prop · GI0389 · 1995-01-01 00:00:00 — Inspektionen har rätt att från kommunerna begära sådana uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten. Alkoholinspektionen skall vidare, om det behövs för tillsynen, samarbeta med polisen i syfte att stävja illegal alkoholhantering. Alkoholinspektionen bör utforma ett statistiksystem som möjliggör att data från regional och lokal nivå kan utgöra grund för den nationella tillsynen. Statistiken behövs dels för att ge riksdag och regering en samlad bild av utvecklingen på området, dels som ett centralt underlag i arbetet med att utöva tillsyn över dem som hanterar alkohol. Statistiken bör också ses som ett inslag i inspektionens löpande kontakter med berörda myndigheter. Flertalet av de uppgifter som Alkoholinspektionen behöver finns i andra statistikkällor varvid det i många fall blir fråga om ett samarbete mellan myndigheter. Den nya myndighetens uppgifter motiverar också att den får föra personregister beträffande bl.a. marknadens aktörer på området. Registret bör med hänsyn till de känsliga uppgifter som skall kunna registreras vara reglerat i lag (se vidare kap. 11). har i uppdrag att följa utvecklingen inom alkohol- och drogområdet. Regeringen har också givit i uppdrag att leda arbetet med att se över statistikbehovet inom området. Institutet bör enligt regeringsbeslutet skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. I detta forum bör bl.a. Alkoholinspektionen ingå. Ytterligare en viktig uppgift för Alkoholinspektionen bör vara att inom sitt ansvarsområde aktivt följa och ställa erfarenheter till förfogande för den internationella alkoholpolitiken inom t.ex. EU, WHO och andra överstatliga eller mellanstatliga organ. Inspektionens uppgift bör bl.a. bli att genom en aktiv kunskapsutveckling och ett aktivt erfarenhetsutbyte bidra till att utveckla medel och förvaltningslösningar inom ram och inom EU om vi blir medlemmar där. 7.2 Tillstånd för tillverkning av, partihandel med och inköp av spritdrycker, vin och starköl Regeringens förslag: Det skall finnas två nya typer av tillstånd - tillverkningstillstånd och partihan- delstillstånd. Dessutom skall särskilt in- köpstillstånd kunna ges i vissa fall. Ett tillverkningstillstånd inkluderar förutom tillverkningsrätten också en rätt att importera, exportera och partihandla med sådana alkoholdrycker som omfattas av tillverknings- tillståndet. Ett partihandelstillstånd inkluderar förutom partihandelsrätten också en rätt att importera och exportera motsvarande alkoholdrycker. Inköpstillståndet avser inköp direkt från partihandlare eller tillverkare av spritdrycker, vin och starköl för industriella m.fl. ändamål. Förslaget i departementspromemorian: Överensstämmer med regeringens förslag bortsett från överflyttningen av regleringen av inköpstillstånd från lagen om försäljning av teknisk sprit m.m.(LFT) till alkohollagen. Remissinstanserna: En majoritet har tillstyrkt förslaget. Förslaget om överflyttningen av inköpstillstånd för spritdrycker, vin och starköl för industriella m.fl. ändamål från LFT till alkohollagen är grundat på en remissynpunkt från . Skälen för regeringens förslag: För all yrkesmässig import, export, partihandel och tillverkning av spritdrycker, vin och starköl skall krävas tillstånd från Alkoholinspektionen. Sådana tillstånd skall kunna fås av de aktörer som uppfyller de i lagen uppställda kriterierna. Det bör enligt regeringens uppfattning finnas två huvudtyper av tillstånd - tillverkningstillstånd och partihandelstillstånd (här bortses från det speciella inköpstillståndet som flyttats från LFT). Den som har fått till- verkningstillstånd får också importera, exportera och partihandla med motsvarande alkoholdrycker och den som har fått ett partihandelstillstånd får också importera och exportera sådana drycker som täcks av tillståndet. Systembolaget kan dock ej få något tillstånd som innefattar rätt att im- portera, exportera eller tillverka alkoholdrycker. För att garantera detalj- handelsmonopolets opartiskhet får inga länkar finnas mellan detaljhan- delsmonopolet och egen tillverkning, import och export. Systembolagets verksamhet skall även koncentreras till den alkoholpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs. försäljning över disk. Bolaget bör dock inte förhindras att söka tillstånd att bedriva partihandel genom att sälja varor vidare till restauranger. En sammanblandning av en monopoliserad detaljhandel och en konkurrensutsatt partihandel bör dock undvikas. Det är därför ett krav att den konkurrensutsatta partihandeln i Systembolaget får bära sina kostnader så att inte bolaget otillbörligt utnyttjar den monopoliserade detaljhandeln i priskonkurrens med annan partihandel. Det bör därför ankomma på att inom ramen för sina konkurrensvårdande uppgifter uppmärksamma detta. Eftersom tillstånd kommer att ges på basis av objektiva kriterier är inte någon begränsning av antalet tillstånd lämplig. Mot denna bakgrund är det svårt att bedöma antalet ansökningar och den geografiska spridningen av framtida tillverkare och partihandlare. Ansökan om tillverknings- eller partihandelstillstånd skall vara skriftlig och den sökande måste innan ansökan behandlas betala en ansökningsavgift vars storlek beslutas av regeringen. 7.3 Kriterier för tillstånd I enlighet med vad som har kommit till uttryck i regeringens skriftväxling med skall tillståndsprövningen inom alkoholområdet baseras på objektiva, tydliga och i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter fastställda kriterier. Om dessa krav uppfylls står det fritt att utforma och införa de kriterier som krävs för att uppnå de alkoholpolitiska målen. Inom dessa ramar kan med andra ord kriterier utformas så att den svenska restriktiva alkoholpolitiken inte äventyras. Det nya tillståndssystemet skall både tillgodose våra alkoholpolitiska krav och vara förenligt med krav på icke-diskriminering och objektivitet. Alkoholinspektionen skall vid tillståndsprövningen bedöma om den person som ansöker om tillstånd har visat sig lämplig att utöva en sådan verksamhet som avses med ansökningen. Inspektionen skall göra en objektiv och icke-diskriminerande bedömning med hänsyn tagen till personliga och ekonomiska förhållanden, lagringsmöjligheter och omständigheter i övrigt. Stor vikt skall tillmätas laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Detta betyder bl.a. att den person som vill tillverka eller partihandla med alkoholdrycker skall ha en ordnad ekonomi och inte tidigare ha varit straffad för brott som kan ha betydelse för förmågan att yrkesmässigt kunna hantera handel med eller tillverkning av alkohol. Den person som söker och får tillstånd skall också vara väl förtrogen med de regler som gäller på alkoholområdet. Den som får tillstånd skall ha lokaler, förvaringsmöjligheter och interna kontroll- och redovisningssystem som gör sannolikt att de regler som gäller på alkoholområdet kommer att följas. Systemen skall möjliggöra insyn och i förekommande fall kunna ligga till grund för egenkontroll baserade på t.ex. internationella standarder. Alkoholinspektionens uppgift blir att utreda, bedöma och utfärda tillstånd. Inspektionen förutsätts utfärda närmare anvisningar för ansökningsförfarandet. Alkoholinspektionen skall i samverkan med bl.a. skatte- och kronofogdemyndigheterna, , kommunala hälso- och miljövårdsmyndigheter m.fl. bereda ansökan, besiktiga lokaler och förvaringsmöjligheter på plats där så bedöms nödvändigt, granska den interna kontrollen och redovisningssystemet, m.m. Det kan vara önskvärt att i möjligaste mån samordna de förberedande inspektioner som görs av skatte-, livsmedels- och alkoholpolitiska skäl. Vid ansökan om tillstånd måste den nya myndigheten i samverkan med andra myndigheter - t.ex. - också beakta om de övriga regler som gäller för hantering av alkoholhaltiga livsmedel följs. En partihandlare eller tillverkare måste förutom att söka tillstånd hos Alkoholinspektionen också få lokalerna godkända av hälso- och . Naturligtvis måste näringsidkaren vara skatteregistrerad och i övrigt uppfylla t.ex. lokala förskrifter inom brandskydd, miljöskydd, osv. Vid ett EU-medlemskap kommer den som handlar med alkoholdrycker att behöva ställa en garanti för den innehållna punktskatten. Villkoren för punktskatter m.m. har behandlats av utredningen om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna och utredningens förslag redovisas i delbetänkandet Punktskatterna och EG (SOU 1994:74). Förslaget innebär, vid ett medlemskap i , att punktskattesystemet kommer att komplettera tillstånds- och tillsynsmyndigheternas kontroll av aktörerna på marknaden med alkoholdrycker enligt följande. är endast skattskyldig i fråga om vin och sprit. I ett EU-system gäller samma skattskyldighetsregler som för andra EG-reglerade punktskatter. De skattskyldiga är därvid bl.a. registrerade upplagshavare, registrerade varumottagare och oregistrerade varumottagare. Man skall betala skatt i det land och när varan frigörs för konsumtion, oavsett om det sker genom försäljning eller t.ex. stöld. Detta innebär att skattskyldig blir den som är berättigad att bedriva partihandel, dvs. den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd. Innan en verksamhet registreras för handel med punktskattebelagda varor, dvs. innan någon blir registrerad som upplagshavare, skall säkerhet ställas för skatten. Importör från tredje land skall också kunna bli registrerad upplagshavare. Handel mellan EU-länder sker oftast mellan upplagshavare eller registrerade varumottagare. Dessa näringsidkare skall godkännas av sitt lands beskattningsmyndigheter. De skall registreras i ett särskilt register. Säkerhet för skatten skall ställas. Om en oregistrerad varumottagare vill införa punktskattepliktiga varor från ett annat EU-land, skall personen anmäla detta till beskattningsmyndigheten i sitt hemland och ställa säkerhet för skatten där. Detta skall ske innan varan sänds från leverantören i ursprungslandet. Då en privatperson köper punktskattepliktiga varor i en annan medlemstat än hemstaten och då varan transporteras av säljaren (postorderhandel etc.) skall punktskatten erläggas i mottagarlandet. Ansvaret för att skatten betalas åvilar säljaren som skall ställa säkerhet för skatten i mottagarlandet. Punktskattepliktiga varor som omsätts under suspension (uppskjuten beskattning) mellan olika medlemstater skall ledsagas av ett dokument upprättat av avsändaren. När ett exemplar återsänds till säljaren vederbörligen påtecknat utgör det också en kvittens på att köparen övertagit betalningsansvaret för skatten. har uttalat att de restriktioner som finns på alkoholområdet och då framför allt när det gäller serveringsbestämmelserna, måste begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla för att inte förtroendet för alkoholpolitiken skall minska. De förändringar av lagstiftningen som regeringen här föreslår har inriktats på att slå vakt om de delar av regelverket som har alkoholpolitisk betydelse, att förenkla eller utmönstra bestämmelser som inte längre fyller någon alkoholpolitisk funktion, samt att förtydliga eller skärpa vissa regler för att de bättre skall fylla ett alkoholpolitiskt syfte. Att begränsa konsumtionen och motverka alkoholskador är ett övergripande mål för samhällets alkoholpolitik och därmed även för serveringspolitiken. Vid besök på restaurang uppstår ett grupptryck till större konsumtion, säger en teori. En annan hävdar att riskerna för överkonsumtion och skador är mindre i restaurangmiljöer än i privata eftersom drickandet i restaurang sker under insyn och social kontroll. Allmänna grundsatser för serveringspolitiken har varit att ordning, nykterhet och trevnad skall råda vid servering. De har också kommit till uttryck i den gällande lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD). En annan grundläggande princip har länge varit att det är samhället och inte marknaden som skall avgöra behovet av en alkoholservering. Starka alkoholpolitiska motiv har anförts mot en överetablering av restauranger. Behovet har i första hand prövats av kommunerna som har vetorätt mot beviljandet av serveringstillstånd. Denna grundsats har emellertid visat sig svår att tillämpa rättvist. Gränserna har också vidgats för vad som anses vara en etablering av rimlig omfattning. På många orter har senare års förskjutningar i främst kommunernas men också länsstyrelsernas och domstolarnas praxis öppnat för en avsevärd nyetablering av restauranger med tillstånd att servera alkoholdrycker. Alkoholpolitikens formuleringar har huvudsakligen utgått ifrån ett skyddsintresse. Ett sådant skyddsintresse är fortfarande viktigt och måste ha starkt genomslag i lagstiftningen. Alkoholpolitiska olägenheter av restaurangers alkoholservering måste motverkas. Det vore emellertid önskvärt om synen på restaurangnäringen också präglades av de positiva värden som restaurangen erbjuder. Alkoholpolitiken bör ha som utgångspunkt att det är värdefullt att det finns restauranger där människor kan samlas och äta, dricka och umgås både i vardag och fest, och att alkoholpolitiken inte skall utgöra ett hinder för detta. Att hålla god ordning vid alkoholservering framstår som lika viktigt nu som . Bland restaurangernas gäster finns storkonsumenter av alkohol. Våld och alkohol hör ofta samman. Forskning har visat att särskilt gatuvåld och våld mot okända brottsoffer ofta förekommer i direkt anslutning till eller i närheten av restauranger och nöjesställen. God ordning förutsätter också att gäster eller grannar och närboende inte störs på ett sätt som är oacceptabelt. Grundsatsen har därför fortsatt giltighet. Bestämmelserna om tillstånd och tillsyn bör dock göras tydligare för att underlätta tillämpningen. En stor majoritet betraktar alkoholdrycker som ett inslag i livet som de inte vill avvara. De flesta använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem, varken för dem själva eller samhället. Samhällsorganen behöver inte ingripa. Lagregleringen om serveringens bedrivande syftar till att motverka ett bruk av alkohol som leder till skador. Alkoholpolitiken skall också inriktas på att minska bruket av alkohol för att därigenom motverka eller begränsa skadeverkningarna. Det är viktigt att bilda opinion för mer alkoholfria umgängesseder, särskilt bland ungdomar. Lagregler och opinionsbildning påverkar varandra i ett ständigt växelspel. Det är därför angeläget att lagstiftningsåtgärder och information/påverkan från det allmännas sida stödjer varandra. Serveringsställen skall i princip kunna etableras och konkurrera på rättvisa villkor. Uppfylls vissa på förhand klart angivna, delvis stränga, krav skall tillstånd ges att servera alkohol. I de fall en servering bedöms föra med sig alkoholpolitiska olägenheter måste dock inskränkningar kunna göras. Sådana inskränkningar förutsätter en prövning i det enskilda fallet mot bakgrund av en alkoholpolitisk helhetsbedömning. I intresse- och normkollisionen mellan å ena sidan näringsfriheten och å den andra skyddet för människors hälsa, bör skyddsaspekterna ta över. Detta är några av regeringens utgångspunkter och allmänna överväganden inför de förändringar som föreslås i det följande. 8.2 Ansvaret för att utreda och besluta om serveringstillstånd Regeringens förslag: Nuvarande tillståndsgivning förs över från länsstyrelserna till kommunerna. Kommunerna ges också huvudansvaret för den direkta tillsynen av restaurangerna och rätten att fatta beslut om återkallelse av redan givna tillstånd samt övriga administrativa ingripanden. skall dock fullgöra kommunens uppgifter. Därefter skall under en övergångstid en särskild ordning gälla som innebär att alltid skall höras innan kommunen fattar beslut i vissa tillstånds- eller sanktion- särenden. LHD/förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Alkoholpolitiska kommissionens förslag: Kommissionen tillstyrker en kommunalisering av tillståndsgivningen men föreslår att besluten om administrativa ingripanden även i fortsättningen bör vara en uppgift för . Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker en kommunalisering av tillståndsgivningen när det gäller serveringstillstånd. Av de instanser som yttrat sig när det gäller vem som skall besluta i sanktionsfrågor är det ungefär lika många som tillstyrker att läns- styrelserna skall handha de administrativa ingripandena som avstyrker detsamma. Den vanligaste motiveringen vid ett avstyrkande av kommissionens förslag är att ansvaret för sanktioner, tillståndsgivning och tillsyn bör vara sammanhållet. Skälen för regeringens förslag: Frågan om att lägga över tillståndsgivningen enligt lagen om handel med drycker (LHD) från länsstyrelserna till kommunerna har i första hand aktualiserats genom de olika översyner som gjorts av länsstyrelsernas arbetssituation. Dessa har visat att länsstyrelserna till följd av alltför stor anhopning av löpande ärenden inte haft utrymme för att fullgöra sin roll som regional tillsyns- och expertmyndighet på det sociala området. Inte heller har länsstyrelserna haft tillräckliga resurser för att utöva en effektiv direkttillsyn över olika tillståndshavare. Det har därför bedömts önskvärt att avlasta länsstyrelserna vissa grupper av ärenden, bl.a. LHD-ärendena. Detta skulle dessutom möjliggöra vissa rationaliseringar, eftersom kommunerna redan har visst ansvar för dessa ärenden och man därigenom kan undanröja visst dubbelarbete. En överflyttning av LHD-ärendena från länsstyrelse till kommun ligger också i linje med de allmänna decentraliseringssträvandena som innebär att en fråga i princip inte bör handläggas på högre nivå än saken kräver. Att flytta över ansvaret för alkoholärenden till en ny myndighet kan emellertid inte bara diskuteras utifrån praktiska och ekonomiska synpunkter. Det är t.ex. viktigt att överväga hur kraven på tillräcklig kompetens skall kunna tillgodoses. Ett grundläggande krav är vidare att regelsystemet och beslutsordningen utformas på ett sätt som möjliggör en effektiv alkoholpolitik i enlighet med lagstiftningens syfte. De alkoholpolitiska målsättningarna och begränsningarna bör därvid komma till klart uttryck i de materiella lagbestämmelser som skall tillämpas av beslutsmyndigheter och domstolar. Enligt regeringens bedömning finns det dock goda förutsättningar att lägga över ärenden om serveringstillstånd på kommunerna. Härigenom kan man undvika en hel del dubbelarbete men också mera direkt utnyttja kommunens bättre kunskap om de faktiska lokala förhållandena och bättre förutsättningar att bedöma sannolika konsekvenser av att en serveringsrörelse startas eller utökas i ett visst område. Tillsynen enligt LHD delas mellan , som har den centrala tillsynen, samt länsstyrelser, socialnämnder och polismyndigheter. I praktiken sker ofta en samordning mellan och kommunen i syfte att undvika onödigt dubbelarbete. Om tillståndsgivningen enligt LHD flyttas över till kommunerna måste även ansvaret för tillsyns- och återkallelsefunktionerna övervägas. Det finns ett naturligt samband mellan dessa tre funktioner, vilka vilar på samma förutsättningar och ger varandra inbördes stöd. vet vad som uppgivits i samband med ett tillståndsbeslut och vad som särskilt behöver uppmärksammas vid tillsynen. Vad som framkommer vid tillsynen är viktig information både för bedömningen av nya tillståndsansökningar och för att bedöma om förutsättningarna för ett tidigare lämnat tillstånd brister eller har ändrats. Det är också angeläget att det sker en konsekvent bedömning i samtliga dessa avseenden så att inte tillståndshavare, som följer av tillståndsmyndigheten angivna villkor, riskerar att råka ut för ingripanden från en annan myndighet med en annan uppfattning i samma frågor. Ett extremt exempel på möjliga konsekvenser av en uppdelning av funktionerna är att kommunen först beviljar ett tillstånd som återkallar på grund av en annan bedömning av vad lagen kräver. En sådan uppgiftsfördelning blir inte tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt och leder dessutom till dubbelarbete hos de berörda myndigheterna. Om en kommun, som lämnat tillstånd, skulle vara tvungen att aktualisera ett nytt ärende hos för att få samma tillstånd återkallat, krävs sålunda nya utredningsinsatser hos . Kommunerna måste dock ges skälig tid för att kunna förbereda sig inför uppgiften att ta över tillståndsgivningen och sanktionsmöjligheterna. Därför föreslår regeringen att skall fullgöra kommunens uppgifter enligt den nya lagen. får dock inte bifalla en ansökan om permanent serveringstillstånd innan kommunen yttrat sig. skall kommunerna också som en övergångsordning alltid inhämta länsstyrelsernas yttranden innan beslut fattas när det gäller ansökningar om permanent serveringstillstånd eller återkallelser av tillstånd. Detta anser regeringen är motiverat för att det särskilt i mindre kommuner kan krävas ytterligare någon anpassningstid för att hinna bygga upp erforderlig kompetens för handläggning av mer komplicerade ärenden och också få en någorlunda likartad bedömning och hantering av ärenden enligt den nya lagen. 8.3 Kriterier för tillståndsgivning Regeringens förslag: Det kommunala vetot och den s.k. behovsprövningen ersätts med en alkohol- politisk bedömning, där prövningen syftar till att förhindra uppkomsten av alkoholpolitiska olägen- heter. Den särskilda regleringen för alkoholservering på nöjes- och idrottsplatser slopas och får istället ingå i den allmänna alko- holpolitiska bedömningen. Lämplighetsprövningen föreslås kvarstå i stort sett oförändrad och i lokalprövningen tas kravet om särskilt medgivande för drinkbarer bort. Alkoholpolitiska kommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tycker att det är bra att det kommunala vetot och behovsprövningen försvinner. Påpekanden görs dock om att det finns behov av att ytterligare förtydliga vad som menas med alkoholpolitiska olägenheter för att detta begrepp skall kunna fungera som grund för avslag. Skälen för regeringens förslag: Ett grunddrag i svensk alkohollagstiftning är att motverka risken för att servering av alkoholdrycker medför alkoholpolitiska olägenheter. Olika modeller för att förhindra s.k. överetablering av serveringsställen har prövats . Erfarenheter visar att man i restauranger som befinner sig i ett hårt konkurrensläge kan bli mindre noggrann med att följa gällande regler. Problem med nykterhet och ordning, servering till underåriga och ekonomisk misskötsamhet kan följa i spåren. Vid en kommunalisering av tillståndsprövningen ställs ökade krav på att göra tydligt vad som egentligen skall ingå i behovsprövningen. Avslag på ansökningar måste motiveras, vilket är ett allmänt krav i förvaltningslagen. Alla beslut kan då få en sakprövning om de överklagas till domstol. Behovsprövning är ett svårtolkat begrepp och det finns ett utrymme för visst godtycke i bedömningen av behovet av restauranger. Enligt regeringens mening bör därför en precisering göras så att tillståndsprövningen, förutom bedömning av sökandens och lokalens lämplighet, också innebär en bedömning av riskerna för alkoholpolitiska olägenheter. Tvingas tillståndsmyndigheten dessutom att noggrant motivera skälen för ett eventuellt avslag på tillståndsansökan förbättras förutsättningarna för att utveckla en tydligare praxis. Vid tillståndsprövningen skickar ansökan på remiss till bl.a. den lokala polismyndigheten för yttrande inom polisens kompetensområde. Regeringen finner ingen anledning att föreslå någon förändring härvidlag om kommunen övertar tillståndsprövningen. Det är emellertid enligt regeringens mening angeläget att ge större tyngd i tillståndsprövningen åt polisens yttrande om ordningsläget i området för den tilltänkta etableringen och kommunens bedömning av risken för att närboende störs. Denna bedömning görs vanligen av miljöförvaltningarna.