prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — En konstruktion som inte kräver uppsåt eller oaktsamhet för ett beslut om miljöskyddsavgift synes vara klart godtagbar från rättssäkerhetssynpunkt vid överträdelser av miljöreglerna. Sannolikheten får anses vara avsevärd för att i vart fall oaktsamhet föreligger vid ett konstaterbart åsidosättande av miljölagstiftningen, som sanktionsavgifter kan vara en förutsättning för att avstå från straff vid enklare former av oaktsamhet. Vad som i viss mån däremot talar mot tillämpningen av miljöskyddsavgifter är svårigheterna att finna parametrar för att fastställa avgifternas storlek. Från åklagarhåll har med skärpa framhållits nödvändigheten av att miljöskyddsavgifter bestäms enligt schablonartade metoder och i ett förfarande som handläggs av administrativa myndigheter och förvaltningsdomstolar. För att miljöskyddsavgift skall kunna åläggas krävs, som sagts, varken att gärningen begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. En förutsättning för miljöskyddsavgift är dock att det kan påvisas att överträdelsen har inneburit ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Endast ett fåtal avgiftsärenden har avgjorts . Ärendena har visat sig vara komplicerade särskilt på grund av svårigheterna att beräkna den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Att beräkna vinningen av ett förfarande kan vara svårt då det skall ske i en tvist mellan två parter. Oenighet har uppstått om ett betydande antal olika faktorer, såsom exempelvis räntesats och avskrivningstid. En tvist under sådana förutsättningar riskerar också alltid att dra ut . Vad som har sagts är dock inte skäl att ge upp tanken på en sanktionsavgift på det miljörättsliga området. I likhet med kommittén och remissinstanserna anser regeringen att institutet miljöskyddsavgift även i fortsättningen bör finnas som komplement till straff och viten. Regeringen delar alltså den uppfattning som uttalades i propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö, som på denna punkt godtagits av , att möjligheterna att använda ekonomiska sanktioner mot den som inte följer föreskrifter och villkor bör utvidgas.Enligt regeringens mening bör - som Lagrådets majoritet också närmast förordar - den utformning som institutet miljöskyddsavgift har i kommitténs betänkande tjäna som utgångspunkt för regeringens förslag till utformning av reglerna om miljöskyddsavgift i . Det bör framgå direkt av lagen när miljöskyddsavgift skall kunna dömas ut. Däremot bör regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter för bestämmande av miljöskyddsavgiften. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 4.18.8. Miljöskyddsavgiften bör i första hand syfta till att förhindra otillåtna utsläpp. Avgiften bör motivera berörda företag att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. I bör emellertid en sanktionsavgift inte begränsas till att gälla överträdelser av bestämmelser motsvarande dem som finns i miljöskyddslagen. Även överträdelser som avser exempelvis kemikaliekontrollen, naturvården eller avfallshanteringen bör kunna följas av sanktionsavgift. Bestämmelserna om miljöskyddsavgift bör alltså vara tillämpliga inom hela det område som omfattas av . Sanktionsavgifterna bör kunna utgå när de objektiva förutsättningarna för vissa brott är uppfyllda. De brottskategorier som avses är de som regeringen föreslår under beteckningarna miljöfarlig kemikaliehantering (21 kap. 1 §), otillåten miljöverksamhet (21 kap. 2 §) samt brott mot 21 kap. 6 eller 7 §§. I de två sistnämnda paragraferna stadgas ansvar för dels brott mot villkor, inskränkningar och förbud, dels brott mot föreskrifter meddelade med stöd av balken. Regeringen anser således, i motsats till kommittén, att miljöskyddsavgift enbart bör inträda vid överträdelser av eller vid överträdelser av föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av balken. Miljöskyddsavgiften skall således inte kunna inträda, såsom föreslagit, även vid överträdelser av . Utgångspunkten vid bedömningen av huruvida miljöskyddsavgift skall utgå eller inte bör alltid vara att det är fråga om en administrativ avgift. Avgiftssystemet bör vara utformat så att det inte skall vara lönsamt att överträda föreskrifter. Till skillnad från vad som gäller bör inte, som förutsättning för att miljöskyddsavgift överhuvudtaget skall kunna utgå, gälla att överträdelsen har lett till ekonomiska fördelar. Härigenom elimineras också en av de svårigheter som funnits vid beräkningen av miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift skall således i fortsättningen kunna utgå om en överträdelse objektivt sett skett, oavsett om det lett till ekonomiska fördelar eller inte. Miljöskyddsavgiften bör härmed bli ett bättre komplement till straffansvaret. Lagrådet har föreslagit hur reglerna om avgiftens storlek bör utformas. Regeringen återkommer till den frågan i nästa avsnitt. Institutet bör inte utformas för att i första hand riktas mot de mest klandervärda förfarandena utan bör snarare tillämpas vid sådana överträdelser av regler som skett av oaktsamhet som inte kan anses vara grov. Det kan emellertid finnas överträdelser som är av så lindrig art att det inte heller finns skäl att ingripa mot överträdelsen med miljöskyddsavgift. Det bör därför i bestämmelserna om miljöskyddsavgift finnas undantag för överträdelser som är av obetydlig beskaffenhet. Regeringens förslag: Miljöskyddsavgiftens belopp skall bestämmas med hänsyn till den fara eller skada som en överträdelse av det slag som det är frågan om kan antas medföra samt till de ekonomiska fördelar som en överträdelse av detta slag allmänt sett kan antas innebära för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd av det slag som är aktuellt i ärendet om miljöskyddsavgift. Närmare föreskrifter för bestämmande av miljöskyddsavgift får meddelas av regeringen. Länsrätten får jämka eller efterge miljöskyddsavgiften om det finns särskilda skäl. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att miljöskyddsavgiften skall kunna fastställas på följande tre olika sätt. I de fall överträdelse skett av tillåtna värden för ett utsläpp eller en annan åtgärd som är belagd med särskild avgift eller skatt, skall miljöskyddsavgiften bestämmas till ett belopp motsvarande den avgift eller skatt som annars skulle ha påförts utsläppet eller åtgärden såvitt avser den del av utsläppet eller åtgärden varmed tillåtna värden överskridits. Har däremot ett villkor i ett tillståndsbeslut överträtts och tillstånds- myndigheten i tillståndsbeslutet fastställt visst belopp för miljöskyddsavgift skall avgiften fastställas till detta belopp. I andra fall skall avgiften bestämmas med beaktande av vikten av den föreskrift eller det villkor som överträtts, omfattningen av överträdelsen och den skada eller fara som överträdelsen inneburit. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig, även de som varit positiva till förslaget i stort, har framhållit att svårigheter kan uppstå när avgiften skall fastställas. Härvid har framhållits att schabloner i största möjliga mån bör användas vid fastställande av avgiften. och har varit negativa till förslaget att det skall vara möjligt att redan i tillståndsbeslutet fastställa ett visst belopp för miljöskyddsavgift och framhållit att detta kan leda till spekulationer om en överträdelse är ekonomiskt lönsam eller inte. Skälen för regeringens förslag: Enligt miljöskyddslagen skall miljö- skyddsavgiften bestämmas till ett belopp som motsvarar de ekonomiska fördelarna av en överträdelse. För det fall full bevisning härom inte alls eller endast med svårighet kan läggas fram, får fördelarna uppskattas till ett skäligt belopp. Om det föreligger särskilda skäl får miljöskyddsavgiften jämkas eller efterges. För att miljöskyddsavgift skall kunna åläggas krävs inte att en gärning begåtts med uppsåt eller av oaktsamhet. Trots detta har endast ett fåtal avgiftsärenden prövats. Vad som främst talar mot tillämpningen av föreskrifterna om miljöskyddsavgifter är som sagts i avsnitt 4.18.7 svårigheter att finna parametrar för att fastställa avgifternas storlek. Som framgår av vad som sagts har kommittén föreslagit att miljöskyddsavgiften bl.a. skall kunna bestämmas med hänsyn till en särskild avgift eller skatt. Regeringen anser det emellertid inte vara lämpligt att, som kommittén föreslagit, använda en avgift eller skatt för utsläpp som parameter för att bestämma miljöskyddsavgiftens storlek. En avgift eller skatt på utsläpp tar inte sikte på om utsläppet är tillåtet eller inte varför det är mindre lämpligt att sammanblanda dessa begrepp. Kommittén har vidare föreslagit att det redan i tillståndsärendet skall fastställas en utsläppsavgift eller annan sanktionsavgift. Ett liknande tillvägagångssätt föreslogs redan av i betänkandet Miljökostnader, Miljön i samhällsekonomin - kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel (SOU 1978:43). Förslaget möttes då av relativt hård kritik. Dåvarande departementschefen (prop. 1980/81:92) ansåg att ett sådant avgiftssystem skulle kunna få ogynnsamma konsekvenser ur miljöskyddssynpunkt. Tyngdpunkten i tillståndsärendena skulle kunna förskjutas till frågan om överutsläppsavgifterna. Vidare har, som även kommittén framhållit, ytterligare argument framförts mot ett sådant system, nämligen att man därmed synes ha accepterat överträdelser av tillståndsbeslut under förutsättning blott att tillståndshavaren betalar en avgift eller med andra ord att det är möjligt att köpa sig fri från miljööverträdelser. Kommittén har emellertid ansett att dessa argument inte behöver tillmätas avgörande betydelse när syftet , i motsats till tidigare, är att åstadkomma ett komplement till straffansvaret och inte, som tidigare, att ersätta detsamma. Förslaget har emellertid även i detta lagstiftningsärende mött negativ kritik från remissinstanserna. och har åter påpekat risken för att företagen spekulerar i vilket som blir mest lönsamt och risken för en förskjutning av tyngdpunkten vid tillståndsprövningen. Lagrådet har avstyrkt kommitténs förslag att beräkna miljöskyddsavgiftens storlek och har framhållit att förslaget mött kraftig kritik under remissbehandlingen av utredningens förslag. Lagrådet har vidare bl.a. anfört att den föreslagna ordningen med ett belopp som bestäms i förväg och som åtminstone delvis syftar till att förhindra överträdelser har stora likheter med ett vitesinstitut och att den av Lagrådet föreslagna ordningen inte erbjuder samma möjligheter att anpassa beloppet till den enskildes ekonomiska förhållanden. Det är, säger , inte heller tillfredsställande att länsrätten på föreslaget sätt skall kunna ändra ett belopp som tillståndsmyndigheten bestämt. Detta kan enligt Lagrådet vidare kritiseras från principiella utgångspunkter och kommer utan tvekan också att medföra svårigheter i den praktiska tillämpningen. Som Lagrådet har anfört kan förslaget kritiseras från olika utgångspunkter. Det skall givetvis inte vara möjligt för den enskilde att spekulera och köpa sig fri från miljööverträdelser. Institutet miljöskyddsavgift får inte heller på något sätt utformas så att det kan uppfattas som att överträdelser har accepterats. Likaså kan, som Lagrådet framhållit, förslaget att man vid bestämmande av miljöskyddsavgift skall kunna ändra den avgift som tillståndsmyndigheten bestämt i tillståndet kritiseras från olika principiella utgångspunkter. Regeringen instämmer i denna kritik från Lagrådet och vill framhålla att institutet bör utformas på sådant sätt att svårigheter och osäkerhet vid tillämpningen undviks. Regeringen anser därför att tillståndsmyndigheten inte bör, som kommittén föreslagit och som tidigare föreslagits i lagrådsremissen, ha möjlighet att vid prövning av ett villkor för tillstånd till miljöfarlig verksamhet bestämma det belopp som skall betalas i miljöskyddsavgift om villkoret överträds. Som sagts och som Lagrådet anfört i sitt yttrande synes den stora svårigheten med nuvarande miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen vara att det i princip förutsätts att man i varje enskilt fall skall försöka utreda den verkliga ekonomiska fördelen med överträdelsen. Förfarandet skulle förenklas betydligt om man kunde grunda avgiften på en bedömning av vad som generellt sett kan antas utgöra vinsten av en viss överträdelse. Enligt Lagrådet skulle detta kunna vara en framkomlig väg när det gäller att skapa ett nytt system för miljöskyddsavgifter. Ingenting hindrar att man i sådant fall bestämmer att avgiften skall utgå med ett högre belopp än den beräknade vinsten. En sådan ordning skulle också vara att föredra från andra utgångspunkter. Det kan nämligen ifrågasättas om det är möjligt att i enlighet med det remitterade förslaget delegera en föreskriftsrätt om sanktionsavgifter till regeringen. Lagrådet har behandlat denna principfråga bl.a. i ett yttrande över förslag till ändring i lagen (1983:738) om bekämpande av salmonella hos djur, m.m. Slutsatsen blev att det inte kunde anses föreligga något hinder mot att delegera en föreskriftsrätt beträffande en sanktionsavgift av ifrågavarande slag. Det befanns dock stå bäst i överenskommelse med regeringsformen att åtminstone de viktigaste grunderna för avgiftskonstruktionen lades fast i lag. Lagrådet föreslår ett sanktionssystem som utgår från det nuvarande men där man ökar möjligheterna att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt. Utgångspunkten bör vara att miljöskyddsavgiften skall bestämmas med hänsyn till den fara eller skada som en överträdelse av det slag som det är fråga om kan antas medföra samt till de ekonomiska fördelar som en överträdelse av detta slag kan antas innebära för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd av det slag som är aktuellt i ärendet om miljöskyddsavgift. Med parametrarna fara eller skada fångar man upp också överträdelsens omfattning. Med orden "kan antas medföra" respektive "kan beräknas uppkomma" anges att det inte är fråga om att bestämma en miljöskyddsavgift som exakt motsvarar t.ex. den vinst eller besparing som i det särskilda fallet har uppkommit på grund av en viss överträdelse. Det innebär också att tanken på att differentiera avgiften med hänsyn till om överträdelsen skett av våda, vårdslöshet eller uppsåt har övergivits. Regeringen bör med ett sådant system kunna utfärda närmare föreskrifter om avgiftsuttaget. Regeringen anser också att en effektivare tillämpning av institutet mil- jöskyddsavgift skulle kunna uppnås genom en mer schabloniserad beräkning av avgiften på sätt som Lagrådet har föreslagit. Till skillnad från vad som har gällt enligt miljöskyddslagen kommer det således inte vara ett krav för att avgift skall kunna utgå att överträdelsen inneburit ekonomiska fördelar. I stället skall avgiften bestämmas utifrån den fara eller skada som en överträdelse av det slag som är aktuell kan antas medföra och de ekonomiska fördelar en överträdelse av det aktuella slaget kan antas innebära. Av detta följer att det inte skall göras någon bedömning i varje enskilt fall. Miljöskyddsavgiften skall således inte exakt motsvara t.ex. den vinst som uppkommit i det särskilda fallet. Närmare föreskrifter för att bestämma miljöskyddsavgiften bör få föreskrivas av regeringen. Föreskrifterna bör ange hur avgiften skall beräknas för olika slag av överträdelser. Det bör eftersträvas att avgiftsbeloppet kan fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Kommittén har föreslagit att miljöskyddsavgiften skall fastställas till lägst och till högst . Flera remissinstanser har invändningar mot de föreslagna beloppsgränserna. Riksåklagaren och har ansett att den övre beloppsgränsen är för lågt satt. Vissa remissinstanser har ansett att det inte skall finnas något maximibelopp för avgiften över huvud taget. Miljöskyddsavgiften är en administrativ avgift. För att institutet skall bli ett verksamt komplement till straff bör, som inledningsvis sagts, schabloniserade avgifter eftersträvas. Den övre beloppsgränsen kan därför inte sättas för högt. Regeringen anser därför att den övre gränsen för miljöskyddsavgift, i likhet med vad kommittén har föreslagit, som huvudregel bör vara . Vid överträdelser som inneburit ekonomiska fördelar eller där omständigheterna varit synnerligen försvårande bör dock denna gräns kunna överskridas men dock aldrig . Denna höga tariff har bestämts med den utgångspunkten att det alltid skall kunna tas ut en sanktionsavgift som grundas i den ekonomiska vinningen. Möjligheten att bestämma en miljöskyddsavgift till ett högre belopp än bör som Lagrådet föreslagit förbehållas domstolen. Om det är oskäligt att miljöskyddsavgift döms ut enligt de i balken angivna riktlinjerna eller att sådan avgift utgår över huvud taget bör avgiften kunna jämkas eller efterges. Som exempel kan nämnas att det för samma överträdelse även utdömts straff eller att förverkande skett. 4.18.9 Frågan om miljöskyddsavgift prövas av länsrätten Regeringens förslag: Miljöskyddsavgiften skall på talan av utdömas av förvaltningsdomstol. får dessutom själv utfärda föreläggande om avgift. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag såtillvida att miljöskyddsavgiften föreslås prövas av länsrätt som första instans. Kommittén har därutöver föreslagit att talan om miljöskyddsavgift skall föras av tillsynsmyndigheten. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna som yttrat sig i denna del har ifrågasatt tillsynsmyndighets möjlighet att föra talan om miljöskyddsavgift. Skälen för regeringens förslag: Frågor om miljöskyddsavgift prövas av efter ansökan av . Beslut i mål om miljöskyddsavgift överklagas hos Vattenöverdomstolen. Vattenöverdomstolens avgörande kan överklagas till . De överväganden som skall göras vid utdömande av miljöskyddsavgift påminner i mångt och mycket om de överväganden som ofta görs av domstol. Som exempel kan nämnas fastställande av belopp för dagsbot, företagsbot och förverkande i allmän domstol och fastställande av byggavgift i förvaltningsdomstol. Regeringen anser därför att frågan om fastställande av miljöskyddsavgiftens storlek lämpligast prövas av domstol. Fråga uppkommer då om avgiften skall utdömas av allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Eftersom det i betydande utsträckning blir fråga om tillämpning av mycket allmänt utformade rekvisit kan detta tala för en prövning i allmän domstol. Förvaltningsdomstolarna har emellertid samma kompetens att göra uppskattningar som de allmänna domstolarna. prövar förvaltningsdomstol frågor om skattetillägg och viten. Vidare påminner miljöskyddsavgifterna i viss mån om tilläggsavgifter som kan utgå enligt , låt vara att dessa är betydligt mer schablonartade. Sådana prövas av allmän domstol på talan av åklagaren. har emellertid föreslagit att talan om utdömande av tilläggsavgift skall föras av byggnadsnämnd och prövas av förvaltningsdomstol. Likaså skulle onekligen också miljöskyddsavgiftens karaktär av administrativ avgift, skild från straffansvaret, tydligare komma till synes ifall frågan om utdömande prövas av förvaltningsdomstol, dvs. av länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Regeringen förordar därför att så sker. Den omständigheten att åklagaren har vana att föra talan i domstol är ett starkt skäl för att frågor om fastställelse av miljöskyddsavgift borde överlämnas av tillsynsmyndigheterna till åklagarna. Detta skulle också medföra en resursbesparing för tillsynsmyndigheterna. Strävanden pågår emellertid att renodla åklagarrollen. Kommitténs förslag att tillsynsmyndigheten skall föra talan om miljöskyddsavgift har av remissinstanserna mötts av hård kritik. Regeringen instämmer i denna kritik. Eftersom kommunerna kommer att ha det huvudsakliga ansvaret för tillsynen inom kommunen kommer det också vara kommunerna som i regel kommer att föra talan om miljöskyddsavgift. Resurser och kompetens varierar stort mellan kommunerna, mycket beroende på kommunens storlek. Regeringen anser därför att talan om miljöskyddsavgift i stället bör föras av en fristående miljömyndighet, Miljöom- budsmannen. Skälen för detta anges närmare i avsnitt 4.16. I olika sammanhang har det visat sig processekonomiskt fördelaktigt att ersätta ett domstolsförfarande med ett föreläggande som kan godkännas av den mot vilken sanktionen riktar sig. Det bästa exemplet härpå är strafföreläggande. Liknande föreläggande förekommer även på marknadsrättens område. En förutsättning är att fallet inte är av större vikt (se t.ex. 14 § marknadsföringslagen 1975:1418). Regeringen har i lagrådsremiss om ändringar i arbetsmiljölagen beslutat att införa regler om att sanktionsavgift får påföras genom ett avgiftsföreläggande. Dessa förelägganden skall kunna meddelas av den handläggande tillsynsmyndigheten. Remissinstanserna har i huvudsak varit positiva till kommitténs förslag att införa en bestämmelse om att avgiftsföreläggande skall kunna utfärdas. Även i fråga om miljöskyddsavgifter är det av processekonomiska skäl önskvärt att enklare fall kan handläggas utan domstolsprövning. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén och remissinstanserna, att det enligt bör finnas möjlighet att, i stället för att ansöka om miljöskyddsavgift vid länsrätten, utfärda ett avgiftsföreläggande. Avgift bör därför kunna utgå efter ett föreläggande, om det godkänns av företagaren. Regeringen anser i likhet med kommittén att utfärdande av avgiftsföreläggande inte bör användas i ärenden som är av större vikt, exempelvis därför att det rör en fråga av principiellt intresse eller en överträdelse som betingar en hög avgift. Sådana frågor bör underställas domstolsprövning. Kommittén har föreslagit att avgiftsförelägganden skall kunna meddelas av tillsynsmyndigheten. Regeringen anser emellertid att det av samma skäl som anförts i avsnitt 4.16 för att bör föra talan om miljöskyddsavgift i länsrätten även bör åligga denne att utfärda avgiftsföreläggande. får härvid, med tillämpning av de föreskrifter om bl.a. beräkningsgrunder för bestämmande av miljöskyddsavgift som regeringen får meddela, i avgiftsföreläggande fastställa de avgifter som han anser att överträdelsen förskyller. Regeringens förslag: Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas. Ingen ersättning utgår om avslag meddelats på en ansökan om tillstånd till täktverksamhet.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag för att avräkning upp till kvalifikationsgränsen inte skall ske i expro- priationsfallen. Vidare skall begreppet pågående markanvändning ge utrymme för viss omställning av fastighetens användningsområde. Remissinstanserna: De myndigheter som har direkt naturvårdande uppgifter framför att beräkningen för den ersättning som skall utgå vid intrång i dispositionsrätten över en fastighet inte bör beräknas i förhållande till berörd del av fastigheten. De anser att den ändring som infördes , då berörd del togs in i lagstiftningen, ger en möjlighet för fastighetsägaren, eller den som innehar särskild rättighet till marken, att styra sina åtgärder på ett sådant sätt att denne kommer att ha rätt till ersättning i fler fall . De remissinstanser som företräder näringslivet och de areella näringarna tillstyrker att ersättningen även i fortsättningen skall beräknas i förhållande till berörd del. Motiven anges främst vara att brukarna av marken redan tar på sig ett ansvar för naturvården och att samhället måste ta på sig sitt ansvar som sträcker sig utöver detta. Kostnaderna för gemensamma samhällskrav kan inte rim- ligen övervältras på markägarna. Ett avdrag upp till den s.k. kvalifikationsgränsen tillstyrks av övervägande del av remissinstanserna och accepteras i de flesta övriga fall, däribland av Skogsindustrierna. anser att ett miljöanpassat jord- och skogsbruk inte kan åstadkommas utan att gällande ersättningssystem ändras. Reglerna för intrångsersättning har ännu inte definierats på ett rimligt sätt.