit i sitt remissvar gäller att negativa verkningar också kan uppstå vid underlåtenhet att fatta beslut. Tekniker för att utveckla redovisning av vad som kan hända om vissa omställningsåtgärder eller motsvarande inte vidtas, bör dock inte ske genom lagstiftning utan i den diskussion som pågår om att utveckla miljökonsekvensbeskrivningen som ett verksamt medel i planeringen. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå som en del i ett beslutsunderlag. Härav följer att dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en beskrivning har upprättats. Det bör i detta sammanhang framhållas att beslutsmyndigheten i enlighet med förvaltningsförfarandets allmänna principer har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har den också befogenhet att förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga. Om en konsekvensbeskrivning är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, bör konsekvensen ofta bli att ansökningen lämnas utan bifall. Det är alltid den sökande eller motsvarande som skall ansvara för och bekosta att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och eventuellt kompletteras så att den uppfyller kraven. Den konsekvensbeskrivning som ges in kan alltså kompletteras under ärendets handläggning och den dialog som på ett tidigt stadium bör förevara mellan sökanden och prövningsmyndigheten får inte avslutas i och med att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning har getts in. Även om det är tillståndsmyndigheten som i sista hand avgör om en miljökonsekvensbeskrivning är så fullständig att den kan godtas finns ett behov av att remissorganen yttrar sig även med avseende på miljökonsekvensbe- skrivningen. Länsstyrelserna spelar här en särskilt viktig roll på grund av dels sakkunskap på plan- och miljöområdet, dels uppgift som tillsynsmyndighet vad gäller uppsikten inom länet över hushållningen med naturresurser. Länsstyrelsernas ansvar har särskilt reglerats i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. En viktig uppgift för kommer att bli att i de fall där anser att en miljökonsekvensbeskrivning behöver kompletteras i något hänseende och där den inte själv är beslutande myndighet, hos denna begära att beskrivningen skall kompletteras. Rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning har fått genomslag i många länder. Även i har allmänheten, t.ex. vid prövningen av miljöfarlig verksamhet, möjlighet att ta del av och bedöma konsekvensbeskrivningen. Det är dock angeläget som tidigare antytts att vidga allmänhetens inflytande till andra områden och att fördjupa möjligheterna för allmänheten att delta i utformningen av beskrivningen. Regeringen föreslår därför att den som skall upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i ett tillståndsärende enligt eller enligt de lagar som i nu aktuellt hänseende är knutna till balken, skall, i fråga om konsekvensbeskrivningens utformning och innehåll, samråda med allmänheten i skälig omfattning. Detta bör i allmänhet kunna ske i de former som har utvecklats på många områden för att hålla myndigheter, sakägare och allmänhet informerad om en planerad anläggning. Sammanfattning av regeringens förslag: Miljöfarlig verksamhet som kan förorsaka påtaglig olägenhet för omgivningen skall kräva tillstånd eller anmälan enligt vad regeringen föreskriver. Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter kan dock föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella prövningen. Miljöfarlig verksamhet som kan skada människors hälsa eller allvarligt skada områden av riksintresse för natur- eller kulturvården får aldrig bedrivas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om svavelhaltigt bränsle. Regeringen får överlåta den rätten till en myndighet eller kommun. Allmänhetens rätt till inflytande vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall stärkas genom att särskilda regler om allmänheten deltagande införs i . Också organisationer vars intresseområden berörs av verksamheten skall ges motsvarande förstärkta ställning. Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall inte omfatta enbart utsläppen från verksamheten. Också frågor om kemikalieanvändning och om resurshushållning skall kunna prövas i detta sammanhang och omfattas av villkor. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall helt bygga på villkor. Den verksamhet som omfattas av ett tillstånd skall alltså i alla delar framgå av villkoren. Villkor skall också kunna avse skyldig- het att ställa säkerhet för verksamheten. Ett tillstånd skall kunna omfatta olika verksamheter, som har villkor som är kopplade till varandras verksamheter. I balken anges särskilda grunder för upphävande av tillstånd och omprövning av villkor. Omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet som påverkar miljön får ske när förhållandena i omgivningen påkallar detta eller användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Också miljökvalitetsnormer och de särskilda förhållanden som kan finnas med hänsyn till miljöskyddet och naturvårdens intressen för särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran av omprövning av villkor. En tillsynsmyndighet skall ha rätt att begära upphävande av tillstånd och omprövning av villkor. Detta skall även gälla och . För att utnyttja miljömyndigheternas resurser på bästa sätt skall omprövning ske i den utsträckning omständigheterna föranleder. Ett sådant synsätt innebär att omprövning för miljöfarlig verksamhet inte regelmässigt kommer att ske efter bestämda tidsintervaller. En ompörvning på sådan grund skall dock ske om internationella förpliktelser kräver detta. Reglerna om tillståndsgivning och formerna för denna prövning skiljer sig åt i miljölagstiftningen. Miljöskyddslagen, som har sin förebild i vattenlagen, har en utvecklad reglering av tillståndsförfarandet och vem som meddelar beslut om tillstånd. Av miljölagarna är det endast miljöskyddslagen som innehåller särskilda regler som anger under vilka förutsättningar miljömyndigheterna har rätt att begära ändrade villkor för tillståndet till en verksamhet. För de verksamheter som regleras med stöd av annan miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljer sig reglerna åt i fråga om hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor får ändras. Naturvårdslagen innehåller särskilda föreskrifter om omprövning av täkttillstånd. Enligt lagen om kemiska produkter får regeringen meddela föreskrifter och tillstånd och villkor. Naturresurslagen saknar föreskrifter i nu berört avseende. Enligt hälso- skyddslagen gäller särskilda regler om tillstånd till avloppsanläggningar, m.m. Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i lagstiftningen beror på att de krav som därvid kan ställas kan vara långtgående. Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsade villkor och andra restriktioner för en anläggning, kan innehavaren sålunda tvingas att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden har det framstått som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor skänker en rättstrygghet för tillståndshavaren i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas, utan att i lag angivna särskilda omständigheter föreligger. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gäller i princip . Detsamma gäller de villkor som föreskrivits för tillståndet. Tillståndshavaren har getts ett särskilt skydd därigenom att tillståndet ger honom ett rättsligt skydd mot att själva den verksamhet som avses med tillståndet tvingas upphöra på grund av föreskrifter i miljöskyddslagen. Tryggheten består också i ett skydd mot längre gående krav än vad som följer av tillståndsbeslutet. Emellertid är skyddet inte absolut. I vissa situationer kan sålunda den verksamhet som avses med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad prövning. Ytterst kan därvid tillståndet återkallas. Som en samlad benämning på detta förfarande brukar uttrycket omprövning användas. Stegvis har reglerna om omprövning ändrats och omprövningsmöjligheterna blivit flera. Bl.a har det med tiden blivit lättare för miljömyndigheterna att påfordra ändring av villkor i tillståndsbeslut. I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient finns särskilda regler som bl.a. innebär att själva tillståndet får omprövas . 4.8.2Prövningen enligt av miljöfarlig verksamhet Regeringens förslag: Tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller anmälan om sådan verksamhet kommer att krävas enligt vad regeringen föreskriver. Avgörande för frågan om krav på tillstånd eller anmälan är de effekter på omgivningen som verksamheten ger upphov till. Den individuella prövningen skall kunna ersättas av generella föreskrifter. Reglerna om tidsbegränsade tillstånd bör tillämpas oftare. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock i fråga om den lagtekniska lösningen att frågor om tillstånd liksom vad gäller generella föreskrifter förs till ett samlat kapitel i . Remissinstanserna: Remissinstanserna betonar vikten av att generella föreskrifter på området för miljöfarlig verksamhet föregås av en ordentlig utredning. Skälen för regeringens förslag: kommer att rymma regler för en rad olika verksamheter. Formerna för tillståndsprövning och vad ett beslut om tillstånd skall omfatta får anpassas efter ärendets art och omfattning. Detta sker redan nu i de olika lagar som föreslås samlade i en miljöbalk. Någon vinst med att samla reglerna om tillstånd i ett särskilt kapitel, som utredningen föreslagit, står dock inte att finna enligt regeringens mening, detta bl.a. med hänsyn till den lagtekniska utformningen av balkens tillämpningsområde. Också det förhållandet, att reglerna om tillstånd till och omprövning av miljöfarlig verksamhet - med hänsyn till de värden prövningen omfattar - även i fortsättningen måste vara mer sammansatta än sina motsvarigheter på andra områden, motiverar en särskilt utförlig reglering av miljöfarlig verksamhet. En sådan ordning innebär ett klarare skydd mot nya kostsamma krav för dem som bedriver en miljöfarlig verksamhet. Möjligheten att söka tillstånd på frivillighetens väg bör vara kvar. Det sagda leder alltså till att i kapitel om miljöfarlig verksamhet kommer att ingå bestämmelser om tillståndsprövning, omprövning och återkallelse av tillstånd efter i princip det mönster som finns i miljöskyddslagen. Vad som bör övervägas i detta sammanhang är om det - i enlighet med kommitténs förslag - bör införas en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för pågående verksamheter. Flera omständigheter talar enligt regeringens mening för att införa en sådan tillståndsplikt. Frågan om tillståndsplikt för befintliga föroreningskällor behandlades i förslaget till miljöskyddslag. I propositionen (1969:28) om miljöskyddslag uttalade sig sålunda föredragande departementschefen för en sådan princip. I den efterföljande regleringen infördes också en sådan prövningsplikt, dock av begränsad omfattning. De inventeringar som har gjorts av miljöfarlig verksamhet visar att nära hälften av alla i princip tillståndspliktiga anläggningar saknar tillstånd. Detta avser särskilt mindre och medelstora verksamheter. Många av dessa verksamheter blev tillståndspliktiga genom ändringar i miljöskyddslagen. Ur föroreningssynpunkt är det an- geläget att dessa verksamheter i den utsträckning det behövs blir föremål för tillståndsprövning. Regeringen biträder alltså kommitténs förslag om att införa en möjlighet att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet. Den nu föreslagna tillståndsplikten för befintliga verksamheter avses att regleras närmare i övergångsbestämmelserna till balken. Avsikten är alltså inte att den skall träda i kraft som balken, utan att en rimlig övergångstid kommer att föreslås. Med hänsyn till verksamheternas art och omfattning är det särskilt verksamheter som prövas av som kommer att beröras av övergångsbestämmelserna. Det framstår därför som lämpligt att länsstyrelserna informerar de berörda verksamhetsutövarna om de regler som kommer att gälla. Utgångspunkten för när krav på tillstånd resp. anmälan skall göras i fråga om miljöfarlig verksamhet är naturligtvis de effekter på omgivningen som utsläppen från olika verksamheter har. Därvid bör de kriterier för miljöpåverkan som utvecklats vid tillämpningen av miljöskyddslagen kunna ligga till grund för bedömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet överhuvudtaget skall vara anmälningspliktig. För många verksamheter med så ringa omgivningspåverkan att de endast skall vara anmälningspliktiga bör, som kommittén föreslagit, ett alterna- tiv kunna vara att generella föreskrifter meddelas.Enligt regeringens mening finns det anledning att inom området för miljöfarlig verksamhet i ökad omfattning meddela generella föreskrifter både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder för särskilda verksamheter och områden. En genomgång som har gjort på uppdrag av visar också att det finns goda möjligheter att för vissa branscher meddela gemensamma föreskrifter i olika avseenden. Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser inom miljövårdsarbetet. En individuell omprövning av villkor i tillståndsbeslut kan sålunda framstå som en onödig omgång, när det är fråga om ett antal väl kända verksamheter med klara mål och likartade funktioner, t.ex. vissa kommunala verksamheter som slutligt omhändertagande av hushållsavfall. Ett annat område inom den kommunala sektorn där generella föreskrifter med fördel bör kunna användas i stället för individuell prövning kan vara behandlingen av kommunalt avloppsvatten från tätorter. Skälet för detta är att det inom landet finns ett stort antal kommunala avloppsreningsverk, som är tillståndsprövade enligt miljöskyddslagen. Reningsverken är till sin utformning tämligen lika varandra. Att åstadkomma skärpningar av villkoren för varje reningsverk genom omprövning av varje enskilt beslut framstår som onödigt inte minst med hänsyn till de personella resurser detta skulle kräva. När miljökvalitetsnormer skall genomföras kommer möjligheten att använda generella föreskrifter att spela en viktig roll. Det bör i sammanhanget framhållas att ett närmande till EG enligt regeringens mening inte innebär något hinder i fråga om att meddela generella föreskrifter. I EG:s rättsordning på miljöområdet råder sålunda inte något motsatsförhållande mellan generella regler och individuell prövning. Tvärtom har man genom olika direktiv infört tillståndsplikt för en rad olika verksamheter. Enligt EG:s regelsystem gäller således att tillståndsmyndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta sig efter de generella föreskrifter som EG fastställt i fråga om såväl skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de svenska tillståndsmyndigheterna kunna förfara vid en prövning av en tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksamheten i fråga. Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i olika avseenden och dessa skall vara uppfyllda. Detta innebär att övergångsregler av olika slag kan bli aktuella. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som kan gälla hela området för miljöfarlig verksamhet bör även föreskrifterna ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Detta gör att föreskrifterna måste utarbetas med stor omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav som berörda företag kan komma att framföra. Bemyndiganden för myndigheter att meddela föreskrifter bör därför inte vara generellt hållna. Vid utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs I bör, som framgår av avsnitt 4.3, lagen om svavelhaltigt bränsle infogas. När det gäller den lagen är det lagtekniskt tillfyllest att införa en paragraf som bemyndigar regeringen att meddela de föreskrifter om svavelhaltigt bränsle som är påkallade ur miljöskyddssynpunkt. I likhet med vad som gäller bör regeringen bemyndigas att överlåta rätten att meddela föreskrifter till en myndighet eller kommun. Detta innebär att 1 § lagen om svavelhaltigt bränsle oförändrad bör föras in i . En fråga som inte diskuterats i nämnvärd omfattning och som rör prövning av miljöfarlig verksamhet är för vilka fall myndigheten skall välja att meddela ett tidsbegränsat tillstånd i stället för att bestämma vissa villkor . Fördelen med att bestämma att ett villkor skall gälla är att en ny teknik eller nya metoder hinner utvecklas och att därmed villkoren slutligt kan bestämmas strängare än vad som eljest skulle ha blivit fallet. Emellertid har det visat sig i några miljöskyddsärenden som har kommit under regeringens prövning, att beslutet nästan genomgående har innehållit s.k. prövotidsvillkor. Enligt regeringens mening bör bl.a. i ett sådant fall den möjligheten i stället väljas att tidsbegränsa tillståndsbeslutet. I kapitlet om miljöfarlig verksamhet i bör tillståndsmyndigheten alltså ges möjlighet att välja mellan att besluta om tidsbegränsat tillstånd och att meddela villkor . Det senare alternativet bör väljas när det är fråga om att för miljöns bästa vänta med det slutliga avgörandet för en begränsad del av verksamheten. Det skall sålunda vara fråga om att viss teknik eller vissa metoder är under utveckling och att påtagliga minskningar av föroreningar från verksamheten kan uppnås genom tidsbegränsade villkor, prövotidsvillkor. Sådana villkor får inte innebära att olägenheter av någon betydelse för miljön uppstår. Ett resultat av överväganden av nu angivet slag bör leda till att ett större antal tillståndsbeslut än blir tidsbegränsade. 4.8.3Allmänhetens medverkan vid tillståndsprövning Regeringens förslag: Allmänhetens rätt till inflytande vid prövning av miljöfarlig verksamhet stärks genom att särskilda regler om allmänhetens deltagande införs i . Också organisationer som berörs av verksamheten får en motsvarande ställning. Kommitténs förslag: Kommittén pekar på vikten av att allmänheten ges tillfälle att fördjupa sitt engagemang i miljöfrågorna. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har framhållit att den praxis som utvecklats hos vid prövning av miljöfarlig verksamhet i fråga om allmänhetens deltagande borde regleras i lag. Skälen för regeringens förslag: Frågan om allmänhetens ställning vid prövning av miljöfarlig verksamhet har blivit alltmer uppmärksammad. Utan någon särskild reglering i miljöskyddslagen har allmänheten vid de sammanträden som ingår vid prövningen av större verksamheter fått yttra sig och framföra synpunkter. Även organisationer inom miljöområdet har fått motsvarande rätt. Det är emellertid inte tillfredsställande att en fråga om allmänhetens inflytande inte har fått en tydligare reglering i lag. Frågan om allmänhetens rätt till inflytande över sin miljö och sitt gemensamma arv är också mycket uppmärksammad internationellt och har behandlats både i UNCED-processen och genom olika miljökonventioner, som tillträtt . Miljökonventioner som tillkommit som om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang och Helsingforskonvention om miljö fäster sålunda stor vikt vid allmänhetens medverkan vid beslut som påverkar miljön. Allmänhetens rätt att närvara vid sammanträde om prövning av miljöfarlig verksamhet och yttra sig över ansökningshandlingarna bör alltså direkt framgå av . Reglerna om tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet bör sålunda kompletteras med föreskrifter om formerna för allmänhetens medverkan. Genom allmänhetens rätt att yttra sig över en ansökan om miljöfarlig verksamhet ges också allmänheten möjlighet att i skälig omfattning yttra sig över den till ansökan fogade miljökonsekvensbeskrivningen och kan därmed bredda beslutsunderlaget. Vad som sägs om allmänheten gäller också för organisationer som verkar för att värna miljön. Den nu angivna lösningen innebär att föreskrifterna om tillståndsprövning i omfattar regler om allmänhetens rätt att närvara och yttra sig. Även vid besiktning på den tilltänkta platsen för en miljöfarlig verksamhet bör motsvarande rätt som gäller för sakägare att närvara också gälla för enskilda och företrädare för organisationer. Offentliggörande av ansökan och kallelse till sammanträde kommer på sedvanligt sätt att ske genom kungörelse som införs i ortstidning. Därmed kan det antas att enskilda och organisationer som på olika sätt anser sig berörda får kännedom om ärendet och dess handläggning. I fråga om anläggningar av betydelse för totalförsvaret måste givetvis i detta sammanhang vikten av sekretess beaktas i enlighet med sekretesslagen. Den nu föreslagna ordningen är ingen nyhet i sak. Det får dock anses vara rimligt att den ordning som utvecklats också blir lagfäst. Eftersom de föreslagna reglerna fungerar som de nu avsedda, saknas det anledning befara, att förslaget skulle innebära förlängda handläggningstider eller andra moment som skulle kunna försvåra ärendets avgörande. Det är också regeringens avsikt att genom det redovisade förslaget om allmänhetens deltagande i processen att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och det nu framlagda förslaget att genom att lagfästa regler om allmänhetens och organisationernas rätt till aktiv medverkan vid tillståndsprövningen, kunna göra det möjligt för att i de internationella överläggningarna med större slagkraft agera för att stärka allmänhetens rätt till insyn och medverkan i olika former. Regeringens förslag: En miljöfarlig verksamhet som innebär skada på människors hälsa eller annan väsentlig olägenhet får inte utövas. En undantagsregel införs dock som innebär, att om den miljöfarliga verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och inte kan skade människors hälsa får regeringen besluta att verksamheten får bedrivas, om områden som är av riksintresse för natur- eller kulturvården inte allvarligt skadas. Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall också kunna innefatta villkor om kemikalieanvändning och materialanvändning i den mån det innebär en mindre belastning på den yttre miljön. skall kunna bestämma villkor också för sådan användning liksom när det gäller skyldighet för verksam- hetsutövaren att ställa säkerhet för verksamheten. Tillståndsprövningen skall kunna omfatta flera verksamhetsutövare och villkoren mellan verksamheterna skall kunna knytas samman. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att prövningsmyndigheten i ett tillståndsärende skall göra prövningen med utgångspunkt i såväl de allmänna aktsamhetsreglerna i balken som de särskilda aktsamhetsreglerna för miljöfarlig verksamhet. Remissinstanserna: framhåller att en vidgad prövning också ställer nya krav på prövningsmyndighetens kompetens.