prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — De företag som skall vara kreditmarknadsbolag enligt lagen om kreditmarknadsbolag blir alltså fler än enligt direktivet 92/30/EEG artikel 1 i vilken hänvisning görs till bilagan till direktiv /646/EEG. I 1 § lagen om kreditmarknadsbolag definieras "finansiellt institut" på samma sätt som i det nu aktuella lagförslaget. Inspektionen anser därför att det är angeläget att definitionen av begreppet finansiellt institut klargörs. Detta berör även definitionen i punkt 7 i lagförslaget vad gäller begreppet holdingföretag med finansiell verksamhet. En ändring i detta avseende måste i så fall ske även i den nu gällande lagen om kreditmarknadsbolag. Enligt inspektionen kan det motsatsförhållande som föreligger enligt lagförslaget vad gäller definitionerna av finansiellt institut respektive finansieringsverksamhet lösas genom att ändra definitionen av sistnämnda begrepp i kreditmarknadsbolagslagen så att definition av begreppet finansieringsverksamhet överensstämmer med definitionen av den verksamhet som bedrivs av ett företag som enligt artikel 1, första strecksatsen i direktiv /780/EEG är att anse som kreditinstitut. 6 kap. Gruppbaserad tillsyn Definition av finansiell företagsgrupp (1 §) Lagförslagets bestämning av vilka företag som ingår i en finansiell företagsgrupp synes inte helt lättförstådd. Förslaget synes inte fullt ut beakta direktivets bestämmelser. Inspektionen har noterat följande fall. a. Instituts innehav av ägarintressen i utländska institut. Lagförslagets definition av ägarintressen omfattar även utländska institut (1 kap. 1 § 10). omfattar endast och värdepappersbolag (1 kap. 1 § 2, 3 och 5). Av denna anledning kan bestämningen "ägarintressen i ett annat institut" (6 kap. 1 § första stycket 2) uppfattas som motsägelsefull, d.v.s. riskerar att inte komma att omfatta utländska institut. Direktivets artikel 3.1 anger att institut och dess ägarintressen i institut och i finansiella institut skall stå under gruppbaserad tillsyn. Något undantag görs inte för utländska ägarintressen. Ett institut har endast utländska dotterföretag motsvarande institut. En finansiell företagsgrupp föreligger om något av villkoren i 6 kap. 1 § första stycket är uppfyllt. Ordet även i paragrafens sista stycke tillför ett villkor som innebär att ett utländskt dotterföretag motsvarande institut inte självständigt medför att en finansiell företagsgrupp uppstår. c. Holdingföretag med finansiell verksamhet innehar ägarintresse i anknutna företag. ingår enligt förslaget inte i en finansiell företagsgrupp om de utgör ägarintressen till holdingföretag med finansiell verksamhet. Enligt direktivets artikel 5.5 skall - när gruppbaserad tillsyn skall utövas enligt artikel 3.1 och 3.2 - även anknutna företag ingå. d. Begränsningen av ägarintressen. Enligt förslaget ingår företag i vilka ägarintressen innehas i en finansiell företagsgrupp endast under vissa förutsättningar, nämligen om ledningen av företaget delas med andra delägare och delägarnas ansvar är begränsat. Denna situation torde vara mindre vanlig. Någon begränsning till detta slag av ägarintressen görs inte i direktivet. Enligt artikel 3.1 gäller bl. a. att ett kreditinstitut som har ett ägarintresse i ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut skall stå under tillsyn på grundval av sammanställning av institutens finansiella ställning. Lagförslaget bör ändras så att även övriga fall av ägarintressen omfattas. Se även kommentar till 6 kap. 6 §. I övrigt noterar inspektionen att lagförslaget medför skillnader avseende den finansiella gruppens innehåll beroende på om ägaren är ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet. som ingår i en finansiell företagsgrupp om de ägs av ett institut, ingår inte i en sådan grupp om de ägs av ett holdingföretag med finansiell verksamhet. Ägs ett institut av ett holdingföretag med finansiell verksamhet kan ägandet i t.ex. ett finansiellt institut, genom att läggas i ett holdingföretag, undgå den gruppbaserade tillsynen.Det är osäkert om lagförslaget i denna del uppfyller direktivets bestämmelser. Det kan nämligen hävdas att direktivet - genom sin hänvisning i artikel 3.2 till artikel 5 - jämställer holdingföretag med institut i nyssnämnda avseende. Skillnaderna bör noteras i beredningen av lagförslaget. En utökning av den föreslagna definitionen kan i den praktiska tillämpningen komma att visa sig påkallad. Denna fråga bör - om inte förr - närmare prövas när erfarenheter vunnits av lagförslagets definition av finansiell företagsgrupp och regelverket i övrigt. Ytterligare ett fall som kan behöva uppmärksammas är att innehav av anknutna företag som ägarintresse eller som dotterföretag inte självständigt medför att en finansiell företagsgrupp föreligger. omfattas av gruppbaserad tillsyn endast om moderföretaget ingår i en finansiell företagsgrupp. Lagförslaget synes dock förenligt med direktivet. Från lagteknisk synpunkt bör noteras att definitionen av en finansiell företagsgrupp bör ange vad en sådan grupp är istället för att definiera när en finansiell företagsgrupp föreligger. Jämför med definitionen av koncern i 1 kap. 2 § tredje stycket. i andra fall (2 §) Direktivets definition av ägarintresse omfattar även dotterföretag. Lag- förslagets definition av ägarintresse överensstämmer med direktivets i detta avseende. Eftersom föreslagit att dotterföretag skall exkluderas från definitionen, bör de i konsekvens härmed särskilt anges i 2 § p. Även tydlighetsskäl talar för denna lösning. Direktivets stadganden i artikel 5.4 om grupptillhörighet p g a "väsentligt inflytande" respektive "gemensam ledning" har intagits i lagförslagets 6 kap. 2 § 2. och 3. Av direktivets artikel 5.5 följer emellertid att dessa regler skall kunna tillämpas även på anknutna företag. Lagförslaget anger tillämpning endast på institut och finansiellt institut. Bestämmelserna om gruppbaserad tillsyn innebär krav på konsoliderad redovisning rörande bland annat kapitalbasen, kapitalkraven för kreditrisker och marknadsrisker samt stora exponeringar. Uttryckligen anges i förslaget att även den del som belöper på minoritetsintresse skall ingå. SEK finner det angeläget att uttrycka sin uppfattning om att enbart det faktum att ett kreditinstitut äger aktier motsvarande av röstetalet eller antalet aktier i ett annat kreditinstitut inte automatiskt bör leda till att en finansiell företagsgrupp skall anses föreligga och att konsolidering skall ske. För att konsolidering skall vara motiverad erfordras, enligt SEKs uppfattning, att det ägande bolaget har ett dominerande inflytande över det ägda bolaget. Så kan vara fallet om t.ex. en tjugoprocentsägare finns och resterande aktier är utspridda bland många småägare. Om det däremot finns två tjugoprocentsägare saknas, definitionsmässigt, oavsett om resterande aktier är spridda bland låt säga en femtioprocentsägare och två femprocentsägare eller en mängd småägare, anledning att utgå från att var och en av dessa tjugoprocentsägare utövar dominerande inflytande över det ägda kreditinstitutet. Kapitel 6 i den föreslagna lagen om kapitaltäckning reglerar gruppbaserad tillsyn. Det nya begreppet finansiell företagsgrupp som föreslås infört är vidare än det koncernbegrepp som införs i lagen i övrigt. skall kunna besluta om tillsyn över finansiella företagsgrupper och över andra företagsgrupper även om inte kapitalbindningar föreligger. konstaterar att det i promemorian uttalas tveksamhet avseende om det aktuella EG-direktivet verkligen tvingar att införa lagregler om konsolidering mm i företag som utövar ägarintresse över finansiella institut. En regel om konsolidering, vars närmare tillämpning överlåts till är enligt föreningen otillfredsställande. Konsolideringskrav och tillsynsregler avseende företag som inte har kapitalbindningar till det aktuella finansiella institutet, kan enligt föreningen lätt leda till reglering av företag i näringslivet som inte är nödvändig och som hämmar effektiviteten i näringslivet. Föreningen har utgått från att fondbolagsverksamhet inte inryms i den definition av "finansiellt institut", som upptas i 1 kap. 1 § förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag, bl.a. därför att de "förvärv av aktier" etc. som där anges inte sker för egen räkning. I promemorian föreslås att lagen inleds med ett kapitel med definitioner. tillstyrker att i lagens 1 kap sammanförs definitioner. Föreningen noterar att definitionsmässigt är ett "finansiellt institut" i 1§ punkt 6 inte ett "institut" enligt punkt 5. Terminologin är här något ologisk och kan vara förvillande. Föreningen vill understryka betydelsen av att be- greppsnomenklauturen i den finansiella lagstiftningen är tydlig och enhetlig. Det kan även finnas anledning att genomföra en översyn härav. För övrigt anser att, för läsbarhetens skull, de begrepp som definierats i 1 kap bör utskrivas med spärrad stil i den löpande lagtexten. 6 kap. Gruppbaserad tillsyn I promemorian föreslås införande av begreppet "finansiell företagsgrupp" tillsammans med reglerna om gruppbaserad tillsyn. Av allmänmotiveringen framgår bl a följande: - "blir ett vidare begrepp än koncern." (sid 245) - "föreslås få besluta att bestämmelserna om finansiella företagsgrupper skall gälla i vissa fall trots att det inte finns några kapitalbindningar mellan företagen." (sid 245) - "I direktivet om gruppbaserad tillsyn har ägarintresse definierats som ett innehav av andelar eller aktier i ett företag som representerar antingen av rösterna eller av kapitalet. Definitionen är alltså inte densamma som föreslagit ... Det är olyckligt att definitionen inte är enhetlig i de angivna lagarna. Detta bör beaktas i det fortsatta beredningsarbetet av förslag" (sid 249) anser att de ovan refererade exemplen från promemorian tydligt visar att man inte har löst definitionsfrågorna på ett tillfredsställande sätt. Det är opraktiskt, arbetsbetungande och förvirrande om instituten skall redovisa och rapportera efter olika "koncernbegrepp" i olika sammanhang. En ökad samord- ning är nödvändig. För tillsynsändamål föreslås begreppet finansiell företagsgrupp införas i lag. För finansiella företagsgrupper skall, om så beslutar, tämligen långtgående regler om kapitalkrav och aktieinnehav gälla. Uttalanden i promemorian (s 251) anger att det kan ifrågasättas om EG-direktivet tvingar att införa en regel som den föreslagna. Samfundet, som inser att lagändringar utöver vad som förskrivs av åtaganden i kan vara nödvändiga, ställer sig tveksamt till behovet av den föreslagna lagregeln. Lagregeln kan komma att leda till omfattande kontroll och reglering av svensk industri till men för effektiviteten i handelslivet. Enligt samfundet bör frågan lösas från en pragmatisk utgångspunkt, och således bör en regel införas först när det visats att behov av kapitaltäckningskrav m.m. för sådana företagsgrupper verkligen föreligger. 5.2 Området för gruppbaserad tillsyn En specifik tillsynsfråga som torde fordra uppmärksamhet är vilket samarbete som behöver komma till för att övervakningen av de i utlandet etablerade företag som marknadsför tjänster i på ett gränsöverskridande sätt skall bli tillfredsställande. Det följer av direktivet om gruppbaserad tillsyn att en konsolidering bör ske i för sådana underkoncerner som har moderföretag hemmahörande här i lan- det. Direktivet ger dock möjlighet att träffa avtal med de behöriga myndigheter som auktoriserat huvudkoncernmodern om att huvudansvaret för tillsynen delegeras till dem. Enligt promemorian föreligger det inte skäl för att skall överlåta sitt tillsynsansvar för de i hemmahörande kreditinstituten eller värdepappersbolagen. Vikten framhålls av att detta tillsynsansvar utövas av hemlandsmyndigheten varför möjlighet att avtala om delegering till moderföretagets tillsynsmyndighet inte bör medges. Fullmäktige delar denna bedömning. Kapitalkrav m.m. för finansiell företagsgrupp (3 §) Enligt förslaget skall bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar m.m. "tillämpas även på den samlade ekonomiska ställningen för en finansiell företagsgrupp". Lagrummet får ett enklare och tydligare innehåll om det istället anges att de olika reglerna skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupp. Genom ett särskilt angivande av sambandet mellan denna bestämmelse och den gruppbaserade redovisningen, se ändringsförslag avseende 6 kap. 5 §, säkerställs och förklaras sambandet. Till följd av använda definitioner ingår normalt inte försäkringsföretag i en finansiell företagsgrupp. Anledning saknas därför att behålla regeln i 3 § andra stycket att försäkringsföretag och vissa dotterföretag till försäkringsföretag inte omfattas av reglerna i 3 § första stycket. Av ytterligare en anledning bör stycket utgå. Det har nämligen blivit vanligare att även banker etablerar s.k. captivebolag, dvs. försäkringsföretag vars huvudsakliga verksamhet är att försäkra den egna koncernen mot risker avseende exempelvis kreditförluster, förmögenhetsbrott och egendomsskador. Riskerna ligger således kvar i den finansiella företagsgruppen i den mån ett captivebolag inte återförsäkrar sig. Dessutom kan captivebolagets placeringar och åtaganden vara av betydelse för gruppen. Syftet med gruppbaserad tillsyn kan alltså komma att urholkas om sådana bolag undantas från bestämmelserna. Enligt uppfattning bör ett captivebolag normalt anses vara ett anknutet företag och därmed ingå i den finansiella företagsgruppen. Även vid en bedömning enligt de särskilda utvidgningsmöjligheterna som ges i 2 § kan detta bli resultatet. Trots detta kommer regeln i 3 § andra stycket att undanta captivebolag från tillämpningen av reglerna. Även av denna anledning bör således 3 § andra stycket utgå. 6 kap. 3 § föreslås istället få följande lydelse 3 § Vad som föreskrivs i 2 kap. 2 § om kapitalkrav för kreditrisker, i 2 kap. 3 § om kapitalkrav för marknadsrisker och i 5 kap. 3 och 4 §§ om stora exponeringar skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupp. I promemorian anges i första och andra styckena "finansiell företagsgrupps sam- lade ...". anser att ordet "motsvarande" bör skjutas in före ordet "samlade" i båda styckena. Området för gruppbaserad tillsyn I promemorian (sid 255) behandlas nuvarande bestämmelse i 2 kap 15a § BRL avseende banks rätt att förvärva aktier och att bevilja vissa speciella krediter. Det påpekas att den svenska lagstiftningen föreskriver hårdare krav än enligt andra banksamordningsdirektivet men att "det finns inte skäl att utvidga denna ram för placeringsaktier som gäller för bankerna". anser att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap 15a § beträffande en banks rätt att förvärva aktier etc är onödigt restriktiva jämfört med "andra banksamordningsdirektivet" (89/646/EEC) och andra länders implementering därav. För svensk bank har maximigränsen för aktieinnehav, krediter med efterställd betalningsrätt, krediter med rätt till andel i vinst m m satts till av kapitalbasen totalt och av kapitalbasen för innehav i ett enskilt företag. Enligt direktivet, artikel 12, punkt 1 och 2 gäller gränserna av kapitalbasen för totalt innehav av kvalificerade innehav (dvs eller mer av aktiekapital eller rösträtt i ett visst företag) och av kapitalbasen för kvalificerat innehav i ett enskilt företag. För övriga aktieinnehav, dvs icke-kvalificerade, finns i direktivet inga begränsningar alls. Uppenbarligen råder på detta område en mycket betydande diskrepans mellan och EG''''s regler. I vissa speciella fall kan detta medföra konkurrensnackdelar för de svenska bankerna. Även om de svenska bankerna, av försiktighetsskäl, i princip inte är intresserade av stora aktieinnehav i icke-finansiella företag, ter sig de svenska bestämmelserna onödigt begränsande i jämförelse med de som gäller för utländska konkurrenter. anser därför, av främst principiella konkurrensskäl, att de svenska bestämmelserna bör göras mer EG-konforma. Vidare bör övervägas en bestämmelse som medger innehav över vissa angivna gränser efter tillstånd av . 5.3 Undantag från den gruppbaserade tillsynen I promemorian noteras vidare att om ett kreditinstitut eller värdepappersbolag är underkastat gruppbaserad tillsyn medger direktiven att inför be- stämmelser som medför att tillsynen endast sker gruppbaserat och inte på individuell nivå. Bedömningen görs att även om dylika bestämmelser skulle innebära lättnader för företagen saknas tillräckliga skäl för att införa dem i . Försiktighetsmotivet gör att fullmäktige även på denna punkt delar den bedömning som redovisas i promemorian. regler förutsätter att kapitaltäckning skall ske på konsoliderad basis. När kapitaltäckningsbestämmelserna infördes för svensk del kom de att gälla för såväl enskilda kreditinstitut i en bankkoncern som koncernen som hel- het. Syftet med detta var att kunna kontrollera att inte något eller några institut inom koncernen underkapitaliseras till men för konkurrensförutsättningarna och stabiliteten på finansmarknaden. Kapital- täckningsbestämmelserna fick därmed en omfattande giltighet. De skall uppfyllas inte bara av en bankkoncern utan även av varje i sådan koncern ingående kreditinstitut eller värdepappersbolag. Detta har lett till att bestämmelserna internationellt sett visat sig inte vara konkurrensneutrala. anser därför att bestämmelserna bör ses över och anpassas till vad som gäller internationellt så att kapitalkravet kan beräknas enbart på koncern- eller gruppnivå när det är fråga om gruppbaserad tillsyn. Därmed uppnås också överensstämmelse med vad inspektionen föreslår i fråga om tillsynen på gruppnivå när det gäller stora exponeringar. anser att frågan bör lösas så skyndsamt som möjligt. 5.4 Fördelningen av tillsynsansvaret Promemorian uppehåller sig en hel del vid den viktiga frågan om internationellt samarbete till främjande av effektivast möjliga tillsyn. Det är viktigt att det fastläggs en grundläggande arbetsfördelning mellan hemländernas och värdländernas tillsynsmyndigheter. Detta är nödvändigt för att förebygga risken att något företag som skulle ha omfattats i praktiken lämnas utan tillsyn. Fullmäktige önskar emellertid framför allt lägga vikt vid att samordningen mellan ländernas tillsynsmyndigheter verkligen förstärks och bedrivs effektivt. Tillsynsansvar (12 §) I det fall en finansiell företagsgrupp är en svensk underkoncern till en utländsk finansiell företagsgrupp, som står under utländsk tillsyn, bör undantag i vissa fall kunna medges från bestämmelserna i 6 och 7 kap. såvitt avser underkoncernen. Bestämmelserna om tillsynsansvar bör i övrigt kunna förenklas utan att de kommer att stå i strid med bestämmelserna i direktivet. Vidare bör möjligheten att träffa överenskommelse med annan behörig tillsynsmyndighet kunna delegeras till . En bestämmelse härom bör tas in i 7 kap. 9 §. Paragrafen bör tas in i 7 kap. och få följande lydelse. (12) § En finansiell företagsgrupp står under tillsyn av . Regeringen får träffa överenskommelse med behöriga myndigheter i annat land om vilken myndighet som skall utöva tillsyn av en finansiell företagsgrupp, om moderföretaget i gruppen är ett utländskt holdingföretag med finansiell verksamhet. Om en finansiell företagsgrupp står under utländsk tillsyn eller andra särskilda skäl föreligger, får regeringen medge att bestämmelserna i 6 och 7 kap. ej skall tillämpas. Möjligheterna i 7 kap. 9 § för regeringen att delegera vissa uppgifter till bör utsträckas till att även omfatta möjligheten att träffa överenskommelse med annan tillsynsmyndighet om vilken myndighet som skall utöva tillsynen över en finansiell företagsgrupp i ett konkret fall. 5.5 Särskilt om gruppbaserad tillsyn avseende stora exponeringar och kapitalkrav för marknadsrisker Likaså delas uppfattningen att nettoinnehav i skilda bolag inom en koncern inte bör få avräknas mot varandra, trots att detta enligt direktivet skulle vara medgivet om man avstår från att enbart tillämpa gruppbaserad tillsyn. I direktivet om stora exponeringar 92/121/EEG anges att tillsyn över kreditinstitut som inte är vare sig moder- eller dotterföretag skall utövas på institutsnivå medan tillsynen över övriga institut skall ske på gruppnivå enligt direktivet om gruppbaserad tillsyn 92/30/EEG. I förslag till ny lagstiftning om bl.a. stora exponeringar föreslås däremot en strängare tillämpning på de genom att reglerna om stora exponeringar skall gälla på såväl enskilt instituts nivå som på gruppnivå. har i sitt tidigare allmänna råd om kreditinstitutens stora exponeringar tillämpat den princip som nu föreslår. Erfarenheterna av denna tillämpning är dock blandade. Från tillsynssynpunkt har det blivit allt mer angeläget att övervaka tillsynsobjekten på koncernnivå. Skälet till detta är att en stor del av de finansiella instituten ingår i koncerner vars verksamheter dessutom ofta är blandade. Ett koncernförhållande kräver en annan styrning och tillsyn än vad som krävs för ett enskilt institut. Detta innebär att tillsynsmyndighetens uppgift alltmer inriktas på att tillse att instituten har goda kontroll- och styrsystem som förmår att skapa en överblick över en koncerns eller en finansiell företagsgrupps totala verksamhet. För att kunna bedöma en sådan grupps utveckling vad gäller risker och resultat är det därför av vikt att det inom gruppen finns limiter som begränsar gruppens stora exponeringar och en löpande uppföljning som säkerställer att föreskrivna kapitalkrav uppfylls. Det är därför viktigt att begränsningar avseende stora exponeringar gäller på gruppnivå när ett institut ingår i en finansiell företagsgrupp. Från tillsynssynpunkt är detta också tillfyllest. Inspektionen förutsätter att behoven av information från enskilda institut inom en finansiell företagsgrupp kommer att tillgodoses genom de krav på redovisningsrutiner som bl.a. tagits in i förslaget till den nya lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Med anledning av det som föreslagits ovan bör en ny 7 § införas i 5 kap. med följande lydelse. Begränsningarna i 3 och 4 §§ skall gälla för ett institut som inte är vare sig moder- eller dotterföretag i en finansiell företagsgrupp som står under tillsyn av . För en finansiell företagsgrupps stora exponeringar skall gälla vad som föreskrivs i 6 kap. 3 §. Vidare bör specialmotiveringen till 5 kap. 5 § första stycket avseende undantag från exponeringar mellan koncernbolag ändras till den del krav ställs på individuell tillsyn av varje företag i en koncern. Lämpligen kan den näst sista meningen på sid 321 i promemorian utgå. I samma avsnitt i specialmotiveringen framgår att undantaget är tillämpligt endast när det är fråga om ett moderföretag hemmahörande i . Detta bör även framgå av paragrafen. Kapitalkrav för marknadsrisker m.m. i finansiell företagsgrupp I promemorians avsnitt 7.6 (s 262 och 267) anges att vid beräkningen av kapitalkrav för marknadsrisker m.m. skall ej nettning få göras mellan skilda bolag. Regeln har dock inte intagits i lagförslaget. Ståndpunkten motiveras med att det inte kan "anses vara acceptabelt att det bolag som gjort förluster skall vara beroende av att vinsten överförs från ett annat bolag i koncernen." Utgångspunkten i gruppbaserad tillsyn torde vara att gruppen skall bedömas som en ekonomisk enhet, men naturligtvis med nyanseringar i olika avseenden. Med hänsyn härtill förefaller ett strikt förbud mot nettning vid beräkning av marknadsrisker m.m. omotiverat strängt. Motivtexten bör anpassas i enlighet härmed. I så fall kan i föreskrifter ange under vilka förutsättningar avräkning skall få ske. Jämför 7 kap. 8 § 4 p. I promemorian föreslås att, om moderföretag är ett institut, skall vid beräkningen av gränsvärdena för stora exponeringar inte medräknas exponeringar som koncernföretag, som är institut, har gentemot andra koncernföretag . anser att denna lagtext bör omformuleras i enlighet med motsvarande bestämmelse i direktivet (92/121/EEC), artikel 4.6.