prop · GI03123 · 1995-01-01 00:00:00 — , som tillstyrker införandet av en marknadsstörningsavgift, påpekar att detta leder till att ett programföretag i vissa fall riskerar både vitesföreläggande från och marknadsstörningsavgift enligt den föreslagna lagen, vilket skulle kunna underlätta tillämpningen även på radio- och TV-området. Skälen för regeringens förslag: En överträdelse av marknadsföringslagens bestämmelser om otillbörlig marknadsföring och om informationsskyldighet kan, under särskilt angivna förutsättningar, tänkas komma att sanktioneras på fyra olika sätt: 1) beslut om förbud eller åläggande vid vite och i ett senare skede vitets utdömande, 2) påförande av marknadsstörningsavgift, 3) utdömande av skadestånd och 4) ådömande av straff på grund av brott enligt någon lagregel utanför marknadsföringslagen. Det finns anledning att närmare överväga vilket förhållande som bör råda mellan dessa sanktionsformer när en överträdelse aktualiserar bruk av mer än en av dem. Skadestånd i relation till övriga sanktioner Skadeståndet skiljer sig från de övriga sanktionsformerna genom att det saknar den offentligrättsliga karaktär som präglar vite, marknadsstörningsavgift och straffansvar. Frågan om ersättning för skada rör ett privaträttsligt förhållande mellan skadevållaren och den skadelidande. Det är med hänsyn till detta och i övrigt uppenbart att möjligheten att döma ut skadestånd inte skall påverkas av om näringsidkaren även drabbas av någon annan sanktion. Förhållandet mellan vitesförbud eller vitesåläggande och marknadsstörningsavgift Som har framhållits tidigare kommer en handling som medför avgiftsansvar också att falla inom tillämpningsområdet för de bestämmelser som skall läggas till grund för ett förbud eller åläggande vid vite. Sanktionerna grundas dock på överträdelser av olika materiella lagregler, även om det är fråga om prövning av påföljd i anledning av samma förfarande. Marknadsstörningsavgift skall dömas ut vid överträdelse av någon bestämmelse i den s.k. katalogen, om regelbrottet skett uppsåtligen eller genom oaktsamhet. Förbud kommer att kunna meddelas i anledning av marknadsföringsåtgärder som strider mot generalklausulen om otillbörlig marknadsföring, utan krav på att något subjektivt rekvisit kan styrkas. Ytterligare en skillnad ligger i förhållandet att förbud och ålägganden avser att hindra framtida överträdelser, medan marknadsstörningsavgiften ersätter straffet som direktverkande sanktion och avser marknadsföring som har bedrivits. Mot bakgrund av dessa omständigheter bör både förbud eller åläggande och marknadsstörningsavgift kunna komma i fråga med anledning av en och samma marknadsföringsåtgärd. Regeringen återkommer till den problematik som har berörts i samband med att frågan om rättskraften hos domar enligt marknadsföringslagen tas upp (avsnitt 9.4). Konflikt kan också tänkas uppkomma mellan talan om utdömande av vite och påförande av marknadsstörningsavgift. Det är i det fallet fråga om två direktverkande sanktioner som har sin grund i samma marknadsföringsrättsliga ändamålsöverväganden. I sådant fall bör, liksom gäller vid konkurrens mellan vite och straff, vitet ha företräde. En bestämmelse som anger detta bör tas in i lagen. Den av berörda situationen har behandlats av i dess slutbetänkande Ny lagstiftning om radio och TV (SOU 1994:105) till vilket hänvisas (s. 310 f.). Förbud och åläggande i konkurrens med brottspåföljd Ett förfarande som är förbjudet enligt marknadsföringslagen kan också innefatta brott enligt eller någon specialstraffrättslig bestämmelse. Att en enskild näringsidkare i sådant fall kan drabbas både av ett framåtblickande vitesföreläggande och av straff är inget märkligt. Däremot kan det vid en första blick framstå som obilligt mot näringsidkaren att både vite och straff döms ut. Detta anses emellertid enligt gällande rätt befogat, med hänvisning till att motiven för vitesföreläggandet och straffregeln får förutsättas vara olika (jfr prop. 1970:57 s. 96 f.). Det kan visserligen tänkas undantagssituationer där vitessanktionen och kriminaliseringen har sin grund i samma eller likartade ändamålsöverväganden. Att utdöma dubbla påföljder kan då framstå som orimligt hårt mot näringsidkaren. Sådana konkurrensfall får dock antas vara mycket sällsynta. Det är svårt att finna en lagteknisk lösning för särbehandling av just dessa situationer. I stället bör det lämpligen överlämnas till de rättstillämpande organen att vid straffmätningen eller genom eventuell jämkning av vitet enligt 9 § lagen om viten beakta intresset av att den sammanlagda påföljden inte blir oskäligt hård. Förhållandet mellan marknadsstörningsavgift och brottspåföljd Både marknadsstörningsavgift och brottspåföljd är direktverkande sanktioner. Som nämnts under föregående rubrik kan det väcka betänkligheter att en näringsidkare drabbas av dubbla påföljder på grund av ett och samma förfarande. Det finns emellertid enligt vår mening inte anledning att se saken annorlunda när de dubbla påföljderna består av marknadsstörningsavgift och straff än när både vite och straff döms ut. Det kan därför i denna fråga hänvisas till det som har sagts om konkurrensförhållandet mellan vite och straff. Intresset av att näringsidkaren inte drabbas av en oskäligt hård sammanlagd påföljd kan alltså beaktas av domstolarna vid straffmätningen eller vid bestämmande av marknadsstörningsavgiftens storlek. Det bör i detta sammanhang påpekas att det inte kan antas bli särskilt vanligt att dubbla påföljder aktualiserar några konkurrensproblem. Flertalet av de brott som en överträdelse enligt marknadsföringslagen kan innefatta är av sådan art att de aldrig eller ytterst sällan bör tillåtas få något inflytande på storleken av marknadsstörningsavgiften. Så är fallet när förfarandet är straffbart som t.ex. bedrägeri eller svindleri. De syften och ändamål som ligger bakom dessa straffstadganden är andra än dem som motiverar att avgift döms ut. En annan viktig faktor som minskar antalet tänkbara konkurrenssituationer är att straff endast kan ådömas en fysisk person medan marknadsstörningsavgift kan drabba också företag och andra juridiska personer. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: Nuvarande regler om att näringsidkare, på | | uppmaning av , skall tillhandahålla visst | | utredningsmaterial, tas in i sak oförändrade i den nya | | marknadsföringslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit en något utvidgad möjlighet att överklaga sådana anmaningar mot vad som gäller . Remissinstanserna: Ett par remissinstanser har berört denna fråga såvitt avser de föreslagna reglerna om överklagande. Kammarrätten i avstyrker förslaget om att beslut om anmaning skall överklagas hos och anser att sådana beslut i stället bör överklagas hos förvaltningsdomstol. ställer frågan om ärendelagen är tillämplig när ifrågavarande beslut av överprövas och vidare om tingsrättens beslut i frågan kan överklagas vidare. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 § marknadsföringslagen är en näringsidkare skyldig att på anmaning av komma in med yttrande eller upplysningar i ett ärende om tillämpningen av generalklausulerna i 2-4 §§. En näringsidkare är vidare skyldig att på anmaning av ombudsmannen tillhandahålla handlingar, varuprov och liknande som kan ha betydelse för utredningen i ett ärende där ett förbud eller ett åläggande kan antas komma i fråga. Om näringsidkaren inte efterkommer anmaningen får förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet vid vite. En näringsidkare som har meddelats ett förbud eller ett åläggande enligt 2-4 §§ är också enligt 16 § marknadsföringslagen skyldig att på anmaning av tillhandahålla de upplysningar, varuprover och liknande som behövs för tillsynen över att förbudet eller åläggandet följs. Också i detta fall kan förelägga en tredskande näringsidkare att fullgöra sin skyldighet vid vite. En förutsättning för att skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt marknadsföringslagen på ett effektivt sätt är att han har tillgång till relevant utredningsmaterial. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att de nuvarande reglerna om näringsidkares skyldighet att tillhandahålla sådant material bör behållas i en ny marknadsföringslag. Som huvudregel gäller att en näringsidkare själv skall stå för de kostnader som kan uppkomma med anledning av att han tillhandahåller handlingar eller annat utredningsmaterial. När det gäller varuprover och liknande kan dock lämna ersättning, om det finns särskilda skäl för det. Också denna ordning bör, i likhet med vad utredningen har föreslagit, behållas. När det gäller överklagande av sådana beslut gäller enligt 22 § att beslut om anmaning att lämna yttranden eller upplysningar enligt 11 § och vitesförelägganden efter en sådan anmaning inte får överklagas. Övriga beslut enligt 11 och 16 §§ får överklagas hos kammarrätten. Utredningen har föreslagit att alla nu aktuella beslut skall kunna överklagas. Enligt regeringens mening finns inte anledning att ändra den ordning som gäller i fråga om överklagbarheten. En skyldighet att yttra sig eller lämna upplysningar i utredningen av ett ärende är inte så ingripande för den enskilde som en skyldighet att tillhandahålla handlingar, varuprover och liknande. Något behov från rättssäkerhetssynpunkt att kunna överklaga beslut om sådana uppmaningar föreligger därför inte. Som har redovisats överklagas nu aktuella beslut hos kammarrätten. För att åstadkomma en så enhetlig instansordning som möjligt i marknadsföringsmål bör, såsom utredningen också har föreslagit, beslut i dessa fall överklagas hos . Tingsrättens beslut bör i sin tur kunna överklagas hos som sista instans. I likhet med vad som i motsvarande fall gäller enligt konkurrenslagen (64 § första stycket 2) bör lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden tillämpas på sådana överklagningsärenden. 9 Processen i marknadsföringsmål -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: blir första instans i | | alla marknadsföringsmål. Det skall dock också vara möjligt att | | väcka en talan om skadestånd enligt marknadsföringslagen vid någon| | annan tingsrätt. och beslut i marknadsföringsmål skall | | kunna överklagas till som sista instans. Mål | | om utdömande av vite som har förelagts med stöd av marknadsfö- | | ringslagen skall även i fortsättningen handläggas i allmän | | domstol. Utredningens förslag överensstämmer i stora drag med regeringens förslag. Utredningen förordar dock en annan lösning i fråga om skadeståndsmålen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att det införs ett tvåinstanssystem, i vissa fall med reservationen att detta endast skall gälla i fråga om marknadsstörningsavgiften. Några remissinstanser menar att målen inte bör koncentreras till i första instans. , , och anför att de inte har något att erinra mot den föreslagna ordningen och anser att det i och för sig är en fördel att samma forumregler som gäller för konkurrensmål kommer att gälla enligt marknadsföringslagen. De tillstyrker också förslaget att koncentrera underrättsprocessen till , men förordar att det övervägs en modell enligt vilken ett mål som endast avser förbud eller åläggande bör kunna hänskjutas direkt till i fall där parterna är överens om detta. Även vid , som ifrågasätter tvåinstanssystemet vid förbuds- och åläggandemål, anser att en sådan möjlighet att hänskjuta mål bör övervägas. Kammarrätten i menar att parternas intresse av att kunna processa i en domstol så nära sitt hemvist som möjligt talar för att inte bör vara exklusivt forum i första instans och att det talar i samma riktning att alla tingsrätter, enligt utredningsförslaget, får ta upp mål som enbart rör skadestånd. känner sig inte heller övertygade om att bör vara ensam behörig att ta upp mål enligt marknadsföringslagen. Tvärtom menar utredningen att det finns klara processekonomiska vinster med att låta samtliga tingsrätter kunna pröva denna typ av mål. ansluter sig till de synpunkter som framförts i betänkandet om att åtskilliga mål är av enkel beskaffenhet och okomplicerade ur bedömningssynpunkt. Att i sådant fall fördyra processen genom att tvinga parter, ombud och vittnen och andra att företa kanske långa resor till framstår inte som ändamålsen- ligt. har bl.a. också påpekat att vissa kumula- tionsmöjligheter motverkas om målen koncentreras till enbart en tingsrätt samt framfört vissa synpunkter på lagtextens utformning när det gäller talerätts- och forumreglerna. Även uttrycker tveksamhet till förslaget att skall vara exklusivt forum och menar att alla tingsrätter bör kunna vara första instans. har ingen erinran mot att det av rättssäkerhetsskäl för mål om marknadsstörningsavgift införs ett tvåinstanssystem med som första instans och som andra instans, men ifrågasätter behovet av nämnda system vid beslut om förbud eller åläggande vid vite. , Konsu- mentvägledarnas förening och godtar tvåinstansförslaget i fråga om avgiftsmålen men vill bibehålla nuvarande handläggningsordning vid förbud och åläggande. anför som skäl för detta att det innebär mindre kostnader och en snabbare process. tillstyrker tvåinstansförslaget i mål om avgift, men anser i stället att övriga ärenden skall prövas direkt av som första instans. Möjligen kan det övervägas att även tillämpa tvåinstanssystem när talan väcks om skadestånd eftersom det i sådana mål bl.a. kan uppstå relativt svåra bevisprövningsfrågor. säger bl.a. att, om Marknadsdom- stolen skall handlägga målen, kan denna domstol vara första instans och andra instans. anser att inget hindrar att även skadeståndsfrågor prövas av efter ett överklagande från tingsrätten, detta för att undvika risken för motstridiga avgöranden i respektive . Vidare har hovrätten synpunkter på utformningen av forumregeln i 43 § som man anser bör preciseras så att den tillgodoser de krav som ställs upp i . Skälen för regeringens förslag: gäller att prövar frågor om åläggande och förbud medan talan om straff, utdömande av vite, utplånande av vilseledande framställningar och om skadestånd förs vid allmän domstol. avgöranden går enligt 2 § lagen om inte att överklaga. Utredningens förslag innebär att det i frågor rörande förbud eller åläggande, marknadsstörningsavgift och, i vissa fall, utplånande av vilseledande framställningar införs ett tvåinstansförfarande med som underrätt och som sista instans. I fråga om skadeståndstalan och talan om utdömande av vite innebär förslaget att den nuvarande instansordningen behålls. Detsamma gäller när yrkande om utplåning framställs i samband med talan om att vite skall dömas ut. Frågan om vilket eller vilka organ som skall utöva den dömande funktionen i marknadsrättsliga mål har varit föremål för överväganden vid ett flertal tillfällen (se bl.a. prop. 1970:57, 1971:15, 1975/76:81, 1976/77:110 och 1981/82:165 samt bet. 1970:3LU45, 1971:NU7, 1975/76:NU14 och 1978/79:NU27). I samtliga dessa lagstiftningsärenden konstateras att ordningen med som ensam instans i förbuds- och åläggandemål är att föredra framför andra alternativ. Genom reformeringen av konkurrenslagen kom dock frågan i ett annat läge när det gäller konkurrensmål. Införandet av en särskild kon- kurrensskadeavgift gjorde det nödvändigt att ändra instansordningen (se prop. 1992/93:56 s. 36 f). Följaktligen gäller numera olika forumregler för å ena sidan konkurrensmål och å andra sidan övriga marknadsrättsliga mål. Skälen för att har getts en exklusiv prövningsrätt i förbuds- och åläggandefrågor enligt såväl marknadsföringslagen som andra marknadsrättsliga lagar, kan i huvudsak sammanfattas med intresset av att snabbt få till stånd slutliga avgöranden i frågor som rör tilllämpningen av generalklausuler och att värna om domstolens prejudicerande och rättsskapande funktion. Det har också förts fram synpunkter om att de allmänna domstolarna saknar erfarenhet av sådana ekonomiska faktorer och förhållanden i övrigt som sätter sin särskilda prägel på marknadsrättsliga tvister. Den rättssäkerhetsgaranti som flerinstansförfarandet innebär har ansetts uppfylld genom rättens särskilda sammansättning, ett flexibelt förfarande och det förhållandet att talan om utdömande av vite skall föras vid allmän domstol. Införandet av marknadsstörningsavgift innebär att den marknadsföringsrättsliga processordningen tillförs en till sin karaktär helt ny målgrupp. Rättssäkerhetsaspekten får i avgiftsmålen en annan innebörd och betydelse än i de målkategorier som handlägger . Hänsyn till svarandens rättstrygghet kräver att han kan få frågan om han skall påföras marknadsstörningsavgift prövad i åtminstone två instanser. Om skall kunna fortsätta att vara prejudikatinstans, måste följaktligen avgiftsfrågan först prövas i en lägre rätt. Konkurrensrättens speciella karaktär har påkallat att konkurrensmål samlas hos en enda domstol, . Behovet att på motsvarande sätt koncentrera underrättsprövningen till en instans är inte lika uttalat i marknadsföringsmål. Den omständigheten att , som föreslås bli ensam primärt behörig att föra talan om marknadsstörningsavgift (jfr avsnitt 9.3), är stationerad i kan visserligen tala för att görs till exklusivt forum. Å andra sidan kan det inte anses innebära större besvär för att väcka talan vid andra tingsrätter än för näringsidkare att behöva svara vid tingsrätten i . Det finns dock ett självständigt värde i att reglerna om behörig domstol är så enhetliga som möjligt inom marknadsrätten. Strävan att samla den dömande funktionen hos ett och samma organ, särskilt i konkurrensrättsliga och marknadsföringsrättsliga mål, har haft stort inflytande på tillkomsten av (se t.ex. prop. 1970:57 s. 61 f. och 161 f.). Även om olikheterna i bedömningsgrunderna, utredningsbehovet osv. inte skall undervärderas bör man hålla ihop de processuella systemen, om inte sakliga eller organisatoriska skäl talar mot det. Ett annat tungt vägande argument för att utse till exklusivt forum är sammansättningsreglerna. Som framgår i det följande (avsnitt 9.2) föreslår regeringen att underrätten normalt skall bestå av både lagfarna domare och ekonomiska experter när den avgör marknadsföringsmål i sak. Man får anta att den personkrets från vilken sådana experter kan hämtas är relativt begränsad. Inte minst praktiska skäl gör därför att man inte bör sprida domstolsprövningen på alla tingsrätter. Sammanfattningsvis menar regeringen att både principiella och praktiska hänsyn talar starkt för att bör vara ensam behörig att som första instans pröva mål om marknadsstörningsavgift. När det gäller förbuds- och åläggandemål innebär den nya marknadsföringslagen inte några förändringar som direkt föranleder att instansordningen behöver modifieras. Systemet med som ensamt prövningsorgan har fungerat tillfredsställande både organisatoriskt och från rättssäkerhetssynpunkt. Att bibehålla som exklusiv domstol i dessa fall kan dock medföra väsentliga nackdelar i den nya situation som uppstår genom tillkomsten av avgiftsmålen. Olika instansordningar omöjliggör kumulation av förbuds- och avgiftsmål i första instans. Det får antas bli vanligt att när han för talan om marknadsstörningsavgift framställer yrkande om förbud eller åläggande, antingen kumulativt eller i andra hand. En ordning som innebär att måste processa två gånger om sanktionering av samma förfarande är olycklig ur processekonomisk synvinkel. Man måste i det sammanhanget dessutom beakta risken för att någon annan taleberättigad väcker talan om förbud vid medan avgiftsmålet fortfarande pågår i tingsrätten. Det har i olika sammanhang hävdats att ett tvåinstansförfarande leder till utdragna och dyrare processer och att ett sådant förfarande kan undergräva roll som prejudikatinstans. Regeringen kan inte instämma i dessa farhågor. Genom möjligheten till interimistiska beslut kan man snabbt få till stånd ett förbud eller ett åläggande. Regeringens förslag i det föregående innebär att den möjligheten vidgas.Det kan hävdas att kostnaderna för en process självklart blir större om målet prövas i två instanser än om prövningen endast sker i en instans. Här skall emellertid beaktas att inte alla mål kommer att överklagas. Just kostnadshänsyn bidrar till att främst sådana mål där utgången är tvivelaktig överklagas. Därigenom stärks också prejudicerande och rättsskapande funktion. Domstolen kan ägna mer tid och resurser åt de egentliga prejudikatmålen. I det syftet kan det också aktualiseras att införa prövningstillstånd i förbuds- och åläggandemål. Att tvåinstansförfarandet kan drabba en förlorande part ekonomiskt hårdare än om varit enda instans väger i detta sammanhang lättare än de faktorer som motiverar att instansordningen reformeras. Av dessa skäl och med beaktande av de synpunkter som angetts i fråga om avgiftsmålen menar regeringen att bör vara exklusivt behörig att som första instans pröva mål om förbud och åläggande och att tingsrättens avgörande skall kunna överklagas till . När det gäller frågan om vilken domstol som skall vara behörig att pröva mål om utdömande av vite ser situationen något annorlunda ut än för övriga marknadsrättsliga mål. Frågan var uppe till diskussion vid införandet av lagen (1985:206) om viten. Det konstaterades då att bl.a. de förhållanden att vitets storlek bestäms efter straffmätningsliknande principer och att talan ibland kan föras av enskild part, starkt talar för att behålla systemet i vad det innebär att målen handläggs vid allmän domstol. Som ytterligare motiv för en sådan ordning uttalade departementschefen att det från dansk och norsk sida vid förhandlingar om ett internordiskt samarbete med verkställigheten av utdömda viten enligt marknadsrättsliga författningar lagts särskild vikt vid att ett vite som förelagt för svensk del döms ut av allmän domstol (se prop. 1984/85:96 s. 40 f.). Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning i detta ärende. Det bör dock ges en möjlighet att, i stället för att vända sig till den domstol som är behörig enligt allmänna forumregler, begära utdömande av vite enligt marknadsföringslagen vid . Detta innebär att allmän domstol i vissa fall har att pröva frågor enligt marknadsföringslagen, vilket skulle kunna sägas motverka ambitionen att koncentrera prövningen av marknadsföringsrättsliga prejudikatfrågor till en instansordning. I ett mål om utdömande av vite har dock inte domstolen till uppgift att pröva vitesföreläggandets lämplighet, utan dess laglighet. Det bör mot den bakgrunden kunna accepteras att allmän domstol i dessa fall har att pröva frågor med anknytning till marknadsföringslagen. Som framgått i det föregående (avsnitt 8.3) kommer i en ny marknadsföringslag rätten till skadestånd att gälla både för näringsidkare och konsumenter och vara kopplad till överträdelser av förbud och ålägganden som har meddelats med stöd av lagen och till de specifika förbudsreglerna. En sådan reglering skapar en stor risk för motstridiga avgöranden i viktiga principfrågor, om man behåller den nuvarande instansordningen intakt. Den situationen skulle kunna inträffa att i en skadeståndsprocess och i ett sanktions- mål kommer till motsatta uppfattningar i fråga om ett bestämt förfarande strider mot en viss bestämmelse i marknadsföringslagen. Detta talar starkt för att skadeståndsmålen flyttas över till den marknadsrättsliga instansordningen. För en sådan lösning talar också det förhållandet att det därigenom blir möjligt att i skadeståndsfrågor utnyttja den sakkunskap som sammansättningsreglerna i marknadsföringsmål erbjuder och att kumulera en skadeståndstalan med talan om förbud, åläggande eller marknadsstörningsavgift. Mot denna lösning talar det förhållandet att de som som vill föra talan om skadestånd tvingas föra processen vid som första instans oavsett var i landet de hör hemma. Detta är särskilt olyckligt i mål där enskilda konsumenter för talan om skadestånd, och i synnerhet om tvisten rör värden som understiger ett halvt basbelopp (halva basbeloppet är för år ).