prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Det är därför väsentligt att innehållet i varje ny internationell överen- skommelse har granskats noga i förhållande till gällande svensk rätt innan ansluter sig till ett internationellt avtal och att det eventuella behovet av svenska lagstiftningsåtgärder för att bringa svensk rätt i överensstämmelse med avtalets innehåll har tillgodosetts innan överenskommelsen träder i kraft och blir folkrättsligt bindande för . inflytande i samband med viktigare utrikespolitiska avgöranden är garanterat i grundlagen (RF). Frågan om huruvida lagstiftningsåtgärder i samband med internationella överenskommelser behövs blir föremål för prövning bl.a. i samband med ratificeringsproceduren. Den som förbereder en exploatering bör med stor uppmärksamhet beakta de miljörättsliga förutsättningarna för det planerade projektet och undvika sådana ekonomiska bindningar som blir kännbara om den tillämnade verksamheten skulle visa sig vara omöjlig att genomföra på grund av lagstiftningen. Detta gäller generellt, dvs. förutom miljölagstiftningen också angränsande rättssystem, t.ex. fastighetsbildningslagen och vattenlagen. Lagstiftningen utgör ett betydelsefullt styrmedel då det gäller att hävda hälso- och miljöskyddet samt naturvårdens intressen. Därutöver finns ett antal andra viktiga styrmedel som alla kan användas för att driva på utvecklingen i mer miljövänlig riktning. Det första styrmedlet att nämna är kunskapsförmedling och opinionsbildning. Det är först när alla är medvetna om hoten mot miljön och om möjligheterna att komma till rätta med dem som hänsynen till miljön blir naturlig för alla att iaktta. En sådan miljömedvetenhet måste med hänsyn till framtida generationer leda till större och större miljöhänsyn på alla nivåer och bland alla grupper i samhället. Miljöhänsyn bör således integreras i all verksamhet. har miljöengagemanget ökat påtagligt. Olika miljöaspekter har kommit att bli ett allt viktigare säljargument. En sådan ändrad inställning kommer också att påverka de demokratiska processerna och därmed att återspegla sig i lagstiftningen. Korrekt och tydlig information är en förutsättning för att miljöengagerade konsumenter och företag genom sitt agerande på bästa sätt skall kunna främja miljövårdens och naturskyddets intressen. Likaså har utbildning, på alla nivåer i skolan, på universitet och högskolor och i arbetslivet, en avgörande betydelse för möjligheterna både att förstå de krav hälsoskydd, miljöskydd och naturvård ställer och att medverka till lösningar som tillgodoser dessa krav. En grundläggande strävan i dagens och framtidens miljöarbete bör vara att bygga in miljötänkandet i alla de olika slag av verksamheter som kan påverka miljön negativt. Detta gäller också de areella näringarna. Omtanken om den biologiska mångfalden bör ingå som en självklar och väsentlig faktor i all verksamhet inom dessa näringar, på samma sätt som omtanken om det ekonomiska utfallet. Den nya skogspolitiken (enligt prop. 1992/93:226) innebär att miljöfrågornas växande betydelse har markerats i skogsvårdslagen genom skärpningar av de bestämmelser som rör hänsynen till naturvårdens intressen. Den nya skogspolitiken innebär också en betydande avreglering samt mer frihet och ansvar för skogsägarna. Ett skydd för äganderätten kan bidra till att stärka det personliga och långsiktiga ansvarstagandet hos den enskilde verksamhetsutövaren. Med en genomtänkt och förutseende fysisk planering enligt kan kommunerna lägga grunden för en positiv samhällsutveckling. Olika intressen i fråga om markanvändning skall i planeringen vägas samman för att säkra en långsiktigt hållbar utveckling genom en ekonomisk tillväxt som är förenlig med kraven på en god livsmiljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Miljövårdsprogram, kulturmiljöprogram, översiktsplaner och väl genomarbetade detaljplaner bör utnyttjas som hjälpmedel i arbetet. Tillsammans med andra styrmedel i miljöpolitiken kan samhällsplaneringen medverka till att förebygga miljöproblem och till att myndigheter, företag och enskilda medborgare tar ökad hänsyn till miljön i sina beslut. Även trafiklagstiftningens behandling av miljöfrågor bör i stor utsträckning stå kvar och trafikverken svara för sektorsansvaret inom sina respektive om- råden. Lagstiftning bör användas med urskiljning och då den bedöms som nödvändig eller i varje fall som det mest verksamma medlet för att man skall nå de mål som har satts upp. De lagar, förordningar och föreskrifter som beslutas måste utformas så att man så långt som möjligt kan förutse resultatet i tillämpningen och så att lika fall behandlas lika. Med hänsyn till de särskilda svårigheter som är förenade med att hos enskilda hushåll kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen ligger det i sakens natur att tvingande krav måste riktas mot företagen eller med ett annat ord producenterna. Denna grundläggande inställning ligger bakom den reglering som har införts som ett led i utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle. Inom miljöområdet har lagstiftning i form av beskattning blivit ett alltmer använt styrmedel. Styrmetoden ställer inte direkt tvingande krav på medborgarna utan styr via priseffekten efterfrågan i önskvärd riktning, t.ex. mot bränslen med mindre innehåll av miljöfarliga ämnen. Beskattningen på det miljöpolitiska området har ett starkt funktionellt samband med skattepolitiken och skattelagstiftningen i övrigt. På många områden förekommer också att berörda företag genom frivilliga överenskommelser får till stånd ett fruktbringande samarbete. Sådana samarbetsformer har, såsom anförts i kretsloppspropositionen, förekommit i alltför liten utsträckning på det miljöpolitiska området. Särskilt inom avfallshanteringsområdet bör det finnas goda förutsättningar för företagen att genom samarbete på frivillig väg och i en dialog med landets kommuner uppfylla producentansvaret. Givetvis finns det ändå situationer när det krävs ingripande i form av tvingande lagstiftning för att åstadkomma ett önskat resultat. För att uppnå konkurrensneutralitet kan det ha ett värde i sig att genom lagstiftning slå fast vad man i praktiken är överens om och därigenom bekräfta ett rådande förhållande. Som exempel på viktiga regler om producentansvar som redan gäller nämndes i kretsloppspropositionen tillverkarens skyldighet enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter att så långt som möjligt ersätta skadliga ämnen med mindre skadliga, den s.k. utbytesprincipen. Denna princip är ett exempel på att lagstiftningen på vissa områden måste vara pådrivande för att uppsatta mål skall nås. 4.2 Utgångspunkter för en ny lagstiftning Regeringens förslag: En samlad miljölag skall bygga på följande principer: * Försiktighetsprincipen * Skador skall förebyggas och åtgärder vidtas vid källan * Förorenaren betalar * Ökad tyngd för miljökraven * Farliga ämnen och varor skall ersättas med mindre farliga (utbytesprincipen) * Hushållning med mark, vatten och andra naturresurser * Samordning med En samlad lag skall särskilt innehålla: * Övergripande regler om aktsamhet och resurshushållning * Regler som möjliggör generella föreskrifter * Regler om miljökvalitetsnormer * Regler om skydd för den biologiska mångfalden * Medel att styra varornas miljöpåverkan och regler om kretsloppsanpassning * Regler om individuell tillståndsprövning * Regler om skadestånd * Regler om miljökonsekvensbeskrivningarKommitténs förslag: Inriktningen överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Arbetet med att samordna lagstiftningen på miljöområdet finner ett nästan totalt gensvar bland remissinstanserna. Den använda tekniken med ramlagstiftning möter dock invändningar från ett betydande antal remissinstanser. Några anser att eftersträvade samordningsvinster i stor utsträckning uteblir genom att föreskrifter kommer att beslutas av ett stort antal myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagen och dess tillämpning i praktiken - främst av - har lett till stora förbättringar av den svenska miljön, särskilt när det gällt att komma till rätta med förorenande vattenutsläpp från bebyggelse och industrier samt luftföroreningar från stora anläggningar. De nya problem som uppstått och erfarenheter som vunnits har emellertid i väsentlig mån rubbat de förutsättningar som utgör grundvalen för den gällande miljölagstiftningen. Det står numera klart att de samlade miljöproblemen inte kan lösas genom lokala insatser, som lagen förutsätter. Efter tillkomsten av naturresurslagen har därför miljöskyddslagen kommit närmast i blickfånget för den fortsatta översyn och modernisering av miljölagstiftningen som de senaste årtiondenas erfarenheter och utveckling påkallat. har den samlade miljölagstiftningen kommit att framstå som alltmer svåröverskådlig och delvis sinsemellan överlappande. Den har kommit till och ger som en följd därav uttryck för skilda värderingar. Likartade frågor har fått skilda lösningar i olika lagar. Flera lagar kan tillämpas på samma fråga. Från flera håll har gjorts gällande att straffbestämmelserna är svåra att överskåda och tillämpa. Detta är i huvudsak bakgrunden till att regeringen tillsatte en kommitté att utreda hur de olika lagarna som gäller miljöskydd skall kunna samordnas och bli lättare att överblicka och tillämpa samt effektivare i arbetet för en bättre miljö. Visserligen har lagstiftningen varit föremål för översyn . Genom ändringar 1981 tillkom det nuvarande prövningssystemet och miljöskyddsavgiften (prop. 1981/82:92). Ändringar av betydelse i miljöskyddslagen har också genomförts efter beslut av i anledning av förslag i prop. 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 90-talet och prop. 1990/91:90 En god livsmiljö. Det senare riksdagsbeslutet låg också till grund för flera ändringar i naturvårdslagen efter förslag i betänkandet Översyn av naturvårdslagen m.m. (SOU 1990:38). Som framgår av den gjorda genomgången i avsnitt 4.1.1 har renhållningslagen fått allt större betydelse som ett miljöpolitiskt styrmedel. I renhållningslagen gjordes betydelsefulla ändringar när föreskrifter om producentansvar infördes. Lagen om kemiska produkter tillkom . Någon samlad översyn av de viktigaste lagarna på miljöområdet har emellertid tills nu inte skett under de . De grundläggande reglerna i lagstiftningen blir därför alltmer föråldrade som behovet av verksamma styrmedel inom miljöpolitikens område accentueras. Det är enligt fyra stora grupper av skyddsobjekt som lagstiftningen bör värna om. För det första är det människors hälsa. För det andra är det den fysiska miljön. För det tredje är det den biologiska mångfalden. Och för det fjärde är det hushållningen med naturresurserna. En och samma grundsyn bör enligt kommittén genomsyra hela lagstiftningen. Regeringen delar i likhet med remissinstanserna denna uppfattning. Samma grundläggande krav i fråga om hälso- och miljöhänsyn skall sålunda ställas vare sig fråga är om fastighetsanknuten verksamhet, om hälsoskydd, om hantering av kemiska produkter, om naturskydd eller om hushållning med naturresurser, låt vara att avvägningen mellan olika intressen naturligtvis kan utfalla olika beroende på miljöhotens farlighet och intressenas styrka. Vissa allmänna principer bör ligga till grund för lagstiftningen. De principer som har tagits upp i kommitténs förslag är allmänt vedertagna i det miljöpolitiska arbetet och det framstår som naturligt att en ny samordnad lagstiftning på miljöområdet står i överensstämmelse med dessa principer. En grundläggande tankegång är människans förvaltaransvar för miljön. Den kan uttryckas som att vi som lever nu inte får söka komma undan miljöproblemen genom att lasta över dem och lämna efter oss en utarmad och förstörd natur. Skyddet för hälsa och miljö, inbegripet den biologiska mångfalden, måste utgå från riskbedömningar. I princip bör det ankomma på den som vill göra något som kan påverka människors hälsa eller miljön att visa att åtgärden inte kommer att medföra skada eller olägenhet. Misslyckas detta bör den tilltänkta åtgärden inte få komma till stånd om inte sådana skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt iakttas att skador och olägenheter förebyggs. I vissa fall måste efter en intresseavvägning godtas, att skador eller olägenheter uppkommer. Förutsättningarna härför måste i så fall regleras i lagstiftningen. De nya föreskrifterna måste alltså liksom den nuvarande miljöskyddslagstift- ningen ha sin grund i principen om att skador skall förebyggas och åtgärder vidtas vid källan. Principen om att skador skall förebyggas och åtgärder vidtas vid källan finns inskriven i som en av hörnpelarna i EG:s miljörätt (artikel 130r). Den är i och för sig självklar - man bör inte invänta skador för att avhjälpa dem i efterhand utan göra sitt bästa för att skador över huvud taget inte skall uppkomma. Enligt bör gälla att allt arbete vare sig det gäller hälsoskydd, miljöskydd eller naturvård skall vara förebyggande. Miljöskyddslagen byggde vid sin tillkomst och bygger alltjämt på principen att det är den som förorsakar miljöstörningar som har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa dem. Samma tänkesätt tillämpades i t.ex. arbetarskyddsfrågor. Företagaren har haft att betala de skyddsåtgärder som samhället har ansett erforderliga för att begränsa riskerna i arbetsmiljön för de anställda. Inom miljöpolitiken är principen vedertagen och går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle). Den sattes på pränt i en rekommendation av i anslutning till 1972. Kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö bör enligt rekommendationen återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till föroreningar när de produceras eller konsumeras. Likaså bör priser på varor som är beroende av naturresurser återspegla den begränsade tillgången på de naturresurser som används. Principen har numera slagits fast som en av hörnpelarna i EG:s miljörätt i artikel 130r i . Även denna princip skall självfallet läggas till grund för den nya lagen. Detta innebär bl.a. att om man har misslyckats med att förebygga skador på grund av miljöstörningar så är det den som har vållat föroreningen som skall betala kostnaden för sanering och åter- ställning. De tillåtlighetsregler som gäller för miljöfarlig verksamhet har medvetet formulerats för att vid tillämpningen ge stora möjligheter att ta hänsyn till olika intressen. Enligt kommitténs uppfattning har utvecklingen sprungit ifrån den ståndpunkt som lagstiftare intog. Det var då fråga om att försiktigt införa regler för ett helt nytt lagstiftningsområde och oron var stor för att långtgående krav kunde slå ut viktig industri. Kunskaper om miljötillståndet och medborgarnas insikt om miljöfrågor liksom deras krav på bättre miljöförhållanden har ökat väsentligt . I dagens läge visar erfarenheten att industrin har både vilja och möjligheter att komma till rätta med svåra miljöproblem. Även den internationella konkurrensen, i vart fall inom , kommer att belastas med ökade miljökrav. Detta innebär att låga miljökrav inte ger några konkurrensfördelar på . Miljö- lagstiftningen bör därför enligt kommitténs förslag utformas så att miljökraven får ökad tyngd i förhållande till andra intressen. Av aktsamhetsreglerna bör klart framgå att all miljöpåverkan skall bedömas mot människors hälsa och miljön och att vid en sådan prövning hälsan och miljön skall stå i centrum. De allmänna kraven på försiktighet bör utgå från den nuvarande regleringen i lagen om kemiska produkter. Erfarenheterna av lagens tillämpning ger inte stöd för att de krav i fråga om skyddsnivån som lagen innhåller skulle behöva ändras. Detta innebär att den som gör något som kan påverka hälsa eller miljö skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Riskerna för skador av olika slag skall undanröjas. Detta överensstämmer med de riktlinjer som antagit på grundval av miljöbeslut . Risker för bestående skada på miljö eller hälsa skall inte accepteras efter en övergångstid. Den övergripande principen i bör enligt kommitténs förslag därför vara att de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att skydda människors hälsa, miljön och naturresurserna. Även om denna princip avviker från uttryckssätten i miljöskyddslagen, motsvarar den enligt kommitténs mening den praxis som tillämpas av tillstånds- och tillsynsmyndigheterna på miljöskyddsområdet. Kommittén framhåller att ett absolut krav på alla tillgängliga försiktig- hetshetsmått inte kan tillämpas i alla situationer. Visst utrymme bör finnas för en avvägning mellan motstående intressen eller med andra ord för en skälighetsprövning. En grundläggande regel bör emellertid vara att man inte får göra sådana avsteg att det kan befaras att skador på människors hälsa eller påtaglig skada på miljön uppkommer eller att en långsiktigt god hushållning med naturresurser allvarligt äventyras. I likhet med i stort sett samtliga remissinstanser delar regeringen kommitténs syn på den nya lagens grundläggande föreskrifter om krav på försiktighetsmått. Lagen om kemiska produkter innehåller en utbytesprincip - eller sub- stitutionsprincip - som innebär att sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga. Denna princip bör i ges en mer grundläggande ställning än som är fallet. En ny lagstiftning bör bygga på den av beslutade principen att vid all hantering av varor skall så långt som det är möjligt en varas hela livslängd beaktas vid bedömningen av de risker för hälsa och miljö som varan för med sig. Därvid måste också hänsyn tas till möjligheten att återanvända en vara, sedan den tjänat ut, eller att återvinna ämnen, material eller utvinna energi ur varan. Kravet bör därvid ställas att varan så långt möjligt skall kunna återanvändas eller att materialet i den skall kunna återvinnas under förutsättning att det är mest effektivt ur resurshushållningssynpunkt. Resurshushållning och minskning av avfallsmängderna redan i samband med produktionen bör ges högsta prioritet. För att åstadkomma en effektiv resurshushållning kan såväl återanvändning som återvinning av material och energi komma i fråga. Därigenom bör behovet av deponering kunna skäras ned till ett minimum. I linje med vad som sagts om återanvändning och återvinning står det krav på hushållning med knappa naturresurser som alltmer kommit att prägla miljörätten. Kravet på hushållning med naturtillgångarna präglar naturresurslagen och renhållningslagen men saknas i annan miljölagstiftning. Kravet på en långsiktigt god hushållning med naturtillgångarna måste också komma till uttryck i de centrala aktsamhetsreglerna i en samlad lagstiftning. Även skyddet för den biologiska mångfalden kräver hushållning med naturresurser, särskilt när det gäller marken och vattnet. Målen är att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande arter ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Arbetet delas in i tre insatsnivåer, där den första nivån är grundläggande och långsiktigt viktig och betecknas som vardagslandskapet. Här skall åtgärderna innebära hänsyn vid mark- och vattenutnyttjande och anpassning av brukningsmetoder. Den andra nivån utgörs av områden med högre naturvärden där särskilda insatser krävs för att bevara arter och upprätthålla ekosystemens funktioner och processer. Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden och omfattar naturtyper och arter som på grund av sin känslighet endast tål liten eller ingen mänsklig påverkan eller är beroende av en viss typ av brukande (hävd) för att kunna fortleva. Dessa områden bör skyddas med stöd av regler om naturvård. Naturvårdsarbetet bygger på en samverkan av åtgärder på olika nivåer, där alla delar är av lika stor betydelse. I princip skall vid anslutning till EU genomföra de direktiv som antagits med stöd av . måste följa de harmoniserade regler beträffande varor som antagits med stöd av art. 100a i fördraget, om inte annat sägs i anslutningsfördraget. Annars uppkommer tekniska handelshinder. Rättsläget är annorlunda när det gäller de minimidirektiv som på miljöskyddets område införts med stöd av art. 130r. Det finns inte något EG-rättsligt hinder mot att föreskriva t.ex. strängare gränsvärden än de som gäller enligt sådana direktiv. Om gränsvärden för miljöfarliga utsläpp införs i svensk rätt i form av generellt verkande föreskrifter blir det möjligt att genomföra EG-direktiv som innehåller sådana gränsvärden. Direktiv av det slaget omfattas av . En sådan ordning innebär en principiell omställning av normgivningen på området. Det framstår då som angeläget att normerna ger uttryck för en ökad ambitionsnivå. är inte alltid de bästa för detta syfte. Tvärtom måste i varje fall särskilt övervägas, om föreskrifterna kan läggas på en högre ambitionsnivå än motsvarande minimidirektiv från EU:s sida. Ändå kan man säga att EU:s ambitionsnivå ofta är hög och att dess miljöpolitik är fruktbärande och väl ägnad att läggas till grund för den svenska miljölagstiftningen. När det gäller det sakliga innehållet ligger den svenska lagstiftningen ofta före. har dock en snabb utveckling skett inom EU i riktning mot ökat miljöengagemang och kan en positiv utveck- ling förutses. I den mån fråga är om minimidirektiv bör vi alltså behålla eller vid behov skärpa våra mera långtgående krav i avvaktan på att EG kommer i kapp. Inom EU gäller i flera fall regler om tidsbegränsade tillstånd. Detta bör beakta i sin lagstiftning. Utöver de nu nämnda generella principerna bakom lagstiftningen vill vi redan nu nämna vissa mera grundläggande drag i regelsystemet, även om vi längre fram närmare föreslår hur lagstiftningen bör utformas. De flesta miljörättsliga lagarna innehåller allmänna aktsamhetsregler. Också bör innehålla sådana. De allmänna aktsamhetsreglerna bör på olika sätt få en styrande effekt inom balkens hela tillämpningsområde. De kommer att innehålla sådana föreskrifter som alla och envar förutsätts följa i sitt handlande för att skydda hälsa och miljö. De kan därmed läggas till grund för kunskapsförmedling och opinionsbildning. Vidare måste aktsamhetsreglerna iakttas av regeringen och andra myndigheter när föreskrifter meddelas. En samlad miljölag blir med sitt vidsträckta tillämpningsområde med nödvändighet en ramlag och de talrika bestämmelser med bemyndiganden att utfärda föreskrifter som balken måste innehålla kan inte göras så detaljerade som i och för sig vore önskvärt. Aktsamhetsreglerna blir då betydelsefulla vid utformningen av före- skrifter. Aktsamhetsreglerna skall också iakttas av de rättstillämpande myn- digheterna i enskilda mål och ärenden. Myndigheterna skall sålunda tillämpa kraven i aktsamhetsreglerna exempelvis vid tillståndsprövning för en verksamhet eller i samband med tillsynsbeslut. Utgångspunkten för den svenska miljöskyddspolitiken har varit dämp- ningsprincipen i miljöskyddslagen. I varje enskilt fall skall göras vad som rimligen kan krävas för att förebygga och motverka skador och olägenheter på människors hälsa och miljön. Detta hindrar inte att sammantaget alla störningskällor kan påverka miljön långt utöver vad som är acceptabelt. Dämpningsprincipen innebär inget hinder för att miljön förstörs i grund. Som en yttre ram för detaljföreskrifter och andra regler bör anges vilka störningar i miljön som över huvud taget kan godtas. Avsikten med en sådan helhetssyn skulle vara att förhindra ytterligare miljöförstöring. Föreskrifter av sådan innebörd kallas av miljöskyddskommittén miljökvalitetsnormer. Som flera remissinstanser framhåller kräver en tillämpning av sådana normer omsorgsfulla överväganden. Vi anser dock, i likhet med kommittén, att sådana normer bör användas i det framtida hälso- och miljöskyddsarbetet och att användningen bör regleras i den nya samlade miljölagstiftningen.