prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — ombudsmän anför att det har ett pedagogiskt värde att reglerna om ordningsbot är skilda från reglerna om strafföreläggande eftersom det för den enskilde polismannen torde vara enklare att tillämpa ett samlat regelsystem avsett just för hans verksamhet än att behöva läsa ut sina befogenheter ur en reglering som också avser annat. Riksåklagaren anför att förslaget innebär en påtaglig nackdel eftersom en polismans befogenheter att utfärda ett föreläggande i vissa avseenden måste omges med större begränsningar än åklagarens. Eftersom regeringen inte föreslår någon utvidgning av ordningsbotsinstitutet kommer utredningens förslag i ett annorlunda läge. Regeringen delar också uppfattningen att det finns ett värde i att reglerna för de två instituten hålls isär och att de har olika beteckning. Med hänsyn till detta bör utredningens förslag inte genomföras. 10 Förverkande och beslag 10.1Rätt för åklagare och polis att förordna om förverkande Regeringens förslag: Åklagare ges en generell rätt att besluta om förverkande utan samband med talan om ansvar för brott, om inte egendomen har betydande värde eller det finns särskilda skäl att saken prövas av rätten. Vidare införs en rätt för polisman att besluta om förverkande, när någon ansvarstalan inte skall föras. Som förutsättning härför skall gälla att saken är uppenbar och att egendomen saknar saluvärde eller kan antas vara värd mindre än en tiondel av basbeloppet. Den som drabbas av förverkande skall dock alltid ha rätt att påkalla domstolsprövning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Så gott som samtliga av de remissinstanser som yttrar sig över utredningens förslag i denna del tillstyrker detta eller lämnar det utan erinran. Endast ombudsmän avstyrker förslaget i dess helhet och anför därvid att huvudregeln bör vara att beslut om en för den enskilde så ingripande åtgärd som förverkande skall beslutas av domstol. I frågan om införande av rätt för polisman att besluta om förverkande åberopar ombudsmän att det inte sällan rör sig om rättsligt komplicerade frågor. Justitiekanslern och vid anser att framför allt förslaget att utvidga polisens befogenhet till att gälla beslut om förverkande inger be- tänkligheter. Justitiekanslern anser att en sådan befogenhet först bör införas i form av en försöksverksamhet. Riksåklagaren anför på samma skäl som åberopats av ombudsmän att rätten för polisman att besluta om förverkande bör inskränkas till att gälla beslagtagen alkohol och narkotika. Vidare anmärker Riksåklagaren att uttrycket "betydande belopp" är mindre lämpligt att använda som avgränsning av åklagares behörighet eftersom detta förekommer i flera lagar och tolkas olika. anför att istället för rekvisitet "betydande belopp" en tydlig värdegräns bör införas för åklagarens behörighet. Därutöver framför remissinstanserna synpunkter på frågor av lagtekniskt karaktär. Bakgrunden till regeringens förslag: De grundläggande bestämmelserna om förverkande finns i 36 kap. BrB. I 1 och 2 §§ ges bestämmelser om att förverkande under vissa förutsättningar skall eller kan ske på grund av brott som avses i . I 3 § stadgas att förverkande får ske beträffande vapen och annan egendom som kan komma till användning vid brott. Bestämmelsen i 4 § slutligen stadgar rätt till förverkande av ekonomiska fördelar som uppkommit vid brott i näringsverksamhet. Medan 1 och 2 §§ för sin tillämpning förutsätter brott enligt , gäller 3 och 4 §§ generellt. Inom specialstraffrätten finns vidare en rad bestämmelser om förverkande, vilka anknyter till regelsystemet i 36 kap. BrB. Det vanligaste är att frågan om förverkande beslutas i samband med prövningen av ansvar för brottet. Det förekommer emellertid en rad situationer där förverkandet angår någon som inte kan eller bör lagföras för brott. Förverkande enligt 36 kap. 3 § BrB förutsätter inte att brott har begåtts. Har brottsverktyg, vapen eller annat som kan komma till brottslig användning beslagtagits får egendomen förverkas även om brott inte föreligger. Även i sådana fall då brott är begånget kan förhållandena vara sådana att åtal inte kan eller bör väckas, exempelvis på grund av att gärningsmannen är underårig eller när särskild åtalsprövning är föreskrivet för brottet. Ett annat exempel där förverkandetalan inte kan föras mot gärningsmannen är då egendomen inte tillhör denne. I sådant fall måste talan riktas mot ägaren. Huvudregeln är att talan om förverkande som sker utan samband med åtal skall väckas vid rätten. I viss utsträckning har emellertid åklagare rätt att själv besluta om förverkande. Enligt 4 § lagen (1986:1009) förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. får åklagare besluta om förverkande såvitt avser beslagtagen egendom vars värde kan uppskattas till mindre än en tiondel av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde då beslaget verkställdes. Med egendomens värde avses dess saluvärde. Om det i samma ärende är fråga om flera föremål avses det sammanlagda värdet. Avser förverkandet egendom som saknar saluvärde, exempelvis räkenskapshandlingar, identitetskort och liknande gäller huvudregeln att talan skall prövas av rätten. Beslut av åklagare om förverkande av egendom enligt bestämmelserna i 4 § förverkandelagen skall meddelas skriftligt. Den från vilket beslaget skett får hos åklagaren anmäla missnöje med förverkandebeslutet inom en månad från det han fick del av det. Om en anmälan om missnöje görs hos åklagaren, medför detta att åklagarens beslut om förverkande inte längre gäller. Åklagaren måste i sådant fall väcka särskild talan hos domstolen om förverkande för att ett sådant skall kunna ske. I förarbetena uttalas att åklagaren naturligtvis bör beakta ägarens inställning till ett förverkande innan han fattar ett beslut härom. Om ägaren motsätter sig ett förverkande som åklagaren anser kan ske, bör åklagaren väcka talan vid domstolen utan att själv besluta om förverkande. Detsamma bör gälla i tveksamma fall. Enligt 3 § andra stycket förverkandelagen får, om värdet av det den beslagtagna egendomen uppgår till , delgivning av en stämning ske genom att denna anslås på rättens kansli. Samma sak gäller enligt 4 § beträffande en åklagares beslut om förverkande. Lagen är inte tillämplig i tryckfrihets- eller yttrandefrihetsmål. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande ordningen där åklagare har rätt att besluta om förverkande upp till ett visst belopp har såvitt känt inte inneburit några problem. Vad som emellertid kan ifrågasättas är om inte hanteringen av förverkandefrågorna kan göras ännu mer effektiv och rationell utan att rättssäkerheten i förfarandet behöver sättas i fara. Åklagare har rätt att förelägga förverkande i samband med utfärdande av strafföreläggande. Denna rätt gäller oavsett egendomens värde. Om den som föreläggandet avser därvid godkänner föreläggandet, är även egendomen förverkad i enlighet med vad åklagaren angivit i föreläggandet. Det bör dock i sammanhanget nämnas att Riksåklagaren i sina allmänna råd angående strafföreläggande angivit att åklagare inte bör uppta förverkande i strafföreläggande i sådana fall då egendomens värde är sådant att den inte kunnat förverkas av åklagare enligt förverkandelagen. Den i förverkandelagen angivna värdegränsen gäller inte heller vid förverkande av rusdrycker enligt bestämmelserna i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Åklagare ges däri rätt att på vissa i lagen angivna grunder förordna om förverkande oberoende av egendomens värde även om åtal inte väcks för brott. Dessa bestämmelser är tillämpliga även vid förverkande av beslagtagen narkotika och viss annan i narkotikastrafflagen (1968:64) angiven egendom. Det kan tyckas märkligt att åklagare har en principiellt obegränsad rätt att förelägga förverkande i samband med strafföreläggande, medan rätten att besluta om förverkande utan att lagföring för brottet sker är så kraftigt beskuren, utom såvitt avser rusdrycker och narkotika. Handläggningen av ansvarsfrågan måste normalt anses vara en mer maktpåliggande uppgift än att pröva frågan om förverkande. Att en viss skillnad upprätthålls kan i och för sig motiveras genom att det för att ett strafföreläggande skall bli gällande som dom krävs ett positivt godkännande, medan det beträffande förverkandebeslut enligt förverkandelagen räcker med passivitet från den berörde för att beslutet skall bli gällande mot honom. Enligt vår uppfattning bör dock åklagares befogenheter att förverka egendom utan risker från rättssäkerhetssynpunkt kunna avse väsentligt högre värden än . Av stort praktiskt värde är vidare att åklagare ges rätt att besluta om förverkande av sådan egendom som saknar saluvärde, exempelvis förfalskade handlingar och dylikt. Den inskränkning som gäller beträffande sådan egendom framstår som omotiverad. Lagtekniskt bör saken kunna lösas så att man i lagtexten tar bort den fasta värdegränsen och i stället begränsar området för åklagarens beslutanderätt genom andra kriterier. Vi föreslår med hänvisning till det anförda att åklagare skall ges generell rätt att besluta om förverkande av beslagtagen egendom utan samband med åtal, om inte egendomen har ett betydande värde eller det finns särskilda skäl att saken prövas av rätten. Ett sådant skäl kan vara att förverkandet innebär avsevärda olägenheter för den enskilde trots att värdet är begränsat. Åklagarens ställningstagande huruvida saken bör prövas av rätten kommer självfallet alltid att innehålla ett mått av skälighetsbedömning, dels eftersom den i beslag tagna egendomen måste värderas, dels genom att åklagaren måste pröva om särskilda skäl föreligger. Därvid bör åklagaren i tveksamma fall välja att låta frågan om för- verkande prövas av rätten. Vi anser mot bakgrund härav att begreppet betydande belopp som utredningen föreslagit utgör en tillräckligt tydlig avgränsning. Beträffande tolkningen av detta begrepp hänvisas till författningskommentaren, avsnitt 13.14. Stora rationaliseringsvinster torde också kunna erhållas genom att man ger polisen befogenhet att besluta om förverkande utan samband med åtal i vissa situationer. Som exempel på föremål som lämpar sig för en sådan befogenhet kan nämnas påträffade farliga föremål, föremål som kan komma till brottslig användning, mindre narkotikapartier, alkoholdrycker och förfalskade passhandlingar som påträffas vid asylutredningar utan att handlingen kunnat härledas till viss person. I dessa fall torde förverkandefrågan ofta vara helt uppenbar. I många fall finns den från vilken förverkandet skall ske på plats och kan delges. Genom att polisman saknar rätt att besluta om förverkande måste saken gå till åklagare som i sin tur i vissa fall måste väcka talan vid rätten. De personer det här är fråga om är inte sällan svåra att delge, vilket kan medföra såväl tidsutdräkt som oproportionerligt höga kostnader för förfarandet. Vi anser att en befogenhet av nu angivet slag bör införas. Genom att kräva att saken skall vara uppenbar bör några risker från rättssäkerhetssynpunkt inte uppstå. Det kan i sammanhanget påpekas att polisman har rätt att förelägga om förverkande i samband med föreläggande av ordningsbot, låt vara att denna rätt är kraftigt inskränkt genom bestämmelsen i 5 § ordningsbotskungörelsen (1968:199). Enligt det senaste ordningsbotsbeslutet (SFS 1991:2047) har det högsta bötesbelopp som polisman har rätt att förelägga i form av ordningsbot fastställts till , vilket kan bli aktuellt vid gemensamt straff för flera brott. Frågan om förverkande avser visserligen en rättslig bedömning som inte kan schabloniseras på samma sätt som bötesstraffet vid ett ordningsbotsföreläggande. Å andra sidan måste ett förverkande i regel bedömas som mindre ingripande än åläggande av ansvar och påföljd. Med hänsyn härtill bör värdet av den egendom som polisman har rätt att förverka kunna sättas något högre än det sålunda angivna högsta bötesstraffets storlek. En lämplig avgräns- ning för polismans beslutanderätt är enligt vår mening att egendomen inte får vara värd mer än en tiondel av basbeloppet, alltså enligt dagens basbelopp . En sådan värdegräns bör vara tillräcklig för att i praktiken täcka de fall där ett behov av snabbt beslut av polisman är motiverat. Den föreslagna bestämmelsen ger rätt för polisman att förordna om förverkande inte bara mot kända ägare utan även om ägaren är okänd. Förverkandet behöver heller inte ske direkt på plats, utan kan beslutas också och där viss utredning, exempelvis beträffande äganderätten, kan erfordras. Förfarandereglerna för beslut av polisman skall vara desamma som gäller för åklagares beslut om förverkande. Anmälan om missnöje skall dock inges till polismyndigheten. Om polismyndigheten finner att talan om förverkande bör föras, skall saken överlämnas till åklagare för prövning. I annat fall bör beslaget hävas. Har inte talan väckts inom en månad från det att missnöjesanmälan inkom till polismyndigheten skall, på samma sätt som gäller när åklagare fattat beslutet, beslaget automatiskt gå åter. Vi föreslår sålunda att också polisman ges rätt att besluta om förverkande av beslagtagen egendom utan samband med lagföring för brott, om egendomen saknar saluvärde eller dess värde understiger en tiondel av basbeloppet och det är uppenbart att förverkande skall ske. Förslaget kommer att kräva noggranna behörighetsregler, utarbetande av en rad besluts- och kontrollrutiner samt framtagande av blanketter m.m. Frågor av denna karaktär får lösas genom försorg. bör bemyndigas att utfärda de övriga råd och föreskrifter beträffande tillämpningen som kan komma att krävas. Om de föreslagna reglerna införs, finns inte något behov av de särskilda förfaranderegler som gäller beträffande förverkande av narkotika och alkoholhaltiga drycker utan samband med åtal. De bör därför upphävas. Härigenom uppnås också en större enhetlighet i systemet. Förslagen innebär också att lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. disponeras om. Därvid bör även, vilket påpekats av ombudsmän och av Riksåklagaren, den ändringen av lagtexten göras att orden "Den från vilken beslaget har skett" i nuvarande 4 § byts ut mot "Den som drabbats av beslaget" när bestämmelsen förs över till 3 §. Den senare formuleringen har hämtats från 27 kap. RB och uttrycker på ett klarare sätt omfattningen av den krets som är berättigad att anmäla missnöje. Utredningen har slutligen föreslagit att beloppsgränsen för när delgivning får ske genom anslag på rättens kansli höjs till . I utredningens förslag har bestämmelsen om sådan delgivning placerats i 4 § andra stycket. Vi delar utredningens bedömning att beloppsgränsen bör höjas. Emellertid finner vi det lämpligare att anknyta denna till basbeloppet än att ange ett belopp i siffror. Därmed kommer gränsen att följa med inflationen. Beloppsgränsen för delgivning genom anslag kan lämpligen sättas i överenstämmelse med den som föreslås gälla för polismans behörighet att besluta om förverkande och således bestämmas till en tiondel av basbeloppet. Förverkande i samband med åtalsunderlåtelse och rapporteftergift Det kan inte sällan inträffa att omständigheterna är sådana att ett förverkande bör ske som förutsättningar i och för sig föreligger att medge åtalsunderlåtelse eller besluta om förundersökningsbegränsning. I förarbetena till gällande åtalsunderlåtelseregler har departementschefen uttalat att ett skäl för åtal kan vara att förverkande av egendom av icke obetydligt värde kan komma ifråga (prop. 1984/85:3 s. 22). I många fall kan visserligen förutsättningar saknas för att besluta om förverkande utan att det sker en bedömning av ansvarsfrågan. Detta skall emellertid enligt vår mening inte uppfattas så att det finns några hinder mot att underlåta åtal eller besluta om förundersökningsbegränsning trots att ett förverkande bör ske, om förhållandena är sådana att åtal bör underlåtas och tillräckligt underlag ändå finns för prövningen av förverkandefrågan. Tvärtom bör enligt vår mening betonas att de rationaliseringsvinster som ligger i möjligheten att besluta om förverkande utan medverkan av rätten skall tas till vara. På samma grund bör inte heller några principiella invändningar kunna resas mot att polisman beslutar om förverkande som rapporteftergift ges för brottet. Liksom för åtalsunderlåtelse fordras för rapporteftergift att skuldfrågan är klarlagd. Detta kombinerat med förutsättningen för polismans beslut om förverkande att saken skall vara uppenbar medför enligt vår mening en tillräcklig restriktivitet från rättssäkerhetssynpunkt. Det praktiska utrymmet för ett förverkandebeslut som förutsättningar för rapporteftergift föreligger lär dock vara tämligen litet. Det måste också framhållas att tillämpningen i detta avseende bör omgärdas av noggranna föreskrifter från sida. Regeringens förslag: Åklagarens skyldighet att i vissa fall hos domstol begära en förlängning av åtalstiden när beslag skett upphävs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta instanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. avstyrker förslaget men anför att tiden för väckande av åtal i dessa fall kan förlängas från en månad . Skälen för regeringens förslag: I 27 kap. RB ges bestämmelser om beslag i brottmål. Beslut om beslag fattas av undersökningsledaren eller åklagaren. I samband med ingripande mot brott och i vissa andra situationer får beslut om beslag fattas också av bl.a. polisman. Beslutet skall då underställas undersökningsledaren eller åklagaren för prövning. Rätten får också besluta om beslag på föremål som företes vid rätten eller annars finns tillgängligt för beslag. Rätten kan också på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren eller, efter det att åtal väckts, av målsäganden ta upp frågan om beslag. I 27 kap. 7 § första stycket anges att rätten i de fall den prövar ett beslag eller fastställer ett verkställt beslag skall, om åtal inte redan har väckts, bestämma den tid inom vilken åtal skall väckas. I 7 § andra stycket anges att i de fall då rätten inte prövat beslaget skall åtal väckas inom en månad från det att ett beslag verkställts, om inte värdet av den i beslag tagna egendomen är mindre än en tiondel av det basbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde då beslaget verkställdes. Om är otillräcklig kan enligt 7 § tredje stycket rätten, om det begärs, förlänga tiden. I samband med att en värdegräns infördes i andra stycket anförde departementschefen att i de fall då egendom, som har tagits i beslag, inte har något direkt ekonomiskt värde är åklagaren skyldig att väcka åtal inom efter det beslaget verkställdes eller att ansöka hos rätten om att tiden förlängs (prop. 1974:124 s. 58). Bestämmelsen att åtal skall väckas inom en månad från det ett beslag verkställdes kan ofta inte infrias av åklagaren. Särskilt i mål om ekonomisk brottslighet är beslagen ofta mycket omfattande. Det är ett tidsödande arbete att gå igenom och analysera materialet. Samma förhållanden förekommer även i andra typer av brottmål, t.ex. miljömål och mål om arbetsmiljöbrott. Åklagaren är ofta tvungen att hos rätten begära förlängning av tiden för åtals väckande och detta oberoende av om den som drabbats av beslaget har någon invändning mot beslaget eller inte.Bevakningen av åtalsfristerna och framställningarna om förlängning av åtalsfristen torde ta en hel del tid och resurser i anspråk. Ett flertal åklagarmyndigheter har i sina remissvar också anfört att denna ordning innebär ett onödigt merarbete för åklagarna. Enligt 27 kap. 6 § RB har den som drabbas av ett beslag en ovillkorlig rätt att få beslaget prövat av rätten. Prövningen skall ske skyndsamt och rätten skall, om beslaget fastställs, bestämma den tid inom vilken åtal skall vara väckt. Denna möjlighet att få rättens prövning av beslaget är enligt regeringens mening fullt tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt. Att vid sidan av denna ordning dessutom ha en obligatorisk prövning av frågan om förlängning av tiden för åtals väckande då beslag skett medför onödigt merarbete. Bestämmelsen strider dessutom mot principen för i vilka situationer domstolsmedverkan bör ske. Det finns i de flesta av dessa fall ingen tvist. Bestämmelsen om obligatorisk prövning av frågan om förlängning av tiden för åtals väckande bör därför upphävas. Det innebär att rätten endast kommer att pröva de beslag där den drabbade särskilt begär detta och att frister för åtals väckande endast bestäms i dessa fall. Då bestämmelsen i 27 kap. 7 § RB ändras på detta sätt finns det inte längre skäl att i fråga om tiden för åtals väckande i andra författningar föreskriva en avvikelse från regler. Följdändringar bör därför göras i 2 § 2 lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m., 16 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, 7 § narkotikastrafflagen (1968:64), 41 § 2 vapenlagen (1973:1176), 6 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel och 2 kap. 31 § samt 3 kap. 25 § ordningslagen (1993:1617). Den samlade effekten av regeringens förslag bör bli att resurserna, främst polis- och åklagarväsendets, för den brottsbekämpande verksamheten kan användas på ett mer rationellt och effektivt sätt. Sammantaget bör förslagen kunna ge relativt stora vinster för verksamheten. Flera av förslagen inverkar även på andra myndigheters verksamhet. De föreslagna reformerna är till stor del av sådant slag att det inte är möjligt att mer i detalj beräkna effekterna av dem. För polisväsendets del innebär förslagen att polisen befrias från utredning av mellan 1 000 och 2 000 fall som blir föremål för avkriminalisering och några tusen fall som omfattas av de föreslagna åtalsprövningsreglerna. Förslagen i avsnittet om förundersökningsförfarandet leder inte till någon minskad arbetsbelastning för polisen. Däremot kommer arbetet att kunna bedrivas mer rationellt med följd att polisväsendet kan hantera fler ärenden inom givna resursramar. För åklagarväsendets del minskar belastningen med åtminstone 15 000 mål . Vidare kommer ett ökat antal brott att kunna beivras genom strafföreläggande vilket innebär att åklagarna i de fallen inte behöver väcka åtal och infinna sig till huvudförhandling vid domstolen. Förslagen i avsnitten om åtalspliktens utformning och förundersökningsbegränsning och om förundersökningsförfarandet torde endast i mindre utsträckning påverka arbetsbelastningen på åklagarna. Sammantaget innebär förslagen för åklagarväsendets del att arbetet i större utsträckning kan inriktas på att beivra allvarligare brottslighet och att hand- läggningstiderna kan förkortas. Förslagen till avkriminalisering, särskild åtalsprövning och utvidgade möjligheter till strafföreläggande innebär för de allmänna domstolarnas del att ett betydande antal brottmål försvinner från hanteringen. Förslagen i avsnitt 10 om förverkande och beslag torde medföra vissa rationaliseringsvinster inom rättsväsendet som också kommer domstolarna till del. Det är dock inte möjligt att närmare fastslå hur stor effekt förslaget kommer att få. Förslaget till inskränkningar i uttaget av överlastavgifter (avsnitt 6.4) bör medföra att antalet handlagda sådana ärenden hos minskar med cirka 2 000 . Enligt regeringens bedömning är de föreslagna ändringarna inte förenade med några ökade kostnader för staten. De lagändringar som syftar till att renodla åklagarrollen föreslås träda i kraft . I fråga om ändringarna i 23 och 27 kap. RB och lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. krävs det att utarbeta nya rutiner m.m. I denna del föreslås att lagändringarna och följdändringarna i annan lagstiftning skall träda i kraft . De nya reglerna om strafföreläggande bör inte träda i kraft förrän den av Riksåklagaren framtagna ADB-baserade strafförelägganderutinen anpassats till dem. Lagändringarna i denna del föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Förslagen i avsnitt 5 innebär att vissa uppgifter tas ifrån åklagare och i vissa fall att ärenden skall handläggas av en annan myndighet .