prop · GI03179 · 1995-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna som yttrat sig över departementspromemorian: De flesta remissinstanserna tillstyrker att möjligheterna vidgas att bevilja uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. () avstyrker förslaget och framför farhågor för att det skulle kunna leda till ett ökat antal skenäktenskap. ifrågasätter också i likhet med Justitiekanslern behovet av en särbehandling av denna fråga och anser att förslagen bör avvakta resultatet av nu pågående utredningar. Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande lagreglering och praxis när det gäller möjligheterna för anhöriga till här bosatta personer att få uppehållstillstånd har i den allmänna debatten kritiserats på flera punkter. har i sitt nämnda betänkande 1993/94:SfU27 tagit upp några av dessa, nämligen _ de materiella förutsättningarna för uppehållstillstånd på grund av anknytning genom äktenskap eller sammanboende, _ möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan, samt _ möjligheterna att få uppehållstillstånd när lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger. I den allmänna debatten har också stark kritik riktats mot de ibland långa handläggningstiderna i denna typ av ärenden. De materiella förutsättningarna för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning kommer att behandlas av en parlamentarisk kommitté (Ku 1994:10), som kommer att fortsätta det arbete som påbörjades av Invandrar- och flyktingkommittén. Den nya kommittén skall redovisa sina överväganden . Den kritik som förts fram när det gäller de materiella förutsättningarna för tillstånd synes i stor utsträckning vara riktad mera mot bedömningarna i enskilda fall än mot regelsystemet som sådant. gäller att ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som görs från annat land inte kan överklagas. Sökanden har dock alltid möjlighet att ge in ytterligare en ansökan. Mot bakgrund av det stora antalet ansökningar som avgörs av tillståndsbyrå kan det emellertid inte helt uteslutas att felbedömningar kan ha skett i enskilda fall. (Ku 1994:06) har i uppdrag att överväga om en allmän rätt bör införas att överklaga beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Utredningen skall ha avslutat sitt arbete . När det gäller de tidigare långa väntetiderna bör framhållas att de i stor utsträckning hängde samman med det exceptionellt stora antal asylsökande som sökte sig hit och att handläggningstiderna nu kunnat reduceras högst avsevärt. Det är angeläget att de förslag som läggs fram i denna proposition kan genomföras . Det finns inte skäl att avvakta nu pågående utredningsarbete, som inte kommer att beröra de frågor som tas upp här. Kravet på uppehållstillstånd före inresan De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i och som redovisats i avsnitt 4.5.3 är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare tids vistelse men som under besöket i träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör därför finnas kvar. erinrar i sitt betänkande om att skillnader kan uppstå beroende på om den anhörige i är svensk medborgare eller medborgare i ett annat land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). En asylsökande som är gift med en medborgare i annat EES-land än torde enligt utskottet nämligen ha rätt att få uppehållstillstånd här. Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en viss skillnad beroende på om den utlänning som söker tillstånd åberopar anknytning till en svensk medborgare eller till en medborgare i ett annat EES-land som vistas här med tillstånd. I det senare fallet ger EU-medlemskapet eller rätt till uppehållstillstånd och denna rätt finns även när ansökan görs efter inresan. Skillnaden kommer emellertid att minska genom de förslag som läggs fram om att vidga möjligheterna till uppehållstillstånd efter inresan. Det måste också beaktas att ett av syftena med Europeiska unionen och är att underlätta arbetskraftens fria rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i enstaka fall får till följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får en automatisk rätt till uppehållstillstånd som inte är förenlig med de principer som i övrigt tillämpas för invandringspolitiken är knappast ett tillräcklig skäl att ändra de senare reglerna. Syftet med reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den uppskjutna invandringsprövningen är som framgått av den redogörelsen att undvika kringgåendet av de principer som gäller. Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framfört allt i de fall utlänningen söker asyl här men också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i . Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd efter inresan i landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om prövningen gjorts före inresan, skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan. Tillämpningen av undantagsbestämmelserna har på denna grund blivit föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-staterna numera generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan. Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut När det gäller anknytningar som uppkommer eller åberopas först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning måste bl.a. följande beaktas. Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.5.4 var väsentliga motiv för de nya bestämmelserna utlänningslag att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra förvaltningsärenden och i andra länder. Den nuvarande utlänningslagen bygger i fråga om verkställighet av avlägsnandebeslut på den mycket angelägna principen att beslut av förvaltningsmyndigheter skall verkställas. Den principen kommer till klart uttryck i ett par olika bestämmelser i utlänningslagen. Det gäller för det första den strikta regleringen i 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen av när en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Principen kommer också till uttryck i 8 kap. 12 § utlänningslagen där det föreskrivs att en utlänning som har avvisats skall lämna landet och en utlänning som har utvisats från det beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Principen att avlägsnandebeslut skall verkställas kommer också till uttryck i den s.k. som EG-staterna undertecknade . Som en följd av EU-medlemskapet kommer också att ansluta sig till denna konvention. Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler som ger rätt till uppehållstillstånd för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Den skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till skenförhållanden. En ny möjlighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. Vad nu anförts måste gälla oavsett om den i bosatta parten är medborgare i ett EES-land eller inte. Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. framställning är ett uttryck för detta. Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer av skäl som brukar anföras av sökande som inte vill eller anser sig kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge in en ansökan om uppehållstillstånd. _ Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där. _ Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det på nytt, ofta därför att han eller hon inte har och inte heller tror sig kunna få en passhandling som berättigar till utresa. _ Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst eller har fått barn. _ Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekonomiska möjligheter att resa fram och tillbaka. Ofta är det givetvis i praktiken fråga om en kombination av två eller flera av nu angivna skäl. Det rör sig således ofta om skäl som för parterna måste framstå som mycket beaktansvärda. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste dock av skäl som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna om verkställighet. Enbart den omständigheten att sökanden numera har en sådan anknytning hit som i och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd bör således inte leda till bifall till en ny ansökan. Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning än . Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet skulle innebära att parterna hindrades från att träffas liksom då det annars föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära skälen avser ofta i praktiken främst den härvarande parten, särskilt då det finns barn i förhållandet. Uppehållstillstånd för besök När det gäller uppehållstillstånd för besök har den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen, som redovisats i avsnitt 4.6, en utformning som inte helt stämmer överens med den praxis som utvecklats. Praxis är som nämnts mer generös än vad ordalydelsen i den nämnda bestämmelsen ger intryck av. Den praxis som tillämpas då det gäller att bevilja uppehållstillstånd för besök efter inresan förefaller väl avvägd. Förlängning av tillstånd för en tidsbegränsad vistelse här för exempelvis studier eller tidsbegränsat arbete beviljas regelmässigt trots att sökanden befinner sig i landet. Även på denna punkt bör nuvarande praxis behållas. Lagbestämmelsen bör därför ändras så att den bättre stämmer överens med tillämpningen. 7 Levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd 7.1 Uppehållstillstånd för asylberättigade utlänningar förslag: Nuvarande ordning som innebär att asyl får vägras en flykting endast om synnerliga skäl talar emot det ändras inte. När det gäller de factoflyktingar och krigsvägrare förs en uttrycklig bestämmelse in i utlänningslagen om att brottslighet kan utgöra ett särskilt skäl att inte bevilja asyl. Om brottsligheten ligger på gränsen till vad som ensamt skulle kunna utgöra grund för avslag får även andra allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt vägas in. De skäl som talar emot att asyl beviljas skall vägas mot det skyddsbehov utlänningen har. Utredningen: förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen föreslår dock att även annan allvarlig eller upprepad misskötsamhet än brottslighet skall kunna utgöra ett särskilt skäl att vägra asyl. Remissinstanserna: anser att det skulle vara värdefullt om det gavs klarare riktlinjer för hur allvarlig brottsligheten skall vara för att hindra asyl samt att det bör utformas föreskrifter om vilka rutiner som skall gälla för s.k. incidentrapporter från förläggningarna för asylsökande. anför att det av en kommande proposition bör framgå vad som avses med "allvarlig eller upprepad misskötsamhet". framhåller att misstänkt brottslighet samt asocialitet och allmän normlöshet bör få inverka endast då det i övrigt föreligger brottslighet som ligger på gränsen för vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd. Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationerna, anser att endast fällande dom i brottmål bör få tillmätas betydelse i asylärendet. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1.1 får asyl vägras en flykting endast om synnerliga skäl talar emot det. "Synnerliga skäl" anknyter till de s.k. uteslutandegrunderna angående flyktingars rättsliga ställning (se kap. 1, artikel 1 C samt F i konventionen). Där framgår bl.a. att asyl får vägras om sökanden gjort sig skyldig till brott mot freden eller krigsförbrytelse eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet. Möjligheterna att vägra asyl för den som är flykting i enlighet med regleras således i huvudsak av konventionens bestämmelser. Någon ändring är inte aktuell. När det gäller krigsvägrare och de factoflyktingar har enligt vad som redovisats i avsnitt 4.1.1 i tidigare förarbeten uttalats att asyl bör kunna vägras med hänvisning till sökandens levnadssätt. Någon klar praxis har dock inte utvecklats. Regeringen bedömer att asyl bör kunna vägras krigsvägrare och de factoflyktingar när det föreligger allvarliga anmärkningar mot deras skötsamhet och hederlighet. Detta bör komma till uttryck i utlänningslagen. I princip bör det vara fråga om lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas. Det är inte möjligt att lägga fast hur långt fängelsestraff det skall vara fråga om för att ett avslag på asylansökan skall aktualiseras. Det måste alltid bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där också straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art. Grova oaktsamhetsbrott som visserligen leder till fängelsestraff men där återfallsrisken normalt är liten skulle därvid kunna anses som något mindre allvarliga än brott som lett till fängelsestraff av samma längd men där återfallsrisken typiskt sett är större. I motsats till utredningen bedömer regeringen att allvarlig eller upprepad misskötsamhet som inte är konstaterad genom lagakraftvunnen dom inte ensamt bör kunna leda till avslag. Endast då det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Det kan även vara fråga om annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Som framgår av förslag i avsnitt 15 får dock ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte verkställas om allmänt åtal väckts men inte prövats _ såvida åtalet inte läggs ned. Regeringen vill i detta sammanhang något beröra de s.k. incidentrapporter som upprättas på förläggningar för asylsökande. Dessa rapporter innehåller bl.a. uppgifter om hot mot personal och om allmänt störande uppträdande och upprättas primärt för att underlätta bedömningen av var en asylsökande bör placeras och vilka åtgärder som bör sättas in. Rapporterna fyller inte de krav som måste ställas på det underlag som i tillståndsärendet skall läggas till grund för en bedömning av sökandens levnadssätt. I princip måste i detta sammanhang krav ställas på att det skall vara fråga om förhållanden som i vart fall lett till polisanmälan. Vad ovan sagts gäller i första hand brottslighet och annan misskötsamhet i . Den tillståndsgivande myndigheten torde endast i ett mycket begränsat antal fall ha tillgång till uppgifter om brottslighet och andra anmärkningar i fråga om skötsamheten i annat land. När uppgifter om exempelvis brottslighet i annat land kommer fram måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i . Gärningar som inte är straffbelagda i bör normalt inte vägas in även om de i ett annat land föranlett ett fängelsestraff av avsevärd längd. 7.2 Uppehållstillstånd för andra än asylberättigade Regeringens förslag: I utlänningslagen förs in en bestämmelse om att utlänningens skötsamhet och hederlighet skall beaktas vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd. Endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet skall beaktas. Någon självständig betydelse skall således inte tillmätas exempelvis s.k. incidentrapporter från förläggningar för asylsökande. Anmärkningar i fråga om levnadssättet måste alltid vägas mot de skäl utlänningen har för att få uppehållstillstånd. Utredningen: förslag till lagtext stämmer i sak överens med regeringens. Utredningen anser dock att även anmärkningar som inte alltid är klart konstaterade skall kunna vägas in vid en samlad bedömning av en tillståndssökandes skötsamhet och hederlighet. Remissinstanserna: , och anser att det bör ges riktlinjer för var gränsen skall gå för att anmärkningar i fråga om levnadssättet skall medföra avslag på en ansökan. och flera frivilligorganisationer anser i princip att endast lagförd brottslighet bör ha inverkan. Nämnden framhåller vidare att nivån för vad som kan tolereras bör vara låg. FARR framför att, när det gäller barnfamiljer, barnens bästa och deras rätt till båda föräldrarna alltid måste sättas främst. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande praxis, som innebär att utlänningens skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd, bör lagfästas. Samma principer bör därvid gälla i tillämpliga delar som i fråga om asylberättigade utlänningar. Det innebär då bl.a. att _ förutom lagakraftvunna domar _ endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. Som anförts i föregående avsnitt kan det exempelvis vara fråga om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste också, i likhet med vad som ovan föreslagits beträffande asylberättigade utlänningar, bli beroende på en bedömning i det enskilda fallet. Spännvidden mellan de skäl som icke asylberättigade utlänningar kan åberopa är dock väsentligt större än när det gäller krigsvägrare och de factoflyktingar. Det kan här röra sig om utlänningar som kan åberopa humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det föreligger sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning till i någon form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. I det senare fallet bör även mindre allvarliga anmärkningar i fråga om levnadssättet kunna läggas till grund för ett avslag _ givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. 7.3 Tidsbegränsade uppehållstillstånd Regeringens förslag: Tidsbegränsade uppehållstillstånd skall i större utsträckning än få meddelas under en prövotid när det råder tveksamhet om en sökandes skötsamhet och hederlighet. En särskild bestämmelse om det förs in i utlänningslagen. Utredningen: anser i likhet med regeringen att tidsbegränsade uppehållstillstånd bör användas i ökad omfattning när det föreligger tveksamhet om sökandens skötsamhet och hederlighet. Utredningen anser dock i motsats till regeringen att detta bör kunna ske utan någon lagändring. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag att tidsbegränsade uppehållstillstånd skall användas i större utsträckning när det råder tveksamhet om utlänningens skötsamhet och hederlighet. anser att detta inte bör ske endast genom en ändrad praxis utan att det krävs en författningsändring. och kristna råd _ frikyrkosamråd anser att tidsbegränsade uppehållstillstånd bör kunna användas även vid fall av grövre anmärkningar i fråga om levnadssättet än vad utredningen tänkt sig och att "prövotiden" då bör kunna sättas så pass lång som 4_. framhåller vidare att användningen av tidsbegränsade uppehållstillstånd bör regleras genom lag. Röda korset, , och avstyrker utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1.3 finns _ trots avsaknad av en uttrycklig lagbestämmelse _ inget som hindrar att tidsbegränsade uppehållstillstånd meddelas i större utsträckning än när det råder tveksamhet om sökandens skötsamhet och hederlighet. Som framgår av redovisningen har det tvärtom i förarbeten förutsatts att så skall kunna ske. I praxis har det emellertid skett endast vid ett fåtal tillfällen. Enligt regeringens bedömning bör tidsbegränsade uppehållstillstånd i större utsträckning än meddelas som en form av prövotid när sökanden gjort sig skyldig till brott. Det kan te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Enligt vad som uttalats i föregående avsnitt om levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd bör självfallet _ om brottsligheten inte är så allvarlig att domstol beslutat om utvisning _ i första hand prövas om brottsligheten skall leda till ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Skäl att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde därför i huvudsak föreligga om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd borde vägras men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Så kan vara fallet när förhållandena i sökandens hemland gör en verkställighet dit omöjlig för tillfället men där en ändring av förhållandena bedöms som möjlig inom överskådlig tid. Även i vissa fall när anknytning till åberopas kan dock förhållandena vara sådana att det inte framstår som rimligt att trots viss brottslighet avslå ansökan och att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd under en prövotid då kan vara lämpligt. Ett skäl att inte i större utsträckning bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd av skäl som hänför sig till sökandens levnadssätt har tidigare angetts vara att de personer det gäller då inte skulle komma att folkbokföras och omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och att kommunerna då heller inte skulle få statlig ersättning enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Om tidsbegränsat tillstånd beviljas under vad som i praktiken blir en form av prövotid måste dock utgångspunkten vara att de personer det gäller inte kommer att begå ytterligare brott och att det därför är rimligt att anta att de i regel kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd.