prop · GI03147 · 1995-01-01 00:00:00 — Bakgrunden till förslagen är det behov av åtgärder som finns för att bryta den stigande trenden inom förtidspensioneringen och som regeringen redovisat bl.a. i samband med det s.k. saneringsprogrammet för den offentliga sektorns finanser (prop. 1992/93:150). Utgångspunkten för utredningsarbetet har varit att beviljandet av förtidspension ofta är slutpunkten i en lång händelsekedja. För att nå effekt är det därför nödvändigt att åtgärder inte enbart inriktas på förtidspensioneringen utan även på tidiga åtgärder i sjukfallen inom sjukförsäkringen. Många remissinstanser konstaterar att det föreligger ett problem med den stigande trenden inom förtidspensionssystemet. Majoriteten är också positiva till att förändringar sker inom regelsystemet. De flesta instanser betonar dock att förslagen kan få allvarliga konsekvenser för vissa grupper i samhället och påpekar därför att förslagen måste kombineras med arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att inte få orimliga konsekvenser för enskilda individer. Flera av de instanser som avstyrker eller uttrycker tveksamhet är kritiska till arbetsgruppens hantering och belysning av problemen. Många hävdar att förslagen leder till en övervältring av problemen på andra system. En stor andel av remissinstanserna förordar att sjuk- och arbetsskadeberedningens (SAB) arbete avvaktas. Motiven för detta är framför allt att förändringarna i systemen måste göras utifrån en helhetssyn. SPV, , Statskontoret, CSN, och Pingstskolornas handikappverksamhet har i princip inget att invända mot promemorians förslag. Statskontoret menar emellertid att det inte är möjligt att närmare kommentera de besparingar som förslaget väntas ge då utredningen inte redovisat hur man räknat. Som utredningen pekat på bör man enligt Statskontoret också beakta ökade skatte- och avgiftsintäkter. Vad gäller överströmningseffekter är det enligt Statskontoret väsentligt att veta omfattningen härav och hur de olika systemen används. Det blir lättare att tolka utvecklingen om respektive system endast bär sina egna kostnader och används på det sätt som det är tänkt. tillstyrker att de förändringar och skärpta krav för förtidspension som föreslås inom nuvarande regelverk behandlas i särskild ordning, trots att man tycker att frågorna egentligen hör hemma i SAB:s arbete. anser att den ekonomiska tryggheten vid ohälsa, arbetslöshet och pensionsålderns inträde är tre olika sociala funktioner som måste finansieras var för sig. pensionärsgemenskap delar utredningens förslag vad gäller förtidspension. Förbundet menar att om en betydande del av kostnaden för en eventuell förtidspensionering belastades arbetsgivaren skulle intresset att ta fram ett lämpligt arbete för att på så sätt få tillbaka en del genom utförd arbetsinsats att öka. anser att en översyn är bra. Det finns stora brister i nuvarande rehabiliteringsinsatser vilket leder till att den enskilde individen inte får det stöd och den uppföljning som är nödvändig för en återgång till arbetslivet i stället för förtidspension. Förbundet vill särskilt påpeka vikten av en översyn av rehabiliteringsinsatserna för kvinnor med reumatiska sjukdomar, vilka ofta är eftersatta. anser att de föreslagna lagändringarna är helt nödvändiga men ändå otillräckliga. Lagändringarna måste enligt dem följas av en organisatorisk förändring av verkställigheten av sjukförsäkringen, dvs. av kassans hantering av själva försäkringsverksamheten. De måste också kompletteras med organisatoriska förändringar som åter gör begreppet sjukförsäkring relevant genom att sambandet mellan premie, ersättning och skadehantering klart framgår och får en verklig innebörd samt möjliggör utvecklingen av en professionell kompetens i försäkringshanteringen och då främst inom områdena skadehantering och rehabilitering. RFV, , och påpekar att förslagen måste kombineras med arbetsmarknadsåtgärder. RFV anser att arbetsgruppen föreslår många viktiga och väl motiverade förändringar. Förslagen kan enligt verket ha effekt vad gäller attityderna och tilltron till försäkringssystemet. Verket vill emellertid framhålla att den "renodling" av sjukpenningrätt och rätt till förtidspension till mera tydliga och klara sjukdomstillstånd som föreslås medför att vissa grupper av försäkrade som uppbär ersättning inte kommer att bli berättigade till det i fortsättningen. RFV menar att arbetsgruppen pekar på dessa problem, men inte lägger fram något förslag till lösning. Verket anser att det bl.a. finns anledning att överväga behovet av att skapa andra ersättningsformer, ev. någon form av "arbetsmarknadspension". menar att en bättre rehablilitering med starkare anknytning till arbetslivet behövs, liksom utveckling av förebyggande åtgärder. Arbetsmiljön måste anpassas så att personer med funktionshinder kan bli delaktiga och få möjlighet att bidra till samhällets utveckling. påpekar att utan arbetsmarknadspolitiska insatser är risken stor att allt fler hänvisas till . PRO delar uppfattningen att det är angeläget att nedbringa kostnaderna inom förtidspensioneringen men understryker att det är viktigt med ett bättre samspel mellan socialförsäkringen och arbetsmarknaden. En väl fungerande arbetsmarknad med arbete för alla är den åtgärd som är mest angelägen och som också skulle vara till störst nytta för att nedbringa kostnaderna inom förtidspensionssystemet. Kammarrätten i , LO, , Arbets- löshetskassornas samarbetsorganisation, , Samarbetsorgan för invandrar- och flyktingorganisationer i och är kritiska till arbetsgruppens hantering och belysning av problemen. Några hävdar att förslagen leder till en övervältring av problemen på andra system. Kammarrätten i förordar att frågorna får bli föremål för en utredning av mer konventionell typ med tillgång till bl.a. medicinsk expertis. Kammarrätten menar att promemorian verkar ha kommit till under tidspress. LO är kritiska till arbetsgruppens hantering av sjukpenning och förtids- pension. Man är kritiska till att inga beräkningar gjorts av överström- ningseffekter till andra trygghetssystem eller vilket ekonomiskt pris som den enskilde får betala. Man påpekar att utredningen inte gör någon analys över tänkbara orsaker till ökningen av förtidspensioneringen utan helt inriktar sig på begränsningar av den enskildes rätt (se även nedan). är tveksamt till utredningens ensidiga belysning av problemet. Den betraktar socialförsäkringssystemet isolerat och saknar helhetssyn vad gäller samhällsekonomin. Enligt förbundet måste man beakta att besparingar och hårdare restriktioner i ett system kan skapa problem och ökade utgifter i ett annat. Förbundet anser att arbetsgruppen även borde ha diskuterat det ökade kravet på individers kompetens och flexibilitet och vilket system som skall ta hand om de individer som inte når upp till kraven. Det måste enligt förbundet också föras en diskussion om hur man kommer till rätta med det grundläggande problemet, nämligen hur man kan ge alla människor i arbetsför ålder ett arbete som de kan försörja sig på (se även nedan). Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation avslår förslaget i dess helhet. Man påtalar en tendens i arbetsgruppens skrivningar som kan sammanfattas i att det ofta tycks vara bristfälliga beslutsunderlag och inte i första hand de försäkrades hälsotillstånd som är orsaken till den kraftiga ökningen av antalet förtidspensioner. Genom gruppens skrivningar förmedlas ett intryck av att de försäkrade försöker tillskanska sig sjukpenning och förtidspension på felaktiga grunder. Man anser att arbetsgruppen har koncentrerat sitt intresse på verkan, dvs. det ökade antalet förtidspensioner. Om ökningen kan ha sin grund i annat än bristfälliga beslutsunderlag - om det t.ex. kan finnas något samband med arbetslivets krav och organisation - har inte alls analyserats. påpekar att när man inför försämringar i sjukförsäkrings- och pensionsförmåner är risken stor att de som i utgångsläget är allra sämst ställda drabbas på ett sätt som är helt oacceptabelt. En sådan grupp är t.ex. människor med psykisk ohälsa. De är enligt förbundet i stor utsträckning helt beroende av sjukförsäkrings- eller pensionsförmåner. Från förbundets sida menar man att bästa sättet att få ned förtidspensionerna är att alla som vill arbeta också får det. Att försämra pensionsförmåner eller att försvåra förtidspensionering sparar förvisso pengar, men ger inte människor arbete påpekar förbundet. Problemet flyttas bara någon annanstans. och - Samarbetsorgan för invandrar- och flyktingorganisationer i är kritiska till att invandrarnas situation inte har behandlats särskilt i rapporten. De föreslår fortsatt utredning om orsakerna till invandrares och flyktingars långvariga sjukskrivning och förtidspensionering med förslag till anpassade rehabiliteringsåtgärder. Flera remissinstanser anser att SAB skall avvaktas innan förändringar kan införas. Det gäller FÖD, AMS, RRV, , , , , , , , Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation, Handikappförbundens samarbetsorgan och . FÖD påpekar att resultatet av SAB:s arbete kan komma att mer eller mindre radikalt förändra förutsättningarna för socialförsäkringarna framöver. Frågan om förtidspensioneringens framtida utformning kommer att särskilt prövas i det sammanhanget. Att under sådana förhållanden vidta ändringar i det nuvarande regelverket kan enligt domstolen framstå som tveksamt. Med tanke på den centrala betydelse som socialförsäkringarna har för gemene man bör man undvika tvära kast och kortsiktiga förändringar i regelbeståndet. AMS ställer sig bakom arbetsgruppens ambition men anser att utredningens material, synpunkter och förslag skall läggas som grund för det arbete som pågår i SAB. RRV stöder utredningens ambition men ifrågasätter om de föreslagna åtgärderna är tillräckliga för att bryta trenden. Utredningen har enligt verket inte analyserat vilka effekter förslagen skulle kunna få och underskattat de komplicerade orsakssamband som är förenade med regelsystemets tillämpning. RRV anser att det är väsentligt att även socialförsäkringsadministrationens förutsättningar att implementera eventuella förändringar i regelsystemet prövas. Mot bakgrund av att det pågår flera utredningsarbeten, bl.a. SAB, anser verket att det är väsentligt att frågorna behandlas i ett sammanhang och förordar därför att regeringen avvaktar med beslut rörande arbetsgruppens förslag. tillstyrker de förslag och bedömningar som närmast rör hanteringen av sjuk- och förtidspensionsärenden. Flera av arbetsgruppens förslag är emellertid enligt förbundet av en sådan omfattning och så genomgripande att de bör hänskjutas till SAB. är positivt till förslagen i promemorian men menar att det är lämpligt att promemorians förslag i dess helhet förs över till SAB. LO menar att föregripande av SAB försvårar möjligheterna att seriöst pröva och analysera olika förslag till ett kommande system. TCO anser att promemorians förslag har långtgående konsekvenser för utformningen av en kommande sjuk- och arbetsskadeförsäkring och därför bör hänskjutas till den pågående sjuk- och arbetsskadeberedningen. menar att socialförsäkringen präglats av alltför många ändringar där utgångspunkten har varit alltför snäva perspektiv och avsaknad av helhetssyn. är positivt till tankegångarna i promemorian men vill avvakta de resultat som framkommer ur SAB:s arbete innan de tar ställning till de föreslagna åtgärderna. 2 Disposition av lagreglerna Arbetsgruppens förslag syftar till att göra reglerna tydligare dels genom att samla dem på ett och samma ställe i AFL och dels genom att göra vissa förtydliganden i de nuvarande bestämmelserna. Majoriteten av remissinstanserna är positiva till de föreslagna förtydligandena i lagtexten. Man är positiv till att reglerna samlas och blir lättare tillgängliga. FÖD anför att förslaget ligger i linje med vad de i många tidigare remissyttranden framfört angående behovet av en språklig översyn av hela AFL. Kammarrätten i instämmer i strävandena att förbättra regelsystemet i syfte att hanteringen av detta skall kunna ge riktigare resultat när det gäller ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom och invaliditet. RRV menar att om viktigare lagrum kunde preciseras skulle förutsättningarna för statsmakternas kostnadskontroll och styrningen över socialförsäkringarna förbättras. Därtill skulle försäkringskassornas tillämpning bli mer enhetlig. RRV påpekar emellertid att inte enbart precisering av befintlig lag och kodifiering av praxis bör övervägas. Det är väsentligt att både regelsystemet förenklas och att socialförsäkringsadministrationens förutsättningar att implementera regelsystemet prövas. TCO tillstyrker de lagtekniska förbättringarna av §§ 3:7 och 3:8 AFL (avstyrker övriga förslag med hänvisning till SAB). Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation tillstyrker de redaktionella ändringar som föreslås, däremot inte formuleringarna. SAF uttrycker emellertid tveksamhet och menar att om den föreslagna textutformningen genomförs är risken stor att lagreglerna blir ännu svårare att läsa. Reglerna bör vara generella och rent textmässigt av mindre omfattning. RFV bör ha möjlighet att tillse att försäkringskassorna har en enhetlig Arbetsgruppen föreslår att gällande sjukdomsbegrepp skall tydliggöras. Av 3 kap 7 § skall det framgå att vid sin bedömning av om rätt till sjukpenning föreligger skall bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller liknande förhållanden. Problem av s.k. existentiell art skall inte ge rätt till sjukpenning och skall heller inte tas hänsyn till vid bedömning av Hälften av yttrande instanser är positiva till ett förtydligande av sjuk- domsbegreppet. Det gäller Länsrätten i län, RFV, CSN, , och . De negativt inställda instanserna påtalar framför allt svårigheten med en rent medicinsk bedömning av sjukdomsbegreppet. Det gäller FÖD, , , , , Handikappförbundens samarbetsorgan, Stiftelsen house och . Man vänder sig mot vad man anser vara ett allt för snävt sjukdomsbegrepp. Länsrätten i län anser bl.a. med hänsyn till vad utredningen anför om den glidning vid tillämpningen av sjukdomsbegreppet som skett hos patienter, läkare och inom socialförsäkringsadministrationen, att det finns skäl att tydliggöra begreppet i lagen. Länsrätten påpekar emellertid att det föreligger vissa otydligheter i betänkandet. Vad som skall avses med begreppet liknande förhållanden anges t.ex. inte i motiven. RFV anser att det är bra att det i lagtexten förtydligas att det enbart är sjukdom och därav följande arbetsoförmåga som ger rätt till sjukpenning. Det innebär en markering att det är just en sjukförsäkring som regleras i AFL. Det är klargörande både för den enskilde och för läkaren och det kan ha en attitydpåverkande effekt. Enligt CSN är det viktigt för tilltron till socialförsäkringssystemet och dess legitimitet att det försäkringsrättsliga sjukdomsbegreppet tillämpas så att det förbehålles de personer som uppfyller de uppställda kriterierna. anser att det är bra att man gör lagtexten tydligare och därigenom renodlar sjukdomsbegreppet i lagtext. Förbundet har dock den uppfattningen att försäkringskassorna arbetat med tillämpningen i enlighet med det nu framlagda förslaget. Man hävdar dock att det kommer uppstå svåra avvägningar när problem av s.k. existentiell art helt eller delvis orsakar sjukdom. Förslaget kommer sannolikt att leda till en övervältring av samhällets kostnader på menar förbundet. FÖD håller med om att grunden för förtidspension måste vara att den försäkrade lider av sjukdom eller har en nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Domstolen anser emellertid att det är fel att helt bortse från de av arbetsgruppen föreslagna förhållandena. Den utformning som förslaget fått i lagtexten 3 kap 7 § AFL kan enligt domstolen möjligen ge anledning till missförstånd och synes dessutom stå i strid med vad som sägs i samma paragraf tredje och fjärde styckena. Domstolen anser att förslaget i denna del inte utan ytterligare analys kan läggas till grund för en lagändring. Enligt präglas utredningen av synen att minskad sjukskrivning kan uppnås med restriktivare regler för sjukskrivning och ökad kontroll av den enskilde. Det saknas en vidare analys av sjukdomsbegreppet. Enligt mening borde en mer tvärvetenskaplig syn anläggas på sjukdomsbegreppet där sociala och psykologiska faktorer vägs in. I de föreslagna reglerna har det medicinska perspektivet renodlats och anses vara det enda riktiga när det gäller grunden för sjukskrivning på grund av ohälsa. AMS framhåller att sjukdomsbegrepp för personer i arbetskraften kopplas till begreppet arbetsförmåga vilket är ett komplext begrepp. En medicinsk diagnos är ej tillfyllest för att bedöma arbetsförmåga menar styrelsen. En medicinsk diagnos och prognos kan aldrig ställas utan att ställning tas till omvärldsfaktorer som också påverkar sjukdomsupplevelsen. Arbetsförmåga måste ses som en kombination av personliga resurser, sociala förhållanden och medicinska faktorer. Arbetsförmåga skall bedömas tillsammans med den försäkrade och belysas ur samverkande experters synvinklar. hyser farhågor om vilka konsekvenser förslaget kan få för den enskilde. Förbundet vill fästa uppmärksamhet på att utvecklingen i samhället allt mer har gått mot att se människan som en helhet och utifrån detta synsätt försöka lösa hennes problem ur ett helhetsperspektiv. Objektiva sjukdomar vilka "drabbar" människor oberoende av omgivande sociala och psykologiska faktorer är få, lätt avgränsade och förorsakar inga egentliga problem. För bedömningen av de stora grupperna med mer diffusa sjukdomstillstånd utgör emellertid förslaget knappats något förtydligande. Förslaget kan också innebära att möjligheter att arbeta förebyggande försvåras. Att ensidigt förtydliga sjukdomsbegreppet och skärpa tillämpningen i AFL ur ett strikt medicinskt perspektiv kan också få till följd att många kommer att hamna mellan de olika trygghetssystemen där ingen vill ta ansvar för dem utan anser att det åligger någon annan. Handikappförbundens samarbetsorgan framhåller att försöken att renodla sjukdomsbegreppet inte är så enkelt som att i lagtexten tydliggöra begreppet. Orsaker till människors arbetsoförmåga är oftast sammansatt. Stiftelsen house tar bestämt avstånd från utredningens renodling av sjukdomsbegreppet. Man menar att det tvärtom är nödvändigt att ha en holistisk helhetssyn på sjukdomsbegreppet. Det gäller i synnerhet människor med psykiska funktionshinder. menar att det är oklart vad som menas när man säger att skall bortse från bl.a. sociala eller liknande förhållanden och problem av s.k. exitentiell art. Det kan innebära en risk att möjligheten till sjukpenning och förtidspension därigenom försvåras för människor med psykisk störning framhåller förbundet. Det finns ett starkt samband mellan sociala och psykiska problem. En sjukdom måste betraktas som ett tillstånd hos människan som helhet, där kropp och själ är en enhet i en social omgivning. Från förbundets sida anser man att arbetsgruppen gör sig talesman för ett ålderdomligt och kroppsfixerat sjukdomsbegrepp. Sjukdomsbegrepp och därmed också rehabiliteringsåtgärder måste utgå från en helhetssyn om de skall vara 4 Bedömning av arbetsförmågan Arbetsgruppen bedömer att det kan finnas anledning att ändra reglerna så att det i bedömning av den försäkrades arbetsförmåga ingår resor till och från arbetsplatsen. Om kassan vid sin bedömning kommer fram till att den försäkrades medicinska tillstånd inte är något hinder för att han återgår i arbete bör sjukpenning inte längre utges utan kostnaderna för den försäkrades merutgifter för resor till och från arbetet bör i stället ersättas. Arbetsgruppen föreslår även att i samband med beslut om rätt till sjukpenning bör bedömningen av arbetsförmågan göras inte bara i förhållande till ordinarie eller jämförligt arbete utan även till ett annat arbete hos arbetsgivaren om den försäkrades medicinska tillstånd medger detta och om arbetsgivaren kan erbjuda den anställde ett sådant lämpligt arbete. Förslaget om ersättning för resor i stället för sjukpenning möts av positiva reaktioner från yttrande remissinstanser. Det gäller , , , , , och Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation. Den del av förslaget som avser omplacering hos arbetsgivaren, kommenteras av Länsrätten i län, RFV och . Länsrätten och RFV påpekar att förslaget eventuellt kräver ändringar i lagen. RFV påpekar vikten av att den praktiska betalningen av merkostnader för resorna löses på ett för den försäkrade acceptabelt sätt. Verket anser att kassan bör få möjlighet att betala resorna direkt till transportföretaget för att underlätta hanteringen. Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation föreslår att den försäkrade skall ha rätt att kräva reseersättning också då kostnaden överstiger högsta sjukpenningbelopp. Angående förslaget om omplacering framför Länsrätten i län att en bestämmelse av denna innebörd även bör införas i lagen. RFV anser att ett nytt synsätt även ställer krav på ändringar i arbets- miljölagen och eventuellt även i andra lagar, så att krav ställs på arbets- givaren att ordna annat arbete i en sådan situation. påpekar att kravet inte får drivas in absurdum så att arbetsgivare "tvingas" konstruera arbeten. Förutsättningen måste vara att det finns ett reellt och realiserbart omplaceringsalternativ. 5 Den försäkrades medverkan Arbetsgruppen föreslår att den försäkrade skall ges en tydligare skyldighet att såväl i den försäkran som lämnas i början av ett sjukfall som i en särskild försäkran som lämnas senast efter fyra veckors sjukskrivning, ange på vilket sätt uppgiven sjukdom påverkar hans arbetsuppgifter, dvs. Regler om detta föreslås tas in i 3 kap 8 § AFL. Om den försäkrade vägrar att medverka till att utredningarna kommer till stånd skall det kunna leda till att sjukpenningen dras in eller sätts ned. Detta föranleder ändringar i 20 kap 3 § AFL. Majoriteten av yttrande instanser är positiva till förslaget om försäkran för sjukpenning. Det gäller FÖD, , , , , och Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation. Man anser bl.a. att det är bra att den försäkrade blir mer delaktig i ersättningsärendet. Några instanser hävdar dock att det kan bli svårt för vissa individer att uppfylla kraven. RFV anser att det är bra att den försäkrade blir mera delaktig i ersätt- ningsärendet genom att själv utförligare beskriva sin arbetsoförmåga. RFV tillstyrker förslaget om en ytterligare försäkran för den som inte omfattas av sjuklön, t.ex. arbetslösa och egenföretagare, och som lämnar försäkran till kassan . För övriga skulle förslaget emellertid medföra vissa praktiska problem hävdar verket. Den nuvarande rutinen är att försäkran, S15, sänds ut till den försäkrade när kassan fått uppgift från arbetsgivaren att sjuklöneperioden är slut och att den försäkrade är sjuk. Det innebär i praktiken att försäkran sänds ut under tredje veckan och kommer in närmare fjärde veckan. Det skulle därför medföra praktiska svårigheter om kassan skulle, som arbetsgruppen föreslår, sända ut ytterligare en försäkran som skall vara inkommen senast fjärde veckan. RFV föreslår att ett lämpligt förfarande kan vara att en försäkrad som omfattas av sjuklön lämnar den utförligare försäkran från den i sjukfallet. I detta fall anser verket således att det inte behövs någon ytterligare försäkran men att den som redan finns, S15, utvecklas enligt arbetsgruppens förslag. anser att förslaget kan bli en impuls för den enskilde att tydligare se förutsättningarna för rätt till sjukpenning. Ett förslag i samband med fyra veckors försäkran vore enligt förbundet att den försäkrade inte bara fick beskriva nedsättningen av arbetoförmågan utan också skulle göra en enkel beskrivning av vad han/hon kan utföra. AMS, , Arbetslöshetskassornas samarbetsorganisation, och påpekar att det för vissa individer kan vara svårt att uppfylla de högre kraven. AMS anser att det är den försäkrades egna ställningstaganden i dessa frågor som är grundläggande för en rättvis bild och bedömning.