prop · GI03179 · 1995-01-01 00:00:00 — Tillståndet kan då ses som en form av uppskjuten invandringsprövning och folkbokföring kan då ske trots att det första tillståndet avser än . Därmed kommer också den nyssnämnda ersättningsförordningen att bli tillämplig på alla som varit registrerade vid en förläggning för asylsökande. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd medför emellertid nackdelar även för den enskilde utlänningen. Utlänningen kommer i ett sådant fall att leva i osäkerhet om framtiden, en osäkerhet som dock beror på hans eller hennes eget handlande. Det är också troligt att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer att möta större svårigheter på arbetsmarknaden än den som har ett permanent tillstånd. Avsikten är således inte att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas alla utlänningar som gjort sig skyldiga till brott eller annan grov misskötsamhet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör i princip endast meddelas i de fall som angetts ovan. Av EU-reglerna följer vidare att uppehållstillstånd för EU-medborgare inte kan tidsbegränsas av skäl hänförliga till utlänningens levnadssätt. 7.4 Återkallelse av uppehållstillstånd Regeringens förslag: Möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd om utlänningen inte lever skötsamt och hederligt vidgas. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste dock krävas allvarligare anmärkningar i fråga om levnadssättet än vad som krävs för att det första uppehållstillståndet skall vägras. Anmärkningarna måste alltid vägas mot det skyddsbehov utlänningen har och mot de skäl i övrigt utlänningen kan åberopa för sin bosättning i . Den tid under vilken ett uppehållstillstånd får återkallas utsträcks från två till . Utredningen: föreslår att de nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd när en utlänning inte försörjer sig på ett ärligt sätt avskaffas och att i stället en möjlighet införs att återkalla ett uppehållstillstånd om inte utlänningen lever skötsamt och hederligt. Utredningen anser vidare att det är naturligt att låta förutsättningarna för återkallelse vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. Den tid under vilken ett uppehållstillstånd får återkallas föreslås utsträckt från två till . Remissinstanserna: och tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. framhåller att en myndighet i princip måste vara förhindrad att återkalla ett uppehållstillstånd enbart på grund av en brottmålsdom, i vilken domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning. Nämnden ifrågasätter vidare om ett så vitt begrepp som "hederlig vandel" står i överensstämmelse med regler om återkallelse. Bland annat Röda korset och FARR anser i likhet med utredningen att förutsättningarna för återkallelse bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. finner det däremot självklart att uppehållstillstånd bör kunna vägras på betydligt svagare grunder än vad som gäller för återkallelse. avstyrker därför förslaget i likhet med bl.a. , kristna råd _ frikyrkosamråd och . Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd med hänvisning till utlänningens levnadssätt har visat sig svåra att tillämpa. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med några remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet. Består anmärkningarna enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning bör uppehållstillståndet dock inte återkallas. Det skulle kunna te sig stötande om en domstol och en förvaltningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar här. Att läget kan vara annorlunda innan det första uppehållstillståndet beviljats återkommer regeringen till i avsnitt 7.5. En brottmålsdom där domstolen inte beslutat om utvisning bör dock kunna vägas in i bedömningen när det förutom domen föreligger andra allvarliga anmärkningar. Regeringen bedömer att förslagen ovan inte strider mot direktiv /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bland annat innebär att återkallelse av tillstånd och åtföljande beslut om utvisning skall grunda sig uteslutande på den berörda personens eget uppförande. Ett problem när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd har inte sällan varit att på ett alltför sent stadium fått kännedom om anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. Tidsfristen för återkallelse bör därför som utredningen föreslagit utsträckas från till . 7.5 Domstols utvisningsbeslut _ myndighets beslut i tillståndsärenden Regeringens bedömning: Den prövning som en förvaltningsmyndighet gör när det gäller frågan om en utlänning skall beviljas uppehållstillstånd är inte densamma som den prövning som en domstol gör när det gäller om en utlänning skall utvisas. Något principiellt hinder kan därför inte anses föreligga för en förvaltningsmyndighet att vid bedömning av en utlännings skötsamhet och hederlighet i ett ärende om uppehållstillstånd väga in även en dom där en domstol efter prövning inte funnit skäl att utvisa en utlänning. Detta gäller i vart fall innan det första uppehållstillståndet beviljats. Något annorlunda ställer det sig om domstolen efter prövning funnit att en utlänning som har uppehållstillstånd inte bör utvisas. Det kan i ett sådant fall framstå som stötande om en administrativ myndighet därefter skulle besluta att utvisa utlänningen på i princip samma skäl som domstolen prövat. Utredningen: Utredningen anser att om en domstol har övervägt frågan om utvisning och av andra skäl än att det föreligger verkställighetshinder funnit att utvisning inte skall ske, saken bör anses vara avgjord i och med det. Brottsligheten bör då inte ensam utgöra grund för att vägra uppehållstillstånd. Annorlunda får man enligt utredningen se på frågan om det föreligger andra anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet, t.ex. olika former av ohederligt eller klandervärt beteende eller småbrottslighet som föranlett åtalsunderlåtelse eller beivrats i summarisk straffprocess. Remissinstanserna: har inget att erinra mot utredningens synpunkter. Röda korset anser att utvisning av administrativ myndighet inte bör vara möjlig när skyddsbehövande berörs och grunden skulle vara en dom i förening med andra anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. och anser att det bör göras skillnad mellan de fall där domstolen tagit ställning i utvisningsfrågan innan utlänningen beviljats uppehållstillstånd och andra fall. Tingsrätten framhåller beträffande de förra fallen att den administrativa myndighetens prövning av en ansökan om uppehållstillstånd primärt gäller om utlänningen trots brottsligheten bör beviljas en förmån eller inte. Domstolens ställningstagande i utvisningsfrågan gäller däremot om brottsligheten skall utlösa en påföljdsliknande reaktion eller inte. Tingsrätten anser därför att den administrativa myndigheten i större utsträckning än vad utredningen funnit bör kunna neka uppehållstillstånd trots att domstolen inte meddelat utvisningsbeslut. Skälen för regeringens bedömning: I likhet med bedömer regeringen att det finns en klar skillnad mellan den prövning som en förvaltningsmyndighet skall göra när det gäller frågan om en utlänning skall beviljas uppehållstillstånd och den prövning som en domstol gör när det gäller om en utlänning skall utvisas på grund av brott som han gjort sig skyldig till. Som tingsrätten framhåller gäller förvaltningsmyndighetens prövning av en ansökan om uppehållstillstånd _ såvida det inte är fråga om asyl _ primärt om utlänningen trots brottsligheten skall beviljas en förmån eller inte. Domstolens prövning i utvisningsfrågan gäller däremot om brottsligheten skall medföra en påföljdsliknande reaktion eller inte. Ovanstående resonemang gäller i princip oavsett när domstolens övervägande i utvisningsfrågan sker. Som framhållits i avsnitt 7.4 kan det dock för den enskilde te sig märkligt om en förvaltningsmyndighet och en domstol på samma bakgrundsmaterial kommer till olika resultat när det gäller en utlännings fortsatta rätt att vistas här. Ett tidigare beviljat uppehållstillstånd bör därför inte återkallas enbart på grund av en dom i brottmål där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning. Något hinder kan däremot inte anses föreligga mot att en förvaltningsmyndighet avslår en ansökan om uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt när anmärkningen består av en brottmålsdom där domstolen inte beslutat om utvisning. Att anmärkningarna måste vara särskilt grova för att tillstånd skall vägras asylberättigade utlänningar och utlänningar med mycket starka humanitära skäl framgår i avsnitten 7.1 och 7.2. Att det krävs betydligt allvarligare vandelsanmärkningar för att återkalla ett beviljat uppehållstillstånd än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras framgår av avsnitt 7.4. 8 Avvisning Regeringens bedömnig: Förutsättningarna för avvisning av en utlänning som kan antas komma att begå brott ändras inte . Utredningen: förslag innebär att en utlänning skulle kunna avvisas om han under sitt besök genom propaganda eller agitation kan antas komma att göra sig skyldig till hets mot folkgrupp eller uppvigling. Detsamma skulle enligt förslaget gälla t.ex. musikgrupper eller andra artister, vars texter innehåller budskap som det kan bedömas utgöra brott att framföra. Remissinstanserna: , och tillstyrker utredningens förslag. i och framhåller att förslaget kan komma i strid med den grundlagsfästa yttrande- och demonstrationsfriheten. kristna råd _ frikyrkosamråd avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna i 4 kap. 2 § UtlL om avvisning med hänvisning till sökandens skötsamhet och hederlighet tillämpas sällan. Huvudorsaken torde vara att myndigheterna endast i undantagsfall i samband med utlänningens inresa har sådan kännedom om hans eller hennes levnadssätt att det är möjligt att göra någon bedömning av om det föreligger grund för avvisning av nämnda skäl. Bestämmelserna har emellertid heller inte ansetts göra det möjligt att avvisa en utlänning som här i landet kan antas komma att göra sig skyldig till brott såsom hets mot folkgrupp - såvida han eller hon inte tidigare dömts till frihetsstraff. Det kan i vissa fall framstå som stötande att en utlänning inte kan avvisas trots att det framstår som sannolikt att han eller hon här i landet kommer att göra sig skyldig till uttalanden som är straffbelagda enligt svensk lag. Ett par remissinstanser har emellertid framfört farhågor för att en sådan tillämpning skulle kunna komma i konflikt med den grundlagsfästa yttrande- och demonstrationsfriheten. Med hänsyn till denna frågas stora vikt bör utredningens förslag inte genomföras utan ytterligare beredning. Regeringen förutsätter att frågan kommer att belysas av den flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10), som har i uppdrag att se över den svenska flykting- och invandringspolitiken. Kommittén skall redovisa sina förslag . Frågan om en ändring av avvisningsbestämmelserna i enlighet med utvisningsutredningens förslag bör övervägas på nytt tillsammans med övriga förslag från flyktingpolitiska kommittén. 9 Utredning i ärenden om uppehållstillstånd Regeringens förslag: Utredningarna i ärenden om uppehållstillstånd bör i större utsträckning än ta upp förhållanden som behövs för pröva om utlänningen fyller det krav på ett skötsamt och hederligt levnadssättt som utgör en förutsättning för uppehållstillstånd. För att underlätta utredningarna på denna punkt skall och få ha terminalåtkomst till vissa uppgifter ur polisregistret. Utredningen: Utredningen anser att en utlännings kriminalitet och övriga skötsamhet alltid bör kontrolleras innan beslut fattas beträffande en ansökan om uppehållstillstånd. Sökanden bör lämna uppgifter om sig själv under straffansvar. Remissinstanserna: anser att en översyn bör göras av de informationsrutiner som finns mellan , polismyndigheter och domstolar. anser att handläggning skulle underlättas om verket fick terminalåtkomst till uppgifter i polisregister i samma utsträckning som gäller för länsstyrelse i körkortsärenden. församlingsnämnd avvisar förslaget att en asylsökande under straffansvar skulle åläggas att lämna ofördelaktiga uppgifter om sig själv. Skälen för regeringens förslag: I likhet med utredningen bedömer regeringen att det är angeläget att en utlännings skötsamhet och hederlighet kontrolleras innan beslut fattas beträffande en ansökan om uppehållstillstånd. Den blankett som fastställt för ansökan om uppehållstillstånd innehåller en försäkran som sökanden skall underteckna om att de uppgifter som lämnas är riktiga och fullständiga. De uppgifter som avses rör framför allt uppgifter om sökandens identitet och om sökandens närmaste släktingar. Att utöka dessa uppgifter med att sökanden skall lämna uppgifter även om sin skötsamhet och hederlighet under straffansvar synes inte meningsfullt eller lämpligt. Uppgifter som avser levnadssättet före ankomsten till är i allmänhet inte möjliga att kontrollera. Sökandens skötsamhet och hederlighet i kan kontrolleras på bättre sätt än genom sökandens egna uppgifter. Utdrag ur polisregister tas alltid in av när det gäller ansökningar om bosättning som görs här i landet. Det är av praktiska skäl inte möjligt att kontinuerligt fordra in nya utdrag så att dessa alltid är helt aktuella. Enligt verkets egna riktlinjer får således utdragen inte vara äldre än när beslut fattas i ärendet. Detta problem skulle kunna lösas om , som föreslagit, fick terminalåtkomst till vissa uppgifter ur polisregistret. Av 3 § lag (1965:94) om polisregister m.m. framgår att regeringen får förordna att en myndighet, som har rätt att få utdrag ur polisregister, får ha terminalåtkomst till polisregister. Med stöd av denna bestämmelse har regeringen bestämt att länsstyrelser i körkortsärenden får ha terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte. En sådan rätt för skulle innebära att verket kunde fordra in nytt aktuellt utdrag i de ärenden där det kan behövas och därmed säkerställa att verket alltid kan fatta beslut på grundval av aktuella uppgifter om sökandens vandel. Även har emellertid behov av att ha tillgång till aktuella uppgifter när nämnden fattar beslut. Regeringen har därför för avsikt att förordna att och får ha terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte. 10 Återkallande av medborgarskap Regeringens bedömning: Någon möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation bör inte införas. Utredningen: Utredningens bedömning stämmer helt överens med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna ansluter sig till utredningens bedömning. Hovrätten för och anser att det bland annat i terroristfall föreligger ett behov av att kunna återkalla ett svenskt medborgarskap. Hovrätten hade därför önskat en grundligare genomgång av frågan än vad som gjorts av utredningen. Kammarrätten i , Länsrätten i län, Riksåklagaren och anser att en återkallelseregel skulle fylla en funktion även om den skulle komma att tillämpas i mycket begränsad omfattning. anför bl.a. att det är stötande att en återkallelsemöjlighet saknas, i synnerhet om falska uppgifter lämnats för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. Skälen för regeringens bedömning: Det finns i och för sig starka skäl som talar för att införa en möjlighet att återkalla ett svenskt medborgarskap som förvärvats på grundval av falska uppgifter. Det kan, som framhållit, te sig stötande att det inte finns möjlighet att återkalla medborgarskapet för en person som naturaliserats i en falsk identitet som tillkommit för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. Det finns dock tungt vägande skäl som talar emot att införa en återkallelsemöjlighet. En sådan möjlighet skulle bl.a. innebära att det skulle komma att finnas två sorters svenskt medborgarskap, ett oåterkalleligt för den som blivit svensk medborgare vid födseln och ett som kan återkallas för den som förvärvat medborgarskapet genom naturalisation. En person som berövats sitt svenska medborgarskap skulle vidare i de flesta fall bli statslös. Huvudprincipen är nämligen att den som naturaliseras måste avsäga sig sitt tidigare medborgarskap om han eller hon inte förlorar det automatiskt. Det är sannolikt att den som berövas det svenska medborgarskapet inte heller kan få tillbaka det tidigare. Avsikten med att återkalla medborgarskapet är givetvis att det skall bli möjligt att avlägsna vederbörande från landet. Det torde dock inte vara möjligt för den som blivit statslös. Även i andra fall torde det inte sällan föreligga verkställighetshinder, exempelvis om det rör sig om en person som skulle riskera tortyr eller dödsstraff vid en verkställighet. Följden skulle således bli att det skulle komma att finnas ett antal personer här i landet som blivit statslösa eller av andra skäl inte kan avlägsnas härifrån. Det är självfallet otillfredsställande med en grupp som i princip inte har rätt att vistas i men som på grund av verkställighetsproblem ändå måste tillåtas bli kvar här, åtminstone för tillfället. Det blir exempelvis tveksamt vilka rättigheter och skyldigheter som dessa personer skall ha här i landet. Som bl.a. påpekat skulle en återkallelse av svenskt medborgarskap också kunna leda till familjerättsliga komplikationer exempelvis när barn blivit svenska medborgare i samband med att en förälder naturaliserades. Vid en vägning av skälen för och emot en möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation finner regeringen att övervägande skäl talar emot att införa en sådan möjlighet. För att i möjligaste mån undvika att svenskt medborgarskap beviljas på grundval av falska uppgifter anser regeringen, i likhet med utredningen, att det är av största vikt att beslut om medborgarskap föregås av en noggrann utredning om sökandens identitet och vandel. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 12. 11 Levnadssättets betydelse i medborgarskapsärenden 11.1Krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt Regeringens förslag: Tyngdpunkten i prövningen av levnadssättet skall ligga på en bedömning av sökandens framtida levnadssätt. Den bedömningen skall göras mot bakgrund av sökandens tidigare levnadssätt. Utredningens förslag: förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för och , och instämmer i huvudsak med utredningens förslag att prövningen av utlänningens skötsamhet och hederlighet skall avse framtiden. , och är tveksamma till förslaget om ett antagande om framtida hederlighet och skötsamhet som krav för naturalisation och pekar på svårigheterna att göra en sådan prognos. De flesta frivilligorganisationer avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att naturalisation skall beviljas är enligt gällande medborgarskapslag att utlänningen har "fört en hederlig vandel". Bakom detta krav torde ligga dels att det kan framstå som stötande om en utlänning som gjort sig skyldig till brott strax därefter skulle tas upp till svensk medborgare, dels att man vill undvika att en person som kan antas komma att begå brott får svenskt medborgarskap. Även om kravet i lagtexten har formulerats så att utlänningen skall ha "fört en hederlig vandel" görs i själva verket i praxis en prognos om utlänningens framtida levnadssätt; en prognos som grundas på utlänningens tidigare levnadssätt. Att det i stor utsträckning är en fråga om en bedömning av utlänningens framtida levnadssätt bör komma till klart uttryck i lagtexten. Det kravet kan lämpligen formuleras så att utlänningen skall ha "levt skötsamt och hederligt och kan förväntas iaktta ett sådant levnadssätt". Den ändring som ovan föreslagits bör komma att få viss inverkan på de s.k. karenstider som tillämpas. Regeringen återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. 11.2Karenstider Regeringens bedömning: Den tid (karenstid) som skall ha förflutit innan en utlänning som begått brott tas upp till svensk medborgare bör i större utsträckning än fastställas efter en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Dessa karenstider får endast ses som en form av riktlinjer vid myndigheternas prövning av naturalisationsansökningar. En individuell prövning av samtliga omständigheter i ärendet måste alltid göras. För den som begått ett grovt brott bör något längre karenstider än tillämpas. Utredningen: föreslår en skärpning när det gäller den tid (karenstid) som skall ha förflutit innan en utlänning som begått brott kan tas upp till svensk medborgare. Utredningen lägger vidare fram en mycket detaljerad förteckning över vilka karenstider som den anser bör gälla i olika fall. Remissinstanserna: Länsrätten i län, Riksåklagaren, , , och Röda korset tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. Hovrätten för och ifrågasätter lämpligheten av denna form av motivlagstiftning, dvs. att myndigheterna förväntas ändra praxis enbart på grund av uttalanden i förarbeten. anser att förslaget är alltför stelbent och detaljerat och att förslaget bör utarbetas med färre olika karenstider än vad utredningen föreslagit. Hovrätten delar i likhet med flera frivilligorganisationer heller inte utredningens uppfattning att karenstider skall gälla även vid påföljd i form av penningböter. och pekar på att karenstidernas utformning kan leda till stötande resultat i vissa fall genom att tiden vid fängelsestraff räknas från brottets begående medan den vid villkorlig dom och skyddstillsyn räknas från prövotidens utgång. i framhåller vikten av att det sker en kontroll av att sökanden verkligen haft faktiskt hemvist i , eftersom vandelsprövningen annars kan bli ofullständig. i pekar på att det nuvarande s.k. vandelsvillkorets tillämpning i anmälningsärenden rörande medborgare i annat nordiskt land kan leda till att en anmälan måste bifallas trots att sökanden till fullo inte avtjänat ett ådömt fängelsestraff. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har i betänkandet redovisat följande förslag till vilka karenstider som bör tillämpas vid olika påföljder för brott. En utlänning kan tas upp till svensk medborgare tidigast sedan den för varje fall angivna karenstiden löpt ut. Penningböter Individuell prövning av karenstiden Dagsböter 30- efter brottets begående Dagsböter 60- efter brottets begående Dagsböter 100- efter brottets begående Fängelse 1 mån- efter brottets begående Fängelse 4 mån- efter brotets begående Fängelse 8 mån- efter brottets begående Fängelse 1 år- efter brottets begående Fängelse 2 år- efter verkställt straff Fängelse 4 år- efter verkställt straff Fängelse 6 år- efter verkställt straff Villkorlig dom från det att den lagstadgade prövotiden gått till ända, dvs. tidigast från lagakraftvunnen dom Skyddstillsyn från det att den lagstadgade prövotiden gått till ända, dvs. tidigast från den dag påföljden började verkställas Övriga Individuell prövning vandelsanmärkningar av karenstiden, dock tidigast efter det att vandelsanmärkningen upphört Regeringen bedömer att dessa tider i huvudsak är väl avvägda.