prop · GI03227 · 1995-01-01 00:00:00 — För myndigheter som driver televerksamhet gäller i stället 9 kap. 8 § och 14 kap. 2 § sekretesslagen. Bestämmelserna motsvarar i huvudsak regleringen i telelagen. Enligt sekretesslagen kan emellertid också - när förutsättningarna är uppfyllda - uppgifter om innehållet i telemed-delanden lämnas ut. Den straffrättsliga regleringen m.m. Bestämmelserna om brytande av telehemlighet, olovlig avlyssning och dataintrång i 4 kap. 8 och 9 a §§ samt 21 § datalagen (1973:289) föreskriver straffansvar för den som olovligen bereder sig tillgång till information. Bestämmelsen om brytande av telehemlighet omfattar emellertid endast meddelanden som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som telemeddelande. Den som olovligen bereder sig tillgång till ett telemeddelande som befordras av annan än ett sådant företag kan således inte fällas till ansvar för brytande av telehemlighet. Ansvar för olovlig avlyssning kommer i fråga endast vid avlyssning eller upptagning med tekniskt hjälpmedel av tal i enrum, samtal mellan andra, etc. Data, text och bild skyddas således inte. Bestämmelsen om dataintrång gäller endast upptagningar för automatisk databehandling. Med sådan upptagning avses även uppgifter som är under befordran via elektroniskt eller annat liknande hjälpmedel för att användas för automatisk databehandling. Meddelanden som befordras via etern skyddas inte av bestämmelserna om data- intrång och brytande av telehemlighet. Bestämmelsen om olovlig avlyssning däremot omfattar upptagning och avlyssning såväl genom direkt användning av en mikrofon för att fånga upp vad som sägs i t.ex. ett rum (en slags spridning via etern) som genom att uppsnappa trådbundna signaler, t.ex. samtal via snabbtelefoner. Bestämmelsens tillämpningsområde är dock inskränkt till tal, samtal, etc. Regleringen av avlyssning och övervakning i ett europeiskt perspektiv Vid en genomgång av andra europeiska länders reglering av avlyssning och övervakning på teleområdet framträder stora skillnader såväl lagtekniskt som materiellt. Ett grundläggande problem är svårigheten att i anknytning till moderna telekommunikationer tolka bestämmelser som förbjuder avlyssning. Detta gäller såväl internationella åtaganden som grundlagar och vanliga lagar. Vid en jämförelse av rättsregler i olika länder om förbud mot avlyssningar framträder vidare stora skillnader i tillämpningsområdet för sådana förbudsregler. I vissa länder kriminaliseras endast avlyssning och upptagning av meddelanden som förmedlas genom allmänna eller allmänt tillgängliga nät. Vidare gäller vissa bestämmelser endast muntlig kommunikation, inte t.ex. telefax och andra elektroniska meddelanden. I andra länder förbjuds avlyssning och upptagning oberoende av formen för kommunikation och oberoende av om överföringen sker via nät eller etern. Oklarheter framträder särskilt vid eterkommunikation och i de fall där användningen av sådan kommunikation flyter samman med nätbaserad överföring. Som exempel på detta kan nämnas mobiltelefoni. På motsvarande sätt framträder svårigheter att tolka bestämmelser som tillåter avlyssning. I vissa länder grundas befogenheterna att utreda brott på sådana generella bestämmelser att varje form av kommunikation torde kunna avlyssnas. Om bestämmelserna inte är utformade så att det på rimliga grunder kan förutses vilka inskränkningar i skyddade rättigheter som kan förekomma kan emellertid en avlyssning stå i strid med den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (fallen , Huvig och Kruslin). Skyddet i grundlag för den enskildes fri- och rättigheter varierar också mellan länderna. I andra länder är tillämpningsområdet för bestämmelser som tillåter avlyssning begränsat på olika sätt. Vissa begränsningar är avsiktliga medan andra synes ha framträtt till följd av utvecklingen på teleområdet. I vissa länder omfattas endast viss typ av kommunikation, t.ex. samtal, men inte datakommunikation. I andra länder omfattas endast kommunikation mellan individer - inte direkt mellan datorer - eller mellan människa och dator, t.ex. tangenttryckningar som överförs från terminal till dator och kommunikation till eller från röstbrevlådor. Begränsningar förekommer också så att endast allmänt tillgängliga telenät får avlyssnas, inte företagsnät och enskilda informationssystem, medan regleringen i andra länder inte skiljer mellan allmänt tillgängliga respektive privata nät. Det förekommer dock att rätten till avlyssning, i länder där privata nät inte får avlyssnas, omfattar privata nät som baseras på linjer som hyrs från det allmänna nätet. Motsvarande frågor framträder vid hemlig teleövervakning. Sådana åtgärder kan avse att spåra den källa från vilken telekommunikationen härrör ("trap and trace"), dvs. att spela in impulser av vilka framgår från vilka telefonnummer eller andra "elektroniska adresser" telemeddelanden som når en viss tele- anläggning kommer. Avsikten kan också vara att med teknisk utrustning (s.k. "dialled number recorder" eller "pen register") notera vilka telefonnummer etc. som rings från en viss teleanläggning, dvs. destinationen för utgående telemed- delanden. Därvid registreras tid, klockslag och kommunikationens varaktighet. I vissa länder tillåts teleövervakning inom ramen för föreskrifterna om teleavlyssning, i andra länder är rättsläget oklart. Några länder har - såsom - fört in särskilda bestämmelser om teleövervakning. 6 Behov av förändringar Nuvarande regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är inte anpassade till dagens telekommunikationer. Utvecklingen har fört med sig nya tekniska, administrativa och rättsliga förutsättningar som hindrar eller för- svårar en tvångsmedelsanvändning på teleområdet. Det råder enighet om att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i vissa fall måste kunna tillgripas i samband med utredning om brott. Särskilt i kampen mot narkotikan och den organiserade grova brottsligheten samt vid brott mot rikets inre och yttre säkerhet är dessa tvångsmedel oumbärliga. Den snabba utveckling som följt har dock ytterligare skärpt motsättningarna mellan effektivitet och integritet på teleområdet. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör allvarliga ingrepp i den grundlagsstadgade rätten att fritt och utan obehörigt intrång använda telekommunikationer för meddelanden. Behovet av tillit till att telehemligheten respekteras är väsentligt inte bara från de enskilda medborgarnas perspektiv utan också från allmän synpunkt. Om denna tillit rubbas uppstår en misstro bland medborgarna som kan ge upphov till en för samhällslivet skadlig otrygghet och ryktesspridning. Tvångsmedlen på teleområdet måste därför begränsas så att medborgarna i gemen är beredda att godta det allvarliga ingreppet med hänsyn till de intressen som utgör motiv för åtgärden (jfr prop. 1988/89:124 s. 37). Behovet av skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering av personuppgifter (jfr 2 kap. 3 § andra stycket RF) och för företagens intresse av skydd för företagshemligheter m.m. behöver också beaktas. Det hemlighållande som är nödvändigt för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna fungera ger dessa tvångsmedel en särställning, eftersom en sådan bevakning från medborgarnas sida mot missbruk som är möjlig inom ramen för de flesta andra tvångsmedel inte kan ske här. Därför är det angeläget att ha regler som inte är tänjbara och att eftersträva ett beslutsförfarande som så långt det är möjligt garanterar en korrekt tillståndsgivning. Den beskrivna utvecklingen på teleområdet har inneburit att traditionella gränser mellan tal, text, data och bild delvis suddats ut och att olika kommunikationsformer och tjänster knutits samman. har de nationella gränserna blivit av allt mindre betydelse för telekommunikationer. Vidare genomförs numera betalningstransaktioner och sluts avtal etc. i allt större omfattning via de kvasimateriella utrymmen - populärt kallat "cyberspace"- i vilka data sekundsnabbt överförs, bearbetas och lagras. Denna utveckling har öppnat nya vägar också för kriminella aktiviteter vilket kräver en IT-anpassning bl.a. av den straffprocessuella regleringen och av polisens brottsutredande verksamhet. Till följd av den begränsning till allmänt tillgängliga telenät som gäller enligt och den fortgående privatiseringen har de brottsutredande myndigheternas åtkomst till kopplingsskåp, televäxlar och annan teleutrustning för verkställighet av ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning inskränkts alltmer. I de fall avlyssning eller övervakning alltjämt kan beslutas medför åtgärden i många fall att stora mängder överskottsinformation tas upp. Detta medför ökade risker för intrång i den enskildes personliga integritet och i företagens intressen av skydd för information. I de fall där företagen har byggt upp egna telenät står telekommunikationen helt utanför tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen. har de tekniska förändringarna lett till rutiner som i vissa fall inte kan förenas med begränsningarna i gällande rätt till viss teleanläggning (se vidare avsnitt 7). leder detta till att möjligheterna att ingripa mot den grova och organiserade brottsligheten allvarligt urholkas. Det kan antas att i vart fall den resursstarka brottsligheten väljer sådana kommunikationsvägar m.m. som inte kan bli föremål för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Enligt regeringens mening behöver de brottsut- redande myndigheternas befogenheter på teleområdet därför ses över. lagstiftningsärende om vissa tvångsmedelsfrågor konstaterades att den förändrade konkurrenssituationen på telekommunikationsområdet kan ha återverkningar på möjligheterna att utnyttja avlyssning som straffprocessuellt tvångsmedel (prop. 1988/89:124 s. 40). Regeringens har också lyft fram behovet av att genomlysa informationsteknikens inverkan på olika rätts- områden. I propositionen om en ny telelag uttalade departementschefen att frågorna om en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning lämpligen kan tas upp i samband med beredningen av betänkande eller i annan särskild ordning (prop. 1992/93:200 s. 261). Reglerna i och har huvudsakligen tillkommit vid när modern inte förekom. Det finns således ett behov av att se över dessa regler. En samlad översyn av den straff- och processrättsliga regleringen på området är synnerligen omfattande och komplicerad och rymmer såväl tekniska och administrativa som ekonomiska och marknadsmässiga aspekter. Det är ytterst tveksamt om en sådan samlad översyn är det mest lämpliga angreppssättet. De invändningar som framförts under remiss-behandlingen av utredningens betänkande illustrerar svårigheterna med att i ett sammanhang reformera den straff- och processrättsliga lagstiftningen utifrån ett IT-perspektiv. Regeringen begränsar sig därför till att i detta lagstiftningsärende ta upp vissa angelägna frågor avseende hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som hänför sig till den tekniska utvecklingen på teleområdet och den förändrade situationen på telemarknaden. Frågan om skyldighet för den som bedriver televerksamhet att möjliggöra verkställighet av beslut om tvångsmedel på teleområdet kommer att behandlas i ett annat sammanhang. 7 Begränsningen till viss teleanläggning Regeringens förslag: Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassas till den tekniska utvecklingen på teleområdet genom att nuvarande begränsning till viss teleanläggning ersätts av en begränsning till viss teleadress. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast skall få avse telemeddelanden som kan antas vara under befordran eller ha beställts till eller från den misstänkte. Tillstånd till åtgärden skall få avse teleanläggning, abonnemang eller enskild anknytning som innehas eller kan antas komma att användas av den misstänkte. Tillstånd får också avse telemeddelanden beträffande vilka det genom ett tekniskt eller administrativt förfarande är sannolikt att den misstänkte är sändare eller mottagare. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Flera remissinstanser anser att förslaget brister i konkretisering eller är svårtolkat och att förslaget till lagtext behöver förtydligas. Andra anser att förslaget innebär en utvidgning av befogenheterna som inte kan godtas från integritetssynpunkt. Några remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning innebär att telemeddelanden avlyssnas eller tas upp respektive att uppgifter hämtas in om sådana meddelanden. Hemlig teleavlyssning får emellertid endast avse meddelanden som befordras via ett allmänt tillgängligt telenät till eller från en viss teleanläggning och hemlig teleövervakning får avse endast telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från viss teleanläggning som är ansluten till ett allmänt tillgängligt telenät (27 kap. 18 och 19 §§ RB). Dessa begränsningar till vissa telenät och teleanlägg- ningar kompletteras av en föreskrift att åtgärden får avse endast telefonapparat eller annan teleanläggning som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte (20 §). Av rättens tillstånd skall bl.a. framgå vilken anlägg- ning beslutet avser (21 §). Utvecklingen på teleområdet har inneburit att de beskrivna närmast fysiska avgränsningarna som bygger på teleanläggningar och telenät kan tillämpas konsekvent. Ett samband mellan den misstänkte och viss plats, ledning och telefon var tidigare en naturlig och närmast självklar utgångspunkt för en tydlig avgränsning av tvångsmedlen på teleområdet. Nya IT-baserade rutiner har emellertid fört med sig att förutsättningarna förändrats. kan det vanligtvis inte förutsägas vilken typ av teleanläggning - telefax, telefon, modem, etc. - som ansluts till en viss telelinje. Kombinationer har blivit vanliga, t.ex. att telefon, telefax och telefonsvarare ansluts till samma abonnentledning. Vidare har sambandet mellan abonnentnummer och abonnentledning delvis suddats ut. Telemeddelanden kan t.ex. kopplas vidare och flyttas med. Sådana omdirigeringar av telemeddelanden sker redan i teleoperatörens växel så att telemeddelandena aldrig når ursprungligen avsedd abonnentledning. Andra exempel på frikoppling från viss teleanläggning kan hämtas från mobil telefoni och moderna företagsväxlar. Alla telemeddelanden till ett visst mobilteleabon- nemang styrs direkt i teleoperatörens växel till den radiosändare inom vilkens räckvidd mottagaren befinner sig. Är abonnemanget GSM-baserat kan valfri telefon användas under förutsättning att den har försetts med mottagarens personliga kort. På motsvarande sätt ger vissa televäxlar möjligheter att - efter en indikation via t.ex. personsökare - ta emot ett samtal vid den fysiska anknytning där mottagaren för tillfället befinner sig. Mottagaren anger en kod genom vilken meddelandet dirigeras till den aktuella telefonapparaten. Ett annat exempel där t.ex. telefonapparater inte fysiskt knyts till viss plats är televäxlar som börjat marknadsföras vilka knyter telefonapparaten till televäxeln via radiokommunikation. En fysisk gränsdragning i de nu beskrivna fallen medför närmast slumpvis att vissa, men inte andra, av de telemeddelanden som befordras via televäxeln till eller från den misstänkte kan tas upp. Traditionella gränser har i allt högre grad suddats ut och vedertagna rutiner för att knyta telemeddelanden till viss teleanläggning har ersatts av flexibla IT-baserade rutiner som inte är beroende av vilken telefonapparat, telelinje eller annan teleanläggning som används i det enskilda fallet. Följden blir - som på andra områden där IT-rutiner genomförs och de traditionella, närmast fysiska avgränsningarna faller bort - att kvar finns endast sådana avgränsningar som följer av ändamål, funktioner och tekniska strukturer som byggs upp. Svårigheten att på IT-området tillämpa sådana traditionella fysiska avgränsningar som följer av lagtextens rekvisit "viss teleanläggning" framträder tydligt i de nu redovisade fallen. Sambandet med viss teleledning, telefon, etc. har kommit att ersättas av en tillhörighet till visst abonnemang eller andra tekniska och administrativa avgränsningar för att förmedla och debitera telemeddelanden. Domstolarnas tillståndsgivning enligt 27 kap. 18-25 §§ RB anknyter i viss mån redan nu till dessa nya förutsättningar genom att beslut om teleavlyssning vanligtvis knyts till visst abonnentnummer, i vissa fall inskränkt till viss anknytning under en abonnentväxel. Verkställigheten kan också knytas till detta nummer genom en inkoppling direkt i teleoperatörens växel. Skyddet av dessa nya strukturer för telekommunikationer kan jämföras med inriktningen på säkerhetsarbetet för IT-området i stort. Det fysiska skyddet, inriktat på t.ex. datorhallar, terminalrum, kopplingspunkter, etc, kompletteras eller ersätts i allt högre grad med logiska skydd såsom personliga lösenord, personliga kort, m.m. En inriktning av skyddet för vissa anläggningar har sålunda delvis ersatts av ett skydd knutet till viss information.Denna utveckling kännetecknar i hög grad också IT-användningen på teleområdet och övergången till sådana skyddsåtgärder kommer sannolikt att accelerera. Mot bakgrund av den nu beskrivna utvecklingen finns det anledning att ändra reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning så att polisens möjligheter att verkställa tvångsmedel på teleområdet bibehålls. En sådan reglering måste innehålla minst samma grad av skydd för den personliga integriteten som följer av dagens bestämmelser. Det är alltså av stor betydelse att i möjligaste mån undvika att personer som är ovidkommande för en brottsutredning drabbas av tvångsmedlet. Det främsta skälet till att polisens möjligheter att verkställa hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har minskat är, som ovan redovisats, att åtgärden endast får avse telefonapparat eller annan teleanläggning. Denna fysiska begränsning har i praxis vanligtvis tolkats så att ett telemeddelande som beställts till den teleanläggning beslutet avser inte får avlyssnas när samtalet har kopplats vidare eller flyttats med till en annan teleanläggning än den avlyssnade. Telemeddelanden som har kopplats vidare eller flyttats med till den anläggning som avses med åtgärden har emellertid fått avlyssnas. Även i de övriga fall där det saknas ett samband mellan telemeddelandet och viss teleanläggning, t.ex. GSM-baserad mobiltelefoni, utgör begränsningen till viss teleanläggning hinder mot att avlyssna telemeddelanden till eller från den misstänkte som denna begränsning innebär att risken för avlyssning av för brottsutredningen ovidkommande personer ökar. Frågan om vilken teleanläggning som bör få avlyssnas har aktualiserats i och utredningar. Bland annat föreslogs att en anläggning som den misstänkte inte innehar och som inte huvud- sakligen används av honom skulle få avlyssnas under särskilda förutsättningar och att kravet på brottsmisstanke knuten till en viss person skulle kunna frångås på så sätt att misstanken alternativt skulle kunna knytas till en viss plats eller telefon. Slutligen väcktes frågan om en telefon till vilken man med säkerhet vet att den misstänkte brukar ringa skulle kunna få avlyssnas. Den sist nämnda tanken avvisades lagstiftningsärende om vissa tvångsmedelsfrågor, eftersom en sådan avlyssning skulle öka risken för att - för brottsutredningen - helt ovidkommande personer skulle komma att utsättas för åtgärden (prop. 1988/89:124 s. 45 f). Även förslaget att "knyta misstanken till telefonen" avvisades, då det skulle innebära att man gick ifrån principen att avlyssning får ske endast beträffande den som är skäligen misstänkt för brott. I sammanhanget anfördes vidare att man vid tillståndsprövningen bör göra skillnad på telefoner som innehas eller huvudsakligen brukas av den misstänkte och telefoner som har en lösare anknytning till den misstänkte. Detta ansågs lagstiftningsärende bli tillgodosett inom ramen för proportionali- tetsprincipen (samma prop. s. 46). Enligt regeringens mening är de invändningar som framfördes mot och förslag alltjämt giltiga. En grundläggande tanke vid regleringen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör även i fortsättningen vara att åtgärden endast får avse den som är skäligen misstänkt för brott. Det är med denna utgångspunkt inte begränsningen till teleanläggning som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte som utgör det huvudsakliga problemet. Det är i stället begränsningen till teleanläggning som hindrar att tvångsmedlen på teleområdet effektivt kan verkställas. För att komma till rätta med detta problem är det nödvändigt att frigöra bestämmelserna från denna fysiska begränsning och knyta regleringen till något annat än själva teleanläggningen. måste skyddet för den personliga integriteten bevaras på något annat sätt än genom en begränsning till viss teleanläggning. Utredningens förslag går ut på att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske av telemeddelanden som kan antas vara under befordran eller ha beställts till eller från den misstänkte. Därutöver föreslår utredningen att tillstånd till åtgärden skall få avse teleanläggning, abonnemang eller enskild anknytning som innehas eller kan antas komma att användas av den misstänkte samt sådana meddelanden där det genom bl.a. ett tekniskt förfarande är sannolikt att den misstänkte är sändare eller mottagare. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avser enligt den gällande ordningen telemeddelanden som har en viss anknytning till den misstänkte. Som framhållits under remissbehandlingen utgör utredningens förslag i denna del inte någon nyhet. Utredningens förslag att åtgärden endast får avse telemeddelanden som kan antas vara under befordran eller ha beställts till eller från den misstänkte innebär enligt regeringens mening ingen lösning på det grundläggande problemet eftersom tillståndsgivningen enligt utredningens förslag fortfarande knutits till viss teleanläggning, abonnemang etc. Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte är möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast genom att låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den misstänkte. Det är nödvändigt, inte minst från intergritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas är så utformad att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Men framför allt är det från tillämpningssynpunkt ett oeftergivligt krav att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kan konkretiseras. I annat fall blir beslutet inte praktiskt verkställbart. Frågan är då vad som kan ersätta begränsningen till en viss teleanläggning. Varje gång ett beslut om tvångsmedel på teleområdet skall verkställas måste polisen hitta ett sätt att fånga och identifiera det meddelande som skall avlyssnas eller övervakas. Hur kan en identifiering ske utan att teleanläggningen behöver anges? Om man tar som exempel en vanlig telefon kopplad till det fasta nätet faller det sig naturligt att utgå från telefonnummret. Det är ju själva samtalet till den misstänkte som är av intresse oavsett om det dirigeras om i en växel till en annan telefon än den som innehas av den misstänkte. Motsvarande gäller förstås även för mobiltelefoni. Är det fråga om GSM-baserad mobiltelefoni blir det än tydligare att det är telefonnumret som är av intresse medan själva anläggningen är av helt underordnad betydelse. När det gäller en telefax gör sig samma resonemang gällande. Ett telefaxnummer kan vara identiskt med ett telefonnummer eller utgöra ett särskilt abonnentnummer.