prop · GI03119 · 1995-01-01 00:00:00 — De protokoll som har ratificerat inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har haft betydelse för att minska utsläppen av försurande ämnen, men effekterna av dessa är inte tillräckliga för att på lång sikt hålla försurningen under de kritiska belastningsgränserna. Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen är därför en viktig fortsättning inom det internationella samarbetet för att begränsa skador på miljö, hälsa och byggnader av gränsöverskridande luftföroreningar. Det är angeläget att ratificerar protokollet. Protokollets artiklar medför inte några problem när det gäller förhållandet till svensk rätt. har i stort sett uppfyllt protokollets reduktionsmål och någon situation där skulle få svårigheter att uppfylla sina åtaganden enligt protokollet kan inte förutses. De insatser i form av utbyte av teknik som förutsätts i protokollet bör kunna utföras inom ramen för den verksamhet som redan bedrivs på detta område av berörda myndigheter och organisationer och med anlitande av de anslag som står till förfogande. 5 Utvidgning av systemet för kväveoxidavgift Regeringens bedömning: Systemet för kväveoxidav- gifter bör inte utvidgas till att även omfatta vissa industriella förbränningsprocesser. Utredningens bedömning: I betänkandet Morot och piska för bättre miljö (SOU 1993:118) föreslogs en utvidgning av miljöavgiftssystemet för kväveoxid genom att även inbegripa vissa industriella förbränningsprocesser. Dessa svarar sammantaget för ca kväveoxidutsläpp av industriprocessernas totala utsläpp på ca , varav massaindustrins sodapannor och mesaugnar står för ca och järn- och stålindustrins värmningsugnar och koksverk samt raffinaderier för de resterande utsläppen. För att klargöra vissa tillämpningsfrågor och hur utvecklingen mot en slutning av massaindustrins processer påverkas av att de inordnas i avgiftssystemet föreslogs i betänkandet dock att en kompletterande analys först skulle utföras. Av konsultrapporten av förutsättningarna för kväveoxidavgift i skogsindustrin (ÅF-IPK ) framgår att en slutning av processen i massaindustrin kan medföra ett kvävetillskott på . Vidare görs bedömningen att införandet av en kväveoxidavgift inte kommer att leda till utsläppsminskande åtgärder i massaindustrins mesaugnar, förutom en eventuell övergång från biobränsle till fossilt bränsle. Remissinstanserna: Närings- och teknikutvecklings verket () anser att informationen som presenteras i utredningen stärker tidigare slutsatser om att avvisa förslaget om kväveoxidavgifter i skogsindustrin. menar att utredningen som helhet belyser de aktuella frågorna på ett korrekt sätt, men påpekar att den även borde ha behandlat tekniska möjligheter att begränsa utsläpp från sodapannan. () har inga invändningar mot faktainnehållet och anser att de slutsatser som dras är befogade. () anser att utredningen visar att industriella processer ej bör införlivas i nuvarande system för kväveoxidavgifter. Skogsindustrierna finner att utredningen besvarat de av departementet ställda frågorna på ett relevant sätt och menar att utredningen styrker tidigare synpunkter om att kväveoxidavgifter inte bör införas för skogsindustrins sodapannor och mesaugnar. Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande avgiftssystemet enligt lagen (1990:613) om miljöavgift av kväveoxider vid energiproduktion har varit framgångsrikt och lett till avsevärda utsläppsminskningar av kväveoxider vid energiproduktion. Systemet har breddats till att även omfatta produktionsenheter med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion av minst 25 GWh (prop. 1993/94:150 bil. 14, bet. 1993/94:JoU32, rskr. 1993/94:404). När det gäller frågan om en utvidgning av systemet till att även omfatta vissa industriella förbränningsprocesser gör regeringen följande bedömning. Inom massaindustrin pågår en utveckling av processerna för att minska den totala miljöbelastningen genom bl.a återföring av blekeriavloppsvatten. Åtgärder som enbart syftar till att minska utsläppen av kväveoxid kan inverka negativt på utvecklingen mot en slutning av systemen och den totala miljöeffekten av en eventuell kväveoxidavgift blir osäker. För mesaugnar råder osäkerhet om vilka kväveoxidreduktioner som kan uppnås och vilka andra negativa effekter som kan uppstå vid ett avgiftsuttag. Återföringen av avgiftsmedel från kväveoxidavgiften baseras på en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion för varje energiproduktions-anläggning. Det finns ingen metod att på ett entydigt vis bestämma den nyttigjorda energin för massaindustrins processer. Schabloner måste därför utnyttjas, vilket minskar styreffekten av avgiftssytemet. Att inkludera vissa industriprocesser i avgiftssystemet för vilka bestämningen av den nyttiggjorda energin inte är entydig, kan innebära en risk för att det mister i trovärdighet och styrande effekt samt att oönskade omfördelningar mellan branscher inom systemet sker. Regeringen finner därför att en utvidgning av det nuvarande avgiftssystemet till att även inkludera de föreslagna industriprocesserna kan få oönskade effekter. Reglerna om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider bör därför inte ändras ytterligare. Anläggningarna som har föreslagits omfattas av avgiftssystemet är relativt få och det finns möjligheter att vid prövningen enligt miljöskyddslagen (1969:387) göra en samlad bedömning av möjligheterna att uppnå reduktioner av de försurande utsläppen. I propositionen En god livsmiljö (prop.1990/91:90) angavs som riktlinje för en sådan prövning att åtgärder vidtas för att minska kväveoxidutsläpp upp till en kostnad av per kilo kväveoxid, räknat som kvävedioxid. I några aktuella miljöskyddsärenden har regeringen följaktligen föreskrivit åtgärder upp till en motsvarande kostnad. Om det visar sig att utsläppen av kväveoxider inte reduceras i tillräcklig grad avser regeringen att återkomma till frågan om även industrins förbränningsprocesser skall omfattas av en miljöavgift på kväveoxider. 6 Småskalig eldning med fasta bränslen Vedeldning har varit den huvudsakliga uppvärmningsformen i vårt land . Från att ha använts i öppna eldstäder gjordes stora framsteg vad gäller förbränningsteknik när kaminer och kakelugnar blev vanliga . De förbättrade energiutbytet av veden radikalt, och motverkade dåtidens energikris - vedbristen. När centralvärmen introducerades försågs systemen oftast med pannor utvecklade för koks, även i de fall ved var det huvudsakliga bränslet. Detta fungerade bra ur användarens synvinkel, men innebar ett stort steg bakåt ur förbränningsteknisk och miljömässig synvinkel. minskade användningen av fastbränslen i småhus kraftigt till förmån för olja. Även på lantgårdar med god tillgång på egen ved gick man ofta över till olja, beroende på låga oljepriser och på att vedeldning beskattades som naturaförmån. 1973 ledde oron för en osäker oljetillförsel till ökad efterfrågan på pannor och kaminer för ved. Särskilt vanlig blev den s.k. kombipannan, en oljepanna försedd med en extra eldstad för ved, främst avsedd för beredskapssyfte. Dessa pannor har ofta låg verkningsgrad och stora utsläpp vid vedeldning och är inte sällan installerade på ett sätt som kan innebära en ökad brandrisk när de eldas med ved. ökade medvetenheten om de stora utsläppen av oförbrända kolväten av olika slag som dåliga vedpannor ger upphov till. Utvärderingar visade att vedeldning i tätbebyggda områden bedömdes ge negativa hälsoeffekter. Studier i syfte att ta fram underlag för miljökrav visade att en indikation på utsläpp av de kolväten som bedömdes ha störst hälsoeffekt kunde fås genom att mäta utsläpp av tjära. Vedeldningen svarar i vårt land för ungefär en femtedel av uppvärmningsbehovet i småhus. För dem som har jordbruksfastigheter är vedeldning den vanligaste uppvärmningsformen. I övriga småhus svarar vedeldningen för av värmeförsörjningen. av småhusen värms helt med ved. I av husen används ved till viss del. Många småhus utanför jordbruket har möjlighet att elda med ved i värmepanna, vedspis, kamin eller kakelugn. av veden beräknas användas för uppvärmning i jordbruksfastigheter och åtminstone för uppvärmning i fastigheter i tätort. Återstoden används i sådana småhus i glesbygd som inte är jordbruksfastigheter. Uppskattningsvis används av all ved i värmepannor. Färre än av värmepannorna uppfyller kraven enligt nybyggnadsregler (s.k. miljögodkännande). Bara varannan kund väljer en miljögodkänd panna vid nyin- stallation och utbytestakten är låg, pannornas medellivslängd är . De flesta braskaminer och kakelugnar är miljögodkända och de används mer sporadiskt än vedpannor. () bedömer att vedanvändningen kommer att minska till följd av förbättrad verkningsgrad i takt med att äldre anläggningar ersätts. Andra pekar på en ökning av vedeldningens omfattning. För detta talar höjda el- och oljepriser i kombination med ett marknadsgenombrott för handel med biobränsle, främst i form av pelletar. Ved är ett förhållandevis rent bränsle jämfört med t.ex. stenkol och bidrar till skillnad från fossila bränslen inte till förhöjda utsläpp av växthusgaser. Ved har låg askhalt och låga halter av tungmetaller, svavel m.m. De miljö- och hälsoproblem som främst diskuteras i samband med vedeldning härrör i stället från utsläpp som är följden av ofullständig förbränning. Ofullständig förbränning ger förhöjda halter av koloxid i rökgaserna. Eftersom koloxidhalten är relativt lätt att mäta används den som ett mått på förbränningens effektivitet. Brist på syre ger höga halter av koloxid. Ofullständig förbränning av ved leder även till höga utsläpp av både flyktiga organiska kolväten (VOC) och tyngre kolväten som ofta kallas tjärämnen. Dessa ämnen kräver hög temperatur, god syretillförsel och lång förbränningstid för att förbrännas fullständigt. Om förbränningsförhållandena inte uppfyller dessa krav så brinner vissa kolväten inte upp fullständigt, utan återfinns i stället i rök- gaserna. Detta visar sig i form av tjock, illaluktande rök som har negativa hälsoeffekter. Den småskaliga vedeldningen bidrar till av det totala utsläppet av VOC i vårt land och till ca. hälften av de totala utsläppen av polyaromatiska kolväten (PAH). Detta bör ses i förhållande till dess relativt lilla andel av den totala förbränningen, . Utsläppen av VOC bidrar till bildning av marknära ozon och andra fotokemiska oxidanter som skadar växter och orsakar stort ekonomiskt bortfall för jordbruk och skogsbruk. De undersökningar som gjorts på området indikerar att utsläppen av tjära, VOC och koloxid, varierar på ett likartat sätt när betingelserna ändras. Utsläppet av tjära reduceras emellertid mest vid förbättrad eldningsteknik. Miljögodkända pannor släpper ut mindre än tjära per MJ, medan utsläppet av tjära för ej miljögodkända pannor varierar tjära per MJ. Även utsläppen av stoft är betydligt mindre från miljögodkända pannor än från icke miljögodkända. Vedeldade pannor har i allmänhet en maximal effekt som uppgår till 20-30 kW, vilket normalt överskrider värmebehovet kraftigt. Effektbehovet i ett vanligt småhus överstiger sällan 10 kW, och är ofta under 5 kW. Om man ansluter en ackumulatortank till vedpannan är det möjligt att elda på högsta effekt och lagra in värme i tanken. sker värmeförsörjningen från ackumulatortanken. Sådan eldning kallas ackumulatoreldning. Utsläppen av oförbrända kolväten blir väsentligt lägre när pannan går på full effekt jämfört med eldning vid låg effekt. En vedpanna utan ackumulatortank måste direkteldas. Då eldas veden oftast under strypt syretillförsel, s.k. pyreldning, för att tillgodose ett jämnt effektuttag. Vid sådan direkteldning bildas i rökgaserna förhöjda halter av ofullständigt förbrända kolväten som kan ha mycket skadliga miljö- och hälsoeffekter. () utarbetade en provningsmetod för utsläpp av tjära. Utsläppsgränser för tillåtna tjärutsläpp från vedeldning infördes sedermera i nybyggnadsregler . För pannor är högsta tillåtna utsläpp tjära per MJ och för kaminer är gränsen tjära per MJ. De flesta kaminer och kakelugnar på marknaden uppfyller dessa miljökrav. De pannor som uppfyller kraven har keramiskt isolerade eldstäder, vanligtvis i kombination med en eldstadsutformning som ger en koncentrerad och intensiv förbränning. har pannorna på marknaden lyckats uppfylla miljökraven endast vid ackumulatoreldning. Hälsorisker till följd av vedeldning har noggrant belysts i ett antal rapporter som publicerats av . Bedömningar visar att utsläpp från småskalig vedeldning står för en betydande andel av utsläppen av cancerogena ämnen i och vållar stora problem för astmatiker. De huvudsakliga hälsoriskerna härrör från ett fåtal ämnen och ämnesgrupper. Viktigt att beakta från hälsosynpunkt är stoft, VOC, PAH, samt kväveoxider och aldehyder. Nivån av stoftutsläppen vid direkteldning överstiger vad som är acceptabelt från hälsosynpunkt. Det är emellertid inte klarlagt vilka effekter som stoft från just vedeldning har från hälsosynpunkt. Halterna av olika VOC i utsläpp vid direkteldning överskrider lågrisknivåerna i undersökningar gjorda av (). Utsläppen av olika VOC, som eten, propen, butadien och bensen, beräknas ge det största riskbidraget vid vedeldning vad gäller cancersjukdomar. 6.2 Åtgärder mot utsläpp från småskalig eldning med fasta bränslen 6.2.1Föreskrifter om småskalig eldning med fasta bränslen Regeringens bedömning: Hälsoskyddsförordningen (1983:616) bör ändras så att kommunerna får möj- lighet att meddela föreskrifter om eldning med fasta bränslen i byggnad. bör ges i uppdrag att redovisa hur kommunerna har använt denna möjlighet och att utreda behovet av att ge kommunerna ytterligare möjlighet att vidta åtgärder mot småskalig eldning med fasta bränslen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning vad gäller frågan om att hälsoskyddsförordningen bör ändras. Utredningen föreslår dock att det skall vara möjligt för kommunerna att meddela generella föreskrifter om konstruktion av eldningsanläggning och eldningens omfattning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att det görs en mer strikt bedömning för de mest tätbebyggda områdena eller har inte kommenterat förslaget. Statskontoret befarar att bedömningar av vad som ska anses som tätorter kan komma att variera. menar att förbättringar av dagens värmesystem bör prioriteras och att styrmedel bör vara information, kunskap och ekonomiska incitament snarare än lagstiftning. har svårt att se att åsikten att vedeldning helt bör förbjudas i vissa områden är sakligt motiverad oavsett pannans emissionsdata. Svebio anser att tätortsbegreppen är oklara och avstyrker helt tätortsbegreppen som underlag för förbud. och anser det felaktigt att stifta retroaktiva generella regler för det befintliga beståndet, förutom i den allra tätaste bebyggelsen, om förutsättningarna till bra och miljövänlig vedeldning saknas. Brasvärmegruppen anser att en rättighet för varje enskild kommun att själv få införa vedeldningsförbud i godtyckligt valda områden vore förödande för hela den svenska brasvärmenäringen. Hälsoskyddslagen är knappast tillämplig för kaminer, eftersom störning, i den mån den förekommer, bara är tillfällig. anser att generellt förbud mot vedeldning ej skall kunna utfärdas områdesvis. Miljögodkända produkter skall godkännas överallt. Installation av ackumulatortank mot befintlig, icke miljögodkänd panna skall ej betraktas som en lösning i något fall. () anser att om ett generellt förbud skulle införas skulle importberoendet av vedeldade pannor öka. Eftersom problemet med de miljöfarliga utsläppen till övervägande del härrör från äldre icke miljögodkända pannor borde insatserna begränsas till åtgärder mot de äldre pannorna. J tul a.s. kan tänka sig ett förbud mot att använda eldstäder liksom öppna eldstäder. () ställer sig negativa till generella förbud, liksom till att kommunerna själva skall avgöra vilka krav som skall ställas på den småskaliga vedeldningen. Det är inte rimligt att ställa samma krav på tillfällig trivseleldning och annan tillfällig eldning. LRF anser också att förslaget lätt kan leda till olikformig och godtycklig hantering. kan inte acceptera att kommunerna själva skall få full rätt att bestämma om och var vedeldning skall få förekomma. Föreningen anser att tätortsbegreppet måste utvecklas om det skall vara avgränsande för/emot vedeldning. Förädlade bränslen typ pellets och briketter bör särbehandlas. () anser att det är viktigt att målen tydliggörs och att kraven på likartade miljöer och under likartade förutsättningar blir jämförbara för att inte kostnaderna för den enskilde skall vara helt avhängigt kommunerna ambitionsnivå. Vidare har ett antal remissinstanser synpunkter på med vilken tidtabell olika steg i en föreslagen successiv regelskärpning bör införas. De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: De nuvarande utsläppen av kolväten från den småskaliga eldningen med fasta bränslen, särskilt vedeldning, är stora i förhållande till deras andel av den totala bränsleanvändningen. Förutsatt att eldningen sker på ett sätt som minimerar utsläppen kan emellertid småskalig eldning av ved och andra biobränslen bidra till att uppfylla målen för den svenska miljö- och klimatpolitiken. Utsläppen från småskalig eldning drabbar framför allt astmatiker och människor som lider av luftrörs- och andningsbesvär. En del av de aktuella ämnena är cancerframkallande. Det gäller framför allt de polyaromatiska kolvätena (PAH). Dessa kolväten innebär en hälsorisk när de andas in av människor i tätortsluften. PAH deponeras dessutom på och tillförs människor via födan. En rad åtgärder har vidtagits för att minska utsläppen av dessa ämnen från industrianläggningar och fordon samt i samband med lagring och distribution av bensin. Enligt regeringens bedömning är det därför också angeläget att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att minska de förhållandevis stora utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen. Större delen av de nu aktuella utsläppen uppkommer som ett resultat av ofullständig förbränning i direkteldade vedpannor och s.k. kombipannor. Även miljögodkända pannor ger ofta upphov till pyreldning om de används för direkteldning. Det finns olika möjligheter att förbättra förbränningen så att utsläppen minskar. Installation av ackumulatortank tillsammans med lämplig eldningsteknik leder till att utsläppen kan minskas beroende på pannans konstruktion och ålder. Den fortsatta omställningen av energisystemet kan komma att göra det attraktivt att t.ex. öka vedanvändningen i befintliga pannor. En sådan utveckling ger med oförändrad eldningsteknik ökade utsläpp. Det är regeringens bedömning att småskalig eldning med fasta bränslen bör kunna spela en viktig roll i det framtida energisystemet, men att detta bl.a. förutsätter att åtgärder vidtas för att kraftigt minska pyreldningen. Bara en mindre del av pannbeståndet är försett med ackumulatortank. Detta gäller även flertalet miljögodkända pannor. Det finns i dagens regelverk inget krav på att eldstäder ska vara försedda med sådan utrustning så att pyreldning undviks. Regeringen överväger möjligheten att införa någon form av investeringsbidrag för installation av ackumulatortank. I många kommuner finns stora problem med luftföroreningar från småskalig eldning. Omfattningen av eldningen, bebyggelsens täthet och lokalklimatet varierar kraftigt från kommun till kommun och även inom kommunerna. De enskilda kommunerna kan av dessa skäl bäst bedöma behovet av åtgärder för att lokalt begränsa föroreningarna från de befintliga installationerna. Regeringen avser därför att ändra hälsoskyddsförordningen så att kommunerna får möjlighet att meddela föreskrifter beträffande småskalig eldning med fasta bränslen inom områden av kommun. Kommunerna bör beträffande direkteldade pannor, varav det stora flertalet är kombipannor, kunna föreskriva att annan uppvärmningsform skall användas inom vissa belastade områden och under vissa tider. Föreskrifterna bör även kunna avse eldningsmetoder, bränslekvalitet och särskilda skötselanvisningar. Hälsoskyddslagen ger dessutom kommunen möjlighet att vidta åtgärder i varje enskilt fall. De föreskrifter som kommunerna ges rätt att meddela med stöd av hälsoskyddsför- ordningen bör vara tillfälliga och avse begränsade områden, främst där effekter- na är påtagliga. Det kan exempelvis gälla dalgångar och områden med stora höjdskillnader mellan husen. Åtgärder i områden med daghem, , sjukhem och liknande bör prioriteras så att de mest känsliga grupperna inte exponeras för höga föroreningshalter. Ytterligare kriterier kan vara vedeldningens omfattning, bebyggelsens täthet och förekomst av andra betydande källor till luftföroreningar. De föreskrifter som kommunerna beslutar bör tillkännages , och de berörda områdena ska vara väl definierade. Föreskrifterna bör vara så utformade att de medger undantag från restriktionerna i samband med strömavbrott och andra krissituationer. Regeringen anser att övervägande skäl talar emot att kommunerna skulle få möjlighet att utfärda generella förbud mot småskalig eldning med fasta bränslen i befintliga anläggningar. Ett möjlighet till förbud mot eldning i anläggningar som uppfyller kraven för miljögodkännande skulle innebära ett ingrepp mot den enskilde som inte står i proportion till den utsläppsminskning som skulle bli följden. Från rättsäkerhetssynpunkt är det inte rimligt att den som investerat i en miljögodkänd anläggning inte skall ha möjlighet att använda den. Utsläpp från s.k. trivseleldning kan ibland ge upphov till problem för berörda grannar. Eldning i sådana eldstäder är vanligen sporadiskt förekommande och utgör då inte något påtagligt problem. I fall av mera svårartade störningar, t ex till följd av uppenbart olämplig eldningsteknik eller felaktigt bränsle, kan kommunen som enligt hälsoskydslagen meddela förbud i det enskilda fallet. Det är viktigt att eventuella begränsningar av trivseleldningen inte ges en sådan utformning att kommunen direkt förhindrar att tekniskt och miljömässigt avancerade anläggningar används som uppvärmningskälla. Exempel på sådana kan vara moderna kaminer för pelletseldning som är så utformade att de också kan användas för trivseleldning. Utomhuseldning av löv, kvistar m.m. är olämplig i tätortsmiljö. Sådan eldning sker under ofullständig förbränning och ger upphov till höga utsläpp av kolväten. Röken skapar ofta allvarliga problem för astmatiker och andra känsliga människor. Löv och mindre kvistar innehåller värdefulla näringsämnen som bör återföras till marken. Lokal kompostering är därför ett bättre alternativ än förbränning även ur växtnäringssynpunkt. För villaägare i tätorter som inte vill kompostera biologiskt nedbrytbart material finns i regel också möjlighet att sända detta för central kompostering eller förbränning. I en modern förbrän- ningsanläggning begränsas kolväteutsläppet till en bråkdel av vad som är fallet vid småskalig trädgårdseldning. Kommunerna bör också ges möjlighet att i viss omfattning meddela begränsningar även av sådan eldning inom planlagt område. Regeringen avser att ge i uppdrag att redovisa hur kommunerna har använt möjligheten att meddela föreskrifter om eldning med fasta bränslen och vilka åtgärder som har vidtagits för att minska utsläppen från småskalig vedeldning. bör också utreda behovet av att ge kommunerna ytterligare möjlighet att vidta åtgärder för att minska utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen. 6.2.2 Krav på nya anläggningar Regeringens bedömning: Kontroll av utsläppen från småskalig eldning kan tillgodoses genom befintlig lagstiftning. Utredningens förslag: En ramlag om småskalig eldning med fasta bränslen införs för att möjliggöra en begränsning av utsläppet från i första hand nya fastbränsleeldade produkter. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till obligatoriska utsläppskrav på nya anläggningar. Statskontoret, RRV och anser att någon ny lag inte behövs. Kraven tillgodoses i nuvarande lagstiftning och byggregler.