prop · GI03147 · 1995-01-01 00:00:00 — Sammantaget innebär denna utveckling att den ekonomiska belastningen av förtidspensioneringen kontinuerligt har stigit. Det innebär dessutom att allt fler människor har permanent utestängts från arbetsmarknaden. Det är såväl av sociala som av sam- hällsekonomiska skäl nödvändigt att den nuvarande trenden inom förtids- pensioneringen bryts. Det är viktigt att det tidiga rehabiliteringsarbetet intensifieras och att den uppgång i konjunkturen som sker tas till vara i detta arbete. När de s.k. äldrereglerna infördes , uppbar av åldersgruppen förtidspension. hade andelen stigit till av åldersgruppen . Andelen har alltså nära tredubblats trots att pensionsåldern har sänkts från 67 till . Om utvecklingen med allt fler förtidspensionärer skall brytas, är det nödvändigt att andelen äldre som uppbär förtidspension inte fortsätter att stiga. De nuvarande reglerna för rätten till förtidspension infördes . gjordes vissa ändringar så att den tidigare formuleringen om bedömning av arbetsförmågan där det talades om sjukdom och lyte fick en modernare formulering och ersattes med prestationsförmågan (prop. Viktigare är dock att infördes de s.k. äldrereglerna samt en mindre restriktiv innebörd i allmänhet av arbetsförmågebedömningen. Arbetsmarknadsmässiga hänsyn skulle därvidlag i större utsträckning få inverka vid invaliditetsbedömningen. Vidare skapades förutsättningar för en mindre restriktiv bedömning av möjligheterna till förtidspension för hemarbetande. De genom förtidspensionsreform införda vidgade möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att erhålla förtidspension tar främst sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter eller som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. I sådana fall kan rätten till förtidspension bedömas med större hänsynstagande till de individuella förhållandena än för övriga försäkrade. Bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall enligt de gällande reglerna i AFL främst avse den försäkrades förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller för honom tillgängligt arbete. I praxis utvecklades att de s.k. äldrereglerna avsåg försäkrade som var eller äldre. Det fanns dock en tendens att tillämpningen av äldrereglerna försköts så att även personer kom att omfattas. För att hejda denna utveckling infördes en skrivning i AFL att den mildare tillämpningen gäller för försäkrad som har fyllt . Bedömningen i de s.k. äldrefallen skiljer sig från övriga fall genom att de medicinska kraven ställs lägre och att det vid bedömningen av arbetsförmågan inte kan krävas att den försäkrade genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller behöver försök med arbetsplacering göras. Hänsyn tas också till normala åldersförändringar även om någon sjukdom i egentlig mening inte föreligger. Sjukdom och åldersförändringar skall ses i relation till de arbetsmöjligheter som står till buds på orten. De arbets- marknadsmässiga faktorerna får därför särskild betydelse vid pensionsprövningen i dessa fall. Dessa särregler gäller dock inte en fjärdedels förtidspension. Nedsatt prestationsförmåga som har samband med normalt åldrande ger nämligen inte rätt till förtidspension på denna nivå. Flera remissinstanser är kritiska till arbetsgruppens förslag att avskaffa de s.k. äldrereglerna. De kritiska remissinstanserna anför såväl arbets- marknadsmässiga skäl som ekonomiska och mänskliga för den försäkrade till varför nuvarande regler bör behållas. Regeringens bedömning är att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar politiska prioriteringar mellan olika politikområden samt bidrar till att stärka tilltron till systemen. Särskilt viktigt är detta när de olika ersättningssystemen utsätts för ett stort ekonomiskt tryck som under de senaste årens lågkonjunktur. Regeringen anser i likhet med flertalet remissinstanser att eventuella förändringar av arbetsförmågebedömningen inom förtidspensioneringen bör behandlas av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Sammantaget finns det emellertid enligt regeringens bedömning skäl att redan nu ta ett första steg mot en renodling av förtidspensioneringen till att ge ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska faktorer. Mot denna bakgrund är det motiverat att avskaffa äldrereglerna. Detta föranleder en ändring i 7 kap. 3 § AFL. Denna ändring bör träda i kraft . De nuvarande reglerna bör dock tillämpas i de fall ansökan om förtidspension/sjukbidrag lämnats före och den försäkrade fyller före . De nuvarande reglerna bör även tillämpas för den som uppbär sjukbidrag eller har ansökt om sjukbidrag samt fyller före samt ansöker om förtidspension eller sjukbidrag före utgången av en period med sjukbidrag. Om förtidspension/sjukbidrag dras in och det blir aktuellt att fatta beslut om sådan förmån bör dock inte de nuvarande reglerna för försäkrade som är eller äldre tillämpas. En ansökan om utökad förtidspension eller sjukbidrag efter bör också följa samma regler som nyansökningar, dvs. de nya reglerna. Enligt det nuvarande regelverket skall vid bedömningen om arbetsförmågan är nedsatt ställning tas till den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Dessa regler liksom reglerna att värdet av hushållsarbetet i skälig omfattning likställs med inkomst av arbete kvarstår även efter avskaffandet av de s.k. äldrereglerna. Det bör i detta sammanhang framhållas att en värdering av hushållsarbete i hemmet skall göras oavsett om den försäkrade tidigare varit förvärvsarbetande eller inte. Det finns sålunda även fortsättningsvis utrymme för skilda individuella bedömningar av arbetsförmågan inför beslut om förtidspension eller sjukbidrag. Regeringens strävan är att renodla förtidspensioneringen så att den i större utsträckning än blir en försäkring i samband med en av medicinska orsaker nedsatt arbetsförmåga. Förslaget om att avskaffa de särskilda äldrereglerna är ett led i denna strävan. För att denna åtgärd inte skall få orimliga sociala konsekvenser bör den genomföras i samband med att särskilda åtgärder görs inom arbetsmarknadspolitiken för äldre personer i arbetskraften. Regeringen avser att förelägga en särskild sysselsättningspolitisk proposition. Insatser för att underlätta för äldre arbetslösa att komma tillbaka i arbete kommer att behandlas i detta sammanhang och i det fortsatta bered- ningsarbete som bedrivs inom i samråd med AMS. 5.2 Utredning om rätt till förtidspension ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: skall, när det kan| |anses nödvändigt för bedömningen av om rätt till | |förtidspension föreligger, begära att den försäkrade | |genomgår undersökning av viss läkare eller genomgår annan| |utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning för| |bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd, | |arbetsförmåga och behovet av och möjligheterna till | |rehabilitering. När det kan anses nödvändigt för bedömning| |av rätt till förtidspension skall även i| |övrigt kunna infordra utlåtande av viss läkare eller | |annan sakkunnig, göra förfrågan hos den försäkrade eller| |annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter,| |besöka den försäkrade samt undersöka om den försäkrade| |efter rehabilitering helt eller delvis kan försörja sig| |själv genom arbete. | | Vid beslut om förtidspension skall | |bedöma om behov finns av förnyad utredning av | |arbetsförmågan . | | skall löpande, även sedan | |förtidspension eller sjukbidrag börjat utges, | |införskaffa sådan utredning som i varje särskilt fall| |kan anses nödvändig för bedömning av den fortsatta rätten| |till förtidspension. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 7 och 13 kap. AFL föreskrivs att rätt till förtidspension tillkommer en försäkrad om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel. Kan ned- sättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bestå avsevärd tid, har den försäkrade i stället rätt till sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till men i övrigt gäller samma regler som för förtidspension. Förtidspension/sjukbidrag utges från folkpensioneringen respektive den allmänna tilläggspensioneringen. Beslut om förtidspension gäller enligt nuvarande regler tills vidare. Det kan emellertid finnas anledning att kontrollera om en försäkrad som har beviljats förtidspension fortfarande uppfyller förutsättningarna för rätt till pension. RFV har rekommenderat att i samband med beslut om förtidspension skall ta ställning till om efterkontroll skall göras och i så fall när (Allmänna råd 1993:5). Kassorna uppvisar dock vissa brister i detta avseende, vilket bl.a. har konstaterat i rapporten (F 1993:20). Denna undersökning visar att praxis hos de försäkringskassor som undersökts närmast var att inte göra efterkontroller. Anledningen till att efterkontroll inte gjorts var enligt intervjuerna att sådan erfarenhetsmässigt inte ansågs ge resultat och att man i de ärenden där efterkontroll kunnat vara motiverad i stället beviljat sjukbidrag. Enligt regeringens mening kan stora samhällsekonomiska och mänskliga vinster uppnås genom förbättrade utredningsinsatser vid beslut om rätt till förtidspension. Ett fullgott beslutsunderlag är väsentligt inför beslut om förtidspension samt vid en eventuell omprövning av fortsatt rätt till förtidspension i ett löpande pensionsärende. Mot denna bakgrund är det motiverat att förändra regelverket för för- tidspensioneringen så att beslutsunderlaget rörande rätten till förtidspension förbättras. bör, om det är nödvändigt för bedömningen av om rätt till förtidspension föreligger, begära att den försäkrade genomgår undersökning av viss läkare eller annan utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning för bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd, arbetsförmågan och behovet av och möjligheterna till rehabilitering. Vidare bör kassan vid behov infordra läkarutlåtanden eller utlåtande av annan sakkunnig, göra förfrågan hos den försäkrade, i förekommande fall hos hans arbetsgivare, läkare eller hos annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter. I en utredning om rätt till förtidspension kan även besök hos den försäkrade ingå. bör vidare undersöka möjligheterna till om den försäkrade efter rehabilitering helt eller delvis kan försörja sig själv genom arbete. När fattar beslut om förtidspension, bör också ställning tas till om det finns behov av förnyad utredning av arbetsförmågan . Detta är särskilt viktigt för yngre personer så att de inte permanent utestängs från arbetsmarknaden. Dessa åtgärder bör kunna tillämpas även under tid som pension utges. Innan beslut fattas om medicinsk utredning skall förtroendeläkarens bedömning inhämtas. Detta föranleder att en ny paragraf 3 b införs i 7 kap. AFL. Denna nya paragraf ansluter till vad som sägs om kompletterande utredning i sjuk- försäkringen enligt 3 kap. 8 a § AFL (se avsnitt 4.7). bör stå för den försäkrades kostnader i samband med en kompletterande utredning. Sådana kostnader kan t.ex. vara avgifter för läkarundersökning, läkarutlåtande och vistelse vid rehabiliteringscenter. Regeringen anser att det är viktigt att det finns sanktionsregler som fungerar när någon inte vill medverka till utredning eller rehabiliterande åtgärder. Av denna anledning bör 20 kap. 3 § AFL ändras så att reglerna får innebörden att rätt till ersättning inte föreligger när någon utan giltig anledning inte medverkar i utredning eller liknande åtgärd enligt bl.a. den föreslagna 7 kap. 3 b § AFL. Detta redovisas närmare i avsnitt 4.7. Förslaget rörande utredning om rätt till förtidspension bör träda i kraft . ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: De nuvarande särreglerna för | |personer som är eller äldre vad gäller rätten till| |förtidspension skall avskaffas. | ------------------------------------------------------- Arbetsgruppens förslag: I promemorian har arbetsgruppen föreslagit att förtidspensioneringen renodlas till att ge ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska faktorer. Som en del av denna renodling har arbetsgruppen bl.a. föreslagit att de nuvarande särreglerna för personer som är eller äldre skall avvecklas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är negativa till äldrereglernas avskaffande. LO, Arbetslöshetskassornas samorganisation, TCO, , PRO och LRF menar att det inte är rimligt att samma krav skall gälla för den som är som för yngre. FÖD anser att ett avskaffande av äldrereglerna kräver en ytterligare analys av konsekvenserna för berörda försäkrade och av de alternativ till försörjning som står dessa till buds. Domstolen menar att övergångsreglernas utformning också måste utredas innan ställning kan tas till förslaget. anser att äldrereglerna skall bestå i avvaktan på att ett nytt regelverk för förtidspensioneringen beslutas med anledning av reformeringen av ålderspensioneringen och de förslag som kommer att läggas av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. AMS påpekar att om äldrereglerna avskaffas kan ytterligare ansvarsområden inte läggas på arbetsmarknadspolitiken i den rådande ekonomiska situationen. Två instanser är positiva till förslaget, nämligen Länsrätten i län och RFV. RFV anser att förslaget ligger i linje med den föreslagna renodlingen av sjukförsäkringen och förtidspensioneringen. Skälen för regeringens förslag: I 7 och 13 kap. AFL föreskrivs att rätt till förtidspension tillkommer en försäkrad om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel. Kan ned- sättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bestå avsevärd tid, har den försäkrade i stället rätt till sjukbidrag. Denna förmån är begränsad till men i övrigt gäller samma regler som för förtidspension. Enligt nuvarande regler skall bedömningen, i fråga om försäkrad som fyllt , främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete. har antalet förtidspensionärer ökat. En sådan ökning kan delvis förväntas i takt med att befolkningen växer. Det är dock så att även andelen förtidspensionärer bland befolkningen i förvärvsaktiv ålder har stigit kraftigt. uppbar av befolkningen i förvärvsaktiv ålder förtidspension eller sjukbidrag. hade motsvarande andel stigit till . Även antalet sysselsatta per förtidspensionär har trendmässigt sjunkit från ca 25 till ca 10. Sammantaget innebär denna utveckling att den ekonomiska belastningen av förtidspensioneringen kontinuerligt har stigit. Det innebär dessutom att allt fler människor har permanent utestängts från arbetsmarknaden. Det är såväl av sociala som av sam- hällsekonomiska skäl nödvändigt att den nuvarande trenden inom förtids- pensioneringen bryts. Det är viktigt att det tidiga rehabiliteringsarbetet intensifieras och att den uppgång i konjunkturen som sker tas till vara i detta arbete. När de s.k. äldrereglerna infördes , uppbar av åldersgruppen förtidspension. hade andelen stigit till av åldersgruppen . Andelen har alltså nära tredubblats trots att pensionsåldern har sänkts från 67 till . Om utvecklingen med allt fler förtidspensionärer skall brytas, är det nödvändigt att andelen äldre som uppbär förtidspension inte fortsätter att stiga. De nuvarande reglerna för rätten till förtidspension infördes . gjordes vissa ändringar så att den tidigare formuleringen om bedömning av arbetsförmågan där det talades om sjukdom och lyte fick en modernare formulering och ersattes med prestationsförmågan (prop. Viktigare är dock att infördes de s.k. äldrereglerna samt en mindre restriktiv innebörd i allmänhet av arbetsförmågebedömningen. Arbetsmarknadsmässiga hänsyn skulle därvidlag i större utsträckning få inverka vid invaliditetsbedömningen. Vidare skapades förutsättningar för en mindre restriktiv bedömning av möjligheterna till förtidspension för hemarbetande. De genom förtidspensionsreform införda vidgade möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att erhålla förtidspension tar främst sikte på äldre försäkrade med tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkar med sina arbetsuppgifter eller som friställs utan att annat lämpligt arbete står till förfogande. I sådana fall kan rätten till förtidspension bedömas med större hänsynstagande till de individuella förhållandena än för övriga försäkrade. Bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall enligt de gällande reglerna i AFL främst avse den försäkrades förmåga och möjlighet att bereda sig inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller för honom tillgängligt arbete. I praxis utvecklades att de s.k. äldrereglerna avsåg försäkrade som var eller äldre. Det fanns dock en tendens att tillämpningen av äldrereglerna försköts så att även personer kom att omfattas. För att hejda denna utveckling infördes en skrivning i AFL att den mildare tillämpningen gäller för försäkrad som har fyllt . Bedömningen i de s.k. äldrefallen skiljer sig från övriga fall genom att de medicinska kraven ställs lägre och att det vid bedömningen av arbetsförmågan inte kan krävas att den försäkrade genomgår omskolning eller annan utbildning eller flyttar till annan ort. Inte heller behöver försök med arbetsplacering göras. Hänsyn tas också till normala åldersförändringar även om någon sjukdom i egentlig mening inte föreligger. Sjukdom och åldersförändringar skall ses i relation till de arbetsmöjligheter som står till buds på orten. De arbets- marknadsmässiga faktorerna får därför särskild betydelse vid pensionsprövningen i dessa fall. Dessa särregler gäller dock inte en fjärdedels förtidspension. Nedsatt prestationsförmåga som har samband med normalt åldrande ger nämligen inte rätt till förtidspension på denna nivå. Flera remissinstanser är kritiska till arbetsgruppens förslag att avskaffa de s.k. äldrereglerna. De kritiska remissinstanserna anför såväl arbets- marknadsmässiga skäl som ekonomiska och mänskliga för den försäkrade till varför nuvarande regler bör behållas. Regeringens bedömning är att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar politiska prioriteringar mellan olika politikområden samt bidrar till att stärka tilltron till systemen. Särskilt viktigt är detta när de olika ersättningssystemen utsätts för ett stort ekonomiskt tryck som under de senaste årens lågkonjunktur. Regeringen anser i likhet med flertalet remissinstanser att eventuella förändringar av arbetsförmågebedömningen inom förtidspensioneringen bör behandlas av Sjuk- och arbetsskadeberedningen. Sammantaget finns det emellertid enligt regeringens bedömning skäl att redan nu ta ett första steg mot en renodling av förtidspensioneringen till att ge ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska faktorer. Mot denna bakgrund är det motiverat att avskaffa äldrereglerna. Detta föranleder en ändring i 7 kap. 3 § AFL. Denna ändring bör träda i kraft . De nuvarande reglerna bör dock tillämpas i de fall ansökan om förtidspension/sjukbidrag lämnats före och den försäkrade fyller före . De nuvarande reglerna bör även tillämpas för den som uppbär sjukbidrag eller har ansökt om sjukbidrag samt fyller före samt ansöker om förtidspension eller sjukbidrag före utgången av en period med sjukbidrag. Om förtidspension/sjukbidrag dras in och det blir aktuellt att fatta beslut om sådan förmån bör dock inte de nuvarande reglerna för försäkrade som är eller äldre tillämpas. En ansökan om utökad förtidspension eller sjukbidrag efter bör också följa samma regler som nyansökningar, dvs. de nya reglerna. Enligt det nuvarande regelverket skall vid bedömningen om arbetsförmågan är nedsatt ställning tas till den försäkrades förmåga att bereda sig inkomst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Dessa regler liksom reglerna att värdet av hushållsarbetet i skälig omfattning likställs med inkomst av arbete kvarstår även efter avskaffandet av de s.k. äldrereglerna. Det bör i detta sammanhang framhållas att en värdering av hushållsarbete i hemmet skall göras oavsett om den försäkrade tidigare varit förvärvsarbetande eller inte. Det finns sålunda även fortsättningsvis utrymme för skilda individuella bedömningar av arbetsförmågan inför beslut om förtidspension eller sjukbidrag. Regeringens strävan är att renodla förtidspensioneringen så att den i större utsträckning än blir en försäkring i samband med en av medicinska orsaker nedsatt arbetsförmåga. Förslaget om att avskaffa de särskilda äldrereglerna är ett led i denna strävan. För att denna åtgärd inte skall få orimliga sociala konsekvenser bör den genomföras i samband med att särskilda åtgärder görs inom arbetsmarknadspolitiken för äldre personer i arbetskraften. Regeringen avser att förelägga en särskild sysselsättningspolitisk proposition. Insatser för att underlätta för äldre arbetslösa att komma tillbaka i arbete kommer att behandlas i detta sammanhang och i det fortsatta bered- ningsarbete som bedrivs inom i samråd med AMS. 5.2 Utredning om rätt till förtidspension ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: skall, när det kan| |anses nödvändigt för bedömningen av om rätt till | |förtidspension föreligger, begära att den försäkrade | |genomgår undersökning av viss läkare eller genomgår annan| |utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning för| |bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd, | |arbetsförmåga och behovet av och möjligheterna till | |rehabilitering. När det kan anses nödvändigt för bedömning| |av rätt till förtidspension skall även i| |övrigt kunna infordra utlåtande av viss läkare eller | |annan sakkunnig, göra förfrågan hos den försäkrade eller| |annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter,| |besöka den försäkrade samt undersöka om den försäkrade| |efter rehabilitering helt eller delvis kan försörja sig| |själv genom arbete. | | Vid beslut om förtidspension skall | |bedöma om behov finns av förnyad utredning av | |arbetsförmågan . | | skall löpande, även sedan | |förtidspension eller sjukbidrag börjat utges, | |införskaffa sådan utredning som i varje särskilt fall| |kan anses nödvändig för bedömning av den fortsatta rätten| |till förtidspension. Arbetsgruppens förslag: | |Överensstämmer med regeringens. | | Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna| |är positiva till förslaget. | | Skälen för regeringens förslag: I 7 och 13 kap. AFL| |föreskrivs att rätt till förtidspension tillkommer en| |försäkrad om arbetsförmågan på grund av| |sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller | |psykiska prestationsförmågan är varaktigt nedsatt med| |minst en fjärdedel. Kan nedsättningen av arbetsförmågan| |inte anses varaktig men kan den antas bestå avsevärd | |tid, har den försäkrade i stället rätt till sjukbidrag.| |Denna förmån är begränsad till men i övrigt gäller| |samma regler som för förtidspension.