prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — För EU:s medlemsstater kan gemensamma regler komma att införas som innebär att ett försäkringsbolag inte i samma utsträckning som föreslås för skuldtäckning får använda aktier i dotterbolag som bedriver försäkringsverksamhet. Diskussioner pågår även om regler av motsvarande innebörd för viss samordning av solvensregler för finansiella konglomerat i vilka både försäkringsbolag och kreditinstitut ingår. För koncerner bestående av kredit- institut och värdepappersbolag finns redan sådana regler, nämligen regler om kapitalkrav för en s.k. finansiell företagsgrupp (se prop. 1994/95:50). Vi går över till att diskutera finansiella instrument som är nära besläktade med aktier. Även värdepapper som har sådana egenskaper att de kan jämställas med aktier i publika aktiebolag bör få användas för skuldtäckning. I tredje generationens försäkringsdirektiv används benämningen "aktier och andelar med rörlig avkast- ning" (artikel 21.1 första stycket A.c). Reglerna om begränsningar för olika tillgångsslag och begränsningar för enhandsengagemang, som behandlas i de två följande avsnitten (5.5.7 och 5.5.8), innebär bl.a. att en obligation eller annan skuldförbindelse å ena sidan och ett värdepapper som kan jämställas med en aktie å den andra inte behandlas lika i riskhänseende. För tillämpningen av dessa begränsningsregler kan det vara av intresse att något behandla gränsdragningen mellan de båda tillgångskategorierna. Interimsbevis och emissionsbevis (teckningsrättsbevis och delbevis) bör jäm- ställas med aktier. Ett interimsbevis är ett bevis om rätt till en eller flera aktier som ett bolag kan utge innan aktiebrev utfärdas. Teckningsrätter och delbevis ger en aktieägare rätt att delta vid nyemission respektive fondemis- sion. Även depåbevis bör jämställas med aktier. Som tidigare nämnts är ett depåbevis en aktieägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag. När det gäller kombinationer av delägarbevis och fordringsrätter uttalades följande i proposition 1990/91:142 om handel och tjänster på värdepappersmar- knaden, m.m. Konvertibla skuldebrev, skuldebrev med optionsrätt till nyteckning samt vinstandelsbevis och konvertibla vinstandelsbevis kan sägas utgöra mellanformer mellan delägarrätt och fordringsrätt. Beroende på hur den utnyttjas är den alltså antingen att betrakta som delägarrätt eller som fordringsrätt utgiven av en emittent. Mot den bakgrunden går det inte att generellt säga till vilken kategori sådana kombinationer av delägarbevis och fordringsrätter skall hänföras. Det får i stället avgöras beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Om det för bedömningen är mest antagligt att konverteringsrätten eller optionen kommer att utnyttjas bör instrumentet jämställas med aktier och vice versa. En aktieindexobligation kännetecknas av att det belopp som skall betalas på förfallodagen är knutet till något av de aktieindex som obligationsköparen valt. På återbetalningsdagen utbetalas obligationens nominella värde plus ett belopp vars storlek är relaterat till aktieindexets uppgång . Om aktieindexet utvecklats negativt återbetalas på förfallodagen minst obligationens nominella värde. En sådan obligation bör inte jämställas med aktier, utan hänföras till kategorin obligationer eller andra skuldförbindelser, under förutsättning att åtminstone ett givet nominellt belopp skall utbetalas på förfallodagen. Förlagsbevis och förlagsandelsbevis skiljer sig från en obligation främst genom att den medför rätt till betalning först efter låntagarens övriga borgenärer. På grund av den efterställda betalningsrätten har sådana skuldebrev i regel en något högre räntesats än en obligation. I kapitaltäckningshänseende får det emitterande kreditinstitutet eller värdepappersbolaget under vissa förutsättningar räkna in värdet av förlagslånet eller förlagsandelslånet i kapitalbasen. Det upplånade beloppet kan alltså betraktas som ett slags kapital som står nära riskkapital. Förlagsbevisen och förlagsandelsbevis riskviktas i kapitaltäckningshänseende till och kräver alltså full kapitaltäckning. Livförsäkringsbolag får inte använda sådana skuldebrev för skuldtäckning annat än inom ramen för den fria sektorn. Eftersom aktier nu får användas för skuldtäckning finns det enligt regeringens mening ingen grund för att inte tillåta förlagsbevis och förlagsandelsbevis för skuldtäckning. I riskhänseende ligger sådana skuldebrev mellan ej efterställda obligationer och aktier. Vid tilllämpningen av begränsningsreglerna för tillgångsslag och en- handsengagemang bör förlagsbevis och förlagsandelsbevis likställas med aktier. Andelar i värdepappersfonder ingår i listan över godtagbara tillgångsslag i tredje generationens försäkringsdirektiv (artikel 21.1 första stycket A.d). Fondandelar får inte användas av livförsäkringsbolag för skuldtäckning annat än inom ramen för den fria sektorn. Enligt placeringspromemorians förslag bör försäkringsbolag få använda fondandelar för skuldtäckning. En förutsättning, enligt promemorian, är emellertid att fonden enbart placerar i sådana tillgångar som försäkringsbolaget kunnat använda för skuldtäckning om bolaget haft tillgångarna i egen portfölj. Regeringen ansluter sig till den genomlysningsprincip som promemorian ger uttryck för. Enligt regeringens mening skulle emellertid ett krav på hundraprocentig genomlysning möta praktiska problem. Regeringen anser därför att det är tillräckligt om de förvaltade tillgångarna i en fond huvudsakligen består av tillgångar som skulle få användas för skuldtäckning. De fondbestämmelser som skall upprättas av fondbolaget kan ge en god uppfattning om det kravet kan antas bli uppfyllt. Tredje generationens försäkringsdirektiv innehåller, som nämnts, en bestämmelse enligt vilken överlåtbara värdepapper som inte omsätts på någon reglerad marknad får tillåtas för skuldtäckning endast om de är kortfristigt realiserbara. I tredje livförsäkringsdirektivet undantas aktier i försäkringsföretag och finansiella företag från det likviditetskravet. Motsvarande undantag görs dock inte i tredje skadeförsäkringsdirektivet. Jämför artikel 21.1 fjärde stycket v i båda direktiven. Ett motsvarande likviditetskrav som direktivbestämmelsen ger uttryck för bör införas i FRL. Regeringen är därvid inte beredd att utnyttja möjlighet att undanta livförsäkringsbolags innehav av aktier i andra försäkringsbolag och finansiella företag från likviditetskravet. (Jämför regeringens tidigare överväganden angånde hanteringen av aktier i dotterbolag som är försäkringsbolag eller finansiella företag i skuldtäckningshänseende.) Däremot bör aktier eller andelar i dotterbolag med uppgift att äga tillgångar som får användas för skuldtäckning (förvaltningsbolag) undantas från lik- viditetskravet. I sådana fall skall i stället de underliggande tillgångarna i förvaltningsbolagets behandlas som om de ägdes direkt av försäkringsbolaget (se artikel 21.1 fjärde stycket viii i tredje generationens försäkringsdirektiv). I placeringspromemorian har föreslagits att derivatinstrument eller kombinationer av instrument skall få användas för skuldtäckning om den ekonomiska innebörden av instrumenten motsvarar den hos en tillgång som får användas för skuldtäck- ning. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att använda ett så sofistikerat system inom ramen för de försäkringstekniska skulderna. Ett misstag vid hanteringen av ett sådant system kan få allvarliga konsekvenser för försäkringsbolaget och försäkringstagarna. Det förefaller dessutom som om det inte är förenligt med tredje generationens försäkringsdirektiv att använda derivatinstrument som sådana för skuldtäckning. Direktivens utformning tyder mer på att derivatinstrument får användas som hjälpmedel för att minska investe- ringsriskerna och underlätta en effektiv portföljförvaltning (se artikel 21.1 fjärde stycket iv). Det sagda innebär att regeringen inte är beredd att tillåta derivatinstrument för skuldtäckning. Som framgår av avsnitt 5.5.14 föreslås i detta lag- stiftningsärende en allmän regel om användande av derivatinstrument i kapitalförvaltningen. Bestämmelsen är inte begränsad till medel motsvarande de försäkringstekniska skulder, utan omfattar ett försäkringsbolags hela balansomslutning. Skuldförbindelser som inte är finansiella instrument Vad som avses med ovanstående rubrik är främst skuldförbindelser med anledning av direktutlåning. I tredje generationens försäkringsdirektiv motsvaras det närmast av tillgångsslaget "utlåning", att skilja från tillgångsslaget Skuldför- bindelser (debt securities), obligationer och andra penning- och kapitalmarknadsinstrument (se artikel 21.1 första stycket A.a och b). Direktutlåning som sker till sådana kreditvärdiga rättsubjekt som angivits under rubriken kan utan ytterligare säkerheter godtas för skuldtäckning. I fråga om direktutlåning till andra rättsubjekt, dvs. främst fysiska personer och andra företag än publika aktiebolag, bör det för att en skuldförbindelse skall godtas för skuldtäckningsändamål krävas panträtt i fastighet eller tomträtt eller annan betryggande säkerhet. I denna del skiljer sig regeringens förslag från promemorians på så sätt att i promemorian godtas fordringar på fysiska personer och andra företag än publika aktiebolag som saknar formell säkerhet i viss begränsad utsträckning. Regeringens ställningstagande ligger i linje med det principiella synsätt i fråga om kvaliteten på tillgångar som används för skuldtäckning som redovisats i början av detta avsnitt. Det kan dessutom tilläggas att direktiven ger intryck av att det krävs någon säkerhet, antingen i form av gäldenärens betalningsförmåga eller genom formella säker- heter, för att ett lån skall godtas för skuldtäckning (jämför artikel 21.1 fjärde stycket iii i tredje generationens direktiv). Fastigheter och tomträtter bör, i likhet med vad som gäller ifråga om livförsäkring, godtas för skuldtäckning. Depositioner hos försäkringsföretag som avgivit återförsäkring Enligt tredje generationens försäkringsdirektiv får depositioner och andra fordringar på försäkringsföretag som avgivit återförsäkring godtas för skuld- täckning (artikel 21.1 första stycket B.g) Med depå inom återförsäkring menas ett belopp som tillhör ett försäkringsbolag som meddelat återförsäkring (återförsäkraren), som cedenten (återförsäkringstagaren) under kontraktets löptid innehåller som säkerhet för återförsäkrarens åtaganden. Det innehållna beloppet skall i princip motsvara återförsäkrarens andel i premie- och/eller skadereserven. En sådan deposition får enligt nuvarande regler användas för att täcka en livåterförsäkrares försäkringstekniska skulder (7 kap. 9 § andra stycket FRL). Bestämmelsen infördes i FRL till följd av en framställan från Försäk- ringsaktiebolaget . I framställningen framhöll att FRL inte möj- liggjorde redovisning av mottagen livåterförsäkring på det internationellt vedertagna sättet, eftersom fordran på försäkringsbolag inte (enligt FRL:s ursprungliga lydelse) fick användas för redovisning av försäkringstekniska skulder avseende livförsäkring. fann en anpassning till internationell praxis önskvärd och föreslog att sådan fordran hos försäkringsbolag som motsvarade försäkringstekniska skulder för livförsäkring skulle godkännas för skuldtäckning, om värdehandlingarna hölls kvar hos det avgivande bolaget. Remissinstanserna instämde i förslag och även departementschefen biträdde det (prop. 1982/83:24 s. 32). I takt med att försäkringsbolagens finansförvaltning och att betalningssystemet effektiviserats torde betydelsen av sådana depositioner ha minskat. Regeringen anser att depositioner av detta slag även fortsättningsvis bör godtas för skuldtäckning. Det bör för tydlighetens skull framhållas att de bestämmelser som reglerar skuldtäckningen inte är tilllämpliga på försäkringsbolag som uteslutande meddelar återförsäkring (se avsnitt 5.5.2). Den föreslagna bestämmelsen blir således tillämplig för bolag som bedriver direkt försäkringsrörelse och återförsäkringsrörelse. Enligt tredje generationens försäkringsdirektiv får för skuldtäckning användas "fordringar på försäkringstagare och förmedlare som härrör från verksamhet med direkt försäkring och återförsäkring" (artikel 21.1 första stycket B.h). Direktivbestämmelsen torde avse fordran på eller andra fordringar som har samband med försäkringsavtal. Enligt regeringens mening bör sådana fordringar mot förmedlare inte godtas för skuldtäckning. Fordran på försäk- ringstagare bör normalt godtas endast om försäkringstagaren eller den som annars svarar för fordringen uppfyller högt ställda krav på kreditvärdighet, såsom stater, kommuner och därmed jämförliga samfälligheter samt vissa internationella organisationer. När det gäller s.k. captivebolag ställer sig kravet på kreditvärdighet något annorlunda. Med captivebolag avser man vanligen ett sådant dotterbolag inom en koncern som har bildats för att försäkra risker inom koncernen. Försäkring kan ske direkt i captivebolaget (direktförsäkringscaptive). Vanligare är dock att koncernens bolag försäkrar hos annan försäkringsgivare och att denne i sin tur, i enlighet med ett särskilt avtal mellan koncernbolaget och försäkringsbolaget, återförsäkrar i koncernens captivebolag (återförsäkringscaptive), se vidare prop. 1984/85:77 s. 33 f. står cirka femton captivebolag under tillsyn. En del av dessa bolag är rena återförsäkringsbolag. För dessa bolag gäller inte de nya placeringsreglerna, se avsnitt 5.5.2 ovan. Captivebolagens tillgångar består till stor del av fordringar på företag inom koncernen. 1984/85:33 (s. 37) redogjordes för vissa fördelar med captivesystemet, såsom vissa likviditetsfördelar, lägre driftskostnader och försäkringsservice anpassad till koncernens behov. Det konstaterades vidare att verksamheten inte var oförenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet och att koncession borde kunna ges under samma förutsättningar som för försäkringsbolag i allmänhet. Så har också skett. Enligt regeringens mening är det önskvärt att captivebolagen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att driva verksamhet på sätt som skett. Därför bör sådana bolag även få använda fordringar på företag inom koncernen för skuldtäckning. På grund av kon- cerngemenskapen har captivebolaget i regel full kontroll över fordringen och kan agera därefter. Ett eventuellt ekonomiskt fallissemang från någondera parts sida kommer endast att drabba företag inom koncernen. Till följd härav anser rege- ringen att det inte i lag behöver uppställas några särskilda säkerhetskrav eller riskspridningskrav för captivebolagens fordringar mot de övriga koncernbolagen. Denna lättnad i placeringshänseende bör förbehållas captivebolag som ute- slutande försäkrar koncernrisker. Om bolaget dessutom försäkrar risker utanför koncernen bör samma säkerhetskrav gälla som för övriga försäkringsbolag. Dessu- tom skulle en särbehandling av captivebolagen i det sistnämnda fallet innebära en konkurrensfördel i förhållande till andra försäkringsbolag. I enlighet med den tredje generationens försäkringsdirektiv bör här aktuella fordringar inte få användas för skuldtäckning om de varit förfallna till betalning än (se artikel 21.1 fjärde stycket vii). Enligt tredje livförsäkringsdirektivet får livförsäkringlån användas för skuldtäckning (artikel 21.1.B i). Livförsäkringslån eller livlån är lån som livförsäkringsbolag lämnar till försäkringstagare mot säkerhet av vissa slag av livförsäkringar. Ett livför- säkringsbolags grunder skall enligt nu gällande regler innehålla bestämmelser om villkoren för belåning av försäkringsbrev (se 2 kap. 6 § och 7 kap. 6 § FRL). Livförsäkringslån får användas för täckande av de försäkringstekniska skulderna (7 kap. 9 § första stycket 8 FRL). Enligt regeringens mening bör detta gälla även fortsättningsvis. Skuldtäckning bör få ske inom beloppet av livför- säkringens återköpsvärde. Enligt den tredje generationens direktiv får utestående skatteåterbäringar användas för skuldtäckning (artikel 21.1 första stycket B.j). Fordran på överskjutande skatt bör enligt regeringens mening godtas för täckande av försäkringstekniska skulder. En förutsättning bör vara att ford- ringen grundas på beslut av skattemyndigheten. Kassa och bank samt tillgodohavanden i kreditinstitut och andra organ med tillstånd att motta insättningar får enligt tredje generationens direktiv godtas för skuldtäckning (artikel 21.1 första stycket C.m). Direktivbestämmelsen bör införas i den svenska rättsordningen på så sätt att för skuldtäckning får an- vändas kassa och medel på konto i bank. I placeringspromemorian har föreslagits att råvaror skall få användas för skuldtäckning. Enligt promemorian är tanken inte att försäkringsbolag skall investera i råvaror som fysiskt levereras. Avsikten är i stället att använda derivatinstrument som är baserade på råvaror. Som framhållit ingår tillgångsslaget inte bland dem som direktiven tillåter. Regeringen anser därför att användande av råvaror för skuldtäckning inte bör komma i fråga. Enligt tredje generationens försäkringsdirektiv får hemlandet, om ett för- säkringsföretag begär det, genom ett vederbörligen motiverat beslut tillfälligt acceptera andra kategorier av tillgångar för skuldtäckning än de som anges i direktiven (artikel 21.2). Enligt regeringens mening är det lämpligt att införa en sådan dispensregel i lagstiftningen. bör bemyndigas att fatta sådana beslut. 5.5.7 Begränsningar för olika tillgångsslag Regeringens förslag: Av det belopp som skall skuldtäckas får en andel om högst - motsvaras av bankmedel, obligationer och andra skuldförbindelser som AP-fonden, kreditinstitut, värdepappersbolag eller publika aktiebolag svarar för, varav får motsvaras av obligationer m.m. som publika aktiebolag svarar för, - motsvaras av aktier i publika aktiebolag (med undantag av fastighetsbolag), - motsvaras av fastighetsrelaterade tillgångar (aktier i fastighetsbolag, fastigheter och lån mot säkerhet i fastighet), - motsvaras av skuldförbindelser för vilka t.ex. fysiska personer och privata aktiebolag svarar (dvs. andra rättssubjekt än stater, kommuner, publika aktiebolag m.fl.), med annan betryggande säkerhet än fast egendom, - får motsvaras av kassa och - får motsvaras av fondpapper som inte omsätts på någon reglerad marknad. För det sammanlagda innehavet av tillgångar hänförliga till resp. övriga tillåtna tillgångsslag gäller inga begränsningar. Vid tillämpningen av begränsningsreglerna skall andelar i värdepappersfonder behandlas som om de tillgångar fonderna förvaltar ägdes direkt av försäkrings- bolaget (genomlysning). Samma princip skall gälla om ett försäkringsbolag för skuldtäckning använder aktier eller andelar i ett dotterföretag som har till uppgift att äga tillgångar som får användas för skuldtäckning. Dotterföretagets tillgångar skall med andra ord behandlas som om tillgångarna ägts direkt av försäkringsbolaget. Detta skall gälla också om tillgången ägs via ett eller flera holdingbolag. får medge att ett försäkringsbolag tillfälligt avviker från begränsningsreglerna. Placeringspromemorians förslag: Avviker från regeringens i följande avseenden. Obligationer och skuldförbindelser som en kommun eller ett publikt aktiebolag svarar för får uppgå till högst av skuldtäckningsbeloppet. Aktier och andelar i andra företag än fastighetsbolag får likaledes uppgå till högst av skuldtäckningsbeloppet. Tillgångsslaget "tillgodohavanden som inte är tillgängliga utan uppsägningstid i banker och andra kreditinstitut" tillåts i obegränsad utsträckning, medan motsvarande tillgodohavanden tillgängliga utan uppsägningstid får motsvara av skuldtäckningsbeloppet. Fastighets- relaterade tillgångar får motsvara av skuldtäckningsbeloppet. Remissinstanserna: har anfört att det är svårt att förstå be- gränsningen på för andra obligationer än statsobligationer och varför gränsen för obligationer sätts på samma nivå som gränsen för aktieplaceringar. Enligt är kreditrisken vid en placering i en obligation alltid mindre än vid placering i samma företags aktier. har, med instämmande av Kommuninvest i och anfört att fordringar för vilka en kommun eller annan samfällighet svarar för bör jämställas med statspapper, och därmed tillåtas för skuldtäckning i obegränsad utsträckning. Enligt finns det ingen anledning att ha olika begränsningar för olika typer av banktillgodohavanden, vilket även ifrågasatt. har anfört att maximibegränsningen bör sättas till av de försäkringstekniska skulderna för vardera av tillgångsslagen företagsobligationer, aktier och fastigheter. Riksbank har ifrågasatt varför skillnad har gjorts mellan å ena sidan fastig- hetsrelaterade aktier och motsvarande direkta förvärv () och å andra sidan engagemang som knyter an till andra verksamheter (). Det kan, enligt , finnas skäl att ha för bägge grupperna. har vidare anfört att kategorierna fordringar med annan säkerhet än fast egendom eller utan säkerhet (samt råvaror) fått en för snäv begränsning. har anfört att gränsen för obligationer m.m. som inte är föremål för regelbunden handel bör höjas. Finans- inspektionen har beträffande andelar och aktier i dotterföretag anfört att genomlysningen vid tillämpningen av begränsningsreglerna även bör gälla så länge det endast är rena holdingbolag i mellanleden. : Tredje generationens försäkringsdirektiv innehåller endast på några punkter begränsningar för hur stor placering som får göras i ett visst tillgångsslag. Begränsningarna framgår av artikel 22. Högst av de tekniska bruttoavsättningarna får investeras i lån utan säkerhet, högst i kassa (angående termen "kassa", se författningskommentaren till 7 kap. 10 b § FRL) och högst får investeras i aktier, med aktier jämställda värdepapper och skuldförbindelser som inte omsätts på någon reglerad marknad. Enligt artikeln skall hemlandet fastställa närmare bestämmelser med villkor för användningen av godtagbara tillgångar. Om det bland tillgångarna ingår någon investering i ett dotterföretag som helt eller delvis förvaltar försäkringsföretagets tillgångar för dess räkning, skall hemlandet vid tillämpningen av de regler och principer som framgår av artikel 22 beakta de underliggande tillgångar som innehas av dotterföretaget. Hemlandet får behandla andra dotterföretags tillgångar på samma sätt (artikel 22.2 iv). Ett hemland får i undantagsfall, om ett försäkringsföretag begär det, och med vederbörligt beaktande av den allmänna matchnings- och riskspridningsregeln i artikel 20, genom ett vederbörligen motiverat beslut acceptera tillfälliga undantag från begränsningsreglerna. Gällande rätt: I de placeringsregler som gäller för livför- säkringsbolag finns inga begränsningar för hur stor placering som får göras i varje tillgångsslag. Den enda begränsning som finns, och som för övrigt gäller för alla försäkringsbolag, är femprocentsregeln och den särskilda regeln om förvärv av finansiella företag, 7 kap. 17 och 17 a §§ FRL (se avsnitt 5.5.12). Skälen för regeringens förslag: Försäkringsbolagen måste vid sin kapitalplace- ring ta hänsyn till en mängd aspekter och därvid beakta bl.a. matchnings- och diversifieringsprinciperna (se avsnitt 5.5.5). De begränsningsregler som regeringen föreslår i detta sammanhang skall ses som ett komplement till diversifieringsprincipen. Generella begränsningar bör gälla för tillgångsslagen. Detta är, enligt regeringens mening, nödvändigt eftersom reglerna skall tillämpas på samtliga försäkringsgrenar som omfattas av placeringsregler. Alltför detaljerade regler skulle dessutom kunna medföra gränsdragningsproblem. Det är för övrigt försäkringsbolagen själva som har det yttersta ansvaret för att placeringarna, inom de ramar som anges i lag, sker med iakttagande av match- nings- och diversifieringsprinciperna. Vid bedömningen av vilka gränser som bör gälla för placering i olika tillgångs- slag, måste hänsyn tas till hur riskfyllt det aktuella tillgångsslaget är och till diversifieringsmöjligheterna inom tillgångsslaget.