prop · GI0389 · 1995-01-01 00:00:00 — SHR föreslår därför att det räcker om "övervakar" att utbildningen fortsätter. En ansökan om serveringstillstånd är ofta förenad med stora ekonomiska investeringar. Det är rimligt att en sökande bör kunna få svar på en ansökan inom viss angiven tid. Det är också rimligt att till- ståndsmyndigheten får skälig tid för tillståndsprövningen. Kommissionen föreslår att i allmänna råd anger skäliga an- sökning- och handläggningstider med ledning av vad kommissionen har anfört i detta betänkande. i , MHF-Ungdom tillstyrker kommissionens förslag. i anser att den handläggningstid vid överföring av serveringstillstånd ()vid ägarbyten som föreslås av kommissionen är för lång. "Om handläggningen tar är risken stor att sökanden ''''tar saken i egna händer''''. bedömer att ett överföringsärende, om ansökan är komplett, tar ca. Korta handläggningstider i enlighet med ovan torde i kommunen kräva delegation till tjänstemannanivå." Systembolaget efterlyser ett "snabbare administrativt förfarande" då butikerna ofta får vänta på besked från länsstyrelserna om förändringar i tillståndsverksamheten. Övervakning av nykterhet och ordning är normalt i första hand en och polisiär angelägenhet. I kommunerna finns också personella resurser för tillsynsändamål och dessutom en betydande lokalkännedom. Kommunerna bör ges rätt att ta ut tillsynsavgifter för de kostsamma restauranginspektionerna som ofta måste utföras på obekväm arbetstid. Kommissionen anser att kommunerna skall sköta den direkta tillsynen av restaurangerna och att den naturligt kan knyta an till uppsökande verksamhet. Kommis- sionen betonar att särskilda resurser bör avsättas för tillsynen, bl.a. för att kontrollera ordning och nykterhet samt tillståndshavarnas ekonomiska skötsamhet. I huvudsak är remissinstanserna positiva till kommissionens förslag. Flera instanser kommenterar främst rollfördelningen mellan kommunerna och och det är svårare att hitta egentliga tillstyrkanden eller avstyrkanden. En viss oklarhet över vilken roll som kommissionen tillskriver avspeglas generellt i instansernas svar. Det görs flera påpekanden om att länsstyrelserna bör ha ett övergripande ansvar. Några instanser förespråkar även att kommunerna endast bör ansvara för den yttre tillsynen. Förutsättningen att det finns resurser för tillsyn är även något som flera instanser understryker. i , tillstyrker kommissionens förslag. anför att en nödvändig förutsättning för förslaget är att det finns kompetens och resurser hos länsstyrelserna för att klara av tillsyn och uppföljning. Det är även viktigt då de regionala uppföljningarna bildar underlag för nationella uppföljning. i anser att bör få en "formell samordningsroll" för att garantera att tillsynen sköts på ett "enhetligt och rättssäkert sätt". Man vill i detta sammanhang även påminna om nya uppgifter inom konkurrensområdet (4 § konkurrensförordningen 1993:173) som också kräver samordningsansvar. i betonar vikten av en fungerande tillsyn och påpekar att de tre myndigheter/organ som har ansvaret för tillsynen "samarbetar i mycket varierande grad". Tillsynsverksamheten har i praktiken ofta utförts av . i sympatiserar med kommissionens intentioner att skapa tydliga och enkla regler men kan inte ansluta sig till kommissionen strategi att föra över resurser från tillståndprövning till inspektionsverksamhet och kontroll. Det är nödvändigt att prövningstillstånden av ansökningar om serve- ringstillstånd även i fortsättningen sker med noggrannhet och med iakttagande av de rättsregler och den praxis som finns på området. Det krävs som regel starkare skäl för att återkalla ett tillstånd än för att avslå en ansökan om tillstånd. Det är rimligen ett betydligt men för den enskilde att tvingas avbryta en redan etablerad verksamhet än att inte få tillstånd att sätta igång en ännu inte påbörjad verksamhet. Olämpliga serveringsställen/restauratörer bör rensas bort redan vid tillståndsprövningen. En nedrustning av verksamheten med tillståndsgivningen vore olycklig. Annars anser man att kommunen bör ha huvudansvaret för tillsynen på lokal nivå och på regional nivå, med uppgifter av mer övergripande och samordnande art. förordar att "särskilda resurser avsätts för tillsynen, bl.a. för kontroll av ordning och nykterhet samt tillståndshavarens ekonomiska skötsamhet". anser att "Alkoholpolitiska kommissionen kan kritiseras för att den inte tillräckligt ventlierat rollfördelningen mellan de brottsbekämpande myndigheterna och den myndighet som har att hantera LDH". utgår vidare från att ekonomisk brottslighet är en uppgift för polis-, skatte- och kronofogdemyndigheter och att detta tydligt kommer framgå av propositionstext (§ 64 LDH). Statskontoret, , , och Föreningen förespråkar att ansvaret för tillsynen delas mellan kommunerna och länsstyrelserna. I huvudsak bör kommunerna ansvara för den yttre tillsynen och länsstyrelserna för den inre. Flera av instanserna understryker vikten av att kommuner och länsstyrelser utvecklar former för samarbete. Vidare föreslår Stadskontoret att en närmare ansvarsfördelning kan prövas i samband med att förslag behandlas. i anser att ska vara tillsyns- myndighet med motiveringen att där finns fackkompetens och bred erfarenhet bl.a. av ekonomisk brottslighet. Polisen i anser att Kommissionens tilltro till kommuner och statliga myndigheters förmåga att kunna åstadkomma en effektiv tillsyn är "blåögd". Man anför att de sektorer som förväntas utöva tillsyn är föremål för kraftiga nedskärningar och minskning av resurserna och det förefaller därför paradoxalt att tro att tillsynen ska kunna öka under sådana omständigheter. Polisen i menar därför att "ökad tillsyn" inte kan motverka "de olägenheter som kan följa av den liberalisering av tillståndsgivningen som föreslås". Vidare påpekar polisen att en ökad tillsyn som endast innebär att en "överförfriskad restaurangkund som körs ut på gatan utgör en större riskfaktor för ordningen och säkerheten än om han fått sitta kvar och nyktra till på restaurangen". föreslår att polisen bör kunna ta ut ersättning för tillsynen med hänvisning till kommande besparingar. Vidare bör länspolismästaren få en mer framträdande roll. kommun anser att en förutsättning för att kommunen ska överta fler uppgifter är att avgifter kan tas ut för ansökningar och tillsyn. Föreningen anser att såväl central styrning och måluppföljning som särskilda anslag är en absolut förutsättning för att ska bli en effektiv tillsynsmyndighet efter en kommunalisering av tillsynen. Även i påtalar att resursbrist utgör ett hinder för tillsyn. Här gäller det dock som man anser kan få svårigheter att klara sina uppgifter med nuvarande resurstilldelning. föreslår att kommissionen i sitt fortsatta arbete bör överväga om inte aktiebolag ska vara en obligatorisk form för företag med serveringstillstånd. Det argument man anför är att tillsyn, kontroll och insyn är mycket bättre i aktiebolag än i andra företagsformer. MHF-Ungdom instämmer i reservation (att tillstånd och tillsyn ej ska handhas av kommunen). Annars gör man även här samma påpekande som flera instanser att det är en absolut förutsättning att det vid en kommunalisering av tillsynen anvisas särskilda medel för denna och att bör se till att kommunerna utför sina uppgifter. avvisar kommissionens förslag. IOGT-NTO-rörelsen, samt DKSN avstyrker förslaget med motiveringen att små och medelstora kommuner kan få svårt både med finansiering och med att utöva effektiv tillsyn. Man påpekar också att det kan bli svårigheter då kommuner kan ha olika alkoholpolitik och regler. Vid tillståndsprövningen för en tilltänkt restaurangetablering skall stor uppmärksamhet ägnas åt polisens yttrande om ordningsläget i området samt bedömning av risken för att när- boende störs. Detta gäller vid prövningen av nyetablering men även vid ansökningar om tillstånd för sena serveringstider. Kommissionen föreslår dessutom att skyddet för de närboende skall innefatta rätten att överklaga ett beslut om serveringstillstånd. Detta skrivs in i lagen. ges också rätt att överklaga kommunens tillståndsbeslut om i sin tillsyn finner att beslutet inte överensstämmer med lagstiftningens intentioner. I huvudsak är remissinstanserna positiva till kommissionens förslag. Flera instanser har olika åsikter om länsstyrelsernas och de boendes besvärsrätt. Ett antal remissinstanser (ca. tio stycken) avstyrker länsstyrelsernas besvärsrätt. Den huvudsakliga motiveringen är att en besvärsrätt för länsstyrelserna är överflödig då länsstyrelserna kan utöva tillsyn. Däremot är de flesta instanser som kommenterat förslaget positiva till att de boende får besvärsrätt. instämmer i kommissionens förslag angående besvärsrätten men påpekar att det är mycket viktigt att det finns en bestämmelse om att beslut om serveringstillstånd kungörs i ortstidningen. Motiveringen till det är att de berörda annars kan förbli omedvetna om beslutet och sin rätt att överklaga. anser att förslaget är bra då besvärsrätt kan fungera som en garanti för att man vid tillståndsprövning verkligen ser till de alkoholpolitska konsekvenserna. "Det finns skäl att understryka betydelsen av denna besvärsrätt, eftersom LHD/har avvisat tanken på att ska ges en sådan rätt." MHF-Ungdom tillstyrker kommissionens förslag med liknande motivering. i tillstyrker förslaget angående boendes besvärsrätt. Man anser även att länsstyrelserna bör få besvärsrätt om kommunerna blir tillståndsmyndighet. och anmärker att det är mycket viktigt att de boendes besvärsrätt regleras i lagen. IOGT-NTO-rörelsen anser att utöver kommissionens förslag angående närboendes besvärsrätt "ska slås fast den vidsträckta besvärsrätt som gällde ". Länsrätten i tillstyrker länsstyrelsernas besvärsrätt men inte de boendes. De störningar som boende kan utsättas för kan åtgärdas via "bestämmelserna om sanitär olägenhet och polisens verksamhet för att upprätthålla den allmänna ordningen". Länsrätten förespråkar i stället att man skapar " utrymme för länsstyrelseaktiviteter för återkallelse av tillstånd". I detta får man medhåll av Länsrätten i län. i avstyrker, med liknande argument som länsrätten i , de boendes besvärsrsrätt. Man påpekar dessutom att eventuella störningar för de boende skall vägas in vid tillståndsprövningen. anser att överklagningsrätt i beslut om serveringsärende enbart bör gälla den sökande. Länsrätten i Göteborgs- och län samt länsrätten i avstyrker däremot länsstyrelsernas besvärsrätt men tillstyrker de boendes. Länsrätten i förordar även att kungörelseförfarandet behålls. kommuns socialnämnd ifrågasätter länsstyrelsernas besvärsrätt med hänvisning till att länsstyrelsernas tillsynsmöjligheter ändå ökar då de avlastas ärenden. Kommunen efterlyser däremot ytterligare klarlägganden av de boendes besvärsrätt och vill inte ta ställning i frågan. Statskontoret avstyrker länsstyrelsernas besvärsrätt med motiveringen att det är onödigt när närboende har besvärsrätt och ansvarar för intern tillsyn och för administrativa ingripanden. i har liknande synpunkter och anför att "om kommunerna blir tillstånsmyndighet bör av hänsyn till de sökande utöva sitt tillsynsansvar på annat sätt än genom överklagandeinstitutet". avstyrker förslaget om länsstyrelsernas besvärsrätt med hänvisning till LHD/(SOU 1993: 31, s. 100). Vidare har man kritik mot utformningen av 68 §. Det framgår inte vad som anses med närboende och det är även oklart vilka tillståndsbeslut som får överklaga. Även och kommuner avstyrker länsstyrelsernas besvärsrätt. () avstyrker förslaget om länsstyrelsernas besvärsrätt med motiveringen att ändringen principiellt avviker från länsstyrelsernas "förhållningssätt mot kommunala beslut". En sådan besvärsrätt för länsstyrelserna existerar dessutom inte i någon annan lag. Kammarrätten i avstyrker besvärsrätten både för de närboende och länsstyrelserna. Kammarrätten anser att kommissionen inte har framfört några skäl som motiverar "att införa från den normala förvaltningsprocessen avvikande regler om överklagande av beslut enligt LHD". Man anser även att länsstyrelserna bör kunna "fullgöra sin tillsynsfunktion utan en sådan överklagningsrätt". Även ombudsmän ()avstyrker förslaget i dessa bägge delar. i har ett förslag för att undvika ett "alltför tillkrånglat beslutssystem". Förslaget förutsätter att kommunerna får tillståndsprövningen och primär tillsyn: * Kommunalt beslut överprövas av länsstyrelse. Om kommun finner felaktigheter m.m. hos tillståndshavaren meddelas detta till länsstyrelse som självständigt har att pröva om fog finns för sanktion eller ingripande. * Länsstyrelse utövar regional tillsyn med samma befogenheter som kommun. Länsstyrelse behöver då inte ha möjlighet att överklaga kommuns beslut. Prövar överklagade kommunala beslut. * Länsstyrelses beslut oavsett vilken åtgärd det är överklagas till kam- marrätt. i anser inte att länsstyrelsernas besvärsrätt ska skrivas in i lagstiftningen. anser dock att polismyndigheten bör ha besvärsrätt då ett tillstånd "befaras allvarligt komma att störa den allmänna ordningen och säkerheten". Vidare anför man att "enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår". Närboende bör alltså enligt "förvaltningsrättslig praxis" kunna överklaga tillstånd och därför behöver detta inte heller anges i lagtext. Ett ytterligare argument är att oklarhet kan uppstå om "andra som beslutet kan angå har sådan rätt". Detta bör dock kunna klarläggas genom "motivuttalanden". 4 Skärpta krav där det behövs Lagen tillåter att serveringstillstånd kan ges till slutna sällskap. Allmänt gäller då lägre krav på både branschvana, lokaler och matutbud. De slutna sällskap som här avses är t.ex. ideella föreningar och företag. Genom att konstruera ett slutet sällskap som endast har till syfte att bedriva restaurangverksamhet kan reglerna för tillstånds- givningen kringgås. Givetvis är dessa sammanslutningar inte att betrakta som slutna sällskap i lagstiftarens mening. En företeelse som har blivit allt vanligare är de s.k. restaurang- klubbarna. Dessa klubbar är som regel inriktade på diskoteksverksamhet med medlemskort, som be- rättigar till inträde. Restaurangklubbarna använder ofta lokaler som endast har tillstånd för servering till slutna sällskap. Klubbverksamheten drivs till övervägande del av personer utan tillräcklig brans- chvana. Vid sidan av de helt illegala spritklubbarna konkurrerar de med de etablerade restaurangerna om delar av restaurangpubliken. Eftersom de åsidosätter de regler som gäller för vanliga restauranger bedriver de en osund konkurrens. Kommissionen föreslår att till- ståndsmyndigheten alltid vid ansökningar från slutna sällskap skall ta de av föreningsstadgar, styrelse- eller årsmöteprotokoll, verksamhetsberättelse, m.m., för att pröva om det rör sig om en verklig förening eller en konstruerad sammanslutning i syfte att servera alkohol. i instämmer i kommissionen resonemang och framhåller att det finns ett behov av skärpta krav vid tillståndsprövning för slutna sällskap samt att dessa bör anges i föreskrifter eller allmänna råd till lagstiftningen. i tillstyrker förslaget och tillägger att man inte har några större problem med dessa ärenden. tillämpar kommissionens förslag. Systembolaget tillstyrker kommissionens förslag och understryker "de svårigheter som systembutikerna har för att avgöra om ett stort inköp är avsett för privat bruk eller för en illegal verksamhet". Länsrätten i anser att kommissionens förslag inte är ändamålsenligt då även s.k. "verkliga" föreningar som har stadgar, styrelseprotokoll m.m. kan bedriva resturangklubbar. Det föreslagna systemet har redan tillämpats i olika län till synes utan större framgång. Enligt länsrättens mening borde restaurangklubbarna med enklare medel kunna förhindras genom ett förtydligande av vad som avses med slutna sällskap i lagens om handel med drycker mening." har i en bilaga (bilaga 3, skrivelse ) föreslagit en ändring av tillståndstyperna som man anser vara "enklare och tydligare" än kommissionens förslag. I denna bilaga klargörs även gränsdragningen mellan privata och kommersiella tillställningar. föreslår att möjligheten att erhålla servering- stillstånd för slutna sällskap avskaffas. 4.2 Inköp från bryggeri När möjligheten att sälja starköl direkt till restauranger infördes var det enligt kommissionens bedömning inte lagstiftarens avsikt att detta skulle innebära att bryggerierna även kunde sälja direkt till konsumenterna. Det är emellertid vad som sker genom att flera har upptäckt att det finns ett "kryphål" i lagstiftningen, nämligen att konstruera ett tillfälligt slutet sällskap som därefter ansöker om serveringstillstånd. Inköp från bryggerierna kan medföra väsentliga rabatter samt möjlighet att få disponera en s.k. ölpump. Kommissionen föreslår att lagstiftningen i denna del skärps. Endast in- nehavare av tillstånd för stadigvarande servering bör få köpa starköl direkt från bryggeri. Detta innebär att de som tillfälligt får servera alkoholdrycker hänvisas till Systembolaget även när det gäller inköp av starköl. i och i , och kommun tillstyrker förslaget. i instämmer i kommissionens förslag men påpekar att tillstånd för stadigvarande servering bör inkludera restauranger som meddelats tillstånd . Denna synpunkt delar även i som också tillstyrker förslaget. vill däremot ifrågasätta termen stadigvarande serveringstillstånd då den både i betänkandet och i andra sammanhang vanligaste benämningen är permanent tillstånd. IOGT-NTO-rörelsen och stödjer reservationen av ledamoten och vill återinföra förbudet för svenska och utländska bryggerier att ha partihandel med starköl. 4.3 Anmälningsskyldighet vid ägarbyten Kommissionen finner det otillfredsställande att personer med bristande lämplighet, som exempelvis gjort sig skyldiga till ekonomiska brott eller serverat underåriga, kan förvärva restauranger med serveringstillstånd utan att detta skall anmälas till tillståndsmyndigheten. Kommissionen föreslår att en anmälningsskyldighet av förvärv införs för de fall då det dominerande ägarinflytandet väsentligt har förändrats. Denna skyldighet bör inträffa när en ny ägares andel eller ägarinflytande uppgår till av restaurangrörelsen. Brister den nye tillståndshavarens lämplighet kan tillståndet dras in. , i , IOGT-NTO-rörelsen och i tillstyrker förslaget. påpekar dock att den föreslagna regeln kan "kringgås t.ex. på så sätt att två personer vardera förvärvar en andel strax , och därigenom tillsammans får ett dominerande ägarinflytande utan att tillståndsmyndigheten får vetskap om förhållandet. Kostnaderna för tillsyn kommer att öka p.g.a utökade kontakter med PRV som tar ut avgifter för förfrågningar från ." anser att det bör övervägas att införa anmälningsskyldighet vid mindre ägarbyte än andel kring , eftersom ett stort antal restaurangrörelser har flera delägare. Föreningen och kommun förespråkar obligatorisk omprövning vid förändrade ägarförhållanden. Även i anser att kommissionens förslag är otillräckligt. Myndigheten anför att då en aktie kan ha 10 gånger större röstvärde än en annan så kan "en person utan att äga av aktiekapitalet ha majoritet av rösterna. En aktieägare som på så vis förfogar över ett serveringstillstånd borde ha en skyldighet att anmäla sig till tillstånds- myndigheten." i (LO) förespråkar att samma regler som vid konkurser ska gälla då administration och tillförlitlighet förbättras om reglerna är enhetliga. Ett problem som ofta uppmärksammas vid inspektioner är att personer som inte har uppnått lagstadgad serveringsålder inte heller har legitimation med sig. Det kan därför vara svårt att konstatera om personen i fråga är underårig eller inte. Ord står mot ord. En naturlig åtgärd är att serveringspersonalen begär att personer som kan antas inte ha fyllt styrker sin ålder med legitimationshandling. Det sker också vanligen, men långt ifrån alltid. Vid inköp av alkoholdrycker på Systembolaget är det fullt accepterat att personalen begär legitimation i tveksamma fall. Krav på att uppvisa legitimation förekommer också som ett naturligt inslag i många andra sammanhang. I 11 § LHD stadgas att innan alkoholdrycker lämnas ut skall mottagaren på begäran styrka sin ålder. (Denna bestämmelse omfattar även servering.) Det borde därför inte uppfattas som ett alltför stort intrång i den personliga integriteten om denna regel används vid restaurangbesök i samma utsträckning som på Systembolaget. Kommissionen återkommer till frågor om ungdom och alkohol i slutbetänkandet. i , i och tillstyrker förslaget och föreslår att legitimationsplikten kombineras med rätten för och kommunens inspektörer att begära legitimation. kommun anser att legitimationsplikt är ett minimikrav. Systembolaget menar att en metod liknande deras egen, där personalen är instruerad att begära legitimation av de kunder som ser ut att vara under , borde kunna tillämpas inom restaurangbranschen. MHF-Ungdom, , , Vita Bandet och (lokal-förening i stad), IOGT-NTO-rörelsen samt DKSN anser att åldersgränserna för inköp och servering av alkohol bör samordnas till 20 eller . kan en restaurang fortsätta att servera alkoholdrycker efter att rörelsen gjort konkurs. Erfarenheten har visat att mindre seriösa till- ståndshavare efter en konkurs inte är lika noga med att följa gällande bestämmelser. kan också på fördelaktiga villkor fortsätta att konkurrera med seriösa tillståndshavare efter en konkurs, bland annat med hjälp av lönegarantin. Kommissionen föreslår att serveringstillståndet automatiskt skall upphöra vid konkurs. Serveringen kan fortsätta först efter att en ny ansökan beviljats. , i (LO) samt Länsstyrelserna i , , och tillstyrker kommissionens förslag. tillägger att "Tingsrätt eller konkursförvaltare bör åläggas att meddela tillståndsmyndigheten när ett restaurangföretag har försatts i konkurs, eljest kan vid en fortsatt försäljning konkurrensfördelar komma att uppstå". tillstyrker att serveringstillståndet automatiskt skall upphöra vid konkurs men är "tveksam till att en ansökan från en kon- kursförvaltare om att återfå serveringstillståndet skall behandlas med förtur". IOGT-NTO-rörelsen, DKSN samt tillstyrker kommissionens förslag. kommun hälsar förslaget att serveringstillstånden skall upphöra vid konkurser med tillfredsställelse. tillstyrker förslaget om att ett serveringstillstånd automatiskt skall upphöra vid konkurs men anser att förslaget om förtur bör övervägas ytterligare så att tiden innan nytt ser- veringstillstånd erhålles blir densamma som för en ny rörelse. ombudsmän () avstyrker förslaget med motiveringen att de problem som ofta uppstår vid konkurser inte är något unikt för denna bransch. JO anser att missbruk av konkursinstitutet bör "bekämpas genom allmängiltiga regler och andra åtgärder, vilka täcker hela fältet av ekonomisk brottslighet i näringsverksamhet och inte genom punktvisa branschinsatser". Man anser även att de flesta konkurser har naturliga anledningar som t.ex. konkurrens, konjunkturnedgång och inte kan "misstänkas vara planerade som ett led i något brottsligt förfarande". JO anför vidare att det inte föreligger några hinder i 63 § första stycket att förkorta den tidsram inom vilken anmälan om konkurs ska göras om den bedöms vara för lång. En av de grundläggande principerna i regelsystemet är att om försäljning av alkoholdrycker leder till brister i nykterhet och ordning eller om bestämmelserna i lagen inte efterföljs skall lagstiftningen innehålla möjligheter till administrativa ingripanden. Kommissionen föreslår att sanktionssystemet görs effektivare genom att medge möjligheter att dra in tillståndet (suspension) och att återkalla serveringstillståndet vid allvarliga över- trädelser. Länsstyrelserna bör även i fortsättningen vara beslutsmyndighet för administrativa ingri- panden. I huvudsak är remissinstanserna positiva till kommissionens förslag. Av de instanser som yttrat sig är det ungefär lika många som tillstyrker att länsstyrelserna ska handha de administrativa ingripandena, som avstyrker detsamma.