prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — 1. naturvårdslagen (1964:822), 2. miljöskyddslagen (1969:387), 3. lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, 4. lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, 5. renhållningslagen (1979:596), 6. hälsoskyddslagen (1982:1080), 7. lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, 8. lagen (1985:426) om kemiska produkter, 9. miljöskadelagen (1986:225), 10. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., 11. lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud. Kommitténs förslag: Omfattar strålskyddslagen, regler om biotekniska produkter och lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel men överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser står bakom tanken på en samordning av miljölagstiftningen. Några har förordat en annan struktur av samordningen än den kommittén har föreslagit. Arbetarskyddsstyrelsen har framhållit att förslaget innebär en i många stycken oklar avgränsning mot arbetsmiljölagens tillämpningsområde. Ett betydande antal remissinstanser har föreslagit att ytterligare lagar skall ingå i , främst lagar som reglerar de areella näringarna. Några har avstyrkt att strålskyddslagen skall ingå i . Skälen för regeringens förslag: Behovet av en översyn och en samordning av miljölagstiftningen så att den blir lättare att tillämpa och överblicka framgår med stor tydlighet av betänkande och av remissyttrandena. Alla som oroar sig för miljöstörningar och som engagerar sig i olika miljöfrågor kan med fog kräva att miljölagstiftningen är tydlig, begriplig och enhetlig, så att de kan skaffa sig kunskap om vad som gäller. Detsamma gäller både näringslivet och andra som direkt skall rätta sig efter lagstiftningen och myndigheter som skall tillämpa den. En tydlig, begriplig och enhetlig lagstiftning underlättar vidare en jämförelse med internationella förhållanden och därmed också en anslutning till internationella överenskommelser samt inte minst en svensk anpassning till EG:s regelsystem. Den kan också förbättra möjligheterna till information och opinionsbildning kring miljöfrågorna. På så sätt kan en samordning av lagstiftningen bli ett medel att styra miljöarbetet åt ett håll som ligger i linje med de nationella miljömålen. Som vi har funnit bygger lagstiftningen i väsentliga delar på föråldrade principer. Det är givetvis viktigt att miljölagstiftningen avspeglar den aktuella politiken på området. Lagrådet har ifrågasatt om det förslag som läggs fram är ägnat att som en ny balk inlemmas lag. Förslaget kan enligt Lagrådet hellre ses som ett steg på vägen mot ett lagverk av den fullständighet och genomarbetning som bör känneteckna en miljöbalk. Lagrådet föreslår därför att förslaget som miljölag får vara fristående under det att arbetet med att skapa en miljöbalk fortsätter. I denna fråga konstaterar regeringen att den dåvarande regeringen miljöproposition (prop. 1990/91:90) gjorde det ställningstagandet, att miljöskyddslagstiftningen skall samlas i en miljöbalk. ställde sig bakom detta (bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). ställningstagande har varit utgångspunkten för arbete att samordna miljölagstiftningen och sammanföra den i ett förslag till miljöbalk. Något annat beslut i frågan om miljöbalk har därefter inte fattats. Regeringen har sålunda i flera regeringsförklaringar, senast den som lämnades till , gett till känna sin avsikt att förelägga ett förslag att skärpa miljölagstiftningen och sammanföra den i en miljöbalk. Den nu föreslagna samordningen av de viktigaste lagarna på miljöområdet är en god utgångspunkt för den framtida lagstiftningen på miljöpolitikens område. Vad Lagrådet anfört i frågan om den föreslagna lagstiftningen skall benämnas miljöbalk eller inte, förändrar inte regeringens tidigare redovisade ställningstagande. Lagrådet har vidare ifrågasatt om inte fler lagar på miljöområdet bör ingå i än som föreslås och har särskilt nämnt vattenlagen och skogsvårdslagen. Det kan vara aktuellt att föra in ytterligare lagar i när syftet med dessa sammanfaller med . finns dock ingen möjlighet att införliva ytterligare lagar i balken. Syftet med bestämmelserna i naturresurslagen är att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Vid tillämpningen skall såväl önskemål att utnyttja som att bevara naturresurserna beaktas. Anläggningar som skall prövas av regeringen är i allt väsentligt sådana som har synnerligen betydande miljökonsekvenser. I och med att det införts bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i naturresurslagen har dess karaktär av miljölagstiftning förstärkts. Samordningen av naturresurslagen med övriga miljölagar innebär att miljölagstiftningen knyts närmare de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Genom att inordna föreskrifter motsvarande naturresurslagens i ökas förutsättningarna för en god livsmiljö. Dels skärps kraven på att samhällsplaneringen sker med ökad miljöhänsyn, dels görs tydligt att tillståndsprövningen av olika exploateringsföretag skall ske mot grundläggande krav på en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden. Flera remissinstanser har invänt att sambandet mellan naturresurslagen och försvagas när NRL ingår i . Genom bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ NRL finns det ett samband mellan NRL och PBL. Av 1 kap 2 § och 5 kap. NRL framgår att intentionerna i NRL sträcker sig långt utanför PBL:s tillämpningsområde. Sambandet mellan NRL och PBL kan bibehållas även vid en samordning och utgör därför inget hinder mot att NRL infogas i en miljöbalk. Lokaliseringen är av central betydelse när det gäller att motverka olägenheter från miljöfarlig verksamhet. Vid tillståndsprövning har miljömyndigheterna att tillämpa inte bara lokaliseringsbestämmelserna i miljöskyddslagen utan också 2 och 3 kap. naturresurslagen. Att denna dubbla prövning krävs, kommer till bättre uttryck om de båda regelsystemen samordnas i en miljöbalk. På så sätt kan en samordning förstärka miljöskyddet vid lokalisering av miljöfarlig verksamhet. Det nu anförda ger stöd för att naturresurslagen bör ingå bland de lagar som skall samordnas i . Detta bör dock inte medföra någon förändring av hushållningsbestämmelsernas räckvidd i förhållande till annan lagstiftning, och inte heller någon ändring i den centrala betydelsen som planer enligt PBL är avsedda att ha vid myndigheternas prövning av markanvändningen. Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen har alla syften som kan sägas vara delvis sammanfallande. Miljöskyddslagen syftar till att reglera vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön. Sådana störningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta direkt eller indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att hindra och undanröja störningar som kan vara skadliga för människors hälsa kan sägas sammanfalla med miljöskyddslagens syfte till viss del. Även lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen ställer i sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt. Inte enbart lagarnas syften är sammanfallande utan till viss del även deras tillämpningsområden. Hälsoskyddslagen reglerar i likhet med miljöskyddslagen störningar som härrör från användningen av fast egendom även om den också omfattar störningar från lös egendom. Även en så betydande störningskälla som trafiken regleras till viss del av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen. Trafikens avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär olägenhet och föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen och störningar från fasta trafikanläggningar faller in under miljöskyddslagen. Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med stöd av miljöskyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt miljöskyddslagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å andra sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med stöd av lagen om kemiska produkter. Ett förbud meddelat med stöd av lagen om kemiska produkter kan således helt rycka undan förutsättningarna för ett tidigare meddelat tillstånd. Även utsläpp från miljöfarlig verksamhet kan regleras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan direkt påverka ett utsläpp. Lagarnas tillämpningsområden överlappar således varandra i inte obetydlig omfattning. Härtill kommer att en samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter ger möjligheter att ingripa mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till ingripande mot en miljöfarlig verksamhet. Renhållningslagen reglerar avfallsfrågor. Sådana frågor faller emellertid in under även övriga nu behandlade lagars tillämpningsområden. Vid en bristfällig avfallshantering kan krav komma att ställas på hanteraren förutom enligt renhållningslagen även enligt hälsoskyddslagen, om hanteringen ger upphov till sanitär olägenhet. För det fall att avfallet innehåller en kemisk produkt kan krav dessutom komma att framställas på hanteraren med stöd av lagen om kemiska produkter. Slutligen kan även aktsamhetsreglerna i miljöskyddslagen bli tillämpliga under förutsättning att avfallshanteringen ger upphov till miljöstörningar som inte är helt tillfälliga. Ytterligare ett skäl för samordning är att det till viss del är samma myndigheter som tillämpar lagarna. Lokal tillsynsmyndighet är enligt samtliga lagar en nämnd och regional tillsynsmyndighet är i de flesta fall . Tillsynen på central nivå är mer uppdelad. Det kan dock nämnas att , som är central tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen och renhållningslagen, jämte andra myndigheter utövar tillsyn även över tillämpningen av hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Det bästa sättet att nå en samordning av sanktionsreglerna på miljöskyddets område är att till knyta enhetliga sanktionsbestämmelser. Lämnas t.ex. lagen om kemiska produkter utanför ett sådant nytt enhetligt lagverk blir det svårare att samordna sanktionsreglerna. En samordning utan lagen om kemiska produkter skulle medföra en ganska omfattande, parallell reglering i de båda regelverken av sanktionerna, vilket inte är önskvärt. Lagen om svavelhaltigt bränsle intar en mellanställning mellan miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Vid en samordning av lagen om svavelhaltigt bränsle med övriga bestämmelser i finns det inget behov av att före- skriva några särskilda aktsamhetsregler för bränslen. Behovet av bemyndiganden kan tillgodoses genom bestämmelser i balken om föreskrifter och genom de särskilda aktsamhetsreglerna för kemiska produkter. Även bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark och lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten kan med fördel integreras i . Grundläggande bestämmelser i de båda lagarna bör följa av balken som sådan. I övrigt kan bestämmelserna i den förstnämnda lagen intas bland bal- kens regler om skydd för växt- och djurlivet. De särskilda bestämmelserna i den senare lagen kan på motsvarande sätt tas in i balkens kapitel om avfall. Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel innehåller bl.a. bestämmelser om godkännande av sådana bekämpningsmedel och om vissa skyldigheter vid hantering av dem. Dessutom upptar lagen regler om tillsyn, avgifter och ansvar. Kommittén förordar att även denna lag integreras i regler om produktkontroll. Regeringen har emellertid föreslagit en särskild lag om genteknik. I det läget bör reglerna om biologiska bekämpningsmedel inte ingå i . Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till miljövårdens intressen. Naturvårdslagstiftningen är också av stor betydelse för hushållningen med den fysiska miljön. En samordning enligt beslut av alla lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna förutsätter att naturvårdslagen införs i som en central del av densamma. Såväl lagen om skötsel av jordbruksmark som skogsvårdslagen innehåller en allmän hänsynsregel, som innebär att hänsyn skall tas till bl.a. naturvårdens intressen vid skötsel av jordbruksmark och skogsmark. Lagrådet har anmärkt att viktiga lagar på miljöområdet bl.a. skogsvårdslagen, lämnas utanför i regeringens förslag till miljöbalk. Det är att märka att skogsvårdslagen liksom t.ex. minerallagen har en delvis annan karaktär än den lagstiftning som föreslås ingå i , bl.a. genom att primärt reglera vissa näringsverksamheter. Denna omständighet utgör naturligtvis inget hinder mot att en ökad hänsyn till miljön också skall tas i verksamheter av sådant slag som de omnämnda lagarna innefattar. Lagtekniskt bör emellertid i enlighet med miljöpolitikens allmänna utformning detta ske genom att den aktuella sektorslagen också rymmer aktsamhetsregler. har också sektorsla- garna i allt större omfattning kommit att innehålla föreskrifter om hänsyn till miljön och landskapet. Genom skogspolitiska beslut har således ytterligare regler om miljö- och naturvårdshänsyn införts i skogsvårdslagen. Lagen om skötsel av jordbruksmark upptar också en bemyndiganderegel som tar sikte särskilt på miljöskyddsfrågor. Regeln medger att de föreskrifter får meddelas som skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt, dock endast såvitt gäller djurantal, gödselhantering och växtodling. Övervägande skäl talar alltså för att hänsynsregler och liknande föreskrifter med inriktning på miljöskydd får stå kvar i skötsellagen och skogsvårdslagen. Skulle en avreglering av jord- och skogsbruket medföra att det i stort sett bara blir miljöregler kvar i sektorslagarna bör, som bl.a. vissa remissinstanser framfört, övervägas om dessa lagar skall föras över till . Fiskelagen upptar framför allt bestämmelser om rätten till fiske i svenska vatten. Lagen innehåller också regler av skyddskaraktär. Av störst intresse vad gäller skyddsregler är den bemyndiganderegel enligt vilken det får meddelas föreskrifter om fiskets vård och bedrivande. Av motsvarande skäl som anförts beträffande skogsvårdslagen anser vi dock att sådana skyddsregler bör stå kvar i fiskelagen. Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med kärntekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar. Det som gör kärntekniklagen speciell i sam- manhanget är den osedvanliga räckvidden av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en kärnteknisk anläggning. Det är således fråga om en kvantitativ skillnad i fråga om den potentiella risken för skador. Ett av huvudsyftena med att samordna lagstiftningen på miljöområdet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa. Några sådana samordningsvinster torde inte stå att vinna med att foga in kärntekniklagen i balken. De flesta av lagens regler är så speciellt formade utifrån de särskilt stränga krav på säkerhet som ställs på kärnteknisk verksamhet att de i endast ringa grad låter sig samordnas med regler i övriga lagar som bör ingå i balken. För dem som har att i första hand tillämpa reglerna för kärnteknik torde det snarare vara så att reglerna riskerar att bli otympligare att hantera och svårare att överblicka i en miljöbalk än vad som är fallet med nuvarande lagstiftning. En sammanvägning av de nu redovisade omständigheterna leder till slutsatsen att kärntekniklagen inte bör fogas in i . Av i huvudsak samma skäl bör lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg lämnas utanför . Syftet med strålskyddslagen är enligt dess portalstadgande att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Detta stämmer väl överens med de syften som ligger till grund för arbetet med . Vissa kopplingar finns också till hälsoskyddslagen. I praktiken föreligger dock viktiga olikheter. Strålskydd handlar till stor del om arbetarskydd, patientskydd och produktsäkerhet. I vissa hänseenden företer strålskyddslagen härvidlag likheter med lagen om kemiska produkter, vilken skall inordnas i . Val av kemiska ämnen och produkter som används i industrin, i hushållen och i samhället i övrigt är emellertid frågor som genomsyrar miljöarbetet i stort. Oavsett i vilka situationer användningen sker kan man befara att kemiska ämnen och produkter till slut hamnar i och påverkar den yttre miljön. Lagen om kemiska produkter är av detta skäl central i en miljöbalk och det får godtas att vissa frågor som rör t.ex. arbetarmiljön som en följd härav kommer att regleras i denna del av balken. Strålskydd är däremot av mer speciell karaktär. Många av de vitt skilda typer av allmänt förekommande verksamheter med strålning som regleras i strålskyddslagen kan inte i nämnvärd mån störa den yttre miljön. Som exempel kan nämnas röntgenundersökning av tänder eller matberedning i mikrovågsugn. Det kan te sig naturligt att för sådana verksamheter alltjämt ha strålskyddsbestämmelser i en speciallag. Flera av de myndigheter och organisationer som närmast berörs av förslaget att föra in strålskyddslagen i ställer sig avvisande till detta. Det är , och för kärnavfallsfrågor som redovisar den uppfattningen. Samma synpunkt har framförts av Kammarrätten i , TCO och LO. I likhet med dessa remissinstanser anser regeringen att strålskyddslagen inte bör ingå i . De ersättningsregler som finns i miljöskadelagen flyttades ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen under hänvisning bl.a. till svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglerna till begreppet "miljöfarlig verksamhet" och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Föreskrifterna om miljöskadeförsäkringen finns i miljöskyddslagen men förutsätter för sin tillämpning att den skadelidande har drabbats av en skada som anges i miljöskadelagen och inte kan få ersättning enligt den lagen, t.ex. på grund av preskription. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det anledning att utforma såväl miljöreglerna som skadeståndsreglerna så att de passar samman. Med hänsyn till det starka samband mellan miljöskadelagen och miljöskyddslagen som redan finns och som genom miljöskadeförsäkringen har blivit ännu starkare saknas det enligt regeringens mening skäl att överväga någon annan lösning än att miljöskadelagens regler inarbetas i . är ett omfattande lagverk som kom till efter ett mycket långvarigt lagstiftningarbete. Lagen har visserligen nära samband med den miljöbalk vi nu föreslår, dels genom att balken enligt förslaget skall omfatta också de hushållningsfrågor som regleras i naturresurslagen, dels genom att planeringen har stor betydelse för miljöskyddsarbetet i allmänhet och naturvården i synnerhet. Det föranleder emellertid ingen olägenhet att de båda lagkomplexen tillämpas parallellt. Att i föra in alla bestämmelser om den fysiska planeringen torde däremot belasta den lagtekniska konstruktionen över bristningsgränsen. Utredningen om översyn av (M 1992:02) skall bl.a. lämna förslag till hur miljöhänsynen i den fysiska planeringen kan ökas. Det anförda talar för att inte förs över till . Vad angår vattenlagen och minerallagen talar skäl av samma art som de som anförts beträffande för att dessa lagar nu inte tas med i balken. har emellertid i sitt slutbetänkande lämnat förslag till omfattande ändringar i framför allt vattenlagen men också i med anledning av . Dessa förslag kommer att beredas inför ikraftträdande. Trafiklagstiftningen kräver särskilda överväganden. Miljöstörningarna från trafiken härrör också från ett stort antal rörliga källor i form av fordon av olika slag - bilar, fartyg och flygplan. För att reglera sådana fordons miljöpåverkan behövs styrmedel som påverkar tillverkare och enskilda trafikanter i form av standardiseringskrav och typgodkännanden resp. olika former av skatter och avgifter. Sådana bestämmelser har knappast sin plats i . Däremot bör de allmänna bestämmelserna i i olika hänseenden tillämpas på fasta trafikanläggningar. Sådana faror för hälsan som luftföroreningar från trafiken kan medföra bör också behandlas i . En samordning kan enligt regeringens mening drivas mer eller mindre långt. Om den önskade överskådligheten skall vinnas kan inte alltför disparata lagar föras samman i en och samma lag. Den samordning som sker av miljölagstiftningen bygger på den miljöpolitiska proposition redovisade tanken att i en miljöbalk samla alla lagar som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. De olika lagarna måste i många hänseenden fogas samman så att ger uttryck för en enhetlig inställning till miljöfrågorna och så att ambitionen blir densamma på de olika områden som behandlas i balken. Det går förhållandevis lätt att samordna tillsyns-, överklagande- och sanktionsbestämmelserna i de lagar som skall ingå i . En sådan ordning kommer att kunna underlätta tillsynsmyndigheternas arbete. Lagrådet har framfört att det hade varit önskvärt att man i samband med samordningen av lagarna mera ingående hade gjort en analys av gränsdragningsproblematiken och försökt att i lagtexten tydligare ange gränserna mellan olika skyldigheter och ingripanden. Lagrådet har främst berört gränsdragningen mellan regler som gäller hälsoskydd och regler som gäller miljöskydd. En viktig utgångspunkt för regeringens förslag har varit den kritik som har riktats mot miljölagstiftningen, nämligen att den har varit splittrad och att miljömyndigheternas möjligheter till ingripande därför har försvårats. Den nu föreslagna samordningen har alltså i mycket tagit sikte på att undanröja detta problem. I den mån avgränsningsfrågorna särskilt bör belysas, vilket kan vara fallet med avgränsningen mellan hälsoskydd och miljöfarlig verksamhet, anger regeringens lagförslag och motivtext dock i vilken ordning de skilda materiella föreskrifterna skall tillämpas. Vad Lagrådet anfört i fråga om avgränsningen mellan kemikalielagstiftningen och arbetsmiljölagen kan regeringen godta. Uttalanden om samordningen har gjorts i förarbetena till både arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter (se prop. 1990/91:140, s. 86 och 87). Vad som där har sagts är fortfarande giltigt. Något behov för att ta ställning till frågan, på sådant sätt som Lagrådet antyder, föreligger därmed inte. Berörda myndigheter, främst Kemikalieinspektionen och Arbetarskyddstyrelsen, har ett utvecklat samarbete för att samordna sina respektive verksamheter och för att undvika dubbelarbete. Balken bör inledas med bestämmelser som ger uttryck för den moderna miljövårdens syfte. Miljöpolitikens övergripande mål är att bl.a. skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushållning med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydd för natur- och kulturlandskap. På ett tidigt skede i balken bör också anges de allmänna krav på aktsamhet beträffande människors hälsa, miljön och en hållbar hushållning med naturresurserna som bör prägla miljöarbetet. Hushållningsbestämmelserna är av grundläggande karaktär och bör därför finnas långt fram i . Som vi tidigare framhållit föreligger ett behov av att i förväg kunna klarlägga var gränserna för tillåten miljöpåverkan bör gå.