prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Trots de invändningar som från naturvårdens myndigheter och organisationer rests mot den utvidgade ersättningsrätt som infördes och trots att denna ersättningsrätt kan sägas vara mindre förenlig med allmänna miljöpolitiska principer om fördelning av kostnadsansvar, kan det i nuvarande läge inte komma i fråga att skärpa reglerna i en för fastighetsägarna oförmånlig riktning. Regeringen anser därför att naturvårdslagens ersättningsregler bör tas in i såvitt avser ersättning för rådighetsinskränkning avseende berörd del av en fastighet. Regeringens förslag: Miljöskadelagen skall ingå i miljöbalken.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet tillstyrker kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: anfört har ställt sig bakom uttalandet i propositionen 1990/91:90 En god livsmiljö, att det i skall samlas alla lagar som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Miljöskadereglerna har samband med medborgarnas rätt till en ren och hälsosam miljö. De miljörättsliga reglerna om skadestånd fanns före ikraftträdandet av miljöskadelagen i miljöskyddslagen. Någon konkret förbättring av reell art har inte skett genom den nuvarande ordningen. Miljöskadelagen har en direkt koppling till bestämmelserna om miljö- skadeförsäkring (se avsnitt 4.20.3) som skall ingå i balken. Samma omständigheter som grundar ersättningsrätt enligt miljöskadelagen utgör förutsättningar för betalning från miljöskadeförsäkringen. Genom att miljöskadereglerna tas in i balken kommer således denna att ge en fullständig bild av ersättningsrätten på miljöområdet. Dessutom har miljöskadereglerna nära anknytning till övriga sanktionsregler, straffansvar och förverkande, som kommer att tas in i . Mot denna bakgrund är det för att uppfylla statsmakternas krav på en samordning av miljölagstiftningen naturligt att inordna miljöskadelagen i regelsystem. 4.20.2 Skadeorsaker, fastighetsanknytning, privatpersoners ansvar och preskription Regeringens förslag: Föreskrifterna i om skadestånd får samma tillämpningsområde som miljöskadelagen. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dessutom föreslagit att sprängstensskador och särskilda grävningsskador överförs till 3 kap. jordabalken, att anknytningen till verksamhet på fastighet skall frångås, att privatpersoners ansvar skall minskas och att förlängning av tiden för preskription av vissa miljöskador skall ske. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att ansvaret för privatpersoner skall minskas medan de remissinstanser som berör frågan om spräng- och grävskador är kritiska. Remissutfallet är splittrat beträffande förslaget att fastighetsanknytningen skall frångås. Flera remissinstanser är negativt inställda till att tiden för preskription förlängs. Skälen för regeringens förslag: Skadestånd enligt miljöskadelagen utges för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Skadestånd utges för skador genom förorening av vattendrag, sjöar eller andra vattenområden, förorening av grundvatten, ändring av grundvattennivån, luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande störning. Skadestånd enligt miljöskadelagen utges under vissa förutsättningar för sprängstensskador och vissa grävningsskador. Om sprängstensskadorna och de särskilda grävningsskadorna skulle föras över till 3 kap. jordabalken - som handlar om rättsförhållandet mellan grannar - borde, som , och anfört, logiskt sett bl.a. skadeorsaken buller följa med. Buller har i likhet med sprängstens- och de särskilda grävningsskadorna mer att göra med rent grannelagsrättsliga förhållanden än med skador i miljön av bestående karaktär. I regelsystem behöver inte åtskillnad eftersträvas mellan å ena sidan förorenings- och andra miljörelaterade skador och å andra sidan renodlat grannelagsrättsliga skador. Nuvarande förhållanden bör bestå. Kommittén har föreslagit att den nuvarande fastighetsanknytningen skall upphävas. Det är också i och för sig, som några remissinstanser framfört, i vissa fall mindre rimligt att ersättningsmöjligheterna för miljöskador som uppstått till följd av transporter skall vara sämre än för andra miljöskador. Ett frångående av fastighetsanknytningen får såvitt gäller transporter till skillnad från till följd att rena förmögenhetsskador omfattas. Detta kan som bl.a. påpekat innebära svårigheter med att täcka ansvaret genom försäkring. För sjöfartens del kommer ett culpaansvar att omvandlas till ett strikt ansvar. Många transporter är gränsöverskridande och det finns därför intresse av enhetliga regler. Det är i någon mån oklart på vem ansvaret skall läggas i vissa situationer. Det pågår ett internationellt arbete om ett förslag till en konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods. De överväganden som bör göras är av alltså av omfattande natur. En europarådskonvention om miljöskador har arbetats fram. Den innehåller bestämmelser om bl.a. 30-årig preskriptionstid. är den, efter remissbehandling, under beredning i och den har inte ratificerats av . Konventionen innehåller bestämmelser som skiljer sig från de svenska reglerna bl.a. i fråga om anknytningen till verksamhet på fastighet och preskription. Beredningen av inom samt det pågående internationella arbetet bör avvaktas innan man bestämmer sig för att frångå fastighetsanknytningen. Att privatpersoner bör undantas från strikt ansvar för miljöskador motiverar kommittén i huvudsak med att någon begränsning av ansvarssubjekten bör göras när fastighetsanknytningen skall frångås och att det i ett sådant läge synes alltför hårt att låta privatpersoner stå ett strikt ansvar. Som framgår av det föregående anser regeringen till skillnad från kommittén att fastighetsanknytningen, i vart fall , inte bör frångås. Att beakta är också den kritik som och framfört om att det för den skadelidandes del är lika allvarligt om en privatperson har orsakat skadan. Principen att förorenaren be- talar bör gälla även för privatpersoner. Skulle skadeståndet i något fall bli oskäligt betungande kan jämkning ske enligt skadeståndslagen. Den vanligaste skadeorsaken, en läckande oljetank, täcks av den vanliga villaförsäkringen som näst intill alla villaägare har. Ett undantag för privatpersoners ansvarighet skulle automatiskt väcka frågan om att begränsa området för rätt till ersättning ur miljöskadeförsäkringen. har tillagt att, om det strikta ansvaret tas bort för privatpersoner, så kan det antas att försäkringsbolagen anpassar sina ansvarsförsäkringar till detta. Det bör således inte göras någon ändring i den nuvarande omfattningen av ansvaret för privatpersoner. Kommittén har föreslagit att preskriptionstiden för personskada till följd av vatten-, mark- eller luftförorening och strålning bör förlängas till . Den redan nämnda om miljöskador innehåller en preskriptionstid för såväl person- som sakskador. Skälen för att de skadelidande skall få ersättning även för sena skador i form av t.ex. asbestos och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visat sig är som kommittén anfört starka. Det är också till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador som de orsakar. En förlängning av preskriptionstiden är dock förenad med avsevärda svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således ett skydd endast så länge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De försäkringstekniska svårigheterna har utgjort skäl mot att införa trettioårig preskriptionstid i lagstiftningsärendena vid såväl miljöskadelagens som produktansvarslagens tillkomst. En förlängning av preskriptionstiden kan i praktiken komma att innebära en försämring av de skadelidandes rätt till ersättning. Det förhåller sig nämligen så, som en del remissinstanser har påpekat, att en förutsättning som medför att rätt till ersättning ur miljöska- deförsäkringen föreligger är den att rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad. Som det nu är är det därför tillräckligt att har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om den föreslagna förlängningen genomförs, kommer det vid de nu ifrågavarande personskadorna i stället att dröja innan ersättning kan erhållas ur miljöskadeförsäkringen. Innan tillträds bör närmare utredas hur en förlängd preskriptionstid påverkar företag och enskilda vid fall av person-, sak- och förmögenhetsskador. Översyn och överväganden bör dessutom göras rörande hur de enskildas rätt att driva process fungerar och hur den kan stärkas. De slutliga övervägandena i fråga om trettioårig preskriptionsfrist får således anstå till dess beredningen av är klar. 4.20.3 Utvärdering av miljöskadeförsäkringen och dess omfattning Regeringens förslag: Reglerna om miljöskadeförsäkringen tas in i balken. Regeringen anser att de enskildas rätt till ersättning bör stärkas genom att deras möjligheter att få ersättning för utrednings- och rättegångskostnader förbättras samt genom att sakförsäkringsvillkorens bestämmelse om att ersättning inte utgår för skador till följd av störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före tas bort. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock dessutom föreslagit att en saneringsförsäkring införs och att det införs en skyldighet för konkursförvaltare att till tillsynsmyndighet anmäla fall där saneringsbehov föreligger. Remissinstanserna: Har i huvudsak godtagit utredningens förslag. Flertalet remissinstanser är dessutom positivt inställda till att saneringsersättning införs. En del har dock erinringar i vissa enskilda detaljer. Främst är det fråga om att kritik riktas mot att ersättningen skall kunna reduceras på grund av passivitet från tillsynsmyndighets sida, att systemet skall innehålla självriskbelopp, att ersättning inte skall betalas i fall där den ansvarige är okänd samt att att ersättningsrätten begränsats till att endast omfatta miljöskyddslagens tillämpningsområde. De remissinstanser som är emot att saneringsersättningen införs är i huvudsak de som avses bli skyldiga att bidra till den. Det skäl som främst anförs är att de ringa utbetalningar som skett inte motiverar ett ersättningssystem som kan antas medföra avsevärda kostnader bara för administration. Det finns flera positiva röster för att en anmälningsskyldighet för konkursförvaltare införs för det fall det föreligger ett saneringsbehov. är dock kritiskt till att en sådan anmälningsskyldighet införs eftersom det skulle innebära ett ökat ansvar för konkursförvaltare och detta i förhållandevis svårbedömbara frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt gällande ordning skall det för ersättning i vissa fall till den som lidit skada enligt miljöskadelagen finnas en miljöskadeförsäkring med villkor som godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från vad nu sagts. Regeringen har i förordningen om miljöskadeförsäkring bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga verksamheter från bidragsskyldigheten. Beloppen är av försäkringsgivaren beräknade på försäkringsmässiga grunder. De utgör riskpremier i försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och fonderas inte särskilt. Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndigheten om betalningsförsummelsen. får förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet får inte överklagas. Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen 1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad, 2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Det har fram till och med februari månad 1993 framställts 27 anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inget av anspråken har föranlett att någon ersättning har utbetalats. De fem största försäkringsbolagen på den svenska marknaden har bildat ett Miljöskadekonsortium, som administrativt hanterar miljöskadeförsäkringen och som genom sina huvudmän har åtagit sig att betala utfallande försäkringsbelopp, Regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordning för en särskild nämnd som har till uppgift att avge utlåtande i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall. Bl.a. kan skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning vända sig till nämnden som är självständig i förhållande till konsortiet. Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår bl.a. två riksdagsledamöter. Miljöskadekonsortiet har som en tänkbar förklaring till att inga ersätt- ningsgilla skador anmälts angett att allmän kännedom om försäkringen ännu saknas. Orsaken kan nog också vara att söka i den relativt begränsade omfattning som ersättningsrätten, av i och för sig naturliga skäl, har enligt miljöskadeförsäkringen och dess villkor. Redan försäkringens subsidiära natur utgör en begränsning. Minst en av förutsättningarna - insolvent skadevållare, att skadevållaren inte kan identifieras eller preskription - måste ju vara för handen. Försäkringen har inte heller varit i kraft för att den sistnämnda förutsättningen över huvud taget skall kunna aktualiseras. Det föreligger skäl av hänsyn till såväl miljön som de enskilda skadelidande att ifrågavarande skador ersätts. Det finns inte anledning att frångå den bedömning som gjordes när reglerna om miljöskadeförsäkring infördes. I sammanhanget bör även beaktas att mer eller mindre katastrofbetonade händelser kan inträffa. Vid en sådan skada kan det bli fråga om utbetalningar ur försäkringen på mycket betydande belopp. Vad angår försäkringsvillkoren för miljöskadeförsäkringen bör dessa liksom tidigare fastställas av regeringen. Mot bakgrund av miljöskade- försäkringsutredningens utvärdering och förslag finns det anledning att se över försäkringsvillkoren. Regeringen avser att ta hänsyn till följande utgångspunkter vid en sådan översyn. En skadelidande, som har fått vidkännas nödvändiga kostnader för process eller annan utredning till konstaterande av att villkoren för att utfå försäkringsersättning är uppfyllda, bör kunna få även dessa kostnader ersatta ur försäkringen. Som förutsättning bör i villkoren föreskrivas att den skadelidande, om inte särskilda skäl föreligger, innan utredning vidtas eller process inleds anmäler skadan hos försäkringskonsortiet. Ett fall där det skulle kunna vara tänkbart att ersättning utgår utan föregående anmälan är att det under en process inte föreligger några som helst tecken på att svaranden är insolvent men att det vid verkställighet av domen, som i vart fall delvis har gått i kärandens favör, befinnes att så är fallet. Käranden borde då kunna få ersättning , inte bara med det skadeståndsbelopp som svaranden har ålagts att utge till honom utan också för de rättegångskostnader som svaranden i domen har ålagts att utge till käranden. I övriga fall - vid misstänkt insolvens, ifrågasatt identifiering av ska- devållaren, preskription eller annan avvisningsanledning - är det rimligt att försäkringskonsortiet innan någon vidlyftigare utredning företas eller process inleds får möjlighet att pröva om rätt till ersättning från försäkringen föreligger. Avvisar konsortiet ersättningskravet och gör en domstol senare en annan bedömning, t.ex. att kravet är preskriberat, borde om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda den skadelidande kunna få ersättning även för sina rättegångskostnader, såvida de inte ersätts av rättsskyddsförsäkring eller allmän rättshjälp. Sakförsäkringsvillkorens § 13 innehåller en begränsning i förhållande till personskadevillkorens § 13 såtillvida att skada vars orsak står att finna i miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före inte ersätts. I knappt hälften av de till konsortiet anmälda skadefallen är störningen och skadan åtskilda i tiden. Antalet fall som inträffat före och således är "preskriberade" är också de knappt hälften av de anmälda skadefallen. I de sistnämnda fallen är dock "preskription" endast en av två eller flera anledningar till att kraven inte har ersatts ur försäkringen. Med tanke på hur vanligt det således är att skada och störning är åtskilda i tiden eller har inträffat före och då det inte finns argument (sociala skäl) som med tillräcklig tyngd talar för att göra skillnad mellan sak- och personskador, bör ifrågavarande begränsning av sakförsäkringsvillkoren kunna utgå. Ersättningsrätt ur försäkringen bör således föreligga för skador som uppkommit efter då försäkringen trädde i kraft. Störningsorsaken bör därvid inte ha helt upphört då miljöskadelagen trädde i kraft eller eftersom detta överensstämmer med miljöskadelagens övergångsbestämmelser (se punkt 2). förslag om saneringsförsäkring innebär i huvudsak följande. Saneringsersättning bör betalas om det förordnats om rättelse på den ansvariges bekostnad enligt tillsynsregler men denne är insolvent, eller om kostnader uppstått för handräckning eller annan åtgärd enligt . Härigenom begränsas rätten till ersättning till fall då verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt bestämmelser och, för fall då tillstånd till verksamheten föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd skall nämnas att detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Det bör också påpekas att det naturligtvis står försäkringsgivaren fritt, efter eventuellt samråd med tillsynsmyndigheten att inte formellt tillämpa tillsynsregler. Det kan ju redan vid saneringstillfället te sig helt utsiktslöst för försäkringsgivaren att han någonsin kommer att med framgång kunna utnyttja sin regressrätt. Miljöskyddslagens ansvarsreglering bildar därför enligt utredningen en inte bara lämplig utan också nödvändig yttre ram för avgränsningen av de ersättningsbara fallen. Insatser enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) bör vidare undantas från tillämpningsområdet. Skälet för detta är främst att den lagen i huvudsak omfattar annat än kostnader för sanering. När räddningsinsatser gjorts skall alltså inte krav på ersättning för dessa kunna framställas mot försäkringsgivaren. Konsortiet har efter överläggningar med kommit med ett preliminärt förslag om hur ett åtagande skulle kunna utformas. Detta preliminära åtagande bör säger utredningen kunna utgöra utgångspunkt för ett slutligt åtagande som bör på samma sätt som , efter förhandlingar med berörda parter, godkännas av regeringen. Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av remisskritiken, för avsikt att ytterligare bereda frågan om saneringsersättning, varför något förslag inte nu läggs fram. Regeringens bedömning: Miljöskadekonsortiet bör kunna samverka i ett konsortium för att tillhandahålla miljöskadeförsäkringen på samma sätt som . Frågan om upphandling av försäkringen skall utredas vidare. Miljöskadeförsäkringens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , och är för att de nuvarande formerna för försäkringen bibehålls. Miljöskadekonsortiet vill fortsätta sitt nuvarande samarbete. Konsortiet har dock inget att invända mot att upphandling av försäkringen sker. , med vilken , , , , samt instämt anser att ett konkurrensutsatt system bör skapas där regeringen lägger fast skyddsnivån och omfattningen i förhållande till de skadelidande varefter andra villkor får förhandlas fritt mellan intresserade försäkringsgivare och betalare. Föreningen har haft kontakt med utländska försäkringsgivare som har uttryckt intresse av att lämna anbud på försäkringen. Föreningen förespråkar att samtliga in- tresserade försäkringsgivare genom återkommande upphandlingar bereds tillfälle att lämna anbud på försäkringen. Konkurrenslagens regler om samarbete torde härvid innebära att alla de nu i konsortiet ingående bolagen inte kan lämna gemensamt anbud eftersom åtagandet inte är av den omfattningen att de fem största svenska sakförsäkringsbolagen måste samarbeta av kapacitetsskäl. Även och anser att försäkringen bör utsättas för konkurrens. , , , Svenska , , i , , och kommun anser att försäkringen bör upphandlas. Skälen för regeringens bedömning: Den första fråga som inställer sig när det gäller att bedöma lämpliga samverkansformer för försäkringsbolagen är huruvida miljöskadeförsäkringen är förenlig med den svenska konkurrenslagen (1993:20) samt eller EG:s reglering vad avser konkurrensfrågor. Miljöskadeförsäkringens konstruktion är unik och saknar i lagstiftningen motsvarighet både inom och utomlands. Den kan på försäkringssidan jämföras med en obligatorisk ansvarsförsäkring. Miljöskadeförsäkringen skiljer sig dock från en sådan försäkring på några avgörande punkter. Miljöskadeförsäkringens ändamål eller syfte är att tillhandahålla ett skydd för privatpersoner och vissa småföretagare för det fall de skulle lida miljöskada och den skadeståndsskyldige på grund av insolvens inte kan betala eller om preskription föreligger eller om den skadeståndsskyldige inte kan identifieras. Att ett sådant skydd skall finnas har bestämts genom lag (65 § miljöskyddslagen). Försäkringen påverkar inte den skadeståndsskyldiges ansvar, eftersom den träder in först i andra hand. En ansvarsförsäkring omfattar till skillnad från miljöskadeförsäkringen det ansvar som kan komma att åläggas den som har tecknat försäkringen. Den gäller alltså inte för preskriberade skador. Den kan inte utlösas om det inte går att identifiera den skadeståndsskyldige. Det krävs inte att den skadeståndsskyldige är insolvent för att ett försäkringsfall skall föreligga. Det offentligrättsliga inslaget i försäkringen är ett helt annat än vid andra typer av försäkringar. Inte bara avgifterna och de andra villkoren för försäkringen styrs av sådan reglering utan också indrivningen av obetalda avgifter. Regeringen skall således godkänna villkoren medan tillsynsmyndighet efter anmälan från försäkringsgivaren kan förelägga en betalningsskyldig att vid vite fullgöra sin betalningsskyldighet (65 respektive 67 § miljöskyddslagen). Regeringen har med stöd av miljöskyddslagen i beslut godtagit ett åtagande som Miljöskadekonsortiet gjort att betala ersättning enligt i åtagandet närmare angivna villkor. Beträffande konkurrenslagens tillämplighet framgår det av förarbetena (prop. 1992/93:56) till konkurrenslagen att om efter avvägning mellan olika allmänna intressen genom lag beslutat om offentliga regleringar som medför konkurrenshämmande verkningar kan situationen uppkomma att lagen inte alls skall tillämpas. Detta sägs vara fallet när konkurrensbegränsande avtal eller avtalsvillkor inte ger uttryck för den fria partsviljan, utan är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna. Av den nu gjorda redovisningen framgår att statens engagemang i miljöskadeförsäkringen är mycket starkt. Innan frågorna om fri konkurrens och upphandling upptas till närmare behandling skall något beröras om en eller flera försäkringsgivare bör anlitas.