prop · GI0317 · 1995-01-01 00:00:00 — I den egenskapen utfärdar inspektionen föreskrifter och allmänna råd, förhandlar med näringsidkarna och deras organisationer om standardavtal, handlägger klagomål från konsumenter, tar upp förhandlingar med enskilda näringsidkare om deras agerande på marknaden i olika hänseenden, genomför systematiska granskningar av avtalsvillkor och övervakar marknaden i övrigt. I promemorian anförs att bör ha kvar sina tillsynsuppgifter. Det noteras därvid att inspektionen har att tillse effektiviteten och sundheten inom det finansiella systemet och därför måste beakta även institutens ekonomiska risker och annat som skall vägas mot enskilda kunders berättigade krav på rörlighet och skäliga villkor. Vidare påpekas det angelägna i att och praxis på det finansiella området i huvudsak överensstämmer. Det förutsätter enligt promemorian att myndigheterna samråder med varandra i tillsynsfrågor. I sitt remissyttrande anför att promemorieförslaget medför att ansvarsfördelningen blir oklar, att myndigheterna ibland kommer att arbeta parallellt med samma ärenden (dubbel tillsyn), att effektiviteten blir dålig och att kostnaderna för tillsynen blir onödigt höga. Inspektionen lämnar ett eget förslag till ansvarsfördelning när det gäller bevakning av avtalsvillkor. För- slaget innebär att initiativet till en prövning i primärt skall komma från . På samma sätt som gäller skall dock och andra intressenter kunna initiera ett ärende hos inspektio- nen. skall då vidta lämpliga tillsynsåtgärder och, om det bedöms befogat, överlämna åt KO att ta upp frågan om förbud mot villkoret i . För sådana fall då inspektionen bedömer att ett förbud inte är befogat ges KO och andra intressenter en "subsidiär talerätt". KO kan sålunda enligt förslaget väcka talan även om har en annan uppfattning. I mål i bör domstolen, enligt inspektionens förslag, vara skyldig att inhämta yttrande. Detta är enligt inspektionen särskilt viktigt i de fall då den subsidiära talerätten utnyttjas. framhåller att förfarandet enligt avtalsvillkorslagen förutsätter att det finns en möjlighet för den ansvariga myndigheten att agera på olika sätt, bl.a. att förhandla och träffa överenskommelser branschvis eller med enskilda näringsidkare. Andra remissinstanser, bl.a. , anser det önskvärt att relationen mellan berörda myndigheter belyses bättre än som skett i promemorian. Det bör inte råda någon tvekan om hur ansvaret mellan de berörda myndigheterna är fördelat när det gäller bevakning av avtalsvillkor på det finansiella området. Det bör inte förekomma att båda myndigheterna agerar parallellt i ett ärende. Sålunda bör ansvaret i princip ligga på en myndighet i taget och det bör inte finnas någon tvekan om vilken av myndigheterna som vid ett visst tillfälle ansvarar utåt. Av remissvaren framgår att frågorna om ansvarsfördelningen behöver diskuteras något utförligare än som skett i promemorian. Utgångspunkterna för ansvars- och behörighetsfördelningen bör vara dels att är tillsynsmyndighet på området och i allt väsentligt bör få behålla sina nuvarande arbetsuppgifter, dels att bör ha det ansvar och de befogenheter som följer med uppgift att föra talan inför om förbud. Behovet av att klargöra ansvarsfördelningen är särskilt framträdande för de fall då myndigheterna har olika uppfattningar i frågan om ett visst avtalsvillkor är oskäligt eller inte. Det finns visserligen ingen anledning att anta att detta blir vanligt förekommande. Myndigheterna synes ha haft ett nära och förtroendefullt samarbete och haft lätt att resonera sig fram till gemensamma ståndpunkter. Givetvis kan dock skilda uppfattningar förekomma. skall säkerställa stabilitet, effektivitet och sundhet i det finansiella systemet och måste ta hänsyn bl.a. till institutens ekonomiska risker. Även skall visserligen anlägga en helhetssyn på frågan om ett avtalsvillkors skälighet, men det är naturligt att verket tar särskild hänsyn till konsumentintressena. Skulle det inträffa att åsikterna om ett avtalsvillkor går isär, bör myn- digheterna försöka komma fram till en gemensam ståndpunkt. Om det misslyckas, bör dock båda myndigheterna i princip kunna handla utifrån sin egen uppfattning. har som tillsynsmyndighet det primära ansvaret för det verksamhetsområde som omfattas av tillsynen. Inspektionen sköter därmed den löpande övervakningen av marknaden. I inspektionens uppgifter ingår att bevaka avtalsvillkor, varvid inspektionen har skyldighet att ingripa om avtalsvillkor är utformade på ett sätt som inte stämmer överens med bl.a. avtalsvillkorslagen. Finner inspektionen att ett förbudsföreläggande bör utfärdas eller en talan om förbud föras inför , skall inspektionen överlämna ärendet till KO. Härefter bör ha det fulla ansvaret. Därvid bör verket kunna fritt vidta de åtgärder som förutsätts för att uppgiften skall kunna lösas på bästa sätt. Verket bör sålunda bl.a. kunna föra förhandlingar med motparten och ingå förlikning. Även där har det primära ansvaret för tillsynen kan självfallet komma att uppmärksamma avtalsvillkor av ett slag som enligt verkets uppfattning är oskäliga. Verket bör då vända sig till Finansin- spektionen. Inte minst eftersom har bred erfarenhet av avtalsvillkorsbevakning inom andra områden kan det vara värdefullt om verkets kunskaper kommer till nytta även på den del av det finansiella området där utövar tillsyn. Inget hindrar att myndigheterna kommer överens om att i enskilda fall tar över de uppgifter som normalt ankommer på . kan det vara naturligt att det sker, t.ex. om verket vid tillfället har större möjligheter att avsätta resurser för ärendet och om det finns anledning att anta att KO ändå får över ärendet för att väcka talan om förbud. Det är över huvud taget lämpligt att myndigheterna samråder i av- talsvillkorsärenden och kommer överens om det lämpliga förfarandet i enskilda fall. Det bör självfallet så långt som möjligt undvikas att myndigheterna utåt uppvisar olika åsikter i frågan om huruvida ett avtalsvillkor är godtagbart eller inte. Som sagts tidigare synes samarbetet mellan myndigheterna ha varit gott och det torde inte bli några problem att upprätthålla ett väl fungerande samrådsförfarande. Om inspektionen finner det obefogat att väcka talan men gör en annan bedömning, bör KO i princip vara oförhindrad att föra talan om förbud. Självfallet bör dock KO vid sin bedömning fästa stor vikt vid inspektionens uppfattning. Normalt bör myndigheterna kunna diskutera sig fram till en gemensam ståndpunkt. I princip skall KO kunna föra talan om förbud mot ett standardvillkor som har förhandlat fram med en branschorganisation. Risken för sådan oenighet mellan KO och bör undanröjas genom samråd mellan myndigheterna under förhandlingar om standardavtal. För att skall få tillfälle att göra en egen bedömning i avtalsvillkorsärenden bör vidare underrätta verket om sådana ärenden som avslutas utan att inspektionen vidarebefordrar det till KO men som kan vara av intresse för verket. Även i de fall då myndigheterna har skilda uppfattningar bör ha det fulla ansvaret för ärendet sedan avslutat det för egen del. Verket bör alltså kunna vidta de åtgärder som är befogade inför en förbudstalan i eller ett förbudsföreläggande. Det kan tänkas att KO i ett visst fall motsätter sig en önskan från om att talan skall föras om förbud. I så fall bör KO:s uppfattning vara den bestämmande. Givetvis bör myndigheterna sträva efter att resonera sig fram till en gemensam uppfattning. Detta överensstämmer med vad förordat. När talan väckts bör infordra ett yttrande från , om inte inspektionens synpunkter ändå har kommit fram. bör vara uppmärksam på att utvecklingen på området finansiella tjänster ofta är snabb, varför det normalt torde behövas ett yttrande från inspektionen. Att inspektionen får komma till tals i målet är särskilt viktigt om talan förts mot inspektionens inrådan. Det kan överlämnas åt att avgöra när ett yttrande skall inhämtas. Det är sålunda inte nödvändigt att ge en särskild föreskrift om det i lagen. KO bör som tidigare ha uppgiften att se till att förelagda viten döms ut vid brott mot ett förbud. Det bör gälla även fullt ut på det finansiella området. Självfallet ingår det i uppgifter som tillsynsmyndighet att se till att avtalsvillkor som förbjudits inte därefter används på marknaden. Som tidigare föreslagits (avsnitt 12.2) skall sammanslutningar av näringsid- kare, konsumenter eller löntagare få ansöka hos om förbud mot avtalsvillkor. Liksom skall det dock fordras att KO först beslutat att inte göra någon ansökan. När någon organisation har intresse av att utnyttja sin subsidiära talerätt måste KO alltså alltid fatta ett eget beslut i frågan om talan skall väckas. Det är inte nödvändigt att precisera myndigheternas ansvarsområden i detalj i lagen. Vad som ovan anförts om ansvarsfördelningen bör dock i vissa huvuddrag komma till uttryck i myndigheternas instruktioner. 12.5 Mot vem kan talan riktas? Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens (se promemorian s. 95 f.). Remissinstanerna: Remissinstanserna lämnar över lag promemorians förslag utan erinran. och påpekar att promemorians lagförslag har en lydelse som inte helt överensstämmer med direktivets. Skälen för regeringens förslag: Direktivets artikel 7.3 föreskriver (se avsnitt 11.1) att de rättsliga åtgärder som avses i artikel 7.2 skall, med beaktande av nationell lag, kunna riktas enskilt eller samlat mot flera näringsidkare inom samma näringsområde eller mot sammanslutningar som använder eller rekommenderar användandet av oskäliga avtalsvillkor. För att direktivet skall vara uppfyllt får de nationella reglerna inte vara mindre omfattande än direktivet när det gäller kretsen av näringsidkare som kan drabbas av ett förbud. Härvid bör dock beaktas att direktivet hänvisar till den nationella lagen: "med beaktande av nationella rättsregler". När det gäller kretsen av personer som kan drabbas av ett förbud innebär direktivet att inte bara näringsidkare enligt den definition som finns i artikel 2 c (se avsnitt 6.3) skall kunna drabbas av ett förbud. Förbud skall kunnas riktas även mot sammanslutningar av näringsidkare. En sådan sammanslutning behöver inte själv vara näringsidkare. Det kan antas att direktivet syftar på branschorganisationer och liknande. Talan skall dessutom kunna riktas "enskilt eller samlat" mot flera näringsidkare inom samma näringssektor. Frågan är då hur direktivet förhåller sig till avtalsvillkorslagen i de avseenden som berörts. Avtalsvillkorslagen föreskriver att näringsidkare som använder ett oskäligt avtalsvillkor kan förbjudas att i liknande fall använda samma eller liknande villkor. Direktivet är således uppfyllt när det gäller talan mot enskilda näringsidkare. När det gäller uttrycket "enskilt eller samlat mot flera näringsidkare inom samma näringsområde" ger direktivet utrymme för olika tolkningar. Det framgår nämligen inte om direktivet tar sikte på att talan skall kunna föras mot en obestämd grupp av näringsidkare (t.ex. "alla näringsidkare som säljer bilar och därvid använder ett visst villkor"). Om direktivet skall tolkas på detta sätt, uppfyller den svenska lagen inte kraven i direktivet. En talan utformad på det sättet är nämligen inte förenlig med svensk processrätt. Frågor av detta slag övervägs emellertid inom ramen för arbete. Direktivet tillåter emellertid beträffande de marknadsrättsliga bestämmelserna att nationell lag beaktas även i detta hänseende. De rättsliga åtgärder som omnämns i artikel 7.2 skall således "med beaktande av nationella rättsregler" kunna riktas samlat mot flera näringsidkare inom samma näringsområde. Det finns inget som hindrar KO eller någon annan taleberättigad att göra ansökan mot ett flertal näringsidkare som använder samma avtalsvillkor. Mot bakgrund av det anförda synes direktivet inte kräva att talan kan riktas mot en obestämd grupp av näringsidkare. Någon ändring av de marknadsrättsliga bestämmelserna i detta hänseende är därför inte erforderlig. När det slutligen gäller förbud riktat mot sammanslutningar av näringsidkare som använder eller rekommenderar användandet av samma oskäliga avtalsvillkor, torde avtalsvillkorslagen inte uppfylla direktivets krav. Avtalsvillkorslagen medger nämligen bara att talan förs mot näringsidkare. En sammanslutning av näringsidkare behöver inte själv vara näringsidkare. De marknadsrättsliga bestämmelserna behöver därför kompletteras så att ett förbud kan riktas mot sammanslutningar av näringsidkare som använder eller rekommenderar användandet av samma allmänna avtalsvillkor. Bestämmelsen bör i enlighet med påpekandena från och utformas i överensstämmelse med direktivets lydelse. 13 Vissa lagtekniska frågor Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 97 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag till lagteknisk lösning eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser är emellertid kritiska och menar bl.a. att det inte är lämpligt att ha både civil- rättsliga och marknadsrättsliga bestämmelser i samma lag. Skälen för regeringens förslag: De förslag som regeringen lägger fram i denna lagrådsremiss innebär sammanfattningsvis följande: a) Begreppen "konsument" och "näringsidkare" definieras i nära anslutning till EG-direktivet (avsnitten 6.2 och 6.3). b) Det införs ett förbud mot att vid oskälighetsbedömningen beakta senare inträffade förhållanden till nackdel för konsumenten på så sätt att ett avtalsvillkor som annars skulle ha ansetts oskäligt bedöms som skäligt. Detta gäller emellertid endast villkor som inte har varit föremål för individuell förhandling (avsnitt 7.3). c) Listan på avtalsvillkor i direktivets bilaga införlivas med svensk rätt genom motivuttalanden till de bestämmelser som innehåller ett oskälighets- rekvisit (avsnitt 7.5). d) En tolkningsregel införs för sådana avtalsvillkor i konsumentförhållanden som inte har varit föremål för individuell förhandling (avsnitt 8). e) Ett tillägg görs i lagen med innebörd att de delar av ett avtal som inte jämkas eller lämnas utan avseende skall på konsumentens begäran förbli bindande enligt de ursprungliga villkoren, om avtalet kan bestå utan det oskäliga villko- ret. Denna regel begränsas till sådana fall då det oskäliga avtalsvillkoret strider mot god sed och medför en betydande obalans till nackdel för konsumenten. Den skall vidare tillämpas endast på sådana avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden som inte har varit föremål för individuell förhandling (avsnitt 9). f) En bestämmelse införs om skydd mot lagvalsklausuler som hänvisar till lagen i ett land utanför EES-området och som gör att konsumenten får ett sämre skydd mot oskäliga avtalsvillkor (avsnitt 10). g) Ett oskäligt avtalsvillkor skall kunna förbjudas av inte bara om det är påkallat från allmän synpunkt utan dessutom i alla fall då ett förbud är "i konsumenternas eller konkurrenternas intresse" (avsnitt 11.3). h) Det marknadsrättsliga sanktionssystemet behålls i stort sett oförändrat. Förbudstalan skall emellertid kunna riktas även mot sammanslutningar av näringsidkare (avsnitt 12.5). i) Undantaget i 2 § avtalsvillkorslagen för verksamhet som står under tillsyn av skall inte längre gälla. Det innebär att oskäliga avtalsvillkor rörande finansiella tjänster i samtliga fall skall kunna prövas av (avsnitt 12.4). Frågan är då hur ändringarna bör genomföras i lagtekniskt hänseende. Bör ändringar göras i 36 § avtalslagen och i så fall i vilken utsträckning? Eller bör alla ändringar göras på annat håll, t.ex. i lagen om avtalsvillkor i konsu- mentförhållanden eller genom att det införs en ny lag som ersätter den lagen? Problemet gäller främst de ändringar och tillägg som hör till civilrätten, särskilt punkterna b och d - f (förbudet mot beaktande av senare inträffade förhållanden, tolkningsregeln, den nya påföljdsregeln och regeln om skydd mot lagvalsklausuler). De ändringar som direkt inverkar på den nuvarande regleringen i 36 § avtalslagen och som skall begränsas till avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling är: - förbudet mot beaktande av senare inträffade förhållanden till nackdel för konsumenter och - regeln om att ett konsumentavtal på konsumentens begäran skall gälla enligt i övrigt oförändrade villkor, om avtalet kan bestå utan det oskäliga villkoret. Det grundläggande spörsmålet är om dessa ändringar bör tas in i 36 § avtalslagen som särbestämmelser för konsumentavtal eller om det bör införas särskilda bestämmelser för konsumentavtal någon annanstans. Att göra ändringar i eller i direkt anslutning till 36 § avtalslagen är förenat med betydande nackdelar. Paragrafen, som har stor betydelse i det praktiska rättslivet, har ett koncentrerat och lättöverskådligt innehåll. Med de aktuella ändringarna skulle den öka betydligt i omfång och bli svår- överskådlig. Eftersom de nya reglerna avses gälla endast för vissa konsumentavtal skulle paragrafen dessutom få skilda tillämpningsområden för olika delregler. Ändringarna bör i stället göras utanför 36 § avtalslagen genom att nödvändiga särregler införs för oskäliga villkor i konsumentavtal. Sådana särregler bör inte tas in i den allmänna avtalslagen. Däremot synes de enligt regeringens mening passa väl i en särskild lag om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. En annan fråga som rör den lagtekniska utformningen är om det bör skapas en särskild generalklausul för konsumentavtal, eller om de särskilda reglerna bör baseras på 36 § avtalslagen. I promemorian görs den bedömningen att införande av en särskild generalklausul vid sidan av 36 § avtalslagen inte är ett lämpligt alternativ. Regeringen delar denna uppfattning. En sådan generalklausul skulle komma att gälla endast för vissa typer av avtalsvillkor och innebära att 36 § avtalslagen och den särskilda generalklausulen fick tillämpas och parallellt. Att märka är för övrigt att 36 § avtalslagen tillkom främst i konsumentskyddande syfte och att andra stycket innehåller särskilda regler för bl.a. konsumentförhållanden. Lämpligare är att de särskilda reglerna för konsumentavtal baseras på den allmänna generalklausulen i 36 § avtalslagen. En sådan metod medför visserligen att man vid bedömning av vissa oskäliga avtalsvillkor i konsumentförhållanden ibland måste tillämpa bestämmelser i två olika lagar. Detta kan dock inte anses vara någon avgörande nackdel. För att regleringen skall bli tydlig bör det i 36 § avtalslagen tas in en hänvisning till de särskilda reglerna om oskäliga villkor i konsumentavtal. Det finns jämkningsbestämmelser för särskilda fall i 4 kap. 1 § andra stycket tredje meningen jordabalken och i 8 § räntelagen. Tillämpningen av dessa regler påverkas inte av de nu föreslagna bestämmelserna. Det skall därför inte göras någon hänvisning i de angivna paragraferna. Bland civilrättsliga bestämmelser skall också införas en ny tolkningsregel för vissa avtalsvillkor i konsumentförhållanden samt en regel om skydd mot lagvalsklausuler; den senare skall gälla alla konsumentavtal.Mot bakgrund av vad som anförts är det naturligt att även dessa regler införs i lagen om av- talsvillkor i konsumentförhållanden. Några remissinstanser framför kritik mot att civilrättsliga och mark- nadsrättsliga bestämmelser förs in i samma lag och menar att bestämmelserna av principiella skäl bör hållas åtskilda. Att bestämmelser med olika rättslig karaktär finns i en och samma lag förekommer emellertid redan i åtskilliga fall. Här kan nämnas konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen (1992:1672) om paketresor. Enligt regeringens mening finns det inte några vägande principiella eller praktiska skäl som medför att det skulle vara olämpligt att föra in de nya civilrättsliga bestämmelserna i avtalsvillkorslagen. Lagrådet har inte haft någon erinran mot en sådan lösning. De förändringar som skall göras i de marknadsrättsliga reglerna bör självfallet ske i avtalsvillkorslagen. Sammanfattningsvis bör alltså samtliga lagändringar göras i avtalsvillkor- slagen, varjämte en hänvisning bör tas in i 36 § avtalslagen. En särskild fråga är då om den nu gällande avtalsvillkorslagen skall behållas, eller om det är lämpligare att införa en ny lag om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. De ändringar som skall göras är förhållandevis omfattande. Den gällande avtalsvillkorslagen innehåller enbart marknadsrättsliga regler, medan flera av de nya reglerna är civilrättsliga. Lagen får alltså delvis en annan karaktär . Det talar för att den gällande avtalsvillkorslagen upphävs och ersätts med en ny lag. Detta alternativ är lämpligt också från den synpunkten att EG-direktivet därigenom kommer att införlivas med svensk rätt genom en ny lag. Reglerna i den nu gällande avtalsvillkorslagen kan överföras till den nya lagen i stort sett oförändrade. En viktig fråga är då om den nya lagen i sin helhet bör gälla endast för avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling eller om den bör - som den nu gällande avtalsvillkorslagen - tillämpas på alla villkor i konsumentavtal. När det gäller de civilrättsliga regeländringar som skall göras på grund av direktivet har regeringen på alla punkter utom en - regeln till skydd mot lag- valsklausuler - kommit till slutsatsen att de bör begränsas till sådana avtalsvillkor i konsumentavtal som inte har varit föremål för individuell förhandling. Det talar för att en motsvarande begränsning görs också när det gäller de marknadsrättsliga reglerna. En sådan begränsning skulle också innebära att bestämmelserna harmoniseras helt med . En sådan harmonisering bör eftersträvas och den bör genomföras, om det inte finns några vägande skäl emot. Vidare ligger det i marknadsrättens natur att den i första hand bör befatta sig med avtalsvillkor som kommer att användas igen. Ofta är detta inte fallet när det gäller villkor som har varit föremål för individuell förhandling. Mot en sådan avgränsning av tillämpningsområdet som sagts talar dock att de skulle innebära en begränsning av konsumentskyddet jämfört med . En sådan begränsning, låt vara av mindre praktisk betydelse, bör knappast genomföras utan goda skäl. Vidare innebär avgränsningen att det införs nya rättstillämpningsproblem. Det kan förutses svårigheter särskilt när det gäller tillämpningen i den marknadsrättsliga processen av den nya bevisregeln (se avsnitt 6.4). Skälen mot att begränsa tillämpningsområdet för de marknadsrättsliga reglerna till villkor som inte varit föremål för individuell förhandling får anses väga tyngre än skälen för. Den nya lagens tillämpningsområde bör alltså begränsas på detta sätt endast när det gäller de civilrättsliga bestämmelserna. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 101 f.). Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska till att bestämmelserna skall gälla även för rättshandlingar som företagits före ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: På grund av förpliktelser enligt bör de föreslagna lagändringarna träda i kraft . Två av de föreslagna bestämmelserna (om senare inträffade förhållanden och om rättsföljden) rör tillämpningen av 36 § avtalslagen. De innebär förbättringar för konsumenterna och bör därför, i enlighet med den princip som tillämpades när 36 § avtalslagen infördes (se prop. 1975/76:81 s. 149), gälla även för rättshandlingar som har företagits före ikraftträdandet. Även när det gäller den bestämmelse som skall skydda mot vissa lag- valsklausuler bör samma princip tillämpas. Bestämmelsen bör alltså tillämpas även på rättshandlingar som har företagits före ikraftträdandet. Den nya tolkningsregeln avses gälla för alla i förväg utarbetade avtalsvillkor i konsumentförhållanden, dvs. inte bara oskäliga villkor. Regeln bör därför inte gälla beträffande avtal som har träffats före de nya bestämmelsernas ikraftträdande. En annan sak är att detta i praktiken inte betyder särskilt mycket. I de allra flesta fall torde en likartad bedömning komma att ske om tolkningsfrågan uppkommer. , , och är kritiska till att lagen ges retroaktiv verkan.