prop · GI0389 · 1995-01-01 00:00:00 — Samtliga medlemsländer måste använda sig av dessa system. Något utrymme för att konstruera ett helt eget nationellt system finns således inte. På mervärdesskattesidan gäller nu ett system som kan betecknas som en övergångsordning. Ordningen skall gälla fram till . Denna ordning är i princip densamma som gäller i med undantag för att beskattningen inom EU inte är kopplad till själva gränsöverskridandet. För kontrollen av förfarandet har inrättats ett krav på att köparen för säljaren skall ange sitt registreringsnummer som mervärdesskatteskyldig och att detta nummer skall kunna kontrolleras av säljaren via den nationella skattemyndigheten genom ett särskilt datasystem. På punktskatteområdet finns inte någon övergångsordning. De regler som tillämpas inom EU är avsedda att vara den slutliga ordningen. Grundstommen i systemet är att punktskatter skall utgå bl.a. på alkohol i enlighet med särskilda direktiv. Sådana varor på vilka punktskatter skall utgå skall kunna framställas och lagras i obeskattat skick i särskilda auktoriserade skatteupplag. Varorna skall kunna transporteras i obeskattat skick mellan sådana lager, även när lagren finns i olika medlemsländer. Viss dokumentation skall då medfölja varorna. Beskattning skall ske när varorna frigörs för konsumtion. Hur det svenska systemet för beskattning av EU-intern gränsöverskridande handel skall utformas är föremål för beredning. Utredningen (Fi 1991:09) om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna har presenterat delbetänkandet Punktskatterna och EG (SOU 1994:74). Dess förslag vad avser hanteringen av punktskatter på alkohol redovisas i avsnitt 7.3. 5.7 Teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat Regler om alkoholhanteringen inom industrin, hälso- och sjukvården, under- visnings- och forskningsverksamheten finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. Med teknisk sprit förstås sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt, vetenskapligt eller annat likartat ända- mål. Vad som sägs i lagen om försäljning av teknisk sprit gäller också sprit- drycker, vin och starköl avsedda för nämnda ändamål. Import, försäljning och inköp inom landet av teknisk sprit kräver tillstånd, medan tillståndskravet beträffande alkoholhaltiga preparat innebär att dessa inte får importeras utan tillstånd eller säljas inom landet utan att först ha blivit godkända. Beträffande både teknisk sprit och alkoholpreparat, som inte är avsedda för förtäring, gäller att de i princip måste vara denaturerade. Handeln med teknisk sprit kännetecknas av att antalet försäljare (parti- handlare) är förhållandevis litet (sex stycken) och att all försäljning, vare sig den sker till storförbrukare inom industrin eller till mindre förbrukare såsom laboratorier och dylikt, noga kontrolleras genom framför allt den rapportering som verkställs av försäljarna. Som huvudprincip gäller att tillstånd till införsel och försäljning endast meddelas företag som yrkesmässigt sysslar med grossistförsäljning av tekniska alkoholprodukter och liknande. Företag som i sin rörelse har behov av teknisk sprit för t.ex. framställning av någon annan produkt tillåts inte att själva importera spriten utan är hänvisade att köpa via grossisterna. För att missbruksrisken skall begränsas ytterligare gäller att samtliga köpare av teknisk sprit måste ha tillstånd generellt eller i varje särskilt fall. Tillstånden grundas på en behovsbedömning. Vid själva inköpet måste tillståndet företes hos försäljaren, som gör en anteckning om inköpet och senare inrapporterar försäljningen till tillsynsmyndigheten som därigenom i efterhand får en kontroll av att tillståndet inte överskridits. Tillståndsgivning, tillsynsverksamhet och annan prövning enligt lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. sköts av . Verkets tillsyn- sverksamhet bygger huvudsakligen på kontroll av den rapportering om försäljningen av teknisk sprit som görs av försäljarna. Dessutom görs stickprovsvisa inspektioner av såväl säljare som köpare av teknisk sprit. 6 Behov av ändringar inom nuvarande system Överkonsumtion av alkohol för med sig omfattande sociala, medicinska och samhällsekonomiska problem. Detta är anledningen till att för en restriktiv alkoholpolitik. sker omfattande omvärldsförändringar som påverkar den förda alkoholpolitiken. Enligt den alkoholpolitiska kommissionen behövs framöver - med tanke på den integrationsprocess som pågår i och det intensifierade sociala och kulturella utbyte som kan förväntas - en kraftfull mobilisering på alkoholområdet för att begränsa konsumtionen, tränga tillbaka missbruket och motverka alkoholskadorna. Nuvarande svenska alkoholpolitik bygger på en balans mellan höga skatter, restriktioner, information/opinionsbildning och behandlingsinsatser. Förutsättningarna för att använda prisinstrumentet som alkoholpolitiskt medel kommer att ändras. En tyngdpunktsförskjutning måste där- för ske, där information, opinionsbildning och andra alkoholförebyggande insatser får en ökad betydelse i syfte att försöka få till stånd andra dryckesvanor i vårt land. har mot denna bakgrund beslutat (prop.1993/94:150 bil.5, bet. 1993/94:FiU20, rskr 1993/94:454) att ytterligare anvisas för olika alkohol- och drogpolitiska åtgärder under /95. Regeringen har uppdragit åt att an- svara för och leda det alkohol- och drogförebyggande arbete som beslutat om. skall sammankalla en nationell ledningsgrupp. Ledningsgruppen får till uppgift att utarbeta en nationell handlingsplan för att förebygga alkohol- och drogskador. Frågan om de svenska alkoholmonopolens förenlighet med EG-rätten aktualiseras redan genom . I avtalet sägs bl.a. att "de avtalsslutande parterna skall säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och marknadsföringsvillkor föreligger mellan medborgare i EG-medlemsstaterna och medborgare i EFTA-staterna". Också ett antal andra artiklar i avtalet, främst de som rör varors fria rörelse, har betydelse för alkoholmonopolen. Hänsyn till människors liv och hälsa kan motivera undantag från dessa regler. Den svenska alkoholpolitiska målsättningen att minska den totala konsumtionen för att motverka medicinska och sociala alkoholskador sätts inte i fråga av EG-rätten. Det är diskriminerande effekter av åtgärder för att nå målen som inte tillåts. rättspraxis indikerar att importmonopol är förbjudna i sig, oberoende av om de utövas diskriminerande eller inte. anser att också export- och distributionsmonopol i sig är förbjudna. Däremot anses detaljhandelsmonopol vara förbjudna endast om de har diskriminerande verkan. När det gäller de nuvarande import-, export, tillverknings- och partihan- delsmonopolen för spritdrycker, vin och starköl har därför beslutat i enlighet med regeringens prop. 1993/94:136 om riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker. Därmed har godkänt att Vin & Sprit AB:s nuvarande monopol skall avskaffas och ersättas av ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn vad gäller hanteringen av alkoholdrycker skall inrättas . Regeringen utgår - efter den skriftväxling som förevarit med och den notering som gjorts i avtalet - ifrån att Systembolagets detaljhandelsmonopol kan bibehållas. Mot bakgrund av att detaljhandelsmonolpolet är det mest betydelsefulla ur alkoholpolitiskt perspektiv, utgår regeringen från att Systembolaget anpassar verksamheten på ett sådant sätt att ingen tvekan uppstår om dess ickediskriminerande behandling av varor från övriga EES-länder. Föreskrifter för att garantera en sådan behandling och kontroll från statens sida kommer att tas in i avtal som upprättas mellan staten och bolaget. En särskild oberoende nämnd kommer att inrättas dit avvisade producenter och partihandlare kan vända sig för att få sin sak prövad. Närmare bestämmelser om nämndens verksamhet avses regleras i förordning och i avtalet mellan staten och . Enligt nuvarande bestämmelser får försäljning av öl inte omfatta ett alkoholstarkare öl än 5,6 volymprocent. Däremot får ett sådant öl tillverkas av svenska bryggerier för export. Denna reglering anses strida mot det ingångna . En utländsk bryggare kan nämligen hävda att hans produkt, med ett alkoholinnehåll överstigande den svenska maximigränsen, utsätts för en otillåten begränsning av varors fria flöde över gränserna. Den nuvarande övre starkölsgränsen kan därför inte bibehållas i ett EES-perspektiv. Grundläggande för svensk alkoholpolitik har varit en strävan att begränsa utrymmet för marknadskrafterna, dvs. konkurrens och privat vinstintresse. Motivet har varit övertygelsen att konkurrens och privat vinstintresse leder till aktiv marknadsföring och aktiv försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som får ett intresse av att alkoholförsäljningen ökar, desto bättre kommer alkoholdryckerna att hävda sig i konkurrensen om människornas pengar. När det gäller en sektor som samhället inte vill skall växa, är marknadsmekanismer som konkurrens och vinstintresse inte särskilt lämpliga medel. Principen att begränsa privata vinstintressen i alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet och är en betydelsfull grundsats när staten skall utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Inom de områden där alkoholmonopolen skall avvecklas, dvs tillverkning, import och partihandel, får principen en ny innebörd. var grunden för det statliga agerandet att hålla privata vinstintressen borta från alkoholhanteringen. blir grundsatsen att marknadskrafterna skall kontrolleras via ett system med tillstånd, tillsyn och sanktioner, som skall hanteras av en ny alkoholmyndighet. Mot bakgrund av gällande och de principer som framgår av skriftväxlingen mellan regeringen och krävs således möjligt förändringar i den svenska lagstiftningen på de punkter som berörs av skriftväxlingen. I det följande (kap.7) lämnas förslag till ett nytt tillstånds- och tillsynssystem när det gäller import, export, tillverkning av och partihandel med alkoholdrycker. LHD/föreslår i sitt betänkande (se bilaga 4) att till- ståndsprövningen när det gäller serveringstillstånd förs över från till kommunerna. Motiven härför har lagts fram av ett flertal utredningar. Framför allt hänvisas till att kommunerna har den bästa lokalkännedomen och att en överflyttning av tillståndsprövningen ligger i linje med de allmänna decentraliseringssträvandena, dvs. att en fråga i princip inte bör handläggas på en högre nivå än saken kräver. Vidare anförs att en kommunalisering frigör resurser hos länsstyrelserna för den viktiga tillsynsverksamheten. Kommunerna har dessutom som obligatorisk remissinstans vana vid att hantera denna typ av tillståndsprövning. Ett inte obetydligt dubbelarbete hos länsstyrelser och kommuner kan därmed försvinna. Regeringen anser därför att det finns starka skäl att föreslå att nuvarande tillståndsprövning när det gäller serveringsärenden förs över från länsstyrelserna till kommunerna. En kommunalisering av tillståndsgivningen medför också att det kommunala vetot försvinner. Som beslutsmyndighet får kommunen inflytande över tillståndsgivningen. Detta inflytande avser samtliga villkor för tillstånd, till skillnad från nuvarande vetorätt som begränsas till behovet av ett nytt serveringsställe. Vetot kan också ifrågasättas ur ett folkrättsligt perspektiv. Det är knappast förenligt med för de mänskliga rättigheterna, som har anslutit sig till. Konventionsartikel 6 behandlar den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Såväl tillståndsbeslut som ingripanden av olika slag måste kunna sakprövas av domstol. Konventionen medför folkrättsliga förpliktelser för del och kommer dessutom att inkorporeras och gälla som svensk lag . I praxis har vidare tydligt uttalats att skall ses som en integrerad del av EG:s rättsordning. Även detta innebär att konventionens regler kan åberopas av enskilda inför domstol. Mot denna bakgrund anser regeringen att det kommunala vetot inte kan behållas i svensk lag. Beslut i tillståndsärende måste, liksom återkallelse av serveringstillstånd, kunna omprövas fullt ut av en domstol. har uttalat att de restriktioner som finns på alkoholområdet måste begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla för att inte förtroendet för alkoholpolitiken skall minska. Detta gäller inte minst servering på restaurang. Onödiga detaljbestämmelser bör utmönstras. Reglerna bör vara tydliga och ge avsedd effekt. Regeringen instämmer i de utgångspunkter och ledande principer som Alkoholpolitiska kommissionen (se bilaga 3) har redovisat i sitt delbetänkade Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50), dvs. att slå vakt om de delar av re- gelverket som har alkoholpolitisk betydelse, att förenkla eller utmönstra bestämmelser som inte längre fyller någon alkoholpolitisk funktion, samt att förtydliga eller skärpa vissa regler för att de bättre skall fylla ett alkoholpolitskt syfte. Sådana förändringar är enligt regeringens uppfattning angelägna att genomföra när det gäller nuvarande serveringsbestämmelser. I det följande (kap.8) lämnas därför förslag till förändringar av gällande lagstiftning utifrån dessa principer. 7 Ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet Regeringens förslag: Ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet införs. Det nya systemet innebär att import-, export-, tillverknings-, och partihandelsmonopolen av- skaffas och ersätts med ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn inrättas. Dess beslut skall kunna överklagas till domstol. Det nya regelverket träder i kraft . Avvecklingen av nämnda monopol är en följd av och måste genomföras oberoende av ett svenskt medlemskap i . Förslaget i departementspromemorian: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser som tagit upp frågan har tillstyrkt promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: innebär att det inte får finnas statliga handelsmonopol som är disk- riminerande. I första hand berör detta monopol som hindrar varors fria rörlighet mellan länder i det europeiska ekono- miska samarbetsområdet. Proposition 1993/94:136 Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker avlämnades till . har i betänkandet 1993/94:SoU22 med samma namn hemställt att godkänner de i propositionen föreslagna riktlinjerna. beslöt i enlighet med utskottets hemställan (Rskr.1993/94:249). Till följd av , skriftväxling med och den pågående marknadsintegrationen bör enligt ovan nämnda riksdagsbeslut import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen avvecklas. Enligt riksdagsbeslutet skall monopolen ersättas med ett nytt alkoholpolitiskt motiverat system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet. En ny central myndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn inrättas. För att privata vinstintressen inte skall ges fritt spelrum måste samhället även fortsättningsvis ha en omfattande kontroll som effektivt begränsar alkoholens skadeverkningar. Sociala hänsyn måste fortfarande vara vägledande vid marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker. Det är också viktigt att handläggningen i tillstånds- och tillsynssystemen blir enhetlig över hela landet. Antalet ärenden förväntas heller inte bli så många att det blir rimligt att förlägga tillståndsgivningen lokalt eller regionalt. Den nya, från alkoholhanteringen fristående tillstånds- och kontrollmyn- digheten skall tillse att ingen godtycklig behandling sker av olika ekonomiska aktörer. Tillståndsgivningen skall bygga på objektiva i lag angivna grunder. Myndighetens beslut skall kunna överklagas till domstol. Därigenom garanteras de olika aktörernas rättssäkerhet och likabehandling i enlighet med bestämmelser. 7.1 Alkoholinspektionen - en ny central myndighet Den nya myndigheten - Alkoholinspektionen - skall vara tillståndsmyndighet och tillsammans med länsstyrelser och kommuner stå för en intensifierad, samlad och effektiv tillsyn och kontroll av alkoholhanteringen. Myndigheten bör också stå för en löpande uppföljning och utvärdering inom sitt verksamhetsområde. nuvarande tillsyns- och kontrolluppgifter inom detta område övertas därmed av den nya myndigheten. Frågan om även prövning av tillstånd för handel med teknisk sprit och godkännande av alkoholhaltiga preparat skall handhas av den nya myndigheten tas inte upp nu men bör övervägas och beredas ytterligare i . Att utöva en aktiv tillsyn på nationell nivå för att garantera att all för- säljning av alkohol sker ansvarsfullt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs avses bli den nya myndighetens primära uppgift. Den framtida kontrollen och tillsynen måste vara effektiv och anpassad till de nya förutsättningarna inom alkoholområdet för att förhindra att försäljning av alkohol sker utan tillstånd. För att den nya myndigheten skall kunna uppfylla sina åtaganden krävs att personalen besitter en såväl bred som hög kompetens samt att branschkunnande finns företrätt. När flera företag kommer att uppträda som importörer och partihandlare för alkoholdrycker förändras förutsättningarna på den svenska marknaden. Det finns därför skäl att även överväga eventuella förändringar av marknadsföringsreglerna för alkoholdrycker utifrån den nya myndighetens uppgifter. Detta tas dock inte upp i denna proposition utan bör beredas ytterligare inom . Den nya myndighetens uppgift blir att tillse att lagar och bestämmelser avseende hantering av alkohol efterlevs. Verksamheten bör kunna delas in i dels en central tillsyns- och uppföljningsuppgift, dels en central tillståndsuppgift. De två uppgifterna bör genomföras i nära samarbete med andra berörda myndigheter. I uppgiften att fungera som central tillsyns- och uppföljningsmyndighet ligger att direkt under regeringen som självständig myndighet utöva tillsyn över de aktörer som ansvarar för försäljning av alkoholdrycker och följa upp det alkoholpolitiska regelsystemet. Alkoholinspektionen skall löpande kontrollera att alla tillverkare och partihandlare följer de regler och föreskrifter som gäller enligt alkohollagen. Detta sker genom att löpande göra inspektionsbesök, inhämta rapporter om försäljning och andra förhållanden och genom samarbete med andra myndigheter främst länsstyrelser, kommuner, skattemyndigheter, polis- och kronofogdemyndigheter. Alkoholinspektionen skall så långt som möjligt i samarbete med andra utveckla kontrollsystem baserat på modern teknik i syfte att förenkla kontrollen inom myndigheten och hos tillståndshavaren. Ett sätt kan vara att utveckla program och system för tillståndshavarnas egenkontroll. Ett löpande erfarenhetsutbyte bör ske med t.ex. tullmyndigheten, skattemyndigheterna, och när det gäller att utveckla en effektiv och icke-byråkratisk tillsyn och kontrollmekanism. Myndighetens uppgift skall vara att utöva en sådan tillsyn att de olika instrumenten och aktörerna fungerar alkoholpolitiskt effektivt, var för sig och tagna tillsammans. Utfärdandet av serveringstillstånd skall enligt regeringens förslag handhas av kommunerna (se kap. 8) på ett sådant sätt att alla näringsidkare behandlas enligt objektiva, icke diskriminerande och offentliga alkoholpolitiska regler. Länsstyrelserna utövar den regionala tillsynen. Alkoholinspektionen skall utöva den centrala tillsynen och utvärdera lagens tillämpning och funktion samt för statsmakterna anmäla behov av lagändringar eller andra åtgärder. Inspektionen får således en central uppgift när det t.ex. gäller uppföljningen av att kommunernas tillståndsgivning utvecklas i överensstämmelse med lagens intentioner. I detta arbete behövs dock bistånd från länsstyrelserna. I myndighetens uppgifter ingår också att verka för att aktörerna på marknaden och berörda myndigheter har nödvändig kunskap och information om frågor som rör alkoholpolitik och det alkoholpolitiska regelverket. Alkoholinspektionen skall systematiskt följa och utvärdera den samlade effekten av tillsyns- och tillståndsverksamheten. I detta ligger att följa alkoholflödena i samhället och värdera hur dessa påverkar behovet av alkoholpolitiska åtgärder. Det ingår i inspektionens uppgifter att ta initiativ till nödvändiga förändringar av verksamheten och av alkohollagen. Särskilt bör följderna av ett eventuellt EU-medlemskap uppmärksammas. En central uppgift för den nya Alkoholinspektionen blir att ta fram in- formationsmaterial, utforma föreskrifter och allmänna råd till alkohollagen i syfte att tillämpningen av lagen skall bli så riktig och enhetlig som möjligt. Det är viktigt att t.ex. kommunerna i sin kommande hantering av serveringstillstånden får vägledning i form av allmänna råd, verkstäl- lighetsföreskrifter m.m. Den vägledande informationen bör kunna bidra till en likformig bedömning av likartade fall och en likartad ärendehantering. Denna uppgift blir än viktigare med tanke på den kommunalisering av tillståndsprövningen av serveringstillstånden som föreslås i propositionen. Denna förändring innebär att antalet tillståndsmyndigheter ökar från nuvarande 24 till bortemot 300, beroende på vilka kommunala nämnder eller kommundelsnämnder som skall bedöma ansökningar och utöva tillsyn på det kommunala planet. Även för tillståndshavarna är det viktigt att få information om lagen och hur den skall tillämpas i syfte att underlätta förståelsen av reglerna och deras ändamål. Det åligger också Alkoholinspektionen att följa domstolarnas rättspraxis och sprida kännedom om rättsutvecklingen. I praktiken innebär detta att inspektionen svarar för erfarenhetsutbyte, spridning av information om utvecklingen på alkoholområdet samt information av särskild betydelse för de förvaltningsuppgifter som andra myndigheter inom det aktuella området har att utföra. Den nya myndigheten skall också förstärka informations- och utbild- ningsinsatserna om hur det alkoholpolitiska regelsystemet skall tillämpas. Insatserna skall främst rikta sig till olika yrkeskategorier verksamma inom alkoholområdet, t.ex. partihandlare och personal vid tillsynsmyndigheterna men inspektionen bör också medverka i arbetet med att bygga upp utbildningsprogram och ta fram utbildningsmaterial för såväl innehavare av serveringstillstånd som serveringspersonal. Ett handlingsprogram för information och utbildning bör därför utarbetas efter samråd med . Det är väsentligt att den löpande alkoholstatistiken ger en god bild av alkoholhanteringens omfattning och förändringar av denna. Det gäller såväl tillverkning och partihandel som detaljhandels- och restaurangförsäljningen av alkoholdrycker. Alkoholstatistiken utgör en viktig del av den kunskapsmässiga basen för alkoholpolitiken. Alkohol- inspektionen har därför en viktig uppgift när det gäller att utforma och insamla den statistik som behövs för att kontrollera, följa upp och utvärdera effekterna av den förda politiken. Statistiken skall ge en bild av alkoholförsäljningens omfattning och ut- veckling. Inspektionen skall enligt alkohollagen ha rätt att direkt eller via annan myndighet begära in uppgifter från dem som har tillstånd att sälja alkohol. Uppgifter om försäljning till konsumenter skall kompletteras med uppgifter om tillverkning (bryggerier och alkoholtillverkare) och handel med alkoholdrycker (import, export och partihandel). Genom att import, tillverkning och export statistikförs som all försäljning registreras kan en heltäckande kartläggning av alkoholflödena i samhället erhållas. Denna statistik utgör en av utgångspunkterna för inspektionens kontroll av tillståndssystemets funktion och av att inga illegala "läckage" uppstår. Statistik som beskriver de olika alkoholpolitiska aktörernas arbete och som behövs för den övergripande tillsynen skall löpande inhämtas av myndigheten.