prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Länsstyrelserna bör även fortsättningsvis utöva tillsyn över de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet och även vara överprövningsmyndighet i fråga om förvaltningsbesvär. En uppdelning av ansvarsområdena mellan ett framtida ombildat och länsstyrelserna borde ses över och utformas på lämpligt sätt. 19.1.15 Föreningen : Kommittén vill föra över tillsynen av skogsbrukets insatser för miljön till och länsstyrelserna. Skogsindustrierna avstyrker detta. har , med sitt nära och förtroendegivande samarbete med näringen, starkt bidragit till skogsbrukets utveckling och till att de högt uppsatta produktionsmålen har nåtts. Vi är övertygade om att organisationen, med sin breda kompetens och goda kännedom om lokala förhållanden, blir lika framgångsrik när det gäller att nå högt ställda miljömål. Eftersom miljö- och skötselbeslut sammanvävs i den praktiska driften bör även motsvarande gälla vid tillsynen av skogsbrukets verksamhet. En skoglig myndighet som sköter tillsynen både vad gäller produktion och miljö är resurseffektivast. Dels minskar behovet av offentligt betalda resurser, dels minskar den tid som skogsbrukaren behöver lägga på myndighetskontakter. - - - Skogsindustrierna anser att miljötillsynen för skogsbrukets del bör ligga hos skogsvårdsorganisationen och avstyrker att den överförs till och länsstyrelserna. 19.2Regional och lokal nivå 19.2.1 ombudsmän, : Enligt kommitténs förslag skall tillsyn enligt i första hand ankomma på kommunerna. Förslaget innebär att området för kommunernas tillsyn utvidgas väsentligt. Även om någon principiell invändning inte kan resas mot förslaget och även om de föreslagna förändringarna i regelsystemet i viss utsträckning kan komma att underlätta tillsynsarbetet, vill jag peka på att de nya tillsynsuppgifterna kommer att förutsätta att kommunerna förfogar över specialkompetens och resurser som inte finns i alla kommuner. Kommittén säger sig (s. 744) vara medveten om att det, i med bristande resurser, kommer att bli en grannlaga uppgift för kommunerna att prioritera sina arbetsinsatser på lämpligaste sätt och framhåller (s. 751) att det sannolikt torde vara svårt att inom varje kommun upprätthålla den kompetens som erfordras för tillsyn och kontroll, varför behov föreligger för kommunerna att arbeta med miljöfrågorna inom större områden än den egna kommunen. Hur arbetet skall bedrivas diskuteras emellertid inte utan kommittén förutsätter att denna fråga kommer att uppmärksammas i annat sammanhang, vilket antyds inte. För egen del vill jag i detta avseende endast understryka vikten av att tillsynsansvaret enligt miljö- och hälsoskyddslagstiftningen placeras där det kan ges förutsättningar att bedrivas effektivt. En god lagreglering kan självfallet i sig bidra till ett förbättrat miljö- och hälsoskydd, men dess syften kan knappast uppnås med mindre tillsyns- och kontrollarbetet utförs effektivt. 19.2.2 Riksåklagaren: tillsynsorgan är av avgörande betydelse för möjligheten att effektivt beivra miljöbrott. I fråga om den kommunala tillsynen av miljöskyddet biträder jag de synpunkter som framförs av överåklagaren vid i . Möjligheterna att lägga beslutsansvaret på länsstyrelserna bör övervägas bl.a. av resurshänsyn. 19.2.3 : Till följd av de organisationsförändringar som genomförs inom försvarsmakten bör särskilt uppmärksammas att begreppet Försvarsmakten därefter enbart avser den nya myndighet som ersätter samtliga nuvarande militära myndigheter. Detta innebär att exempelvis provningsverksamhet med nuvarande utformning av tillsynsbestämmelserna i 44a § i miljöskyddslagen skulle kunna omfattas av tillsyn genom kommun. Detta är olämpligt och bör föranleda ändring i miljöskyddslagen redan från . Motsvarande ändring bör också ske i miljöskyddsförordningen, 19a §, samt i bilagan till förordningen. I konsekvens härmed bör även förslagets 1 § ändras på motsvarande sätt. 19.2.4 Statskontoret: I avsnittet 19.6.3 Tillsynen tillämpas det snävare tillsynsbegreppet som närmare motiverats och föreslagits i kapitel 15. Vi är som sagt övervägande positiva till begreppet, men anser att det behöver kompletteras med ytterligare begrepp. Vi håller med om att roll bör diskuteras mot bakgrund av hur tillsynsansvaret mellan stat och kommun fördelas. Men vad gäller initiativ till omprövning av karaktären branschvisa omprövningar med avseende på vissa utsläpp för vilka särskilda nationella målsättningar gäller, borde få ta initiativ även om inte har tillsynsansvaret för alla berörda anläggningar. Det mer strikta tillsynsansvaret bör alltså inte få lägga hinder i vägen för omprövningspaket som kan behövas för uppnående av nationella mål. - - - anser att kommunerna bör tilldelas ett huvudansvar för tillsynen av miljöfarlig verksamhet och att den statliga tillsynen fortsättningsvis bör begränsas till anläggningar med påverkan över stora områden, där miljöfrågorna i annat avseende är särskilt betydelsefulla eller där tillsynen förutsätter speciell kompetens. Vidare kan enligt kommittén ifrågasättas om kommunen skall utöva tillsyn över kommunens egna miljöfarliga verksamheter. - - - Vi anser att bör ta upp frågorna om tillsynens organisation med stöd av ett bredare underlag och överväga även radikalt olika alternativ. - - - Vi instämmer i att det inte bör uteslutas att tilldela tillsynsansvar för stora och komplexa anläggningar. Förutom de exemplifierade stora trafikanläggningarna finns det tillsynsuppgifter vid styrningen med ekonomiska styrmedel, exempelvis NOx-avgifter för stora energipannor och eventuella utsläppsramar för närsalter till havsområden. - - - Kommittén uttalar som sin uppfattning beträffande stat-kommunfördelningen bl.a. att tillsynsansvaret för miljöfarlig verksamhet och för kemikalieområdet bör följas åt. Vi uppfattar att detta överensstämmer med en relativt utbredd praxis. Vi är emellertid inte övertygade om att fördelningen på kemikalieområdet genomgående i alla län och kommuner skall delas upp på detta sätt. 19.2.5 , RAÄ: Kulturmiljövårdens roll i miljöarbetet bör definieras. RAÄ skall bevara och levandegöra minnet av äldre tiders kultur i . Myndigheten har huvudansvaret för rikets kulturmiljöer och kulturföremål. Beskrivningen av länsstyrelsernas arbete tar inte upp det omfattande arbete med miljöfrågor som kulturmiljöenheterna utför inom verksamhetsområdet god livsmiljö. I konsekvens med ovan anförda synpunkter på kulturmiljövårdens roll miljöarbetet bör denna behandlas i detta kapitel. 19.2.6 geologiska undersökning, SGU: förordar att kommunerna tar över huvuddelen av tillsynen för miljöfarliga verksamheter. Statens, dvs. länsstyrelsernas och , insatser föreslås begränsas till särskilt besvärliga anläggningar. SGU vill fästa uppmärksamheten på att förslaget innebär att kommunerna skall utöva tillsyn över sina egna verksamheter. SGU vill vidare betona kravet på likformighet. De krav på kunskap och kompetens som ställs av bl.a. förslaget till Miljöbalk i flera delar torde vara möjliga att upprätthålla på endast ett fåtal platser. 19.2.7 : Kommittén har föreslagit att det i första hand bör ankomma på kommunerna att utöva tillsyn över det område som kommer att omfattas av regelsystem. Hovrätten vill med anledning härav erinra om dels den knapphet på resurser som råder inom många kommuner, dels de intressekonflikter som kan uppkomma i samband med tillsyn över verksamheter inom den enskilda kommunen. Miljöfarliga industrier kan ha stor betydelse för kommunens livskraft. Det gäller både små och stora kommuner, både i ekonomiskt utvecklade regioner och i glesbygd. Det kan därför finnas en risk att de ekonomiska intressena tillmäts alltför stor vikt till förfång för miljö- och hälsointressena. Tillsynsreglerna bör enligt hovrättens mening utformas med beaktande av dessa förhållanden. 19.2.8 i : anser att vid fortsatta överväganden måste den unika samlade kompetens som länsstyrelserna representerar inom såväl miljövårds- som planeringsområdet tas till vara. Härigenom ges möjligheter till ett effektivt miljövårdsarbete i syfte att uppnå regionala och nationella miljömål. - - - Mot bakgrund av kommunernas ökande ansvar bör roll preciseras och inriktas mot ett övergripande tillsynsansvar i länet, dock med möjligheter att ingripa även i enskilda fall när problem uppkommer. - - - anser inte att skall ha möjlighet att träda in i annan tillsynsmyndighets ställe och ansvara för olika enstaka anläggningar eller anläggningstyper. Verkets myndighetsroll bör inte innefatta tillsyn av enskilda miljöfarliga verksamheter. 19.2.9 i : Länsstyrelserna bör ges ett lagfäst ansvar för uppsikten inom länet för hela område. Detta gäller särskilt uppföljning och utvärdering av miljötillståndet och miljöarbetet i länet, vilka uppgifter är grundläggande för miljökvalitetsarbetet. I detta ligger även att vara regional tillsynsmyndighet med befogenhet att bl.a. förelägga om mätningar och undersökningar för att effektivt kunna samordna recipientkontrollen som en del i den samlade regionala miljöövervakningen. - - - Att bevaka de nationella intressena, samordna den statliga verksamheten i länet samt utarbeta regionala mål och strategier är centrala uppgifter i verksamhet. Den samlade och breda kompetensen inom länsstyrelserna ger unika möjligheter till en nödvändig framåtsyftande helhetssyn på samhällsutvecklingen. Det borde också vara naturligt och effektivt att de skogliga frågorna inordnades i . - - - Samarbetet över länsgränserna, som är betydande, kan ytterligare utvecklas. Det ligger i berörda länsstyrelsers uppdrag att gemensamt upprätta de åtgärdsplaner som behövs för att miljökvalitetsnormer över länsgränserna skall kunna uppfyllas. skall inte och behöver inte ha denna operativa uppgift (8 kap. 4 §). - - - Enligt direktiven skall utredaren överväga möjligheten att öka länsstyrelsernas andel av tillståndsprövningen i fråga om miljöfarlig verksamhet som regeringen skall avlastas ärenden genom att i ökad utsträckning tar över överklagandeärenden. Detta måste vara en riktig utveckling. Som ett alternativ till överväganden om inrättandet av regionala koncessionsnämnder bör det studeras om inte länsstyrelserna skulle kunna ta över en betydande del av tillståndsprövning. Kompetensen kan stärkas genom att öka samarbetet över länsgränserna. Bl.a. skulle ett antal länsstyrelsejurister kunna specialisera sig inom område. Om länsstyrelserna såväl ges ansvaret för utökad tillståndsprövning enligt ovan som ett övergripande tillsynsansvar skapas förutsättningar för att en hög kompetens skall kunna upprätthållas långsiktigt. - - - I ett övergripande tillsynsansvar bör ligga både att kunna utöva konkret tillsyn och att följa och utvärdera det tillsynsarbete som sker lokalt. 19.2.10 i : Som framgår av betänkandet kommer länsstyrelsernas ansvar för övervakningen av miljösituationen att öka. Även länsstyrelsernas ansvar för det framåtsyftande miljöarbetet kommer att öka. Betänkandets förslag om miljökvalitetsnormer m.m. kommer att kräva betydligt ökade arbetsinsatser från länsstyrelsernas sida som länsstyrelsernas regionala roll på område förstärks. anser att länsstyrelsernas samordnande verksamhet och utarbetande av övergripande regionala mål och regionala strategier framstår som några av de väsentligaste inslagen i allt arbete för att kunna hantera miljösituationen. finner att betänkandet inte tillräckligt tydligt ger uttryck för detta och för den betydelse över huvud taget som den regionala nivån har i miljöarbetet. - - - Olika organisationsfrågor har övervägts i betänkandet och kommer att bli föremål för utredning i särskild ordning. Länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen har bedrivits i förvaltningsmässigt administrativ form. Den har fungerat väl och kunnat tillgodose de även från näringslivets sida ställda kraven på snabbhet och rättssäkerhet. anser därför att motsvarande tillståndsärenden enligt bör handläggas i en ordning som så långt möjligt ansluter till den nuvarande administrativa ordningen i . 19.2.11 i : har genom sin breda och djupa kompetens den bästa förutsättningen att följa upp miljösituationen och samordna miljövårdsarbetet inom länet. I och med att kommunerna får ett ökat tillsynsansvar är det viktigt att ges ett övergripande regionalt samordningsansvar för tillsynen i länet med rätt att begära in uppgifter från andra aktörer. 19.2.12 i län: Tillsynsansvaret gällande miljöfarliga verksamheter bör få en klar uppdelning mellan och kommunerna, varvid bör ha ansvaret för större verksamheter med utsläpp av regional betydelse. bör inte ha tillsynsansvar över enskilda verksamheter. - - - bör svara för förelägganden rörande recipientkontrollprogram för att kunna fullgöra sina uppgifter inom miljöövervakningsområdet. - - - Utredningen aviserar en översyn av skötsellagen. Det finns då skäl att överväga det lämpliga i att - som - och kommunerna har ett delat tillsynsansvar för överlappande miljöregler för jordbruket. 19.2.13 i : regler om tillsyn reglerar inte de olika aktuella aktörernas roller, utan detta förutsätts ske genom föreskrifter som regeringen beslutar. - - - utgår ifrån att den, när sådana föreskrifter beslutas, ges ett övergripande tillsynsansvar för miljöarbetet i länet. Eventuellt bör dock ett sådant ansvar framgå redan av balkens bestämmelser. 19.2.14 i : har flera roller i miljö- och samhällsplaneringsarbetet. Inom miljöarbetet är olika former av myndighetsprövning den av hävd tyngsta biten. Att följa upp och utvärdera miljösituationen, att leverera kunskap om miljösituationen för beslut på skilda nivåer, att formulera regionala miljömål, att utarbeta åtgärdsprogram, att definiera skyddsvärda områden, att medverka i planering, att fördela medel till vissa åtgärder, att utbilda och förmedla information och att samordna insatser är andra väsentliga uppgifter. ansvar och funktioner inom hela område bör lagfästas. - - - utformning som ramlag kräver ett omfattande fortsatt arbete med bl.a. förordningar och föreskrifter. Vidare pågår ett fortsatt utredningsarbete, bl.a. beträffande organisationsfrågorna. Det är angeläget att samlade kompetens härvid tas tillvara och utnyttjas för att nå största möjliga effektivitet i miljöarbetet. - - - vill här också stryka under, vad kommittén framhåller, att det är nödvändigt att det, både på riks- och regional nivå, utöver sektorsansvaret finns en myndighet med övergripande ansvar i miljöfrågor. - - - i sitt betänkande endast gjort allmänna bedömningar av myndigheternas ansvarsområden och uppgifter är det helt nödvändigt att dessa frågor klarläggs, vilket också kommer att ske genom den särskilda utredning (direktiv 1993:43) som tillsatts. Direktiven för den särskilde utredaren belyser i huvudsak på ett bra sätt de problemställningar som tydliggjorts genom miljöskyddskommitténs arbete. ser det som angeläget att utredaren, på ett bättre sätt än miljöskyddskommittén gjort, utnyttjar och tar till vara unika tvärsektoriella och samlade miljövårds- och planeringskompetens för ett effektivt miljövårdsarbete. - - - I det fortsatta utredningsarbetet bör klarläggas former och förutsättningar för att tillräckliga resurser kan tas fram för det regionala och lokala miljövårdsarbetet. I arbetsfördelningen mellan regional och lokal nivå bör förutom praktiska och kompetensmässiga skäl också beaktas hur personella och ekonomiska resurser totalt sett utnyttjas mest effektivt och ändamålsenligt i miljövårdsarbetet. I det fortsatta översynsarbetet bör också följande särskilt beaktas. - - - Länsstyrelserna bör ges ett lagfäst ansvar för uppsikten inom länet för hela område. Detta gäller särskilt uppföljning och utvärdering av miljötillståndet och miljöarbetet i länet, vilka uppgifter är grundläggande för miljökvalitetsarbetet. Att bevaka de nationella intressena, samordna den statliga verksamheten i länet, utarbeta regionala mål och strategier samt svara för genomförande av skydd för särskilt värdefulla naturområden ingår som grundläggande uppgifter i verksamhet. Den samlade och breda kompetensen inom länsstyrelserna ger dem unika möjligheter till en nödvändig framåtsyftande helhetssyn på samhällsutvecklingen. - - - Samarbetet över länsgränserna, som är betydande, kan ytterligare utvecklas såväl inom prövnings- och tillsynsverksamheten som inom miljöövervakningen. Det är naturligt att kommunernas ansvar för miljötillsynen ökar. Det är viktigt att roll och uppgifter preciseras. Förslaget att upprätta en lista över verksamheter/anläggningar som skall ha statlig tillsyn tillstyrks. En undersökning/utvärdering av hur det nuvarande systemet beträffande tillsynsfördelningen fungerar bör genomföras och utgöra ett viktigt material för den utredning som bl.a. behandlar organisations- och arbetsfördelningsfrågor. Det är vidare angeläget att får ett i författning fastslaget övergripande, regionalt samordnings- och uppföljningsansvar för tillsynsfrågor vad gäller miljöfarlig verksamhet. -- - Det är viktigt att understryka att miljöarbetet i mycket stor utsträckning bör ske på den lokala nivån. Uppbyggnaden av kretsloppssamhället och det nya miljötänkandet skall omfattas av alla i enlighet med det vid i om miljö och utveckling antagna handlingsprogrammet , vilket måste bygga på medborgarnas medverkan och inflytande i den kommunala verksamheten. - - - Tillsynen över de kommande generella föreskrifternas tillämpning hör till det kommunala arbetet. Det är bra att den nya utredningen har fått i uppdrag att titta på den kommunala tillsynen över verksamhet så att de oklarheter som kan föreligga särskilt i de nya kommunala organisationerna undanröjs. 19.2.15 i län: Tillsynsansvaret enligt bör klart och entydigt fördelas mellan och kommunerna genom branschvisa listor i en kommande miljöbalksförordning. - - - Vid fördelningen bör grundprincipen vara att skall ha tillsynen över stora, komplicerade anläggningar med miljöpåverkan av mer än lokal betydelse. Hur gränsdragningen skall ske bör noga övervägas. - - - bör inte ges tillsynsansvar över enskilda miljöfarliga verksamheter. En sådan uppdelning av det statliga tillsynsansvaret skulle inte öka effektiviteten i miljövårdsarbetet. huvuduppgift bör även vara att utarbeta generella råd och föreskrifter som stöd för tillsynsmyndigheternas arbete ute på fältet. Det är viktigt att få till stånd nya samarbetsformer mellan och länsstyrelserna för ett fördjupat utbyte av erfaren- heter, kunskap och resurser. - - - I och med att kommunerna får ett ökat tillsynsansvar är det viktigt att får ett övergripande regionalt samordningsansvar för tillsyn av miljöfarlig verksamhet i länet. betydelsefulla samordningsroll för uppföljning av miljövårdsarbetet i länet och befogenheter i sammanhanget bör noga klarläggas. I strikt bemärkelse innebär tillsyn en kontroll av efterlevnaden vad gäller lagstiftningen och av att villkoren i de tillståndsbeslut som fattats med stöd av denna iakttas. - - - Sådan tillsyn innebär att kontrollprogram fastställes för verksamheter samt att resultatet av provtagningar, analyser och mätningar granskas. Därjämte sker en granskning av de årliga miljörapporterna från prövningspliktiga verksamheter. Tillsynen har emellertid också en vidare och väl så viktig innebörd. Genom kontinuerliga kontakter med företagen kan de nationella och regionala miljömålen föras ut samt ett kunskapsutbyte äga rum till gagn för alla parter. En fördel med en sammanhållen prövnings- och tillsynsorganisation är att den ingående kunskap om det aktuella företaget, som erhålles vid en väl fungerande och aktiv tillsyn, kan utnyttjas i samband med tillståndsprövning av en verksamhet. 19.2.16 i : Det bör i klart framgå att har ett övergripande ansvar för miljöfrågorna i länet, vilket naturligtvis också bör komma till uttryck genom att blir prövningsmyndighet för verksamheter i varje fall av regional betydelse samt ges ett särskilt ansvar för verksamheter som har mellankommunal betydelse. tvärsektoriella kompetens, som är unik i vårt samhälle, bör bättre tas tillvara och komma till klart uttryck i liksom organisationens förutsättningar till effektivt miljövårdsarbete med korta och snabba beslutsgångar. Detta måste också vara utgångspunkten för att bättre ta tillvara samlade kompetens för att uppnå de nationella och regionala miljömålen. - - - Det är viktigt, särskilt när det är fråga om en ramlagstiftning, att rättskällorna ger klara anvisningar för tillämpningen. Bl.a. detta lagförslag innehåller bestämmelser som ger utrymme för avvägningar mellan olika intressen, se exempelvis 1 kap. 1 §. I detta sammanhang kan inte låta bli att ge uttryck för sin förundran över att den intresseavvägning, "kollision", som på sidan 544 f. sägs utgöra en fara vid länsstyrelsernas hantering, på sidan 626 åberopas som en stor tillgång vid beskrivningen av koncessionsnämndens hantering: "Nämndens avgöranden har vunnit respekt och utgör goda exempel på avvägningar mellan å ena sidan kravet på skydd för miljön och å andra sidan behovet av industriell och verksamhet." - - - Det bör övervägas om inte den mest ändamålsenliga lösningen är att låta länsstyrelserna i första instans hantera alla ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, med koncessionsnämnden som andra och sista instans. bör skapas möjlighet för länsstyrelserna att i ökad utsträckning och på ett mer formaliserat sätt samarbeta över länsgränserna i större ärenden, jfr. tidigare åberopade direktiv. är över huvud taget positiv till de tankegångar som förs fram på s. 545 i betänkandet om sättet att formalisera prövningen vid . - Det bör dock tilläggas att hanterar ärendena på det sätt som förordas. - - - Frågor rörande vattenhushållning och markavvattning bör inte splittras upp på flera olika myndigheter eller sektorsintressen utan bör - såsom departementschefen framhöll på s. 45 i prop. 1992/93:226, "En ny skogspolitik" - hållas samlade hos . Genom det uttalade sektorsansvaret för miljöfrågorna finns det en uppenbar risk för dubbelarbete. har bl.a. mot denna bakgrund tidigare påtalat det lämpliga i att inordna i (se bilaga B, s. 15-18). vidhåller denna uppfattning eftersom det finns stora samordningsvinster både administrativt, ekonomiskt och i sakfrågor att göra i en sådan organisationsförändring. - - - Det måste finnas en såväl lokal som regional skyldighet att regelbundet rapportera och redovisa tillståndet i miljön till närmast överordnad instans för att centrala verk och statsmakterna skall kunna uppfylla de nationella och internationella åtaganden som gjort inom detta område. - - - Förslaget innebär att även fortsättningsvis endast tillsynsmyndigheten har möjlighet att förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet att utföra behövliga undersökningar. Möjligheter att samordna och effektivisera miljöövervakningen och recipientkontrollen i länet kan härigenom försvåras eller i vissa fall helt omöjliggöras. Det är nödvändigt att , såsom ansvarig för den regionala miljöövervakningen i länet, har möjlighet, även i de fall inte är tillsynsmyndighet, att vid behov förelägga de verksamheter vars utsläpp har en regional betydelse att utföra erforderlig recipientkontroll antingen i egen regi eller medverka i den samordnade recipientkontrollen. 19.2.17 i : har ett samlat ansvar för miljöövervakning. Effektuppföljning genomförs i många fall som en samordnad kontroll där flera verksamheter som utövar någon form av miljöpåverkan deltar i och bekostar ett gemensamt undersökningsprogram. För att bibehålla möjligheten att genomföra denna typ av effektuppföljning över större områden som kan omfatta flera kommuner och län bör länsstyrelserna ha möjlighet att med stöd av 14 kap. 7 § och 22 kap. 2 § meddela föreläggande och inte som det nu är formulerat enbart tillsynsmyndigheten.