prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — För att kvalitetsnormerna skall kunna fylla sin funktion bör de ge uttryck just för de krav som bör ställas på miljön med utgångspunkt i vad människan och naturen tål. Eventuella avvägningar med hänsyn till vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt i det enskilda fallet bör inte göras inom ramen för kvalitetsnormerna. Sådana överväganden kan dock bli aktuella när åtgärdsplaner utarbetas. En stor del av miljöproblemen i beror på verksamhet i andra länder liksom verksamhet i kan medföra miljöproblem utomlands. För att svenska kvalitetsnormer skall kunna uppfyllas fordras därför att utsläpp i andra länder minskas. Det kan därför vara motiverat att föreskriva olika normer för olika geografiska områden. Möjligheterna att använda miljökvalitetsnormer är också olika för olika ämnen. I fråga om luft kan enhetliga krav ställas. För mark och vatten gäller däremot skilda förutsättningar alltefter naturliga utgångsvärden. Trots att stora förbättringar uppnåtts på många områden kvarstår fortfarande betydande miljöproblem. Vissa är så allvarliga att det krävs omedelbara och samordnade insatser för att komma till rätta med dem. I många fall framstår det som uppenbart att belastningen på miljön av vissa ämnen vida överskrider vad naturen "tål" utan att någon gräns för den skull klart definierats. I sådana fall måste naturligtvis skyddsåtgärderna drivas så långt som över huvud taget är möjligt. Enligt vår mening kan miljökvalitetsnormer till en början få betydelse främst för hälsoskyddet, eftersom det på detta område finns utvecklat ett kunskapsunderlag som kan tas till utgångspunkt för normgivningen. En viktig fråga är hur kvalitetsnormer bör utformas och vilken status de skall ha. Ofta torde det vara svårt att ge dem direkt bindande effekt mot enskilda personer. Miljökvalitetsnormerna bör läggas till grund för statlig och planering och omsättas till åtgärdsprogram, som i sin tur kan uttryckas i föreskrifter eller realiseras genom prövningen i enskilda tillstånds- och tillsynsärenden osv. Miljökvalitetsnormer skall kunna ges direkt verkan exempelvis för att förbättra tätortsluften. Detta är i enlighet med att vissa EG-direktiv inne- håller sådana normer. Miljökvalitetsnormer kan få betydelse också när det gäller att bevara den biologiska mångfalden. Men den biologiska mångfalden är också beroende av den fysiska strukturen. När det gäller hotade växt- och djurarter måste deras livsvillkor säkerställas genom att utrymme reserveras för dem. Som har nämnts bygger naturvårdsarbetet på en kombination av olika insatser där inrättande av nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden och biotopskydd utgör en del. Regeringen har bl.a. i den skogspolitiska propositionen (prop. 1992/93:226) uttalat att miljömålet skall tillgodoses genom en kombination av ökade reservatsavsättningar och en skärpt tillämpning av naturvårdshänsynen. Våtmarker hör till de naturtyper som har särskilt stor betydelse för den biologiska mångfalden. De är viktiga biotoper för olika fågelarter, växter, svampar och insekter. De kan också tjäna som reningsverk - kvävefällor - för läckage av näringsämnen som förs ut med vatten från jordbuks- och skogsmarker. Skyddet för våtmarkerna har förstärkts i syfte att bevara den biologiska mångfalden. Varors miljöpåverkan återspeglas sällan på ett rättvisande sätt i priset på varan. I allmänhet ingår inte kostnaderna för varans eller förpackningens insamling eller slutliga omhändertagande i priset. Detta leder till att konsumenten inte får ett korrekt besked om kostnaderna för att efter det att varan förbrukats ta hand om avfallet på ett miljövänligt sätt. Det finns en risk för att konsumenterna väljer varor som är farliga för miljön och som de inte skulle ha valt om priserna bättre hade återspeglat varornas verkliga miljökostnader. Om tillverkarens, importörens eller säljarens ansvar för en vara utvidgas till att omfatta också varans miljöeffekter såsom dess slutliga omhändertagande, inbegripet återanvändning och återvinning, kommer varans pris bättre att återspegla dess totala miljökostnader. Ett sådant ansvar kan också utgöra ett incitament för tillverkaren att utforma varan så att den vid det slutliga omhändertagandet ger upphov till mindre miljöstörningar. Man kan tänka sig olika former av ett sådant producentansvar. Ett alternativ är att tillverkaren, importören eller säljaren rent fysiskt tar hand om den uttjänta varan eller ser till att det finns någon som utför denna tjänst. Ett annat sätt är att han betalar avgifter som täcker kostnaderna för en varas insamling och slutliga omhändertagande. Mera detaljerade regler om producentansvar kan meddelas efter de ändringar som har gjorts i renhållningslagen till följd av kretsloppspropositionen. Konsumenterna kan genom sina produktval göra en stor insats för att få en utveckling mot miljöanpassade produkter. Korrekt och tydlig information är en förutsättning för att konsumenterna skall kunna träffa sådana val. En informationsskyldighet i dessa hänseenden åvilar redan företagen enligt lagen om kemiska produkter. Föreskrifter om avfalls- eller miljövarudeklaration bör införas stegvis med början för vissa utvalda varugrupper. Deklarationerna bör innefatta en bedömning av vilka konsekvenser varan kan medföra för avfallshanteringen, anvisningar för hur den bör hanteras samt deklaration av återvinningsmöjligheterna. Regeringen har (prop. 1993/94:116) föreslagit att det av grundlagen klart skall framgå att föreskrifter kan meddelas om återanvändning och återvinning av material. I den nya lagstiftningen bör det liksom i lagen om kemiska produkter och renhållningslagen finnas bemyndiganden som gör det möjligt att meddela föreskrifter om källsortering och återtagande. Balken bör bl.a. ge möjlighet för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva återtagandeplikt för producenter/leverantörer av utpekade varugrupper. Den föreslagna grundlagsändringen ökar möjligheterna att meddela sådana föreskrifter. Den individuella prövningen av större miljöfarliga verksamheter bör finnas kvar. De prövade verksamheterna är regelmässigt så stora att riskerna för miljöstörningar måste analyseras för var och en av dem. För sådana företag måste därför skyldigheten att söka tillstånd bibehållas. Förfarandet med omprövning av villkor bör för vissa grupper av anläggningar och verksamheter successivt ersättas med generella föreskrifter. En ny lagstiftning bör i betydligt högre grad än miljöskyddslagen bygga på möjligheter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter om bl.a. skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Sådana generella föreskrifter skall minska behovet att kräva tillståndsprövning eller anmälan, särskilt i fråga om mindre verksamheter. Föreskrifter av denna art behöver i sig inte medföra mer betungande skyldigheter än andra nya generella förpliktelser som kan komma att åläggas företagen. Behovet av rimliga planeringsförutsättningar för företagen måste beaktas av regeringen eller den myndighet som meddelar föreskrifterna. I , artikel 6, föreskrivs att envar skall ha rätt till domstolsprövning, bl.a. när det gäller hans civila rättigheter och skyldigheter. Otvivelaktigt måste en möjlighet finnas att kunna få förvaltningsmyndigheternas avgöranden överprövade av domstol. Annars tillgodoses inte krav och allmänhetens anspråk på rättssäkerhet. Vi anser att talar de starkaste sakliga skälen för att ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet också i fortsättningen skall prövas av förvaltningsmyndigheter som och . har skött sina arbetsuppgifter på ett fullödigt sätt. Behovet - för den händelse inte skulle anses som en domstol i mening - av att beslut skall kunna överprövas av domstol bör kunna tillgodoses inom ramen för en generell lösning av problemet med domstols överprövning av förvaltningsbeslut. Om en annan lösning skall väljas anser att en övergång till domstolsprövning i regionala miljödomstolar uppbyggda på de nuvarande vattendomstolarna vara värd att allvarligt undersökas. Regeringen tillsatte en särskild utredning om organisationsförändringar med anledning av förslaget till miljöbalk (dir. 1993:43). Utredningen har antagit namnet . Utredningens arbete skall redovisas . I det sammanhanget kommer den nu berörda frågan att övervägas ytterligare. Kommunerna har redan det fulla lokala ansvaret på hälsoskyddssidan. Detsamma gäller avfallshanteringen med undantag för de områden som omfattas av det producentansvar som har införts till följd av kretsloppspropositionen. När det gäller tillsynen över miljöskyddet har denna i betydande utvidgning delegerats från länsstyrelserna till kommunerna. Den vidgade kommunala tillsynen bör enligt vår mening finansieras avgiftsvägen. skall bl.a. behandla formerna för tillsyn och fördelningen av tillsynsansvaret mellan central, regional och lokal nivå. Miljökonsekvensbeskrivningar är avsedda att användas för att förbättra beslutsunderlaget i avgöranden som kan påverka människors hälsa eller miljön eller äventyra hushållningen med naturresurser. Syftet är att förebygga miljöproblem. Föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar har införts i lag genom en ändring 1991. Enligt vår mening bör kravet på miljökonsekvensbeskrivningar vara en viktig komponent i en samlad miljölag. I sådana beskrivningar bör redovisas inte bara den verksamhet som närmast är tilltänkt utan också realistiska alternativ till densamma. En viktig fråga är vilka sanktionsformer som skall väljas för överträdelser av miljöreglerna. Det finns anledning att anta, att en straffpåföljd i många situationer har en god avhållande effekt. Överträdelser av miljöregler begås i stor utsträckning inom ramen för näringsverksamhet. Sanktioner för miljöbrott inom ramen för ett företags verksamhet bör i första hand rikta sig mot företaget. Ekonomiska påföljder för ett företag kan bestämmas till betydligt högre belopp än dagsböter för en enskild person. I sådana situationer kan eko- nomiska sanktioner för företag i form av sanktionsavgifter vara bättre ägnade än straff att hos allmänheten inskärpa vikten av att miljölagstiftningen efterlevs. Bestämmelser om straff för olika typer av brott på miljöskyddsområdet finns såväl i som i ett stort antal författningar med miljöanknytning. Det har ansetts önskvärt att ha bestämmelser om särskilt allvarlig brottslighet i . En sådan placering är ägnad att inskärpa hur allvarligt statsmakterna ser på denna typ av brottslighet. Av nu anförda skäl bör den nuvarande fördelningen av bestämmelserna om miljöbrott mellan och miljölagstiftningen behållas. Behandlingen av miljöbrott i bör inskränkas till att avse de allra allvarligaste fallen, då allmänhetens hälsa eller viktiga miljövärden verkligen sätts på spel. I en samlad miljölag bör huvuddelen av de straffregler som finns i den omfattande specialstraffrätten smältas samman. Det finns otvivelaktigt anledning att i den nya lagens sanktionssystem som kom- plement till straffansvaret ha tillgång också till en form av sanktionsavgifter för företag vid enklare former av överträdelser på miljöskyddets område. Sådana avgifter bör kunna åläggas företag oberoende av vållande och oberoende av om en överträdelse har medfört ekonomisk . För att få ett system med miljöskyddsavgifter att fungera krävs effektiva insatser av ansvariga myndigheter. Vi har redan angett några områden där den grundläggande lagen måste fyllas ut med föreskrifter. Med anledning av den remisskritik som framkommit mot den lagtekniska utformningen av kommitténs förslag finner regeringen skäl att närmare behandla frågan om normgivningen på det miljörättsliga området. Liksom annan verksamhet bör också miljöfarlig verksamhet kunna regleras genom föreskrifter med generell räckvidd. Visserligen kan man inte komma ifrån problemen med tillsyn av verksamheten. Ersätts tillståndsprövningen med generella föreskrifter, som företagen har att på egen hand rätta sig efter, bör dock vissa rationaliseringsvinster stå att hämta. Möjlighet att meddela generella föreskrifter finns nu bara i mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är denna lagstiftningsteknik typisk för lagen om kemiska produkter och anslutande lagar och förordningar inom ramen för kemikalielagstiftningen. Det blir en stor förändring att generella föreskrifter kommer att användas inom tillämpningsområdet för den nuvarande miljöskyddslagen. Som framgått hänger dock dagens miljöproblem i stor utsträckning samman med användningen av olika kemiska ämnen eller produkter - t.ex. inom tillverkningsindustrin, inom jordbruket, inom transportsektorn eller inom energiområdet. Samma typ av styrmedel bör därför kunna användas både för verksamheterna som sådana och för de kemiska produkter och ämnen som kommer till användning inom verksamheterna. Om den önskvärda översiktligheten skall vinnas krävs också att i viss utsträckning får karaktär av ramlag och att regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer av bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är främst att detaljerna överlämnas åt regeringen eller åt myndigheterna eller kommunerna. En annan fördel är att det går fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden påkallar det. Ett system med bemyndiganden är vidare fördelaktigt då det gäller att anpassa den svenska miljölagstiftningen till på miljöområdet. Förutsättningarna för att använda generella föreskrifter varierar efter olika verksamheters art och omfattning. Det är nödvändigt att med omsorg skilja mellan verksamheter där generella föreskrifter kan användas och verksamheter som måste kontrolleras genom tillståndsprövning och/eller tillsynsbeslut. Det typiska föreskriftsfallet kan sägas vara en relativt enhetlig och mogen bransch eller verksamhetstyp med många små anläggningar vars totala utsläpp eller påverkan i övrigt är av betydelse och där det finns väl definierade metoder för att begränsa påverkan. En risk som är förenad med generella föreskrifter är att de kan låsa den tekniska utvecklingen. En sådan tröghet kan leda till ett motstånd att ta fram nya föreskrifter så snart de gamla är föråldrade. Det är nödvändigt att de centrala miljövårdsmyndigheterna och särskilt tilldelas behövliga resurser för att ta fram förslag till nya föreskrifter. När beslut måste riktas mot den enskilde eller mot kommuner bör de av antagna målen komma till uttryck genom lagar eller andra normer. Inom främst miljöskyddslagens tillämpningsområde har centrala riktlinjer fått formen av icke bindande riktlinjer eller anvisningar som styrmedel vid myndigheternas beslut om tillstånd till enskilda anläggningar. Som framgår av den tidigare gjorda redovisningen är förhållandet närmast det motsatta när det gäller tillämpningen av lagen om kemiska produkter. EU arbetar i stor utsträckning med generella föreskrifter i form av bl.a. fastställda gränsvärden. ställer krav på att medlemsstaternas lagstiftning med tillräcklig precision och tydlighet skall återge direktivens regler. Vid ett svenskt med- lemskap till EG måste redan av detta skäl ett större utrymme ges åt generella föreskrifter. Det är inte heller rimligt att skall befatta sig med alla detaljbestämmelser. bör i stället dra upp de grundläggande riktlinjer som regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter har att beakta när de skall meddela föreskrifter. Den nya lagstiftningen bör enligt kommitténs förslag därför i vissa grundläggande hänseenden bygga på mönster hämtade från lagen om kemiska produkter. De normer som skall gälla kan visserligen ibland beslutas direkt av och sålunda iklädas lagform. I andra fall bör de emellertid ges i form av föreskrifter beslutade av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer på grund av bemyndigande. , som välkomnar den utökade möjligheten att utfärda föreskrifter, framhåller att detta kommer att underlätta miljöarbetet. Föreskrifter bör enligt verket innebära en ambitionshöjning och en minskad belastning på miljön. Verket är berett att ta på sig ett betydande ansvar för föreskriftsarbetet. Flera remissinstanser anser dock att bemyndigandereglerna i förslaget till miljöbalk är alltför långtgående. menar att lagstiftningsmetoden med ramlagar innebär en avsevärd risk för godtycke och rättsosäkerhet. Mot detta kan dock hävdas att ramlagstekniken kräver ytterligare föreskrifter av regeringen eller en myndighet under regeringen innan det uppstår en bindande rättsverkan för en enskild medborgare. En lagtext som i enlighet med vad samfundet och flera andra remissinstanser förespråkar skall gälla utan ytterligare föreskrifter måste utformas så att den ger utrymme för olika tolkningsmöjligheter. Den som har att följa lagen blir då hänvisad till mer eller mindre utförliga förarbeten. Åtminstone i de fall då lagtexten inte förutsätter en direkt domstolsprövning kan minst lika besvärande rättssäkerhetsfrågor uppkomma vid tillämpningen av direktverkande lagtext som när det rör sig om detaljartade föreskrifter på t.ex. regeringsnivå med ett klart handlingsmönster angivet för en konkret situation. framhåller att en lagtext är mer tillgänglig och av högre dignitet än regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter. Det bör dock anmärkas att förordningar och myndighetsföreskrifter skall kungöras på samma sätt som lagar och är på det sättet lika tillgängliga som dessa. Till saken hör också att det enligt regeringsformens bestämmelser om normgivningen i dess 8 kap. är klart förutsatt att normgivningsmakten av skall överlämnas till regeringen och underlydande myndigheter. huvudsakliga invändning mot ramlagstekniken är av en annan karaktär. Hovrätten anser att det finns nackdelar från andra konstitutionella synpunkter. Bestämmelserna blir i hög grad abstrakta och har i många fall närmast karaktären av programförklaringar. Man kan enligt hovrätten fråga sig vilken garanti har för att balkens ambitiösa syften verkligen kommer att uppfyllas och om det är rimligt att i så hög grad delegerar sin lagstiftningsmakt till regeringen. Vi anser att hovrättens synpunkt är i högsta grad välmotiverad. Inom ramen för vad som är praktiskt möjligt bör därför bemyndigandena i utformas så att de ställer direkta krav på att föreskrifter skall beslutas i bestämda frågor. När så är möjligt bör man alltså undvika att överlämna det som en diskretionär prövning av regering eller myndighet att besluta om föreskrifter skall beslutas eller inte. Statskontoret framhåller att ramlagskonstruktionen underlättar anpassning till internationella överenskommelser, däribland och att konstruktionen möjliggör ett successivt införlivande av miljöpolitiska beslut på olika områden. Statskontoret påpekar också att konstruktionen gör en fortlöpande rapportering till behövlig. ombudsmän, , invänder att berörda myndigheter, var och en inom sitt område, kommer att tillämpa ett i förhållande till dagsläget sannolikt ökat antal regler i förordning och myndighetsföreskrifter. Allmänhetens möjligheter att skaffa sig kunskaper om vilka regler som gäller på skilda delar av miljö- och hälsoskyddsområdet och för hushållningen med naturresurser torde knappast bli enklare . En blivande företagare som vill undersöka vilka krav som ställs på den verksamhet han avser att bedriva och om tillstånd krävs för verksamheten och vilken myndighet som i så fall skall pröva en ansökan därom, får ingen ledning i balkens regler. Enligt Kammarrätten i kommer antalet regerings- och myndighetsföreskrifter som utfärdas med stöd av balken eller efter bemyndigande med tiden att bli betydande. De vinster som kan göras i fråga om överblickbarhet på lagnivå kommer inte att få någon eller i vart fall inte tillnärmelsevis full motsvarighet på lägre författningsnivåer. Regeringen vill på den här punkten hänvisa till avsnitt 4.1.1 och redovisningen av den gällande lagstiftningen. Det framgår där att redan den nu gällande lagstiftningen innehåller en mängd föreskrifter på olika nivåer och att flera olika myndigheter beslutar om föreskrifter. En samlad miljölagstiftning ger klara möjligheter till en bättre överblick av lagstiftningen. För det första samlas de aktuella lagarna på ett ställe. Detta tillgodoser ett framfört önskemål om en samordning av det miljörättsliga sanktionssystemet. Vidare finns det möjligheter att införa sammanställningar och redovisningar av föreskrifterna på området så att tillgängligheten till regelsystemet markant ökar i förhållande till dagens situation. Även anför betänkligheter av principiell natur mot ramlagstekniken. Förbundet anser att det bör finnas en möjlighet av generell natur för berörda näringsidkare att söka dispens från föreskrifterna. Vidare är möjligheterna enligt den föreslagna 4 kap 2 § att meddela föreskrifter som avviker mot meddelade tillstånd alltför långtgående. Regeringen delar uppfattning att lagstiftningen bör innehålla dispensmöjligheter. Vi återkommer till frågan hur sådana föreskrifter bör utformas. Vi anser också att det finns skäl att modifiera kommitténs förslag till 4 kap. 2 §. uppger att kommunernas erfarenheter av lagstiftning uppbyggd på breda bemyndiganden är negativa. Denna typ av bestämmelser har enligt förbundet en klar tendens att leda till detaljstyrning från statliga myndigheter på ett sätt som knappast kan ha varit statsmakternas avsikt vid lagstiftningstillfället. Om bemyndiganden ändå bedöms som oundvikliga, är det ett kommunalt krav att dessa innebär att endast regeringen och inte underlydande statliga verk ges denna möjlighet när det är fråga om bestämmelser med materiellt innehåll. Regeringen anser att synpunkt bör beaktas särskilt när det gäller föreskrifter som innebär åligganden för kommunerna. LRF anser att kommittén har gått för långt när det gäller bemyndiganden. Lagförslaget bör ändras så att bemyndigandefallen kraftigt begränsas samt att de riktlinjer och principer som skall vara styrande för regeringens och underordnade myndigheters normgivningsverksamhet klarare preciseras. Även på denna punkt bör remisskritiken enligt regeringens mening beaktas. Föreskrifter med bemyndiganden bör alltså vara så exakta som det är möjligt och lämpligt med avseende på de föreskrifter som får beslutas enligt ett bemyndigande. anser att balkförslaget i alltför hög grad bygger på ramlagstänkandet med bemyndiganden. I själva verket innebär balkförslaget med dess fjärde kapitel enligt att man föreslår att i praktiken inte längre skall vara lagstiftare på miljöområdet, utan lämna över uppgiften till regeringen. Regeringen anser att denna synpunkt måste ses i förhållande till det utrymme för bemyndiganderegler som finns i 8 kap 7 § regeringsformen. Det kan då bara konstateras att grundlagen ger ett stort utrymme för bemyndiganderegler på miljöpolitikens område liksom i andra frågor som gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. anser att bemyndigandet att meddela föreskrifter för att genomdriva riktlinjer eller principer som antagit bör ses över ur konstitutionell synvinkel. Regeringen delar denna åsikt. Sammantagen leder remisskritiken enligt regeringens mening till ändringar i förhållande till kommitténs förslag. Den nya lagen bör inte innehålla ett allmänt vidsträckt kapitel om föreskrifter. Istället bör det finnas bemyndiganden i de särskilda frågor där det är behövligt. Därigenom undviks en viss dubbelreglering som skulle bli följden av kommitténs förslag. Endast när det är lämpligt i det enskilda fallet bör ett bemyndigande innehålla en möjlighet till subdelegering till myndigheter under regeringen. I regeringens årliga miljöredovisning till bör ingå en redogörelse för hur bemyndigandena i utnyttjats. 4.3 Samordning av miljölagstiftningen Regeringens förslag: Följande lagar samordnas i en miljöbalk.