prop · GI03112 · 1995-01-01 00:00:00 — Detsamma gäller de sekretessregler som intagits i förordningar. Över huvud taget skiljer sig de intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarande intressen i gemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter om företags affärs- och driftförhållanden. För gemenskapsrättens del avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter av nu nämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- och övervakningsorgan som har att se till att det gemenskapsrättsliga regelverket följs inom olika samarbetsområden. Hos oss gäller sekretess för motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6 § sekretesslagen. Även för sekretessregler i utfärdade förordningar finns alltså en motsvarande reglering i sekretesslagen. Det innebär att det i de fallen finns en faktisk dubbelreglering, dels i den direkt tillämpliga gemenskapsregeln, dels i den svenska sekretesslagen. En sådan dubbelreglering är emellertid ganska naturlig eftersom, som sagts, de skyddsvärda intressena är desamma ur svensk och ur gemenskapsrättslig synpunkt liksom de typer av verksamhet där uppgifterna förekommer. Om det inom gemenskaperna skulle komma att utfärdas en direkt tillämplig sekretessregel som saknar motsvarighet i den svenska sekretesslagen får övervägas om det finns ett svenskt intresse av en motsvarande reglering i sekretesslagen. Saknas ett sådant intresse och sekretesslagen inte ändras uppstår en diskrepans mellan direkt tillämplig gemenskapsrätt och sekretesslagens reglering. I en sådan situation gäller likafullt den gemenskaps- rättsliga regeln. Skulle det mot förmodan bli aktuellt att tillämpa en sådan regel i bör det kunna ske på ett sätt som står i samklang med sekretesslagens bestämmelser för liknande slag av uppgifter. Lagrådet har i anslutning till vad som har sagts anfört att det kan sättas i fråga om tillämpning av en sådan gemenskapsrättslig sekretessregel som saknar motsvarighet i sekretesslagen är väl förenligt med regleringen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och syftet bakom den bestämmelsen. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Lagrådet uttalar också att utifrån vad som anförs i lagrådsremissen förefaller det emellertid som om det knappast är fråga om något praktiskt problem. Regeringen delar Lagrådets bedömning. Det är inte teoretiskt uteslutet att en sådan bristande överensstämmelse mellan de båda rättssystemen som beskrivits i något enstaka fall kan komma att uppstå . Inte heller är det möjligt att på förhand säkert bedöma om den gemenskapsrättsliga regeln i så fall skulle präglas av erforderlig pregnans. Vad som förefaller mera klart är att det knappast kan bli fråga om någon EG-sekretessregel som skall skydda uppgifter som - sedda från svensk synpunkt - inte kan skyddas med hänsyn till de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En bristande överensstämmelse skulle i så fall bestå i att det saknas en hänvisning i den svenska sekretesslagen till den nya gemenskapsrättsliga bestämmelsen. En sådan bristande överensstämmelse kan avhjälpas genom att sekretesslagen ändras så att även denna nya regel får en motsvarighet i lagen. En fråga som inställer sig vid bristande överensstämmelse mellan och sekretessreglering är om brott mot en gemenskapsrättslig sekretessregel som helt eller delvis avviker från sekretesslagens föreskrifter kan beivras med stöd av 20 kap. 3 § . I det lagrummet beskrivs den brottsliga gärningen bl.a. så att någon röjer "uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning". Det kan hävdas att eftersom det är fråga om direkt tillämplig rätt som beslutats med stöd av överlåtna normgivningsbefogen- heter bör en EG-förordning vara att anse som "annan författning". Det finns i och för sig goda skäl för att generellt se saken på det viset. När det gäller tillämpningen av 20 kap. 3 § måste emellertid, som bl.a. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har påpekat, ett annat synsätt råda med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincipen. Den gällande straffbestämmelsen ansågs tillämplig även för tystnadsplikter som berodde av myndighets eller överordnads föreskrift eller enbart följde av ämnets natur. Regleringen regeringsform bygger emellertid på att någon tystnadsplikt inte är möjlig att upprätthålla utan författningsstöd. I motiven till lagändring hänvisades också till ståndpunkt att ett straffbud inte borde gälla generellt inom ett så diffust bestämt område. Av dessa skäl infördes den nuvarande avgränsningen till tystnadsplikter som kom till uttryck i författning (se prop. 1975:78 s. 149). förutsågs således inte att några andra tystnadsplikter än sådana som meddelats i enlighet med av stiftad lag eller av regeringen utfärdad förordning kunde omfattas av straffstadgandet. Det kan därför inte anses förenligt med legalitetsprincipen att utan ändring av 20 kap. 3 § låta dess beskrivning av den brottsliga gärningen utvidgas till att omfatta också brott mot tystnadsplikter som följer av föreskrifter av ett slag som inte rymts inom dess tillämpningsområde och som inte heller var kända när den nuvarande avgränsningen beslutades. Eftersom vi funnit att såvitt nu kan överblickas gemenskapsrättsliga tystnadsplikter har sin motsvarighet i sekretesslagens föreskrifter och så kan bli fallet också finns det inte heller anledning att utsträcka tillämpningsområdet för 20 kap. 3 § brotts- balken genom en lagändring. De materiella sekretessföreskrifter som finns i EG-rättsakter utgör inte heller, som framgått av avsnitt 6, någon fullständig reglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållas hemliga. Ofta sägs i sådana föreskrifter inte mer än att för förtrolig information skall tystnadsplikt gälla. Vilka uppgifter som närmare bestämt är av förtrolig karaktär anges däremot inte. Inte heller regleras hur en begäran om att få tillgång till sådan information skall ske, vem som har att fatta beslut i frågan om en uppgift kan lämnas ut eller om och i så fall hur ett avslagsbeslut kan överklagas. I dessa avseenden är sekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar inte mera utvecklade än motsvarande föreskrifter i direktiv. Även den i avsnitt 6 redovisade arkivförordningen saknar en reglering i nu berörda hänseenden. Det är således tydligt att dessa materiella sekretesstadganden inte utgör en tillräcklig rättslig reglering av nationella myndigheters hantering av uppgifter som utväxlas inom ramen för EU-samarbetet. Varken i eller i någon av de nuvarande medlemsstaterna kan de rimligen ensamma läggas till grund för hur en förvaltningsmyndighet har att handlägga en begäran om att få ta del av en allmän handling. Detta innebär för vårt vidkommande att svenska myndigheter även vid ett svenskt EU-medlemskap har att pröva varje begäran om att få ta del av en hos myndigheten upprättad eller dit inkommen handling enligt den svenska tryckfrihetsförordningens och den svenska sekretesslagens bestämmelser. En annan sak är att svenska myndigheter, enligt den allmänna lojalitetsplikt som gäller (se avsnitt 6), har att tillämpa svenska lagregler så att de krav som kan utläsas ur gemenskapsrätten kan tillgodoses. Ett möjligt problem av generell räckvidd kan därför uppkomma såvitt gäller sekretesslagens tillämpning. Det stora flertalet bestämmelser i sekretesslagen innehåller ett skaderekvisit, dvs. ett krav på att myndigheten i varje särskilt fall då en allmän handling begärs utlämnad skall pröva om det kan leda till skada att uppgifter i denna lämnas ut. Kravet på att ett utlämnande får vägras endast om det kan antas medföra skada har tillkommit för att varje särskild sekretessbestämmelse inte skall medföra sekretess i fler fall än som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Inom EU förefaller det vanliga synsättet i stället vara det att det är den som upprättar eller avsänder en handling som bedömer om den skall hållas hemlig och att den bedömningen skall respekteras av den som tar emot handlingen eller på annat sätt disponerar över den. Ett sådant synsätt befordrar givetvis ett så fritt informationsflöde som möjligt inom gemenskapen. Ingen stat eller institution behöver tveka att lämna ifrån sig en uppgift som den betraktar som förtrolig om den kan känna sig övertygad om att den inte offentliggörs hos mottagaren. Att sekretessen är bunden till "förtrolig" information kan dock mycket väl tolkas så att det är behovet av sekretess som ändå styr i det enskilda fallet, dvs. ett synsätt som ligger nära det som kommer till uttryck i den svenska ordningen med skaderekvisit. De handlingar som den eller svenska myndigheter vid ett medlemskap tar emot från andra medlemsländer eller från EU:s institutioner eller organ kommer att omfattas av tillämpningsområdet för den s.k. utrikessekretessen (2 kap. 1 § sekretesslagen). Av avsnitt 8 framgår att det inte kan komma i fråga att göra utrikessekretessen absolut. Regeringen föreslår tvärtom att utrymmet för skadeprövning på visst sätt vidgas. Mot den nu angivna bakgrunden kan det inte uteslutas att konflikter skulle kunna uppstå för det fall en svensk myndighet efter en skadeprövning väljer att lämna ut en handling som en avsändare i EU-kretsen valt att hemligstämpla. Det är givet att sådana kollisioner måste kunna inträffa i enskilda fall, i synnerhet om avsändaren mer eller mindre rutinmässigt åsätter dokument den svagaste formen av "hemligstämpel", restricted. Det svenska argumentet vid en sådan eventuell konflikt måste vara att ett hemlighållande endast kan försvaras i det fall att ett utlämnande kan antas medföra skada och att den svenska sekretesslagen förutsätter en samvetsgrann prövning av just detta. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8. Ett tredje möjligt konfliktområde är, slutligen, meddelarfriheten. Det står klart att någon princip om meddelarfrihet inte tillämpas av EU:s institutioner. Inte heller har, såvitt är känt, frågan om massmediernas källskydd prövats inom gemenskapsrättens ram. I finns däremot utrymme för meddelarfrihet även beträffande vissa uppgifter som omfattas av utrikessekretess. Meddelarfrihet gäller emellertid inte för uppgifter "vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt" (16 kap. 1 § sekretesslagen). Det är tydligt att det inom EU-samarbetet utväxlas åtskilliga uppgifter som inte är av den digniteten att meddelarfriheten viker enligt svensk rätt. Därmed kan man inte heller helt bortse från möjligheten av att andra medlemsländer eller gemenskapsorgan kommer att reagera om denna frihet utnyttjas. Å andra sidan kan anföras att principen om journalisters rätt att skydda sina källor utgör en del av ett fri- och rättighetsskydd som förklarat sig värna. Detta fri- och rättighetsskydd har också kommit att kodifieras i genom en bestämmelse (artikel F.2) av följande lydelse. "Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i , och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner." Ett lagstadgat källskydd finns i flera medlemsländer, om än inte i alla, och för mänskliga rättigheter har i ett avgörande ansett att ett sådant skydd också följer av artikel 10 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Meddelarfriheten är visserligen något annat än rätten till källskydd, men den rätten måste ändå anses ge uttryck för samma princip som meddelarfriheten. Denna princip kan försvaras med goda rättsliga argument för det fall den skulle komma att sättas i fråga. Det kan också sägas att konflikten mellan meddelarfriheten och gemen- skapsrättens sekretesskrav mera är av teoretisk än praktisk betydelse. För det fall att förtroliga uppgifter hänförliga till EU-samarbetet skulle komma att publiceras i svenska massmedier är det naturligtvis på intet sätt givet att källan är svensk. För ståndpunkten att svenska myndigheter i ett sådant fall är förhindrade att efterforska källan bör det, som sagts, vara möjligt att kräva gemenskapsinstitutionernas respekt. Härtill kommer att, som vi tidigare konstaterat, åtskillig information från den gemensamma beslutsprocessen kommer till allmän kännedom utan att det i de flesta fall tycks vidtas några åtgärder för att spåra och bestraffa "läckorna". Även om gemenskapsinstitutionerna har befogenhet att vidta disciplinära åtgärder mot den av deras anställda som brutit sin tystnadsplikt förefaller deras intresse av att bestraffa den sortens handlingar vara begränsat. I samtliga de fall där en konflikt påstås ha uppkommit har också goda skäl att stödja sig på vår tidigare nämnda förklaring om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Den förklaringen innebär att såväl när medlemskapsförhandlingarna inleddes som då de avslutades öppet har presenterat sig och talat om vilka regler som gäller här i landet. EU:s nuvarande medlemsländer har, som framgår av deras svarsförklaring, noterat det och inte sett det som ett hinder mot ett svenskt medlemskap. Mot den bakgrunden kan vår ensidiga förklaring - trots att den inte är att betrakta som en del av förhandlingsresultatet eller som en reservation - tjäna till försvar av våra regler för det fall att någon skulle sätta dem i fråga. 8 Ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen Regeringens förslag: Ett enhetligt rakt skaderek- visit införs för hela utrikessekretessens till- lämpningsområde, i syfte att åstadkomma en ökad öppenhet i utrikes ärenden. En sådan ökad öppenhet får en särskild betydelse inom ramen för ett svenskt deltagande i EU:s beslutsprocess. Rege- ringen avser att, vid ett svenskt EU-medlemskap, överväga ytterligare åtgärder för rätten till med- borgerlig insyn. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I det närmaste samtliga remissinstanser har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern har emellertid avstyrkt förslaget och anfört att om en alltför hög sekretessnivå nu råder är det mera fråga om ett tillämpningsproblem än om hur skaderekvisitet är utformat. Även med ett omvänt skaderekvisit finns ett betydande utrymme för offentlighet. Ett rakt skaderekvisit riskerar att leda till en alltför låg sekretessnivå. Hovrätten över och , Juridiska fakultetsstyrelsen vid liksom också utgår från att sekretessregler i direkt tillämplig gemenskapsrätt inte ger utrymme för en skadeprövning enligt sekretesslagen. De båda först nämnda instanserna tillstyrker dock utredningens förslag medan förordar att det införs en särskild bestämmelse för EU-samarbetet med absolut sekretess. Skälen för regeringens förslag: Ett av utredningens uppdrag var att pröva om det vore lämpligt att införa en särskild bestämmelse i sekretesslagen som tar sikte på EU-samarbetet. Utredningen ansåg att det inte fanns anledning att "utforma kraven på sekretess annorlunda för uppgifter som rör EU än på sådana områden som rör samarbetet med andra länder och internationella organ som t.ex. FN och " (s. 87). Utredningen erinrade också om att man i tidigare haft en särskild sekretessregel för EU-samarbetet men valt att låta det samarbetet omfattas av den danska offentlighets- lagens generella regel om utrikessekretess. Utredningen fann således att den differentierade prövning som krävs kunde ske inom ramen för en enhetlig regel i sekretesslagen, bestämmelsen om utrikessekretess. Bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen fick sin nuvarande utformning genom införandet av sekretesslag. Ett förslag till en sammanhållen sekretesslag, med en reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, hade lagts fram i en departementspromemoria (Ds Ju 1977:1 och 11). I promemorian föreslogs ett rakt skaderekvisit för utrikessekretessens del; sekretess skulle endast gälla om det kunde antas att röjande av uppgiften skulle störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. Ett på sådant sätt utformat skaderekvisit innebär en presumtion för offentlighet. Samma sekretess föreslogs gälla hos alla myndigheter. Förslaget kritiserades i denna del av några remissinstanser, bland dem Justitiekanslern. Denne framhöll att det i handlingar som kommit in till eller upprättats inom kan förekomma uppgifter av utomordentlig vikt för landet och att det ofta kunde röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter. Justitiekanslern ansåg därför att för uppgifter av det slaget borde presumtionen vara för sekretess, dvs. ett omvänt skaderekvisit borde gälla. Föredragande statsrådet uttalade bl.a. följande. "Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det kan vara av stort intresse för den allmänna debatten och opinionsbildningen att information finns att tillgå. Å andra sidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste kunna upprätthållas i sådan utsträckning att kontakter med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått av öppenhet medföra svårigheter. Resultatet skulle t.ex. kunna bli att utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämre tillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter inom de centrala delarna av utrikessekretessens område. När det gäller andra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre" (prop. 1979/80:2 s. 130 f.). Mot den bakgrunden framstod, uttalades det vidare, promemorians förslag som mindre lämpligt. I stället föreslogs att bestämmelsen fick den utformning den nu har, nämligen så att det för uppgifter hos regeringen och inom utrikesförvaltningen gäller ett omvänt skaderekvisit medan det för uppgifter som förekommer hos andra myndigheter gäller ett rakt rekvisit. Den valda lösningen med olika skaderekvisit innebar, sades det också, "självfallet inte att en prövning av sekretessen hos en handling som inkommer både till regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat" (s. 131). I fråga om den närmare innebörden i bestämmelsens skadebegrepp anförde föredragande statsrådet följande. "Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess" (s. 131). Ökad öppenhet i utrikes ärenden Regeln om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen innehåller således i sin nuvarande lydelse ett omvänt skaderekvisit såvitt gäller uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen (första stycket) och ett rakt skaderekvisit beträffande uppgifter hos annan myndighet (andra stycket). Ut- redningen föreslår att bestämmelsen fortsättningsvis endast skall innehålla ett rakt rekvisit som således kommer att avse uppgifter som angår utrikes förbindelser oavsett hos vilken myndighet uppgifterna finns. Enligt utredningens bedömning finns det, oberoende av ett svenskt medlemskap i , skäl att införa ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela utrikessekretessens tillämpningsområde. Utredningen uttalar emellertid också att "med hänsyn till EU-samarbetets omfattning och karaktär är det bl.a. för att säkra det demokratiska inflytandet av största vikt att den svenska beredningen av gemenskapsfrågorna sker under största möjliga öppenhet. Önskemålet om ökad öppenhet i utrikesfrågorna talar för att ett skaderekvisit med presumtion för offentlighet bör införas för alla myndigheter" (s. 10). Utredningen konstaterar också att uttalandet i motiven om att sekretessprövningen av en handling som finns hos regeringen och hos en annan myndighet inte bör leda till olika resultat ter sig motsägelsefullt och att det därför saknas skäl att behålla skillnaden i skaderekvisit. Utredningens förslag i denna del har tillstyrkts av en nästintill enhetlig remissopinion. De skäl för en förändring som flertalet remissinstanser anför gäller dels att ett enhetligt skaderekvisit kan antas främja en enhetlig rättstillämpning, dels vikten av allmän insyn i de frågor som vid ett svenskt EU-medlemskap kommer att rymmas inom det samarbetet. Så anför t.ex. att "den ordning som gäller med olika sekretessregler för utrikesförvaltningen och departementen å ena sidan och övrig statsförvaltning å den andra är olycklig. Den har bl.a. lett till ett antal svårigheter i den praktiska hanteringen. Exempelvis kan resultatet av en sekretessprövning av samma dokument i princip mycket väl bli olika beroende av om den sker på UD/H eller på ". Regeringen delar den uppfattning som utredningen och en majoritet bland remissinstanserna har givit uttryck för. Regeringen vill för egen del framhålla vad vi tidigare betonat, nämligen att EG-samarbetet på avgörande punkter skiljer sig från annat internationellt samarbete som deltar i. Särskilt viktigt är det tidigare anmärkta förhållandet att ett medlemskap förutsätter att överlåter normgivningskompetens till gemensamt utövande i främst Europeiska unionens råd. Det innebär att på de områden som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant som har varit ren svensk inrikespolitik att bli också utrikespolitik. Från sekretessynpunkt medför detta att bestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig på betydligt fler uppgifter än . Sådan sekretess kan vid ett medlemskap vara tillämplig på dels uppgifter som svenska myndigheter erhåller från EU-institutioner eller från andra medlemsländer liksom från myndigheter i andra medlemsstater, dels uppgifter i sådana handlingar som upprättats här i landet inom ramen för den nationella process genom vilken det svenska ställningstagandet till skilda förslag till gemensamma beslut bereds. Utgångspunkten måste mot den bakgrunden vara att åtgärder bör vidtas för att säkerställa att en sådan utveckling inte mer än nödvändigt begränsar den medborgerliga rätten till insyn i allmänna angelägenheter. Möjligheterna till insyn i den nationella beredningsprocess som syftar till att lägga fast en svensk förhandlingsposition i en viss fråga bör så långt möjligt vara desamma som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Det framstår därför som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom utrikessekretessens tillämpningsområde, utan hänsyn till om en uppgift förvaras i eller hos en förvaltningsmyndighet. Det är också rimligt att det skaderekvisit som ställs upp i bestämmelsen om utrikessekretess är av samma slag som rekvisiten i flertalet sekretessbe- stämmelser till skydd för det allmännas intressen i övrigt. Särskilt de bestämmelser som skyddar den centrala finans-, penning- och valutapolitiken (3 kap. 1 § sekretesslagen) och uppgifter av betydelse för landets försvar (2 kap. 2 § sekretesslagen) och som har raka skaderekvisit har minst lika stor vikt som utrikessekretessregeln. Justitiekanslern väcker frågan om en sådan ordning kan riskera leda till ett alltför svagt sekretesskydd. Det kan därför, liksom mot bakgrund av vad som karakteriserats som motsägelsefullt i förarbetena till den nuvarande regleringen, finnas anledning till klargörande på en punkt. Såväl när ett rakt skaderekvisit tillämpas som när ett omvänt rekvisit kommer till användning förutsätter ett sekretessbeläggande av en uppgift att ett offentliggörande kan leda till skada. I bestämmelsen om utrikessekretess beskrivs denna skada på samma sätt i paragrafens första stycke, som innehåller ett omvänt rekvisit, som i dess andra stycke som innehåller ett rakt rekvisit.