prop · GI037 · 1995-01-01 00:00:00 — I några fall har hänvisningarna blivit inaktuella och tas därför bort utan att ersättas av något annat. Vid sidan av de nu uppräknade ändringarna görs också ändringar av språklig och redaktionell art. Efter påpekande från Lagrådet föreslås att hänvisningen i 1 § 1 mom. d) lagen (1923:116) om hundskatt till den upphävda lagen (1944:219) om djurskydd i stället skall avse djurskyddslagen (1988:534). I propositionen beaktas också Lagrådets förslag beträffande utformningen av ändringarna i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål och i lagen (1981:691) om socialavgifter. Sammanfattning av betänkandet SOU 1989:42 Det civila försvaret Det avsnitt som berör förslaget till lag om beredskapshöjningar m.m. och avsnittet om tjänstepliktens omfattning i förslaget till lag om civilt försvar har här uteslutits. Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare att se över civilförsvarslagstiftningen. Försvarsbeslutet innebar att kommunerna skulle överta ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig och ha ansvaret för planläggningen i fred. Mot den bakgrunden genomfördes omfattande ändringar i civilförsvarslagen (1960:74) och i lagen (1964:63) om beredskap (prop. 1984/85:49, FöU5, rskr. I propositionen anfördes bl.a. att det var nödvändigt med en genomgripande översyn av de författningar som berördes av förslagen. Vi skulle, enligt direktiven, överväga om kommunernas verksamhet i totalförsvaret skall samlas i en författning eller i flera författningar samt skapa ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och begreppmässigt. Enligt direktiven skulle vi också klarlägga frågan om krav på svenskt medborgarskap för vissa tjänstemän i kommuner och landsting samt sträva efter att förenkla regelsystemen, exempelvis i fråga om kommunernas ersättning av statsmedel för deras medverkan i totalförsvaret. Mot bakgrund av bl.a. organisationsförändringar på central myndighetsnivå från , tillkomsten av förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del, som trädde i kraft vid samma tid- punkt, och vad som sades om beredskapslagstiftningen försvarsbeslut fick vi tilläggsdirektiv . Genom tilläggsdirektiven skulle vi överväga en ny terminologi inom vad som benämns civilförsvar, se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och de andra författningar som berörs därav samt överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del. Betänkandet består av två delar. I del I redovisar vi våra överväganden. I del II lämnar vi förslag till författningstext. Som reslutat av vårt arbete föreslår vi flera nya författningar. Motiven i del I behandlar framför allt lagen om beredskapshöjningar, ändringar i 13 kap. regeringsformen och lagen om civilt försvar. Vi lägger också fram förslag till en förordning om civilt försvar och en förordning om beredskapshöjningar, som också behandlas i motiven (avsnitt 3.8). Dessutom föreslår vi följdändringar i vissa centrala lagar såsom kommunallagen och samt följdändringar i vissa beredskapsförfattningar för att åskådliggöra hur våra lagförslag får genomslag i sådana författningar. Totalförsvarstanken - dess innebörd och konsekvenser Ett krig drabbar hela samhället. Kriget är totalt och civila och militära resurser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Härifrån kommer principen om totalförsvaret. Fredssamhället, dvs. det som skall värnas, utgör basen för alla försvarsresurser. Vår beredskap grundas med andra ord på samhällets inneboende förmåga att möta kriser och krig. Vårt totalförsvar skall också värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, ombesörja vård och trygga en livsnödvändig försörjning. Dessutom skall icke-militära påfrestningar och hot om sådana kunna mötas exempelvis i samband med en ekonomisk handelspolitisk kris. De civila beredskapsförberedelserna omfattar alla de åtgärder som är nödvändiga för att förbereda landet mot yttre hot och för att klara samhällets omställning till kris- eller krigsförhållanden. Dessa beredskapsförberedelser berör såväl statliga myndigheter som kommuner, landsting och kyrkokommunala myndigheter. Förberedelserna betyder också mycket för enskilda personer och för sådana företag som behövs för att trygga befolkningens överlevnad, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och stödja försvarsmakten. Totalförsvarstanken innebär således att beredskapsfrågorna är en angelägenhet för hela samhället. I vårt förslag till lag om civilt försvar kommer detta till uttryck genom att där sägs att såväl statliga myndigheter, kommuner och landsting som organisationer, företag och enskilda skall samverka mot en gemensam hotbild både i fredstid och under krigsförhållanden. Bl.a. lägger vi fast en ledningsstruktur för det civila försvaret och en skyldighet att genomgå totalförsvarsutbildning och att medverka i olika slag av övningsverksamhet samt att vidta andra beredskapsförberedelser som att bygga skyddsrum och att planlägga verksamheten för krigsförhållanden. Totalförsvarstanken kommer också till uttryck genom vårt förslag till lag om beredskapshöjningar, där regeringen får en möjlighet att, flexibelt och utan at det råder krigsfara i , höja beredskapen såväl för statliga myndigheter som för kommuner, landsting och enskilda. Fördelen med detta är att vi får mera tid på oss att genomföra de kompletterande åtgärder som behövs för att ställa om samhället för krigsförhållanden än vad vi har . Vårt förslag till ny lag om civilt försvar Den nya lagen om civilt försvar innehåller bestämmelser från civilförsvarslagen (1960:74), omtryckt 1984:1026), lagen (1964:63, omtryckt 1984:1027) om beredskap, lagen (1964:64) om skyldighet att upplåta inkvarteringsbostad i kirg m.m., lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning samt lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap. Lagen innehåller också helt nya bestämmelser, t.ex. be- stämmelserna om ledning av det civila försvaret och om säkerhetsskydd i kommuner och landsting. Vi har valt att kalla lagen för lag om civilt försvar därför att den har ett vidare innehåll än civilförsvarslagen. Den återspeglar de förändringar som skett i fråga om ledningsstrukturen för det civila försvaret och kommunernas ökade ansvar. Den återspeglar också den syn som vuxit fram om totalförsvaret som en hela folkets angelägenhet. Även om vi kallar den nya lagen för lag om civilt försvar, anser vi det inte meningsfullt och inte heller möjligt att integrera olika specialförfattningar som reglerar verksamheter som också ingår i det civila försvaret i vårt lag- förslag. Exempel på sådana författningar är räddningstjänstlagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Detta ingår inte heller i vårt uppdrag. Sådana stora verksamhetsområden som hälso- coh sjukvården och social- tjänsten ligger därför utanför vårt förslag till lag om civilt försvar, utom när det gäller frågor om ledning och samordning samt skyldighet att vidta beredskapsförberedelser. Den nya lagen innehåller i stället den verksamhet som regleras i de lagar som vi nämnde inledningsvis men omfattar också sådant som inte har reglerats tidigare. I stora drag har lagen fått följande innehåll: - det civila försvarets lednings- och organisation, dvs. de ledningsuppgifter som bl.a. , civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommunstyrelserna skall ha, - vilka beredskapsförberedelser som kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vidta, - civilpliktens omfattning, - åtgärder som skall vidtas inom funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst, t.ex. åtgärder som gäller skyddsrum, varning, utrymning och verkskydd, - skyldigheten för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad - skyldigheten för kommunerna att svara för den lokala kristidsförvaltningen, - bestämmelser om att det skall finnas ett tillfredsställande säkerhetsskydd i kommuner och landsting, - påföljder vid brott mot vissa bestämmelser i lagen, - möjligheten att överklaga beslut. De viktigaste nyheterna i lagen om civilt försvar Definitioner m.m. (1 kap.) I lagens första kapitel har vi placerat den s.k ansvarsprincipen. An- svarsprincipen innebär att den som har ansvar för en viss verksamhet i fred också skall behålla detta ansvar i krig, om verksamheten skall upprätthållas då. Det avgörande är om verksamheten är av betydelse för totalförsvaret, dvs. om den behövs för att säkerställa civilbefolkningens överlevnad, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och främja försvarsansträngningarna. I det första kapitlet definierar vi också några grundläggande begrepp som är viktiga för förståelsen av vårt lagförslag. Ett sådant begrepp är totalförsvar, som vi definierar som "all den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar total- försvaret hela det omställda samhällets verksamhet." Vi har i kapitel 2 utvecklat våra motiv för definitionen. Ett annat begrepp som vi definierar är befolkningsskydd och räddningstjänst. Med befolkningsskydd och räddningstjänst avser vi verksamheter som behövs för att under krigsförhållanden skydda och rädda civilbefolkningen samt enskild egendom och civil allmän egendom. Uttrycket är således ämnat att ersätta det nuvarande uttrycket civilförsvarsverksamhet. Begreppet civilförsvar utmönstras ur lagstiftningen. Därmed försvinner benämningar som civilförsvarsorganisation och civilförsvarschef. Eftersom kommunens räddningschef i de allra flesta fall också har befattningen som civilförsvarschef, kan det vara en naturlig förändring att tala om räddningschef såväl i fred som i krig, låt vara att räddningschefen i krig leder en större organisation, som också har mer omfattande uppgifter än den fredstida . Då man kan tala om lokal civilförsvarsorganisation, anser vi att det är lämpligt att tala om även under krig. resurser och uppgifter under krig kommer således att motsvara dem som gäller för den lokala civilförsvarsorganisationen. Kommunerna får i fortsättningen ett större ansvar för och inflytande på uppbyggnaden av de resurser som krävs för verksamheten i krig. I de flesta fall bör kommunernas fredstida räddningstjänstorganisation kunna ligga till grund för den organisation som man behöver ha för verksamheten i krig. måste dock i flertalet kommuner byggas ut personellt och materiellt för att kunna lösa sina krigstida uppgifter. Kommunerna har själva goda förutsättningar för att inom de av staten givna ramarna bygga upp denna organisation. I fortsättningen bör krigsorganisation därför byggas upp så att staten ställer personal - som tas ut med plikt - och materiel till kommunernas förfogande som kompletterar och förstärker den fredstida . När det gäller den personal som är anställd vid kommunernas räddningskårer anser vi således att den skall ingå i kommunernas krigsorganisation i stället för att som skrivas in med civilförsvarsplikt i civilförsvars- organisationen. Sammanfattningsvis anlägger vi det synsättet att det är den fredstida som i krig skall utökas med sådan personal som tas ut med plikt och med egendom som staten ställer till kommunernas förfogande för att uppgifterna inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten skall kunna lösas. Organisation och ledning m.m. (2 kap.) I lagens andra kapitel lägger vi fast det ansvar som () har i frågor om ledning och samordning av de civila beredskapsförberedelserna. Dessutom preciserar vi det ansvar som civilbefälhavaren och samt kommunen, och den kyrkliga kommunen har för att nödvändiga beredskapsförberedelser genomförs. För kommunen blir nu kommunstyrelsens samlade ansvar i dess frågor författningsreglerat. I kapitlet finns också vissa bestämmelser om övergången till krigsorganisation och om ledningen av det civila försvaret då beslut om beredskapshöjning har meddelats samt bestämmelser om mobilisering av och hem- skyddsorganisationen. Slutligen finns i kapitlet vissa bemyndiganden som under skärpt och högsta beredskap ger civilbefälhavaren och rätt att meddela de föreskrifter som behövs för ledningen och samordningen av det civila försvaret. Planläggning, utbildning och andra beredskapsförberedelser (3 kap.) I lagens tredje kapitel har vi samlat bestämmelser om skyldigheterna att vidta beredskapsförberedelser. Bestämmelserna innebär i huvudsak att - civilbefälhavarens och planläggningsansvar regleras, - organisationsplan för civilförsvarsverksamheten ersätts av att fördelar och förtecknar de statliga resurser som ställs till kommunernas förfogande, - kommunerna åläggs att utreda konsekvenser av bedömda hot och risker som underlag för planläggningen, - st vissa kommunala planer lagregleras, - ansvaret för den mobiliseringsplan som skall upprätta för varje kommun överförs till kommunen, - utbildnings- och övningsverksamheten lagregleras, - kommunernas skyldighet att hålla med reservanordningar skärps, - skyldigheten att hålla med reservanordningar skall, utöver anordningar för elektricitet, gas och vatten, avse även anordningar för värme och avlopp, - kommunernas och landstingens skyldighet att hålla en reparationsberedskap skärps, - skyldigheten att hålla med reservanordningar för landstingens del i första hand skall gälla skyldigheten att trygga försörjningen med elektricitet. Hemskydd (5 kap.) I lagens femte kapitel för vi in nya bestämmelser om hemskydd. De nya bestämmelserna innebär att tillämpade grunder för hemskyddet blir lagreglerade. Verkskydd (6 kap.) Till lagens sjätte kapitel för vi efter en språklig och författningsteknisk översyn över civilförsvarslagens regler om verkskydd. I några sakfrågor gör vi följande preciseringar och anpassningar till rådande förhållanden. - Verkskydd skall organiseras vid företag och anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret, om företagen eller anläggningarna med hänsyn till sin belägenhet eller- verksamhetens art kan antas bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. - I normalfallet är det den som bedriver en viss verksamhet som skall organisera ett verkskydd, inte som ägaren av en viss byggnad eller anläggning. - Resurser för räddningsinsatser finns i fred vid många företag. Dessa resurser skall som regel också ingå i verkskydden. Dessutom föreslår vi att utbildning och övning av verkskyddspersonalen förutom av statlig myndighet också skall kunna genomföras av kommunen eller av den som skall organisera verkskyddet. Skyddsrum och skyddade utrymmen (7 kap.) Vi föreslår att alla bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrymmen samlas i det sjunde kapitlet. I stort motsvarar bestämmelserna dem som gäller . Förslaget innehåller dock en del nyheter. Vi föreslår att benämningen skyddsrumsorter tas bort. I stället skall skyddsrum och skyddade utrymmen byggas i områden som i krig kan antas bli säskilt utsatta av verkningarna av stridsmedel. Kommunen skall bestämma dessa områden i samråd med . Kommunen skall alltjämt bygga skydd i befintliga anläggningar m.m. En nyhet som vi föreslår här är att , om det finns särskilda skäl, får ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder. Bland övriga nyheter kan nämnas att det alltid skall föreligga skyldighet att vårda och underhålla skyddsrum, även om det i området där skyddsrummet finns skall byggas skyddsrum. får dock en möjlighet att besluta om att en sådan skyldighet inte längre skall gälla. Detta får avse skyddsrum som finns i områden där det skall byggas skyddsrum. I lagen läggs också fast en skyldighet för fastighetsägaren att genom skyltning ge anvisning om var skyddsrum finns. Särskilda skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom m.m (8 kap.) I lagens åttonde kapitel samlas vissa bestämmelser om skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom, utöver vad som följer av bestämmelserna om verkskydd, skyddsrum och skyddade utrymmen. De nu gällande bestämmelserna om dessa skyldigheter har förts över från civilförsvarslagen, även en översyn från författningstekniska och språkliga utgångspunkter. Nuvarande bestämmelser om möjlighet att låta ägare eller nyttjare av en byggnad eller annnan anläggning anordna ledningscentral eller annan skyddad uppehållsplats för civilförsvarsorganisationen bortfaller. Utrymning samt ut- och inflyttningsförbud (9 kap.) I lagens nionde kapitel har vi placerat viss bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att under skärpt och högsta beredskap besluta - om utrymning och uppehållsplats för dem som omfattas av utrymningen, - om utflyttnings- och inflyttningsförbud. Vidare föreslås att kommunerna får rätt att i samråd med besluta om utrymning inom den egna kommunen och att i det sammanhanget meddela bestämmelser för vistelsen på uppehållsplatsen. Vi föreslår också att termen omflyttning inte längre används och att termen bortflyttningsförbud ersätts av utflyttningsförbud. Dessutom kvarstår bestämmelserna om förbud mot inflyttning till ett område under vissa för- hållanden. Skyldigheter för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner i samband med utrymnig och flyktingmottagning m.m. (10 kap.) I lagens tionde kapitel behandlas kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas skyldighet att under skärpt och högsta beredskap ta hand om utrymmande och flyktingar liksom också skyldigheter för kommunerna och landstingen att hjälpa varandra. Kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vara skyldiga att ta hand om dem som kommer till kommunerna på grund av beslut om utrymning eller till följd av andra mycket allvarliga förhållanden. Förslaget har anpassats till bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620). Detta innebär bl.a. att kommunernas och landstingens ansvar för den befolkning som kommer till respektive kommun vidgas i förhållanden till vad som gäller och att det inte längre finns behov av de bestämmelser om särskilt bistånd som finns i 2 § lagen om beredskap. Bestämmelserna i lagen om beredskap reglerar inte kommunernas skyldighet i fråga om flyktingar som kommer till kommunen. Vi föreslår att nya bestämmmelser införs om kommunernas ansvar för ankommande flyktingar. Detta gäller också landstingen och de kyrkliga kommunerna. De nuvarande bestämmelserna i lagen om beredskap om möjlighet för en kommun eller ett landsting att få hjälp av andra kommuner eller landsting vid större flyktingströmmar och andra exceptionella förhållande bör i sak finnas kvar. Vi föreslår dock att biståndsskyldigheten vidgas något. Vi föreslår vidare att de bestämmelser om skyldighet för en kommun att fullgöra uppgifter för folkförsörjningen i bl.a. krig och krigsfara som finns i lagen om lokal kristidsförvaltning förs samman med bestämmmelserna för kommunens medverkan i totalförsvaret i övrigt. Skyldighet för enskilda att upplåta inkvarteringsbostad (11 kap.) I det elfte kapitlet regleras skyldigheten för ägare eller innehavare av en byggnad eller bostadslägenhet att upplåta bostad och nödvändig utrustning för den som på grund av utrymning, krigsskada eller annan därmed jämförlig händelse behöver en bostad (inkvarteringsbostad). Det är kommunen som anvisar inkvarteringsbostad och inkvarteringsvärden har rätt till skälig ersättning för upplåtelsen. Om bostaden eller dess utrustning skadas i samband med inkvarteringen, betalar kommunen skälig ersättning. I kapitlet finns också bestämmelser om vägran att upplåta inkvarteringsbostad och upphävande av beslut. Säkerhetsskyddet i kommuner och landsting (12 kap.) I lagens tolfte kapitel finns helt nya bestämmelser om säkerhetsskydd i kommuner och landsting. Bestämmelserna har i stort följande innehåll. - I kommuner och landsting skall det finnas ett tillfredsställande säker- hetsskydd i frågor av betydelse för totalförsvaret eller säkerhet i övrigt. - Tjänstemän och uppdragstagare i kommuner och landsting som i inte ringa omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller säkerhet i övrigt skall vara svenska medborgare. - Personalkontroll bör få företas i fråga om vissa befattningshavare i kommuner och landsting på samma sätt som gäller för statliga myndigheter. - Förtroendevalda i kommuner och landsting som delar i handläggningen av ärenden, som i inte ringa omfattning innehåller sekretessbelagda uppgifter av betydelse för totalförsvaret eller säkerhet i övrigt, skall vara svenska medborgare. Förfoganderätt och andra särskilda bestämmelser (13 kap.) Vi föreslår att de förfogandebestämmelser som finns i civilförsvarslagen tas bort. I stället bör bestämmelserna i förfogandelagen (1978:262) kunna tillämpas på kommunerna och landstingen genom en ändring i förfogandelagen som ger regeringen möjlighet att bemyndiga kommuner och landsting att besluta om förfogande. För den förfoganderätt som kan behövas under fredstid föreslår vi att expropriationslagens nuvarande bestämmelser tillämpas. I 13 kap. tar vi därför in en hänvisning till förfogandelagen och ex- propriationslagen. I kapitlet har vi också samlat vissa andra särskilda bestämmelser. Bl.a. görs vissa hänvisningar till andra lagar som har betydelse för totalförsvaret, såsom lagen om undanförsel och förstöring samt näringsidkares och andras medverkan i totalförsvaret. Vi föreslår också att bestämmelserna om veterinärverksamheten som finns i lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. förs över till detta kapitel. Regeringens bemyndigande att utfärda föreskrifter om varning och mörkläggning som finns i civilförsvarslagen har också förts hit, liksom vissa undantagsföreskrifter. Påföljder m.m. (14 kap.) I lagens fjortonde kapitel har vi samlat bestämmelser om påföljder, vite, förverkande och hämtning. Nyheterna är att - lagens straffbestämmelser blir mera lättöverskådliga än de nuvarande ansvarsbestämmelserna i civilförsvarslagen, - straffskalan för grova brott enligt denna lag anpassas närmare till de bestämmelser som gäller för grova brott som begås av krigsmän, - påföljderna för vissa brott som begås mot denna lag i fredstid mildras, - högsta beloppet för penningböter höjs till . Överklagande av beslut (15 kap.) I lagens femtonde kapitel finns bestämmelser om hur beslut får överklagas. Vårt förslag innebär att - överklagandebestämmelserna blir mer enhetliga än de nuvarande bestämmelserna i civilförsvarslagen, - möjligheten att kunna överklaga begränsas i förhållande till vad som är fallet, - huvudregeln är att ett kommunalt beslut skall kunna överklagas till och att beslut skall kunna överklagas till den centrala myndighet som regeringen bestämmer, - beslut av en kommun eller en länsstyrelse som rör frågor om skyddsrum och förelägganden av vite skall kunna överklagas till kammarrätten, - regeringen inte längre skall pröva överklaganden av beslut utom i vissa undagtagsfall, där regeringens prövning kan sägas vara av särskild vikt eller där ett politiskt ställningstagande från regeringen framstår som nödvändigt. Ekonomisk ersättning till kommuner och landsting I förslaget till lag om civilt försvar har vi placerat ersättningsbestäm- melserna i de kapitel där sakfrågan behandlas. I stället för att kommentera principerna för ersättningen i motiven till vart och ett av dessa kapitel har vi valt att i betänkandets femte kapitel ge en samlad bild av bakgrunden och skälen till våra ställningstaganden. Vi föreslår att staten och kommunerna respektive landstingen delar på kostnaderna för kommunernas respektive landstingens medverkan i totalförsvaret. Kommunerna och landstingen får således en ersättning med hälften av sina kost- nader för sin medverkan i totalförsvaret enligt beslut av statliga myndigheter. Detta skall gälla såväl planläggning som utbildnings- och övningsverksamheten, bl.a. de lokala övningarna av i kommunerna. Denna ersätt- ningsprincip skall också tillämpas på investeringar för reservanordningar och ledningsplatser. En förutsättning är dock att den aktuella kommunen gjort en riskanalys och att reservanordningen behövs.