prop · GI0321 · 1995-01-01 00:00:00 — ÅTERKALLAD GENOM SKRIVELSE 1994/95:30 Regeringens proposition 1994/95:21 Uppehållstillstånd efter inresa /95:21 Regeringen överlämnar denna proposition till . Enligt gällande rätt skall en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ha detta beviljat före inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter in- resan i landet om utlänningen har rätt till asyl här, skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i , och som utlänningen har sammanlevt med utomlands, eller det annars finns särskilda skäl. I propositionen föreslås att uppehållstillstånd för bosättning skall kunna beviljas efter inresan om utlänningen är nära anhörig till en i bosatt person eller annars har särskild anknytning hit och det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om han eller hon hade ansökt från ett annat land än . Vidare föreslås att en ansökan om uppehållstillstånd för förlängning av en pågående vistelse för besök eller annan tidsbegränsad vistelse skall kunna beviljas om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen. 1 Förslag till riksdagsbeslut.................. 3 2 Lagtext...................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (1989:529)......................... 4 2.2 Förslag till lag om ändring i rätthjälps- lagen (1972:429)......................... 6 3 Ärendet och dess beredning................... 8 4 Nuvarande ordning............................ 8 4.1 Uppehållstillstånd för bosättning........ 8 4.2 Uppehållstillstånd för besök............. 10 5 Överväganden................................. 11 5.1 Behovet av åtgärder...................... 11 5.2 Uppehållstillstånd för bosättning........ 13 5.3 Uppehållstillstånd för besök............. 14 6 Författningskommentar........................ 15 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:60) såvitt avser ansökan om uppe- hållstillstånd efter inresa............. 17 Bilaga 2 Författningsförslag..................... 18 Bilaga 3 Förteckning över deltagare vid hearing ......................... 20 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag............. 21 Bilaga 5 Lagrådets yttrande...................... 23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde..... 24 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)[1] dels att 2 kap. 5 och 6 §§ samt 7 kap. 17 § skall ha följande lydelse, dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 a och 5 b §§, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 5 § Om utlänningen be- En utlänning som vill finner sig i när ha uppehållstillstånd i ansökan om uppehålls- skall ha be- tillstånd görs eller viljats sådant tillstånd prövas, får ansökan inte före inresan i landet. Om ansökan om uppehålls- tillstånd görs efter in- resan får den inte bi- fallas. Detta gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till asyl här, 2. utlänningen skall 2. utlänningen av hu- återförena sig med en manitära skäl bör få nära familjemedlem som bosätta sig här, eller är stadigvarande bosatt 3. det är uppenbart i och som han att utlänningen skulle har sammanlevt ha fått uppehållstill- med utomlands, eller stånd med stöd av 2 kap. 3. det annars finns 4 § första stycket 1 om särskilda skäl. utlänningen ansökt om (tredje stycket se vid tillstånd från annat 5 b §) land än . Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i andra stycket, om det följer av en överens- kommelse med främmande stat. 5 a § En ansökan om uppe- hållstillstånd som avser förlängning av en på- gående vistelse här för besök eller annan tids- begränsad vistelse får, utan hinder av 5 § första stycket, bifallas om utlänningen kan åbe- ropa vägande skäl för förlängningen. **Fotnot** [1]Lagen omtryckt 1994:515 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 § tredje stycket 5 b § Om utlänningen skall Om en utlänning skall avvisas eller utvisas avvisas eller utvisas enligt ett beslut som enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om får en ansökan om uppe- uppehållstillstånd från hållstillstånd från honom bifallas bara om honom, utan hinder av 5 ansökan grundar sig på § första stycket, bi- omständigheter som inte fallas om ansökan grun- har prövats förut i dar sig på omständig- ärendet om hans avvisning heter som inte har eller utvisning och om prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1. utlänningen har rätt till asyl här, eller 2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. 6 § Arbetstillstånd skall ges . Det får avse visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. I fråga om arbetstill- I fråga om arbetstill- stånd tillämpas 5 § stånd tillämpas 5 och första och andra stycket 5 a §§ på motsvarande på motsvarande sätt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. 7 kap. 17 § Ansökan om uppehålls- Ansökan om uppehålls- tillstånd enligt 2 kap. tillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket ges 5 b § ges in till och in till och prövas av prövas av . Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429) Härigenom föreskrivs att 41 § rättshjälpslagen (1972:429)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 41 §[2] Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende 1. hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt tvångsvård enligt 7, 9, 12 eller 14 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och vid överklagande enligt 32 eller 33 § samma lag av beslut om intagning för tvångs- vård eller om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra, angående medgivande till fortsatt vård enligt 13 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, angående upphörande av sådan vård enligt 16 § samma lag, vid överklagande av beslut om rättspsykiatrisk vård enligt 18 § första stycket 1 eller 2 samma lag eller angående tillstånd eller återkallelse av tillstånd att vistas utanför vårdinrättningens område för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med beslut enligt 31 kap. 3 § om särskild utskrivningsprövning, 2. hos allmän förvaltningsdomstol angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, 3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omhändertagande enligt 6 §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt 24 § eller upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltningsdomstol vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 samma lag, 4. hos allmän förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omhändertagande enligt 13 § samma lag, 5. angående avvisning enligt utlänningslagen (1989:529), dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlännings- lagen hållits i förvar längre än , 6. angående utvisning enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen, 7. angående utvisning och anmälningsplikt enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 8. angående uppehålls- 8. angående uppehålls- tillstånd enligt 2 kap. tillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket ut- 5 b § utlänningslagen, länningslagen, om Utlän- om meddelat meddelat beslut om in- beslut om inhibition i hibition i ärendet om ärendet om avvisning avvisning eller utvis- eller utvisning, ning, 9. angående verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen , 10. hos regeringen angående beslut enligt 11 § lagen om särskild utlännings- kontroll, 11. angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen, 12. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. , 13. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, 14. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling, 15. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats, 16. hos allmän förvaltningsdomstol angående tillfälligt omhändertagande enligt 37 §, tvångsisolering enligt 38, 39 eller 41 § eller upphörande av tvångsisolering enligt 42 § smittskyddslagen (1988:1472). **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1993:9 [2] Senaste lydelse 1994:141 Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning En särskild utredare (överdirektören ) har i betänkandet Särskilda skäl - utformning och tillämpning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60) föreslagit bl.a. vidgade möjligheter för utlänningar att beviljas uppehållstillstånd efter inresan i . En sammanfattning av betänkandet i denna del finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Synpunkter på betänkandet såvitt avser den del som rör möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd efter inresan har inhämtats vid en av Kulturdeparte- mentet anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter samt några frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns i bilaga 3. En utskrift av vad som framfördes vid utfrågningen finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr Ku94/1556/Mp). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har påpekat att hänvisning till 5 § första stycket bör göras i de föreslagna nya paragraferna, 5 a och 5 b §§. Lagrådet har vidare föreslagit viss justering av lagtexten i 5 b §. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag till utformning av lagtexten. Propositionen innehåller även ett förslag till ändring i rättshjälpslagen (1972:429), som innebär ändring av en hänvisning i denna lag. På grund av ändringens enkla beskaffenhet har förslaget i denna del inte varit föremål för Lagrådets granskning. 4 Nuvarande ordning 4.1 Uppehållstillstånd för bosättning 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen (1989:529) framgår att en utlänning som vill bosätta sig i skall ha beviljats uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter inresan i landet om ut- länningen - har rätt till asyl här, - skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i , och som han har sammanlevt med utomlands, eller - det annars finns särskilda skäl. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före utlänningens inresa i landet infördes i den dåvarande utlänningsförordningen (1981:137). Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag (s. 32) bl.a.: "Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar . Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor ut- sträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolös- het. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan Till detta kommer att samhället åsamkas betydande kostnader och att arbetsmarknaden störs genom omfattande illegala anställningar, särskilt inom vissa branscher." I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag borde således göras för utlänningar som var berättigade till asyl och vilkas skydd garanterades genom uttryckliga bestämmelser i utlänningslagen. När det gällde undantag i övrigt från huvudregeln framhöll föredraganden i nämnda proposition (s. 34) att undantag för det första måste göras för de klara familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kom hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. I fråga om andra familjesamman- föringsfall borde det enligt föredraganden i allmänhet få anses naturligt att kräva att frågan om uppehållstillstånd prövades före inresan. I vissa fall kunde dock skälen även i dessa fall vara så ömmande att det skulle vara stötande att kräva att utlänningen återvände hem för att söka tillstånd därifrån. All- mänt sett var det dock enligt föredraganden angeläget att undantagen begränsades genom en strikt tillämpning. Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före inresan i överfördes i stort sett oförändrade till utlännings- lag. 1988/89:86 gav föredraganden (s. 149) några exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga att bevilja uppehållstillstånd efter inresan. Ansökan borde således kunna beviljas om utlänningen hade ett tillstånd som meddelats för annat ändamål än besök och som gick ut medan den nya ansökan var föremål för prövning. Ett annat fall som enligt föredraganden inte var ovanligt var att det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstod som orimligt att begära att ansökan skulle göras från hemlandet. Ett annat exempel var att det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om han återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan hade eller väntade barn med. I praxis beviljas uppehållstillstånd i de klara familjesammanföringsfallen med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 2. Har en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i krävs enligt praxis för att tillstånd skall beviljas antingen att parterna sammanbott eller att de har eller väntar barn tillsammans. Tillstånd beviljas då med stöd av 5 § andra stycket 3. Enligt sistnämnda undantagsbestämmelse kan tillstånd också beviljas för anhöriga utanför kärnfamiljen, exempelvis för föräldrar som bör tillåtas bosätta sig hos barn här i landet. Det krävs då i praxis antingen att sökanden är eller att det med hänsyn till sökandens hälsotill- stånd inte kan krävas att han eller hon skulle återvända till hemlandet för att ge in ansökan därifrån. Med stöd av 5 § andra stycket 3 beviljas också förlängt uppehållstillstånd i vissa fall av längre tidsbegränsade vistelser här, exempelvis för studier eller tidsbegränsade arbeten inom ramen för vad som brukar kallas internationellt utbyte. De tidsbegränsade anställningar det främst är fråga om avser gäst- forskare, anställda på chefsposter inom internationella företag samt profes- sionella idrottsmän och tränare. Av 5 § fjärde stycket framgår att regeringen får föreskriva om andra undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Med stöd av denna bestämmelse har regeringen genom ändring (1992:1166) i utlänningsförordningen (1989:547) föreskrivit att en ansökan om uppehållstillstånd för en medborgare i ett land som ingår i EES-området skall kunna bifallas även om den görs efter inresan. Detsamma gäller för nära familjemedlemmar till en EES-medborgare oavsett sökandens medborgarskap. Den som efter inresan i ansöker om uppehålls- tillstånd kan således beviljas tillstånd utan hinder av bestämmelserna i 5 § första och andra styckena om han eller hon ingår äktenskap med en här i landet bosatt EES-medborgare. För den som ingår äktenskap med en svensk medborgare gäller däremot bestämmelserna i 5 § första och andra styckena. 4.2 Uppehållstillstånd för besök Den allmänna principen att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i gäller från också för besöksfallen. Kraven för att uppehållstillstånd skulle få beviljas efter inresan sattes dock lägre för den som sökte uppehållstillstånd för besök än för den som sökte uppehållstillstånd för bosättning. Enligt dåvarande utlänningsförordning (33 §) fick således uppe- hållstillstånd "för viss beviljas utlänning som har rest in i för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden". När bestämmelserna om krav på att ett uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i fördes över från den tidigare utlänningsförord- ningen till utlänningslag kom dock samma bestämmelser att gälla för bosättningsfallen och besöksfallen. Det innebär att den nuvarande lagen ställer krav på att det skall finnas "särskilda skäl" för att en ansökan om uppe- hållstillstånd för besök skall få beviljas efter inresan. Semantiskt skulle detta kunna uppfattas som en skärpning i förhållande till tidigare bestämmelser där det ställdes krav på "vägande skäl". 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framgår dock inte att någon skärpning varit avsedd. De tillämpande myndigheterna torde heller inte ha vidtagit några ändringar i tidigare mycket liberala praxis, som innebär att uppehållstillstånd för i vart fall ett kortare besök beviljats så snart vistelsens karaktär av besök och inte bosättning gjorts trolig. påpekade i en skrivelse till (dnr. 211-91-4838) att lagstiftningens ordalag inte stämde med den praxis som utvecklats när det gäller möjligheterna att bevilja uppehålls- tillstånd för besök efter inresan i landet. Verket hemställde att lagstiftningen skulle utformas så att besöksfallen och behovet av förlängning reglerades särskilt. Enligt skrivelsen borde kraven för ett besökstillstånd inte ställas högt, men det borde finnas något skäl till att ansökan inte från början gjorts för hela den avsedda tiden. Regeringen uppdrog åt utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. att överväga frågan. 5 Överväganden 5.1 Behovet av åtgärder Regeringens bedömning: Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan i bör behållas. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan bör dock vid- gas för de fall där det är uppenbart att ansökan skulle ha bifallits om den gjorts från annat land. De krav som utlänningslagen anger för att uppe- hållstillstånd för besök skall få beviljas efter inresan bör ändras så att de bättre stämmer överens med den praxis som utvecklats. Utredningens bedömning stämmer överens med regeringens. Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen välkomnade förslaget att vidga möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd efter inresan. Flera av de närvarande framförde att det egentligen är tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen som blivit alltför restriktiv och att det borde finnas möjligheter att inom den nuvarande lagstiftningens ram tillämpa en väsentligt mer generös praxis. Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande lagreglering och praxis när det gäller möjligheterna för anhöriga till här bosatta personer att få uppehållstillstånd har i den allmänna debatten kritiserats på flera punkter. Kritiken har framför allt avsett tre punkter, nämligen - de materiella förutsättningarna för tillstånd där man menat att de tillämpande myndigheterna ställer alltför höga krav på bevis om släktskap och kräver alltför lång tids sammanboende innan tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende, - de begränsade möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan, samt - de ibland långa handläggningstiderna i denna typ av ärenden. Regeringen behandlar i detta sammanhang endast möjligheterna att få uppehålls- tillstånd efter inresan i . De materiella förutsättningarna för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning behandlas av Invandrar- och flyktingkommittén (Ku 1993:01), som skall lämna sitt betänkande . De långa handläggningstiderna avser framför allt handläggningstiderna vid vissa utlandsmyndigheter. Enligt vad regeringen inhämtat kommer emellertid innevarande sommar att sända ut personal från verket för tjänstgöring vid några av de mest arbetstyngda utlandsmyndigheterna. Denna åtgärd bör verksamt bidra till kortare handläggningstider. De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i och som redovisats i avsnitt 4.1 är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare tids vistelse men som under besöket i träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör därför finnas kvar. Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framfört allt i de fall utlänningen söker asyl här men också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i . Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd här i landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om ansökan gjorts utifrån, skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan. Tillämpningen av undantagsbestämmelserna har på denna grund blivit föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-staterna numera generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från annat land. När det gäller uppehållstillstånd för besök har den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen som redovisats en utformning som inte helt stämmer överens med den praxis som utvecklats. Praxis är som nämnts mer generös än vad ordalydelsen i den nämnda bestämmelsen ger intryck av. Den praxis som tillämpas då det gäller att bevilja uppehållstillstånd för besök efter inresan förefaller väl avvägd. Förlängning av tillstånd för en tidsbegränsad vistelse här för exempelvis studier eller tidsbegränsat arbete beviljas regelmässigt trots att sökanden befinner sig i landet. Även på denna punkt bör nuvarande praxis behållas. Lagbestämmelsen bör därför ändras så att den bättre stämmer överens med tillämpningen. 5.2 Uppehållstillstånd för bosättning Regeringens förslag: Förutom om utlänningar har rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här skall de efter inresan i kunna beviljas uppehållstillstånd för bosättning om det är uppenbart att de skulle ha fått till- stånd på grund av anknytning om de ansökt om till- stånd från ett annat land än . Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen instämde i syftet med utredningens förslag. Praktiskt taget samtliga framförde att utredningens förslag till lagtext, som innebär att tillstånd skulle kunna beviljas efter inresan om det skulle vara inhumant mot utlänningen eller någon honom närstående eller om det annars skulle överskrida rimlighetens gränser att kräva att han lämnar landet, inte fyller de krav på klarhet som bör ställas på en lagtext.