prop · GI0393 · 1995-01-01 00:00:00 — Besluten förses genom ett tekniskt förfarande med ett "lås" så att de inte senare kan ändras annat än i form av ett omprövningsbeslut eller efter överklagande. Sådana beslut signeras däremot inte så att beslutet kan knytas till någon bestämd beslutsfattare. I stället anses beslut genom ADB fattade av länsskattechefen. Detta kommer till uttryck i 3 kap. 13 § andra stycket förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Av sådant beslut behöver inte framgå vem som fattat det (3 kap. 3 § andra stycket förordningen). Beslut om mervärdesskatt anses enligt 15 kap. 2 § ML, om deklaration inkommit i rätt tid, fattade i enlighet med avgiven deklaration. I annat fall anses skatten genom beskattningsbeslut ha bestämts till noll kronor. Besluten sätts inte upp i någon särskild handling. Motsvarande gäller beslut om uttag av socialavgifter från arbetsgivare och de skatter som omfattas av lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter. Det system med elektroniska akter som föreslås innebär att beslut som sätts upp i en särskild handling, dvs. andra beslut än beslut genom ADB samt beslut enligt 15 kap. 2 § ML, 4 kap. 2 § LPP och 11 § lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, , skall kunna sättas upp i ett elektroniskt dokument och lagras i akten. I ett ärende fattas en rad beslut utöver själva beskattningsbesluten. Inkommer t.ex. den skattskyldige inte med deklaration skall han föreläggas att göra detta. Finner skattemyndigheten att anledning finns att företa revision skall myndigheten fatta ett särskilt beslut om detta. Bestämmelser om hur beskattningsbeslut skall sättas upp finns inte i lag utan i de förordningar som knyter an till lagstiftningen. Regeringen anser mot bakgrund härav att bestämmelser om att beslut får sättas upp i ett elektroniskt dokument lämpligen bör tas in i de förordningar som knyter an till skattelagarna, nämligen taxeringsförordningen (1990:1236), förordningen (1990:1237) om självdeklaration och kontrolluppgifter, uppbördsförordningen (1967:626), mervärdesskatteförordningen (1994:223) och förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Bestämmelserna skall omfatta de beslut som fattas i ett ärende av beskattningsmyndigheten och som sätts upp i en särskild handling. I fråga om beräkning av PGI saknas reglering i förordning. Bestämmelser om att beslut får sättas upp i ett elektroniskt dokument även inom detta område måste därför införas i lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. I fråga om andra handlingar som skattemyndigheten upprättar i ett ärende bör RSV kunna meddela föreskrifter om hur sådana upptagningar skall sättas upp. I betänkandet har föreslagits att införandet av formkravet att besluten skall vara försedda med en elektronisk signatur och låsas, skall kunna senareläggas. Enligt regeringens mening är det ur rättssäkerhetssynpunkt emellertid inte lämpligt att införa rutiner med beslut upprättade i elektronisk form innan rutiner för lås och elektroniska signaturer har utarbetats. Det är viktigt för den enskilde att kunna förlita sig på att det inte är möjligt att manipulera fattade beslut. Den enskilde bör också kunna kontrollera vem som fattat beslutet. Beslut och andra handlingar som upprättas i form av ett elektroniskt dokument kommer tillsammans med de handlingar som bildfångats att lagras i en s.k. elektronisk akt. De möjligheter som finns att lämna t.ex. uppgifter enligt 2 kap. 19 § LSK, s.k. SRU-uppgifter, via telenätet eller på diskett medför att även inkomna teckenbaserade upptagningar kan komma att ingå i de elektroniska akterna. En elektronisk akt kommer således att innehålla såväl handlingar som registrerats genom bildfångst som elektroniska dokument. Enligt regeringens mening bör begreppet elektronisk akt däremot inte införas i skatteregisterlagen (1980:343). Det får anses tillräckligt att ange att samtliga handlingar som kommer in eller upprättas i ett ärende får tas in i ett register. Begreppet används emellertid i det följande som en beteckning på de handlingar som finns i ett ärende. I en akt sammanförs normalt handlingar som kommer in eller upprättas i ett ärende. Någon reglering på förvaltningsområdet av vad som utgör en akt eller ett ärende finns inte. De rutiner som finns har fungerat utan någon detaljreglering i lag. Enligt regeringens mening kan det inte heller vid en elektronisk akthantering anses nödvändigt med en reglering i lag. De närmare rutinerna för akthantering bör i stället behandlas i verkställighetsföreskrifter. Det kan förekomma att handlingar som lämnats in av en skattskyldig av någon anledning inte kan registreras och tas in i en akt med hjälp av den teknik för bildfångst som tillämpas. Regeringen vill därför i detta sammanhang påpeka att det är av mycket stor vikt att det klart framgår av de register som kommer att föras om en sådan, icke bildfångad, handling finns i ärendet. 6.1 Regionala register för elektroniska akter m.m. Regeringens förslag: De nuvarande regionala skatte- registren skall i fortsättningen ses som delar av det centrala skatteregistret. I stället skall nya regionala register inrättas för de elektroniska akterna och sökregistren m.m. som behövs för den elektroniska dokumenthanteringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att erinra mot förslaget. Länsrätten i anser att de elektroniska akterna bör finnas i mindre register hos resp. lokalt skattekontor. Skälen för regeringens förslag: De elektroniska akterna kommer som tidigare beskrivits att innehålla såväl beslut m.m. som upprättats i ett elektroniskt dokument som handlingar som registrerats genom bildfångst. Detta innebär att akterna kan komma att innehålla känsliga personuppgifter. Den enskilde bör också vara oförhindrad att genom uppgifter i handlingar ta tillvara sin rätt som myndigheterna bör få motivera sina beslut, oberoende av om integritetskänsliga uppgifter därigenom registreras. Skyddet för den enskildes personliga integritet kan med det föreslagna systemet för ärendehandläggning inte garanteras enbart genom att begränsa de uppgifter som får registreras. Ett rikstäckande register vars ändamål är ärendehandläggning vid beskattning kan därför inte godtas om känsliga personupp- gifter skall få registreras. Hanteringen av de elektroniska akterna bör därför begränsas till regionala register. En skattemyndighet består vanligtvis av ett länsskattekontor, ett eller flera lokala skattekontor, länsgemensamma stödenheter (administrativ enhet och rättsenhet) samt sekretariat. Den nya organisationen har medfört att bl.a. processföringen sker under medverkan och överinseende av en länsgemensam funktion. S.k. EKO-brottsrevision utförs i de flesta länen på länsskattekontoret och kan naturligtvis avse skattskyldiga i hela länet. Det finns vidare en tydlig tendens mot att verksamheten inom en skattemyndighet bedrivs i projektform i stället för genom en fast organisation med enheter eller sektioner. Detta leder till att handläggningen av ett visst ärende kan aktualiseras vid flera kontor eller andra enheter och att det inte av t.ex. geografiska begränsningar kan utläsas vid vilken organisatorisk enhet ett ärende skall handläggas. När det gäller frågan om registren skall föras länsvis eller av de lokala skattekontoren anser regeringen, i likhet med vad som föreslagits i betänkandet, att övervägande skäl talar för att registerstrukturen bör följa den länsvisa myndighetsindelningen. Ett motsvarande skydd för den enskilde som vid en registerstruktur knuten till lokala kontor bör kunna beredas genom föreskrifter om terminalåtkomst och sökbegrepp. De regionala skatteregistren innehåller inte annat än utdrag ur det centrala skatteregistret och uppgifter som registreras för att föras in i det centrala skatteregistret. Alla uppgifter i de regionala registren ryms således inom det centrala skatteregistret vid en utgångspunkt i det rättsliga begreppet "register" enligt datalagen. Regeringen föreslår därför att de nuvarande regionala registren fortsättningsvis skall ses som delar av det centrala skatte- registret. Därigenom kan skatteregisterlagens reglering avseende regionala register tas i anspråk för de elektroniska akterna. De regionala registren skall även med det nya innehållet enligt regeringens mening få användas för samma ändamål som det centrala skatteregistret. Skatteregisterlagen gäller inte beträffande register som förs för uppgifter som avses i lagen om punktskatter och prisregleringsuppgifter. Datainspektionen har i beslut (dnr 1939-93) meddelat tillstånd för i att föra personregistret (Besluts-, Redovisnings- och Informationssystem för det särskilda skattekontoret). Enligt regeringens mening bör även registerfrågor rörande elektronisk akthantering på punktskatteområdet kunna bli föremål för Datainspektionens tillståndsprövning. Ledning torde därvid kunna hämtas från den reglering som arbetas in i skatteregisterlagen. Regeringens förslag: De regionala registren skall innehålla elektroniska akter samt de uppgifter som behövs för bl.a. identifiering av den skattskyldige, ärendet och de handlingar som hör till ärendet. Uppgifterna får finnas i ett regionalt register i den mån de hänför sig till länet. En elektronisk akt får innehålla känsliga person- uppgifter endast i det fall den enskilde själv lämnat uppgifterna eller om uppgifterna behövs för handläggning av ett ärende. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att erinra. Datainspektionen anser att det inte är en tillräcklig avgränsning att säga att ett regionalt register får innehålla sökregister. Enligt inspektionen bör det framgå direkt av lagen att det endast är fråga om uppgifter som behövs för att man skall kunna identifiera handlingar i en elektronisk akt. Det bör även anges vilka slags uppgifter det rör sig om. Skälen för regeringens förslag: De regionala registren skall innehålla samtliga handlingar i ett ärende. Som tidigare beskrivits kan dessa handlingar komma att innehålla känsliga personuppgifter. Sådana uppgifter bör enligt regeringens mening få tas in i de elektroniska akterna endast om den enskilde själv har lämnat uppgiften eller om myndigheten behöver uppgiften för ärendehandläggningen. Enskilda uppgifter i ett beslut eller på en bild skall inte kunna sökas fram (se avsnitt 6.4). För att kunna söka efter en akt i ett ärende måste därför finns uppgifter som möjliggör en sådan eftersökning. Det måste också finnas möjlighet för handläggaren av ett ärende att enkelt få en överblick över vad som hänt i ärendet. De uppgifter som behövs för att tillgodose dessa ändamål bör endast innehålla sådana upplysningar som inte är av integritetskänslig art. Innehållet bör i huvudsak begränsas till sådana kortfattade uppgifter som behövs för att identifiera ärendet, den skattskyldige och de handlingar som hör till ärendet. Här kan en parallell dras med pappersbaserade dagboksblad. Utöver identitetsuppgifter och ärendebeteckningar kan förekomma uppgifter om t.ex. dokumenttyp ("Skrift från den skattskyldige", "Föreläggande", "Beslut", etc.), om beslut överklagats och domstols beslut. Registret skall slutligen få innehålla de tekniska och administrativa uppgifter som behövs. Några sådana upplysningar av integritetskänslig art torde inte förekomma. Med tekniska och administrativa uppgifter avses i detta sammanhang detsamma som i 7 § 6 skatteregisterlagen. I den proposition som låg till grund för skatteregisterlagen (prop. 1979/80:146) anfördes att till tekniska och administrativa uppgifter hör t.ex. taxeringsdistrikt, taxeringsnämnd, lokal skattemyndighet, granskare, deklarationsnummer, planerad och verkställd behandling av ärende, kodnummer för registerföringen o.d. Även uppgifter om sådan klassificering av de skattskyldiga som sker för verksamheten, t.ex. indelning i branscher, räknades till administrativ uppgift. Akterna med därtill knutna sökuppgifter och administrativa uppgifter bör få finnas i ett visst regionalt register endast i den mån de hänför sig till det län registret avser. Att materialet skall "hänföra sig till länet" ger utrymme för uppgifter som också anknyter till ett annat län men krävs för ärendehandläggningen i det aktuella länet. Regeringen föreslår att bestämmelser om registerinnehåll tas in i en ny paragraf, 11 §, i skatteregisterlagen. 6.3 Terminalåtkomst, registeransvar m.m. Regeringens förslag: Det lokala skattekontor som handlägger ett ärende får ha terminalåtkomst till den elektroniska akten i ärendet. Åtkomst skall i vissa fall tillåtas också för andra skattekontor och skattemyndigheter som behöver uppgifterna i sin ärendehandläggning. Regeringen kan föreskriva att åtkomst till akterna får finnas även i andra fall då åtkomst behövs i myndighetens verksamhet. och skattemyndigheterna skall ha åtkomst till övriga uppgifter i registret. skall vara registeransvarig för det regionala registret. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att erinra mot förslaget. Statskontoret framhåller att åtkomstmöjligheterna inte bör begränsas för hårt om man vill uppnå avsedda fördelar med elektronisk ärendehantering. RSV anför att åtkomsten till de elektroniska akterna måste vara lätt att anpassa till framtidens arbetssätt. FUD och () framhåller att skyddet mot olovlig åtkomst till uppgifter i de bärbara persondatorer som revisorerna kommer att använda sig av måste ställas högt. Skälen för regeringens förslag: Frågan om terminalåtkomst till skatteregistren regleras i 10 § skatteregisterlagen. Utgångspunkten är att uppgifterna får finnas tillgängliga via terminal endast för vissa ändamål och endast i den mån behovet att snabbt och enkelt få tillgång till uppgifterna väger tyngre än de risker från integritetssynpunkt som en terminalåtkomst kan medföra. För att tillgodose behovet av skydd för de registrerade måste åtkomsten till de regionala registren begränsas. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att det inte är möjligt att genom begränsningar av registerändamål och registerinnehåll tillgodose detta behov. Även om det kan finnas starka effektivitetsskäl som talar för att man inte bör begränsa åtkomsten i alltför stor omfattning anser regeringen att övervägande skäl talar för att åtkomsten till framför allt de elektroniska akterna måste begränsas och att åtkomsten bör regleras i författning. Åtkomsten till de elektroniska akterna bör motsvara de möjligheter till åtkomst som finns till handlingarna i en pappersbaserad akt. Regeringen föreslår därför som huvudregel att endast det skattekontor som skall handlägga ett visst ärende får ha terminalåtkomst till den elektroniska akt som hör till ärendet. Ett skattekontor skall således i ett regionalt register medges åtkomst endast till elektroniska akter i ärenden som handläggs vid det skattekontoret och innehållet i dessa akter avses kunna påverkas endast av handläggare vid det skattekontoret. Härigenom begränsas den risk för otillbörligt integritetsintrång som en fri åtkomst till omfattande uppgiftssamlingar kan medföra. Den föreslagna regleringen av åtkomsten till de elektroniska akterna kan emellertid inte göras undantagslös. Regleringen behöver anpassas till bl.a. den överföring av beslutsbehörigheten i ärenden som på skatteområdet författnings- enligt sker mellan myndigheter (se bl.a. 2 kap. 2 § tredje stycket TL). En anpassning behövs också för ärenden där handlingar som finns vid ett annat skattekontor behövs för ärendehandläggningen. Rutinerna för att i pappersmiljö rekvirera och översända akter behöver kompletteras med motsvarande ADB-rutiner som skyddet för den enskilde behöver tillgodoses. Åtkomst kan motiveras inte bara för att tillgodose effektiviteten i ärendehandläggningen utan också för att bereda den enskilde skydd mot att bli felaktigt beskattad. Även i andra situationer kan undantag från huvudregeln tillåtas. Länsgemensamma enheter inom samma skattemyndighet, t.ex. rättsenheter och administrativa enheter, bör kunna ges åtkomst för att i enlighet med sina åligganden följa upp verksamheten vid skattekontoren, m.m. RSV kan behöva åtkomst när verket skall överklaga ett beslut i ett ärende. nämnda undantag och liknande situationer behöver enligt regeringens mening inte regleras i lag utan detta kan lämpligen göras i förordning. Den starka decentraliseringen av de regionala registren för ärendehandläggning gör det emellertid behövligt att ge skattemyndigheterna och deras regionala och lokala kontor möjlighet att få besked om hos vilket annat lokalt skattekontor ett ärende finns som rör en viss fråga. RSV och skattemyndigheterna i länen bör därför ha terminalåtkomst till de uppgifter som behövs för att identifiera ärendet samt de tekniska och administrativa uppgifterna. Vid revision skall revisorer kunna ta med sig uppgifter ur skatte- registret i en bärbar dator. Att överföra uppgifter som förvaras i ett centralt eller regionalt register till en bärbar dator medför inte att ett nytt register uppkommer. Det måste emellertid krävas att de bärbara datorerna inte brukas i strid mot skatteregisterlagen eller andra bestämmelser på området. Kraven på tekniskt skydd mot olovlig åtkomst måste ställas högt. Datainspektionen har meddelat föreskrifter som innebär bl.a. att uppgifter i det centrala skatteregistret som förvaras i bärbara datorer skall vara krypterat. Det är också av stor vikt att de nya uppgifter som tillförs ärendet genom att föras in i de bärbara datorerna därefter förs in i de elektroniska akterna i den mån uppgifterna skall användas i ett ärende. Enligt regeringens bedömning kan emellertid något behov av en särskild reglering i lag i fråga om åtkomsten till och användningen av bärbara datorer inte anses föreligga. Regeringen föreslår att bestämmelser om terminalåtkomst till de regionala registren tas in som en ny paragraf, 12 §, i skatteregisterlagen. Paragrafen har utformats efter förebild av 10 § skatteregisterlagen. Enligt 1 § datalagen (1973:289) är den för vars verksamhet ett personregister förs registeransvarig om han förfogar över registret. Den som kan påverka registrets innehåll och/eller överföra innehållet till läsbar form anses förfoga över registret. Beträffande skatteregistren har frågan om registeransvar reglerats i 4 § skatteregisterlagen. Av denna bestämmelse framgår bl.a. att resp. skattemyndighet är registeransvarig för de regionala register som förs . Det är även med den föreslagna ordningen endast skattemyndigheten i länet som kan anses förfoga över de regionala registren. Den föreskrivna fördelningen av registeransvaret är därför utan ändringar förenlig med de planerade regionala registren. Visserligen avses såväl RSV som skattemyndigheterna i länen få terminalåtkomst till sökregistren så att de kan få fram var en akt finns, men endast en sådan åtkomst bör inte föra med sig registeransvar. Regeringens förslag: I de regionala registren skall som sökbegrepp användas endast sådana uppgifter som är nödvändiga för ärendehandläggningen. I de elektroniska akterna skall endast ärendebe- teckning och beteckning på handling få användas som sökbegrepp. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att erinra. RSV föreslår att även inkomstår och deklarationsperiod skall få användas som sökbegrepp i sökregistren. Statskontoret anser att det lokala skattekontor som har åtkomst till akten bör få möjlighet till fri textsökning. Skälen för regeringens förslag: Frågan om vilka möjligheter som bör ges till sökningar i de elektroniska akterna är av stor betydelse, inte minst från integritetssynpunkt. I likhet med vad som anförts i fråga om åtkomst till de elektroniska akterna bör sökmöjligheterna utformas så att rutinerna i princip motsvarar handläggningen av pappersbaserade akter. Handlingarna i en akt avses vara åtkomliga endast i den ursprungliga formen så att användaren vid sökning får ta fram en viss handling och läsa igenom den. En upptagning i en elektronisk akt skall inte få användas för att maskinellt söka en viss uppgift i upptagningen. Användaren får med andra ord inte söka på fri text i akterna även om detta skulle vara tekniskt möjligt. Enligt regeringens bedömning bör upptagningarna i en elektronisk akt vara sökbara endast med ärendebeteckning och beteckning på handling. För övriga uppgifter i registret gör sig integritetsintressena inte gällande på samma sätt som i fråga om de elektroniska akterna. Vid utformningen av de sökmöjligheter som bör finnas måste hänsyn tas till kravet på en effektiv och rationellt bedriven ärendehantering. Sökbegreppen bör i huvudsak avse sådana uppgifter som behövs för att kunna söka fram ett ärende. I de regionala registren bör därför som sökbegrepp få användas endast personnummer, organisationsnummer, namn, firma, ärendebeteckning, taxeringsår, beskattningsår, handläggande enhet, datum och var i ärendegången ärenden befinner sig. Även uppgifter om inkomstår och redovisningsperiod måste få användas som sökbegrepp. Dessa sökbegrepp är nödvändiga för att kunna söka fram ärenden om bl.a. mervärdesskatt och uppbörd. Med redovisningsperiod avses även uppbördsperiod. Regeringen föreslår att bestämmelser om sökmöjligheter införs i en ny paragraf, 13 §, i skatteregisterlagen. 6.5 Utdrag enligt 10 § datalagen, m.m. Regeringens förslag: Registerutdrag enligt 10 § datalagen behöver inte omfatta handlingar som getts in av enskild eller som skattemyndigheten har expe- dierat. Av registerutdraget skall emellertid framgå om sådana handlingar finns i registret. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att erinra. Datainspektionen och framhåller att det av utdraget bör framgå vilka handlingar som inte tagits med. FAR anser att det ur säkerhetssynpunkt är väsentligt för den enskilde att kunna få ut all information som berör honom så länge den är lagrad i registret. Skälen för regeringens förslag: Skriftliga handlingar som enskilda sänt in till skattemyndigheten kommer med den föreslagna ordningen att finnas i de elektroniska akterna lagrade som bilder. Uppgifterna i dessa handlingar är inte sökbara och skattemyndigheten kan därför inte söka fram alla handlingar där uppgift om enskilda finns. Vidare skulle utdragen bli mycket omfattande om de måste innehålla kopior av samtliga bildfångade handlingar. Eftersom den enskilde oftast själv har skrivit den aktuella texten är det enligt regeringens mening tillräckligt om det av utdragen framgår att aktuella handlingar lagras i form av bilder hos skatteförvaltningen. Undantaget bör omfatta också handlingar i de regionala registren som upptar myndighetens förelägganden, beslut, m.m. i den mån handlingarna redan har expedierats till den registrerade. Bestämmelsen föreslås som en ny 18 § skatteregisterlagen enligt vilken uppgifter i handlingar som har getts in av enskild eller som den registeransvarige har expedierat inte behöver tas med i ett registerutdrag enligt 10 § datalagen. Registerutdraget bör emellertid uppta sådana uppgifter som möjliggör för den enskilde att identifiera de handlingar som registrerats genom bildfångst eller som skattemyndigheten upprättat och som expedierats till honom. Om den registrerade vill ta del av en handling i en akt rörande honom äger han rätt till det med stöd av offentlighetsprincipen och bestämmelserna om partsinsyn. En annan fråga som bör behandlas i detta sammanhang är skyldigheten enligt 14 § datalagen för myndigheter, som för handläggningen av ett ärende använder sig av automatisk databehandling, att tillföra upptagningen handlingarna i ärendet i läsbar form om det inte föreligger särskilda skäl. Syftet med bestämmelsen är att garantera att det skall vara möjligt att i efterhand klargöra vilka uppgifter som hade betydelse för avgörandet.