prop · GI03222 · 1995-01-01 00:00:00 — Vidare redovisas förslag som syftar till att säkerställa rimliga överföringstariffer för glesbygdskunderna. Regeringen redovisar dessutom förslag som syftar till ökad trygghet för bl.a. mindre elförbrukare vid övergången till den nya marknaden. Den nya lagstiftningen kan i några fall leda till en oönskad konkurrens mellan elvärme och fjärrvärme- respektive naturgasverksamhet. I avsnitt 7 lämnas förslag om tillfälligt skydd för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter på den nya elmarknaden. I samma avsnitt redovisas också förslag till särskilda åtgärder för att stärka villkoren för den småskaliga elproduktionen. I avsnitt 8 redovisas regeringens överväganden och förslag i fråga om finansieringen av myndighetstillsynen för den reformerade elmarknaden. Avsnitt 9 innehåller förslag till vissa förändringar av teknisk karaktär i den vilande ellagstiftningen. Förslagen syftar till att undanröja oklarheter i bestämmelserna och därigenom underlätta övergången till den nya elmarknaden vid ett ikraftträdande av det vilande regelverket. Avsnitt 10 innehåller regeringens förslag om tidpunkt för den vilande ellagstiftningens ikraftträdande. Avsnitt 11 innehåller författningskommentarer till de föreslagna lagändringarna. 4.3 Styrmöjligheter på en reformerad elmarknad Regeringens bedömning: Förutsättningarna att driva en aktiv energipolitik kan behållas om den vilande ellagstiftningen införs. Energipolitiska styrmedel kan utnyttjas med ökad kraft på den nya elmarknaden. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna lämnar () bedömning utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: En trovärdig politik för omställningen och utvecklingen av energisystemet förutsätter att åtgärderna för en stabil och tillräcklig tillförsel av energi kan förenas med energipolitikens övriga mål. Ett grundläggande motiv energipolitiska beslut var att omställningen av energisystemet bör grundas på långsiktigt hållbara politiska beslut (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Besluten måste vara sådana att fastlagda mål för energipolitiken framstår som trovärdiga över tiden. Riksdag och regering anger de förutsättningar inom vilka kraftföretagen skall arbeta. Det är företagens uppgift att med utgångspunkt i den av statsmakterna fastlagda energipolitiken planera och utveckla kraftsystemet så att landets behov av el kan tillgodoses. Denna ansvars- och rollfördelning för den svenska elförsörjningen betonades energipolitiska riktlinjer. Bolagiseringen av innebär bl.a. en anpassning till denna rollfördelning. För att nå de energipolitiska målen har statsmakterna många styrinstrument. Den statliga styrningen på energiområdet sker genom dels administrativa regler, dels ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter och stöd. Till de administrativa styrmedlen hör bl.a. den direkta regleringen av miljöstörningar från anläggningar för energiproduktion som sker främst genom miljöskyddslagstiftningen. har också beslutat om riktlinjer för utsläpp av svavel och kväveoxider. Lokaliseringen av större anläggningar prövas dessutom enligt naturresurslagen. I ellagen finns föreskrifter om bl.a. koncession för överföring och distribution av el. Med ekonomiska styrmedel avses pris- och kostnadspåverkande åtgärder, dvs. främst skatter, avgifter och stöd. Exempel på punktskatter som är betydelsefulla som ekonomiska styrmedel inom energiområdet är koldioxidskatt, svavelskatt och energiskatt. Det finns också produktionsskatter på vattenkraft och kärnkraft. En kväveoxidavgift tas ut från större förbränningsanläggningar och återförs till de avgiftsskyldiga i förhållande till den producerande mängden nyttiggjord energi. beslöt om vissa ändringar av energibeskattningen, som är föranledda av bl.a. det svenska medlemskapet i EU (prop. 1994/95:54, bet. 1994/95:SkU04, rskr. 1994/95:152). Förändringarna trädde i kraft . Ett ikraftträdande av den vilande ellagstiftningen innebär förändrade relationer mellan producenter, leverantörer och kunder på elmarknaden. En i detta sammanhang betydelsefull förändring är att planeringen av investeringarna i elproduktion och av kraftstationernas utnyttjande, som har utförts av kraftföretagen i samverkan, i fortsättningen kommer att styras av överenskommelser mellan alla dem som är verksamma på marknaden. Leveransavtal mellan producenter, leverantörer och kunder kommer att vara en viktig grund för utbyggnaden av produktionssystemet och anläggningarnas utnyttjande. Väsentligt i detta sammanhang är att kunderna kommer att få ett ökat inflytande genom den nya möjligheten att kunna välja mellan flera elleverantörer. Regeringen bedömer att förutsättningarna att driva en aktiv energipolitik är minst lika goda som vid ett ikraftträdande av den vilande ellagstiftningen. Det finns dessutom anledning att vänta att vissa energipolitiska styrmedel kommer att kunna utnyttjas med ökad kraft med det nya regelverket. EK har redovisat samma uppfattning. EK konstaterar att statsmakternas möjligheter att påverka utvecklingen genom att använda adminstrativa styrmedel inte kommer att påverkas nämnvärt av en övergång till den vilande lagstiftningen. Styreffektiviteten hos de tvingande reglerna, såsom utsläppsbegränsningar m.m., är inte beroende av de förändrade relationer mellan producenter, leverantörer och kunder som elmarknadsreformen innebär. De ekonomiska styrmedlen kommer inte heller att förlora i styrka. Liksom kan skatter och avgifter användas för att i förbrukningsledet påverka användningen av energi och därmed minska miljöbelastningen. De ekonomiska styrmedlens effektivitet kan enligt kommissionen dessutom i vissa fall komma att öka i styrka som en följd av ett ikraftträdande av elmarknadsreformen. Det nu gällande regelverket innebär att känsligheten för kostnadsändringar är tämligen svag, eftersom producenter och distributörer kan sälja el utan konkurrens inom sina koncessionsområden. Ökade kostnader kan därmed i stor utsträckning övervältras på slutanvändarna. På en konkurrensutsatt elmarknad bör företagens kostnadsmedvetande öka, eftersom de riskerar att förlora kunder vid en prishöjning. Styrkan i de ekonomiska styrmedel som används för att påverka exempelvis produktionen av el torde därför öka. Sådana styrmedel, t.ex. miljöavgifter, bör dessutom få förstärkt dynamisk effektivitet - dvs. påverka investeringar m.m. - eftersom företagens drivkrafter förstärks att utveckla tekniker och metoder för att minska de avgiftsbelagda miljöbelastande ämnena. 4.4 Investeringar i ny kraftproduktion Regeringens bedömning: Det är kraftföretagens uppgift att planera och utveckla elförsörjningen så att landets behov av el tillgodoses. Förutsättningarna för samhällsekonomiskt motiverade investeringar i ny kraftproduktion kommer att vara bättre inom det nya regelverkets ramar. Om en säker grund skall kunna skapas för företagens investeringsbeslut måste frågan om formerna och tidpunkten för en kärnkraftsavveckling klarläggas. fortsatta arbete är därför av stor betydelse. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat () bedömning utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. i (LO) och , påtalar att bör kvarstå i statlig ägo. Enligt LO bör det vidare övervägas om bolaget kan återföras till en modifierad affärsverksform. Skälen för regeringens bedömning: Den långsiktiga försörjningstryggheten i elsystemet kommer i hög grad att bestämmas av investeringsutvecklingen i kraftproduktionen, dvs. av kraftproducenternas vilja att investera i nya produktionsanläggningar och drivkrafterna för nya aktörer - producenter och finansiärer - att träda in på elförsörjningsområdet. Det finns faktorer som talar för såväl ökande som minskande investeringsverksamhet på en reformerad marknad. EK konstaterar att det inte är möjligt att med säkerhet avgöra om faktorerna sammantagna leder till ökade eller minskade drivkrafter för investeringar på den konkurrensutsatta elmarknaden jämfört med den nuvarande. Regeringen delar EK:s bedömning att ett genomförande av reformen inte skulle påverka förutsättningarna för investeringar i ny elproduktion eller effektivisering av elanvändningen på ett sådant sätt att kommissionens fortsatta arbete hindras. Det är en uppgift för kraftföretagen att planera och utveckla elförsörjningen så att landets behov av el tillgodoses. Mycket talar för att det nya regelverket skapar bättre förutsättningar än det nuvarande för att investeringar skall tillkomma när de är samhällsekonomiskt motiverade. gällande lagstiftning, med monopolrättigheter inom försäljningen, bedöms inte understödja en sund investeringsverksamhet hos de marknadsorienterade företagen. En grundläggande osäkerhet om det framtida investeringsbehovet i elförsörjningen hänger samman med kärnkraftsfrågan. Om en säker grund skall kunna etableras för företagens investeringsbeslut måste bl.a. klarläggas när avvecklingen skall ske och vilka krav som kommer att ställas på företagen i samband med en avveckling. Den osäkerhet om det framtida investeringsbehovet i elförsörjningen som hänger samman med kärnkraftsfrågan är dock inte en följd av elmarknadsreformen. De framtida besluten om omställningen och utvecklingen av energisystemet måste vara sådana att fastlagda mål för energipolitiken framstår som trovärdiga över tiden. EK:s uppdrag avseende omställningen av energisystemet är således i detta sammanhang mycket betydelsefullt. En förutsättning för att en tillfredsställande investeringsverksamhet skall erhållas med den nya ellagstiftningen är enligt EK att de producerande företagen verkar i konkurrens. Genom beslut fastställdes riktlinjer för verksamhet som aktiebolag (prop. 1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). Riktlinjerna innebär att genom bolagsformen gavs möjlighet att konkurrera på lika villkor med övriga företag på elmarknaden. Härigenom har således ägaren, staten, slagit fast att bör agera utifrån samma grundprinciper som de övriga företagen. Statens innehav av ungefär halva den svenska elproduktionskapaciteten genom är dock en viktig tillgång om en situation skulle uppstå där landets försörjningstrygghet skulle hotas. Det finns således starka skäl som talar för att bör kvarstå i statlig ägo. Regeringen anser vidare att arbetet med elmarknadsreformen, som inleddes genom bolagisering, nu kan fullföljas genom den nya ellagstiftningens ikraftträdande. Några avgörande skäl för att återföra till affärsverksformen finns alltså inte. 5 Utrikeshandeln med el har haft ett ömsesidigt handelsutbyte med el med grannländerna som har varit lönsamt för företagen på båda sidor om gränserna och till nytta för konsumenterna. Genom att de nationella elsystemen kopplas samman kan den samlade produktionskapaciteten användas effektivare och behovet av reservkapacitet nedbringas. Grunden för handeln är att olika energislag utnyttjas för kraftproduktionen i de länder som deltar i kraftutbytet. De rörliga produktionskostnaderna i elproduktionen varierar därmed över tiden och genom handel kan de totala produktionskostnaderna sänkas. Förutsättningarna för ett lönsamt handelsutbyte är särskilt gynnsamma när det råder stora skillnader i produktionskostnader mellan de länder som deltar i handelsutbytet, som t.ex. i de nordiska länderna vars produktionssystem är mycket olika. Även olikheter mellan ländernas förbrukningsmönster över tiden ger underlag för elhandel. Ett optimalt utnyttjande av bl.a. vattenkraften minskar den sammanlagda användningen av fossilbaserad elproduktion i , vilket ger stora miljöfördelar. I ett större sammankopplat elsystem kan de billigaste produktionsanläggningarna utnyttjas i första hand, vilket minskar de samlade produktionskostnaderna. Elpriserna tenderar också att utjämnas mellan länderna vid en öppen handel. Ett ikraftträdande av den vilande ellagstiftningen innebär ändrade förutsättningar för utrikeshandeln med el genom att hela det svenska ledningsnätet blir tillgängligt för andra än nätägarna. kommer som systemansvarig myndighet att handha de uppgifter avseende utrikeshandeln som de samverkande kraftföretagen har svarat för. I samband med den planerade reformeringen av den svenska elmarknaden har det framförts farhågor för att ett öppnande av elnäten skulle leda till en ökning av utrikeshandeln med el som kan leda till en försämring av den svenska industrins konkurrenskraft. I korthet innebär dessa farhågor att en ökad export av el till länder med högre elpriser och andra marknadsförhållanden än i , i första hand på den europeiska kontinenten, skulle kunna leda till att den svenska prisnivån för el pressas uppåt. Detta skulle i sin tur försämra den internationella konkurrenskraften för framför allt den svenska elintensiva industrin. Vidare har framförts uppfattningen att en ökad handel på kan äventyra försörjningstryggheten på den svenska elmarknaden. 5.2 Utvecklingen inom EU Inom EU finns en strävan att utvidga den inre marknaden till att omfatta även ledningsbunden energi. Denna strävan har resulterat i att två direktiv har antagits; dels rådets direktiv /377/EEG av om ett gemenskapsförfarande för att främja öppenheten beträffande prissättningen på gas och el levererad till industriella slutanvändare, dels rådets direktiv /547/EEG av om tranistering av elektricitet genom kraftledningsnät. Dessa direktiv, liksom ett motsvarande transiteringsdirektiv för gassektorn, trädde 1992. har inom EU bedrivits ett arbete som syftar till att skapa en inre marknad för el genom att underlätta ett ökat handelsutbyte mellan länderna och minska monopolinslagen på de nationella elmarknaderna. F.n. förs en diskussion om två olikartade system: dels ett system med en skyldighet för nätägaren att under vissa villkor ombesörja transitering på elnäten åt andra (s.k. negotiated third party access, TPA), dels ett ensamköparsystem som innebär att en särskilt utsedd aktör skall ha det fulla ansvaret för att elproduktionskapacitet och överföringskapacitet byggs ut på lämpligt sätt samt för att ombesörja all överföring av el till eldistributörer och andra köpare. Vid energiministrarnas möte beslutades om ett ställningstagande med följande huvudsakliga innehåll: - Rådet bekräftade vikten av att en inre energimarknad genomförs, som en väsentlig del av den inre marknaden samt att de historiskt betingade skillnaderna mellan ländernas elmarknader kräver flexibla lösningar. - Rådet konstaterade att det numera råder enighet i flera av de huvudfrågor som har identifierats, bl.a. avseende gemensamma regler för att främja konkurrens i elproduktionen. Vidare framhölls att en fortsatt diskussion krävs i frågan om direktivet bör medge tillgång till näten, särskilt när det gäller möjligheterna att låta medlemsländerna välja mellan de båda alternativen förhandlad TPA och ensamköparsystemet. Rådet bad också kommissionen att, som ett led i det fortsatta arbetet, granska de två systemen med avseende på bl.a. förutsättningarna för ömsesidighet i handeln och deras förenlighet med EG-rätten. Arbetet skulle bedrivas utifrån ovanstående principer och i sådan takt att en gemensam ståndpunkt formellt kan antas under år 1995.EU-kommissionen har till rådet redovisat resultatet av sin granskning avseende TPA och ensamköparsystemet samt sina överväganden med anledning härav. Enligt kommissionen är det föreslagna ensamköparsystemet inte förenligt med EG-rätten, och svarar inte heller mot kraven på ömsesidighet m.m. Kommissionen anser dock att systemen kan införas och samexistera under förutsättning att ensamköparsystemet modifieras i flera väsentliga avseenden. Kommissionens rapport kommer att diskuteras på energiministrarnas möte . Ytterligare diskussion torde krävas innan medlemsländerna kan enas om ett direktiv för den inre elmarknaden. 5.3 Reglering av utrikeshandeln med el Regeringens bedömning: Utrikeshandeln med el innebär fördelar för den svenska elförsörjningen, inte minst i perspektivet av en kommande avveckling av kärnkraften. Genom att de nationella elsystemen kopplas samman kan produktionskapaciteten utnyttjas effektivare och det samlade behovet av reservkapacitet nedbringas. Vid ett större behov av nytillskott på tillförselsidan kan import bidra till att utjämna de prisfluktuationer som övergångsvis kan uppstå. verkar inom EU för att en inre marknad för el utformas så att den kan bidra till att stärka industrins konkurrenskraft och tillgodose de nationella behoven av ömsesidighet i förutsättningarna för handel mellan länderna. På kort sikt finns det - med de utlandsförbindelser vi nu har och med den koncessionsprövning som föreslås - inte skäl att befara att försörjningstryggheten skulle äventyras genom en ökande handel. På kan dock en viss reglering av utrikeshandeln bli nödvändig för att säkerställa bl.a. försörjningstryggheten. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna:Flera remissinstanser, däribland , , , och Sydsvenska Handelskammaren, anser inte att det finns skäl att begränsa utrikeshandeln. Andra remissinstanser, däribland m.fl. och , anför att en ökad kontroll är nödvändig för att förhindra höjda elpriser till följd av ökad svensk export av el. Skälen för regeringens bedömning: Vid behandling av regeringens proposition om en elmarknad med konkurrens (prop. 1991/92:133) betonade näringsutskottet det önskvärda i att ta hänsyn till behovet av en internationell ömsesidighet för att konkurrenssnedvridningar skall undvikas. Farhågorna om utlandshandelns inverkan på försörjningstryggheten baseras ofta på antagandet att elpriserna skulle stiga som en följd av en ökad utlandshandel. Enligt EK finns det inte anledning att vänta en sådan omfattande elexport med prishöjande effekter. De svenska utlandsförbindelserna är huvudsakligen sammankopplade med elsystem som inte kan väntas få några avgörande prishöjande effekter på den svenska elmarknaden. Hur den framtida handeln med el kommer att påverka den svenska elprisnivån beror enligt EK på om det kommer att byggas fler kablar och hur dessa i så fall kommer att användas. Avgörande för om nya kablar kommer att vara lönsamma är hur kostnaderna för elproduktion, produktionssystemens utformning och marknadsförhållandena utvecklas i de länder som deltar i handelsutbytet. Regeringen bedömer i likhet med EK att utrikeshandeln med el har stor betydelse för den svenska elförsörjningen. Det gäller i synnerhet i det för aktuella perspektivet av en omställning av energisystemet, som kan innebära att kärnkraften avvecklas under en förhållandevis . I en situation när ett större behov av nytillskott uppkommer på tillförselsidan kan import från utlandet bidra till att utjämna variationer i den inhemska produktionen och därav följande prisfluktuationer, som annars skulle kunna skapa problem. En gemensam nordisk elmarknad kan i detta perspektiv spela en viktig roll. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.4. EK bedömer att det - med de utlandsförbindelser vi nu har och med den koncessionsprövning för utlandsförbindelser och den anmälningsplikt som föreslås - inte finns skäl att befara att försörjningstryggheten skulle äventyras eller att prisutvecklingen skulle bli ogynnsam genom en ökande handel. Enligt EK finns det inte heller starka skäl till farhågor avseende försörjningstryggheten i ett längre tidsperspektiv. Osäkerheten om utvecklingen i omvärlden är dock större på lång sikt. Med ändrade pris- och kostnadsförhållanden i andra länder och en ökning av överföringskapaciteten skulle situationen kunna förändras. EK anser därför att det kan finnas skäl att införa en möjlighet till reglering av utrikeshandeln. Det bör således vara möjligt att reglera utrikeshandeln med el om denna skulle bedömas vara till väsentlig skada för den svenska försörjningstryggheten. Det råder delade meningar bland remissinstanserna om utrikeshandelns konsekvenser och om behovet av ökad kontroll.Regeringen konstaterar att det i ett kortare tidsperspektiv inte finns något behov av ökad styrning och kontroll av utrikeshandeln med el. Som har anförts är utlandshandel normalt sett till fördel för den svenska elförsörjningen. Utvecklingen på de europeiska elmarknaderna är dock f.n. svåröverskådlig. I vissa länder, såsom och , har regler införts i syfte att skapa förutsättningar för konkurrens på elmarknaderna och i andra länder, t.ex. , kommer liknande reformer att träda i kraft. kommer därför olika förutsättningar att gälla för möjligheterna att bedriva handel med el mellan skilda länder, och mellan företagen i dessa länder. Också när det gäller arbetet inom EU med att skapa förutsättningar för en inre elmarknad råder osäkerhet om vilket resultat som kommer att nås och . Regeringen vill dock understryka betydelsen av rådets (energiministrarna) gemensamma slutsatser från , vari bl.a. konstateras att fullbordandet av den inre marknaden för el kräver flexibla lösningar, som måste tillämpas i en anda av reciprocitet mellan medlemsländerna och leda till en likvärdig och icke-diskriminerande öppning av marknaderna. Med hänsyn till bl.a. den rådande osäkerheten om utvecklingen på övriga europeiska elmarknader bedömer regeringen i likhet med EK att det kan finnas skäl att införa möjligheter till en viss reglering av utrikeshandeln med el, i de fall sådan handel kan bedömas få skadliga effekter på det svenska elsystemet. Sådana skadliga effekter skulle kunna vara bristande försörjningstrygghet eller oönskad miljöpåverkan, t.ex. om exporten blir av sådan omfattning att det förutsätter en omfattande utbyggnad av elproduktionen i . Med hänsyn till rådande kostnadsläge för etablering av ny kraftproduktionskapacitet och för överföring av el till kontinenten förefaller dock en sådan utveckling f.n. mycket osannolik. Utrikeshandelns omfattning begränsas på kort sikt av överföringskapaciteten hos existerande utlandsförbindelser. Det finns två bestämmelser i den vilande ellagen som ger staten möjligheter att utöva en viss indirekt kontroll över utvecklingen av utrikeshandeln med el. Det gäller dels en föreskrift om att ansökan om nätkoncession för utlandsförbindelser skall prövas av regeringen, dels en föreskrift om en generell anmälningsplikt för långsiktiga export- eller importkontrakt. Frågan om en eventuell ökad kontroll av utrikeshandeln behandlas närmare i avsnitt 5.3.2. EK föreslår att de bedömningskriterier för prövning av nätkoncession för utlandsförbindelse som finns angivna i förarbetena till den vilande lagstiftningen skall lagfästas. Regeringens överväganden och förslag vad avser prövningen av koncessioner för utlandsförbindelser redovisas i avsnitt 5.3.3. Regeringens bedömning: I ett kortare tidsperspektiv finns inte något behov av ökad kontroll av utrikeshandeln. Det bör dock införas en möjlighet att lägga vissa restriktioner på utrikeshandel med el om denna bedöms hota försörjningstryggheten. En särskild koncession för export och import av el bör därför övervägas. En eventuell reglering av utrikeshandeln måste dock utformas på ett sådant sätt att handelns positiva effekter inte äventyras. Anmälningsskyldigheten avseende långsiktiga kontrakt bör utvidgas. En särskild utredare kommer att tillkallas för att utarbeta förslag till ny lagstiftning i enlighet med dessa principer. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: avstyrker () förslag i denna del med hänvisning till att anmälningsplikten i den vilande lagstiftningen torde vara tillräcklig om negativa konsekvenser av fri export skulle uppkomma. Vidare anförs att de aktuella typerna av exportbegränsningar strider mot syftet med såväl som mot principen om fri rörlighet för varor och tjänster. är kritisk till förslaget och framhåller att reglerna måste vara tydliga såvitt avser de grunder på vilka en ansökan kan avslås och utformas så att normala kommersiella villkor inte utgör grund för prövning. Vidare påpekas att en miljöprövning av import- och exportkontrakt är svår att genomföra med hänsyn till att elförsörjningssystem är integrerade system.