prop · GI03228 · 1995-01-01 00:00:00 — Under myndighetsutövning faller endast ärenden som ensidigt avgörs av myndighet eller annat organ med myndighetsbefogenheter. Väsentligt för att avgöra om det är fråga om myndighetsutövning eller ej är vidare om den som beslutar är bunden av offentligrättsliga regler. Det skall vara fråga om bindande beslut, inte endast råd eller upplysningar som inte innebär tvång mot den enskilde. Befogen- heten skall utövas mot enskild. Besluten skall vara väsentliga för den enskilde. De kan gälla förpliktelser men även rättigheter eller förmåner. Flertalet av de ovan uppställda kriterierna på myndighetsutövning är uppfyllda när det gäller att utfärda och återkalla mästarbrev. Förutsättningarna är fastlagda i en offentligrättslig författning. När den första författningen angående mästarbrevet kom ansågs det nöd- vändigt med en kontroll från det allmännas sida för att breven skulle få en auktoritativ prägel. Endast den utpekade organisationen kan ensidigt utfärda resp. återkalla ett mästarbrev. Befogenheten utövas mot enskilda. Frågan är om den "förmån" det innebär att inneha ett mästarbrev är av en sådan betydelse att den kan sägas vara väsentlig för den enskilde. Innehavet eller avsaknaden av brevet innebär formellt inget för den enskildes rätt att driva näring. Det är ett helt frivilligt kompetensbevis. Innehavet av ett sådant bevis kan dock - inom och utanför - påverka den enskildes möjlighet att få arbete eller att som näringsidkare få kunder. Det kan få väsentliga konsekvenser för honom eller henne. Än mer kan det på ett betungande sätt påverka en enskilds situation om ett mästarbrev återkallas. Viss jämförelse bör kunna ske med enskilda skolors beslut rörande betygsättning och disciplinåtgärder samt beslut om disciplinära åtgärder. Dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning. Ett återkrav av ett mästarbrev får sannolikt inte lika svåra konsekvenser för den enskilde som ett likartat beslut av . Gemensamt för båda fallen är dock att den enskilde i och för sig kan fortsätta sin verksamhet (frånsett möjligheten för den f.d. advokaten att vara offentlig försvarare) men med risk att förlora klienter och kunder. Till detta kommer de regler som kringgärdar systemet, närmast rätten att överklaga och straffansvaret för den som oriktigt utger sig för att inneha mästarbrev. Nämnas bör också den rätt att ta ut avgifter som regleras i kungörelsen. Dessa omständigheter talar för att ett beslut om att utfärda mäs- tarbrev bör betraktas som en förmån i nu aktuell mening. I sammanhanget skall dock nämnas att statsmakterna ansett att en reglering, som i någon mån liknar den som gäller för mästarbrevet, nämligen erhållande av miljömärke, inte skall betraktas som myndighetsutövning. För miljömärkningen finns dock flera konkurrerande system, varför enskilda inte tvingas att anlita en enda organisation. Inga straffsanktioner eller överklagandemöjligheter finns. Det förekommer inte heller någon skönsmässig prövning utan det är fråga om att uppfylla vissa tekniska kriterier (prop. 1993/94:203 s. 260 ff, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367, prop. 1994/95:79, bet. 1994/95:LU12, rskr. 1994/95:000). Regeringen delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att beslut att utfärda och återkalla mästarbrev enligt nu gällande ordning är att bedöma som myndighetsutövning. Om en ordning liknande den nuvarande skall finnas i fort- sättningen, innebär det nu sagda att överlämnandet av uppgiften till enskilda organ måste ske med stöd av lag. Regeringen återkommer i avsnitt 8 till frågan om vilka organisationer som skall ges rätten. Enligt nuvarande ordning fastställs provbestämmelserna av FR med stöd av 5 § mästarbrevskungörelsen. Utredningen har diskuterat provbestämmelsernas konstitutionella karaktär. Som utredningen påpekar kan en rätt att besluta föreskrifter inte överlåtas till privaträttsliga organ. Något sådant bemyndigande har inte heller fö- reslagits. Ett par remissinstanser har ansett att provbestämmelserna har en sådan karaktär att de bör beslutas av en myndighet. Regeringen instämmer i att reglerna måste beslutas av det allmänna, om de skall vara rättsligt bindande för de organisationer som skall kunna utfärda mästar- brev. Frågan är emellertid om det är nödvändigt med en sådan ordning med hänsyn till att de berörda organisationerna nu har enats om att uppgiften bör läggas på ett visst organ där alla rikstäckande organisationer med hantverksanknytning kan verka på lika villkor. Regeringen delar utredningens uppfattning att det bara bör finnas en typ av mästarbrev och att provbestämmelserna bör vara enhetliga för varje yrke. Det svarar bäst mot tanken att mästarbreven skall vara ett utbildnings- och kompetensbevis. Det är också viktigt att ett mästarbrev inom ett yrke alltid betyder samma sak. Något annat skulle vara förvirrande för konsumenten. Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om mästarbrev. Om mästarbrev skulle utdelas av olika organisationer, måste garantier skapas för att åstadkomma en likvärdighet mellan mästarbreven enligt det sagda. Det kunde då bli nödvändigt att slå fast provbestämmelser m.m. i rättsligt bindande form. Med en enda organisation är emellertid detta såvitt regeringen nu kan bedöma inte nödvändigt. Inom allmänt hållna krav i författning bör den beslutande organisationen således få avgöra vilka detaljkrav man vill ställa i fråga om sina mästarbrev. En sådan lösning ligger också helt i linje med den tidigare berörda utgångspunkten att det allmännas medverkan i verksamheten bör begränsas. Enligt nuvarande ordning fastställs avgifterna för mästarbrev av Mästar- brevsnämnden.Den kostnad som tas ut för ett mästarbrev täcker i allmänhet inte hantverksorganisationernas kostnad för administrationen, i vart fall inte om man ser till hela verksamhetsområdet som även innefattar att utfärda mästarbrev i en rad udda yrken där inga branschorganisationer finns. Systemet bör i fortsättningen vara självfinansierande. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall enligt 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Skatter och be- lastande avgifter faller in under denna definition. Statliga skatter skall alltid beslutas av . Däremot kan enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF bemyndiga regeringen eller en kommun att meddela föreskrifter om avgifter som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av . I samband därmed kan också medge att regeringen överlåter rätten på en förvaltningsmyndighet eller kommun, s.k. subdelegation, se 8 kap. 11 §. Om avgiften inte är av den karaktär som sagts, kan regeringen med stöd av regeringsformen besluta om den direkt enligt den s.k. restkompe- (8 kap. 13 § första stycket 2). Även i dessa fall kan regeringen överlåta sin rätt till en underlydande myndighet (8 kap. 13 § tredje stycket). Vid gränsdragningen mellan tvångsavgifter som faller under 3 § och frivilliga avgifter som faller under restkompetensen i 13 § bör avgörande vikt fästas vid om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han eller hon rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att betala avgiften. Frågan får avgöras för varje särskilt fall efter en helhetsbedömning (prop. 1973:90 s. 218). Erläggs avgiften frivilligt som en ersättning för vara eller prestation och avser den att bidra till eller helt täcka det allmännas kostnader inom verksamhetsområdet, bör avgiftssättningen falla inom regeringens kompetensområde. När avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger det allmännas kost- nader, bör avgiften anses falla inom kompetensområde. Som exempel på avgifter som faller inom regeringens område nämns i motiven taxorna för de affärsdrivande verken och avgifter som erläggs för tjänster av s.k. uppdragsmyndigheter. Andra exempel kan vara avgifter för frivillig lotsning, för frivillig provning, exekutionsavgifter och premie för exportkreditgaranti. Hantverksorganisationernas bevis om mästarbrev är något som den enskilde frivilligt betalar för att få. Inget tvång förekommer. Ingen skyldighet finns för någon att inneha ett mästarbrev för att driva näring eller få ett arbete. Den enskilde befinner sig inte i en sådan situation att han eller hon rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften. Det ligger också nära till hands att jämföra den med avgifter för frivillig provning. Sammantaget innebär detta att regeringen instämmer i utredningens och remiss- instansernas uppfattning att avgifter för att utfärda mästarbrev faller inom regeringens kompetensområde på grund av den s.k. restkompetensen. Regeringen får som nämnts genom förordning överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet, dvs. i det här fallet att fastställa avgiften. Någon möjlighet att överlåta sådana uppgifter åt ett enskilt organ finns dock inte, eftersom det är fråga om föreskrifter och föreskriftsrätten som tidigare nämnts inte kan överlåtas till enskilda rättssubjekt. Regeringen, eller en myndighet under regeringen, måste alltså bestämma avgifternas storlek. Den myndighet som har det naturligaste sambandet med mästarbreven är Närings- och teknik- utvecklingsverket () som dels har representanter i och Hantverksråd, dels med nuvarande ordning är överinstans i frågor om att utfärda och återkalla mästarbrev. Regeringen avser att bemyndiga att fastställa avgifterna. Utredaren har konstaterat att det är oklart om skall anses vara en myndighet eller ej. Om en ny ordning införs, måste givetvis den rättsliga statusen hos de olika aktörerna klargöras. Som tidigare berörts bör det allmännas medverkan begränsas, och något statligt organ med särskilda uppgifter inom den nya mästarbrevsorganisationen bör inte finnas. som författningsreglerat organ bör därför avskaffas. De uppgifter som fortsättningsvis måste ligga på en myndighet, närmast fastställandet av avgifterna, kan som just redogjorts för läggas på . 8 Rätt att utfärda mästarbrev m.m. Regeringens förslag: Rätten att utfärda och åter- kalla mästarbrev skall kunna ges till organi- sationer som bedöms kunna utföra uppgiften sakligt och opartiskt samt även i övrigt på ett sådant sätt att mästarbrevens anseende som kompetensbevis upp- rätthålls. Organisationerna skall också ge staten en tillfredsställande insyn i verksamheten. Regeringen avser att överlämna till Hantverksråd att pröva frågan om att utfärda och återkalla mästarbrev, under förutsättning att organisationen uppfyller dessa villkor. Liksom tidigare bör den som obehörigen utger sig ha mästarbrev kunna dömas till böter. Regeringen avser att i förordning utfärda en bestämmelse om detta. I förordning bör också meddelas behövliga övergångsbestämmelser i samband med att mästarbrevskungörelsen upphävs. Utredningens förslag: Även utredningen har föreslagit att Hantverksråd skall utföra uppgifterna. Utredningen utgick dock från att Företagarnas Riks- organisation skulle få ett dominerande inflytande över Hantverksråd. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Många remissinstanser tillstyrker valet av organisation för uppgiften på de grunder som utredningen har utgått från. Några instanser - bl.a. , Statskontoret och Riksrevi- sionsverket - är dock kritiska till att Hantverksråd skall besluta om mästarbreven. Kritiken går i allt väsentligt ut på att förslaget gynnar en organisation och leder till konkurrensbegränsningar. De hantverksorganisationer som är knutna till eller har samarbete med SHS avstyrker förslagen och förordar att SHS ges likvärdig rätt som FR att utfärda och utdela mästarbrev i hantverksyrken samt att ett helt nytt centralt organisa- tionsneutralt organ bildas. Skälen för regeringens förslag: Frågan om organisationen för utfärdande av mästarbrev har kommit i ett helt nytt läge genom den överenskommelse som har träffats mellan FR och SHS. Av den tidigare nämnda viljeförklaringen den 27 feb- ruari 1995 framgår att organisationerna numera är överens om att Hant- verksråd skall ombildas till ett fristående organisationsneutralt organ som i fortsättningen bör vara ensam utfärdare av mästarbrev. Det bör särskilt betonas att de två organisationerna är villiga att bereda även andra hantverksorganisa- tioner med riksomfattande verksamhet att på likvärdiga villkor delta i Hantverksråd. Regeringen ser med tillfredsställelse på denna lösning och avser att överlämna till det ombildade rådet att pröva frågor om att utfärda och återkalla mästarbrev enligt den nu föreslagna lagen. Rådet har en bred kompe- tens och upparbetade kontakter med branschorganisationer, skolor och näringsliv. Vidare handlägger rådet i praktiken de berörda frågorna och mästar- brevsarkivet förvaras där. Eftersom det är angeläget med en flexibel hantering som kan anpassas till för- ändringar i organisationsstrukturen på hantverksområdet bör det undvikas att i lag fastlägga vem som skall ha rätten att besluta i mästarbrevsfrågan. Det bör överlämnas till regeringen att besluta vilken eller vilka organisationer som skall ges rätten. Det bör också i lagen slås fast att överlämnande får ske endast till en organi- sation som bedöms kunna utföra uppgifterna opartiskt och enhetligt för varje yrke samt på ett sådant sätt i övrigt att mästarbrevens anseende som kompetensbevis upprätthålls. Därigenom konkretiseras de krav som det allmänna ställer på verksamheten. Regeringens bedömning att Hantverksråd skall utses för uppgiften att handha frågor om mästarbrev förutsätter att den ombildade organisationen uppfyller dessa krav. Vidare bör i lagen tas in en regel som ger den myndighet som regeringen bestämmer - t.ex. - rätt till insyn i verksamheten. Några särskilda sanktioner i samband med detta anser regeringen inte behövas. Formerna för denna insyn bör utformas i samråd mellan och myndigheten. Den offentligsrättsliga regleringen innebär att det liksom tidigare bör vara förenat med bötesstraff att obehörigen utge sig för att ha mästarbrev. Regeringen delar utredningens uppfattning att en sådan straffbestämmelse lämpligen kan tas in i den regeringsförordning om mästarbrev som behövs för att fylla ut lagens bestämmelser . I förordning bör också meddelas behövliga övergångsbestämmelser i samband med att mästarbrevskungörelsen upphävs. Det krävs bl.a. bestämmelser som likställer äldre mästarbrev med dem som meddelas med stöd av den nya lagen. Förslaget till lag om mästarbrev för hantverkare 1 § Mästarbrev är ett kompetensbevis som efter ansökan får tilldelas förtjänta och skickliga hantverkare i ett visst yrke. Paragrafen förklarar vad mästarbrev är och vilka som kan komma ifråga för att erhålla ett mästarbrev. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om mästarbrev. Genom bestämmelsen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om mästarbrev. Genom bemyndigandet blir det möjligt att meddela straffbestämmelser så länge endast böter föreskrivs (jfr bl.a. prop. 1975:8 s. 95 och lag [1975:86] med bemyndigande att meddela föreskrifter om auktorisation och godkännande av revisor). 3 § Regeringen får överlämna till en eller flera hantverksorganisationer att pröva frågor om att utfärda och återkalla mästarbrev. Uppgiften får överlämnas endast till organisationer som bedöms kunna utföra den sakligt och opartiskt samt även i övrigt på ett sådant sätt att mästarbrevens anseende som kompetensbevis upprätthålls. Paragrafen innebär en rätt för regeringen, enligt de närmare föreskrifter som den har beslutat, att bestämma att en eller flera hantverksorganisationer skall få rätt att utfärda och eventuellt återkalla mästarbrev. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltningsuppgifter överlämnas till enskilda organ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det dock ske med stöd av lag. I avsnitt 7 har konstaterats att förfarandet med att utfärda och återkalla mästarbrev innefattar myndighetsutövning. Ett överlämnande till Hantverksråd eller annan organisation måste därför ha lagstöd. Det krävs dock inte att uppgiftsmottagaren konkret anges i lag. Det åligger regeringen att bedöma vilket eller vilka privata subjekt som bör handha förvaltningsuppgiften att utfärda och återkalla mästarbrev. I andra stycket slås fast de krav som ställs från statens sida för att överläm- nande skall ske. Denna fråga har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8. 4 § En hantverksorganisation som har rätt att utfärda och återkalla mästarbrev skall lämna den myndighet som regeringen bestämmer de upplysningar om sin verksamhet som myndigheten begär. I paragrafen behandlas statens rätt till insyn i verksamheten hos en orga- nisation som fått rätt att pröva frågan om mästarbrev. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 8. 5 § En hantverksorganisations beslut om att inte tilldela en sökande mästarbrev eller att återkalla ett mästarbrev får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I fråga om överklagande av en hantverksorganisations beslut tillämpas be- stämmelserna i 23-25 och 30 §§ förvaltningslagen (1986:223). Enligt den nu gällande mästarbrevskungörelsen kan beslut i vilket ansökan om mästarbrev avslagits eller i vilket mästarbrev återkallas överklagas till . En hantverksorganisations beslut om mästarbrev skall i motsvarande fall i stället kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Enligt 11 kap. 4 § RF skall föreskrifter om domstolarnas rättskipningsupp- gifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången meddelas i lag. Föreskriften om att besluten skall överklagas till domstol har därför tagits in i lagen. beslutade om förändringar i instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Beslutet innebär att det införs en möjlighet att ha prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt samt att länsrätt är första domstolsinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319; jfr även prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 24 f, bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). När det gäller frågan om prövningstillstånd anges i propositionen att det för varje måltyp måste prövas om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt (prop. 1993/94:133 s. 34 f). Prövningstillstånd bör vidare användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt men det kan inte uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd även om det inte prövats av en förvalt- ningsmyndighet innan det når länsrätt. Enligt 12 § mästarbrevskungörelsen får talan inte föras mot ett beslut av i ett överklagat ärende. Skäl att utvidga överklaganderätten alltför mycket är inte rimligt. Ett överklagande av länsrätts beslut om mästarbrev bör därför inte få ske utan att prövningstillstånd har meddelats. Bestämmelser om vilka mål som bör omfattas av krav på prövningstillstånd skall tas in i de materiella författningarna (prop. 1993/94:133). Bestämmelsen i andra stycket innebär att förvaltningslagens regler om hur beslut överklagas och överklagande av avvisningsbeslut skall tillämpas på hantverksorganisations beslut om mästarbrev. Reglerna om överklagande i den nya förvaltningslagen (1986:223) är nämligen inte utan särskild hänvisning tillämpliga i de fall då ett beslut av ett enskilt organ med offentliga för- valtningsuppgifter överklagas (se prop. 1988/89:66 om överklagande av vissa förvaltningsbeslut av enskilda organ). Hänvisningen till förvaltningslagens bestämmelser innebär bl.a. att ett beslut skall överklagas från det att klaganden fick del av beslutet och att överklagandeskrivelsen skall ges in till det organ som har meddelat beslutet. Samma organ har att pröva om skrivelsen har kommit in i rätt tid. Bilaga 1Sammanfattning av betänkandet Mästar-brev för hantverkare (1994:53) Mästarbrev är ett kompetensbevis som kan tilldelas skickliga hantverkare. Enligt nuvarande bestämmelser utfärdas mästarbrev av efter handläggning och yttrande av , en nämnd sammansatt av företrädare för , samt . En kungörelse reglerar förutsättningarna för utfärdandet av mästarbrev. Bakgrunden till utredningsuppdraget är framställningar från andra organisa- tioner om att de också skall tillerkännas rätt att utfärda mästarbrev samt ett beslut från av innebörd att det nuvarande systemet med utfärdandet av mästarbrev inte är förenligt med konkurrensintresset. I betänkandet föreslås att skall upphöra. Frågor om mästarbrev skall tills vidare skötas av Centrala (efter Hantverksråd) som är ett organ knutet till i vilket ingår företrädare för organisationen samt . kommer att få en bredare sammansättning, bl.a. kommer Hantverks- och Småföretag att beredas plats i rådet. De grundläggande bestämmelserna tas in i en särskild lag om mästarbrev för hantverkare, som föreslås träda i kraft . Bilaga 2Lagförslag i utredningsbetänkandetMästarbrev för hantverkare (1994:53) Härigenom föreskrivs följande. 1 §Mästarbrev är ett frivilligt kompetensbevis som får tilldelas förtjänta och skickliga hantverkare i ett visst yrke. 2 §Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om mästarbrev. 3 §Regeringen får överlämna till en eller flera hantverksorganisationer att pröva frågor om utfärdande och återkallelse av mästarbrev. 4 §En hantverksorganisations beslut om att inte tilldela en sökande mästarbrev eller att återkalla ett mästarbrev får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om ett beslut överklagas tillämpas bestämmelserna i 23-25 och 30 §§ förvaltningslagen (1986:223). Denna lag träder i kraft . Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden överbetänkandet Mästarbrev för hantverkare(1994:53) Efter remiss har yttranden över betänkandet inkommit från Kammarrätten i Sunds- vall, , , , , i , , frågor, (), , i , , , Hantverksråd (tidigare Centrala ), Hantverks- och Småföretag, , , , , Svenska ar- betsgivareföreningen (SAF), i (LO), (), Akademikers (), , Frisörföretagare, , , Skomakarmästarför- bund, , ICA- och Konsumskolornas gemensamma , leg. optikers riksförbund, , och . Yttranden har också inkommit från , Hantverks- och Småföretag, Guld och Silversmeders Mästareföre- ning, , Småföretagen , , Han- delsanställdas förbund, , , , , Småföretagarna samt SWEDAC (Styrelsen för teknisk ackreditering). Förslagen tillstyrks av Kammarrätten i , , slöjdsfrågor, , i , , Företagar- nas , Hantverksråd, , , Frisörföretagare, , , , ICA- och Konsumskolornas gemensamma , samt . , , och är i huvud- sak positiva till förslagen. , Hantverks- och Småföretag, , Guld och , , Småföretagen , Fabriks- och samt Hantverks och Småföretag avstyrker utredningens förslag. Statskontoret, , Hantverks- och Småföretag och Möln- dals Industri och är i huvudsak negativa till förslagen. Utfärdande av mästarbrev - myndighetsutövning eller ej Kammarrätten delar utredningens uppfattning att förfarandet med att utfärda och återkalla mästarbrev är att hänföra till myndighetsutövning på så sätt att ett överlämnande av uppgifter i det hänseendet till privaträttsligt organ enligt 11 kap. 6 § RF kräver lagform. Statskontoret delar utredningens uppfattning att nuvarande ordning för mästar- brev innehåller myndighetsutövning. vid instämmer i utredningens slutsats att mästarbrev som kompetensbevis bör behållas och att utfärdande och återkallelse av mästarbrev bör betraktas som myndighetsutövning. Kammarrätten anser att utredningens uttalande att och ett eventuellt EU-medlemskap inte utgör hinder mot en reglering är väl underbyggt under förut- sättning att regleringen är sådan att den säkerställer kvalitén på mästarbrevet och är tillfredsställande från rättssäkerhets- och konkurrenssynpunkt. Statskontoret anser i likhet med utredningen att inte har något inter- nationellt åtagande som förbjuder en offentligrättslig reglering av mästarbrev men menar att det inte heller finns något åtagande som motiverar en reglering.