prop · GI0367 · 1995-01-01 00:00:00 — Nuvarande lagstiftning kräver alltså inte att handlingarna också har kommit in till PRV inom den angivna fristen (jfr NJA 1987 s. 619). Enligt regeringens mening är den nuvarande regleringen ägnad att leda till osäkerhet, bl.a. i frågan om när ett bolag har kommit i dröjsmål med avgivande av redovisningshandlingar. I svensk rätt brukar vanligtvis den tidpunkt då en viss handling har kommit in till en myndighet eller domstol vara avgörande för om handlingen avgivits i rätt tid eller ej. Allmänt gäller också att det är den som har att ge in handlingen som svarar för att handlingen kommer myndigheten eller domstolen tillhanda. Det finns enligt regeringens mening inte anledning att tillämpa någon annan princip i fråga om ingivandet av redovisningshandlingar till PRV. Ett par remissinstanser har menat att det kan vara svårt för ett bolag att styrka att en handling har kommit in till PRV. Med hänsyn till de rutiner för diarieföring av inkommande handlingar som PRV tillämpar torde dock sådana svårigheter inte uppkomma. Regeringen föreslår därför - i huvudsak i enlighet med PRV:s förslag - att 11 kap. 3 § ändras så att redovisningshandlingarna skall ha kommit in inom en månad från beslutet om fastställelse av balansräkning och resultaträkning. Ingivandetidpunkten bör också vara avgörande för om förseningsavgifter bör tas ut eller ej. Frågor om eftergift och anstånd Under remissbehandlingen har det rests två frågor som inte har berörts av PRV. Den ena frågan är om en förseningsavgift skall kunna efterges, t.ex. därför att dröjsmålet beror på någon omständighet som bolaget inte har kunnat påverka. Den andra frågan är om bolaget genom ett särskilt beslut av PRV skall kunna få anstånd med ingivandet av redovisningshandlingar. Vad först gäller frågan om eftergift kan anmärkas att förseningsavgifter som har beslutats enligt taxeringslagen (1990:324) kan efterges om underlåtenheten att ge in självdeklaration beror på sådana förhållanden som gör att den framstår som ursäktlig. Eftergift kan också medges om det skulle framstå som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften (se 5 kap. 6 § taxeringslagen). Såsom har framhållits kan det visserligen vara befogat att ställa högre krav på dem som har valt att bedriva verksamhet i aktiebolagsform än vad som gene- rellt kan krävas av deklarationspliktiga personer. Likväl kan det förekomma fall då det med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut förse- ningsavgift av bolaget. Så kan t.ex. vara fallet om dröjsmålet beror på någon omständighet som bolaget inte har kunnat råda över, t.ex. sjukdom hos bolagets ställföreträdare eller revisorer. Regeringen anser därför att de föreslagna bestämmelserna om förseningsavgifter bör förenas med regler om att förseningsavgifter kan efterges när bolagets dröjsmål framstår som ursäktligt eller det annars skulle vara uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Reglerna bör emellertid utformas restriktivt. Det är angeläget att PRV inte drabbas av en omfattande hantering av frågor om eftergift. Förseningsavgifter bör kunna efterges bara i undantagsfall, främst när bolagets dröjsmål beror på någon omständighet som ligger utanför bolagets kontroll och som bolaget därför inte har kunnat undanröja. gällande regler tillåter inte att PRV ger bolagen anstånd med ingivande av redovisningshandlingar. Flera remissinstanser har framfört önskemål om sådana anståndsregler. Det kan i och för sig hävdas att behovet av anståndsregler ökar i och med de föreslagna reglerna om förseningsavgifter. Med hänsyn till de intressen som ligger bakom bestämmelserna om ingivande av redovisningshandlingar är det emellertid bara i rena undantagsfall, t.ex. vid sjukdom hos bolagets ställföreträdare eller under liknande extraordinära omständigheter, som det kan anses acceptabelt att ett bolag dröjer med att ge in redovisningshandlingarna till PRV. Det rör sig alltså om sådana fall där det bör vara möjligt att besluta om eftergift. Enligt regeringens mening kan därför dessa situationer hanteras inom ramen för eftergiftsreglerna. Några bestämmelser om anstånd bör därför inte införas. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att - såsom en remiss- instans har förordat - generellt förlänga tiden för ingivande av årsredovisning och revisionsberättelse. Frågor om överklagande, verkställighet m.m. Beslut att förseningsavgift skall betalas samt beslut att inte efterge avgiften bör givetvis kunna överklagas. Överklaganden bör prövas av allmän förvaltningsdomstol. För att förseningsavgifterna skall utgöra effektiva påtryckningsmedel även mot mindre seriösa bolag är det nödvändigt att avgifterna kan tas ut av bolagen . PRV har därför föreslagit att avgiftsbesluten skall vara verkställbara och att verkställighet skall kunna ske även innan beslutet har vunnit laga kraft. Regeringen delar PRV:s uppfattning. Med hänsyn till att förseningsavgifterna utgör en form av sanktionsavgifter skall de - såsom en remissinstans har påpekat - regleras i lag. En remissinstans har, för det fall att förseningsavgifter införs, ställt frågan om inte bestämmelserna om vitesföreläggande i 19 kap. 2 § bör upphävas. Enligt regeringens mening kan det dock inte utan vidare antas att vitesbestämmelserna har spelat ut sin roll i och med att förseningsavgifter införs. Regeringen vill också erinra om att frågor om bolagsorganens ansvar, däribland frågor om straff och viten, är föremål för överväganden (dir. 1990:46). I avvaktan på kommitténs ställningstagande bör det inte göras några ändringar i 19 kap. 2 §. 4.3 Dröjsmål med delårsrapporter Regeringens bedömning: Bestämmelserna om förseningsavgifter bör tills vidare inte gälla vid dröjsmål med ingivande av delårsrapporter. PRV:s förslag: PRV har föreslagit att förseningsavgift skall kunna påföras aktiebolag även då delårsrapport inte ges in i rätt tid. Remissinstanserna: har avstyrkt PRV:s förslag. har menat att den föreslagna ordningen inte bör gälla privata aktiebolag. Övriga remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens bedömning Enligt 11 kap. 12 § aktiebolagslagen är vissa aktiebolag skyldiga att ge in delårsrapporter till . Delårsrapporten skall innehålla bl.a. en översiktlig redogörelse över bolagets verksamhet och resultatutveckling sedan föregående räkenskapsårs utgång. Kravet på att delårsrapporter skall ges in till PRV sammanhänger givetvis med att också delårsrapporterna anses ha ett betydande allmänintresse och därför bör vara tillgängliga för var och en. Med hänsyn härtill kan det hävdas att bestämmelserna om förseningsavgift bör omfatta även delårsrapporter. Behovet av sanktioner torde emellertid vara något mindre på detta område än i fråga om årsredovisningar och revisionsberättelser. Härtill kommer att ett system i vilket PRV har att besluta om förseningsavgifter när delårsrapporter inte ges in skulle vara förenat med tillämpningssvårigheter. Skyldigheten att avge delårsrapport är knuten till reglerna i 10 kap. 3 § aktiebolagslagen om när aktiebolag skall ha auktoriserad revisor. Det innebär att delårsrapport skall avges dels när bolaget är officiellt noterat vid börs eller auktoriserad marknadsplats, dels när antalet anställda i medeltal har överstigt 200 och dels när tillgångarnas nettovärde enligt fastställda balansräkningar överstiger 200 basbelopp. För PRV torde det i en del fall vara svårt att bedöma om dessa förutsättningar är uppfyllda. En fullständig kontroll av vilka bolag som är skyldiga att avge delårsrapport och en fortlöpande bevakning av att skyldigheten fullgörs skulle bli förhållandevis resurskrävande. De nu beskrivna tillämpningssvårigheterna har PRV avsett att undvika genom en föreslagen ändring i reglerna om när ett aktiebolag skall ha auktoriserad revisor. PRV:s förslag innebär att skyldigheten att ha auktoriserad revisor - och därmed också skyldigheten att avge delårsrapport - skall göras beroende av bolagets aktiekapital. Om detta PRV:s förslag genomfördes, skulle ett system med förseningsavgifter på försenade delårsrapporter bli avsevärt enklare att tillämpa. Såsom kommer att utvecklas senare (se avsnitt 5.1) anser regeringen emellertid att den föreslagna ändringen av reglerna om när ett bolag skall ha auktoriserad revisor inte bör genomföras. Mot den nu angivna bakgrunden bör bestämmelserna om förseningsavgifter tills vidare inte omfatta delårsrapporter. 4.4 Skärpta regler om tvångslikvidation Regeringens förslag: Redan dröjsmål med ingivande av en årsredovisning skall kunna föranleda ett beslut om att aktiebolaget skall träda i likvidation. Även dröjsmål med ingivande av revisionsberättelse skall kunna leda till ett likvidationsbeslut. PRV skall kunna utfärda likvidationsföreläggande för bolaget om detta inte har sänt in årsredovisning och revisionsberättelse från räkenskapsårets utgång. Ett beslut om likvidation skall kunna meddelas tidigast från det att föreläggandet kungjordes i Post- och . PRV:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt PRV:s förslag, i några fall dock med tillägget att den tidpunkt då likvidation kan komma i fråga bör sättas senare än vad PRV har föreslagit. Några remissinstanser har ansett att skärpta likvidationsbestämmelser bör förenas med bestämmelser som gör det möjligt att upphäva ett likvidationsbeslut när bolaget har fullgjort sina skyldigheter. Bakgrund: Om ett aktiebolag inte har givit in årsredovisning för något av , kan PRV besluta att bolaget skall träda i likvidation (se 13 kap. 4 a § aktiebolagslagen). Eftersom bolaget alltid har upp på sig att ge in årsredovisningen, kan frågan om likvidation tas upp först 19 månader efter utgången av det första räkenskapsåret. Inte heller då kan beslut om likvidation meddelas genast. Först måste PRV förelägga bolaget samt dess aktieägare och borgenärer att komma in med skriftligt yttrande eller efterfrågade handlingar. Föreläggandet skall kungöras i Post- och och delges med bolaget och beslut om likvidation får meddelas tidigast efter kungörandet (se 13 kap. 5 a §). Om likvidationsgrunden upphör under ärendets handläggning hos PRV, kan något beslut om likvidation inte fattas. Det innebär att bolaget kan undgå likvidation genom att ge in de saknade handlingarna den förelagda tiden har gått ut. Eftersom det inte heller finns något krav på att båda de försummade årsredovisningarna skall ha kommit in inom den förelagda tiden, kan bolaget undvika likvidation genom att ge in endast den ena årsredovisningen. De nu redovisade bestämmelserna om tvångslikvidation kan tillämpas när ett bolag inte har givit in årsredovisning till PRV. Aktiebolag är visserligen enligt bestämmelserna i 11 kap. skyldiga att ge in även revisionsberättelse. Om bolaget försummar det, kan det dock inte i något fall leda till ett beslut om likvidation. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen har framhållit är det av stor vikt att aktiebolagens årsredovisningar och revisionsberättelser offentliggörs fortlöpande. Det finns således ett allmänt intresse av att aktiebolag som gravt försummar dessa bestämmelser förhindras att bedriva fortsatt verksamhet. Bestämmelserna om tvångslikvidation spelar härvid en viktig roll, dels som påtryckningsmedel mot försumliga bolag och dels som instrument för avveckling av de bolag som trots anmodan inte fullgör sina skyldigheter. Bestämmelserna torde ha särskilt stor betydelse som påtryckningsmedel på oseriösa bolag och torde därvid fylla en viktig funktion vid sidan av de nu föreslagna reglerna om förseningsavgifter. Det kan emellertid konstateras att de nuvarande likvidationsbestämmelserna inte är tillräckligt effektiva som påtryckningsmedel. PRV har sålunda redovisat att det fanns 5.807 aktiebolag med bokslutsdag som var mogna för likvidation på den grunden att årsredovisning saknades . Siffran ger vid handen att åtskilliga bolag utnyttjar de nuvarande tidsramarna intill det yttersta. PRV har också framhållit att många aktiebolag har lärt sig att kringgå bestämmelserna, t.ex. genom att ge in årsredovisning endast . Enligt PRV är det dessutom allmänt känt att det inte är nödvändigt att ge in revisionsberättelse för att förhindra likvidation. Det är därför inte ovanligt att aktiebolag underlåter att bifoga revisionsberättelsen när årsredovisningen skickas in till PRV. En anledning till att revisionsberättelsen inte ges in kan vara att revisorn har avgett en "oren" revisionsberättelse som bolaget inte vill ha offentliggjord. Bolaget väljer därför att dölja revisionsberättelsens innehåll till dess att man ett senare räkenskapsår kan ge in en "ren" revisionsberättelse. De nuvarande reglerna ger sålunda inte bolagen tillräckligt incitament att ge in årsredovisning . De garanterar inte heller att de årsredo- visningar som ges in är så aktuella som är önskvärt. Slutligen utgör bestämmelserna inte något påtryckningsmedel mot bolag som försummar att ge in revisionsberättelser. Enligt regeringens uppfattning bör därför bestämmelserna utformas så att redan dröjsmål med en årsredovisning kan leda till likvidation. Visserligen bör inte varje dröjsmål föranleda ett likvidationsbeslut. En likvidation är en mycket långtgående åtgärd som i det enskilda fallet kan leda till betydande kapitalförstöring. Kortare dröjsmål kan ofta antas bero på mindre försummelser som inte står i proportion till verkningarna av ett likvidationsbeslut. Tvångslikvidation bör därför komma till användning enbart vid något längre dröjsmål. Den tidsfrist från räkenskapsårets utgång som några remiss- instanser har förordat framstår emellertid som alltför lång. Det är angeläget att likvidationsbestämmelserna är utformade så att bolagen förmås att ge in redovisningshandlingar medan dessa fortfarande har aktualitet. Det är också - av hänsyn till tredje man - viktigt att aktiebolag, som inte har förmåga att följa grundläggande aktiebolagsrättsliga regler, avvecklas . Enligt regeringens mening bör därför ett bolag som har dröjt från räkenskapsårets utgång med att ge in årsredovisning kunna förpliktas att träda i likvidation. Liksom bör dock likvidationsbeslutet föregås av ett likvidationsföreläggande. Genom föreläggandet ges det försumliga bolaget en möj- lighet att inom två - från det att föreläggandet kungjordes avhjälpa bristen och därigenom undvika likvidation. För att föreläggande- proceduren inte skall fördröja avvecklingen av de aktiebolag som trots upprepade påminnelser inte vill eller förmår ge in årsredovisningar till PRV bör föreläggandet kunna meddelas efter räkenskapsårets utgång. Härigenom kan ett beslut om likvidation fattas tretton - månader efter räkenskapsårets utgång. Så länge inte också revisionsberättelsen har offentliggjorts är informa- tionsvärdet av årsredovisningen begränsat. Utan revisionsberättelse går det inte alltid att avgöra om årsredovisningen är fullständig och rättvisande. Härtill kommer att revisorn i revisionsberättelsen skall lämna uppgifter som inte framgår av årsredovisningen. Särskilt stor betydelse har härvid revisorns uttalande i frågan om styrelse och verkställande direktör skall beviljas ansvarsfrihet. Mot den bakgrunden och med hänsyn till de missförhållanden som PRV har pekat på bör enligt regeringens mening ett bolag kunna förpliktas att träda i likvidation även på den grunden att någon revisionsberättelse inte har givits in. Bestämmelserna om detta bör ha samma utformning som reglerna för likvidation på grund av att årsredovisning inte har givits in. Några remissinstanser har ansett att ett likvidationsbeslut skall kunna upphävas, om bolaget ger in årsredovisning och revisionsberättelse i efterhand. Enligt regeringens mening talar emellertid övervägande skäl mot detta. En sådan ordning skulle i praktiken ge tillfälle att ytterligare "töja" inom vilken årsredovisningar skall ges in. Det skulle också leda till ytterligare administrativ omgång. Eftersom likvidation inte kan komma i fråga annat än vid något längre dröjsmål och då ett beslut om likvidation alltid har föregåtts av påminnelser och föreläggande, torde seriöst drivna bolag inte ha något verkligt behov av en bestämmelse som ger möjlighet att upphäva beslut om likvidation i nu aktuella fall. 5 Frågor om revisorer 5.1 När skall ett aktiebolag ha auktoriserad revisor? Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna om när ett aktiebolag skall ha auktoriserad revisor bör inte ändras. PRV:s förslag: Alla aktiebolag med ett aktiekapital om eller mera skall ha auktoriserad revisor. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i denna del har uttalat sig mot att PRV:s förslag läggs till grund för lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning: I alla aktiebolag skall det finnas en eller flera revisorer (se 10 kap. 1 § aktiebolagslagen). Minst en av revisorerna skall vara "kvalificerad", dvs. auktoriserad eller godkänd revisor (se 10 kap. 3 §). Auktorisation eller godkännande lämnas av Kommerskollegiet i enlighet med bestämmelserna i förordningen (1973:221) om auktorisation och godkännande av revisorer och i enlighet med föreskrifter som kollegiet beslutar. Dessa bestämmelser och föreskrifter innebär att en revisor som vill bli auktoriserad eller godkänd måste uppfylla vissa särskilda krav, bl.a. i fråga om utbildning och tidigare praktisk verksamhet. Kraven är särskilt höga för de auktoriserade revisorerna. I vissa fall måste minst en av bolagets revisorer vara auktoriserad revisor (se 10 kap. 3 § andra stycket). Så är fallet om 1. tillgångarnas nettovärde enligt fastställda balansräkningar överstiger 1.000 basbelopp, 2. antalet anställda hos bolaget i medeltal överstigit 200, eller 3. bolagets aktier eller skuldebrev är noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats. PRV har framhållit att dessa bestämmelser är svårtolkade och ger upphov till tillämpningsproblem. Verket har därför förordat att de båda första punkterna ersätts med en bestämmelse om att aktiebolag måste ha auktoriserad revisor om bolagets aktiekapital eller maximikapital uppgår till . Det stora flertalet remissinstanser har avstyrkt förslaget på den grund att den aktuella frågan berörs av andra pågående lagstiftningsarbeten. Några remissinstanser har också haft synpunkter i sak på PRV:s förslag. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att de aktuella bestämmelserna tills vidare inte bör ändras. Frågan om vilka krav som skall ställas på revisorer och vilka bolag som skall ha auktoriserad revisor berörs av det arbete som har bedrivits inom (se SOU 1993:69). De frågor som har behandlat bereds vidare i . Härtill kommer att frågorna om revisorernas roll och ställning även berörs av det arbete som fortfarande pågår inom . Resultaten av dessa arbeten bör avvaktas innan det görs några ändringar i 10 kap. 3 § aktiebolagslagen. 5.2 Likvidation på grund av avsaknad av revisor Regeringens förslag: Om ett aktiebolag saknar behörig revisor, skall PRV kunna förordna att bolaget skall träda i likvidation. PRV:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och Statskontoret har avstyrkt att förslaget läggs till grund för lagstiftning. Övriga remissinstanser har tillstyrkt det eller lämnat det utan erinran. Bakgrund: Såsom har nämnts måste alla aktiebolag ha en eller flera revisorer. En eller flera av revisorerna skall vara utsedda av bolagsstämman (se 10 kap. 1 § aktiebolagslagen). Minst en av dessa skall vara godkänd revisor eller, i vissa särskilt angivna fall, auktoriserad revisor (se 10 kap. 3 §). Bolaget skall anmäla valet av revisor för registrering i aktiebolagsregistret (se 10 kap. 15 §). Revisorns främsta uppgift är att granska bolagets årsredovisning tillsammans med bolagets räkenskaper och att på grundval därav avge en revisionsberättelse till bolagsstämman (se 10 kap. 7 § och 10 § första stycket). Om ett aktiebolag har försummat att utse behörig revisor och anmäla dessa för registrering, kan PRV rikta ett vitesföreläggande mot styrelseledamot eller verkställande direktör i bolaget (se 19 kap. 2 §). Vidare kan var och en anmäla till att bolaget saknar revisor. är då skyldig att förordna en behörig revisor (se 10 kap. 6 §). Avsaknaden av revisor utgör däremot inte grund för att besluta om att bolaget skall träda i likvidation. Det kan anmärkas att detta däremot är fallet i (se § 118 i aktieselskabsloven). Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om revisorer fyller en viktig funktion i det aktiebolagsrättsliga regelverket. De ger en viss garanti för att bolaget följer de regler som aktiebolagslagen uppställer och att de redovisningshandlingar som bolaget publicerar överensstämmer med bolagets verkliga ekonomiska förhållanden. Bestämmelserna utgör därigenom en viktig del av aktiebolagslagens tredjemansskydd. Det är därför angeläget att lagen tillhandahåller effektiva påtryckningsmedel mot bolag som försummar att utse revisorer och att bolag som trots påminnelse inte utser revisorer avvecklas utan onödigt dröjsmål. Emellertid har ingen av de sanktioner som aktiebolagslagen innehåller visat sig vara något helt effektivt medel för att förmå alla aktiebolag att utse och anmäla revisorer. Att vitesföreläggande ofta inte ger någon effekt och dessutom kräver stora arbetsinsatser från PRV:s sida har framhållits i annat sammanhang. När det gäller förordnande av revisor enligt 10 kap. 6 §, har det visat sig svårt för länsstyrelserna att finna revisorer som är villiga att åta sig uppdraget. Om en revisor väl har utsetts, visar det sig inte sällan svårt att få till stånd ett samarbete mellan denne och bolagets ställföreträdare. PRV har uppgivit att verket har prövat såväl vitesföreläggande som anmälan till men att antalet aktiebolag som saknar behörig revisor trots detta uppgår till drygt 8 000. En bestämmelse som ger möjlighet att besluta om likvidation framstår som mera ändamålsenlig. Det kan visserligen hävdas att redan de i föregående avsnitt föreslagna bestämmelserna - att dröjsmål med ingivande av revisionsberättelse kan leda till att bolaget förpliktas träda i likvidation - indirekt kommer att få samma verkan. Utan revisor kan ju någon revisionsberättelse inte lämnas och bolaget kan då tvingas träda i likvidation på den grunden. Om man nöjde sig med den bestämmelsen, skulle det emellertid vara möjligt för bolaget att vara utan revisor. Detta bör inte komma i fråga. På grund härav anser regeringen att det bör införas en bestämmelse som gör det möjligt att besluta om likvidation när bolaget inte har någon behörig revisor. PRV har föreslagit att bolaget skall vara skyldigt att träda i likvidation när det saknar "behörig" revisor. Av detta följer bl.a. att ett bolag som enligt 10 kap. 3 § aktiebolagslagen måste ha auktoriserad revisor skall vara likvi- dationspliktigt om bolagets revisor endast är en godkänd revisor. Som har angivits kan det i en del fall vara svårt för PRV att avgöra om ett bolag är skyldigt att ha auktoriserad revisor. Detta talar för att en likvidations- bestämmelse inte bör utformas så att den blir beroende av tolkningen av 10 kap. 3 §. Svårigheten att tillämpa 10 kap. 3 § har ju varit det avgörande skälet till att regeringen har ansett att delårsrapporter inte bör omfattas av reglerna om förseningsavgifter (jfr avsnitt 4.3). Ett likvidationsbeslut skall emellertid föregås av ett likvidationsföreläggande. Förfarandet ger därför utrymme för en fullständig och allsidig belysning av hur bestämmelsen i 10 kap. 3 § bör tillämpas i det enskilda fallet. Med hänsyn härtill anser regeringen att regeln om likvidation på grund av avsaknad av revisor bör utformas på det sätt som PRV har föreslagit. Ett par remissinstanser har framhållit att ett aktiebolag som saknar revisor inte bör förpliktas träda i likvidation utan att först ha fått en påminnelse om att revisor måste utses. Regeringen vill här erinra om att PRV skall utfärda ett likvidationsföreläggande i ärendet och om att likvidation inte får beslutas om bristen avhjälps under ärendets handläggning.