prop · GI03118 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens förslag: Lagstiftningen om kärnsäker- het och strålskydd kompletteras med anledning av bestämmelserna i direktivet om transporter av ra- dioaktivt avfall. Strålskyddslagens tillämpnings- område utvidgas till att omfatta utförsel av radioaktiva ämnen. Tillståndsplikt införs för ut- försel av radioaktivt avfall. I lagen anges vissa fall då tillstånd till utförsel inte får ges. Tillstånd får gälla i högst . Samma regler kommer att tillämpas vid tillståndsprövning när det gäller utförsel av material som faller under kärntekniklagen och lagen om strategiska produkter. I övrigt föranleder inte Euratoms regler om strålskydd någon lagstiftning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks. anser att tillståndsplikten skall omfatta utförsel av alla radioaktiva ämnen och även transitering genom landet av sådana ämnen. anser att utförsel till icke bör vara förbjuden. Skälen för regeringens förslag: Enligt reglerna om hälsoskydd i fördraget (kap. 3, artikel 30 - 39) skall gemensamma normer beslutas för strålskyddet. Sådana regler finns i en omfattande sekundärlagstiftning på området i form av förordningar och direktiv. En redogörelse för dessa regler och för de övergångsbestämmelser som gäller enligt anslutningsavtalet har lämnats i prop. 1994/95:19. Som konstateras i propositionen finns det i strålskyddslagen (1988:220) och i livsmedelslagen (1971:511) de bemyndiganden som behövs för att regeringen eller de ansvariga myndigheterna skall kunna besluta om nödvändiga föreskrifter på grund av de sekundära rättsakterna. De regler om uppgiftslämnande som finns i artikel 34, 36 och 37 kan fullgöras av de ansvariga myndigheterna eller av regeringen i samband med behandlingen av tillståndsansökningar m.m. utan att någon särskild lagstiftning behövs. I fråga om ett direktiv som grundas på strålskyddsreglerna i fördraget krävs dock lagstiftning. Rådets direktiv /3/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen innehåller bestämmelser om ett tillståndsförfarande vid transporter av radioaktivt avfall samt begränsningar i rätten till export till länder utanför gemenskapen. Med radioaktivt avfall avses enligt direktivet alla ämnen som innehåller eller är förorenade med radionuklider och för vilka det inte finns någon användning (artikel 2). Enligt direktivet krävs tillstånd för transport av radioaktivt avfall från ett EU-land till ett annat (artikel 4). För att transporten skall få genomföras måste det land som skall ta emot avfallet ge sitt godkännande. Detsamma gäller beträffande eventuella transitländer. Mottagar- eller transitlandet kan också ställa villkor för transporten. Villkoren får inte vara strängare än de som normalt tillämpas för transporter inom landet i fråga (artikel 6). Transporten måste dock minst uppfylla de krav som gäller enligt nationella regler, gemenskapsbestämmelser och internationella överenskommelser om transport av radioaktiva ämnen (artikel 3). Direktivets regler avseende stater utanför EU är utformade på ett något annorlunda sätt men innebär också att tillstånd krävs för import till respektive export från en medlemsstat vad avser radioaktivt avfall. Tillstånd får inte ges för export till antarktiska fastlandet, till stat utanför EU som undertecknat den fjärde ACP/(vissa stater i , och ) eller till stat som saknar tekniska, rättsliga eller administrativa resurser att hantera radioaktivt avfall på ett säkert sätt (artikel 11). Direktivet omfattar inte s.k. förseglade källor som återsänds av användaren till den som tillhandahållit källan, utom i fall då källan innehåller klyvbart material. Direktivet inskränker inte rätten att skicka tillbaka avfall till ursprungslandet, om avfallet mottagits för behandling. Slutligen finns regler som skall säkerställa att avfallet tas tillbaka av avsändaren om transporten inte kan genomföras på avsett sätt. I kommissionens beslut 93/552/Euratom av finns de standarddokument för övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall som avses i direktivet. Tillstånd till utförsel av radioaktivt avfall De svenska reglerna om radioaktivt avfall finns i kärntekniklagen och strålskyddslagen. Enligt 1 § kärntekniklagen gäller att utförsel av kärnavfall är tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet. Bestämmelserna i kärntekniklagen syftar enligt 3 § till att upprätthålla säkerheten, dvs. undvika olyckor, och till att uppfylla överenskommelser om att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och sådant kärnavfall som utgörs av använt kärnbränsle. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet ansvarar bl.a. för att det kärnavfall omhändertas som härrör från verksamheten. Frågor om tillstånd till utförsel av kärnavfall prövas enligt 19 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet av () eller, om det rör sig om högaktivt avfall från upparbetning, av regeringen. Utförsel av kärnämne är tillståndspliktig enligt lagen (1991:341) om strategiska produkter. Med kärnämne avses vid tillämpningen av lagen även använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar. Tillståndsprövningen enligt lagen omfattar således även material som avses i direktivet 92/3/Euratom. Frågor om strålskydd regleras i strålskyddslagen, som också innehåller vissa bestämmelser om ansvaret för radioaktivt avfall som uppkommit i verksamhet med strålning (13 och 14 §§). Utförsel ur landet av radioaktivt avfall omfattas dock inte av tillämpningsområdet för lagen och ingår inte i begreppet verksamhet med strålning enligt 5 §. Bestämmelser om tillståndsplikt finns i 20 och 21 §§. Av 23 § följer att tillstånd enligt strålskyddslagen normalt inte behövs om tillstånd meddelats enligt kärntekniklagen. I sådana fall meddelas i stället strålskyddsvillkor enligt 27 § strålskyddslagen. För att uppfylla direktivets krav behöver strålskyddslagen kompletteras, så att utförsel av radioaktivt avfall blir tillståndspliktig även i de fall tillståndskrav inte gäller enligt kärntekniklagen och lagen om strategiska produkter. föreslår i sitt yttrande att ett tillståndskrav för utförsel införs för alla typer av radioaktiva ämnen och inte bara för avfall. Regeringen anser att även om det kan finnas skäl för en sådan utvidgning bör den frågan beredas särskilt och behandlas i ett annat sammanhang. En särskild regel om transitering torde inte behövas när såväl införsel, transport och - i fråga om avfall - utförsel är tillståndspliktig. En bestämmelse om tillståndsplikt bör tas in i 20 §. Utförsel av radioaktiva ämnen bör ingå i begreppet verksamhet med strålning enligt 5 §. Dessutom bör det i en ny 20 a § anges att utförsel inte får ske till Antarktisområdet, till en stat utanför EU som är part i den fjärde ACP/eller till en stat som har förbjudit sådan införsel eller som kan antas sakna förmåga att ta hand om avfallet på ett säkert sätt. Föreskrifter om undantag från dessa regler i vissa fall, t.ex. i fråga om utförsel av avfall som mottagits av och som skall återsändas efter behandling, kan beslutas av regeringen eller en myndighet med stöd av 3 § strålskyddslagen. Den bestämmelsen kan också tillämpas för att undanta material i de fall utförselprövningen skall ske enligt lagen om strategiska produkter. Ytterligare regler om förbud mot utförsel av avfall till vissa länder behövs inte mot bakgrund av dessa bestämmelser. Vid utförsel av material som faller under kärntekniklagen sker till- ståndsprövningen enligt den lagen. 5 a § bör därför kompletteras med en hänvisning till de nya reglerna i strålskyddslagen. En motsvarande komplettering bör göras i lagen om strategiska produkter såvitt gäller använt kärnbränsle. Slutligen bör 24 § strålskyddslagen kompletteras med en bestämmelse av vilken framgår att tillstånd till införsel eller utförsel av avfall får gälla i högst . Direktivets regler om hanteringen av tillståndsärenden kräver inte lagstiftning. 7 Mellanlagring av utländskt använt kärnbränsle och kärnavfall Regeringens förslag: Förbudet mot slutförvaring av utländskt använt kärnbränsle eller kärnavfall ut- vidgas till att omfatta mellanlagring. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan invändningar.Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 a § kärntekniklagen är det förbjudet att utan tillstånd slutförvara utländskt använt kärnbränsle eller kärnavfall i . I förarbetena till den svenska bestämmelsen (prop. 1992/93:98) framhålls att ett förbud av denna art inte strider mot Euratom-fördraget. Detta bekräftades också vid anslut- ningsförhandlingar med EU. I den gemensamma förklaring beträffande tillämpningen som EU:s medlemsländer och kom överens om sägs att varje medlemsstat avgör vilken politik den skall föra när det gäller slutstegen i kärnbränslecykeln. Det svenska programmet för slutligt omhändertagande av det använda kärnbränslet utarbetas av reaktorinnehavarna och redovisas till regeringen enligt 12 § kärntekniklagen. Den metod som avses tillämpas i för omhändertagandet är direktdeponering. Med denna metod kan slutstegen i kärnbränslecykeln sägas omfatta tre delar: mellanlagring av använt kärnbränsle, inkapsling samt slutförvaring genom deponering i ett djupförvar. Mellanlagringen utgör det första steget i den slutliga hanteringen av det använda kärnbränslet. I mellanlagret förvaras materialet - i vissa fall upp till - för att sedan kapslas in och deponeras i ett slutförvar. Under mellanlagringen minskar bränslets aktivitetsinnehåll och resteffekt med . Värmeavgivningen minskar avsevärt. Därmed underlättas hanteringen inför slutlig deponering. I mellanlagras det använda kärnbränslet i det s.k. centrala mellanlagret för använt kärnbränsle, CLAB, som ligger intill OKG i . CLAB togs i drift 1985 och avlastade då lagringsbehovet vid kärnkraftverken. CLAB består av en mottagningsbyggnad ovan jord och ett förvaringsutrymme i bergrum. Kärnbränslet hanteras och förvaras nedsänkt i vatten i rostfria bassänger. Låg- och medelaktivt avfall från drift av kärnkraftreaktorer och annan kärnteknisk verksamhet deponeras i slutförvaret för reaktoravfall (SFR-1), som är beläget intill Forsmarks kärnkraftverk. Att varje land skall ta fullt ansvar i alla led för det använda kärnbränsle och kärnavfall som uppkommer i landet har slagits fast av som en grundläggande princip för handlande. Denna princip har kommit till uttryck i kärntekniklagen genom förbudet mot slutförvaring i av använt kärnbränsle och kärnavfall från en kärnteknisk anläggning i ett annat land. Med slutförvaring avses enligt 2 § 1 c lagen sådan förvaring som avses bli bestående. Förbudet avser således inte mellanlagring av använt kärnbränsle och kärnavfall med hög aktivitet. Teoretiskt skulle alltså ett tillstånd till införsel och mellanlagring av sådant avfall kunna ges enligt kärntekniklagen. Som nämnts utgör mellanlagringen ett led i det slutliga omhändertagandet av av- fallet. Den är ett av slutstegen i kärnbränslecykeln. Principen att varje stat skall ta fullt ansvar för sitt avfall måste därför gälla även för mellanlagring. Införsel och mellanlagring av utländskt material i som senare skall slutförvaras utomlands är dessutom olämplig av principiella skäl mot bakgrund av den långa tid som mellanlagringen avser. Det svenska programmet för slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall är inte heller utformat för en sådan hantering. Regeringen anser därför att det svenska förbudet mot slutförvaring av utländskt använt kärnbränsle och kärnavfall bör utvidgas till att även omfatta mellanlagring av material med utländskt ursprung. När det gäller frågan om ett sådant förbud skulle komma i konflikt med kan konstateras att de överväganden som regeringen gjorde inför beslutet om förbud mot slutförvaring (prop. 1992/93:98 sid. 29 ff) även är tillämpliga på mellanlagring. Ett förbud mot mellanlagring strider inte mot Euratom-fördraget eller mot andra EU-regler. Att slutsatserna i den propositionen är riktiga stöds också av den nyssnämnda gemensamma deklarationen. Förbudet bör endast avse mellanlagring som sker i avvaktan på slutförvaring. Det bör inte omfatta lagring i av utländskt använt kärnbränsle eller kärnavfall för andra syften, t.ex. då materialet är föremål för undersökningar av olika slag. Inte heller lagring som utgör ett led i en behandlingsprocess bör omfattas. Därmed avses en process som avser att förändra avfallets egenskaper med avseende på volym, form, aktivitetsinnehåll och kemiska egenskaper m.m. I dessa fall är det inte fråga om åtgärder som kan ses som ett led i det slutliga omhändertagandet av använt kärnbränsle eller kärnavfall. Det nya regeln om förbud mot mellanlagring bör tas in i 5 a § andra stycket kärntekniklagen. Det slutliga omhändertagandet av det använda kärnbränslet planeras bli utfört i två huvudfaser, demonstrationsdeponering och slutförvaring. Demonstrations- deponering infördes första gången som ett begrepp i det tredje programmet för forskning m.m. angående kärnavfallets behandling och slutförvaring. Programmet överlämnades till regeringen . Demonstrationsdeponeringen planeras omfatta av den totala mängden använt bränsle. Det deponerade bränslet skall kunna återtas under demonstrationsskedet. Det kan diskuteras om definitionen av begreppet slutförvaring i 2 § 1 c kärntekniklagen behöver kompletteras för att förtydliga att även demonstra- tionsdeponering omfattas. Slutförvaring är enligt lagen förvaring som avses bli bestående. När det gäller demonstrationsdeponering torde det inte råda någon tvekan om att avsikten i och för sig är att förvaringen skall bli bestående. Skillnaden jämfört med den slutgiltiga deponeringen är endast att materialet kan återtas utan svårigheter, om detta skulle visa sig nödvändigt. Det står därför klart att även en demonstrationsdeponering skall ses som slutförvaring i kärntekniklagens mening och att den omfattas av förbudet mot slutförvaring av utländskt använt kärnbränsle och kärnavfall i 5 a § andra stycket kärn- tekniklagen. Någon komplettering av lagstiftningen på denna punkt är därför inte nödvändig. 8 Försörjning med kärnbränsle Regeringens förslag: Bestämmelserna i draget om försörjning med kärnbränsle tillämpas i praktiken inte enligt sin ordalydelse och kräver därför inte någon ändring i de svenska reglerna. Regeringen ges dock ett bemyndigande att meddela föreskrifter för att säkerställa att de begränsade krav som ställs enligt det s.k. förenklade för- farandet uppfylls av dem som bedriver kärnteknisk verksamhet. Av praktiska skäl tas regeln in i kärntekniklagen. Promemorians förslag: Som villkor för tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall gälla att Euratom-fördragets krav beträffande försörjning med kärnämnen m.m. är uppfyllda. Remissinstanserna: anser att förslaget kan medföra oklarheter om i vilken omfattning fördraget gäller för en enskild tillstånds- havare och föreslår att nödvändiga föreskrifter i stället meddelas av regeringen eller en myndighet. Ett bemyndigande föreslås i 3 § kärntekniklagen för rege- ringen eller en myndighet att utfärda föreskrifter. , och motsätter sig förslaget med hänvisning till att fördraget inte tillämpas enligt sin ordalydelse. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i kapitel 6 i Euratom-fördraget om försörjning (artikel 52-76) syftar till att genom en gemensam försörjningspolitik tillförsäkra medlems- länderna lika tillgång till , råmaterial och speciella klyvbara material (anrikat uran och plutonium). En särskild byrå (Euratoms försörjningsbyrå, EFB) skall ha optionsrätt till , råmaterial och särskilt klyvbart material som produceras inom medlemsländerna. Byrån skall ha ensamrätt att ingå avtal om leverans av , råmaterial eller speciella klyvbara material från länder inom eller utom gemenskapen (artikel 52). Medlemsstaterna skall garantera att EFB fritt får utöva sin verksamhet inom deras områden (artikel 56). Enligt artikel 57-63 skall EFB ingå avtal med producenterna om leveranser. Byrån skall sedan fördela materialet till förbrukarna inom gemenskapen. Även export utanför gemenskapen är i vissa fall möjlig. Byrån är inte skyldig att utöva sin optionsrätt enligt dessa bestämmelser. Enligt artikel 64-66 skall byrån också svara för inköp av material från producenter utanför gemenskapen. Enskilda medlemsstater kan dock enligt artikel 66 ges rätt att själva träffa avtal om sådana leveranser. Artikel 67-69 innehåller regler om prissättning. De priser som bestäms genom att balansera tillgång och efterfrågan får medlemsstaterna inte åsidosätta genom nationella föreskrifter. Likaså är prissättning som tillförsäkrar vissa förbrukare en priviligierad ställning förbjuden. Kommissionen får i sådana fall justera priserna till en nivå som överensstämmer med principen om lika tillgång. Rådet kan på förslag av kommissionen genom enhälligt beslut fastställa priser. Artikel 70-72 behandlar prospektering och utnyttjande av mineralfyndigheter. Kommissionen kan lämna rekommendationer till medlemsstaterna om hur fyndigheter skall utnyttjas. En medlemsstat som inte utnyttjar tillgängliga resurser kan i vissa fall efter beslut av rådet i sista hand fråntas rätten till lika tillgång till övriga resurser inom gemenskapen. Dessa bestämmelser kompletteras av bestämmelserna i artikel 86 - 91 om egendomsordning, där det bl.a. sägs att de speciella klyvbara materialen skall vara gemenskapens egendom. Medlemsstaten, personen eller företaget äger dock obegränsad rätt att använda och förbruka materialen. Vissa särskilda bestämmelser för tillämpningen av försörjningsreglerna har beslutats. I rådets förordning nr 9 av om fastställandet av malmhalter enligt artikel 197.4 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen har rådet beslutat om hur den genomsnittliga halten i skall definieras vid tillämpningen av artikel 197.4. Med stöd av artikel 74 har kommissionen beslutat om förordningen (Euratom) nr 17/66 av om undantag för överföring av små mängder , råvaror och särskilda termiskt klyvbara material från bestämmelserna i kapitlet om försörjning. Denna förordning har ändrats genom kommissionens förordning (Eura- tom) nr 3137/74. De ovan redovisade reglerna om EFB:s optionsrätt är utformade för en situation med brist på uran, där användarna skall tillförsäkras en lika tillgång till kärnbränsle i enlighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått på världsmarknaden. Bestämmelserna har därför aldrig kommit att tillämpas enligt sin ordalydelse. I stället tillämpas ett s.k. förenklat förfarande, som framgår av de regler som fastställts för byråns arbete (bestämmelser för byrån beslutade , som ändrats genom EFB:s förordning av ). Det förenklade förfarandet innebär att EFB kan ange allmänna villkor om vad som skall ingå i anskaffningsavtalen. Användarna får själva förhandla med leverantörerna om leverans och sluta avtal. När enighet om leverans nåtts underställs kontraktet EFB för godkännande och undertecknande. Varje kontrakt undertecknas således av tre parter: användare, leverantör och EFB. EFB skall fatta sitt beslut . Beslutet kan överprövas av kommissionen. Bestämmelserna om byråns ensamrätt att ingå avtal med leverantörer utanför gemenskapen har tillämpats relativt automatiskt och problemfritt genom reglerna om förenklat förfarande. har dock byrån i något fall ingripit genom att begränsa möjligheterna att köpa uran från och andra OSS-stater. Transporter av små kvantiteter uran har som framgått ovan helt undantagits från reglerna om försörjning. I fördragets artikel 91 anges att egendomsordningen i fråga om föremål, material och tillgångar, som inte omfattas av gemenskapens äganderätt enligt kapitel 8, skall bestämmas genom lagstiftningen i varje medlemsstat. I formell mening omfattar äganderättsreglerna och optionsrätten även använt kärnbränsle. har därför i förhandlingarna säkerställt att denna formella äganderätt och optionsrätt inte skall påverka det svenska slutförvarsprogrammet. Detta har skett genom den gemensamma förklaring om tillämpning av Euratom-fördraget, som ingår i slutakten till anslutningsfördrag. I förklaringen anges att varje medlemsstat avgör vilken politik den skall föra när det gäller slutstegen i kärnbränslecykeln. I samband med förhandlingarna mottog den en skrivelse från kommissionen om tillämpningen av reglerna om optionsrätt. Av skrivelsen framgår att optionsrätten aldrig var avsedd att tillämpas beträffande använt kärnbränsle. Särskilda villkor om försörjningsreglerna Reglerna om gemenskapens optionsrätt till klyvbart material för att säkerställa försörjningen har aldrig kommit att tillämpas. Reglerna i kapitel 8 om gemenskapens äganderätt till särskilt klyvbart material medför heller inte några praktiska konsekvenser för eller svenska kraftföretag. Det finns därför enligt regeringens mening inte något behov av någon allmän kompletterande lagstiftning med anledning av reglerna om optionsrätt och gemenskapens äganderätt. Reglerna om förenklat förfarande har utfärdats i form av förordningar och blir därför - liksom Euratom-fördraget - direkt gällande i . Det finns dock en allmän skyldighet enligt artikel 56 i fördraget att säkerställa att EFB fritt kan utöva sin verksamhet inom landet, vilket förutsätter nationella kompletterande regler. Remissinstanserna är ense om att promemorians förslag till komplettering i kärntekniklagen (1984:3) är alltför långtgående och kan skapa oklarhet om vilka krav som ställs på de svenska företagen. Förslaget bör därför inte genomföras. I stället bör regeringen bemyndigas att meddela de föreskrifter som behövs för att säkerställa att de begränsade skyldigheter fullgörs som i praktiken åligger kärnkraftföretagen. Regeringen kan i förordning närmare avgränsa omfattningen av dessa skyldigheter, så att oklarheter kan undvikas och bestämmelserna utformas med hänsyn till den praktiska tillämpningen av försörjningsreglerna. Regler om försörjning med kärnbränsle faller egentligen utanför kärntekniklagens tillämpningsområde. Eftersom de transaktioner som omfattas av byråns verksamhet ändå är tillståndspliktiga enligt kärntekniklagen är den enklaste lösningen dock att anknyta till den lagen. Ett allmänt bemyndigande att meddela föreskrifter om tillämpning av Euratoms försörjningsregler synes inte behövligt. I stället bör regeringen kunna föreskriva att tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall förenas med sådana villkor som behövs för att de begränsade skyldigheter skall uppfyllas som följer av försörjningsreglerna. Bestämmelsen bör tas in som en ny 8 a § i kärntekniklagen. 9 Säkerhetskontroll av klyvbart material Regeringens förslag: Euratom-fördragets regler om säkerhetskontroll (safeguards) motsvaras av de svenska bestämmelserna i kärntekniklagen. De före- skrifter som kan behövas kan beslutas med stöd av de bemyndiganden som redan finns i den lagen. För att säkerställa att sanktioner enligt artikel 83 i Euratom-fördraget kan genomföras och att uppgifter lämnas enligt reglerna i förordningen (Euratom) nr 3227/76 görs dock tillägg till 18 och 27 §§ kärn- tekniklagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker ändringen i 18 § och anför att skyldigheten att lämna uppgifter kan säkerställas genom ett allmänt bemyndigande att meddela föreskrifter om fullgörandet av förpliktelser enligt Euratom. , och motsätter sig ändringarna i kärntekniklagen och anför bl.a. att det finns andra direkt verkande sanktionsregler enligt fördraget och att vilka uppgifter som i praktiken lämnas enligt förordningen 3227/76 varierar för olika företag. Skälen för regeringens förslag: