prop · GI03200 · 1995-01-01 00:00:00 — En sådan generell längsta tid är svår att fastställa med hänsyn till den mängd register av skiftande beskaffenhet som avses lyda under lagen, även om det på goda grunder kan förutsättas att en personuppgift sällan behövs längre än för att framställa officiell statistik. Det står emellertid klart att en längre bevaringstid kan behövas vid bl.a. longitudinella uppföljningar. De föreskrifter regeringen avser att meddela och som kan beakta de varierande förutsättningarna för de olika registren kan lämpligen ange den bortre gränsen för vart och ett av registren. Statistiska uppgifter är intressanta för andra ändamål än det primära statistikområdet, i första hand för forskningen och det nationella kulturarvet. Beträffande sådana ändamål gör regeringen följande bedömning. Utredarens förslag till gallringsbestämmelser med gallring som en genomgående huvudprincip och med forskningsintressena vägande relativt lätt, har mött starkt motstånd hos flera remissinstanser. Regeringen ansluter sig på åtskilliga punkter till den framförda kritiken. Under hänvisning till arkivlagens syften kan det exempelvis göras gällande att även mycket integritetskänsliga uppgifter är en del av det nationella kulturarvet och därför bör bevaras. Det går inte heller att komma ifrån att pappershandlingar i ökad utsträckning kommer att ersättas av elektroniska handlingar. har i ett annat sammanhang fört fram att när uppgifterna i ett register inte längre behövs hos primärmyndigheten bör de med hänsyn till framtida forskningsbehov överföras till arkivmyndigheten, som då blir arkiv- och registeransvarig. Detta enligt för ett gott integritetsskydd för den enskilde. Inte minst för att tillgodose olika slags forskning är det enligt regeringens mening av stor betydelse att man noga prövar om de uppgifter som finns i statistikregistren bör bevaras. I vissa fall kan en vidlyftig gallring av uppgifter, som generellt eller individuellt har påverkat samhällets åtgärder, till och med vara till skada för den enskilde själv. Vid regeringens bedömning av bevarandefrågan läggs självfallet stor tyngd vid integritetsaspekten. I vilken utsträckning bevarande bör ske blir därför en avvägning mellan å ena sidan den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet och å andra sidan forsknings- och kulturintressena. Hur denna av- vägning skall göras är svårare att precisera. Det fordras både insikt och kunskap om ämnesområdet och en överblick över arkivbildningen i landet för att besluten i de enskilda fallen skall bli väl avvägda. Försiktighet är därvid påkallad med hänsyn till att en alltför ambitiös gallring kan förorsaka skador som aldrig går att reparera. Förutsättningar av detta slag kan svårligen anges i lag eller förordning. Arbetet kräver sakkunskap och resurser och kan inte utan vidare utföras inom regeringkansliet. Den lösning som med hänsyn till samtliga föreliggande faktorer framstår som mest rimlig är att dessa ofta svåra avvägningsfrågor, såsom åtskilliga remissinstanser särskilt uttalat, i stor utsträckning får avgöras av . Regeringen anser det lämpligt att i den föreslagna lagen särskilt betona behovet av skydd för den personliga integriteten när beslut fattas om att avvika från huvudregeln om gallring. Enligt arkivlagen svarar varje myndighet för vården av sitt arkiv. Arkivmyndigheterna skall se till att myndigheterna fullgör sina skyldigheter beträffande arkivvården. Arkivmyndigheterna har ingen generell skyldighet att svara för förvaring av material men kan överta material efter överenskommelse. När en arkivmyndighet har övertagit arkivmaterial från en annan myndighet övergår hela ansvaret för det materialet till arkivmyndigheten. För att ytterliga förstärka integritetsskyddet anser regeringen att det material som undantas från gallring skall överlämnas till en arkivmyndighet. Regeringen utgår därvid från att det inte kommer att medföra några större tekniska problem att överlämna de uppgifter som undantas från gallring. Regeringens förslag: De nya reglerna skall träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagbestämmelserna innebär att vissa personregister för officiell statistik, nämligen sådana med integritetskänsliga uppgifter, får inrättas och föras endast i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelar. När den föreslagna lagen träder i kraft upphör således DI:s möjlighet att meddela tillstånd till inrättande och förande av dessa register. Bestämmelserna träffar emellertid även de register för vilka tillstånd meddelats före ikraftträdandet. Ambitionen är att regeringens föreskrifter genom förordning skall träda i kraft med lagen, alltså per . Det bör dock ges möjlighet att ersätta tillstånden med reglering i förordning. Tillståndsregistren föreslås därför få finnas kvar fram till utgången av . I den utsträckning de ersätts av regeringsförordningar upphör dock tillstånden att gälla. Det har tidigare utvecklats att det krävs särskilda övergångsregler för vissa av de register som i annat fall skulle hamna under den föreslagna lagens tillämpning. Härvid avses dels de register som förs vid (EpC), dels de register som förs för att fullgöra vad som föreskrivs i lagen (1992:1032) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets och fiskets områden och den vidhängande förordningen. Det är i det senare fallet främst lantbruksregistret som avses. Regeringen bör genom en särskild övergångsbestämmelse ges rätt att tills vidare föreskriva undantag från lagens tillämpning beträffande dessa register. 7.1 Förslaget till lag om vissa personregister för officiell statistik Paragrafen reglerar först och främst avgränsningen av de känsliga register för framställning av officiell statistik för vilka lagen är avsedd att gälla. Lagen skall tillämpas på register som innehåller sådana uppgifter som avses i 4 § och 6 § andra stycket datalagen eller sådana uppgifter om enskilda personers inkomst- och förmögenhetsförhållanden som är skyddade av sekretess och inte avser näringsverksamhet. Att också enskilda personers förmögenhetsförhållanden skall beaktas är, i förhållande till lagrådsremissen, en komplettering med anledning av Lagrådets påpekande att sådana förhållanden kan vara lika integri- tetskänsliga som personers inkomstförhållanden. I enlighet med Lagrådets förslag har vidare undantaget för uppgifter som framgår av beslut om beskattning preciserats till att avse beskattningsbeslut som inte omfattas av sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Av andra stycket i paragrafen framgår att personregister med sådana integri- tetskänsliga uppgifter som angetts i första stycket får inrättas och föras endast efter föreskrifter som regeringen meddelar. Avsikten är att dessa föreskrifter skall ges i en till lagen anslutande förordning. De register som faller inom lagens tillämpningsområde förs i stor utsträckning med tillstånd från DI. I några fall finns författningsreglering. Lagen och den nämnda förordningen ersätter dessa. Lagtexten har i väsentliga delar utformats i anslutning till Lagrådets synpunkter. Lagrådet har också ansett att bestämmelsen om tillstånd att inrätta och föra register lämpligen kan meddelas i 2 §. Regeringen anser emellertid för sin del att bestämmelserna om villkoren för registrens inrättande och förande - att regeringen beslutat om det i förordning - för överskådlighetens skull också bör finnas i 1 §, men i ett andra stycke. kan 2 § renodlas till att endast omfatta bestämmelser om registerändamål. I paragrafen fastslås ett ändamål för de reglerade registren, den yttre gräns för hur personregistren får användas. Ändamålet är så utformat att registren i viss utsträckning skall kunna användas för framställning av s.k. övrig statistik. Skälet är att det från integritetsskyddssynpunkt inte är rimligt att tvinga de statistikmyndigheter som i mindre utsträckning använder samma uppgifter även för övrig statistik, att inrätta särskilda personregister härför. Att registret dock inte får tillföras uppgifter som saknar betydelse för den officiella statistiken följer av 3 §. Register som är inrättade med framställning av övrig statistik som (huvud)ändamål kommer inte heller att höra till lagens tillämpningsområde. Ett mer specificerat ändamål kommer dessutom att för varje register anges i den till lagen anslutande förordningen. Bestämmelsen motsvarar med vissa förtydliganden förslaget i lagrådsremissen. Den har konkretiserats i linje med vad Lagrådet förordat. Regeringen anser att bestämmelsen om registerändamålet har en sådan särskild central betydelse i en registerlag att den - i likhet med vad som är fallet i annan liknande lagstiftning - bör utgöra en egen paragraf under en särskild rubrik. Med hänsyn härtill och till att både denna och närmast följande paragraf har konkretiserats finns det enligt regeringens uppfattning inte tillräckliga skäl att - som Lagrådet förordat - i lagtexten ange att s.k. övrigt statistik får produceras med användande av uppgifter ur registret endast om regeringen meddelar föreskrifter om det. I paragrafen anges vilka uppgifter som får registreras. En utgångspunkt är att ett personregister av detta slag endast skall få innehålla de uppgifter som behövs för att den registeransvariga myndigheten skall kunna framställa den officiella statistik som myndigheten svarar för. Detta innebär att de förordningar och myndighetsföreskrifter som successivt kommer att styra framställningen av officiell statistik också - direkt eller indirekt - kommer att styra innehållet i personregistret. I lagrådsremissen, där motsvarande regler återfanns i 5 §, föreslogs en mer allmän utformning av bestämmelsen. Den har konkretiserats genom att innehållsbegränsningen har knutits direkt till den statistik som myndigheten ansvarar för. Överskådlighetsskäl talar vidare för att också dessa bestämmelser om registerinnehåll bör finnas i en särskild paragraf under särskild rubrik, liksom är fallet i annan lagstiftning av motsvarande slag. I denna paragraf regleras registeransvaret i datalagens mening som närmare behandlas i avsnittet 5.5. Här fastslås principen att den myndighet som ansvarar för den officiella statistik för vilken ett integritetskänsligt register förs också skall ha registeransvaret. I lagrådsremissen återfanns motsvarande regler i 3 §. Lagrådet har inte invänt mot principen men framhöll i sitt yttrande att det skulle ställa sig naturligt att ta upp bestämmelser om registeransvar tillsammans med bestämmelser om inrättande och förande av register i ett andra stycke till 2 § under rubriken registertillstånd m.m. Regeringen anser att även bestämmelsen om registeransvar - i likhet med vad som är fallet i annan motsvarande lagstiftning - bör finnas i en särskild paragraf under en särskild rubrik. Paragrafen reglerar en informationsskyldighet vid insamling av uppgifter direkt från enskild. Lagtexten har utformats i nära anslutning till Lagrådets synpunkter. I denna paragraf finns bestämmelser som tar över arkivlagens föreskrifter om gallring. Den särskilda regleringen beror på det känsliga registerinnehållet och hänsynen till de registrerades personliga integritet. I första stycket föreskrivs som huvudregel att en uppgift i ett register skall gallras när ändamålet är uppfyllt. Med detta avses att uppgiften inte längre behövs för det ändamål som framgår av 2 § (framställning av statistik). Regeringen avser att i förordningen ange någon form av bortre gräns för när ett register inte längre får föras för statistikändamål. Det är enligt regeringens mening av stor betydelse att man noga prövar om undantag från gallringsplikten enligt första stycket skall göras. Avvägnings- frågorna beträffande ett bevarande av uppgifter bör avgöras av arkivmyndighet, närmare bestämt . Enligt andra stycket första meningen, som i huvud- sak har getts den lydelse Lagrådet har föreslagit, skall därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få föreskriva om undantag från gallringsregeln, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Vid fråga om bevarande skall även skyddet för den personliga integriteten beaktas, och en erinran om detta har tagits in i lagtexten. För att ytterligare förstärka integritetsskyddet skall det material som undantas från gallring överlämnas till en arkivmyndighet. Detta följer av tredje stycket i paragrafen. 7.2Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 9 kap. 4 § Ändringen avser att göra det möjligt att lämna ut uppgifter som är skyddade av statistiksekretess, förutom för forskningsändamål, även för statistikändamål. Detta kommer främst att gälla beträffande uppgifter i mindre känsliga register - som inte omfattas av den föreslagna regle- ringen - där möjligheter till uppgiftsutbyte bör skapas utan att varje register anges i lag eller förordning. Möjligheten till utlämnande med stöd av en sådan öppning i sekretesslagen bör tillämpas mycket restriktivt, såsom har varit fallet med den närliggande bestämmelsen om utlämnande för forskningsändamål. Utlämnande till andra statistikansvariga myndigheter bör i realiteten endast komma i fråga för sådana som själva tillämpar statistiksekretess. Då blir skyddet för de uppgifter som lämnas ut lika gott som hos den utlämnande myndigheten. Lagrådet framförde i sitt yttrande bl.a. att den sekretessbrytande föreslagna regeln synes vara avsedd att tillämpas endast i fråga om utlämnande för framställning av officiell statistik och att detta borde framgå av lagtexten. Utformningen av ändringsförslaget har bibehållits, trots Lagrådets synpunkter. Regeringen vill här betona att utlämnande med stöd av den föreslagna ändringen främst kan komma i fråga beträffande uppgifter i mindre känsliga register, för vilka det är mindre lämpligt att reglera ett utlämnande i författning. Häri ingår uppgifter som behövs för att framställa s.k. övrig statistik. En utformning av bestämmelsen enligt Lagrådets förslag skulle i vissa fall påtagligt kunna försvåra framställningen av sådan övrig statistik utan att man uppnår några vinster i integritetsskyddshänseende. 7.3Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) En stor del av uppgifterna till den statliga statistiken hämtas in med stöd av uppgiftsplikt som i stor utsträckning givits i förordningsform. I några fall finns regler om uppgiftsplikt för statistikändamål i lag. Uppgifter skall samlas in för den statistikansvariga myndighetens räkning. I de fall ansvaret för statistiken har lagts ut till annan myndighet än SCB krävs således ändringar i reglerna om uppgiftsplikt. 7.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:533) om arbetsställenummer Det s.k. sysselsättningsregistret, som är föremål för viss reglering i lagen om arbetsställenummer är ett sådant register som kommer att falla inom den föreslagna lagens tillämpningsområde. De regler som gäller för sysselsättningsregistret bör därför utgå ur lagen. Föreskrifter om registret kommer att finnas i den till lagen anslutande förordningen. 7.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar Ändringen avser en konsekvensändring i regler om uppgiftsplikt på motsvarande sätt som i avsnittet 7.3 ovan. Sammanfattning av SOU 1994:65 Kapitel 1 ägnas dels åt direktiven för mitt uppdrag och bakgrunden till detta, dels åt en kortare beskrivning av de olika etapperna i arbetet. Uppdraget är uppdelat i två huvudmoment. Jag skall för det första kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritetsskydd som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och mot bakgrund härav utreda vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå för uppgifter som lämnas för statistikändamål. I kapitel 2 återfinns sålunda, förutom en granskning av några centrala begrepp på området, en översikt över det ''''''''skydd'''''''' i vid bemärkelse som kringgärdar de uppgifter som används för att framställa den statliga statistiken. Av central betydelse är härvid den s.k. statistiksekretessen som regleras i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Övervägandena i kapitlet utmynnar i att säkerheten för statistikuppgifter i den nya ansvarsordningen bör angripas ur två vinklar. En gäller den mer generella säkerheten, till vilken räknas framför allt sekretessen för statistikuppgifter. De myndigheter som blir ansvariga för officiell statistik skall därför enligt mitt förslag organisera sin verksamhet så att den omfattas av statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). En annan vinkel gäller säkerheten på myndighetsnivå. De myndigheter som är aktuella för statistikansvar uppvisar av naturliga skäl inbördes mycket varierande organisationsformer och arbetssätt. Ett högklassigt uppgiftsskydd kan därför inte åstadkommas bara med generella regleringar. Framför allt måste vissa specifika säkerhetsfrågor lösas på myndighetsnivå. De aktuella myndigheterna måste därför se över sin organisation och sina säkerhetsskyddsföreskrifter beträffande ADB m.fl. i förhållande till de nya uppgifterna. Det noteras att SCB ger bistånd i olika frågor till de statistikansvariga myndigheterna som en del av de framtida förvaltningsuppgifterna. Det finns också andra organ inom statsförvaltningen som torde vara skickade att på olika sätt lämna de statistikansvariga myndigheterna råd i frågor av denna art. Jag skall som ett andra huvudmoment analysera och redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken, dvs. rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Detta behandlas i kapitel 3, som inleds med att jag återknyter till vad jag tagit upp i mitt delbetänkande beträffande strukturerna i det blivande statistikansvaret. Kommittén om genomförande av ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken () har haft i uppdrag att bl.a. utvärdera vilken statistik som skall styras av myndigheter och att precisera omfattningen av det ansvaret. Det har också varit en uppgift för kommittén att se över innehållet i begreppet officiell statistik (dir. 1993:9). Två rapporter har lämnats; Delrapport 1 och Delrapport 2 . Kommittén har lämnat sitt betänkande (SOU 1994:1) Ändrad ansvars- fördelning för den statliga statistiken. En redogörelse för kommitténs slutsatser i väsentliga delar ges i kapitlet, tillsammans med en sammanställning av de myndigheter som är aktuella för ansvar för officiell statistik och den statistik ansvaret kommer att omfatta. Ett ansvar för officiell statistik måste bygga på vissa premisser. En sådan är att myndigheten har tillgång till de uppgifter som behövs för att framställa statistiken. Jag anser att en statistikansvarig myndighet skall förfoga över uppgifterna i TF:s mening. Detta förutsätter i sin tur normalt att uppgifterna samlas in för myndighetens räkning och lagras i ett register som står under den statistikansvariga myndighetens kontroll på sådant sätt att den myndigheten bestämmer innehållet i registret. Genomförandet av den förändrade ansvarsord- ningen förutsätter därför ändringar i en rad lagar, förordningar och myndig- hetsförfattningar m.fl. bestämmelser som reglerar uppgiftsinsamling till den statliga statistiken. En konsekvens av detta är att de statistikansvariga myndigheterna blir registeransvariga för personregistren enligt gällande datalag (1973:289). Myndighetens arkiv bildas av de allmänna handlingarna i dess verksamhet och de statistiksansvariga myndigheterna blir därför också arkivansvariga för de handlingar som inkommer till eller upprättas i den verksamhet som avser framställning av statistik. Mina överväganden senare i samma kapitel utmynnar bl.a. i att den förändrade ansvarsfördelningen inte bör förorsaka några kostnadseffekter av betydelse utöver de som redan tagits i beaktande. Detta förutsätter naturligtvis att de statistikansvariga myndigheterna utnyttjar de möjligheter som öppnas vid upp- handling av statistiktjänster. Jag tänker då på att marknaden med all sannolikhet kommer att utsättas för konkurrens när andra aktörer än SCB kan erbjuda tjänster kring framställningen av officiell statistik. Av central betydelse för utredningsarbetet har varit vilka bestämmelser som gäller vid hantering av personuppgifter med stöd av ADB. Kapitel 4 ägnas därför åt en sammanställning av gällande datalag, slutbetänkande (SOU 1993:10) En ny datalag och remissyttrandena över betänkandet samt det aktuella beredningsläget. Jag skall enligt direktiven vidare pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för SCB:s statistikregister. Den prövningen skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna. Som framgår av mitt delbetänkande och av innehållet i avsnitt 3.3.3. (s. 70) krävs för framställningen av dagens statliga statistik en omfattande personregistrering och en kvalificerad bearbetning av uppgifter som förutsätter stöd av ADB. Personregistreringen på detta område är av sådan karaktär att det krävs tillstånd enligt datalagen för att inrätta och föra register. Enhetlig systematik saknas beträffande dessa tillstånd och de före- skrifter som meddelats i samband med att tillstånd givits. Mitt arbete har därför successivt inriktats på att ta fram förslag till en registerlagstiftning som kan ersätta dessa tillstånd. Flera starka skäl talar för en sådan lösning. I kapitel 5 behandlar jag såväl bakgrunden till registerlagstiftning i allmänhet som principerna för hur en registerlag för register för den officiella statistiken bör utformas. Syftet med registerlagstiftning är framför allt att värna om de registrerades personliga integritet. Enligt min mening kan dessa syften uppnås i önskad utsträckning även om de närmare detaljerna kring registren och registerföringen inte regleras i lagform. Lagen bör ange de från integritetssynpunkt viktiga yttre gränserna för personregistreringen, varefter regeringen i förordning fastställer ändamål och innehåll samt regler om inhämtande av uppgifter för varje register. En reglering av personregistreringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer tillgodoser enligt min mening väl integritetsintressena som den - vilket är viktigt - medger erforderlig flexibilitet i förhållande till den styrning som skall åligga de statistik- ansvariga myndigheterna. Till registren knutna frågor om bevarande och gallring tas upp i kapitel 6, som inleds med en allmän översikt av regleringen på området. Vidare behandlas olika motiv för gallring med framställningen inriktad på gallring av integritetsskäl. För mig är det naturligt att ta integritetsskyddet som utgångspunkt vid dis- kussioner om principer för bevarande och gallring. Jag hävdar att för ett antal register med personuppgifter av hög känslighetsgrad talar integritetsintresset så starkt för gallring - när det ändamål för vilket uppgifterna samlats in är uppfyllt - att ett bevarande i identifierbar form inte bör få komma i fråga annat än i särskilda undantagsfall. Med hög känslighetsgrad menar jag förekomst av sådana uppgifter som avses i 4 § datalagen och som kan gälla bl.a. den enskildes sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv, att han har begått brott eller avtjänat straff eller att han varit föremål för vissa administrativa tvångsingripanden. En gallringsregel grundad på detta synsätt anser jag bör bli en förutsättning för att få hantera personuppgifter med stöd av ADB för framställning av officiell statistik. Regleringen härav bör ske i den föreslagna registerlagen och i den anslutande förordningen. Register för framställning av officiell statistik innehåller uppgifter av intresse för olika slag av forskning, inte minst epidemiologisk forskning eller forskning som är relaterad till den yttre miljön. Det är därför ofrånkomligt att möjligheter till bevarande bör få finnas i undantagsfall. För forskningsändamål anser jag sålunda att bevarande skall kunna ske i vissa särskilda situationer. Härmed avses uteslutande fall där uppgifterna inte bevaras i annan ordning.