prop · GI03185 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:185 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag som syftar till att genomföra Europapar- lamentets och rådets direktiv /11/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon som saluförs i detaljistledet. I propositionen lägger regeringen fram förslag till en lag om märkning av skor. Genom lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. skyldighet för näringsidkare att vid försäljning av skor lämna information om skornas sammansättning genom märkning. Lagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Lagtext.................................. 4 3 Ärendet och dess beredning............... 6 4 EG:s direktiv om märkning av skor........ 6 4.1 Allmänt.............................. 6 4.2 Skodirektivets närmare innehåll...... 7 5 Den svenska regleringen.................. 8 5.1 Behovet av svenska regler............ 8 5.2 Utformningen av svenska regler....... 8 5.3 Tillsyn.............................. 10 6 Kostnadskonsekvenser..................... 12 7 Ikraftträdande........................... 14 8 Författningskommentar.................... 14 Bilaga 1 Promemorians lagförslag ............. 18 Bilaga 2 Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig över promemorian Märkning av skor - svenska regler med anledning av ett EG-direktiv samt en sammanställning av yttrandena........ 20 Bilaga 3 och rådets direk- tiv 94/11/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar be- träffande märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon som saluförs i detaljistledet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................... 35 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om märkning av skor. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om märkning av skor Härigenom föreskrivs följande[1]. 1 § Denna lag skall tillämpas på skor som i näringsverksamhet säljs till konsumenter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att lagen inte skall tillämpas på vissa slags skor. 2 § Med skor avses i denna lag -produkter som är försedda med sula och som är utformade för att skydda eller täcka foten, och -delar till sådana produkter i form av ovandel, foder och bindsula samt slitsula, när de säljs separat. 3 § Regeringen får meddela föreskrifter om att skor skall vara märkta med information om det material som används i huvudbeståndsdelarna av skorna. Närmare föreskrifter om märkningsskyldigheten får meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer. 4 § Den myndighet som regeringen bestämmer skall se till att de föreskrifter följs som har meddelats med stöd av denna lag eller ett bemyndigande enligt lagen. får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifterna skall följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. 5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. att en näringsidkare är skyldig att betala kostnader för provtagning och undersökning av skor, 2. att en näringsidkare är skyldig att lämna sådana upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för att tillsynsmyndigheten skall kunna se till att de föreskrifter följs som har meddelats med stöd av denna lag eller ett bemyndigande enligt lagen. 6 § beslut i enskilda fall enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. *--------- Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [1] Jfr och rådets direktiv /11/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon som saluförs i detaljistledet (EGT nr L 100, , s. 37, Celex 394L0011). 3 Ärendet och dess beredning Som medlem i EU är skyldigt att genomföra EG-rätten i den svenska rättsordningen. Inom EG har man antagit och rådets direktiv /11/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon som saluförs i detaljistledet, i det följande kallat skodirektivet. Genom Gemensamma EES-kommitténs beslut nr 16/94 av omfattas skodirektivet av . Inom har upprättats promemorian Märkning av skor - svenska regler med anledning av ett EG-direktiv (dnr 94/2484/RÄ). Promemorians lagförslag finns som bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2. Skodirektivet i svensk översättning fogas som bilaga 3. I denna proposition föreslår regeringen en lag om märkning av skor. Lagförslaget innehåller bl.a. bestämmelser om möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud samt en bestämmelse om överklagande som formellt hör till Lagrådets granskningsområde. Lagförslaget är emellertid av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 EG:s direktiv om märkning av skor Av skodirektivets ingress framgår att i vissa av EU:s medlemsstater finns bestämmelser om märkning av skor i syfte att skydda och informera allmänheten samt att tillvarata industrins intressen. Olikheter mellan sådana bestämmelser kan skapa handelshinder inom gemenskapen och därigenom motverka en väl fungerande inre marknad. Harmonisering av nationell lagstiftning krävs för att avlägsna hindren för en fri handel. Detta mål kan inte nås på ett tillfredsställande sätt av enskilda medlemsstater. I skodirektivet fastställs endast sådana krav som är oundgängligen nödvändiga för den fria rörligheten för de produkter som omfattas av direktivet. Genom skodirektivet åläggs medlemsländerna att genomföra de åtgärder som behövs för att införa enhetliga regler när det gäller märkning av skor. 4.2 Skodirektivets närmare innehåll Skodirektivet skall tillämpas på skor som säljs till konsumenter. Med sko avses alla produkter som är försedda med sula och som är utformade för att skydda eller täcka foten (artikel 1.1). Med sko avses även följande delar som säljs separat, nämligen ovandelen av skon, foder och bindsula samt skons slitsula (bilaga 1 till direktivet). I bilaga 2 till direktivet ges exempel på skor som omfattas av direktivet. Dit hör låg- eller högklackade skor och skor utan klack för inomhus- eller utomhusbruk, stövlar, sandaler av olika slag, skor som är särskilt utformade för olika sportaktiviteter, balettskor, överdragsskor, engångsskor med påsatt sula samt ortopediska skor. Direktivet omfattar inte begagnade skor, skyddsskor som omfattas av direktivet 89/686/EEG om personlig skyddsutrustning, skor som omfattas av direktivet 76/769/EEG om farliga ämnen samt skor som är avsedda som leksaker. Enligt direktivet skall skor märkas med information om det material som ingår i skorna (artikel 1.2). Med märkning avses att den föreskrivna informationen påförs åtminstone en sko av varje par. Det kan ske genom påtryck, påklistrat märke, prägling eller vidhäftad etikett (artikel 4.3). Märkningen skall vara väl synlig, beständig och tillgänglig. Symbolerna skall vara tillräckligt stora för att det skall vara lätt att förstå informationen i dem. Märkningen får inte vilseleda konsumenterna (artikel 4.4). Märkningen skall innehålla information om tre delar av skon, nämligen ovandelen, fodret och bindsulan samt slitsulan (artikel 1.2). Information skall ges om det material som utgör av ovandelens, fodrets och bindsulans yttre area i skon samt av slitsulans volym. Om inget av materialen utgör , skall information ges om de två viktigaste materialen i sammansättningen av skorna (artikel 4.1). Beträffande materialen skall dessa klassificeras som läder, överdraget läder, textilmaterial eller övriga material (artikel 1.2 och bilaga 1 till direktivet). Informationen skall ges på skon genom symbol eller text i enlighet med vad som visas i bilaga 1 till direktivet. Medlemsstaterna skall genom nationella bestämmelser säkerställa att konsumenterna ges tillräcklig information om betydelsen av symbolerna (artikel 4.2). Det är tillverkaren eller dennes representant inom gemenskapen som ansvarar för märkningen. Om varken tillverkaren eller dennes representant är etablerad inom gemenskapen, skall den som är ansvarig då skon först släpps ut på gemenskapsmarknaden ansvara för märkningen. Återförsäljaren skall vara skyldig att kontrollera att de skor han säljer är märkta på det sätt som föreskrivs i direktivet (artikel 4.5). Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de skor som släpps ut på marknaden uppfyller märkningskraven i direktivet (artikel 2.1). När skor som inte uppfyller bestämmelserna om föreskriven märkning släpps ut på marknaden, skall den berörda medlemsstaten vidta lämpliga åtgärder enligt sin nationella lagstiftning (artikel 2.2). Medlemsstaterna får inte, såvida inte annat framgår av andra tillämpliga gemenskapsbestämmelser, förbjuda eller hindra att skor som uppfyller märkningskraven i direktivet släpps ut på marknaden genom att tillämpa icke-harmoniserade nationella bestämmelser om märkning av vissa slag av skor eller skor i allmänhet (artikel 3). Enligt direktivet skall medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att uppfylla skodirektivet (artikel 6.1). Medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna från . Lagerhållna skor som fakturerats eller levererats till återförsäljaren skall inte omfattas av bestämmelserna före (artikel 6.2). 5 Den svenska regleringen 5.1 Behovet av svenska regler Det finns inte några föreskrifter om märkning av skor i . är som medlem i EU skyldigt att genomföra skodirektivet i svensk rätt. En bundenhet av direktivet innebär för svensk del ett åtagande att genomföra de författningsändringar som behövs för att syftet med direktivet skall uppnås. Skodirektivet förutsätter att det skall finnas rättsligt bindande regler om märkning av skor. Eftersom det i inte finns några sådana regler måste nya regler komma till. 5.2 Utformningen av svenska regler Regeringens förslag: EG-reglerna om märkning av skor genomförs i svensk rätt genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De bemyndiganden för rege- ringen som behövs meddelas i en särskild lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag. Arbetarskyddsstyrelsen har föreslagit att det i lagen införs en uttrycklig bestämmelse om att personlig skyddsutrustning inte omfattas av lagen. () har framfört vissa synpunkter av redaktionell och språklig natur. och har uttalat att begreppet näringsidkare i lagen bör preciseras till att avse tillverkare eller importör. är kritiska till att bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om hur direktivets bestämmelser skall uppfyllas. Förbundet är särskilt kritiskt till /KO:s roll som föreskriftsgivare i samband med att KO som part för talan i . Förbundet menar att domstolen är tvungen att tillämpa "åklagarens" - i hans egenskap av generaldirektör för - utfärdade tvingande föreskrifter. menar vidare att det är viktigt att den "lagstiftande" och "åklagande" funktionen hålls isär. Flera remissinstanser har framfört att det är viktigt att föreskrifterna på myndighetsnivå utarbetas i nära samråd med närmast berörda myndigheter och organisationer. Skälen för regeringens förslag: Skodirektivets krav på märkning innefattar sådana åligganden för enskilda som enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 får emellertid regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om näringsverksamhet. kan också enligt 11 § samma kapitel bemyndiga regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet. Regleringen i skodirektivet är tämligen detaljerad. Det kan visa sig nödvändigt att efter hand justera föreskrifterna med hänsyn till utvecklingen inom EG. Föreskriftsrätten bör därför så långt det är möjligt delegeras till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En lämplig ordning är alltså att lagstiftningen utformas som en bemyndigandelag, genom vilken regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om skyldighet att märka skor. Närmare föreskrifter om den information som skall lämnas genom märkning bör kunna delegeras vidare till den myndighet som regeringen bestämmer. Närmast till hands ligger därvid att vidaredelegera föreskriftsrätten till . är i denna del kritisk och ifrågasätter det lämpliga i att KO - som dessutom är generaldirektör för - för talan i och då åberopar och stödjer sig på föreskrifter som har utfärdats av . Regeringen återkommer till detta i samband med behandlingen av frågan om tillsyn (avsnitt 5.3). I fråga om föreskrifternas materiella innehåll gäller det att omforma reglerna i direktivet till svensk rätt. Det innebär att reglerna måste stämma överens med och att de heller inte kan gå längre än dessa. Det är också naturligt och får förutsättas att detaljerade myndighetsföreskrifter utarbetas efter samråd med berörda myndigheter och branschorganisationer. Särskilda undantag, för t.ex. personlig skyddsutrustning, får regleras i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt direktivet är det tillverkaren eller dennes representant inom gemenskapen som ansvarar för märkningen och för att de uppgifter som den innehåller är korrekt. Om varken tillverkaren eller representanten är etablerad inom gemenskapen ligger ansvaret på den som först släpper ut skorna på gemenskapsmarknaden. Återförsäljaren är skyldig att kontrollera att de skor han säljer är märkta på det sätt som föreskrivs. Det är alltså i första hand tillverkaren eller importören som är ansvarig, men ett ansvar vilar också på återförsäljaren. Det bör vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som meddelar föreskrifter om märkningsskyldigheten och om det ansvar som olika näringsidkare i distributionskedjan skall ha. Enligt artikel 6.3 i skodirektivet skall de bestämmelser som en medlemsstat antar på grund av direktivet innehålla en hänvisning till detta eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. En sådan hänvisning bör göras i form av en not till lagen. Sammanfattningsvis föreslås alltså att skodirektivet genomförs i svensk rätt genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I en särskild lag - lag om märkning av skor - ges de bemyndiganden för regeringen som behövs. Regeringens förslag: skall ha hand om tillsynen över att föreskrifterna följs. bör i första hand söka nå rättelse på frivillig väg. Om detta inte hjälper får tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att se till att med- delade föreskrifter följs. Sådana förelägganden och förbud får förenas med vite. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. ställer sig dock tveksamt till att verket skall svara för tillsynen enligt lagen. Skälen för regeringens förslag Direktivets krav på marknadskontroll Enligt skodirektivet skall medlemsstaterna vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de skor som släpps ut på marknaden uppfyller märkningskraven i direktivet (artikel 2). Direktivet förutsätter alltså att medlemsstaterna aktivt övervakar att de skor som finns på marknaden uppfyller direktivets krav. är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Verket har bl.a. till uppgift att utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och för utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Verket utövar tillsyn enligt bl.a. marknadsföringslagen, lagen om märkning av textilier och lagen om märkning av hushållsapparater samt bevakar efterlevnaden av verkets egna riktlinjer. Eftersom verket således har erfarenhet och kompetens på näraliggande områden, bör verket sköta marknadskontrollen även i förevarande hänseende och se till att reglerna om märkning av skor efterlevs. En sådan tillsynsuppgift ligger också väl i linje med de uppgifter som verket har. Tillsynen och åtgärder vid överträdelser har påpekat att det inte längre finns något laboratorium i som utför undersökningar av skor. Om detta kommer att vara fallet också får frågan lösas genom att - i den mån som det behövs - tjänsterna upphandlas av något organ som har kompetens på området, oavsett om det innebär en upphandling utanför landet. För att åstadkomma en effektiv övervakning måste tillsynsmyndigheten i vissa fall kunna ingripa med tvingande åtgärder. Marknadsföringslagen innehåller generella föreskrifter om otillbörlig marknadsföring m.m. De aktuella föreskrifterna om märkning av skor har emellertid ett delvis annat syfte än marknadsföringslagen. Bestämmelserna i skodirektivet har tillkommit för att åstadkomma enhetliga regler om märkning och därigenom underlätta en fri rörlighet av skor. Syftet med reglerna är alltså inte i första hand att komma till rätta med otillbörliga förfaranden vid marknadsföring av sådana varor. Det är därför varken möjligt eller lämpligt att i första hand använda marknadsföringslagens sanktionssystem för att komma till rätta med samtliga tänkbara former av överträdelser av märkningsföreskrifterna. Det bör därför utformas särskilda sanktionsregler för överträdelser av märkningsföreskrifterna. I likhet med vad som i allmänhet gäller på det marknadsrättsliga området bör emellertid tillsynsmyndigheten i första hand söka nå rättelse på frivillig väg. Det kan ske genom information om reglernas innebörd och råd till näringsidkarna om hur de skall förfara för att uppfylla de föreskrivna kraven. Om rättelse inte kan nås på frivillig väg, bör tillsynsmyndigheten ha rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs. Sådana förelägganden och förbud bör också kunna förenas med vite. I den mån märkningen är vilseledande genom att t.ex. innehålla oriktig information om det material som ingår i skorna, kan också marknadsföringslagen tillämpas. Med det förslag till ny marknadsföringslag som regeringen har förelagt (prop. 1994/95:123) kommer ett uppsåtligt eller oaktsamt vilseledande kunna leda till att en näringsidkare döms att betala en marknadsstörningsavgift. Enligt regeringens mening saknas anledning att vid sidan av möjligheten att meddela förelägganden och förbud vid vite och marknadsföringslagens sanktionssystem också införa ett straffrättsligt sanktionssystem för överträdelser av märkningsföreskrifterna. Som har redovisats i det föregående (avsnitt 5.2) har ifrågasatt lämpligheten av att , som dessutom är generaldirektör för , för talan i och då åberopar och stödjer sig på föreskrifter som har utfärdats av verket. Regeringen vill för sin del framhålla följande i denna fråga. Det förslag som läggs fram innebär inte att marknadsföringslagens regelssystem görs direkt tillämpligt på överträdelser av föreskrifterna. Den föreslagna lagstiftningen innehåller ett eget sanktionssystem som i första hand skall tillämpas. Det torde därför inte föreligga något praktiskt behov för att föra talan i i syfte att komma till rätta med en felaktig skomärkning. De sanktioner som kan bli aktuella i sådana fall - förelägganden och förbud vid vite - kan ju tillsynsmyndigheten själv meddela enligt den föreslagna lagen. kommer marknadsföringslagen att kunna tillämpas i vissa fall, främst när det är fråga om vilseledande marknadsföring. Till grund för Mark- nadsdomstolens prövning ligger i dessa fall inte märkningsreglerna, utan reglerna i marknadsföringslagen. Någon konflikt mellan roll som regelgivare och "åklagarroll" kommer därför knappast att uppstå. Regeringens bedömning: Kostnaderna för tillsyn över efterlevnaden av regler om märkning av skor bör kunna täckas inom befintliga ramar. En näringsidkare som har lämnat felaktiga upp- gifter om skors sammansättning bör kunna åläggas att betala kostnaderna för provtagning och under- sökning av prov. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har lämnat bedömningen utan erinran. har framhållit att kravet på kontroll kräver resurser för provtagning och undersökning av skor. och har framfört att om det vid en provning av en sko visar sig att skon är förenlig med kraven bör kostnaderna för provningen betalas av till- synsmyndigheten och skälig ersättning utgå till näringsidkaren och detaljisten. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts förut finns det inte några föreskrifter i om märkning av skor. Någon märkning av det slag som avses i skodirektivet förekommer knappast heller i praktiken. Den föreslagna lagstiftningen kommer därför sannolikt att belasta de fåtaliga svenska tillverkarna av skor med vissa kostnader för märkning. medför genomförandet av EG-reglerna i att de svenska tillverkarna av skor på den europeiska marknaden konkurrerar med utländska tillverkare på lika villkor. Merparten skor importeras till från tillverkare som är etablerade inom EU. Det får förutsättas att dessa skor - i enlighet med bestämmelserna i skodirektivet - kommer att vara märkta redan vid införseln. Extra kostnader för svenska importörer torde därför bara aktualiseras vid fall av import från tillverkare utanför EU. Det kan emellertid antas att även sådana tillverkare i stor utsträckning kommer att märka sina skor i enlighet med kraven i skodirektivet. Kostnaderna för den svenska importbranschen torde därför komma att bli begränsade. Även tillsynen över lagens efterlevnad kommer att dra kostnader. Skodirektivet ställer inga konkreta krav på hur marknadsövervakningen skall bedrivas. Det sägs heller inget särskilt om omfattningen av kontrollen. Det torde dock stå klart att informationssatsningar och ökade kontrollinsatser i form av i första hand stickprovskontroller kommer att krävas. Någon beräkning av kostnaderna för marknadskontrollen kan inte göras . Det bedöms dock att de ökade kraven på som tillsynsmyndighet bör kunna av genom om- prioritering inom ramen för befintliga resurser. I skodirektivet finns bestämmelser om ansvar för märkningen och för att de uppgifter den innehåller är korrekta (artikel 4.5). Det måste således förutsättas att tillsynen även skall omfatta en kontroll av att uppgifterna är riktiga. En sådan kontroll kräver provtagning och undersökning av skor. En rimlig ordning är att tillsynsmyndighetens kostnader för detta i vissa fall får bäras av näringslivet. Således bör den näringsidkare som har lämnat felaktiga uppgifter om skors sammansättning kunna åläggas att betala kostnaderna för provtagning och undersökning av skor. Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om detta. Om det vid en kontroll skulle visa sig att märkningskraven är uppfyllda bör däremot kostnaden för provtagning och undersökning av skorna inte belasta den berörda näringsidkaren. Ett par remissinstanser har anfört att skälig ersättning i sådana fall bör utgå till berörd näringsidkare. Regeringen kan för sin del inte se att en provtagning som sådan typiskt sett skulle kunna orsaka en näringsidkare några särskilda kostnader. Någon ersättningsskyldighet i dessa fall bör därför inte införas. I sammanhanget bör även kostnadskonsekvenserna för domstolarna beröras. Vissa beslut av tillsynsmyndigheten bör kunna överklagas. I linje med den pågående reformeringen av instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna bör överklagandet ske hos länsrätt. En föreskrift om överklagande har med hänsyn till lagkravet (jfr 11 kap. 4 § regeringsformen) tagits in i den föreslagna lagen.