prop · GI03155 · 1995-01-01 00:00:00 — Arrendatorns rent personliga förutsättningar att sköta jord och anläggningar har härvid ansetts mycket betydelsefulla. Denna inställning hos jordägarna har lett till att arrendatorernas rätt att överlåta arrenderätten enligt 9 kap. 31 § andra stycket jordabalken ofta inskränkts genom förbehåll i arrendeavtalen. Det kan mot denna bakgrund förutses att en utvidgning av över- låtelserätten måste ske genom tvingande lagstiftning, om den skall få någon genomslagskraft. Detta vore dock ett stort ingrepp i avtalsfriheten, som skulle medföra en risk för negativa återverkningar på arrendemarknaden, främst genom ett minskat utbud av arrenden. En renodlad överlåtelsemodell är därför inte ett lämpligt alternativ. Inte heller en modell med absolut inlösenskyldighet för jordägaren är tillfredsställande. Det kan ju innebära att en jordägare tvingas betala för en investering som han inte önskar. Man kan inte heller bortse från risken att jordägarens ekonomiska förhållanden inte medger att betalning sker. I sådana fall kan man vid en renodlad inlösenmodell riskera att hamna i ett läge där arrendatorns fordran på inlösenersättning i praktiken är värdelös utan att han för den skull har några andra möjligheter än att föra bort den aktuella egendomen. Genom en kombinerad inlösen- och överlåtelsemodell kan de ovan angivna negativa konsekvenserna mildras betydligt. förslag innebär att arrendatorn först skall erbjuda jordägaren att lösa den aktuella investeringen och att han - om jordägaren inte antar erbjudandet - skall ha rätt att överlåta arrenderätten till någon annan med vilken jordägaren skäligen kan nöjas. Enligt förslaget förutsätter arrendatorns rätt till inlösen eller överlåtelse att ett särskilt tillstånd beviljats för den aktuella investeringen och att jordägaren därefter beretts tillfälle att själv utföra investeringen. Genom den nu angivna modellen uppnås ett ekonomiskt skydd för arrendatorernas investeringar som jordägarnas intressen tas till vara på ett tillfredsställande sätt. Den angivna tillståndsprövningen skall garantera att tillstånd ges endast för ekonomiskt försvarbara investeringar och att jordägarens möjligheter till inlösen inte i praktiken omöjliggörs på grund av investeringens värde m.m. Jordägarens möjligheter att kompensera sig för inlösenkostnaderna säkerställs också, då förslaget innehåller bestämmelser som ger jordägaren rätt att höja arrendeavgiften när han löst in en investering. Den nu angivna modellen innebär vidare att jordägarna ofta inte kommer att påverkas av den gjorda investeringen överhuvudtaget och att de under alla förhållanden kommer att få ett avgörande inflytande över följderna av investeringen. Detta utgör en betydelsefull skillnad mot vad som hade varit fallet om investeringsskyddet hade genomförts t.ex. genom en utvidgning av bestämmelserna i 9 kap. 21 § första stycket jordabalken, som rör jordägarens skyldighet att utge ersättning för täckdikning. Även om arrendatorn erhållit ett investeringstillstånd och utfört investeringen torde det ofta komma att inträffa att han underlåter att begära inlösen eller att åberopa rätt till överlåtelse. I flertalet fall bör det således kunna förutsättas att arrendatorns engagemang på arrendestället är så långsiktigt att någon överlåtelse av arrenderätten inte blir aktuell samt att arrendatorn vill behålla äganderätten till sina investe- ringar han utnyttjar dem i sin verksamhet. För arrendatorn kommer dock redan det förhållandet att han har möjlighet att påkalla inlösen eller åberopa överlåtelserätt att medföra en personlig trygghet och bättre förutsättningar att använda investeringen och arrenderätten som kreditsäkerhet, med förmånligare kreditvillkor som följd. I situationer då arrendatorn erbjuder jordägaren att lösa in en investering har jordägaren enligt kommitténs förslag tillerkänts ett avgörande inflytande över den slutliga rättsföljden. Frågan om investeringen skall lösas in eller om arrendatorn i stället skall tillåtas överlåta arrenderätten avgörs nämligen av jordägaren. Överlåtelse kan inte heller ske till en person som jordägaren inte accepterar utan att arrendenämnden funnit att denne är lämplig som ny arrendator. En reglering enligt de nu angivna linjerna utgör enligt regeringens uppfattning en väl avvägd lösning av investeringsfrågan. Inskränkningarna i jordägarnas dispositionsrätt får anses så förhållandevis begränsade att det inte bör föreligga någon risk för att arrende- och fastighetsmarknaden påverkas negativt. Att man inför en reglering av detta slag torde i stället innebära att parterna i ökad utsträckning löser investeringsfrågorna genom avtal och som en följd därav att investeringsklimatet förbättras. Någon risk för att den föreslagna regleringen skulle strida mot bestämmelserna i föreligger inte enligt regeringens bedömning. En särskild fråga är om det bör föreskrivas en rätt för jordägaren att - sedan tillstånd givits - träda in och utföra investeringen i arrendatorns ställe. Det kan visserligen sägas att en sådan reglering är positiv i den meningen att den kommer att främja lagstiftarens intentioner, nämligen att verka för att investeringar görs av jordägaren. En reglering med detta innehåll medför dock en rad lagtekniska följdproblem. Då den förutsätter att det fastställs en tidsfrist inom vilken jordägaren skall utföra investeringen, uppstår exempelvis frågan om verkan av att tidsfristen löper ut innan arbetet slutförts. Kommitténs lösning på denna fråga innebär i princip att arrendatorn får slutföra arbetet och att han därefter erhåller en rätt till inlösen eller överlåtelse. En sådan lösning kan inte anses tillfredsställande, om jordägarens arbete fortskridit relativt långt. Vidare uppstår frågan hur ett eventuellt inlösenbelopp skall beräknas, om jordägaren på detta sätt utfört en del av investeringen. Andra tänkbara lösningar på detta problem medför andra typer av olägenheter. Då tidsfristen måste tillåtas bli lång vid mer omfattande arbeten finns också en viss risk för att jordägaren förhalar saken. Problem som dessa undviks om jordägaren inte ges någon företrädesrätt att utföra investeringen. Några särskilda nackdelar uppkommer inte om regleringen utformas på detta sätt. Regeringen anser alltså att arrendatorn inte skall vara skyldig att erbjuda jordägaren att utföra investeringen när denna har godkänts av arrendenämnden. Detta utesluter naturligtvis inte att parterna kan träffa frivilliga överenskommelser om att jordägaren skall utföra en investering för vilken tillstånd givits. Det kan tvärtom antas att uppgörelser av den innebörden kommer att bli vanliga eftersom parterna ofta kommer att anse att en sådan ordning ligger i deras respektive intresse. För att få full genomslagskraft bör de föreslagna bestämmelserna vara tvingande i den meningen att de inte skall kunna avtalas bort i arrendekontraktet. 5.3 De nya reglernas tillämpningsområde Regeringens förslag: De nya bestämmelserna skall vara tillämpliga på jordbruksarrendatorers fram- tida investeringar på arrendeställen, när det är fråga om åtgärder som avser byggnader, markanlägg- ningar eller jord och som går utöver arrendatorns underhållsskyldighet. Från bestämmelsernas till- lämpningsområde undantas dock sådana arrenden som inte omfattar bostad åt arrendatorn (sidoarrenden) och vars arrendetid uppgår till högst . Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag utom såtillvida att kommittén inte har undantagit kortare sidoarrenden från lagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Egendomsnämnderna i och stift har anfört att de utgår från att regleringen endast skall gälla för sådana arrenden som omfattar bostad åt arrendatorn (gårdsarrenden). i har härutöver anfört att investeringar som resulterar i driftsinventarier (bygg- nadsinventarier) inte bör omfattas av de föreslagna reglerna. i stift anser att en undre beloppsgräns för investering bör finnas och har föreslagit att en sådan kan vara relaterad till taxeringsvärdet av och ekonomibyggnader. Det har vidare från olika arrendatorsgrupper framförts synpunkter om att bestämmelserna även bör omfatta redan gjorda investeringar. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna generella skyddet bör inte gälla oinskränkt för alla investeringar som arrendatorer kan vilja utföra på sina arrendeställen. Det ligger emellertid i sakens natur att bedömningen av vilka investeringar som i praktiken skall omfattas av de föreslagna bestämmelserna i stor utsträckning kommer att få göras vid tillståndsprövningen, som - vilket regeringen återkommer till i avsnitt 5.4 - skall göras av arrendenämnderna. Här skall dock de yttre ramarna för reglernas tillämpningsområde anges. I likhet med kommittén anser regeringen att tillstånd bör kunna ges när det är fråga om åtgärder som avser byggnader, markanläggningar eller jord och som går utöver arrendatorns underhållsskyldighet. Det skall vara fråga åtgärder som innebär en förkovran av jordägarens fastighet. De nu föreslagna reglerna har till syfte att undvika situationer där arrendatorn, om överenskommelse inte kunnat träffas med jordägaren, saknar möjlighet att kompensera sig för investeringskostnader på grund av att den berörda investeringen i praktiken inte kan skiljas från arrendestället. Lösa maskiner o.d. omfattas inte av förslaget. Det nu sagda innebär likväl inte att alla investeringar som kan skiljas från arrendestället kommer att falla utanför de föreslagna reglernas tillämpningsområde. Även investeringar i form av byggnadstillbehör som förhållandevis lätt kan skiljas från byggnaden och säljas på öppna marknaden bör omfattas av de nya reglerna. En annan sak är att det typiskt sett inte kommer att föreligga något starkt intresse för arrendatorn att utverka tillstånd till en sådan investering. Det kan diskuteras om det bör ställas särskilda krav på arrendestället för att tillstånd till investeringar skall kunna komma i fråga. Ett par av remissinstanserna har framfört att lagen inte bör vara tillämplig på arrenden som inte omfattar bostad åt arrendatorn (sidoarrenden). Om sidoarrenden helt utesluts från lagens tillämpningsområde skulle detta emellertid innebära bl.a. att arrendatorer som utgör juridiska personer inte omfattas av lagen. En sådan avgränsning är inte sakligt motiverad. Regeringen anser därför inte att lagens tillämpningsområde bör inskränkas på detta sätt. Beträffande en särskild kategori av sidoarrenden kan det dock diskuteras om det är motiverat att införa investeringsregler av det nu aktuella slaget, nämligen sidoarrenden där arrendetiden uppgår till högst . För dessa arrenden gäller särskilda regler. De är inte förenade med förlängningsrätt och kan i allmänhet sägas vara av tillfällig karaktär. Då de nu föreslagna reglerna syftar till att ge arrendatorer möjlighet att göra långsiktiga investeringar anser regeringen att det saknas skäl att låta sådana tillfälliga arrenden omfattas av lagen. Ett undantag bör därför göras för sidoarrenden som löper på högst . I övrigt bör det inte uppställas några särskilda krav på arrendestället för att de nya bestämmelserna skall kunna tillämpas. Detta innebär emellertid inte att frågan om arrendeställets beskaffenhet kommer att sakna betydelse vid tillståndsprövningen. Det är exempelvis naturligt att mer omfattande investeringar företrädesvis bör göras på arrendeställen som betraktas som brukningscentrum. I likhet med kommittén anser regeringen att det inte är lämpligt att låsa tillämpningen av reglerna med en fast undre beloppsgräns som skulle syfta till att arrendenämnderna inte belastas av tvister rörande låga belopp. En absolut beloppsgräns är svår att sätta och kan leda till egendomliga resultat i enskilda gränsfall. Typiskt sett kommer det beträffande mer obetydliga åtgärder, t.ex. vissa åtgärder som resulterar i mindre driftsinventarier, ändå inte att finnas tillräckliga incitament för arrendatorn att genomdriva en prövning i tillståndsfrågan. I sådana fall kommer nämligen ett framtida inlösenbelopp att bli inget eller endast obetydligt. Vid sådant förhållande kommer inte heller överlåtelserätten att aktualiseras eftersom jordägarna kan förväntas välja att betala lösenbeloppet. Även den omständigheten att arrendatorn själv får stå sina kostnader i arrendenämnden talar emot en framtida förekomst av i praktiken onödiga nämndsprövningar. Det är inte heller lämpligt att i lagen föreskriva någon absolut övre beloppsgräns för investeringen. Som regeringen återkommer till i det följande skall dock, vid tillståndsprövningen, hänsyn tas till förhållandet mellan investeringens och arrendeställets värden. I princip skall man inte genom en investering kunna åstadkomma ett läge där en lösen för jordägaren framstår som praktiskt omöjlig med hänsyn till investeringens höga värde. Vissa remissinstanser har framfört uppfattningen att en lagstiftning rörande skyddet för arrendatorernas investeringar bör omfatta även investeringar som har gjorts före de nya reglernas ikraftträdande. Av allmänna principer följer emellertid att retroaktiv lagstiftning bör tillgripas på det civilrättsliga området endast när det finns starka skäl. Några sådana finns inte här. I likhet med kommittén anser därför regeringen att det inte kan komma i fråga att låta en tidigare utförd investering föranleda en tillämpning av de nu föreslagna bestämmelserna om inlösen eller överlåtelse. Detta gäller även en ordning enligt vilken ett tillståndsbeslut skulle kunna ges i efterhand. En sådan ordning- skulle för övrigt ställa rättstillämpningen inför mycket svåra problem. På grund av det anförda bör de nu föreslagna bestämmelserna bli tillämpliga endast på framtida investeringar som görs i enlighet med ett tillståndsbeslut. Detta utesluter givetvis inte att parterna avtalsvis kan låta även tidigare investeringar omfattas av inlösen- eller överlåtelseförfarandet. Härtill kommer att de nya reglerna indirekt kommer att medföra bättre förutsättningar för arrendatorer att tillgodogöra sig värdet av tidigare gjorda investeringar. Detta kommer att beröras ytterligare i författningskommentaren. 5.4 Vilken instans skall pröva frågor om investeringstillstånd? Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till investeringar enligt de nya reglerna skall avgöras av arrendenämnden. Dess beslut skall kunna klandras till fastighetsdomstol. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte uttalat sig särskilt i denna del av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Prövningen av ansökningar om inves- teringstillstånd kommer att förutsätta särskild kännedom om arren- de- och jordbruksförhållanden. Det är därför naturligt att sådana tillståndsfrågor avgörs av arrendenämnd, som för övrigt redan handlägger frågor av liknande art. beslut i en tillståndsfråga bör, liksom beslut rörande bygg- nadsskyldighet, kunna överprövas av fastighetsdomstol sedan part väckt talan mot den andra parten (). 5.5 Förutsättningar för investeringstillstånd Regeringens förslag: Tillstånd till en investering skall ges, om den kan antas bli lönsam på lång sikt för jordbruket på arrendestället och intresset av att investeringen sker överväger jordägarens intresse av att den inte kommer till stånd. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, utom vad avser formuleringen av lönsamhetsrekvisitet. Enligt kommitténs förslag skall detta rekvisit uttryckas så att investeringen skall antas vara till varaktig nytta för jordbruket på arrendestället. Remissinstanserna: Några remissinstanser, såsom , universitets juridiska fakultet, församlings- och pastoratsför- bund, , och , har ansett att de föreslagna förutsättningarna för tillstånd är alltför otyd- liga. Vad gäller lönsamhetskravet har vissa instanser, häribland arrendenämn- derna i och , , , , Fideikommissariernas intresseorganisation samt jordägare- förbund, ansett att detta måste sättas högre än vad som gjorts i kommitténs för- slag. Skälen för regeringens förslag: Frågan om vilket krav på lönsamhet som bör ställas upp som en förutsättning för tillstånd till de berörda investeringarna är en av de mest centrala frågorna vid utformningen av nya regler på detta område. arrendekommitté har fört sina diskussioner med utgångspunkt från det lönsamhetskrav som gäller bl.a. för byggnadsskyldigheten enligt 9 kap. 17 a och 18 §§ jordabalken. En förutsättning för att byggnadsskyldighet skall föreligga enligt dessa bestämmelser är att anläggningen behövs med hänsyn till en ändamålsenlig planläggning av jordbruket på arrendestället. Enligt kommitténs uppfattning har det angivna rekvisitet kommit att få en ur arrendatorns synvin- kel sträng innebörd och har tolkats som ett allmänt lönsamhetskrav med avseende på förhållandevis korta tidsperioder. Kommittén har menat att lönsamhetsbedöm- ningen skall tonas ned i förhållande till vad som är gängse i fråga om bygg- nadsskyldigheten och dessutom ses i ett längre tidsperspektiv. Som kommittén påpekat skiljer sig de nu föreslagna bestämmelserna på väsentliga punkter från regleringen om byggnadsskyldigheten. Reglerna om jordägarens byggnadsskyldighet innebär att jordägaren åläggs att bekosta den åtgärd som arrendenämnden beslutat om. Här är situationen den omvända. Ut- gångspunkten är således att det är arrendatorn som skall utföra och finansiera investeringen och därmed svara för det ekonomiska risktagandet. Som vi nämnt tidigare kommer jordägaren inte att beröras av den vidtagna investeringen över huvud taget. Under dessa förhållanden är det naturligt att lönsamhetskravet inte behöver betonas lika starkt som vid bedömningen av jord- ägarens byggnadsskyldighet. Det bör också kunna godtas att det tar för investeringen att bli lönsam. En förutsättning måste dock vara att åtgärden framstår som företagsekonomiskt försvarlig. Det måste finnas anledning anta att åtgärden på kommer att ge ett positivt bidrag till ett upprätthål- lande eller en utveckling av en lämplig produktion på arrendestället. Lönsamhetskravet skall vidare ses i belysning av de villkor som skall gälla för jordägarens inlösenskyldighet. I det följande (se avsnitt 5.7) kommer regeringen att föreslå att inlösenersättningen skall motsvara vad arrendestället ökat i värde genom den aktuella investeringen. En sådan regel torde skydda jordägaren mot att det blir alltför betungande att lösa in en mindre lönsam investering. Under dessa förhållanden kommer ett lägre lönsamhetskrav typiskt sett inte att gå ut över jordägaren. Även om en investering anses uppfylla kravet på lönsamhet bör vidare, som kommittén föreslagit, frågan om tillstånd inte vara avgjord därmed. Det kan ju finnas skäl av annan art som med styrka talar emot att investeringen utförs. Även andra aspekter än investeringens lönsamhet bör därför kunna beaktas vid tillståndsprövningen. Parternas intressen för respektive emot den aktuella investeringen bör kunna vägas mot varandra. Med hänsyn till de rättsverkningar som ett investeringstillstånd föreslås få bör tillstånd medges endast om intresset av att den aktuella investeringen sker överväger jordägarens intresse av att den inte kommer till stånd. Ett sådant krav innebär att villkoren för tillstånd skärps i förhållande till vad som hade varit fallet, om man hade gjort en bedömning enbart av investeringens lönsamhet. Om lönsamhetskravet skulle sättas lika högt som det som gäller för jordägarens byggnadskyldighet, skulle en kompletterande bestämmelse med detta innehåll strängt taget kunna innebära att det krävs mer för att arrendatorn skall få tillstånd till en egen investering än vad som krävs för att aktualisera byggnadsskyldigheten. Detta kan inte vara rimligt. Mot bakgrund av det nu nämnda ansluter regeringen sig till kommitténs upp- fattning om att lönsamhetskravet bör sättas lägre än motsvarande krav för ett aktualiserande av byggnadsskyldigheten samt att lönsamhetsbedömningen skall följas av en intresseavvägning, som blir avgörande för om tillstånd skall ges eller inte. Härigenom uppnås ett rimligt krav på lönsamhet som det ges möjligheter till en allsidig bedömning av andra omständigheter som är av betydelse i det enskilda fallet. Kommittén har föreslagit att lönsamhetskravet bör uttryckas så att investeringen skall kunna antas vara till varaktig nytta för jordbruket på arrendestället. Detta rekvisit återfinns i 9 kap. 21 § andra stycket jorda- balken. Enligt denna bestämmelse har arrendator som anlagt markväg, förbättrat ägoanordningen eller vidtagit annan åtgärd som medfört varaktig nytta för jordbruket, och som inte är att hänföra till uppförandet av byggnad eller till täckdikning, rätt till ersättning av jordägaren i samband med avräkning. De åtgärder som omfattas av denna bestämmelse utgör i princip förbättringar av jorden. Det är i allmänhet fråga om mindre kostnadskrävande arbeten. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas stenröjning och stubbrytning. De investeringar som kommer att bli aktuella enligt de nu föreslagna reglerna kommer däremot ofta att vara både omfattande och kostnadskrävande. Det kan bli fråga om såväl jordförbättringar som uppförande av större byggnader. Det föreligger alltså betydande skillnader i fråga om karaktären av de åtgärder som kan komma i fråga enligt de angivna bestämmelserna. Vidare är det inte helt klart vad rekvisitet "varaktig nytta" i 9 kap. 21 § andra stycket jordabalken innefattar för krav på lönsamhet. Regeringen anser därför att lönsamhetskravet i den nu föreslagna lagstiftningen bör uttryckas på ett annat sätt. Enligt regeringens mening bör detta krav kunna formuleras på det sättet att tillstånd till investering skall lämnas, om den kan antas bli lönsam på lång sikt för jordbruket på arrendestäl- let. Som redan framgått bör detta lönsamhetskrav inte tolkas lika strängt som det krav som gäller för att jordägare skall kunna åläggas att uppföra byggnad o.d. En förutsättning är dock fortfarande att åtgärden skall framstå som företagsekonomiskt försvarlig. Det måste finnas anledning anta att åtgärden på kommer att ge ett positivt bidrag till ett upprätthållande eller en utveckling av en lämplig produktion på arrendestället. När det gäller den intresseavvägning som skall göras - om kravet på lönsamhet ansetts vara uppfyllt - är det inte möjligt att ge några närmare anvisningar. Rent allmänt kan sägas att avvägningen skall vara allsidig och beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Man bör kunna beakta såväl ekonomiska som mer ideella förhållanden. Regeringen skall dock peka på vissa omständigheter som bör tillmätas vikt vid prövningen. Om jordägaren gör sannolikt att ett självinträde är nära förestående bör tillstånd normalt inte medges. En annan omständighet som bör beaktas särskilt vid intresseavvägningen är proportionerna mellan investeringens och arrendeställets värden. Det är av stor betydelse att dessa proportioner blir rimliga. Om investeringen tillåts bli alltför kostsam, kan det innebära att jordägaren i praktiken blir förhindrad att lösa in denna. Om en investering har ett lika högt värde som arrendestället eller t.o.m. högre, torde det i allmänhet kunna innebära att jordägarens möjligheter till inlösen minskar. På grund härav bör tillstånd i princip inte ges för så kostsamma investeringar. Bedömningen av om värdet på en tilltänkt investering är för högt bör göras med utgångspunkt i de värden som gäller då bedömningen görs. Eventuella förändringar av arrendeställets värde till följd av den aktuella investeringsåtgärden bör således inte vägas in. Som några remissinstanser har anfört bör särskild hänsyn tas till parternas ekonomiska förutsättningar med avseende på den aktuella investeringen. Om någon av parterna har sådana ekonomiska förhållanden att hans möjligheter att bekosta eller lösa in investeringen framstår som osäkra, är det rimligt att detta be- aktas vid intresseavvägningen. Arrendenämnderna i och samt i har föreslagit att en arrendator inte bör få lämna in ansökan till arrendenämnden om tillstånd till investering tidigare än från det faktiska tillträdet.