prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — I betänkandet lämnas en rad förslag till ändringar och kompletteringar av PBL:s regelsystem för att stärka miljöhänsynen i den fysiska planeringen. En förstärkt och aktuell översiktsplanering Om kommunernas beslut enligt PBL skall medverka till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö, bör ökad vikt läggas vid översiktsplanen. Översiktsplanen ger möjlighet till en helhetssyn som inte är möjlig vid prövning av en enskild detaljplan eller bygglovsansökan. Härigenom kan den bidra till att styra bebyggelseutvecklingen i mer hållbar riktning, men också rationalisera efterföljande planläggning och tillståndsprövning. Mot denna bakgrund föreslår jag att det i bestämmelserna om de allmänna intressen som skall beaktas vid bl.a. planläggning enligt PBL, införs krav på att planläggningen med beaktande av befintliga värden skall främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt. Härigenom klargörs att den fysiska planeringen bör underordnas kraven på en miljöanpassad utveckling. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som bör tas tillvara i den fysiska planeringen. I syfte att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den förebyggande fysiska planeringen föreslås vidare en förstärkning av översiktsplaneringen genom bl.a. - tydligare och utvidgade krav på översiktsplanens innehåll, bl.a. såvitt avser de allmänna intressena och övriga miljöförhållanden av betydelse samt konsekvenserna av större förändringar i mark- och vattenanvändningen, - tydligare krav på redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd, - en förstärkning av medborgarinflytandet under samrådet, - krav på årlig uppföljning av översiktsplanens aktualitet, och - tydligare krav på att ta tillvara och samordna statens intressen samt att ge råd och förse kommunerna med relevant och aktuell kunskap för översiktsplaneringen. För att miljöfrågorna på ett framgångsrikt sätt skall kunna tas om hand i den översiktliga planeringen kommer att krävas betydande insatser på kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensutveckling. Därvid föreslås bl.a. att och ges i uppdrag att i ett gemensamt projekt utarbeta standards och metoder för ett ADB-stöd i fysisk planering. I områden med flerfunktionella samband är det nödvändigt med en god mellankommunal samordning för att vi skall kunna uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsområdena, men även i andra områden, där komplexa miljöproblem och lokalisering av verksamheter som kräver samordning och följdinvesteringar i flera kommuner, t.ex. vägar, järnvägar och kollektivtrafik, är det nödvändigt med en tydlig samordning för att uppnå rationella lösningar. Jag föreslår att regeringen - om det finns synnerliga skäl - skall ha möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas av regeringen. Som en förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla att en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt NRL har införts i alla s.k. NRL-anslutna lagar. När det gäller PBL har uttryckliga krav emellertid begränsats till vad som erfordras för uppfyllande av våra förpliktelser enligt . Krav på konsekvensbeskrivningar finns nämligen ändå inbyggda i PBL. För uppnående av en systematisk förenkling och enhetlighet och en bättre integrering av NRL i PBL:s prövningssystem föreslås att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas till att gälla mer generellt. En miljökonsekvensbeskrivning skall således upprättas så snart en detaljplan medger åtgärder som innebär betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas i samband med utarbetandet av programmet för detaljplan för att därefter utvecklas under det fortsatta planarbetet. Konsekvensbeskrivningar i översiktsplanen skall kunna utgöra en miljökonsekvensbeskrivning på samma sätt som innehållet i översiktsplanen skall kunna anses utgöra ett program för detaljplan. Tätorternas grönområden eller grönstruktur har betydelse från i huvudsak ekologiska, kulturella och sociala synpunkter. Tätortsutbyggnaden utgör emellertid ett allvarligt hot mot dessa viktiga områden. På utredningens uppdrag har experten i utredningen redovisat en bild av kunskapsläget rörande tätorternas grönstruktur. På grundval härav lägger jag fram följande förslag för att behovet av skyddet av grönområdena skall kunna tillgodoses. Skyddet av grönstrukturen kräver i första hand att kommunerna får en samlad bild av den så att dess betydelse uppmärksammas. Detta förutsätts kunna åstadkommas främst genom den föreslagna förstärkta översiktliga planeringen. Genom vissa ändringar i PBL:s och poängteras betydelsen av tätorternas grönområden. I speciella fall skall också en regionplanering kunna framtvingas. Det framhålls som angeläget att kommunerna genom detaljplaneläggning av grönområden fullföljer översiktsplanens intentioner. För särskilt värdefulla tomter och allmänna platser skall kommunen kunna meddela skyddsbestämmelser i detaljplan på samma sätt som för värdefulla byggnader. Avslutningsvis understryks behovet av forskning och utbildning rörande tätorternas grönområden. Mina förslag ovan rörande den översiktliga planeringen innebär förstärkta krav på kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen av kulturmiljövärdena i kommunen. Vidare ges länsstyrelserna i uppgift att mer aktivt verka för att översiktsplanerna grundas på erforderlig kunskap om kulturmiljöns innehåll. Det är önskvärt att det skapas en allmänt accepterad norm i fråga om vad kunskapsunderlaget rörande kulturmiljön bör innehålla. Jag föreslår därför att tillsammans med i dialog med kommunerna utarbetar allmänna råd i detta avseende. Vidare föreslås staten stödja den kommunala kunskapsuppbyggnaden genom att ta ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Kommunerna föreslås få möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela särskilda varsamhetsbestämmelser som preciserar hänsynsreglerna för ändring av byggnad. I syfte att förenkla om ersättning till fastighetsägare föreslås att skyddsbestämmelser alltid skall innebära också ett rivningsförbud, att en enhetlig kvalifikationsgräns för ersättning införs, och att såväl vid skyddsbestämmelser som vid vägrat rivningstillstånd ersättning skall utgå enbart för den skada som går utöver kvalifikationsgränsen. Återanvändning och återvinning av byggnadsmaterial Kommunen föreslås få möjlighet att säkerställa att rivning av byggnader sker på ett sätt som ger förutsättningar för återanvändning och återvinning samt omhändertagande av miljöfarligt avfall. Bl.a. skall kommunen kunna kräva en rivningsplan som beskriver hur arbetet skall utföras med avseende på omhändertagandet av rivningsavfall. Reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, m.m. I uppdraget ingår också att se över detaljplaneprocessen från olika synpunkter. Dels skall jag till övervägande ta upp vissa konkreta frågor, dels skall jag mera allmänt se över möjligheterna till avregleringar, förenklingar och ökad effektivitet i planprocessen. skall jag också överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet utan att planeringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv. Strävandena mot ökad effektivitet i planeringsprocessen och en förstärkning av medborgarinflytandet är delvis motstridiga. Kravet på medborgarinflytande sätter således gränser för hur långt man kan gå i en förenkling av beslutsprocessen. Genom en förskjutning av planeringsinsatserna och beslutsfattandet mot den översiktliga nivån kan emellertid vinster göras i båda dessa hänseenden. Detaljplaneprocessen hänger intimt samman med den översiktliga planeringen. Den förstärkning av den översiktliga planeringen som föreslås ger möjligheter till att delvis väva samman detaljplaneprocessen med den översiktliga planeringen. De insatser som görs i den översiktliga planeringen kan ofta läggas till grund för detaljplaneringen och medborgarna ges möjligheter till insyn och påverkan i ett tidigt skede. För den enskilde fastighetsägaren ges därmed också möjligheter till större förutsebarhet och dennes ställning kan i någon mån förstärkas genom den ökade kommunala planberedskapen. De följande förslagen har i stor utsträckning sin utgångspunkt i denna förskjutning mot den översiktliga nivån. I PBL ställs krav på att prövningen av frågor om förändring av markanvändningen och byggande i stor utsträckning skall ske genom detaljplan. Bl.a krävs detaljplan för uppförande av en ny enstaka byggnad under vissa förutsättningar. Undantag från kravet gäller dock, om prövningen kan ske i samband med bygglov eller förhandsbesked. Om det beträffande en sökt åtgärd krävs detaljplan och undantaget inte är tillämpligt, skall ansökan om bygglov avslås. Den enskilde kan härefter inte framtvinga en detaljplan, utan det ligger helt i kommunens hand att bestämma om och när en detaljplan skall upprättas. Denna ordning är när det gäller uppförande av en ny enstaka byggnad inte tillfredsställande och det föreslås att kommunens möjligheter att åberopa detaljplanekravet som grund för att vägra bygglov skall begränsas. Om en ansökan om bygglov har avslagits på grund av att det krävs detaljplan och en ny ansökan kommer in , får denna ansökan avslås på grund av detaljplanekravet bara om det finns synnerliga skäl. Funktionsuppdelning i planer m.m. Den ofta alltför långtgående funktionsuppdelningen i våra tätorter beror i första hand inte på sättet att detaljplanelägga. Genom ensidigt utformade användningsbestämmelser kan emellertid detaljplanerna låsa användningssättet i onödan. För att underlätta funktionsblandning i särskilt bostadsområden föreslås att det i bestämmelsen om mindre avvikelser görs ett tillägg som öppnar möjligheter att betrakta något fler avvikelser än som förenliga med planens syfte. En undersökning av användningen av bestämmelser beträffande utformningen av byggnader visar att sådana bestämmelser förekommer ganska sparsamt. Det finns alltså inte anledning att ingripa mot sättet att utforma planer i den delen. Livsmedelshandel i äldre detaljplaner Före kunde handelsändamålet i en detaljplan preciseras till en viss form av detaljhandel och därvid kunde livsmedelshandeln begränsas eller förbjudas. Övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inom ett detaljplaneområde med en preciserad bestämmelse rörande handelsändamålet kräver planändring. Jag hyser tveksamhet till att kommunernas planbeslut skall fråntas sin verkan i efterhand. Om sådant ingripande ändå skall göras, föreslår jag en regel som innebär att en ansökan om bygglov för övergång från ett detaljhandelsändamål till ett annat inte får avslås på grund av att åtgärden strider mot detaljplan. Förutsättningar för enkelt planförfarande S.k. enkelt planförfarande, som är tidsbesparande, får tillämpas under förutsättning att detaljplaneförslaget är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande. Det föreslås att möjligheterna att använda enkelt planförfarande vidgas. Sådant förfarande skall få tillämpas, om förslaget överensstämmer med översiktsplanen och konsekvenserna av förslaget framgår av denna. Härutöver krävs att förslaget är förenligt med granskningsyttrande. Enligt PBL bör detaljplanen grundas på ett program. För vissa åtgärder är ett sådant program obligatoriskt. Det föreslås att detta obligatorium utvidgas till att omfatta i princip alla detaljplaner. Vid utarbetandet av programmet skall berörda sakägare och vissa andra enskilda beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Innehållet i översiktsplanen skall i vissa fall kunna utgöra en program för detaljplan. En förutsättning härför är att kravet på samråd är uppfyllt. För att kommunernas utgifter för kungörelsekostnader skall nedbringas föreslås att innehållet i den kungörelse om utställningen av ett detaljplaneförslaget som skall publiceras i ortstidning får begränsas. Enligt PBL skall detaljplanen antas av kommunfullmäktige, som under vissa förutsättningar får delegera beslutanderätten till kommunstyrelsen eller . Det föreslås att denna bestämmelse upphävs. Därigenom blir reglerna i kommunallagen (1991:900) tillämpliga i stället. Det kommer då inte att finnas något lagligt hinder mot att enklare detaljplanebeslut delegeras till en tjänsteman. Strävan att förstärka medborgarinflytandet genomsyrar många av de i betänkandet presenterade förslagen. Av särskild betydelse är den förskjutning av beslutsfattandet till ett tidigare skede av planeringsprocessen som förslagen leder till. Ökade krav på samråd ställs i en förstärkt översiktlig planering. Samråd rörande detaljplaner skall inledas redan i programskedet och i samband därmed får samrådskretsen del av en påbörjad miljökonsekvensbeskrivning, när en sådan erfordras. Syftet med samråden på alla nivåer anges på ett tydligare sätt och större krav ställs på utformningen av samrådsredogörelser. föreslås få i uppgift att utveckla och sprida information kring metoder för samråd och upprättande av samrådsredogörelser. om tillgänglighet för rörelsehindrade m.fl. I direktiven för utredningen slås fast att tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga är ett viktigt allmänt intresse att värna om. I den analys av tillgängligheten som utredningen låtit utföra har framkommit att det ofta är i den offentliga miljön som det finns hinder för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Mer precisa krav bör ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser m.m. Bemyndigande skall därför ges för tillämpningsföreskrifter med krav på sådana åtgärder. Krav föreslås också på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade m.fl. skall vara åtgärdade i befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser. Vidare bör tillämpningsföreskrifterna till PBL rörande tillgängligheten och användbarheten för rörelsehindrade m.fl. göras tydligare så att det klart framgår vad som är samhällets minimikrav. Därutöver krävs intensifierade informations- och utbildningsinsatser för att öka kunskapen inom byggsektorn om tillgänglighetskraven. Sammanfattning av betänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) Min uppgift enligt direktiven är att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund av vunna erfarenheter av PBL-reform och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenområden och för byggandet. I ett första delbetänkande (SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet behandlade jag frågor om bygglov och byggnadsteknisk kontroll, inklusive samordningen med den nya byggproduktlagen som är en följd av I ett andra delbetänkande (SOU 1994:36) Miljö och fysisk planering behandlade jag frågor om ökad miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i den fysiska miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I detta delbetänkande lämnar jag förslag som rör instansordningen för överklagande, vissa med överklagandet sammanhängande frågor samt den statliga kontrollen inom plan- och byggområdet. Dessutom lämnas ett par förslag som rör planavgift och bygglovsavgift. Instansordningen för överklagande m.m. I mina direktiv påpekas att arbete länge har bedrivits med att avlasta regeringen löpande ärenden och att förslag vad gäller sådan avlastning beträffande PBL-ärenden har redovisats i departementspromemorian (Ds 1991:84) . Dessa frågor bör dock enligt direktiven övervägas ytterligare, varvid det är viktigt att den svenska lagstiftningen anpassas till vad som krävs för att skall uppfylla sina åtaganden enligt . I det syftet bör bl.a. den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolarna prövas. Vidare betonas de särskilda krav på snabbhet och effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och byggområdet. Överprövning av de kommunala besluten kan komma till stånd på två sätt, genom officialingripande från staten enligt 12 kap. PBL och besvär av enskilda. I det skikt som ligger mellan dessa två former för ingripande mot kommunala beslut kan sägas att kommunen har den oinskränkta beslutanderätten Reglerna om överklagande finns i 13 kap. PBL. Kommunala beslut enligt lagen får överklagas antingen genom kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. Kommunalbesvär skall i huvudsak användas mot beslut som inte har några direkta rättsverkningar mot enskilda. I övrigt skall förvaltningsbesvär användas. Överklagandet sker därvid till , vars beslut får överklagas till kammarrätt i vissa angivna fall och i övrigt till regeringen. Mina överväganden och förslag rör i huvudsak instansordning m.m. avseende förvaltningsbesvär. Det har länge varit en strävan att avlasta regeringen ärenden av löpande art så att statsråd och departement får mer tid för större och övergripande frågor. PBL-ärendena hos Miljö- och naturresursdepartementet utgör nära hälften av besvärsärenden och det är angeläget att dessa ärenden i största möjliga utsträckning förs bort från regeringen. Förutom hänsynen till regeringens arbetsbelastning utgör krav på rätt till domstolsprövning av beslut som rör civila rättigheter och skyldigheter ett starkt skäl för att instansordningen ändras. Visserligen kan domstolsprövning av regeringens beslut komma till stånd genom rättsprövningslagen, men det bedöms angeläget att domstolsprövning skall kunna ske inom den normala besvärsprocessen. För att detta skall kunna uppnås måste regeringsärendena föras över till domstolsprövning i åtminstone sista instans. För en bedömning av möjligheterna och lämpligheten av att besvärsprövningen förs bort från regeringen tar jag först upp frågan om vilka skäl det kan finnas för att besvärsärenden skall förbehållas regeringen. Därvid finner jag i enlighet med riktlinjerna i propositionen 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden att regeringen inte bör vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. Något behov av sådan styrning med av- seende på PBL-ärendena finns det enligt min mening inte. Trots att det således inte finns något direkt behov av praxisbildning av regeringen i PBL-ärenden kan dock ifrågasättas om inte besvärsprövningen ändå måste ligga kvar hos regeringen av andra skäl. Prövningen avser kommunala beslut - i många fall fattade av fullmäktige - som i stor utsträckning grundar sig på lämplighetsavvägningar. Om överprövningen skall avse både det överklagade beslutets laglighet och dess lämplighet, kan göras gällande att prövningen bör ske i politisk ordning och inte vid domstol. Den tveksamhet inför dom- stolsprövning som således kan finnas har gett mig anledning att gå närmare in på överprövningens art och omfattning vid besvär över PBL-beslut. Besvärsprövningens art och omfattning Besvär får anföras av den som beslutet angår, om det gått honom emot. Huvudprincipen vid förvaltningsbesvär är att prövningen, inom ramen för klagandens yrkanden och åberopanden, omfattar både det överklagade beslutets laglighet och dess lämplighet. Besvärsprövningen skall i första hand riktas in på avvägningen mellan den klagandes intressen och motstående intressen, både allmänna och enskilda. En sådan prövning torde ligga väl i linje med normal domstolsprövning. Av ett par avgöranden av Regeringsrätten torde emellertid följa att besvärsprövningen är något mera omfattande. Således har en klagande rätt att i samband med ett överklagande få till stånd en prövning även av ett påstått intrång i ett motstående allmänt intresse. Visserligen blir denna prövning enligt Regeringsrätten begränsad med hänsyn till PBL:s princip om decentralisering av beslutsfattandet och självbestämmanderätt, men kvar står ändå att besvärsmyndigheten kan tvingas in på en prövning av kommunala avvägningar mellan allmänintressen. En sådan prövning är mindre lämplig för en domstol. Det finns dock enligt min mening inga skäl för en så omfattande besvärsprövning. Hela PBL genomsyras av tanken att avvägningen mellan allmänintressen är en angelägenhet utom i de fall då staten kan ingripa på de särskilda grunder som anges i lagens 12 kap. gränser bör enligt min mening dras mellan besvärsprövningen och den statliga officialprövningen och jag föreslår därför att det i överklagandereglerna i 13 kap. tas in en uttrycklig bestämmelse som hindrar besvärsmyndigheten från att gå in på en prövning av lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Därmed tydliggörs det kommala ansvarsområdet i förhållande till det statliga i enlighet med grundtankarna i PBL-reformen och besvärsprövningen renodlas till en prövning av intrång i enskilda intressen, således en prövning av traditionell dom- stolskaraktär. Någon tvekan bör därför inte längre föreligga om möjligheten och lämpligheten att föra över samtliga ärenden rörande besvär till domstolsprövning. Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. var det bara sakägare som hade besvärsrätt. Genom PBL fick emellertid hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer samma ställning som sakägarna i beslutsprocessen. Enligt direktiven tyder erfarenheterna på att överklagandeinstitutet inte sällan har kommit att användas som ett medel för meborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Det bör därför övervägas i vad mån rätten att överklaga kan avgränsas och göras tydligare. De boende har enligt min bedömning förhållandevis begränsade möjligheter att vinna framgång med en besvärstalan rörande det sakliga innehållet i ett kommunalt beslut. Av uppgifter som inhämtats från några länsstyrelser framgår emellertid att antalet beslut som har överklagats av enbart besvärsberättigade utanför sakägarkretsen är förhållandevis begränsat. Utvidgningen av den besvärsberättigade kretsen tycks således inte har medfört några påtagliga effektivitetsförluster. De boende har emellertid även möjlighet att överklaga beslut på formella grunder. Till skillnad mot vad som antyds i direktiven finner jag att betydelsen av besvärsrätten för de boende främst ligger i att de därmed ges möjligheter till en bevakning av att de regler som skall garantera ett medborgarinflytande iakttas. Jag föreslår därför inte någon begränsning i besvärsrätten. I anslutning till den nu behandlade frågan föreslår jag att ges en uttrycklig rätt att överklaga beslut om bygglov och förhandsbesked för byggnader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid allmän väg. I sammanhanget tar jag slutligen också upp ett problem rörande avgränsningen av den besvärsberättigade kretsen som ett regeringsrättsavgörande har gett upphov till. Enligt Regeringsrätten har den rätt att överklaga ett detaljpanebeslut som har fått underrättelse om beslutet och besvärshänvisning. Jag föreslår att det i stället skall vara förvaltningslagens huvudregel om vem som är besvärsberättigad som skall gälla. Principiell utformning av ett nytt överklagandesystem En utgångspunkt vid utformningen av ett nytt överklagandesystem är att åtminstone den sista instansen skall vara en domstol. I övrigt skall prövningssystemet utformas så att det ger möjlighet till en så effektiv handläggning som möjligt.