prop · GI0348 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:48 Tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas frågan om vilka lagstiftningsåtgärder som erfordras på konkurrens- och statsstödsområdena vid ett svenskt medlemskap i unionen. I samband därmed behandlas också frågan om lagstiftning krävs för att domar och beslut som meddelas av och skall kunna verkställas i . Ett förslag till lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler läggs fram i propositionen liksom ett förslag till ändring i konkurrenslagen (1993:20). Lagförslagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut............... 3 2 Lagtext................................... 3 2.1 Förslag till lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler................. 3 2.2 Förslag till lag om ändring i kon- kurrenslagen (1993:20)............... 6 3 Ärendet och dess beredning................ 7 4 Gällande ordning.......................... 7 4.1 EES-lagen............................ 7 4.2 Konkurrenslagen...................... 8 5 En EG-konkurrenslag....................... 9 5.1 Konkurrensreglerna................... 9 5.2 Regler om statliga och kommunala stödåtgärder.........................11 6 5 § konkurrenslagen (1993:20).............13 7 Verkan av domar och beslut................15 8 Ikraftträdande............................17 9 Kostnader.................................17 10 Författningskommentar.....................17 10.1 Förslaget till lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas kon- kurrens- och statsstödsregler.......17 10.2 Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20)...........19 Bilaga 1 Myndigheter och organisationer som fått tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till lagrådsremiss i ärendet.............................20 Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag.........21 Bilaga 3 Lagrådets yttrande..................24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........................25 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, - lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20). Regeringen har följande förslag till lagtext 2.1 Förslag till lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om tillämpningen av de konkurrensregler och de regler om statsstöd som till följd av anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet. 2 § Regeringen bestämmer vilken svensk myndighet som skall vara behörig vid tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrensregler. Den behöriga myndighetens befogenheter 3 § När den behöriga myndigheten genomför en undersökning på begäran av Europeiska gemenskapernas kommission enligt de rättsakter som anges i 5 §, har den rätt att hos företag och företagssammanslutningar 1. granska böcker och andra affärshandlingar, 2. ta kopior av eller göra utdrag ur böcker och andra affärshandlingar, 3. begära muntliga förklaringar på platsen, och 4. få tillträde till samtliga lokaler, markområden och transportmedel. Första stycket gäller också när den behöriga myndigheten bistår kommissionen vid undersökningar enligt de rättsakter som anges i 5 §. 4 § När Europeiska gemenskapernas kommission har beslutat om en undersökning enligt de rättsakter som anges i 5 § har den behöriga myndigheten rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som avses i 3 § 1, 2 och 4. Frågor om handräckning enligt denna paragraf prövas av i . skall inte underrätta företaget eller företagssammanslutningen om den behöriga myndighetens begäran om handräckning innan verkställighet sker. Därutöver gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken. 5 § De rättsakter som avses i 3 och 4 §§ är 1. rådets förordning nr 17 av om tillämpning av fördragets artikel 85 och 86, 2. rådets förordning (EEG) nr 1017/68 av om tillämpningen av konkurrensreglerna på transporter på järnväg, landsväg och inre vattenvägar, 3. rådets förordning (EEG) nr 4056/86 av om detaljerade regler för tillämpning av artiklarna 85 och 86 i fördraget på sjöfarten, 4. rådets förordning (EEG) nr 3975/87 av om förfarandet för tillämpning av konkurrensreglerna på företag inom luftfartssektorn, och 5. rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av om kontroll av företagskoncentrationer. Regler om kommunala stödåtgärder Upplysningsskyldighet för kommuner och landsting 6 § Kommuner och landsting är skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Europeiska gemenskapernas kommission. Upphävande av kommunala beslut 7 § Har Europeiska gemenskapernas kommission genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska gemenskapernas domstol funnit att en kommun eller ett landsting lämnat stöd som står i strid med artikel 92 i Fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen, får regeringen upphäva kommunens eller beslut att lämna stödet. I fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs skall regeln i 10 kap. 15 § kommunallagen (1991:900) gälla. Denna lag träder i kraft . Lagen skall dock inte tillämpas i de fall den upphävda lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall fortsätta att tillämpas enligt övergångsbestämmelserna till lagen (1994:000) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. 2.2 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) Härigenom förskrivs att 5 § konkurrenslagen (1993:20) skall upphöra att gälla vid utgången av . Den upphävda paragrafens första stycke skall dock fortsätta att tillämpas i de fall den upphävda lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall fortsätta att tillämpas enligt övergångsbestämmelserna till lagen (1994:000) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. 3 Ärendet och dess beredning ansökte om medlemskap i gemenskaperna (EG). Förhandlingarna om ett medlemskap avslutades och resulterade i ett anslutningsfördrag mellan Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna , , och . Regeringen har i prop. 1994/95:19 medlemskap i unionen föreslagit att godkänner anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget. Därutöver lämnas förslag till bl.a. övergripande lagstiftning med anledning av anslutning till unionen. I förslaget till lag finns bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna och införlivande av anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen liksom de rättsakter m.m. som antagits av Europeiska gemenskaperna. Vidare föreslås att lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), EES-lagen, och CECA-lagen (1972:762) skall upphävas. I EES-lagen finns, bl.a. på konkurrens- och statsstödsområdena, vissa bestämmelser som erfordras också vid ett svenskt medlemskap. I propositionen medlemskap i unionen sägs att de lagstiftningsåtgärder som till följd härav blir aktuella kommer att föreläggas i en senare proposition. Inom har utarbetats ett utkast till lagrådsremiss som behandlar dessa frågor liksom en med upphävandet av EES-lagen och CECA-lagen sammanhängande fråga om ändring av konkurrenslagen (1993:20). Ett antal myndigheter och organisationer (bilaga 1) har fått tillfälle att lämna synpunkter på utkastet. De skriftliga yttranden som inkommit finns tillgängliga i (dnr. N94/1425). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådet har i yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Som närmare redovisats i regeringens proposition om medlemskap i unionen finns i EES-lagen vissa bestämmelser på konkurrens- och statsstödsområdena som torde erfordras också vid ett medlemskap (prop. 1994/95:19, s. 542 ff). Det är härvid fråga om mera internt inriktade bestämmelser som inte i egentlig bemärkelse införlivar EES-regler. På statsstödsområdet finns det bestämmelser som skall underlätta för och svenska myndigheter att uppfylla de regler som innehåller. Sålunda finns i 6-8 §§ bestämmelser om begränsning av svenska myndigheters prövningsrätt, om upplysningsskyldighet för kommuner och landsting samt om upphävande av kommunala beslut. På det egentliga konkurrensområdet finns det i EES-lagen bestämmelser som bl.a. gäller befogenheter för den behöriga svenska myndigheten och ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilken svensk myndighet som skall vara behörig (11-13 §§). I vilken mån och med vilka anpassningar regler motsvarande 6-8 och 11-13 §§ EES-lagen bör finnas vid ett svenskt medlemskap i unionen redovisas i avsnitt 5. Vidare finns i 14-15 §§ EES-lagen bestämmelser om verkställighet av domar och beslut av EES-organen som innefattar betalningsförpliktelser för enskilda och om annan verkan av domar och beslut av Europeiska gemenskapernas kommission och domstolar. Övervägandena såvitt avser dessa frågor redovisas i avsnitt 7. I konkurrenslagen (1993:20), finns i 5 § hänvisningar till såväl EES-lagen som CECA-lagen. I paragrafens första stycke föreskrivs att om i ett visst fall kan tillämpas såväl konkurrenslagen som konkurrensbestämmelserna i , så skall beslut med stöd av konkurrenslagen vara förenliga med dessa bestämmelser. I andra stycket föreskrivs att konkurrenslagen inte får tillämpas i fråga om fastställandet av priser som avses i CECA-lagen, om detta är oförenligt med de avtalsbestämmelser som anges i 1 § den lagen. Övervägandena till följd av att dessa två lagar skall upphöra att gälla vid ett medlemskap redovisas i avsnitt 6. Regeringens förslag: De regler på konkurrens- och statsstödsområdena som är nödvändiga vid ett svenskt medlemskap i unionen bör sammanföras i en särskild lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i propositionen 1994/95:19 medlemskap i unionen stannat för att inte ta in ifrågavarande bestämmelser i anslutningslagen utan föreslagit att dessa meddelas i annan författning. Det finns ett samband mellan statsstödsregler och egentliga konkurrensregler. Båda är, var och en på sitt sätt, inriktade på att åstadkomma en effektiv konkurrens mellan företagen på marknaden. De är också båda inordnade under samma kapitel om konkurrensregler i och anses inom EG-rätten också allmänt tillhöra samma ämnesområde. Det framstår därför som naturligt att sammanföra dem i en lag. Regeringens förslag: I den nya lagen införs bestämmelser som motsvarar 11-13 §§ EES-lagen. De nya bestämmelserna utformas dock med hänsyn till att övervakningsfunktionen vid ett medlemskap fullgörs av kommissionen på grundval direkt av de tillämpningsförordningar som rådet beslutat. Det anges inte heller uttryckligen att den behöriga myndigheten skall bistå övervaknings-myndigheterna. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 4.1 innehåller EES-lagen bestämmelser som dels bemyndigar regeringen att utse vilken svensk myndighet som skall vara behörig vid tillämpningen av EES- och övervakningsavtalens konkurrensregler (11 §), dels anger vilka befogenheter den behöriga myndigheten har (12-13 §§). Också vid ett svenskt medlemskap i krävs det en behörig svensk myndighet på konkurrensområdet. En bestämmelse motsvarande 11 § EES-lagen bör därför införas i den nya lagen. Hänvisningen till konkurrensreglerna i EES- och övervaknings- avtalen bör dock ersättas av en hänvisning till . I 11 § andra meningen EES-lagen föreskrivs att den behöriga myndigheten skall ge EFTA:s övervakningsmyndighet och Europeiska gemenskapernas kommission det bistånd som föreskrivs i EES- och övervakningsavtalen. En sådan regel torde vara överflödig vid ett medlemskap. Myndighetens skyldighet att bistå kommissionen följer nämligen direkt av EG-rätten. Som redovisats i regeringens proposition 1994/95:19 medlemskap i unionen innebär ett medlemskap i att så att säga byter sida i och att detta, om inget annat inträffar, alltjämt gäller i som en del av EG-rätten. Vidare medför ett medlemskap att upphör att vara part i övervakningsavtalet (prop. 1994/95:19, s. 544 och 546). Någon hänvisning till att den behöriga myndigheten skall bistå EFTA:s övervakningsmyndighet är därför inte heller erforderlig. har i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss framfört uppfattningen att bestämmelserna om undersökningar hos företag vid ett medlemskap i bör utformas så att de blir parallella med vad som gäller enligt konkurrenslagen (1993:20). Viktigast är härvid, enligt förbundet, kravet på domstolsprövning innan en undersökning genomförs. Något sådant krav uppställs inte i EES-lagen. Förbundet har vidare anfört att det inte finns skäl att föreskriva något kommuniceringsförbud för kronofogdemyndigheten (4 § andra stycket i lagförslaget). I 12 och 13 §§ EES-lagen, som behandlar undersökningar hos företag, hänvisas till protokoll 4 till övervakningsavtalet. De bestämmelser i protokoll 4 som hänvisningen avser är sådana som, efter anpassning till en EES-miljö, helt motsvaras av ett antal av rådet beslutade tillämpnings-förordningar. Ett EU-medlemskap medför därför inga förändringar av vilka befogenheter den behöriga myndigheten skall ha. I 13 § föreskrivs, efter en lagändring som trädde i kraft , bl.a. att kronofogdemyndigheten inte i förväg skall underrätta det berörda företaget om att en undersökning begärts. En sådan bestämmelse ansågs nödvändig för att förpliktelser enligt EES- och övervakningsavtalen entydigt skall vara uppfyllda (SFS 1994:465, prop. 1993/93:211, bet. 1993/94:NU24, rskr. 1993/94:329). Övergången till ett medlemskap i föranleder ingen annan bedömning av frågan om kronofogdemyndighetens handläggning än den som kom till uttryck i nyssnämnda lagstiftningsärende. Inte heller när det gäller frågan om domstolsprövning finner regeringen skäl att frångå den lösning som valts i EES-lagen. Hänvisningen till protokoll 4 i 12 och 13 §§ EES-lagen bör i den nya lagen ersättas av en hänvisning direkt till de tillämpliga rådsförordningarna. I likhet med vad som är fallet vid sedvanliga hänvisningar till andra författningar innefattar dessa hänvisningar självfallet också de ändringar i rådsförordningarna som beslutats efter dessas ursprungliga ikraftträdande. I den nya lagen bör således införas bestämmelser som, med de anpassningar som redovisats, motsvarar 12 och 13 §§ EES-lagen. vid har i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss framfört uppfattningen att lagförslaget bör kompletteras med en uttrycklig rätt för att självständigt tillämpa . Den saken har berörts också i yttrande. Frågan om och hur direkt kan tillämpa EG-rättens materiella konkurrensregler och vilka nationella lagstiftningsåtgärder som kan vara påkallade i det sammanhanget, innefattar frågeställningar och kräver överväganden som ligger utanför ramen för detta lagstiftningsärende. Frågan måste således beredas ytterligare och något förslag i den delen läggs därför inte fram . 5.2 Regler om statliga och kommunala stödåtgärder Regeringens förslag: I den nya lagen införs en bestämmelse om upplysningsskyldighet för kommuner och landsting som motsvarar 7 § EES-lagen. Vidare införs bestämmelser motsvarande 8 § första och tredje stycket EES-lagen om rätt för regeringen att upphäva kommunala stödbeslut och om vad som skall gälla i fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs. Regeringens bedömning: Någon bestämmelse om begränsning av svenska myndigheters prövningsrätt motsvarande 6 § EES-lagen bör inte finnas vid ett medlemskap i . Inte heller bör någon bestämmelse om inskränkning av regeringens rätt att upphäva kommunala beslut motsvarande den i 8 § andra stycket EES-lagen införas. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 6 och 8 §§ EES-lagen har intagits bestämmelser som syftar till att reglera förhållandet mellan övervakningsmyndighetens och svenska myndigheters prövning av statliga och kommunala stödåtgärder. När det gäller de svenska myndigheternas prövning avses, enligt motiven, i första hand kammarrätts och Regeringsrättens prövning i kommunalbesvärsmål. I 6 § EES-lagen föreskrivs att svenska myndigheter endast om särskilda skäl föreligger får pröva tillåtligheten av en stödåtgärd som anmälts till EFTA:s övervakningsmyndighet innan saken slutligt avgjorts av övervakningsmyndigheten eller . Bakgrunden till denna bestämmelse är enligt motiven att tillåtligheten av statliga och kommunala stödåtgärder får anses vara underkastad övervakningsmyndighetens kontroll. Emellertid, anförs det vidare, saknas det skäl att avvakta med prövningen i de fall det för utgången av målet saknar betydelse hur artikel 61 i (som motsvarar artikel 92 i ) skall tolkas, t.ex. till följd av att beslutet inte tillkommit i laga ordning, att den kommunala kompetensen överskridits eller att talan är uppenbart ogrundad. När sådana särskilda skäl föreligger behöver därför inte övervakningsmyndighetens beslut inväntas innan kommunalbesvärsmålet avgörs (prop. 1991/92:170, del 1, s. 159). Enligt 8 § första stycket EES-lagen får regeringen upphäva en kommuns eller ett landstings beslut att lämna stöd om EFTA:s övervakningsmyndighet genom beslut som vunnit laga kraft eller funnit att stödet strider mot artikel 61 i . I paragrafens andra stycke görs dock ett undantag för det fall att en svensk myndighet har funnit att stödet är förenligt med sagda artikel i eller om denna fråga alltjämt är föremål för prövning av svensk myndighet. Avsikten med bestämmelsen anges i motiven vara att ett beslut av regeringen inte bör föregripa eller komma i konflikt med en pågående eller avslutad domstolsprövning (prop. s. 163). När det gäller frågan huruvida motsvarande lagbestämmelser bör finnas vid ett svenskt medlemskap i unionen gör regeringen följande överväganden. Enligt EG-rätten (se bl.a. Karnov 1993, avsnitt 7.2, s. 737 och mål 78/76 Steinike och Weinlig mot (1977), ECR s. 595) har kommissionen och exklusiv behörighet att avgöra huruvida en stödåtgärd strider mot artikel 92 i . Nationella domstolar har inte rätt att pröva ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden. Denna prövning är förbehållen kommissionen enligt de procedurer som framgår av artikel 93 i . Att ett stöd strider mot artikel 92 kan inte av enskilda med framgång åberopas vid nationella domstolar. Artikeln har således inte s.k. direkt effekt. En nationell domstols behörighet på ifrågavarande område är inskränkt till att pröva om anmälningsreglerna i artikel 93.3 har iakttagits eller inte eller om stödåtgärden i fråga strider mot ett beslut av kommissionen. En svensk myndighet är således i princip förhindrad att göra en självständig prövning av om en stödåtgärd strider mot artikel 92 i och är därför, om denna fråga är avgörande för utgången vid myndigheten, tvungen att invänta kommissionens eller beslut. Vad sålunda anförts talar för att en bestämmelse motsvarande den i 6 § EES-lagen om begränsning av svenska myndigheters prövningsrätt i viss mån skulle kunna tjäna som vägledning för dessa myndigheter och därför borde införas också i den nu föreslagna lagen. Häremot kan emellertid invändas att vad som följer av EG-rätten som sådan inte onödigtvis bör bli föremål för nationell lagstiftning. Erforderliga handlingsregler skulle med ett sådant synsätt redan finnas i gemenskapsrätten. För att inte införa någon bestämmelse talar vidare det förhållandet att EG-rätten genom sin dynamiska karaktär ständigt utvecklas, inte minst genom praxis, och att en lagregel av ifrågavarande slag därför med tiden kan befaras komma att spegla gemenskapsrätten på ett felaktigt sätt. Till detta kan också läggas risken för felaktiga motsatsslut om endast vissa frågor regleras i svensk författning. Vid en samlad bedömning av det anförda finner regeringen att någon bestämmelse motsvarande 6 § EES-lagen inte bör införas i den nya lagen eftersom gränserna för svenska myndigheters prövningsrätt i förevarande hänseende bestäms av EG-rätten. Att gränserna för svenska myndigheters prövningsrätt bestäms av EG-rätten torde, som framgått av redogörelsen ovan, inte innebära att myndigheten är tvungen att invänta kommissionens respektive avgörande i de fall när det för myndighetens prövning saknar betydelse hur artikel 92 i skall tolkas. För att regeringen skall kunna fullgöra skyldigheten att underrätta kommissionen om offentliga stödåtgärder också såvitt avser stöd från kommuner och landsting, bör en bestämmelse motsvarande 7 § EES-lagen införas i den nya lagen. En bestämmelse motsvarande den i 8 § första stycket EES-lagen om rätt för regeringen att upphäva en kommuns beslut att lämna stöd bör för att skall uppfylla sina åtaganden som EU-medlemsstat vidare finnas också i den nu föreslagna lagen. En hänvisning till kommunallagen motsvarande den som finns i paragrafens tredje stycke bör också införas. Vad härefter gäller den inskränkning i regeringens befogenheter som avses i 8 § andra stycket EES-lagen är vad ovan anförts om kompetensfördelningen på statsstödsområdet inom EG-rätten självfallet av central betydelse. Som anförts är en nationell domstol, i motsats till vad som i motsvarande situation ansågs vara fallet vid EES-lagens tillkomst, förhindrad att pröva en stödåtgärds förenlighet med artikel 92 i . Något undantag från regeringens rätt att upphäva kommunala beslut därför att en svensk myndighet har funnit att det ifrågavarande stödet är förenligt med artikel 92 eller därför att denna fråga alltjämt är föremål för prövning vid en sådan myndighet kan därför inte anses erforderligt. Sammanfattningsvis finner regeringen att bestämmelser motsvarande 7 § samt 8 § första och tredje stycket EES-lagen bör införas i den nya lagen. 6 5 § konkurrenslagen (1993:20) Regeringens förslag: 5 § konkurrenslagen (1993:20) upphävs. Skälen för regeringens förslag: Om en konkurrensbegränsning berör den svenska marknaden som den också påverkar handeln mellan och ett annat EES-land kan både EES-lagens konkurrensregler och den svenska konkurrenslagen vara tillämpliga . Vilken av dessa lagar som skall ha företräde regleras till en början i EES-lagens lagvalsbestämmelse (5 §). Där sägs att föreskrifterna i EES-lagen eller annan lag som meddelats till uppfyllande av förpliktelser enligt skall tillämpas utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag och vidare att motsvarande skall gälla också i förhållandet mellan föreskrifter i annan författning än lag. Härigenom regleras således vilka föreskrifter som skall ha företräde vid konflikt. Bestämmelsen tillkom för att i EES-sammanhang skapa en svensk motsvarighet till den inom EG grundläggande principen om EG-rättens företräde (någon motsvarande bestämmelse är således inte erforderlig vid ett svenskt medlemskap; se härom prop. 1994/95:19, s. 544 f.). Vid konkurrenslagens tillkomst ansågs denna lagvalsbestämmelse inte vara tillräcklig för att reglera förhållandet till EES-lagens konkurrensregler. Det infördes därför en bestämmelse som föreskriver att beslut som meddelas med stöd av konkurrenslagen skall vara förenliga med EES-lagens konkurrensregler (5 § första stycket konkurrenslagen). I motiven till bestämmelsen anförs att denna innebär att tillämpningen av konkurrenslagen i ett enskilt ärende inte får vara sådan att den enhetliga och effektiva tillämpningen av de för länderna gemensamma konkurrensreglerna i äventyras. Det sägs vidare att motsvarande ordning gäller inom EG vad avser förhållandet mellan EG:s övernationella konkurrensregler och medlemsländernas nationella konkurrensregler (prop. 1992/93:56 s. 68). Vid ett medlemskap i unionen kan motsvarande konflikter uppkomma mellan EG:s konkurrensrätt och konkurrenslagen.