prop · GI03169 · 1995-01-01 00:00:00 — Den ena konventionen är internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarighetskonventionen). Denna kon- vention trädde 1975 och är över 80 stater bundna av konventionen. Den andra konventionen är internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen). Denna konvention trädde 1978 och är 64 stater anslutna till den konventionen. Dessa två konventioner skapar ett internationellt ansvars- och ersättningssystem för oljeskador. Konventionerna finns publicerade i prop. 1973:140 s. 201 f. och i överenskommelser med främmande makter; SÖ 1975:43 och SÖ 1975:46. Ansvarighetskonventionen innebär att en fartygsägare har ett strikt men begränsat ansvar för skador orsakade av oljeutsläpp från hans fartyg. Redan när ansvarighetskonventionen antogs var man medveten om att den inte gav de skadelidande ett tillräckligt skadeståndsrättsligt skydd. Fondkonventionen ut- arbetades därför som ett komplement till ansvarighetskonventionen. Genom fondkonventionen upprättades en internationell fond (Internationella oljeskade- fonden, ) som ger de skadelidande ytterligare ersättning för oljeskador, om den ersättning som erhålls enligt ansvarighetskonventionen är otillräcklig. Även fondens ansvarig- het för skador är dock begränsad. Vid en internationell konferens i antogs ändringsprotokoll till vardera ansvarighets- respektive fondkonventionen, som bl.a. innebär att ansvars- och ersättningsbeloppen enligt konventionssystemet skall höjas. Dessa protokoll i deras engelska lydelser finns i bilaga 1 och 2. En i gjord översättning till svenska finns parallellt vid den engelska texten av protokollen. I utarbetades därefter promemorian Ändrade regler om ansvarigheten för oljeskador till sjöss (Ds 1994:120). I promemorian föreslogs att skall ansluta sig till ändringsprotokollen. Vidare lades förslag till lagstiftning fram som skall möjliggöra en anslutning till protokollen. De lagförslag som lades fram i promemorian finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i ärendet Ju94/3652. I denna proposition läggs nu fram förslag till de lagändringar som erfordras för ett svenskt tillträde till ändringsprotokollen. Under ärendets beredning har överläggningar hållits med företrädare för an- svariga ministerier och departement i , och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har föreslagit en ändring i 9 kap. 3 § 2 sjölagen och i övrigt lämnat förslagen utan erinran. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. I förhållande till lagrådsremissen har också redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4.1 Det nu gällande internationella ansvars- och ersättningssystemet för oljeskador Ansvarighetskonventionen är tillämplig på oljeskador som orsakats av tankfartyg och som uppkommer på en konventionsstats territorium, inbegripet dess territo- rialvatten. Den täcker även kostnader för åtgärder som vidtagits i syfte att minska skadeverkningarna av oljeutsläpp (s.k. förebyggande åtgärder), dock bara i de fall olja då har läckt ut. Har förebyggande åtgärder varit så effektiva att ingen olja har spritts utanför fartyget, utgår inte ersättning enligt konventio- nen för kostnaderna för dessa åtgärder. Endast skador från beständiga oljor - t.ex. råolja, tung dieselolja och valolja - ersätts. En ytterligare förutsättning för ersättning är att det tankfartyg från vilket utsläppet skedde verkligen transporterade olja som last i bulk. Således innebär konventionen inget ersättningsansvar för utsläpp från fartyg som går i barlast. Skadeståndsansvaret för oljeskador ligger hos fartygsägaren och är strikt. Ägaren är alltså ansvarig även om han varken förfarit uppsåtligt eller varit vårdslös. I några fall kan dock ägaren befrias från ansvar. Detta gäller om skadan beror på en krigshandling eller allvarlig naturkatastrof, på sabotage av utomstående eller på en försummelse från någon myndighets sida att underhålla hjälpmedel för navigering. Fartygsägaren har enligt ansvarighetskonventionen rätt att begränsa sin ansvarighet till ett belopp motsvarande högst 133 särskilda dragningsrätter (SDR) per ton av fartygets dräktighet. Ansvarigheten kan dock inte i något fall överstiga 14 miljoner SDR. Detta senare belopp motsvarar . Beräkningsenheten SDR - som är Internationella valutafondens beräkningsenhet - infördes i ansvarighetskonventionen genom att ett ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen antogs . Genom ändringen ersattes den tidigare beräkningsenheten Poincaréfrancs med SDR. Ändringsprotokollet trädde 1981. Om fartygsägaren själv har orsakat skadan uppsåtligen eller genom vårdslöshet har han dock inte någon rätt att begränsa sitt ansvar. Fartygsägaren måste för att få åberopa ansvarsbegränsningen upprätta en s.k. begränsningsfond. Den skall uppgå till det ansvarsbelopp som gäller för ägaren samt ett tillägg för att täcka kostnaderna för förvaltning av fonden, fördelning av medel m.m. Fonden skall upprättas vid den domstol där talan har väckts om ersättning för oljeskada. Skadeståndskrav får bara riktas mot fartygsägaren. Sådana krav får alltså inte riktas mot ägarens anställda eller hans uppdragstagare (s.k. kanalisering av ansvarigheten). Fartygsägaren har emellertid i sin tur rätt att föra regress- talan mot tredje man. Konventionen reglerar inte sådan talan utan den skall bedömas enligt nationell rätt. Fartygsägarens ansvarighet skall vara täckt av en försäkring eller av en säkerhet av annat slag när fartyget transporterar olja som last. Fartyg som transporterar mindre än olja som bulklast samt statsfartyg omfattas inte av försäkringsplikten. Den stat där fartyget är registrerat är skyldig att se till att försäkringsplikten uppfyllts. Ett särskilt försäkringscertifikat, som skall utfärdas eller bestyrkas av en myndighet i registreringsstaten, skall medföras ombord på fartyget. Varje konventionsstat skall dessutom söka förhindra att fartyg som för dess flagg och som är försäkringspliktigt går i trafik utan giltigt certifikat. Konventionssta- terna har också åtagit sig att inte ta emot utländska fartyg i sina hamnar, om inte försäkring finns för ansvarigheten enligt konventionen. Detta gäller även i fråga om fartyg från stater som inte har tillträtt konventionen. Talan om skadestånd som grundas på konventionens bestämmelser preskriberas från den dag då skadan uppkom eller senast från den skadeorsakande händelsen. Genom fondkonventionen upprättades den internationella oljeskadefonden för ersättning av skador som orsakats av förorening genom olja. Fondkonventionen är avsedd att komplettera ägaransvaret enligt ansvarighetskonventionen och fungerar därför som ett supplement till ansvarighetskonventionen. Stater som inte är anslutna till ansvarighetskonventionen får inte tillträda fondkonventionen. Fondens skyldighet att betala ersättning till skadelidande gäller endast för skador som har uppkommit inom en fondstats område, dvs. inom en stat som har tillträtt fondkonventionen. Den som inte har kunnat få ersättning eller full ersättning från fartygsägaren för en skada orsakad av oljeutsläpp är berättigad till ersättning från fonden i följande tre fall: 1. om fartygsägaren inte är ansvarig enligt ansvarighetskonventionen, t.ex. därför att någon av befrielsegrunderna enligt den konventionen föreligger, 2. om varken fartygsägaren eller hans försäkringsgivare kan betala den ersättning som de är skyldiga att betala enligt ansvarighetskonventionen, 3. om skadorna överskrider det begränsningsbelopp som gäller för fartygsägarens ansvarighet enligt ansvarighetskonventionen. Fonden är inte ersättningsskyldig om oljeskadorna beror på krigshandling eller oljeutsläpp från örlogsfartyg eller annat statsfartyg som används i annan verksamhet än affärsverksamhet. Fonden är i praktiken inte heller ansvarig för skador som har orsakats av inte identifierade fartyg. Däremot är fonden ersätt- ningsskyldig för skador som har uppkommit till följd av en sådan naturkatastrof som befriar fartygsägaren från ansvarighet. Också fondens ansvar är begränsat. Det sammanlagda belopp som kan betalas i ersättning för en och samma olycka enligt ansvarighets- och enligt fondkonventionen får inte överstiga 60 miljoner SDR. Även för fondkonventionens del har Poincaréfrancen genom ett ändringsprotokoll ersatts som beräkningsenhet av SDR. Förutom att ersätta de skadelidande skall fonden också ersätta (gottgöra) fartygsägaren för en del av det skadestånd han har betalat. Om fartygsägaren själv har orsakat skadan uppsåtligen eller genom vårdslöshet, betalas ingen ersättning till fartygsägaren. Inte heller skall ersättning lämnas om ägaren inte har följt vissa säkerhetsföreskrifter som anges i artikel 5.3 i fondkon- ventionen och skadan har berott helt eller delvis på denna underlåtenhet. Den internationella oljeskadefonden finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporterad råolja eller tjock eldningsolja (s.k. avgiftspliktig olja). Avgift till fonden skall betalas av var och en - fysisk eller juridisk person - som i en fondstat under ett kalenderår har tagit emot olja. Avgifter till fonden utgår i form av grundavgifter och årsavgifter. Grundavgiften är en engångsavgift som skall betalas av varje avgiftsskyldig i staten i samband med att den staten tillträder fondkonventionen. Årsavgifterna, vilka till helt övervägande del utgör fondens inkomster, betalas till fonden med hänsyn till fondens behov av medel under löpande kalenderår. Fondens högsta beslutande organ är församlingen, i vilken alla medlemsstater är representerade. Vidare finns en exekutivkommitté som består av en tredjedel av församlingens medlemmar, dock minst sju och högst 15. främsta uppgift är att besluta i frågor om reglering av skadeståndskrav. Fonden har ett sekretariat, som under ledning av en direktör svarar för fondens verk- samhet och administration. Till direktören har vissa befogenheter överlämnats som att förhandla i skadeståndsärenden och besluta i vissa ärenden som inte är av större omfattning eller av principiell betydelse. 4.2 Den svenska lagstiftningen har, som framgår av vad som redan sagts, tillträtt både ansvarighets- och fondkonventionerna. Ansvarighetskonventionens materiella bestämmelser är införlivade med svensk rätt genom lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss (oljes- kadelagen). till oljeskadelagen finns i förordningen (1975:150) med verkställighetsföreskrifter till lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. I denna förordning finns bl.a. bestämmelser om upprättande av begränsningsfond samt om försäkring. Oljeskadelagen överensstämmer givetvis med ansvarighetskonventionens bestämmelser. Den svenska oljeskadelagen har dock getts ett vidare tillämp- ningsområde än konventionen. Bl.a. har reglerna om strikt ansvar och sjölagens regler om ansvarsbegränsning gjorts tilllämpliga också på skador orsakade av olja från torrlastfartyg och tankfartyg som går i barlast. I oljeskadelagen har dessutom införts en längre gående kanalisering av ansvarigheten till fartyg- sägaren än vad som är fallet enligt ansvarighetskonventionen. Fondkonventionen har införlivats med svensk rätt genom att artiklarna 1 - 13 i den konventionen enligt lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden (fondlagen) skall gälla som svensk rätt. har även i fondlagen införlivat en ändring i fondkonventionen som innebär att beräkningsenheten ändrats från Poincaréfrancs till SDR (se SFS 1978:135, prop. 1977/78:70). Skyldigheten att lämna den internationella oljeskadefonden de uppgifter som den behöver för beräkning av avgifter till fonden regleras i lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagen olja. För en närmare redogörelse för den svenska lagstiftningen hänvisas till prop. 1973:140 Ansvarighet för oljeskada till sjöss. 5 ändringar i det internationella ansvars- och ersättningssystemet för oljeskador till sjöss Inom sjöfartsorganisation, (), inleddes arbetet på en revision av ansvarighetskonventionen och av fondkonventionen. Anledningen till detta var främst den nedgång i penningvärdet som hade skett sedan de båda konventionerna antogs, vilket hade lett till en urholkning av konventionernas ansvars- och ersättningsbelopp. Även om behovet av att höja ansvars- och ersättningsbeloppen och att i samband med detta skapa en ordning som skulle göra det möjligt att på ett smidigt sätt ytterligare höja dessa belopp var de främsta orsakerna till revisionsarbetet, väcktes under arbetets gång förslag om ytterligare betydelse- fulla ändringar i de båda konventionerna. Förslagen berörde främst konventionernas tilllämpningsområden. Särskilt uppmärksammades frågan om en utvidgning av det geografiska tillämpningsområdet. Vidare aktualiserades en utvidgning av tillämpningsområdet både i fråga om de slag av oljor och i fråga om de fartygstyper som konventionerna skall omfatta. Härutöver hade det ersättningssystemet varit i kraft visat sig föreligga ett behov av att närmare precisera konventionernas skadebegrepp. antogs ändringsprotokoll till vardera ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Ändringsprotokollen innebar ett flertal ändringar i konventionerna. Bl.a. höjdes såväl fartygsägarens som fondens ersättningsansvar och tillämpningsområdena för konventionerna utvidgades. ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen skulle träda i kraft sedan det ratificerats av tio stater av vilka sex var för sig skulle ha ett tankertonnage om minst en miljon bruttoton. Ändringsprotokollet till fondkonventionen skulle träda i kraft sedan det ratificerats av åtta stater och dessa tagit emot avgiftspliktig olja under föregående kalenderår. ändringsprotokoll till konventionerna kom dock inte att träda i kraft främst be- roende på svårigheten att uppfylla ikraftträdandebestämmelsen i ändrings- protokollet till fondkonventionen. På inbjudan av IMO hölls därför den 23 - en internationell konferens för att anta nya ändringsprotokoll till ansvarighets- respektive fondkonventionen. Avsikten med denna konferens var begränsad till att försöka åstadkomma att de materiella bestämmelserna års ändringsprotokoll kunde fås att träda i kraft. För att möjliggöra detta diskuterades vid denna konferens främst ändrade ikraftträdanderegler för ändringsprotokollen. Därutöver diskuterades en fråga om det skulle införas en begränsning i skyldigheten att betala avgifter till oljeskadefonden för dem som i ett land tar emot sjötransporterad olja. Vid konferensen antogs nya ändringsprotokoll till vardera ansvarighets- respektive fondkonventionen. Dessa protokoll är ändringsprotokoll till internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja och ändringsprotokoll till internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersätt- ning av skada orsakad av förorening genom olja. 5.2 De viktigaste ändringarna i ansvars- och ersättningssystemet I detta avsnitt görs en genomgång av de viktigaste bestämmelserna i ändringsprotokollen. En redogörelse för samtliga bestämmelser i ändringsprotokollen finns i bilaga 7. Genom ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen och till fondkon- ventionen införs nya begränsningsbelopp för det ersättnings-ansvar som skall gälla för fartygsägarna och internationella oljeskadefond. Ett särskilt minsta begränsningsbelopp införs för fartyg under en viss dräktighet. Därmed befrias den internationella oljeskadefonden från arbetet med att kräva in avgifter vid ett stort antal olyckor med små fartyg. För fartyg över den förut nämnda dräktigheten gäller ett tonnagerelaterat begränsningsbelopp upp till en viss gräns. Införandet av de nya begränsningsbeloppen innebär också att systemet med ersättning (gottgörelse) till fartygsägaren eller hans försäkringsgivare för en viss del av vad som har betalats enligt ansvarighetskonventionen avskaffas. Som har nämnts i avsnitt 4.1 är det en av Internationella oljeskadefondens uppgifter enligt fondkonventionen att överta en del av det ansvar som enligt ansvarighetskonventionen vilar på fartygsägaren. I samband med revideringen av ansvarsbeloppen har denna komplicerade ordning med återbetalning till fartygsägaren tagits bort. Det betyder alltså att fördelningen av ansvaret mellan fartygsägaren och oljelastens ägare enligt de reviderade konventionerna sker utan att ett visst belopp återbetalas till fartygsägaren. Vad därefter gäller begränsningsbeloppens storlek innebär ändringarna ett ansvar för fartygsägaren på tre miljoner SDR för fartyg med en dräktighet upp till och med 420 SDR per ton av fartygets dräktighet därutöver. Det sammanlagda beloppet får dock inte överstiga 59,7 miljoner SDR (artikel 6.1 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen). För fondkonventionen innebär ändringen att det införs ett system som verkar i två skeden. I det första skedet kommer fondens ansvar att uppgå till 135 miljoner SDR. När den mängd olja som sammanlagt har tagits emot i tre konventionsstater överstiger höjs ansvaret för fonden till 200 miljoner SDR (artikel 6.3 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). Ändringsprotokollen innehåller ett system som skall göra det möjligt att ändra gränserna för begränsningsbeloppen på ett smidigare sätt än genom ett traditionellt ändringsförfarande av konventioner. Bestämmelserna om detta (artikel 15 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen och artikel 33 i ändringsprotokollet till fondkonventionen) ger en fjärdedel av de fördragsslutande staterna rätt att begära att IMO:s juridiska kommitté skall behandla ett förslag till ändringar av ansvarsbeloppen. Ändringar kan antas med två tredjedels majoritet av närvarande stater vid beslutstillfället, dock under den förutsättningen att minst hälften av de fördragsslutande staterna är närvarande vid tillfället. När de nya beloppen bestäms skall hänsyn tas till erfarenheter i fråga om inträffade olyckor och storleken på de ersättningsbelopp som har betalats. Vidare skall inflationen beaktas och såvitt avser ansvarighetskonventionen den effekt ändringen kan få i fråga om försäkringskostnaderna. Vidare har det i bestämmelserna tagits in vissa spärrar mot en alltför stor höjning av beloppen (artiklarna 15.6 respektive 33.6). Dessa spärrar innebär att det förenklade ändringsförfarandet inte kan inledas förrän har gått från det att protokollen öppnades för undertecknande. Det måste också gå från det att en sådan ändring har trätt i kraft till dess förfarandet kan sättas igång på nytt. Härutöver kan beloppen inte ökas med räknat från . Slutligen har det satts en absolut gräns för hur stor ändring som kan göras inom ramen för det förenklade ändringsför- farandet. Beloppen får sålunda aldrig överskrida de belopp som har bestämts i ändringsprotokollen. IMO skall skriftligen underrätta konventionsstaterna om de ändringar som har beslutats av juridiska kommittén. Kommitténs beslut är inte direkt bindande för staterna. Det får ingen verkan om minst en fjärdedel av de fördragsslutande staterna från underrättelsen meddelar att de inte godtar än- dringen. I annat fall anses däremot ändringen ha godtagits vid utgången av 18- månadersperioden. Ändringen träder i kraft . Ändringen binder vid sitt ikraftträdande alla fördragsslutande stater, alltså även de stater som har röstat emot förslaget. Vilka fartyg som omfattas Enligt ändringsprotokollen (artikel 2.1 i protokollet till ansvarighets- konventionen och artikel 2.3 i protokollet till fondkonventionen) blir ansvars- och ersättningssystemet tillämpligt också på oljeskador genom utsläpp från ett fartyg som är konstruerat eller anpassat för att transportera olja som bulklast. Det betyder att fartyget inte faktiskt måste transportera olja som bulklast för att konventionerna skall vara tillämpliga. Tankfartyg som går i barlast omfattas alltså också och utsläpp från dessa fartyg, vare sig det avser oljerester från lasten eller bunkerolja, omfattas därmed av ansvaret. Vidare omfattas s.k. kombinationsfartyg, dvs. fartyg som kan ta såväl olja som annan last, när de transporterar olja och under resorna som följer på en oljetransport, om det inte visas att inga oljerester finns kvar ombord efter oljetransporten. Ändringen torde få sin särskilda betydelse för tankfartyg som till sjöss "rensar" sina tankar från oljerester. Dessa fartyg kommer att omfattas av ansvarighets- och ersättningssystemet och det blir därmed, om skadan överstiger fartygsägarens ansvarsbegränsning, möjligt att få ersättning från oljeskadefonden för skadan. I ändringsprotokollen (artikel 2.3 i protokollet till ansvarighetskonventionen och artikel 2.3 i protokollet till fondkonventionen) preciseras skadebegreppet - skada genom förorening. Detta innebär bl.a. att ersättning kan utgå för den försämring av miljön som skadan orsakat under förutsättning att denna ersättning är begränsad till - förutom utebliven vinst - rimliga åtgärder för att återställa miljön. Genom att föreskriva att ersättning utgår för rimliga åtgärder utesluts möjligheten till spekulativa krav baserade på teoretiska beräkningsmodeller. Genom ändringsprotokollen (artikel 3 i protokollet till ansvarighetskonventionen och artikel 4 i protokollet till fondkonventionen) utvidgas det geografiska tillämpningsområdet så att det omfattar inte bara en stats territorium, inbegripet dess territorialhav, utan också statens ekonomiska zon. Bakgrunden till ändringen är den utveckling som har ägt rum mot att genom lagstiftning skydda miljön i en stats omgivande hav utanför dess territo- rialgräns. Följden av utvidgningen av det geografiska tillämpningsområdet blir att skador genom förorening som inträffat utanför en stats territorialvatten men inom ett område som inte sträcker sig längre än utanför detta kan ersättas. För att ändringen skall bli tillämplig för en stat måste den dock ha inrättat en exklusiv ekonomisk zon runt sin kust eller ha beslutat om att ett motsvarande område skall finnas inom vilket de nya reglerna kan tillämpas. Förebyggande åtgärder för att förhindra eller minska skador inom en stats territorium och dess ekonomiska zon är ersättningsgilla oavsett var de har vidtagits. Genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, som trädde i kraft , bemyndigades regeringen att inrätta en ekonomisk zon runt den svenska kusten (jfr prop. 1992/93:54, bet. 1992/93:UU10). En sådan zon har också inrättats (SFS 1992:1226). Skyldigheten att betala avgifter till oljeskadefonden Genom ändringsprotokollet till fondkonventionen (artikel 26) införs en ny artikel - artikel 36 ter - i fondkonventionen som innebär en rätt till begräns- ning i skyldigheten att betala avgift till oljeskadefond för dem som i ett land tar emot sjötransporterad olja. Bakgrunden till denna bestämmelse är ett japanskt missnöje med avgiftssystemet. Under förberedelsearbetet till 1992 års internationella konferens för att anta ändringsprotokollen pekades från japansk sida på det faktum att de japanska oljemottagarna svarat och svarade för största delen av avgifterna till fonden. - oljeskadefondens första verksamhetsår - var de japanska avgiftsskyldigas andel av avgifterna och deras andel var . Den japanska delegationen vid konferensen uttalade att den japanska regeringen inte torde vara beredd att överväga en ratificering av ändringsprotokoll till fondkonventionen, om inte garantier kunde ges för att de japanska oljemottagarnas andel av avgifterna till fonden inte skulle bli oproportionerligt stor. Man ansåg att det borde införas ett tak för ett lands avgiftsskyldiga att betala avgifter till fonden. De bestämmelser om ett begränsningssystem för avgiftsskyldigheten som har införts genom ändringsprotokollet innebär att ett lands oljemottagare inte skall behöva svara för av oljeskadefondens behov av årsavgifter (artikel 36 ter 1 och 2).