prop · GI03152 · 1995-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I revisorsutredningen har framförts att nuva- rande disciplinregler innehåller för få alternativa slag av påföljder. I vissa disciplinärenden finns det anledning att uttrycka att ett visst förfarande från revisorns sida är olämpligt, men inte så klandervärt ett det bör föranleda varning. Varning bör meddelas för klart klandervärda förfaranden som om de upprepas kan antas leda till upphävande av auktorisation eller godkännande. Regeringen delar revisorsutredningens bedömning och föreslår därför att en ny påföljd införs och ges beteckningen "erinran". Erinran skall kunna tillgripas när ett förfarande bedöms som olämpligt och ha karaktären av ett påpekande från myndighetens sida om att god revisors- eller revisionssed inte iakttagits i det aktuella fallet. Enligt arbetsgruppen bör det vid meddelande av varning vara möjligt att också ålägga revisorn att betala en straffavgift. Enligt arbetsgruppen kan det i vissa fall te sig stötande att en revisor kan skaffa sig inkomster på ett sätt som uppenbart strider mot gällande revisorsregler eller att han på annat sätt gör sig skyldig till allvarliga överträdelser av reglerna som grund för upphävande inte föreligger. Regeringen delar de framförda synpunkterna och föreslår därför att straffavgift införs som ny sanktion. Regeringen förslag: Lekmannarevisorernas roll och ställning i bolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i förhållande till de godkända och auktoriserade revisorerna utreds ytterligare. Utredningens förslag: Utredningen menar att s.k. lekmannarevisorer kan utses eftersom revision av bolags och vissa andra företags årsbokslut m.m., vilka närmare anges i årsbokslutsdirektivet och koncernredovisningsdirektivet, enligt revisorsdirektivet får utföras endast av godkända personer. Utredningen föreslår därför att den möjlighet som finns enligt aktiebolagslagen, kommunalla- gen m.fl. lagar att utse andra revisorer än auktoriserade och godkända slopas för associationer som regleras av gemenskapsrätten. Utredningen anvisar emel- lertid möjligheten att behålla funktionen men med en annan benämning än revisor. Remissinstanserna: Huvuddelen av remisinstanserna har inga synpunkter på förslaget. anser att frågan bör utredas ytterligare. Rikspo- lisstyrelsen har inga invändningar mot förslaget. , , och , , Föreningen och tillstyrker förslaget. Kommun- och samt ett stort antal kommuner och landsting är starkt kritiska till förslaget och menar att frågan måste övervägas ytterligare. Skälen för regeringens förslag: I bl.a. kommunala bolag och stiftelser är det vanligt med politiskt tillsatta s.k. lekmannarevisorer. Dessa revisorer kompletterar den revision som de godkända och auktoriserade revisorerna genomför. Normalt skrivs revisionsberättelsen under av samtliga revisorer. Regeringen anser att funktionen som lekmannarevisor, särskilt i kommunala bolag, är viktig och bör värnas. saknas emellertid tillräckligt underlag för ett slutligt ställningstagande. Enligt regeringens mening bör ändamålet med den verksamhet som lekmannarevisorerna utövar kunna tillgodoses även . Frågan om lekmannrevisorernas roll, ställning och ansvar be- höver därför utredas ytterligare. Frågan bereds i och ett förslag kommer att presenteras . 9.1 Ny myndighet för prövning och tillsyn av revisorer Regeringens förslag: En ny myndighet med namnet inrättas för den prövning och tillsyn som följer av den nya revisorslagstift- ningen. Vid nämnden skall finnas ett kansli för bered- ning av nämndens ärenden. Möjlighet skall finnas att delegera vissa ärenden till kansliet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Arbetsgruppen föreslår dock att prövning och tillsyn inom bör skötas av två olika organ nämligen en styrelse och en disciplinnämnd. skall enbart avgöra disciplinärenden och styrelsen alla övriga frågor. Styrelsen skall ha ett övergripande ansvar för verksamheten. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna förordar en statlig myndighet för revisorsverksamheten. Flera förordar en självständig myndighet, bl.a. Länsrätten i , och . Andra, däribland , Kammarrätten i och Kammarkollegiet, anser att verksamheten kan inordnas i en redan befintlig myndighet. Flera remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , , , , och Kammarrätten i , anser det olämpligt med två organ. De huvudsakliga argumenten mot en sådan ordning är att det kan leda till oklarheter när det gäller ansvars- och ledningsförhållanden, att det inte är lämpligt att skapa en domstolsliknande nämnd inom ramen för en myndighet och att förslaget innebär en onödigt komplicerad organisation. Man menar att en myndighetsprövning kombinerad med möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol är tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Vissa remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , , , och Kammarrätten i , anser det olämpligt att revisorerna deltar i beslutsprocessen. Dessa menar att revisorerna, även om de är i minoritet, kan få ett betydande inflytande över nämndens beslut och att revisorernas medverkan kan minska förtroendet för nämndens verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Såsom angetts i avsnitt 8.1 ställer prövning och tillsyn på revisorsområdet särskilda krav på oberoende och integritet. Verksamheten bör på de skäl som angavs där bedrivas i statlig regi. Frågan är härefter om verksamheten i dess helhet eller i vissa delar skall inordnas i en annan statlig myndighet. Remissutfallet ger här en splittrad bild. Inför ett ställningstagande om verksamheten bör inordnas i en annan statlig myndighet bör här något utvecklas vad som bör känneteckna en tillsynsverksamhet enligt de nya reglerna. Skillnaderna mellan nuvarande ordning, att ha verksam- heten inordnad i en annan myndighet jämfört med en fristående organisation, bör också enligt regeringens mening värderas. Syftet med nyordningen på revisorsområdet är bl.a. att anpassa regelverket och organisationen av tillsynen enligt det nya regelverket till en ny mer internationell miljö. En modern tillsyn i ett europeiskt perspektiv ställer större och delvis nya krav på kompetens hos tillsynsorganet och kräver att tillsynen bedrivs med stor framförhållning, mer internationell utblick och mer aktivt än som varit möjligt . gäller att revisorernas roll för företagandets villkor betonas allt mer genom högre politiska ambitioner i uppgiften att bevaka skattefusk och ekonomisk brottslighet i företagen. En effektiv revision och tillsyn på området får på detta sätt allt större betydelse för företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor. Även utifrån dessa utgångspunkter krävs en mer aktiv tillsyn. Revisorstillsynen har varit en del av närings- rättsliga verksamhet och en av flera underenheter inom detta område. Eftersom myndighetens huvudsakliga verksamhet hör till det handelspolitiska området har detta inneburit att revisorsfrågorna inte haft en naturlig samhörighet med övriga verksamhet. har myndigheten som helhet hört till medan ansvaret för regelverket på revisorsområdet åvilar . Det är, på samma sätt som i nuvarande organisation, svårt att se direkta berö- ringspunkter mellan revisorsfrågorna och andra myndigheters frågor. Bristerna med ordningen att inordna verksamheten i en annan myndighet skulle alltså kvarstå om frågorna flyttas till någon annan myndighet än . Regeringen har därför stannat för lösningen att verksamheten bör stå fri från annan statlig verksamhet och att en ny myndighet bör inrättas. Därmed markeras dessutom ytterligare verksamhetens betydelse för samhället och revisionens framträdande roll i kampen mot ekonomisk brottslighet och skattefusk. För en självständig organisation talar också principerna för finansiering av verksamheten (se avsnitt 9.2) av vilka följer att verksamheten kostnadsmässigt måste hållas skild från annan verksamhet. Några remissinstanser har framhållit att det är olämpligt att revisorerna deltar i beslutsprocessen. Regeringen delar emellertid arbetsgruppens synsätt att verksamhet av detta slag för att bli effektiv kräver ingående kunskaper om det praktiska revisorsarbetet. Revisorerna själva har också ett starkt intresse av att standarden hålls hög. Det är därför befogat att representanter för yrkes- kåren bidrar med sina erfarenheter och kunskaper i myndighetens arbete. Detta måste emellertid ske på ett sätt som innebär att den statliga myndighetens självständighet och integritet inte kan sättas i fråga. Den kompetens som behövs i , t.ex. för att utfärda föreskrifter, avgöra utbildningsfrågor eller lägga fast praxis vad gäller villkoren för godkännande och auktorisation samt att avgöra disciplinärenden, är breda kunskaper om revisorernas verksamhet och om de krav som ställs och kan komma att ställas av andra intressenter. Vid handläggningen av ärenden är behovet stort av synpunkter från intresseorganisationer, myndigheter, finansanalytiker och andra. Det är enligt regeringens mening tillsynsorganisationens främsta uppgift att tillgodose det offentliga intresset av en revisorskår med hög standard. Det är viktigt att den nya tillsynsorganisationen åtnjuter förtroende från staten, all- mänheten, näringslivet och revisorerna. Regeringen menar att nämndformen med olika kompetenser under ledning av en oberoende ordförande är lämplig för denna typ av tillsynsverksamhet. Nämndformen är också lämplig på grund av verksamhetens begränsade omfattning. Till en nämnd knyts normalt ett kansli som bereder ärenden. Även kansliet bör i detta fall stå fritt från annan verksamhet. En förebild för den nu föreslagna organisatoriska lösningen finns t.ex. i () som är en själv- ständig myndighet med uppgift att utöva tillsyn enligt lagen (1992:1528, omtryckt 1993:1468) om offentlig upphandling. I nämnden, som leds av en opartisk ordförande, finns intressenterna på området offentlig upphandling företrädda. NOU har också ett kansli. Flera remissinstanser har kritiserat uppgiftsfördelningen på en styrelse och en disciplinnämnd. Som motiv för en uppdelning av organisationen i en styrelse och en disciplinnämnd har arbetsgruppen anfört att juridiska kunskaper med domarerfarenhet och goda revisionskunskaper är avgörande för handläggning av disciplinärenden, medan annan typ av kunskap är nödvändig vid mer principiella och övergripande frågor samt att disciplinförfarandet bör vara obundet i förhållande till andra delar av revisorsverksamheten. De remissinstanser som är kritiska mot en sådan organisation har anfört bl.a. att en uppdelning i två organ kan leda till oklarheter när det gäller ansvars- och ledningsförhållanden, att det inte är lämpligt att skapa en domstolsliknande nämnd inom ramen för en statlig myndighet och att den föreslagna organisationen blir onödigt komplicerad. Regeringen delar uppfattningen att den föreslagna lösningen är onödigt komplicerad och att kraven på en rättssäker hantering kan tillgodoses även utan en uppdelning. Vid bör därför inte finnas någon särskild disciplinnämnd. Revisorsverksamheten bör således enligt regeringens förslag skötas av en nämnd med en bred kollegial sammansättning till vilken knyts ett kansli. Med den lösning som föreslås behövs ingen särskild styrelse. skall svara för godkännande och auktorisation av revisorer, registrering av revisionsbolag, ta initiativ till, utreda och avgöra disciplinärenden, anordna examina och prov, föra ett register över revisorer och revisionsbolag, lämna information och uppgifter i frågor om revisorstillsynen, följa utvecklingen inom revisorsområdet och särskilt beakta nya förhållanden som har eller kan få betydelse för tillsynen över revisorer och revisionsbolag. föreslås bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet och åtta andra ledamöter. Arbetsgruppen har föreslagit att minst två av ledamö- terna skall vara revisorer och ha skiftande erfarenhet från verksamhet som berörs av revision. Regeringen anser att antalet revisorer bör begränsas till två. Av ledamöterna i nämnden bör en vara godkänd och en auktoriserad revisor. Övriga sex ledamöter bör vara personer med erfarenhet från näringsliv, universitet och verksamhet i myndigheter samt som finansanalytiker eller investerare. Det finns ingenting som hindrar att också revisorer som står utanför och Föreningen blir ledamöter. För varje ledamot bör utses ersättare. Ledamöter och ersättare bör förordnas av regeringen enligt de regler som tilllämpas i statsför- valtningen. Ett till knutet kansli bör bereda ärenden som skall behandlas av . Kansliet bör ledas av en kanslichef. bör ha möjlighet att delegera vissa ärenden. Regeringen kommer att i instruktion för ange de närmare förutsättningarna för delegering av beslut. Den framtida revisorstillsynen bör som sagts vila på ett kollegialt organ sammansatt på liknande sätt som den nuvarande rådgivande nämnden. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns något behov av en författningsreglerad rådgivande nämnd vid sidan av den föreslagna . Det hindrar naturligtvis inte att vid behov samråda med utomstående genom referensgrupper e.d. Regeringens förslag: verksamhet skall finansieras med avgifter. Ett nytt anslag D 4. förs upp under tolfte huvud- . För att hålla kostnaderna nere bör Revisorsnämn- den ha lokaler i anslutning till en annan statlig myndighet, en s.k. värdmyndighet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser förordar förslaget att den nya myndigheten förlägger sin verksamhet så att en annan myndighet blir s.k. värdmyndighet. Skälen för regeringens förslag: Revisorsenheten hos består av en chef och av tio heltidsarbe- tande tjänstemän. Regeringen bedömer att vissa rationaliseringar nås med förslaget till ny organisation. Trots detta kommer antalet anställda inte att minska. Regeringen uppskattar att det krävs nio handläggare och två sekreterare vid . Kansliet bör därutöver som tidigare nämnts ledas av en kanslichef. Kanslichefen bör ha en bred kompetens i frågor som rör revisorernas verksamhet och regelverket. Verksamheten vid kansliet i övrigt kräver goda insikter i revisorernas verksamhet. Kunskaperna om revisorernas verksamhet måste finnas redan då handläggningen av ett ärende påbörjas. Handläggare bör således ha revisionskunskap och/eller juridiska kunskaper för att kunna tillämpa befintliga regler och handlägga ärendena rättssäkert. Den kompetensprofil som krävs i den nya myndigheten stämmer väl överens med de krav som gäller för den personal som har hand om frågorna i . En allmän utgångspunkt bör därför vara att personalen hos kan övergå till den nya myndighetens kansli. Regeringen anser att avgifter i fortsättningen helt skall finansiera kostnaderna för verksamheten. Framtida registreringsavgifter bör tas ut i form av ansökningsavgift och en årlig avgift. Avgiften bör fastställas av regeringen. Genom att dela upp avgiften blir det lättare att anpassa avgiften till kostnadsutvecklingen hos tillsynsorganisationen. En lämplig storleksordning på avgiften synes kunna vara för varje ansökan och i årlig avgift. Även om verksamheten vid fullt ut finansieras med avgifter, är det angeläget att hålla kostnaderna nere. Den nya myndigheten bör därför ha lokaler i anslutning till en annan statlig myndighet, en s.k. värdmyndighet. På detta sätt kan kostnaderna för administration hållas nere genom samordning av t.ex. administrativ service, städning, telefon m.m. I konstruktionen med en myndighet som värd för en annan självständig verksamhet ligger att de båda myndigheternas respektive uppgifter skall hållas åtskilda. Därför blir den diskussion som under utredningsfasen förts om vilken myndighet som skulle ligga närmast till hands att ta hand om revisorsfrågorna nu av mindre betydelse. För den praktiska samordningen, och för ändamålet att regeringens mål- och resultatstyrning skall underlättas, är det lämpligt att båda myndigheterna sorterar under ett och samma departement. Revisorsfrågorna faller inom ansvarsområde. Under ligger också bl.a. () som svarar för administrativ service till Patentbesvärsrätten. PRV:s erfarenheter som värdmyndighet gör att verket framstår som väl lämpat att assistera den nya . PRV har dessutom ansvar för frågor som liksom revisorsfrågorna till mycket stor del berör villkoren för företagandet. Eftersom utgångspunkten är att nämndens personal bör rekryteras bland dem som arbetar med revisorsfrågorna hos , bör verksamheten förläggas till . Bedömningen blir därför att bör lokaliseras i anslutning till PRV i . särkostnader för revisorsverksamheten (i huvudsak personalkostnader) beräknas /95 uppgå till ca 3,5 mil-joner kro- nor. Inkomster från ansökningsavgifter, per ansökan, som skall täcka även gemensamma kostnader och som redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten uppgick till /94. Regeringens förslag innebär att revisorsverksamheten förs från till den nya myndigheten, , och att ett 1000-kronors anslag upprättas för nämnden. Avgifter i verksamheten har redovisats mot inkomsttitel men avses från föras till verksamheten i den nya myndigheten. Till följd härav bör ett belopp motsvarande kostnader för revisorsverksamheten omräknat till en 18-månadersperiod, , föras bort från tredje huvudtiteln, anslaget E 1. Det anslag som föreslås för i budgetpropositionen inför /96 (prop. 1994/95:100, bil. 4) bör därför reduceras med detta belopp. De föreslagna organisationsförändringarna kräver förberedelser av formell och praktisk natur så att en ny organisation kan bildas från . Regeringen avser att tillsätta en särskild organisationskommitté för dessa uppgifter. Regeringens förslag: Talan mot beslut skall föras hos länsrätt. Länsrättens be- slut överklagas hos kammarrätten. För att kammar- rätten skall pröva ärendet krävs prövnings- tillstånd. Beslut om upphävande skall gälla , om bestämmer det. En möjlighet till dröjsmålstalan införs. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att Justitiekanslern enligt arbetsgruppens förslag skall ges möjlighet att överklaga besluten. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. och anser att kammarrätt även i fortsättningen bör vara första domstol på revisorsområdet. SRS avstyrker också att beslut om upphävande av auktorisation, godkännande och registrering skall gälla . Länsrätten i , Justitiekanslern, , och Kammarrätten i anser inte att arbetsgruppens förslag om att JK skall kunna överklaga besluten bör genomföras. Dessa menar att, om verksamheten förläggs till en myndighet, det finns andra instrument för att säkerställa det allmännas insyn. Skälen för regeringens förslag: Enligt revisorsförordningen kan beslut normalt överklagas till Kammarrätten. Detta gäller dock inte beslut där kollegiet har medgett undantag från anställningsförbudet samt undantag från kraven på auktorisation och godkännande av revisionsbolag. Dessa beslut överklagas hos regeringen. Framtida beslut om godkännande, auktorisation och registrering samt disciplinärenden kommer enligt regeringens förslag att fattas av eller efter delegation av kanslichefen. Enligt regeringen bör dessa beslut liksom nu kunna överklagas till domstol. Detsamma bör gälla dispensärenden. Beslut angående examination eller särskild lämplighetsprövning skall inte kunna överklagas. Regeringen anser i likhet med de remissinstanser som är kritiska att möjlighet för JK att överklaga nämndens beslut ej bör införas. Förslaget att ge JK denna möjlighet hade sin bakgrund huvudsakligen i diskussionerna om en privaträttslig tillsyn. Med den av regeringen föreslagna ordningen att en självständig myndig- het fattar beslut i berörda ärenden finns det inte skäl att ge staten, genom JK, rätt att överklaga. Ärenden som överklagas skall normalt börja i första instans i domstol. Den grundläggande tanken bakom denna princip är att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga på första instans (se prop. 1992/93:100 bil.3 och 1992/93:JuU24). har dock konstaterat att denna princip inte behöver gälla för alla typer av mål. Kammarrätten i har i sitt remissyttrande över betänkande angett att prövningen hos en central myndighet kan beräknas bli av kvalificerad art och att detta liksom intresset av att undvika en längre instanskedja i domstol än nödvändigt talar för kammarrätt som första domstol på revisorsområdet. Om prövningen skall ske i länsrätt, anser Kammarrätten att sammansättningen där bör förstärkas. Enligt regeringens mening finns inte tillräckliga skäl att frångå principen om prövning i första instans. Talan mot beslut skall därför föras i länsrätt. Vid överklagande av länsrättens beslut till kammarrätt, skall överklagandet prövas endast om skäl till prövningstillstånd föreligger. Regeringen anser att länsrätten eller kammarrätten inte skall ha särskilda ledamöter i dessa mål. Föreligger behov av expertis, får sådan anlitas av domstolen som sakkunnig. Enligt generella regler kan, liksom , kammarrättens beslut överklagas till Regeringsrätten. Under /94 fullföljdes 25 ärenden till kammarrätten. Med den nya instansordningen kommer antalet ärenden till kammarrätten att minska. De ärenden som kommer att fullföljas till länsrätt torde komma att uppgå till ungefär samma antal ärenden som gällde för /94. gäller att beslut om upphävande av godkännande, auktorisation och registrering inte kan verkställas förrän de vinner laga kraft. En revisor kan således fortsätta en verksamhet genom att överklaga ett beslut. Regeringen föreslår därför att beslut om att upphäva godkännande, auktorisation eller registrering skall kunna gå i omedelbar verkställighet. Motsvarande gäller för tillsynen av andra yrken, t.ex. advokater. Vid överklagande till länsrätt och kammarrätt har dessa domstolar möjlighet att inhibera ett beslut om att upphäva godkännande, auktorisation eller registrering (28 § förvaltningsprocesslagen). Enligt artikel 8 i utbildningsdirektivet skall en ansökan om att få utöva ett reglerat yrke avslutas så snabbt som möjligt. Resultatet skall meddelas sökanden med ett motiverat beslut senast efter det att alla handlingar som gäller den berörda personen framlagts. Denne har rätt att få beslutet eller, om beslut inte fattas i rätt tid, saken prövad av en domstol eller nämnd i enlighet med vad landets lagar föreskriver. Den i direktivet föreskrivna ordningen att ett uteblivet beslut i vissa fall skall kunna föranleda domstolsprövning förekommer i flera andra EG-direktiv. När det gäller banker och kreditmarknadsbolag har regler införts som gör det möjligt att begära förklaring av kammarrätten om onödigt uppehållande (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93NU9, rskr. 1992/93:109, SFS 1992:1613 och 1992:1610). Liknande regler har också införts när det gäller värdepappersrörelse (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12, rskr. 1994/95:164). I betänkandet Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117) har Fri- och rättighetskommittén även behandlat frågan om dröjsmålstalan och föreslagit att det införs en möjlighet för den enskilde att begära domstols förklaring att ett förvaltningsärende onödigt uppehålls. Betänkandet remissbehandlas och kommer att beredas i . I avvaktan på resultatet av det beredningsarbetet är det lämpligast att välja samma lösning som valts för banker och kreditmarknadsbolag m.m. Det kan inte vara ändamålsenligt att en förvaltningsdomstol skall överta en auktorisationsansökan i dess helhet och i myndighetens ställe göra en materiell prövning av alla föreliggande omständigheter. Det lämpligaste måste i stället vara att det finns en procedur som framtvingar att myndigheten verkligen gör en prövning och fattar ett uttryckligt beslut. Sökanden bör därför ha en rätt att begära domstolens förklaring att ärendet onödigt uppehålls. Domstolen skall således endast pröva om ärendet är färdigt för avgörande och om samtliga handlingar och uppgifter som behövs som underlag för beslutet har lämnats till myndigheten.