prop · GI0375 · 1995-01-01 00:00:00 — Återbetalningen bör ske i samband med att jordbrukaren erhåller arealersättning. EG har beslutat om två väsentliga förändringar för sitt arealuttagsprogram sedan det infördes . Dels har man beslutat höja ersättningen för arealer i programmet, dels har man beslutat om en väsentligt större flexibilitet vad gäller maximal uttagsareal. Det är nu tillåtet att ansluta en större andel än . Det innebär att samtliga jordbrukare får fullt bidrag för uttagen mark som inte omfattar större areal än jordbrukarens odling av övriga arealbidragsbe- rättigade grödor, dvs. spannmål, proteingrödor och oljeväxter. I de fall ett extra uttagskrav införts som sanktion efter överskridande av basarealen räknas även denna uttagsareal in i arealen arealbidragsberättigade grödor. De jordbrukare som har haft större areal ansluten till omställningsprogrammet och som övergår till EG:s program kan få arealuttagsbidrag för hela den tidigare om- ställningsarealen. Den uttagsareal som överstiger odlingen av spannmål m.m. får emellertid en reducerad ersättning som motsvarar av normalt bidrag. Det är viktigt att påpeka att det även fortsättningsvis är möjligt för jordbrukare att fullfölja omställningsprogrammet till . Detta är av betydelse för de jordbrukare som inte har en produktion på omställningsmarken som är bidragsberättigad inom ramen för EG:s jordbrukspolitik. 7 Administrativa effekter av ett EU-medlemskap Regeringens förslag: Länsstyrelserna får det ad- ministrativa ansvaret för flertalet EU-stöd inom område. Statens jordbruks- verk och skall svara för samtliga utbetalningar. Regeringen har i prop. 1994/95:40 Budgeteffekter av medlemskap i unionen m.m. redovisat en rad principiella ställningstaganden som rör ansvarsfördelning, anslagskonstruktioner och betalningsströmmar. Viktiga utgångspunkter är att de administrativa och tekniska lösningar som utformas vid ett medlemskap skall utgå från den traditionella svenska ansvarsfördelningen mellan departement och ämbetsverk samt att det s.k. återflödet från EU är att betrakta som statliga medel. Detta innebär bl.a. att ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EG:s budget, som på nationell nivå tillkommer staten, bör föras ut på berörda förvaltningsmyndigheter. Inom område berörs främst och av övergången till den gemensamma jordbrukspolitiken. Vidare berörs länsstyrelserna samt och . De förslag till ansvarsfördelning som lämnas nedan avser i första hand förhållandena . Det kan därefter bli nödvändigt, efter det att erfarenheter vunnits av att tillämpa den gemensamma jordbrukspolitiken, justera ansvarsfördelningen i syfte att uppnå bästa möjliga effektivitet ur administrativ synpunkt. De förslag vi lägger i det följande utgår därför från en kombination av mer långsiktigt syftande principer för arbetsfördelning mellan departement, myndigheter och länsförvaltning och en kortsiktig strävan att endast i begränsad utsträckning förändra den existerande myndighetsstrukturen. Enligt regeringens uppfattning är det av central betydelse att handläggningen av olika bidrag läggs så nära de berörda som möjligt. Den fysiska kontrollen bör också skötas på regional nivå. Detta innebär en förskjutning av ansvaret till länsnivå. bör de tekniska systemlösningarna vara enhetliga och antalet utbetalningsställen nedbringas. Möjligheterna för ansvariga myndigheter att rapportera till riksredovisningen skall tillgodoses. Dessa krav har tillgodosetts i den modell för ansvarsfördelning som beskrivs nedan. och får ett primäransvar som utbetalnings- myndigheter. I fall innebär detta att samtliga utbetalningar till jordbrukare sker genom ett centralt ADB-system som verket ansvarar för. Vidare ansvarar verket för handläggning av ärenden som berör intervention och exportbidrag. Övriga ärenden handläggs av länsstyrelserna. Kommissionen överför medlen som skall ställas till den svenska statens för- fogande till ett centralt konto i . Medlen skall därefter överföras till de utbetalningsansvariga myndigheterna. Regeringen kommer senare att be- stämma de närmare formerna för detta förfarande. ges i uppdrag att stärka myndighetens internrevision vilken skall bedriva intern revision av EU-stöd inom alla berörda myndigheter. Länsstyrelserna ansvarar primärt för den fysiska kontrollen i samband med samtliga EU-stöd. ansvarar för den externa revisionen i vilken ingår att granska kvaliteten på berörda myndigheters interna kontroll, bl.a. vad gäller intern revision. De utbetalande myndigheterna skall svara för att den återrapportering till kommissionen som ankommer på dessa enligt utförs. 8.1 Kompletterande lagstiftning till EG:s förordningar inom den gemensamma jordbrukspolitiken Regeringens förslag: Ett medlemskap i innebär att EG:s förordningar inom den gemensamma jord- brukspolitiken blir direkt tillämpliga i . För att EG:s politik på området skall kunna verk- ställas införs två särskilda bemyndigandelagar som kompletterar förordningarna. Skälen för regeringens förslag: I prop. 1994/95:19 medlemskap i unionen Del 1 beskrivs i avsnitt 22 konsekvenserna på jordbruksområdet av ett medlemskap i . I samma proposition Del 2, bil. 9, lämnas en utförlig beskrivning av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, dvs. dels pris- och marknadsregleringen, dels strukturpolitiken. I propositionen om ett EU-medlemskap lämnas inte några förslag till lagstift- ning på jordbruksområdet. I stället uttalas i propositionen regeringens avsikt att i det avseendet återkomma till . EG har givits en exklusiv behörighet att förverkliga målen för jordbrukspolitiken. Medlemsstaterna kan inte driva en nationell jordbrukspolitik eller utfärda nationella föreskrifter på områden som har reglerats av gemenskapen.EG:s jordbrukspolitik regleras i huvudsak genom förordningar. Dessa kommer vid ett svenskt medlemskap i att bilda kärnan i den jordbrukslagstiftning som skall gälla i . Det regelsystem som är uppbyggt på grundval av jordbruksbestämmelser, dvs. artiklarna 38-43, är mycket omfattande och svåröverskådligt. Det finns 19 grundläggande förordningar om marknadsreglering i fråga om olika jordbruksprodukter. För miljö- och strukturstöden finns ett tiotal grundläggande förordningar. Dessa grundförordningar är i regel ändrade ett stort antal gånger. Grundförordningarna kompletteras av omkring 1 000 mer eller mindre viktiga tillämpningsförordningar. Av dessa är omkring 400 rådsförordningar och återstoden kommissionsförordningar. Till detta kommer att det utfärdas mellan 3 000 och 4 000 kommissionsförordningar i vilka det fastställs bl.a. importavgifter och exportbidrag. EG-rätten utgörs emellertid inte bara av olika typer av rättsakter utan också av avgöranden från . På jordbruksområdet finns omkring 900 domstolsutslag. Enligt vad sagts utgörs huvuddelen av EG:s reglering på jordbruksområdet av förordningar. Av artikel 189 i följer att en förordning skall ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Av detta följer att förordningarna i deras gemenskapsrättsliga form och ord för ord skall tillämpas av medlems- staternas förvaltningsmyndigheter utan någon särskild inkorporerings- eller transformationsåtgärd. Utgångspunkten är t.o.m. att de inte får transformeras till eller inkorporeras i den nationella rätten. har nämligen slagit fast att förordningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Inte desto mindre kan förordningar föranleda att svenska föreskrifter på olika konstitutionella nivåer måste meddelas. En förordning kan t.ex. innehålla för- pliktelser för att besluta om utfyllande bestämmelser. Förordningar kan också förutsätta att svenska myndigheter meddelar sådana föreskrifter. Svenska föreskrifter kan följaktligen behöva utfärdas för att fylla ut luckor i en EG-förordning eller reglera administrativa åtgärder som är nödvändiga för att förordningen skall kunna få verkningar på det nationella planet. Ett annat vik- tigt exempel på att en förordning kan kräva svensk lagstiftning är att den för- utsätter straffsanktioner. Endast undantagsvis innehåller EG:s förordningar på jordbruksområdet några sanktionsbestämmelser. Att en förordning skall kompletteras med nationella regler om straff kan antingen framgå av själva förordningstexten eller vara en följd av samarbetsförpliktelsen i artikel 5 i . På vissa områden t.ex. när det gäller direktbidragen till jordbrukare finns dock s.k. administrativa sanktioner som följer direkt av EG:s förordningar. En sådan sanktion kan innebära att om en jordbrukare lämnar felaktiga uppgifter, vårdslöst eller medvetet, om arealstorlek eller antalet stödberättigade djur, gör den utbetalande myndigheten ett avdrag från det bidragsbelopp som jordbrukaren annars skulle få. Avdraget beräknas efter hur mycket den felaktiga uppgiften procentuellt avviker från den korrekta. Vid stora avvikelser eller uppsåtligt felaktiga uppgifter kan en bidragstagare uteslutas från ett stödprogram . Ett annat exempel på administrativ sanktion är förverkande av säkerhet som ställts i samband med exportbidrag. De administrativa sanktionerna påverkar inte nationella regler om straff. Förordningar skall enligt artikel 191 i offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Detta sker på alla offi- ciella EG-språk. Vid ett svenskt medlemskap blir således EGT en författnings- samling som kommer att publiceras också på det svenska språket. En förordning träder i kraft efter publiceringen om den inte innehåller särskilda ikraftträdandebestämmelser. I regleras priserna på jordbruksprodukter av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. och lagen (1990:616) om införande av lagen på vissa jordbruksprodukter m.m. med tillhörande förordningar. De båda lagarna är en del av livsmedelspolitiska beslut som i huvudsak innebar slopande av de interna marknadsregleringarna. Den förstnämnda lagen innehåller bemyndiganden för att ta ut införselavgifter, fettvaruavgifter och avgifter för att utjämna industrins kostnader för råvaror. I lagen finns också bestämmelser om skyldighet för slakterier m.fl. företag att betala ut prisstöd. I den nämnda införandelagen finns bestämmelser om avveckling av den interna prisregleringen under vad gäller vissa varor. Lagen om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. kompletteras av lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets och fiskets områden. I den lagen finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet för näringsidkare inom livsmedelsområdet. Med stöd av lagen får uppgifter samlas in bl.a. för att bely- sa förhållandena på livsmedelsområdet och följa effekterna av avregleringen. I detta lagstiftningsärende föreslår regeringen en lag om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och en lag om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd. Som nämnts inledningsvis kommer vid ett EU-medlemskap den inhemska regleringen på jordbruksområdet att ersättas av EG:s förordningar. Förordningarna blir direkt tillämpliga i . Som redan nämnts finns det emellertid ett behov av att komplettera dessa förordningar i vissa avseenden. De föreslagna lagarna skall ge stöd för en sådan reglering. Regleringen behövs för att EG:s gemensamma jordbrukspolitik skall kunna verkställas i . Det kompletteringsbehov som finns när det gäller EG:s förordningar om jord- bruksprodukter är främst bestämmelser som har karaktär av verkställighetsföreskrifter. I begränsad omfattning behövs emellertid också kompletterande regler av annat slag. I vissa fall anges det i en förordning att det skall eller får finnas nationella bestämmelser som i materiellt avseende fyller ut förordningen. Utrymmet för sådana nationella bestämmelser är väl avgränsat i förordningarna. För sådana föreskrifter behöver regeringen bemyndigande. För att ge en samlad bild av vilka föreskrifter som behövs som komplettering till förordningarna bör det i lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter tas in också ett bemyndigande för regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter, något som i och för sig inte kräver särskilt lagstöd. Härutöver bör den föreslagna lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter innehålla bestämmelser om uppgiftsskyldighet för näringsidkare, om tillsyn och kontroll, om avgifter för tillsyn, om ränta och om straff och överklagande. I samband med att den föreslagna lagen om EG:s förordningar om jordbruks- produkter införs bör lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. och lagen (1990:616) om införande av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. upphävas. Lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets och fiskets områden kommer delvis att ersättas av bestämmelser i den föreslagna lagen. Regeringen avser att senare återkomma till med förslag till ändringar i uppgiftsskyldighetslagen. När det gäller EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd är behovet av kompletterande nationella föreskrifter mera begränsat. I den föreslagna lagen om dessa förordningar bör det finnas bestämmelser om tillsyn och kontroll, om ränta och om överklagande. Tillämpningsområde för lagarna på jordbruksområdet Regeringens förslag: Lagarnas tillämpningsområden avgränsas till att gälla komplettering av EG:s förordningar om 1. pris- och marknadsreglering, 2. miljö- och strukturstöd. Skälen för regeringens förslag Lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter Tillämpningsområdet för den föreslagna lagen anges genom en uppräkning av de grupper EG-förordningar som skall kompletteras med stöd av eller genom lagen. De aktuella författningarna ges i lagen den sammanfattande beteckningen "EG:s förordningar om jordbruksprodukter". Till skillnad från vad som är fallet med omfattar lagens begrepp "jordbruksprodukter" inte fiskprodukter. De fem grupperna förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde är EG:s förordningar om - marknadsreglering av jordbruksprodukter, - produkter som omfattas av bilaga II men som inte omfattas av någon marknadsreglering, - produkter som har framställts av jordbruksprodukter, - uppgiftsskyldighet i fråga om inkomstförhållanden och driftsekonomiska förhållanden i jordbruket, - särskilda omräkningskurser som används inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Förordningarna om marknadsreglering, dvs. den första gruppen förordningar, utgör kärnan i EG:s jordbrukspolitiska system. Praktiskt taget alla jordbruks- produkter är föremål för marknadsreglering. De för svensk del viktigaste marknadsregleringarna har beskrivits i prop. 1994/95:19 medlemskap i unionen Del 2, bil. Därutöver finns sådana regleringar i fråga om bl.a. vin, tobak och humle. Den andra gruppen förordningar avser produkter som omfattas av bilaga II i men som inte omfattas av någon marknadsreglering. Enligt artikel 38 i avses med jordbruksprodukter jordens, boskapsskötselns och fiskets produkter samt produkter i första bearbetningsledet som har direkt samband med de nyssnämnda produkterna. En lista över produkterna finns i bilaga II i fördraget. Som exempel på förordningar som hör till gruppen kan nämnas förordningar om potatis, ärtor och bönor. Förordningarna kan bl.a. innehålla kvalitets- och handelsbestämmelser. Gruppen omfattar endast ett fåtal förordningar. Till gruppen förordningar om produkter som har framställts av jordbrukspro- dukter hör EG:s förordningar om råvarukostnadsutjämning. Det är fråga om bear- betade produkter som inte omfattas av bilaga II till . Hur det svenska systemet för råvarukostnadsutjämning förhåller sig till EG:s motsvarande system har beskrivits i prop. 1991/92:170 Europeiska ekonomiska samarbetsområ- det, bil. 8, och i prop. 1994/95:19, bil. De viktigaste förordningarna på området är rådets förordning (EG) nr 3448/93 om systemet för handeln med vissa varor som framställs genom förädling av jordbruksprodukter, rådets förordning (EG) nr 1222/94 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för ordningen för be- viljande av exportbidrag för vissa jordbruksprodukter som exporteras i form av varor som inte omfattas av bilaga II till fördraget samt om kriterierna för fastställande av bidragsbeloppen och rådets förordning (EG) nr 1294/94 om tillämpningsföreskrifter för systemet för handeln med vissa varor som framställs genom förädling av jordbruksprodukter. Gruppen förordningar om uppgiftsskyldighet i fråga om inkomstförhållanden och driftsekonomiska förhållanden i jordbruket utgörs i huvudsak av rättsakter om statistikinsamling. Antalet grundförordningar på området är ca 20. Den sista gruppen förordningar behandlar det agromonetära systemet. Alla priser på jordbruksprodukter och stödbelopp inom den gemensamma jordbrukspoli- tiken som direkt eller indirekt grundar sig på artikel 43 i anges i den europeiska valutaenheten ECU. Med hänsyn till att den gemensamma jordbrukspolitiken i väsentliga delar genomförs av nationella myndigheter i de olika medlemsländernas valutor måste belopp som anges i ECU räknas om till dessa valutor. Det agromonetära systemet, som är EG:s växelkurssystem för bl.a. jordbrukssektorn, är avsett att fördröja effekterna av valutakursförändringar. Utan detta system skulle beloppen i nationell valuta förändras . Systemet regleras av rådets förordning (EEG) nr 3813/92 om den räkneenhet och de omräkningskurser som skall tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och av kommissionens förordning (EEG) nr 1068/93 om föreskrifter för fastställelse och tillämpning av jordbruksomräkningskurserna. Lagen om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd De grupper av förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde är EG:s förordningar om - stöd till miljövänliga brukningsmetoder inom lantbruket och bevarande av odlingslandskapet, - stöd till skogliga åtgärder inom jordbruket, - stöd till förtidspensionering av jordbrukare, - stöd till bearbetning av och avsättning av jord- och skogsbruksprodukter, - förbättring av strukturen inom jordbruket, - stöd till landsbygdsutveckling. De viktigaste inslagen i EG:s strukturpolitik och de olika stöden har beskri- vits i prop. 1994/95:19 medlemskap i unionen Del 2, bil. Det har inte förutsatts att samtliga stöd som är tillåtna inom EU skall tilläm- pas i . Vissa av stöden brukar kallas obligatoriska stöd. Det innebär att medlemsländerna enligt EG-förordningen i fråga är skyldiga att introducera stödet. Miljöstödet är exempel på ett obligatoriskt stöd. Även om pris- och marknadsregleringarna traditionellt varit och alltjämt är det viktigaste inslaget i den gemensamma jordbrukspolitiken har strukturprogram- men ökat i betydelse . När det gäller miljö- och strukturstöden fastställs genom EG-förordningarna främst riktlinjer och ramar, t.ex. syftet med stödet, grundläggande förutsätt- ningar för att stödet skall kunna lämnas och högsta tillåtna stödbelopp. Det ankommer vanligen på medlemslandet att utifrån och nationella jordbrukspolitiska ambitioner besluta om hur stödformerna skall tillämpas i det egna landet. Förordningarna om stöden kräver vanligtvis att en plan eller ett program upp- rättas som beskriver hur stödet skall användas. Programmet skall underställas för godkännande. skall de nationella föreskrifter som behövs för att införa stödet tillställas kommissionen för granskning. Syftet med granskningen är att kontrollera att stöden införs på ett sätt som inte strider mot EG-rätten. I det följande beskrivs de olika grupperna stödförordningar som skall omfattas av lagen. 1.De grundläggande förordningarna om stöd till miljövänliga brukningsmetoder inom lantbruket och bevarande av odlingslandskapet, s.k. miljöstöd, är rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven och kommissionens förordning (EEG) nr 2062/93 av om närmare bestämmelser för finansiell övervakning av program som godkänts enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. 2.Stöd till skogliga åtgärder inom jordbruket regleras i huvudsak av rådets förordning (EEG) nr 2080/92 av om en gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket och kommissionens förordning (EG) nr 1054/94 av om närmare bestämmelser för finansiell övervakning av program godkända genom förordning (EEG) nr 2080/92 om en gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket. 3.Rådets förordning (EEG) nr 2079/92 av om införande av en stödordning i gemenskapen för förtidspensionering från jordbruk innehåller regler om stöd till förtidspensionering. finns i kommissionens förordning (EEG) nr 2061/93 av om tillämpningsföreskrifter för finansiell tillsyn av program som godkänts enligt rådets förordning (EEG) nr 2079/92 om införande av en gemenskapsordning för stöd till förtidspensionering från jordbruk. 4.Stöd till bearbetning och avsättning av jord- och skogsbruksprodukter utgår enligt rådets förordningar (EEG) nr 866/90 av om förbättring av villkoren för förädling och saluföring av jordbruksprodukter och nr 867/90 av om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av skogsbruksprodukter. Urvalskriterier för investeringar inom sektorerna finns i kommissionens beslut av den22 mars1994. 5.Stöd till förbättring av strukturen inom jordbruket regleras i huvudsak av rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av om förbättring av jordbruksstrukturernas effektivitet. Förordningen omfattar ett flertal olika stöd, t.ex. investeringsstöd, startstöd till yngre jordbrukare, stöd till fortbildning av jordbrukare, startstöd till nya konsulent- eller konsultföretag eller avbytarorganisationer och stöd till övergång till bokföringsmässig redovisning. I samma förordning regleras också utformningen av stödet till mindre gynnade områden. Det är i huvudsak fråga om kompensationsstöd i form av areal- och djurbidrag eller förmånligare villkor för investeringsbidrag. Avgränsningen av vad som är att anse som mindre gynnade områden görs däremot i rådets direktiv /268/EEG av om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden. 6.Stöd till landsbygdsutveckling, s.k. 5b-stöd, regleras i huvudsak genom rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter. Behovet av nationella föreskrifter på jordbruksområdet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer bemyndigas att i fråga om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, i den utsträckning förordningarna tillåter det, meddela kompletterande föreskrifter och verk- ställighetsföreskrifter. Skälen för regeringens förslag: EG:s förordningar om jordbruksprodukter kommer i alla sina enskildheter att gälla som svensk rätt fr.o.m. dagen för medlemskap i . För att vissa förordningar skall kunna tillämpas förutsätts emellertid kompletterande nationella föreskrifter. Kompletteringarna kan vara av i huvudsak två olika slag. En första kategori utfyllande regler blir aktuella om det av förordningen framgår att medlemsstaten skall eller får meddela nationella föreskrifter för att i något avseende reglera de frågor som omfattas av förordningen. Ett exempel på sådan förutsatt utfyllnad är när det i förordningen (EEG) nr 3950/92 av om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter hänvisas till att överlåtelse av kvoter skall regleras i nationella bestämmelser. Ett annat exempel är förordningen (EEG) nr 3886/ 92 som gäller bidragssystemen för nötkött i vilken det förutsätts att medlemsstaterna meddelar föreskrifter bl.a. om det nationella administrativa dokument som skall åtfölja varje bidragsberättigat djur. Ytterligare exempel på utfyllande regler är föreskrifter om märkning av paketerade frukter och grönsaker liksom föreskrifter om kvalitetskontroll av frukt och grönt. Föreskrifter om godkännande av producentorganisationer och föreskrifter om villkor för intervention, prisstöd och privat lagring hör också hit.