prop · GI03217 · 1995-01-01 00:00:00 — Några huvudpunkter: - Arbetet med ett centralt ekobrottskommando fort- sätter. - Ny myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning utreds. - Regionalt samverkansorgan i varje län. - Länsvisa strategier för ekobrottsbekämpning. - Gemensamma kontrollaktioner. - Myndighetsresurser ses över. - Bättre informationssystem. - Registerfrågor och sekretesshinder ses över. En nära samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att effektivt kunna förebygga och ingripa mot ekonomisk brottslighet. Närmast berörda är skattemyndigheter, åklagare, polis, tullmyndigheter och kronofogdemyndigheter. Också myndigheter med uppgifter i fråga om tillsyn, tillstånd eller förmedling av bidrag har en roll i sammanhanget. Som exempel kan nämnas , länsstyrelserna och kommunerna. Regeringens strategi innebär att myndigheterna skall väsentligt fördjupa sitt samarbete för att effektivisera kontroll, utredning och lagföring för att i ökad utsträckning kunna förebygga ekonomisk brottslighet. Samverkan skall omfatta såväl statliga som kommunala myndigheter. Det måste komma till stånd en systematisk och målmedveten utveckling av myndigheternas arbetsformer på alla nivåer. Myndigheterna måste utveckla gemensamma strategier för sitt arbete. I detta ligger bl.a. att gemensamt rikta in arbetet exempelvis mot vissa företeelser eller mot vissa utsatta branscher och att dra gemensamma slutsatser på grundval av myndigheternas sammantagna kunskaper inom området. Detta innebär bl.a. att myndigheterna i samverkan måste utveckla funktioner för underrättelseverksamhet, analys och informationsutbyte. Verksamhetsplaneringen i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet måste ske gemensamt och med utgångspunkt från ett strategiskt tänkande. Myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Gemensamma kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i myndigheternas verksamhet. Exempel på gemensamma kontrollaktioner är de målinriktade kontrollinsatser som i vissa län har gjorts bl.a. inom restaurangnäringen och taxinäringen. Också riksomfattande kontrollaktioner måste komma till stånd när det behövs. I samarbetskravet ligger att myndigheterna måste utveckla former för att snabbt och smidigt kunna göra gemensamma punktinsatser allt eftersom behov uppstår. Det kan exempelvis handla om att bilda tillfälliga projektorganisationer för att ingripa mot en viss brottslig företeelse som börjat bli vanlig eller helt enkelt för att arbeta ned en ärendebalans. Punktinsatser bör också kunna sättas in successivt mot olika områden för att störa brottsliga aktiviteter över hela fältet av ekonomisk brottslighet. En sådan utveckling och aktivering av myndighetsverksamheten ställer bl.a. krav på - en samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och i varje län, för att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc., - en nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i fasta arbetsgrupper eller i projekt där alla berörda myndigheter deltar, - ett utvecklat informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga ut- sträckning har direkttillgång till den information de behöver, oavsett hos vilken myndighet informationen finns. finns ansatser till allt detta. Mönstret är dock splittrat eftersom ut- vecklingen inte har drivits framåt på ett konsekvent sätt utan delvis varit beroende på enskilda tjänstemäns initiativ. I fortsättningen kommer regeringen att driva utvecklingen framåt med utgångspunkt från de riktlinjer som dras upp i denna strategi. Utvecklingsarbetet kan i vissa fall fordra ändringar i fråga om regelverk eller organisation. Regeringen kommer att ta initiativ till sådana reformer enligt vad som utvecklas närmare nedan. I andra fall kan myndigheterna själva driva utvecklingsarbetet. Regeringen kommer att utfärda ytterligare riktlinjer för myndigheterna om detta och följa utvecklingsarbetet genom ekobrottsberedningen (se avsnitt 18). Vissa förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för bekämpning av ekonomisk brottslighet håller på att genomföras. Riksåklagaren har på uppdrag av den tidigare regeringen utarbetat ett förslag till en central enhet för utredning av ekobrott (prop. 1994/95:100, bil. 3 s. 27). Den centrala enheten brukar benämnas ekobrottskommandot eller riksenheten mot ekobrott (). Den centrala enheten skall inte utgöra någon egen myndighet. I stället skall den organiseras genom att för speciella mål (SPM), samt viss expertis från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samlokaliseras och arbetar under ett samordningsansvar från överåklagaren vid SPM. Den centrala enheten skall kunna påbörja sitt arbete . Inrättandet av den centrala enheten kommer säkert att effektivisera utredandet av ekobrott på central nivå. Det kan emellertid finnas behov av ytterligare strukturella förändringar för att effektivisera myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten. Som anförts ovan handlar det inte bara om myndighetssamarbete i fråga om enskilda utredningar på central och regional nivå utan också om inriktning av myndighetsverksamheten med utgångspunkt från gemensamma mål och strategier. Från några håll, bl.a. från revisorer, har framkastats tankar på en mera förutsättningslös översyn av myndighetsstrukturen för att pröva exempelvis om det finns skäl att inrätta en särskild myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Bland fördelarna med en särskild ekobrottsmyndighet har anförts att den skulle kunna få en betydande slagkraft vid utredning av de mest kvalificerade ekobrottmålen, inte minst de som har internationell anknytning. Att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet kan vara ett sätt att säkra resurser för ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser, vilket förekommer , används som personalreserv och sätts in på andra uppgifter där det är brist på folk. Myndighetsformen skulle också kunna underlätta enhetlighet i fråga om ledning, rekrytering, kompetensförsörjning, teknikstöd och budget när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet. En förändrad myndighetsstruktur kan också skapa en organisatorisk hemvist för viktiga funktioner på nationell nivå som saknas när det gäller ekobrottsbekämpning. Det handlar bl.a. om att skapa en samlad överblick över ekobrottsligheten, att analysera läget och göra realistiska prognoser samt att ge statsmakterna och myndigheterna underlag för åtgärder. Andra funktioner som kan behöva skapas gäller samordning av gemensamma kontrollaktioner och utvärdering av de åtgärder som vidtas mot ekobrottsligheten. Också andra förändringar i fråga om samordning, styrsystem, budget m.m. kan givetvis tänkas som komplement eller alternativ till en ny myndighet. Frågan om förändringar i fråga om myndighetsstrukturen för ekobrotts- bekämpningen kommer att utredas inom regeringens ekobrottsberedning. Därvid kommer beredningen att studera bl.a. hur verksamheten har organiserats i vissa andra länder. Målet är att en rapport skall redovisas före utgången av . Arbetet med att organisera det s.k. ekobrottskommandot skall givetvis fortsätta. Det arbetet kommer att ge erfarenheter som kan bidra till övervägandena om det behövs en ny myndighetsstruktur för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. De nya former för myndighetssamarbete som håller på att utvecklas inom ekobrottskommandot kommer med all säkerhet att bestå även om den organisatoriska ramen skulle förändras. I de flesta län finns informella samverkansgrupper där polis, skattemyndighet m.fl. deltar. I finns exempelvis en samverkansgrupp med företrädare för både statliga och kommunala myndigheter och med landshövdingen som ordförande. Gruppen är paraplyorgan för gemensamma kontrollaktioner som och kontrollinsatser beträffande den yrkesmässiga trafiken i länet. För tillsynen av restaurangbranschen har alla länsstyrelser fått ett regeringsuppdrag att samordna myndighetsinsatserna på det regionala planet. Regeringen anser att regional myndighetssamverkan av detta slag måste utvecklas och bli ett normalt inslag i myndigheternas arbete i alla län. Det måste skapas en samverkansorganisation som underlättar ett sådant fördjupat samarbete. Den strukturutredning som förutskickats ovan kommer att beakta också frågan om regionalt samarbete. Åtgärder bör dock vidtas för att redan på kort sikt få till stånd en utveckling av myndigheternas samverkan på regional nivå. Ett ställningstagande till en mera permanent lösning kan göras först i samband med strukturutredningen. Mot bakgrund av detta kommer regeringen att utfärda regler om regional myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottsligheten. Reglerna kommer att innebära att det i varje län skall finnas ett regionalt samverkansorgan i form av en arbetsgrupp på chefsnivå. Landshövdingen skall vara ordförande i gruppen med hänsyn till dennes ställning direkt under regeringen och för att ge ökad politisk tyngd åt ekobrottsfrågorna på regional nivå. I gruppen skall vidare ingå bl.a. överåklagaren, länspolismästaren, länsskattechefen och länskronodirektören. Också kommunala företrädare och andra skall kunna delta i gruppens arbete. Inom ramen för det regionala samverkansorganet skall de berörda myndigheterna utarbeta en gemensam strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten i länet, ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda insatser. En årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i länet skall redovisas till regeringen och till de centrala myndigheterna. Det bör betonas att avsikten inte är att skapa någon ny myndighet eller att skall ta över ledningen av ekobrottsbekämpningen från de andra myndigheterna. De medverkande myndigheterna behåller sina roller och lagreglerade uppgifter. Genom de regionala samverkansorganen förbättras förutsättningarna för myndigheternas samverkan. Var och en av de medverkande myndigheterna förutsätts vara aktiv i samarbetet genom sina chefer och den personal i övrigt som svarar för myndigheternas samverkan. Det förutsätts givetvis också att det i varje län finns olika slag av gemensamma grupper och andra samarbetsorgan, både projektbetonade och mera permanenta. Inte minst kan det finnas behov av gemensamma projektorganisationer där personal från skilda myndigheter arbetar tillsammans med gemensamt mål och under gemensam ledning. Arbetet i det regionala samverkansorganet bör bl.a. gå ut på att se till att det finns en sådan, väl fungerande samarbetsstruktur an- passad efter det aktuella behovet i länet. Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa upp utvecklingen av myndigheternas regionala samverkan. Erfarenheterna från arbetet skall givetvis tas till vara i det ovan berörda långsiktiga strukturarbetet. Myndigheterna har tillförts stora resurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet. har beslutat om att tillföra polisen för /95 som ett s.k. nivåhöjande tillskott för att utveckla kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därutöver har regeringen öronmärkt inom polisens anslag för utveckling av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten, bl.a. avseende ekonomisk brottslighet. har utarbetat ett särskilt huvudprogram för detta utvecklingsarbete. Ett resultat av dessa satsningar är att samtliga ekorotlar i landet nu är helt datoriserade. Ekorotlarna har också tillförts personal. Ytterligare rekrytering av poliser, ekonomer och annan personal till ekorotlarna pågår. Vid utarbetas en ny utbildning för poliser och annan personal inom polisen som arbetar med ekonomisk brottslighet. Också när det gäller bekämpning av miljöbrottslighet sker en förnyelse av utbildningen. Åklagarväsendet har tillförts medel för 30 nya ekoåklagare. Samtliga dessa har tillsatts. Också enligt förslag budgetproposition anvisas särskilda medel för bl.a. en fortsatt satsning mot ekobrottslighet. När den nu pågående utbyggnaden har genomförts, vilket i huvudsak torde ha skett före utgången av budgetåret, kommer polisen och åklagarväsendet att i runda tal disponera följande personalresurser med inriktning på ekonomisk brottslighet: - 380 poliser (utredare) - 50 ekonomer inom polisen - 50 andra tjänstemän inom polisen - 80 åklagare (jämte ett antal åklagare som till mindre del arbetar med ekobrott, motsvarande ca 20 årsarbetskrafter) - 10 ekonomer inom åklagarväsendet. Av stor betydelse är att skatteförvaltningen har tillförts för utbyggnad av skattekontrollen. Också inom exekutionsväsendet och inom sker det eller har redan skett en prioritering av ekonomisk brottslighet. Genom dessa satsningar får myndighetsverksamheten, såvitt nu kan bedömas, i huvudsak anses ha tillförts de resurser som är rimliga för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller nu att se till att resurserna används så effektivt som det är möjligt. Regeringen följer fortlöpande verksamheten vid myndigheterna och behovet av resurser för myndigheternas arbete. har förutsatt att frågor om myndighetsresurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet uppmärksammas i arbetet inom regeringens ekobrottsberedning (bet.1994/95:LU23). I samband med den utredning om myndighetsstrukturen, som nämndes ovan, kommer frågan om myndigheternas resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten att prövas på nytt. För en effektiv myndighetssamverkan krävs uppenbarligen ett utvecklat informationsutbyte mellan myndigheterna. Det är nödvändigt att ta tillvara den moderna informationsteknologins möjligheter till snabb och säker informationshantering. En angelägen fråga är att samordna datautvecklingen inom berörda myndighetsområden så att inte ett rationellt och kostnadseffektivt informationsutbyte hindras exempelvis av att myndigheterna använder olika datorprogram. Det gäller inte minst polisen och åklagarväsendet, där det är hög tid att samordna datastrategierna. I vissa fall kan det naturligtvis vara nödvändigt att begränsa ett informationsutbyte med hänsyn till motstående intressen, exempelvis skyddet för den personliga integriteten. Regeringens ekobrottsberedning kommer att göra en undersökning av om det finns sekretessregler som onödigt hindrar informationsutbyte mellan myndigheter i fråga om ekonomisk brottslighet och som därigenom försvårar ett effektivt myndighetssamarbete. Också regler och strukturer i fråga om berörda myndigheters register kommer att ses över. Bl.a. har regeringen tillkallat en särskild utredare för att se över polisregisterlagstiftningen, ett utredningsarbete som har betydelse inte minst för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. En angelägen fråga i det sammanhanget är myndigheternas tillgång till register för kriminalunderrättelseverksamhet. Det är också viktigt att skattemyndigheterna har ett informationsstöd som medger en effektiv kontroll och som gör det möjligt att upptäcka och utreda exempelvis riksomfattande skattehärvor med en rimlig arbetsinsats. Också när det gäller exekutionsväsendets verksamhet är det viktigt med ett effektivt informationsstöd. Regeringen har i särskilda direktiv för anslagsframställning för gett verket i uppdrag att redovisa verksamhetsnära aspekter på informationsförsörjningen. Som exempel anges bl.a. kronofogdemyndigheternas möjligheter att i utredningssyfte på ett rationellare sätt än ta del av sådana uppgifter hos banker, försäkringsbolag, , större arbetsgivare m.fl. som dessa är skyldiga att lämna ut. 6 Utvecklande av myndigheternas kompetens Några huvudpunkter: - Myndigheternas kompetens höjs väsentligt. - blir en gemensam utbildnings- resurs. Bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer särskilda krav på kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna. Det handlar bl.a. om kvalificerade kunskaper i företagsekonomi, affärsförhållanden inom olika branscher samt internationella förhållanden. I juridiska frågor behövs bl.a. omfattande kunskaper i civilrättsliga frågor av ett slag som de flesta myndigheter annars inte kommer i beröring med i någon större utsträckning. Också bekämpningen av miljöbrottslighet ställer särskilda kompetenskrav. Av central betydelse är myndigheternas kompetens i datafrågor. Det gäller bl.a. teoretiska kunskaper om datatekniken och dess användning samt de juridiska aspekterna därav. Sådana kunskaper behövs exempelvis för att kunna utreda brott som begås med användning av datateknik, såsom olagliga transaktioner inom betalningssystemen. Detta är en form av ekonomisk brottslighet som kan väntas öka betydligt. Men det behövs också praktisk kompetens när det gäller hantering av datautrustning, exempelvis för att få tillgång till information som finns lagrad i datautrustning som tas i beslag hos misstänkta ekobrottslingar. Det är omvittnat att myndigheterna inte sällan befinner sig i underläge i förhållande till dem som skall kontrolleras eller som är brottsmisstänkta, vilka ofta har tillgång till omfattande expertis i ekonomiska, rättsliga och andra frågor. Andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten, såsom lagstiftning och förbättrad organisation, riskerar att bli otillräckliga, om inte myndigheternas kompetensbehov tillgodoses. En kraftfull satsning måste därför göras på att höja myndigheternas kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet. Målet skall vara att myndigheterna skall ha tillgång till minst lika god expertis som de som är föremål för kontroll eller utredning. För detta krävs en rad åtgärder, såsom gemensamma utbildningsprogram där myndigheternas samfällda kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet utnyttjas. Nuvarande ordning för rekrytering och utbildningsorganisation kan behöva omprövas. Regeringen avser att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att planera och genomföra kompetensutveckling inom domstolsväsendet, åklagarväsendet, polisen, , skatteförvaltningen och exekutionsväsendet i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet. Åtgärderna skall planeras så att myndigheternas samlade resurser och kompetens effektivt tas till vara. skall därvid kunna användas som en gemensam resurs för myndigheternas kompetensutveckling. En satsning på gemensamma utbildningsprogram för myndigheterna ger också goda förutsättningar för att få till stånd en gemensam utveckling i fråga om arbetsmetoder. 7 Ett större ansvar för näringslivet Några huvudpunkter: - Ett större ansvar för näringslivet att förebygga ekobrott. - Diskussionen om affärsetik hålls levande. - Internkontroll och affärskontroll utvecklas. - Ökad tyngd åt revisorernas arbete. - Fortlöpande dialog mellan regeringen och närings- livet. - Ändamålsenligare regler om bolagsorgans ansvar. - Översyn av ansvarsgenombrott. Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett ökat ansvar när det gäller framför allt att förebygga ekonomisk brottslighet (se avsnitt 3). Den goda vilja som finns inom näringslivet när det gäller att förebygga eller annars motverka den ekonomiska brottsligheten måste tas till vara bättre än . Det handlar om ett ökat engagemang på flera plan från näringslivets sida. En höjning av affärsetiken så att exempelvis affärstransaktioner i gråzonen mot det oetiska eller rentav olagliga tydligare avvisades skulle rycka undan grunden för åtminstone en del av den ekonomiska brottsligheten. Det är därför av grundläggande betydelse att diskussionen om affärsmetoder och affärsetik hålls levande inom näringslivet. En effektivisering av företagens internkontroll har också en mycket stor betydelse. Det handlar bl.a. om intern- och externrevisorernas roll men också om chefers och styrelsers ansvar för att revisorernas iakttagelser och anmärkningar verkligen blir beaktade. Externrevisorerna har en viktig uppgift när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. I ett delbetänkande från , som läggs fram , behandlas frågan om möjlighet och eventuell skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkt brottslighet till åklagare.En ökad betoning av revisorernas roll har också skett i regeringens proposition (1994/95:152) Regler för godkända och auktoriserade revisorer. Propositionsförslagen innebär bl.a. att en ökad vikt läggs vid samhällets kontroll av revisorerna genom att en ny myndighet inrättas för ändamålet, . I det berörda delbetänkandet från behandlas också frågor om bolagsledningens ansvar och uppgifter. Kommitténs slutbetänkande skall redovisas senast . Där kommer bl.a. att behandlas frågor om styrelselösa aktiebolag och om s.k. ansvarsgenombrott, dvs. aktieägares ansvar för bolagets affärer. Genom ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385), som trätt i kraft , har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med att aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller revisionsberättelser i rätt tid till eller försummar att anmäla styrelse, verkställande direktör eller revisor för registrering i aktiebolagsregistret (prop.1994/95:67, bet.1994/95:LU11, rskr.1994/95:111). Lagändringarna innebär bl.a. ökade möjligheter att försätta försumliga bolag i likvidation. En viktig fråga när det gäller näringslivets ansvar för att förebygga ekonomisk brottslighet gäller olika former av affärskontroll, dvs. kontroll i samband med att en affär görs upp och ett avtal träffas. Kontrollen kan gälla om affärsprojektet är realistiskt och allvarligt menat och om den tilltänkta affärspartnern framstår som seriös mot bakgrund av tidigare agerande. En rimlig affärskontroll kan verksamt bidra till att förebygga ekonomisk brottslighet och till att upprätthålla sunda principer i affärslivet. Inte minst bankerna har här en viktig roll. Den yttre ramen för näringslivets egen kontroll ges av lagstiftningen. Det är ett ansvar för och regeringen att se till att lagstiftningen är utformad så att en sund affärsmoral och en rimlig kontroll i affärsförhållanden gynnas. Regeringen kommer att låta utreda hur vissa uppgifter om bolag m.m. som är offentliga hos kan göras lättare tillgängliga som ett underlag för näringslivets affärskontroll. Inom lagstiftningens ram måste näringslivet driva ett eget arbete med att utveckla affärsetik, internkontroll och affärskontroll. Näringslivets egna organisationer och de fackliga organisationerna bör här ha ett gemensamt intresse med varandra och med statsmakterna att föra frågan framåt. Givetvis skall banker och företag där staten är ägare eller har ett bestämmande inflytande föregå med gott exempel i detta utvecklingsarbete. Regeringen har tagit upp en dialog i dessa frågor med företrädare för näringslivet. Avsikten är att fortsätta och fördjupa dialogen inom ramen för arbetet inom regeringens ekobrottsberedning. Genom ett fortlöpande utbyte av erfarenheter och synpunkter bör både näringslivet och regeringen få bättre förutsättningar att utveckla effektiva åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. 8 Uppföljning av bankkrisen Några huvudpunkter: - Bankkrisen följs upp genom en utredning. - Uppföljning av Riksåklagarens Specialoperation (RÅSOP). - Banktillsynen ses över. - Behovet av att straffbelägga vårdslös kreditgiv- ning utreds. inträffade en kris inom bank- och finansområdet i . Krisen hade samband med den spekulationsekonomi som utvecklats och som bl.a. ledde till en kraftig uppblåsning av fastigheternas värden som kreditsäkerhet. Andra inslag i krisen var bl.a. avregleringen av finansmarknaden, ett volymtänkande inom bankverksamheten och en äventyrlighet inom affärsverksamheten som också kom till uttryck när det gäller bankernas verksamhet. Den statliga tillsynen över verksamheten visade sig inte räcka till för uppgiften. Bankkrisen ledde till mycket stora kreditförluster, som staten blev tvungen att gå in och täcka delvis. Skattebetalarna kom därmed att få betala en stor del av priset för den äventyrliga affärsverksamheten. Också ekonomisk brottslighet har förekommit i samband med bankkrisen i form av exempelvis bedrägerier vid lånetransaktioner. Detta har framgått genom det omfattande utredningsarbete som åklagare och polis har genomfört. I många fall har det visat sig svårt för åklagare att få fram tillräckligt underlag för att grunda ett åtal, bl.a. mot bakgrund av att dokumentation från transaktionerna saknats. I andra fall kan man måhända snarare tala om beteenden som inte är straffbara enligt svensk lag men som kanske borde vara det.