prop · GI03112 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:112 /95:112 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen skall innehålla ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit. Det innebär att för alla uppgifter som rör förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. Förslaget är i första hand motiverat av en strävan att även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen uttalar regeringen att den avser att vid ett medlemskap noga följa utvecklingen på området och är beredd att överväga ytterligare åtgärder för öppenhet. I propositionen redovisar regeringen också sin allmänna syn på den svenska offentlighetsprincipens ställning vid ett svenskt EU-medlemskap. Därutöver föreslås ytterligare en ändring i sekretesslagen i syfte att förbättra integritetsskyddet för enskilda genom att en bestämmelse om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet införs i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut .............................3 2 Lagtext .................................................3 3 Ärendet och dess beredning ..............................7 4 Reformbehovet på utrikessekretessens område .............8 5 Den svenska offentlighetsprincipen ......................9 6 Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen ........10 7 Vår offentlighetsprincip vid ett medlemskap i unionen .....................................17 8 Ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen 25 9 Instansordningen och utrikessekretessen ................32 10 Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverk- samhet m.m. ............................................34 11 Ikraftträdande .........................................37 Bilaga 1 Sammanfattning av Utredningen om utrikes- sekretessens betänkande SOU 1994:49 ..............38 Bilaga 2 Utredningens lagförslag ..........................40 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser .................41 Bilaga 4 Sammanfattning av promemorieförslaget om sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet och promemorians lagförslag ......................42 Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser .................44 Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag ......................45 Bilaga 7 Lagrådets yttrande ...............................49 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......................................50 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 7 kap. 9 § samt bilagan till sekretesslagen (1980:100)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 1 § Sekretess gäller hos Sekretess gäller för regeringen och inom uppgift som angår utrikesrepresentatio- förbindelser nen för uppgift som med annan stat eller i angår övrigt rör annan stat, förbindelser med annan mellanfolklig organi- stat eller i övrigt rör sation, myndighet, annan stat, mellan- medborgare eller folklig organisation, juridisk person i myndighet, medborgare annan stat eller eller juridisk person statslös, om det kan i annan stat eller antas att det stör statslös, om det inte mellanfolkli- står klart att upp- ga förbindelser eller på giften kan röjas utan annat sätt skadar att detta stör landet om uppgiften mellanfolkliga röjs. förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Sekretess gäller hos annan myndighet än som avses i första stycket för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbin- delser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1992:1474. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 9 § Sekretess gäller i , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan samt i en riksinternatskola för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i elevvårdsärende eller i annat ärende som har nämnts. Sekretess gäller inom Sekretess gäller inom utbildningsväsendet i utbildningsväsendet i övrigt för uppgift som övrigt för uppgift som hänför sig till hänför sig till psykologisk psykologisk undersökning eller undersökning eller behandling och för behandling och för uppgift om enskilds uppgift om enskilds personliga förhållanden personliga förhållanden hos psykolog, kurator hos psykolog, kurator eller syofunktionär, om eller syofunktionär, om det inte står klart att det inte står klart att uppgiften kan röjas uppgiften kan röjas utan att den som utan att den som uppgiften rör eller uppgiften rör eller någon honom närstående någon honom närstående lider men. Dessutom lider men. Dessutom gäller inom arbets- gäller inom arbets- marknadsutbildningen, marknadsutbildningen, den kommunala den kommunala vuxenutbildningen, vuxenutbildningen, vuxenutbildningen för vuxenutbildningen för psykiskt utvecklings- utvecklingsstörda, störda, svenskunder- svenskundervisningen visningen för för invandrare (sfi) invandrare (sfi) och och folkhögskolan sek- folkhögskolan sekretess retess i annan i annan elevvårdande elevvårdande verksamhet verksamhet för uppgift för uppgift om enskilds om enskilds personliga personliga förhållanden, förhållanden, om det kan om det kan antas att antas att den som den som uppgiften rör uppgiften rör eller eller någon honom någon honom närstående närstående lider men om lider men om uppgiften uppgiften röjs. Sekretess gäller i specialpedagogisk stödverksamhet för upp- gift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Bilaga[2]Nuvarande lydelse I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. Bolag, förening eller prövning av frågor om stiftelse som enligt förmåner och ledighet för regeringens bestämmande en vapenfri anordnar vapenfri tjänstepliktig (SFS tjänst 1966:413 och 1993:1279) -------------------------------------------------------------------------------- I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. Bolag, föreningar, prövning av frågor om samfälligheter eller ledighet och förmåner för andra enskilda där totalförsvarspliktiga totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt fullgör civilplikt (SFS 1994:000) -------------------------------------------------------------------------------- Denna lag träder i kraft, såvitt avser bilagan, och i övrigt . Äldre bestämmelser gäller alltjämt i fråga om uppgifter som hänför sig till ärenden om prövning av frågor om förmåner och ledighet för en vapenfri tjänstepliktig. **Fotnot** [2] Senaste lydelse 1993:1685. 3 Ärendet och dess beredning tillkallades professorn att som särskild utredare se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100) med anledning av och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i I utredningens direktiv (dir. 1993:32) angavs att utredaren borde ha frihet att ta upp alla de frågor som kunde behöva övervägas inom ramen för en sådan översyn. Regeringen uttalade emellertid särskilt att utredningsarbetet borde utgå från att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning. De frågor som gäller meddelarfriheten i ett EES- och EG-perspektiv borde också belysas. Slutligen angavs att utredaren också borde behandla frågan om den nuvarande instansordningen när det gäller överklagande av en utlands- myndighets avslag på en begäran om att lämna ut en allmän handling är rationell från olika synpunkter. Utredningen, som antog namnet Utredningen om utrikessekretessen, överlämnade sitt betänkande Utrikessekretessen (SOU 1994:49). Utredningens sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1. Dess lagförslag har tagits in i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 94-1181). Regeringen behandlar i denna lagrådsremiss utredningens förslag. i skolan () har i en framställning (dnr 94-425) hemställt att sekretesslagen skall tillföras en bestämmelse om sekretess för uppgifter hos institutets konsulenter. Med anledning av detta har inom upprättats en promemoria om sekretess för uppgifter hos . I promemorian föreslås att en bestämmelse skall införas som reglerar sekretessen i specialpedagogisk verksamhet. En sammanfattning av förslaget samt promemorians författningsförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr 94-425). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådet har i sitt yttrande för visst fall satt i fråga om tillämpning av en gemenskapsrättslig sekretessbestämmelse är väl förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I avsnitt 7 kommenterar regeringen vad Lagrådet har anfört i den delen. Lagrådet har även föreslagit att ikraftträdandebestämmelsen, såvitt gäller ändringarna i bilagan till sekretesslagen, ges en annan lydelse. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. 4 Reformbehovet på utrikessekretessens område Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i då deltagit i ett internationellt samarbete som skett i traditionella former. Det svenska deltagandet i utvecklingen mot en ökad integration i motiverar att sekretessfrågorna ses i en ny belysning. deltar i den utvecklingen genom att vi ingår i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även det samarbetet sker visserligen i huvudsak i traditionella former men har en omfattning som saknar sin motsvarig- het bland de internationella avtal som har varit bundet av. Ett medlemskap i den europeiska unionen (EU) utgör ett än viktigare steg för del. Ett fullvärdigt medlemskap innebär, till skillnad från vad som gäller enligt och de flesta andra internationella fördrag, att med tillämpning av 10 kap. 5 § regeringsformen överlåter normgivningskompetens till gemensamt utövande i gemensamma institutioner. Inom gemenskapen beslutade normer kan då vara tillämpliga här i landet och således utan mellankommande svensk rättsbildning bindande för enskilda medborgare och företag. Ett EU-medlemskap medför således att på flera områden ersätts eller kompletteras vår inhemska process för beredning av normgivningsbeslut med en gemensam beredningsprocess i gemensamma fora. Allmänhetens rätt till insyn i den nationella beredningsprocessen regleras uteslutande av bestämmelserna i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Denna beskrivs översiktligt i avsnitt 5. Vid ett medlemskap kommer rätten till insyn i beredningen av de gemensamma frågorna att åtminstone till en del avgöras med tillämpning av gemensamt beslutade regler om insyn i de gemensamma institutionernas verksamhet. Till frågan om vilken insyn som är möjlig i EU-institutionernas arbete återkommer vi i avsnitt 6. När det gäller hanteringen i de enskilda medlemsländerna av uppgifter som rör EU-samarbetet tillämpas däremot i princip uteslutande nationell rätt. Det finns nämligen inte något för medlemsländerna bindande gemensamt regelverk på offentlighets- och sekretessområdet. Däremot finns det i flera EG-rättsakter på olika sakområden enstaka föreskrifter om att tystnadsplikt skall iakttas i vissa avseenden. Till frågan om vilken betydelse sådana föreskrifter har i den nationella rättstillämpningen återkommer vi i avsnitt 7. Ett svenskt inträde i den europeiska unionen innebär således att vi på likställd fot med övriga medlemsländer blir delaktiga i ett omfattande internationellt samarbete av för oss nytt slag. Det är angeläget att i samband därmed slå vakt om rätten till medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. 5 Den svenska offentlighetsprincipen Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken sam- hällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte med att myn- digheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Den offentliga verksamheten måste dessutom ligga öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informations- givning (prop. 1975/76:160 s. 60). Sammanfattningsvis brukar man säga att offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rätts- säkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän och andra som är verksamma hos det allmänna och som även omfattar den information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna verksamhet. Av intresse i detta sammanhang är också reglerna om meddelarfrihet, dvs. rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering. Dessa regler kan ses som en del av det regel- verk genom vilket offentlighetsprincipen förverkligas. Det finns anledning att framhålla att de offentliga funktionärernas yttrandefrihet och meddelarfrihet inte innebär att uppgifter blir offentliga i den meningen att de blir tillgängliga för allmänheten utan i princip endast en frihet för den enskilde att utan risk för straff, skadeståndsskyldighet eller andra sanktioner lämna ut uppgifter för publicering. Någon rätt till insyn i det allmännas verksamhet är det alltså inte frågan om utan en möjlighet för offentliga funktionärer att informera t.ex. massmedierna om förhållanden som angår deras verksamhet. Grundsatserna om allmänna handlingars offentlighet, de offentliga funktionärernas yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår rättsordning men gäller inte utan undantag. Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen angivna intressen, där behovet av sekretess är särskilt starkt. Föreskrifter om dessa begränsningar är samlade i sekretesslagen som också reglerar den tystnadsplikt som utgör undantag från de offentliga funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess används i lagen som en gemensam beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten och tystnadsplikt. Och i 16 kap. sekretesslagen anges vissa tystnadspliktsföreskrifter som gäller som undantag från principen om meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga tystnadspliktsbestämmelser. Vid varje bedömning av om offentlighetsprincipen skall få vika för ett sekretessbehov måste en intresseavvägning göras. När ett beaktansvärt intresse av allmän insyn kan antas föreligga bör offentlighetsprincipen få vika endast om det framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen. Enbart den omständigheten att sekretess skulle underlätta myndigheternas arbete inom landet eller samarbetet med utländska myndigheter kan aldrig vara ett tillräckligt skäl för sekretess. Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades första gången fast tryckfrihetsförordning och har således - om än inte utan avbrott - gällt i vårt land . Den har därigenom satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkar attityder och värderingar i samhället. och har länge varit ensamma om att tillämpa denna princip men har även andra länder, t.ex. och , anlagt samma synsätt. är dock såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen fastlagd och utvecklad i grundlag. Det svenska regelverket på området framstår som mycket detaljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för att inte lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra vilken insyn som skall finnas i deras verksamhet. 6 Offentlighet och sekretess i Europeiska unionen Unionens nuvarande medlemsländer har helt olika traditioner i fråga om allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Bland dem återfinns de flesta ståndpunkter som är möjliga att inta i frågan: från en principiell öppenhet liknande vår i och , över en viss rätt till insyn för massmedierna i t.ex. till en närmast principiell slutenhet i . Redan av dessa för medlemsländerna skilda rättsliga system framgår att det inte finns någon harmoniserad lagstiftning på detta område. Varje land kan i allt väsentligt följa sin egen tradition. De grundläggande fördragen ger inte heller gemenskapen någon behörighet att bestämma vilka generella regler som medlemsländerna skall tillämpa när det gäller yttrande- och tryckfrihet. Däremot kan gemensamma regler med verkan på offentlighetsprincipen beslutas inom avgränsade områden med betydelse för den inre marknadens funktion. När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma institutionerna inom unionen har det ända tills saknats en grundläggande offentlig- hetsprincip. Arbetet i rådet och i kommissionen har bedrivits med traditionell diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar ju till att jämka samman tolv olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje. Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå. Detta utvecklas i rådets svaromål inför i det mål i vilket den brittiska tidningen begärt att domstolen skall ogiltigförklara rådets beslut att vägra lämna ut vissa handlingar, bland dem några protokoll från rådets sammanträden. I svaromålet utvecklar rådets ombud skälen för att förtrolighet måste råda vid rådets förhandlingar. "Rådets arbete sker normalt genom en process som präglas av förhandlingar och kompromisser. Under den processen uttrycker rådets medlemmar fritt sina nationella intressen och ståndpunkter. Om en överenskommelse skall kunna uppnås, krävs det ofta att de modifierar sina ståndpunkter, kanske i sådan utsträckning att de på någon eller några punkter överger de instruktioner de fått av sin regering. Denna process, som är nödvändig för antagandet av gemensamma rättsakter, skulle riskeras om delegationerna tvingades hålla i minnet att de ståndpunkter som de intar, när som helst kunde offentliggöras genom att rådets handlingar lämnas ut utan att rådet fattat beslut om det." Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det ju inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen ståndpunkt för att söka mobili- sera stöd för den eller att, , låta en motparts position läcka ut i syfte att misskreditera den. Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också vars verksamhet präglas av en mycket stor öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion. Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet redan i samband med att undertecknades. I förklaringen uttalade medlems- länderna att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på detta område. Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska rådets möten i , och . offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. lägga fram ett arbets- och lagstiftningsprogram för som skall bli mera lättläst och ges en vidare spridning än . Kommissionen skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än . Vid det Europeiska rådets möte i bekräf- tade, som nämnts, regeringscheferna sin strävan efter att öppna gemen- skapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle, uttalades det, innefatta följande element. - Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra förslag. - Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet för den som önskar att avge en röstförklaring). - Korta pressmeddelanden efter varje rådsmöte. - En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål för behandling i rådet. - Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då parlamentet har medbeslutanderätt. Dessutom skall då en förklarande promemoria publiceras. Rådet har vidare, , antagit en ny arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar sin lagstiftande funktion - dvs. antar bindande rättsakter inom ramen för det traditionella EG-samarbetet - skall omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av länderna motsätter sig det.