prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — Samma lokalise- ringskrav gäller också vid gränsöverskridande verksamhet med livförsäkringar om detta sker utan förmedling av ett i koncessionerat bolag. Den tredje generationens försäkringsdirektiv innebär att de EG-harmoniserade placeringsreglerna i försäkringsgivarens hemland skall gälla för dennes verksam- het inom hela EES. Lokaliseringskravet i LEF och övriga placeringsregler avse- ende försäkringsgivare från ett annat EES-land måste därför upphävas. I internpromemorian har föreslagits att även den registerföringsskyldighet som ligger till grund för livförsäkringstagarnas förmånsrätt skall avskaffas i fråga om försäkringsgivare från ett annat EES-land. har framhållit att försäkringstagarna under sådana förhållanden inte längre kommer att ha någon förmånsrätt vid en konkurs i som avser den utländska försäkringsgivarens tillgångar här i landet (särkonkurs). Försäkringstagarnas ställning kan, enligt samfundet, i ett sådant fall komma i en sämre ställning än om försäkringen tecknats hos försäkringsgivare som driver verksamhet här med stöd av koncession, dvs. svenska försäkringsbolag eller generalagenturer för försäkringsgivare från ett land utanför EES. Regeringen har förståelse för synpunkter. En registerförings- skyldighet för utländska EES-försäkringsgivare avseende deras verksamhet här i landet skulle i och för sig säkra försäkringstagarnas förmånsrätt i de till- gångar som EES-försäkringsgivaren väljer att placera i . En registerföringsskyldighet skulle dock innebära en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster som måste kunna motiveras av hänsyn till det allmänna bästa, se avsnitt 6.3. Vidare kan enligt regeringens mening ett krav på regis- terföring leda till att EES-försäkringsgivare i större utsträckning än annars väljer att lokalisera tillgångarna utanför . En registerföringsskyldighet skulle alltså kunna motverka sitt syfte. Det skall också framhållas att av artikel 42 i tredje generationens försäkringsdirektiv följer att försäk- ringstagare som tecknat en försäkring med en försäkringsgivare från ett annat EES-land skall ha samma förmåner som försäkringstagare i försäkringsgivarens hemland i händelse av försäkringsgivarens likvidation. Under sådana förhållanden kan en skyldighet att föra register knappast motiveras av det allmänna bästa. På grund av det anförda anser regeringen att något krav på registerföring inte bör gälla för försäkringsgivare som hör hemma i ett annat EES-land. Försäkringsgivare med säte utanför EES Verksamhet som utövas i av försäkringsgivare med säte utanför EES regleras i LUF. Verksamheten här i landet skall, som nämnts, drivas genom generalagent. De gällande lokaliseringskraven i LUF innebär att tillgångarna - med undantag för fordringar på återförsäkrare - skall finnas i . Till skillnad från vad som gäller för svenska försäkringsbolag och försäkringsgivare med säte inom EES finns det inte någon möjlighet att dispensera från lokalise- ringskraven. Bestämmelserna i har utformats i enlighet med reglerna i den första generationens försäkringsdirektiv som rör agenturer eller filialer till företag med huvudkontor utanför gemenskapen (artikel 24 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 28 i första livförsäkringsdirektivet). Dessa direktivbestämmelser har inte ändrats genom den tredje generationens direktiv. De nuvarande lokaliseringskraven i LUF överensstämmer alltså med EG:s direktiv. Någon ändring av lokaliseringskraven kan därför inte komma i fråga. Registerföringsskyldighet även för skadeförsäkringsverksamhet De placeringsregler som föreslås i detta lagstiftningsärende innebär bl.a. att även skadeförsäkringsverksamhet, som i stort sett inte omfattas av några placeringsregler, kommer att omfattas av likartade placeringsrestriktioner som föreslås för livförsäkringsverksamhet. De nya placeringsreglerna kommer att gälla för svenska försäkringsbolag och utländska försäkringsföretag med säte utanför EES som driver försäkringsrörelse här genom generalagent. Utländska för- säkringsgivare med säte inom EES omfattas, som nämnts, inte av de svenska placeringsreglerna utan av hemlandets EG-harmoniserade placeringsregler. skall övervaka att placeringsreglerna efterlevs. Inspektionen behöver därför kontinuerligt ha tillgång till information om försäkringsbolagens placeringar. För svenska livförsäkringsbolag (och försäkringsbolag som meddelar lång skadeförsäkring) finns redan enligt gällande lag indirekt en skyldighet att förse med sådan information genom den register- föringsskyldighet som ligger till grund för försäkringstagarnas förmånsrätt (se redogörelsen för gällande rätt). Motsvarande registerföringsskyldighet gäller också för utländska försäkringsgivare som driver koncessionspliktig livförsäkringsverksamhet här i landet. Av det tidigare anförda framgår att registerföringsskyldigheten för utländska EES-försäkringsgivare nu föreslås av- skaffad. Däremot kommer den att behållas i fråga om livförsäkringsverksamhet som här utövas av försäkringsföretag med säte utanför EES, dvs. genom generalagent enligt LUF. För att underlätta tillsynen bör en registerföringsskyldighet motsvarande den som gäller för livförsäkringsverksamhet införas även för skadeförsäkringsverksamhet som utövas av svenska försäkringsbolag och av försäkringsföretag med säte utanför EES, även om försäkringstagarna i dessa fall inte har förmånsrätt i de tillgångar som upptas i registret. Ett sådant register kan då också utgöra utgångspunkten för beräkningar av om riskspridningskraven är uppfyllda. En registerföringsskyldighet även för skadeförsäkringsverksamhet bör i allmänhet inte föranleda några större praktiska problem eftersom försäkringsbolagen för egna förteckningar över sina placeringar, även om någon åtskillnad inte görs mellan tillgångar som motsvarar försäkringstekniska skulder och övriga tillgångar. Registret kommer alltså att få dubbla funktioner. Det kommer dels att, som , ligga till grund för förmånsrätt som följer livförsäkringar och långa skadeförsäkringar, dels att vara ett medel för kontroll av placeringsreglernas efterlevnad. Regeringens förslag: Ett försäkringsbolag får inte, utan medgivande, ställa ut garantier och liknande förbindelser utanför ramen för kreditförsäkringsrörelse. Placeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har motsatt sig förslaget och anfört att garantiförbindelser i vissa situationer kan vara nödvändiga och att det är olämpligt att inspektionen involveras i affärsavtal. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har anfört att man vid en kartläggning av förekomsten av garanti- och borgensförbindelser funnit att de flesta var av legitim art och att de olämpliga förbindelserna avvecklats. Inspektionen har vidare anfört att befintliga för- bindelser bör få löpa ut eller förlängas i den mån de ingår som ett naturligt led i försäkringsrörelsen. Skälen för regeringens förslag: Ett försäkringsbolag kan inom ramen för en koncession meddela olika typer av kreditförsäkring. Som ett led i EG-harmonise- ringen infördes bl.a. skadeförsäkringsklasserna kredit och borgen (2 kap. 3 a § första stycket klasserna 14 och 15). Om en koncession avser båda klasserna skall beteckningen "Kredit- och borgensförsäkring" användas, 2 § g föreskrifter om försäkringsklasser (FFFS 1994:1). I den fortsatta framställningen används för enkelhetens skull enbart benämningen kreditförsäkring. Det har förekommit att försäkringsbolag lämnat olika former av garantier utan att ha koncession för kreditförsäkring. Att ställa ut en garanti till förmån för annan kan jämställas med att meddela kreditförsäkring. Om garantigivningen blir tillräckligt omfattande och regelbunden kan den anses utgöra koncessionspliktig kreditförsäkringsrörelse. har garantier lämnats till närstående bolag utan att det garantigivande försäkringsbolaget fått ersättning för detta. Att lämna garantier innebär ett ökat risktagande för försäkringsbolaget. Det är inte förenligt med försäkringstagarnas intresse att göra detta utan ersättning för den ökade riskexponeringen. På grund av de redovisade förhållandena anser regeringen att ett försäk- ringsbolag som inte har koncession för kreditförsäkring inte bör få lämna garantier, om inte medger det. En regel av sådan innebörd bör därför införas i FRL. bör vid tillståndsprövningen se till att garantigivningen sker mot skälig ersättning och även i övrigt är förenlig med försäkringstagarnas intresse. Ett riktmärke bör vara att garantibeloppet skall rymmas inom ramen för tillåtna enhandsengagemang. Exempelvis bör en lämnad garanti för uppförandet av en enskild fastighet begränsas till att det totala garantibeloppet inte får motsvara större andel av de försäkringstekniska skulderna för egen räkning än en direktinvestering i en enskild fastighet. Bestämmelserna bör inte gälla förbindelser som ingåtts före lagens ikraftträdande. Redan ingångna förbindelser behöver därför inte avvecklas, om de inte strider mot andra bestämmelser i . Regeringens förslag: Gällande begränsningar för försäkringsbolag att äga större andel av ett aktiebolag än motsvarande av röstetalet (femprocents- regeln) ändras endast på så sätt att regelns tilllämpningsområde sträcks ut till aktier i vissa förvaltningsbolag (se avsnitt 5.5.6). Placeringspromemorians förslag: Femprocentsregeln och särregeln för förvärv av finansiella företag föreslås upphävd. Remissinstanserna: Riksbank anser att femprocentsregeln kan avskaffas, dock endast om den ersätts med ett tillståndskrav för kvalificerade innehav i enskilda företag. menar att en begränsningsregel motsvarande femprocentsregeln bör behållas men att procentgränsen bör höjas till . Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Gällande rätt: Ett svenskt försäkringsbolag får inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse, om det inte finns särskilda skäl för det (1 kap. 3 § FRL). Denna bestämmelse kompletteras av bestämmelser i 7 kap 17 § första stycket FRL. Ett försäkringsbolag får inte äga större andel av aktierna i ett enskilt bolag än som motsvarar av det totala röstvärdet i bolaget. Finansin- spektionen kan medge dispens från denna regel. För dispens krävs i allmänhet att rörelsen har ett naturligt samband med den egentliga försäkringsrörelsen. Bankverksamhet och annan finansiell verksamhet betraktas som försäkrings- främmande verksamheter. Försäkringsbolagen kunde därför tidigare endast förvärva aktier i banker samt motsvarigheterna till dagens kreditmarknadsbolag och värde- pappersbolag inom ramen för femprocentsgränsen som ett led i finansförvaltningen. Genom lagstiftning som trädde i kraft utvidgades möjlig- heterna för banker och andra finansiella företag å ena sidan samt försäkringsbolag å den andra att äga aktier i varandra och att ingå i samma koncern, s.k. branschglidning (se prop. 1990/91:154). För att försäkringsbolagen skulle få möjlighet att förvärva organisationsaktier i finansiella företag undantogs sådana förvärv från femprocentsregelns tillämpning. Bestämmelser om sådana förvärv togs in i en ny paragraf i FRL, 7 kap. 17 a §. Ett försäkringsbolag kan enligt den bestämmelsen göra organisatoriska förvärv av aktier i finansiella företag. Det sammanlagda innehavet av sådana aktier får inte överstiga en viss ram som motsvarar bl.a. eget kapital samt av försäkringstekniska skulder, av återbäringsmedel (livförsäkring), av säkerhets- reserv (skadeförsäkring) och av av övervärden i tillgångar. behandling av frågan: Femprocentsregeln har sin grund i det förbud för försäkringsbolag att driva annan rörelse än försäkringsrörelse som infördes lag om försäkringsrörelse. Femprocentsregeln infördes i samband med att lagen om försäkringsrörelse utfärdades. Det motiv som då anfördes var att försäkringsbolagen inte skulle skaffa sig ett alltför stort inflytande i företag utanför försäkringssektorn. Femprocentsregeln och förbudet mot annan rörelse har därefter behandlats av ett stort antal utredningar. fann i sitt första delbetänkande Försäkringsrörelse i förändring 1 (SOU 1991:89) att femprocentsregeln stred mot , i varje fall i fråga om försäkringsbolagens fria medel, dvs. medel utöver dem som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Ett avskaffande av regeln skulle, enligt utredningen, emellertid medföra att försäkringsbolagen fick så stor frihet att förfoga över återbäringsmedlen att det inte ens övergångsvis var acceptabelt. Utredningen föreslog därför, som en provisorisk lösning, att större delen av återbäringsfonden skulle redovisas som en försäkringsteknisk skuld, med en motsvarande minskning av det "fria" placeringsutrymmet som följd. Med oför- ändrade placeringsregler skulle en sådan minskning av det fria placeringsut- rymmet emellertid tvinga försäkringsbolagen att avveckla stora innehav av främst aktier. För att undvika sådana konsekvenser lade utredningen fram förslag till nya placeringsregler. Den tredje generationens försäkringdirektiv var då inte antagna och utredningens förslag grundades därför på förslag till sådana direktiv. ansåg vidare att det inte var motiverat att behålla femprocentsregeln i fråga om medel som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Enligt utredningen kunde således femprocentsregeln upphävas i sin helhet och ersättas av rena riskspridningsregler grundade på kommissionens direktivförslag. Utredningen konstaterade att därvid kunde även särregeln för förvärv av finansiella företag i 7 kap. 17 a § FRL avskaffas. fann inte heller att det var lämpligt att ersätta femprocentsregeln med en begränsningsregel som är inriktad på att försäk- ringsbolagen inte får ha ett bestämmande inflytande i enskilda företag. Som angetts grundades utredningens förslag på förslag till direktiv. De slutligt antagna direktivens placeringsbestämmelser avvek i en inte obetydlig omfattning från förslagens. Av den anledningen uppdrog regeringen åt docenten att föreslå nya placeringsbestämmelser för försäkrings- bolag. förslag behandlades i propostion /93:257 om ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av . promemoria om placeringsregler för försäkringsbolagen var då ännu inte färdigställd. Något lagförslag om EG-harmoniserade placeringsregler lades därför inte fram i propositionen. Till följd härav fann föredragande statsrådet att utredningens förslag om utvidgning av de försäkringstekniska skulderna också borde övervägas . I fråga om femprocentsregeln gjorde föredragande statsrådet följande över- väganden. Eftersom livförsäkringsbolagens relativt stora placeringsutrymme skulle vara oförändrat tills vidare var det önskvärt att behålla fem- procentsregeln. Det kunde inte med säkerhet hävdas att femprocentsregeln är oförenlig med . Femprocentsregeln kunde därför behållas tills vidare. Frågan om regelns avskaffande fick övervägas i samband med att placeringsbestämmelserna i tredje generationens försäkringsdirektiv införlivas i svensk rätt (a. prop. s. 112 och 113). Skälen för regeringens bedömning: I placeringspromemorian konstateras att femprocentsregeln är den enda bestämmelsen i nuvarande regelverk som till viss del haft riskspridande effekt. Bakgrunden till regeln är emellertid inte i första hand att åstadkomma riskspridning. Placeringspromemorian innehåller en redogörelse för behandlingen av femprocentsregeln i utredningssammanhang och för de motiv som därvid har anförts för regeln och för förbudet mot annan rörelse, särskilt de motiv som formulerats av i betänkandet Försäkringsväsendet (SOU 1987:58). Dessa motiv är i korthet följande. Grunden för förbudet att driva annan rörelse, när det tillkom vid seklets början, var att försäkringsbolagen skulle ha en betryggande soliditet. Försäkringsbolagen skulle förhindras att placera de förvaltade tillgångarna i riskfyllda och äventyrliga projekt. Detta motiv har benämnts trygghetsmotivet. Genom att kapitalförvaltningen fick ökad omfattning ansågs det inte lämpligt att ledningens och styrelsens intresse inriktades på annan verksamhet än försäkringsrörelse. Utgångspunkten för detta synsätt är att försäkringsbolagen har en mycket speciell uppgift i samhället, vilket förutsätter stor integritet och självständighet. Det ansågs därför vara viktigt att tydlig rågång mellan försäkringsrörelse och annan verksamhet upprätthölls. Detta motiv har betecknats som segregationsmotivet. ökade omfattning ledde till att ytterligare ett motiv angavs för femprocentsregeln. Det motivet tog fasta på det olämpliga i att försäkringsbolag skaffade ett stort inflytande i det allmänna näringslivet. Det motivet har kallats det näringspolitiska motivet. I placeringspromemorian har motivens aktualitet och relevans analyserats. Femprocentsregeln hindrar inte att ett litet försäkringsbolag investerar samtliga fria medel i ett enskilt företag förutsatt att detta företag är till- räckligt stort. Femprocentsregeln relaterar alltså inte storleken på en inves- tering till försäkringsbolagets storlek, utan till investeringsobjektets storlek. Enligt promemorian kan regeln därför inte anses vara en riskspridnings- regel och därmed inte heller försvaras med trygghetsmotivet.När det gäller segregationsmotivet och det näringspolitiska motivet är, enligt placeringspromemorian, försäkringsbolagens verksamhet inte så speciell jämfört med andra företag att det finns någon grund för dessa motiv. Enligt promemorian är femprocentsregeln även konkurrenssnedvridande i förhållande till utländska försäkringsbolag. Analysen i placeringspromemorian leder till slutsatsen att femprocentsregeln bör upphävas och att därmed särregeln i 7 kap. 17 a § FRL om förvärv av finansiella företag förlorar sin betydelse. I placeringspromemorian framhålls emellertid att förslaget att upphäva femprocentsregeln inte innebär att försäkringsbolag skulle vara särskilt lämpade att ikläda sig en roll som dominerande ägare. Det kan, enligt promemorian, starkt ifrågasättas om ett försäkringsbolag bör investera i ett annat företag med ambitionen att deltaga i företagets skötsel, eftersom detta knappast kan vara i försäkringstagarnas intresse. Försäkringsbolagen bör i stället uppträda i en portföljförvaltarroll. Vidare sägs i promemorian att ett försäkringsbolag som, trots allt, uppträder i en roll som dominerande ägare, bör göra detta endast inom ramen för bolagets fria medel, dvs. sådana medel som inte omfattas av placeringsrestriktioner. Regeringen gör följande bedömning. I placeringspromemorian framförs ett antal omständigheter som i och för sig talar för att femprocentsregeln bör avskaffas. ställer man sig i promemorian negativ till att försäkringsbolag skall vara majoritetsägare i andra företag. Majoritetsägande i andra företag bör enligt promemorian inte få förekomma inom ramen för de försäkringstekniska skulderna, dvs. sådana medel som omfattas av riskspridningsregler som föreslås i detta lagstiftningsärende. Enligt regeringens uppfattning är försäkringsbolag som majoritetsägare i andra företag mer en fråga om vilken verksamhet ett försäkringsbolag skall få bedriva än en fråga om riskspridning. Femprocentsregeln grundas på förbudet för försäkringsbolag att driva annan rörelse än försäkringsrörelse och hänger därmed också samman med frågan om vilken verksamhet ett försäkringsbolag bör få bedriva. Regeringen anser därför att femprocentsregeln inte bör tas bort utan att ersättas med regler som närmare preciserar vilken verksamhet ett försäkringbolag får bedriva i det nu aktuella hänseendet. Utformningen av en sådan regel kräver emellertid över- väganden och beredning som inte kan genomföras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det kan dessutom tilläggas att genomförandet av slutbetänkande kan komma att leda till en väsentlig utvidgning av de försäkringstekniska skulderna. Därmed skulle riskspridningsreglerna träffa en större mängd tillgångar än vad som gäller. Om femprocentsregeln avskaffades nu skulle det därför kunna leda till att det var möjligt för försäkringsbolagen att förvärva aktieposter som inte kan behållas om definitionen av de försäkringstekniska skulderna ändras. Det skulle kunna medföra omställningsproblem för försäkringsbolagen och även begränsa lagstiftarens möjligheter att genomföra önskvärda reformeringar av regler om de försäkringstekniska skulderna. På grund av det anförda är regeringen inte beredd att avskaffa fem- procentsregeln i detta sammanhang. Även särregeln avseende förvärv av aktier i finansiella företag i 7 kap. 17 a § FRL måste därför behållas tills vidare. Det bör slutligen framhållas att det i avsnitt 5.5.6 föreslås att fempro- centsregelns tillståndskrav blir tillämpligt i fråga om aktier i bolag med uppgift att äga tillgångar som får användas för skuldtäckning. Regeringens bedömning: Någon lagändring föreslås inte i detta sammanhang. Placeringspromemorian innehåller inte något förslag till lagändringar avseende försäkringsbolagens möjlighet att ta upp lån. Dock uttalas att det, mot bakgrund av att det i vissa länder finns skatteregler som innebär att placeringar i fastigheter inte blir praktiskt möjliga utan ett visst låneinslag, sannolikt är olämpligt att helt förbjuda upptagande av lån vid fastighetsinvesteringar. Tillståndsgivningen bör emellertid ske med mycket stor restriktivitet. Det uttalas vidare att den extensiva tolkningen av förbudet mot annan rörelse bör frångås så att - med en snävare tolkning av förbudet - upptagande av lån möjliggörs i situationer då detta sänker risken i försäkringsbolagens portföljer. Se vidare promemorian s. 106-109. Remissinstanserna: har anfört att det bör vara tillåtet att belåna fastigheter enligt hittillsvarande praxis. anser att motivuttalandena i promemorian bör komma till uttryck i lagstiftning. Övriga remissinstanser har inte haft någon erinran mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Försäkringsrörelselagstiftningen innehåller inte några allmänna bestämmelser om försäkringsbolagens möjligheter att ta upp lån. Att upplåningsmöjligheterna ändå är begränsade följer av den tolkning som gjorts av förbudet mot annan rörelse i 1 kap. 3 § första stycket FRL. I 5 kap. FRL finns bestämmelser om förbud mot vissa låneformer, som t.ex. konvertibla skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning. har i allmänna råd (cirkulär 1987:4) uttalat att upptagande av lån normalt inte kommer ifråga. Det uttalades vidare att utgångspunkten vid bedömningen av försäkringsbolagens upplåningsmöjligheter skall vara att något ianspråktagande av lånemarknaden från försäkringsbolagens sida normalt inte kommer i fråga. Upptagande av kortfristiga lån inom ramen för den egna långsiktiga placeringsverksamheten eller för att möta tillfälliga likviditetsbehov i verksamheten kan dock accepteras. Uppförande av byggnader på placeringsfastigheter liksom förvärv av redan bebyggda sådana fastigheter med finansiering genom upplåning faller utanför den tillåtna ramen, om inte särskilda skäl kan anses föreligga. Enligt de allmänna råden finns det dock tills vidare inga invändningar mot att ett försäkringsbolag behåller lån i en fastighet som redan är belånad då fastigheten övertas eller att försäkringsbolagen utnyttjar särskilda lån som staten ställt till förfogande för reparationer, ombyggnader eller liknande ändamål. kommer i sitt fortsatta arbete att behandla frågan om utvidgade finansieringsmöjligheter för försäkringsbolagen. I avvaktan på resultatet av utredningens överväganden är regeringen inte nu beredd att lägga fram något förslag angående upplåningsregler för försäkringsbolag. Den praxis som utvecklats vid tillståndsgivning, grundad på ovan angivna allmänna råd, kan tills vidare gälla. Det bör vidare anmärkas att en förutsättning för att ett försäkringsföretag skall använda ett dotterbolag för ägande och förvaltning av försäkringsbolagets tillgångar (jämför avsnitt 5.5.6) är att samma praxis vad gäller upplåning tillämpas av dotterbolaget i fråga.