prop · GI03166 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:166 Finansiering m.m. av lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen läggs fram förslag om finansieringsprinciper för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet och om anslag till m.m. Vidare föreslås att den nuvarande fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten vid det statliga lantmäteriet förs över i bolagsform. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4 2 Ärendet och dess beredning............... 4 3 Nuvarande verksamhet och organisation.... 5 4 beslut om omorganisation ..... 7 5 Allmänna utgångspunkter ................. 7 5.1 Grundläggande infrastruktur.......... 7 5.2 Bakgrund och utgångsläge............. 8 5.3 Förestående huvuduppgifter........... 10 5.3.1Fastighetsområdet............... 10 5.3.2Landskapsinformationsområdet.... 11 5.4 Mot ett ajourhållningsskede.......... 11 5.5 Central samordning................... 12 5.6 Samhällsekonomisk betydelse.......... 13 5.7 Uppföljning.......................... 14 6 Organisationsfrågor...................... 14 6.1 Omfattningen av bolagiseringen....... 14 6.2 Den nya myndighetsorganisationen..... 16 6.3 Ett fastighetsekonomiskt bolag....... 17 7 Finansieringsprinciper................... 18 7.1 Utgångspunkter....................... 18 7.2 Fastighetsområdet.................... 21 7.2.1Fastighetsbildning.............. 21 7.2.2Fastighetsinformation........... 24 7.3 Landskapsinformationsområdet......... 25 8 Anslagsfrågor............................ 26 8.1 Underlagsmaterial.................... 26 8.1.1Anslagsframställningar.......... 26 8.1.2Årsredovisningar................ 27 8.2 Regeringens överväganden............. 35 8.2.1Sammanfattning.................. 35 8.2.2Resultatbedömning............... 36 8.2.3Slutsatser...................... 36 8.3 Anslag för /96........ 37 Bilaga 1 Lantmäteri- och inskrivningsutredningens sammanfattning av slutbe- tänkandet Kart- och fastighetsverksamhet - finansiering, samordning och författningsförslag (SOU 1994:90) Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser till slutbetänkandet från Lantmäteri- och inskrivningsutredningen Bilaga 3 Utredningens om organisation av lantmäteri- och fastighetsdataverksam- het (organisationsutredningen) sammanfattning av redovisningen Bolags- bildning, anslag, organisationsskiss för verksamheten inom lantmäteri- och fastighetsdataområdet Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser till redovisningen från utredningen om organisation av lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten Bilaga 5 ställningstagande i den kompletterande redovisningen Bolagsbildning fastighetsdataverksamhet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. bemyndigar regeringen att genomföra ombildning av delar av lantmäteri- organisationens verksamhet med fastighetsekonomi till aktiebolag enligt de riktlinjer som regeringen förordar och att sälja aktier i det nya bolaget (avsnitt 6.3), 2. godkänner de finansieringsprinciper för lantmäteri- och fastighetsdata- verksamhet som regeringen förordar (avsnitt 7), 3. till Förvaltningskostnader för m.m. för /96 anvisar ett ramanslag på , 4. till Uppdragsverksamhet vid m.m. för /96 anvisar ett anslag på , 5. till Bidrag enligt lantmäteritaxan för /96 anvisar ett förslagsanslag på , 6. bemyndigar regeringen att medge en anslagskredit på av ramanslaget C 1. 2 Ärendet och dess beredning beslutade (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375) om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten m.m. Förslagen i propositionen grundade sig på Lantmäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) och remissbehandlingen av detta (se Ds 1994:68). I propositionen förutsattes att regeringen skulle återkomma till med den närmare utformningen av bl.a. finansierings- och författningsfrågor, återstående frågor om fastighetsbildningen samt närmare förslag om bolagsbildning. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen har lämnat slutbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet - finansiering, samordning och författningsreglering (SOU 1994:90). Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i . Regeringen beslutade att en särskild utredare (dir. 1994:100) med uppgift att förbereda genomförandet av den nya organisationen skulle tillkallas (organisationsutredningen). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:145) har organisationsutredningen fått en ny tidsplan för arbetet m.m. Tidpunkten då den nya organisationen skall börja sin verksamhet har därmed flyttats fram till . har lämnat förslag i de delar som avser anslag och övriga ekonomiska frågor m.m. som kräver ytterligare beslut av . sammanfattning av denna redovisning finns i bilaga 3. Redovisningen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 4. En sammanfattning av remissyttranderna finns tillgänglig i . har lämnat en kompletterande redovisning om bolagsbildning av fastighetsdataverksamheten. ställningstagande i denna redovisning finns i bilaga 5. I övriga delar skall utredningen lämna förslag . Regeringen beslutade att en särskild utredare (dir. 1995:9) skulle tillkallas för att bereda frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbild- ningen vilket har ett nära samband med den förestående organisationsför- ändringen. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Regeringen avser att senare återkomma till med förslag i fråga om författningsändringar m.m. med anledning av omorganisationen. 3 Nuvarande verksamhet och organisation Den nuvarande lantmäteriorganisationen grundar sig bl.a. på ett riksdagsbeslut (prop. 1970:188, bet. 1970:SU208, rskr. Det statliga lantmäteriet omfattar , en överlant- mätarmyndighet i varje län, de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna och en statlig fastighetsregistermyndighet i varje län. är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsbildning, fastighetsbestämning, fastighetsvärdering, fastighetssam- verkan, fastighetsregistrering, mätningsverksamhet och allmän kartläggning. har också samordnande uppgifter beträffande ortnamnsfrågor, geografiska databaser och inom totalförsvaret. För att ge råd i frågor om de allmänna kartorna finns ett kartråd. Vidare finns ett ortnamnsråd som har till uppgift att stödja verket i arbetet med att främja ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt ett mark- och fastighetsråd. Verksamheten vid är i huvudsak förlagd till . En del av verksamheten är dock lokaliserad till andra orter. har som uppgift att inom länet leda den verksamhet som skall skötas av de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna, utöva tillsyn över mätningsverksamheten samt verka för samordning av grundläggande mätning och kartläggning. tillhandahåller också lantmäteritjänster inom . svarar för fastighetsbildningsförrättningar m.m. Lantmäteridistriktet är fastighetsbildningsmyndighetens verksamhetsområde. Landet är indelat i 69 lantmäteridistrikt. För särskilda fastighetsbildningsuppgifter finns ytterligare 12 statliga fastighets- bildningsmyndigheter, s.k. specialenheter, vilka arbetar främst med frågor med anknytning till jord- och skogsbruk och infrastruktur. registrerar förändringar i fastighetsför- hållandena. Det finns en statlig fastighetsregistermyndighet i varje län. Vid det statliga lantmäteriet arbetar cirka 2 900 personer, varav cirka 900 vid . Verksamheten omsatte /94 varav uppdragsverksamheten svarade för . Utanför den nu beskrivna statliga lantmäteriorganisationen, men underordnad denna i tillsynshänseende, finns 41 kommunala fastighetsbildningsmyndigheter och 29 kommunala fastighetsregistermyndigheter. Genom den pågående fastighetsdatareformen införs ett nytt ADB-baserat fastighetsdatasystem för handläggning av fastighetsregistrering och inskrivning samt för att enklare ge offentlighet åt de uppgifter som registreras. beslutade 1968 och 1970 (prop. 4, bet. 1968:SU2, bet. 1968:3 LU5, rskr. 1968:80 och prop. 4, bet. 1970:SU2, bet. 1970:3 LU8, rskr. Systemet ersätter flera tidigare manuellt förda register nämligen, jord- och stadsregistren hos fastighetsregistermyndigheterna samt fastighets- och tomträttsböckerna hos inskrivningsmyndigheterna. Fastighetsdata- systemet kommer att omfatta hela landet . har huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen. Med stöd av beslut (prop. 4, bet. 1971:LU5, rskr. 1971:49) fick sin nuvarande organisationsform. Reformarbetet bedrivs i samverkan med främst Dom- stolsverket och . Därutöver medverkar bl.a. ett antal kommuner med registrering av adresser och planbeslut. skall, förutom att genomföra reformen, också svara för driften av fastighetsdatasystemet. Verksamheten vid är i huvudsak lokaliserad till och sysselsätter cirka 200 personer. Verksamheten omsatte /94 varav upp- dragsverksamheten svarade för . för fastighetsdata är ett marknadsråd och ett ut- vecklingsråd knutna. Under innevarande år kommer fastighetsdatasystemet att kompletteras med identiteter som är unika för alla byggnader i landet av betydelse och en koordi- natbestämning av dessa (prop. 1992/93:100 bil. 15, bet. 1992/93:BoU14, rskr. 1992/93:217). Systemet får därmed successivt också karaktären av ett basregister över byggnader där kommunerna medverkar i uppbyggnaden och ajourhållningen. för ett pantbrevsregister enligt lagen (1994:448) om pantbrevsregister. 4 beslut om omorganisation beslut om en ny organisation för lantmäteri- och fastighets- dataverksamheten m.m. innebär i huvudsak följande. En ny central myndighet, benämnd , bildas bestående av och delar av nuvarande . En ny lokal organisation införs som hålls ihop länsvis. I den nya lokala organisationen förs nuvarande överlantmätar-, fastighetsbildnings- och fastig- hetsregistermyndigheter samman till en lantmäterimyndighet i länet. Handläggningen av fastighetsbildning och fastighetsregistrering kommer därmed att samordnas inom den nya myndigheten. Uppgifter om planer, bestämmelser och andra uppgifter i fastighetsregistret skall i princip registreras av den beslutande myndigheten. Den nya organisationen kommer att omfatta både myndighets- och uppdragsverksamhet. Dessa olika uppgifter skall dock hållas väl isär. Uppdrag som kan skada förtroendet för myndighetsutövningen eller som av andra skäl bör bolagiseras skall skiljas från det statliga lantmäteriet. Sålunda förutsätts en bolagisering genomföras av den fastighetsekonomiska uppdragsverksamheten, den kartografiska uppdragsverksamheten och den fristående förlagsverksamheten. För att sätta in de nu aktuella besluten i ett vidare sammanhang redovisar regeringen sin grundläggande syn på de berörda verksamheterna. I det följande presenteras översiktligt bakgrund och utgångsläge samt regeringens allmänna överväganden, riktlinjer och prioriteringar m.m. när det gäller den fortsatta verksamheten inom området. Redan i de utredningsdirektiv (dir. 1993:11) som inledde den nu aktuella förändringsprocessen framhölls att fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur. Att dessa verksamheter bedrivs på ett rationellt sätt och - vad avser de delar av verksamheten som är myndighetsutövning - med iakttagande av höga krav på rättssäkerhet konstaterades vara en grundläggande förutsättning för bl.a. en fungerande marknadsekonomi. Denna grundsyn har bekräftats och befästs i det följande utredningsarbetet och erhållit ett starkt stöd i de genomförda remissomgångarna. Regeringen delar denna grunduppfattning. Den offentliga basverksamheten inom de aktuella områdena är av avgörande betydelse för många samhällssektorer, t.ex. kommunikationer och utbyggnad av fysisk infrastruktur, skatte- och taxeringsverksamhet, försvar, statistik osv. Detsamma gäller kommunernas verksamhet inte minst i fråga om planering och bebyggelseutveckling. Olika delar av näringslivet, t.ex. areella näringar, turism samt bank- och kreditväsende, är i ökande grad beroende av aktuella offentliga register av hög kvalitet och av ADB-baserad geografisk information. För företags- och sysselsättningsutveckling inom nya verksamheter grundade på geografisk informationsteknologi m.m. är den aktuella infrastrukturen en förutsättning. För allmänheten är såväl smidig tillgång till fastighetsinformation som en god försörjning med kartor till rimliga priser av stor betydelse. Genom övergången till ADB-baserade register och digitalt lagrad fastighets- och landskapsinformation ökar möjligheterna att integrera geografiska grunduppgifter med annan information i myndighets- eller företagsspecifika tillämpningar. Detta ställer krav på ökad flexibilitet i utbud och strukturering av informationen men också på aktualitet, enhetlighet, standardisering och samordning. Säkerhets- och integritetsfrågorna är också viktiga i detta sammanhang. Denna infrastrukturella grundsyn på det aktuella verksamhetsområdet får betydelse för de frågor om organisation och finansiering som behandlas närmare i det följande. Av vad som har sagts följer att ett samhällsekonomiskt synsätt är en viktig utgångspunkt för ställningstagandena gällande den framtida lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. 5.2 Bakgrund och utgångsläge Fastighetsdatasystemet - dvs. fastighetsregister och inskrivningsregister överförda till ADB - blir klart . Ett av de större projekten på informationsteknikens område i har därmed framgångsrikt fullföljts. Genom en koncentrerad insats i samverkan mellan och kommunerna kommer fastighetsdatasystemet från nämnda tidpunkt också att innehålla identiteter som är unika för alla byggnader av betydelse. Systemet får därmed också karaktären av ett basregister över byggnader. Detta kan i sin tur utgöra grund för t.ex. basregister över adresser och lägenheter m.m. Genom att såväl fastigheter som byggnader är koordinatbestämda utgör systemet också ett grundläggande underlag för geografisk redovisning av data och för rumsliga analyser. Ett pantbrevsregister har skapats i enlighet med lagen (1994:448) om pantbrevsregister. Härigenom har fastighetsdatasystemet kunnat tillgodose ytterligare ett behov när det gäller att rationalisera hanteringen av fastig- hetskrediter inom bank- och kreditväsende. Fastighetsdatasystemet har lett till att samhällets försörjning med grund- läggande fastighetsbaserad information har förbättrats. Detta har skett genom samverkan mellan olika intressenter inom främst stat och kommun. Inom inskrivningsverksamheten har systemet medfört en minskning av personalbehovet på . Det har också lett till betydligt kortare handläggningstider och snabbare expediering av beslut. Fastighetsdatasystemet har inneburit förenklingar och besparingar inom bank- och kreditväsende. Även framgent föreligger stora förändrings- och ut- vecklingsmöjligheter i riktning mot en successiv övergång till allt mer papperslösa system. över byggnader har redan visat sig vara ett hjälpmedel för rationalisering och samordning i samhället. Nya tillämpningar har visat sig möjliga inom olika samhällsområden t.ex. registerbaserad fastighetstaxering, skyddsrumsplanering, vård av kulturhistoriska byggnader och räddningstjänst. Praktiskt taget alla kommuner har anslutit sig till uppbyggnaden av registret. Dessa positiva erfarenheter kan konstateras trots att registrets utvecklingspo- tential ännu knappast har kunnat bedömas fullt ut, bl.a. på grund av de restriktioner som tills vidare gäller för dess utnyttjande. Användningen av basregistret över byggnader befinner sig ännu i början av ett utvecklingsskede. När det gäller lantmäteriets verksamhet med fastighetsbildning och fastighetsregistrering har tillkomsten av fastighetsdatasystemet också lett till vissa förenklingar, bl.a. vid upprättande av fastighetsförteckningar. Ett nytt fastighetsprissystem, dvs. en databas som innehåller information om fastighetspriser m.m., har utvecklats gemensamt av och . Systemet utnyttjas i myndighetsverksamhet samt av banker och kreditinstitut. Någon egentlig integration mellan fastighetsbildning och fastighetsregistrering har emellertid inte kommit till stånd. Arbetet med att utveckla ADB-stödda handläggningssystem har varit problemfyllt. Fastighetsbildningsverksamheten kännetecknas av problem med höga kostnader och risker för köpmotstånd mot för- rättningar som är av samhällsekonomisk betydelse. Ett skäl till dessa problem kan vara att det funnits olika huvudmän för fastighetsbildning och fastighetsregistrering respektive fastighetsdataverksam- het. Det finns också ekonomiska och tekniska skäl. Kartdelen inom fastig- hetsregistreringen har inte kunnat föras över i ADB-form parallellt med den skrivna dokumentationen. Det finns inte heller någon direkt ADB-anknytning mellan fastighetsdatasystemet och lantmäteriets tekniska system. Inom landskapsinformationsområdet har genomförandet av kartplan inneburit en förnyelse främst genom en höjning - grundad på ortofototeknik - av den geometriska kvaliteten i de allmänna kartorna. Fullföljandet av planen har kommit att bedrivas parallellt med en forcerad övergång från analoga till digitala system. Det innebär en övergång från produktion av traditionella kartor till databaser för kartproduktion och därefter till flexibelt användbara grundläggande geografiska databaser anpassade för geografiska informationssystem. Knapphet på resurser för att tillgodose alla behov har lett till bl.a. begränsningar i det kartinnehåll som förs över i databasform samt till förskjutningar i tidsplanerna för utgivning av tryckta allmänna kartor. Den geodetiska verksamheten, dvs. arbetet med att exakt bestämma punkter i plan och höjd m.m., har snabbt anpassats till satellittekniken (, GPS). Detta gäller både den interna verksamheten och det statliga lantmäteriets stödfunktioner - i form av bl.a. så kallade fasta referensstationer - åt utnyttjandet i samhället i övrigt av denna teknik för mätning, positionsbestämning och navigering. Insatserna har i stor utsträckning gjorts som ett led i en fortlöpande utvecklingsverksamhet och kräver i flera fall uppföljning genom investeringar och andra åtgärder. Mot bakgrund av ovan angivna problem och brister blir det en huvuduppgift att integrera fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Genom en sådan integration kan dessa verksamheter rationaliseras, förenklas och göras mera kostnadseffektiva. Rationaliseringseffekten av att fastighets- bildning och fastighetsregistrering integreras har av Lantmäteri- och inskriv- ningsutredningen beräknats till . Ett viktigt led i denna utveckling är en teknisk samordning mellan fastighetsdatasystemet å ena sidan samt handläggningsrutinerna för fastighetsbildning och fastighetsregistrering å den andra. Förrättningsförfarandet kan bl.a. genom dessa åtgärder förstärkas och utvecklas som ett effektivt och samhällsekonomiskt gynnsamt sätt att lösa frågor om markåtkomst och ersättning. Genom renodling av myndighetsuppgifterna kan rättssäkerheten stärkas. En annan huvuduppgift är att verka för en bred tillämpning av principen om registrering vid källan inte bara när det gäller registreringen av fastighetsbildningsåtgärder utan också beträffande planer, bestämmelser, adresser osv. Även en tillämpning av detta arbetssätt beräknas ge betydande be- sparingar . Dessa uppgifter förutsätter bl.a. en fastighetsregisterkarta i digital form. En sådan bör utformas enligt den av och gemensamt föreslagna formen för nationell geografisk fastighetsinformation (GFI). Detta skulle göra informationen anpassad för många tillämpningar bl.a. i geografiska informationssystem. En digital registerkarta i GFI-form skulle tillsammans med en fullföljd utbyggnad av databaser med landskapsinformation (geografiska Sverigedata, GSD) komplettera det grund- material som fastighetsdatasystemet redan erbjuder i form av information om fastigheter, byggnader och koordinater samt ge ett underlag för verksamhet med geografiska informationssystem inom kommuner, myndigheter, företag, organisa- tioner osv. En digital registerkarta i GFI-form kan sägas vara något av en felande länk i den geografiska dimensionen av det svenska IT-samhället. Den forcerade uppbyggnaden av den ekonomiska kartans databaser, vilken kommer att vara helt genomförd , innebär en viktig grund för genomförandet av en digital registerkarta i GFI-form. I detta arbete ingår också att skapa effektiv samverkan med storskaliga kommunala databaser över tätorter. Regeringen fäster, som framgått ovan, stor vikt vid att särskilda problemom- råden angrips och att obalanser i utvecklingen mellan skilda delområden så långt som möjligt arbetas bort. En kraftsamling på sådana områden får dock inte innebära att den forsatta utvecklingen hämmas av fastighetsdatasystemet och basregistret över byggnader med inriktning mot inskrivningsverksamhet, bank- och kreditväsende, fastighetstaxering, statistik, verksamhet osv. Redan skisserade utvecklingslinjer inom dessa områden måste fullföljas och nya ut- vecklingsmöjligheter bearbetas med hög prioritet. Detta är ett gemensamt intresse för stat, kommuner, kreditväsende och andra delar av samhället. Det är t.ex. av vikt att utvecklingen av fastighetsprissystemet fortsätts så att det kan användas som beslutsstöd vid kreditprövning för fastighetsbelåning. Den stora potentialen till förnyelse och rationalisering inom berörda samhällssekto- rer får inte ställas i skuggan av den delvis myndighetsinterna verksamheten med att rationalisera fastighetsbildning och fastighetsregistrering. En huvuduppgift inom landskapsinformationsområdet är att så snabbt som möjligt fullfölja uppbyggnaden av grundläggande geografiska databaser samt att åstadkomma en effektiv ajourhållning och förvaltning, hög tillgänglighet och effektiv användning av innehållet i dessa. Vidare skall samhället med utgångs- punkt i dessa databaser förses med tryckta allmänna kartor. En annan viktig uppgift - också av mycket grundläggande karaktär - är att konsolidera och vidareutveckla satellittekniken för positionsbestämning. Mycket av gjorda insatser inom GPS-området har varit ett led i en snabb utvecklingsprocess som ännu inte anpassats till en rutinbetonad drift. En tillräckligt kraftfull geodetisk verksamhet är på lång sikt avgörande för noggrannhet och säkerhet såväl i register- och kartarbete som i tillämpningar inom navigation m.m. Häri innefattas, som framgått av årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 15), också insatser för att förtäta riksnäten och att skapa samband mellan geodetiska referenssystem från internationell till regional och lokal nivå. Mot bakgrund också av vad som sagts ovan om sambandet med informationen i fastighetsdatasystemet blir ett tredje stort insatsområde att lägga bästa möjliga grund för en bred användning av geografiska informationssystem i samhället. Detta kräver samverkan med kommuner, länsstyrelser och många sektorer inom samhället. Ett angeläget exempel är behovet av en ajourhållen grundläggande vägdatabank av hög kvalitet som tillsammans med GPS-teknik kan utnyttjas för fordonsnavigering och annan transportinformatik. Om inte en sådan rikstäckande högkvalitativ bas finns tillgänglig kommer andra lösningar av osäker kvalitet och med bristande samordning att utvecklas. 5.4 Mot ett ajourhållningsskede Fullföljandet och vidareutvecklingen av fastighetsdatasystemet och uppbyggnaden av databaser med landskapsinformation (geografiska Sverigedata, GSD) samt en digital registerkarta i GFI-form leder successivt till att ajourhållningen blir en allt viktigare och mera omfattande uppgift. Principen om registrering vid källan blir grundläggande för denna verksamhet. Gränserna mellan register och kartor suddas ut. Samverkan med kommunerna blir en nyckelfråga i detta sammanhang. Väl fungerande former finns redan för kommunernas medverkan i uppbyggnad och ajourhållning av basregistret över byggnader.