prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — I korthet innebär den att produkter som framställs skall vara miljöanpassade så att de så långt möjligt kan återanvändas eller materialet i dem återvinnas. Den är viktig i strävandena att uppnå mål vad gäller såväl god miljö som hållbar utveckling. I den tredje punkten lagfästs principen att förorenaren betalar. In- ternationellt går den under benämningen Polluter Pays Principle (PPP). Den är vedertagen såväl här i som internationellt när det gäller störningar från verksamheter som skadar omgivningen. Den finns med i och i Rio-deklarationen. Alla har ansvar för miljön Allt eftersom vi i vårt land i stor utsträckning har kommit till rätta med de verkligt stora och svårt förorenande utsläppen från samhällen och industrier har det visat sig att betydande hot mot miljön kommer från andra källor. Dessa är i många fall inbyggda i själva samhällsmaskineriet, i mönstren för produktion, konsumtion och kommunikation eller - med andra ord - i vårt sätt att leva. I den ovan nämnda uttalas att de ohållbara mönstren för produktion och kon- sumtion i framför allt industriländerna utgör den viktigaste orsaken till den fortsatta förstöringen av miljön på jorden och till slöseriet med naturresurserna. Därför uttalar vi i 1 kap. 4 § att miljöarbetet angår alla och att enskilda, företag, kommuner och myndigheter, var inom sin verksamhet, har ansvar för att nya skador förebyggs och för att skador som redan har uppkommit avhjälps. Genom formuleringen uttrycks även det s.k. sektorsansvaret som grundläggande princip. Innebörden är att varje sektor i samhället har ansvar för att lösa miljöproblem som uppstår inom den egna sektorn. Sektorsansvaret slogs fast av miljöbeslut och bör enligt vår uppfattning ligga till grund även för det framtida miljöarbetet i landet. Samordningen av miljölagarna (kapitel 4) Vi föreslår att följande större lagar inordnas i balken. Naturvårdslagen (1964:822) Miljöskyddslagen (1969:387) Renhållningslagen (1979:596) Hälsoskyddslagen (1982:1080) Lagen (1985:426) om kemiska produkter Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser Strålskyddslagen (1988:220) Dessutom bör följande lagar gå upp i balken. Lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten Lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle Lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark Miljöskadelagen (1986:225) Lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud Lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel Vidare föreslår vi att regler om genetiskt modifierade organismer och andra biotekniska produkter förs in som ett särskilt kapitel i balken. finns ingen samlad lagstiftning på detta område. Samtliga de ovan uppräknade större lagarna innehåller regler som rör den yttre miljön. Tre av dem reglerar även problem i inomhusmiljö, nämligen hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och strålskyddslagen. De två sistnämnda lagarna griper även in på bl.a. arbetsmiljöområdet, vilket därför i väsentliga avseenden berörs av trots att själva arbetsmiljölagen har lämnats utanför. För att balken skall hålla sig inom rimligt omfång krävs att den i betydande utsträckning får karaktär av ramlag. Det innebär att regeringen, eller myndigheter som regeringen i sin tur utser, bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter som behövs för att uppfylla balkens syften. Enligt vårt förslag indelas i sju avdelningar vilka i sin tur är indelade i kapitel. I första avdelningen har vi samlat allmänna bestämmelser. De är utformade för att tillämpas vid allt mänskligt handlande som har inverkan på miljön och som därigenom kan påverka människor, miljö eller naturresurser negativt. Vi föreslår att ett nytt begrepp införs som skall täcka detta, nämligen att utöva miljöpåverkan (2 kap. 6 §). Förutom de inledningsvis redovisade portalparagraferna om balkens ändamål, inriktning och grundläggande principer (1 kap.) finns i avdelningen bestämmelser om balkens tillämpningsområde och om definitioner av centrala begrepp (2 kap.). Även ett antal övergripande aktsamhetsregler och allmänna bestämmelser om föreskrifter, dvs. allmängiltiga bemyndiganden för regering och myndigheter att meddela föreskrifter om bl.a. försiktighetsmått, ingår i denna avdelning (3 resp. 4 kap.). Andra avdelningen består av bestämmelserna i den nuvarande naturresurslagen, vilka vi i enlighet med våra direktiv har fört över i huvudsak oförändrade, samt ett kapitel om miljökvalitetsnormer. Avdelningen får i likhet med naturresurslagens centrala delar paraplykaraktär och blir alltså tillämplig även på vissa andra lagar, däribland och vattenlagen. Tredje avdelningen innehåller balkens bestämmelser om naturvård, med inriktning framför allt på skydd för naturområden och biologisk mångfald. I fjärde avdelningen har vi samlat särskilda aktsamhetsregler som endast gäller för vissa typer av verksamheter. Där finns bestämmelser om tillåtligheten av miljöfarlig verksamhet samt om kemiska och biotekniska produkter, avfall, hälsoskydd och strålning. Från och med femte avdelningen är bestämmelserna på nytt gemensamma för hela balkens tillämpningsområde. Avdelningen innehåller regler om prövning och tillsyn samt om avgifter och överklagande. Balkens bestämmelser om påföljder finns i sjätte avdelningen. De gäller straffansvar, förverkande och miljöskyddsavgift. är väsentligt annorlunda utformat än enligt gällande rätt. I sjunde avdelningen slutligen står bestämmelser om olika former av ersättning, nämligen om ersättning för intrång, om skadestånd och om miljöskadeförsäkring. Allmänna aktsamhetsregler (kapitel 5) I 3 kap. i förslaget till miljöbalk ges i form av allmänna aktsamhetsregler vissa riktlinjer som alla bör följa i sitt handlande när det gäller att skydda människor och miljö mot skador och olägenheter. Dessa regler skall täcka hela ämnesområde och blir alltså tillämpliga på ett stort antal sinsemellan olikartade företeelser. Samma grundläggande krav i fråga om aktsamhet ställs vare sig det gäller industriell verksamhet, hantering av kemiska eller biotekniska produkter, hälsoskydd eller åtgärder i naturen. Vår strävan har varit att ange högt satta mål för allt miljöarbete. De allmänna aktsamhetsreglerna skall iakttas av regeringen och andra myndigheter som utfärdar föreskrifter och av rättstillämpande myndigheter i enskilda mål och ärenden. Detta gäller såväl vid tillståndsprövning som i fråga om tillsynsbeslut. Myndigheterna skall sålunda tillämpa de krav som aktsamhetsreglerna ställer såväl när de författar föreskrifter som när det gäller exempelvis att vid tillståndsprövning meddela villkor för verksamheten eller att i samband med tillsyn meddela förelägganden. Däremot bör aktsamhetsreglerna inte vara direkt straffsanktionerade. kommer att få så vidsträckt tillämpningsområde att dess allmängiltiga regler inte kan göras tillräckligt precisa för att utgöra grund för straffrättsliga bedömningar, med de höga krav på rättssäkerhet som bör gälla i sådana sammanhang. Föreskrifter och förelägganden som meddelas med stöd av aktsamhetsreglerna kan dock sanktioneras med straff eller vite. Reglerna i 3 kap. har utformats på sådant sätt att de skall kunna läggas till grund för kunskapsförmedling och opinionsbildning. Detta är väsentligt, menar vi, eftersom alla människors frivilliga medverkan är en förutsättning för att skapa en bättre miljö och i längden ett mer verksamt medel än lagstiftning. bör i likhet med den nuvarande miljöskyddslagstiftningen ha sin grund i försiktighetsprincipen. I princip får det ankomma på den som vill göra något som kan påverka miljön att visa att åtgärden inte kommer att medföra skada eller olägenhet för hälsa och miljö. Den centrala aktsamhetsregeln i vårt förslag till miljöbalk uttrycks i 3 kap. 3 § och innebär att alla de försiktighetsmått skall vidtas som behövs för att skydda människor och miljö mot skador och olägenheter och för att främja en långsiktigt god hushållning med naturresurser. Till försiktighetsmått räknas bl.a. val av lämplig plats, skyddsåtgärder och kontroll. En viktig utgångspunkt när försiktighetsmått vidtas måste vara att bästa tillgängliga teknik skall tillämpas (3 kap. 4 §). Med detta avses en teknik som motsvarar utvecklingens senaste nivå och som det från tekniska och ekonomiska synpunkter är möjligt att använda vid den typ av åtgärd som det är fråga om i det enskilda fallet. Vi har hämtat begreppet från pågående lagstiftningsarbete inom EG. Lagen om kemiska produkter innehåller en princip som innebär att sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga. Den får i en mer vidsträckt innebörd och en mer grundläggande ställning (3 kap. 5 §). Detta leder dock till att den inte, som enligt gällande rätt, blir direkt straffsanktionerad. Principen skall genomsyra hela miljöarbetet och får vid behov sanktioneras genom att tillämpas vid utfärdande av föreskrifter, vid tillståndsprövning och i tillsynsverksamhet. Ett absolut krav på att alla tillgängliga försiktighetsmått som behövs skall iakttas lär inte kunna tillämpas i alla situationer. Vi har lämnat visst utrymme för göra avvägningar mellan motstående intressen (3 kap. 6 §). En grundläggande stoppregel i balken är emellertid att sådana avsteg inte får göras att det uppkommer risk för människors hälsa eller för påtagliga skador på miljön (3 kap. 7 §). För att miljön varaktigt skall förbättras och samhällsutvecklingen göras långsiktigt hållbar krävs att vi hushållar med resurserna, verkar för ett kretslopp av de material som ingår i varor och begränsar användningen av ämnen som är skadliga för människor och miljö. Vi föreslår därför en regel som skall gälla vid all hantering av varor och som uttalar att en varas hela livslängd skall beaktas när riskerna för människor och miljö bedöms. Så långt möjligt bör varan kunna återanvändas; i andra hand bör strävan vara att återvinna material eller utvinna energi ur den. Detta skall enligt vårt förslag beaktas i alla led och särskilt när varan skapas och tillverkas (3 kap. 8 §). Utan att anamma systemet att handla med utsläppsrätter, som har utvecklats i , vill vi öppna möjligheter att inom ett visst geografiskt område utbyta skyddsåtgärder mellan olika miljöfarliga verksamheter för att göra insatserna för miljön så effektiva som möjligt (14 kap. 3 och 6 §§). Det amerikanska systemet bör enligt vår åsikt inte införas i , bl.a. därför att det skulle försvåra en samordning med . Generella föreskrifter (kapitel 6) Vissa av de lagar som har förts samman i vårt förslag är utpräglade ramlagar, andra innehåller i huvudsak detaljerade bestämmelser. En ramlag utmärks av att den ger stora möjligheter att reglera sakfrågor i förordningar och andra föreskrifter. Denna lagstiftningsteknik är konsekvent genomförd i lagen om kemiska produkter och anslutande lagar och förordningar i kemikalielagstiftningen. Sämst möjligheter i detta avseende ger miljöskyddslagen med dess regler om individuell prövning av miljöfarliga verksamheter. Den ger inte heller tillräckliga möjligheter att komma till rätta med problem som orsakas av s.k. diffusa källor eller att åstadkomma samordnade miljölösningar. Som redan nämnts måste för att hållas inom rimligt omfång utformas som en ramlag. Fördelen med detta är främst att kan dra upp övergripande riktlinjer medan detaljer överlämnas åt regering och myndigheter inom ramen för bemyndiganden som ges i balken. På så sätt går det också fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden påkallar det. Nya och oväntade faror kan snabbt dyka upp och vara av så allvarlig natur att de kräver omedelbara åtgärder. Ett system med bemyndiganden är vidare fördelaktigt då det i EES-samarbetet liksom vid en svensk anslutning till EG gäller att anpassa den svenska miljölagstiftningen till på miljöområdet. Regler med bemyndiganden förekommer i flera av kapitlen i vårt förslag till miljöbalk. I 4 kap. har vi emellertid formulerat vissa allmängiltiga regler. För alla föreskrifter som utfärdas med stöd av balken gäller att de skall grundas på principerna i 1 kap. och aktsamhetsreglerna i 3 kap. Generella föreskrifter med stöd av 4 kap. torde i stor utsträckning komma att tillämpas för att reglera miljöfarliga verksamheter. Antalet sådana är mycket stort. Det är endast möjligt att tillståndspröva de mest störande. Andra styrmedel behövs för alla övriga. Försiktighetsmått som är rutinbetonade kan regleras direkt i föreskrifter och behöver inte skräddarsys för individuella verksamheter. Föreskrifter av detta slag blir enligt vårt förslag direkt tillämpliga och i regel straffsanktionerade. De skall emellertid också tillämpas av prövnings- och tillsynsmyndigheter och sålunda läggas till grund för tillstånd och förelägganden. Miljökvalitetsnormer (kapitel 7) Utgångspunkten för den svenska miljöskyddspolitiken har varit att störningar i varje enskilt fall skall dämpas så mycket som rimligen kan krävas för att förebygga och motverka skador och olägenheter. Detta har lett till utmärkta resultat i så måtto att tekniken och reningsåtgärderna vid många anläggningar har drivits så långt att utsläppen numera endast utgör en bråkdel av vad de tidigare varit. Trots detta har emellertid miljösituationen i landet i många avseenden fortsatt att försämras. Skadeeffekterna är mer storskaliga än tidigare och orsakssammanhangen mer komplicerade. Diffusa utsläpp, bl.a. från biltrafik, har fått allt större betydelse. En brist med den dominerande dämpningsprincipen är att den inte ser till helheten. Även om utsläppen från varje enskild störningskälla dämpas betydligt kan ändå många sådana källor tillsammans påverka miljön långt utöver vad den tål. Det är i dagens miljöarbete nödvändigt att ta ställning till vilka åtgärder som behövs med utgångspunkt i vilken miljöpåverkan som människan och naturen tål. Föreskrifter som anger sådana utgångspunkter benämner vi miljökvalitetsnormer. Vi föreslår i 8 kap. 1 § att regeringen eller en myndighet som regeringen utser får utfärda sådana föreskrifter i syfte att skydda människor eller miljö eller för att främja hushållningen med naturresurser. I paragrafen ställs tre alternativa förutsättningar upp. Det skall vara fråga om att -driva igenom riktlinjer som har antagit, -uppfylla internationella förpliktelser eller -i övrigt förebygga eller avhjäpa skador eller olägenheter. Enligt vårt system skall kvalitetsnormerna således ge uttryck för de krav som bör ställas på miljön med utgångspunkt från vad människan och naturen tål. Kvalitetsnormer av dessa slag måste bygga på ingående kunskaper. För att skapa sådana kunskaper krävs såväl grundläggande forskning som utredningar med direkt praktisk tillämpbarhet. Eventuella kompromisser med hänsyn till vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt i enskilda fall bör inte göras inom ramen för normerna. Dessa skulle i så fall bli vilseledande och därmed meningslösa. Det är möjligt att det inte alltid - och i vart fall inte - går att uppnå de mål som kvalitetsnormerna ger uttryck för. I så fall får ofrånkomliga kompromis- ser göras med öppna ögon och med full vetskap om att hälsan eller miljön belastas mer än den egentligen tål. Möjligheterna att använda miljökvalitetsnormer är olika för skilda miljöer. I fråga om luft bör enhetliga krav kunna ställas över hela landet. För mark och vatten gäller däremot skilda förutsättningar för olika naturtyper. I många fall framstår det som uppenbart att belastningen på miljön av vissa ämnen vida överskrider vad naturen tål utan att någon gräns för den skull klart har definierats. I sådana fall måste naturligtvis skyddsåtgärderna drivas så långt som över huvud taget är möjligt. Miljökvalitetsnormer skall i första hand läggas till grund för samhälls- planering och omsättas till åtgärdsplaner. Dessa kan i sin tur uttryckas i föreskrifter, realiseras genom prövning i enskilda tillstånds- och tillsynsä- renden osv. I vissa fall bör normerna göras direkt rättsligt bindande. Sålunda kan man efter tyskt exempel tänka sig att förbud skulle inträda mot trafik i storstädernas kärnor om vissa ämnen i luften, såsom koloxid, översteg gränsvärden som bestämts i miljökvalitetsnormer. Ett viktigt skäl till att miljökvalitetsnormer skall kunna ges direkt verkan exempelvis på luftvårdsområdet är att vissa EG-direktiv innehåller sådana normer. Om ansluter sig till EG måste dessa ges motsvarighet i svensk lagstiftning. Kretslopp och producentansvar (kapitel 8) Som ovan nämnts föreslår vi att skall bygga bl.a. på den s.k. kretsloppsprincipen. En varaktig förbättring av miljön torde förutsätta att miljöhänsyn tas inom varuproduktionen från idé till färdig vara och fram till slutlig hantering av varan efter det att den kasserats eller av andra skäl inte längre används. Vid all hantering av varor skall så långt det är möjligt varans hela livslängd beaktas vid bedömningen av de risker för hälsa och miljö som varan för med sig. Det innefattar råvaru- och energiförbrukningen vid tillverkningen, hur användaren hanterar varan och hur den på bästa sätt skall kunna omhändertas när den inte längre används. Orsakerna till att miljöstörningar uppstår i avfallsledet måste till över- vägande delen sökas i led - och främst i produktionen. Varorna måste redan från början utformas så att de innehåller så lite skadliga ämnen som möjligt. De bör vidare vara energi- och materialsnåla, inte dra onödiga resurser under användningen och kunna återanvändas eller återvinnas. Utbytesprincipen, som i tillverkningsledet innebär en skyldighet att välja de ämnen som är minst farliga för miljön, måste tillämpas i större utsträckning. Avfallshanteringen bör anpassas till åtgärdernas effekt för miljöskyddet. Återanvändning av varorna bör prioriteras. Återvinning av materialet bör komma i andra hand. På så sätt kan behovet av deponering skäras ned till ett minimum. I anslutning till en lagrådsremiss om införande av producentansvar föreslår vi att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning (en producent) att se till att avfallet av sådan egendom forslas bort, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Detsamma gäller även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt (18 kap. 2 och 5 §). Vidare föreslår vi ett bemyndigande som gör det möjligt att meddela föreskrifter om källsortering (18 kap. 6 §). Konsumenterna kan genom sina produktval göra en stor insats för att få en utveckling mot miljöanpassade produkter till stånd. Korrekt och tydlig information är en förutsättning för att konsumenterna skall kunna träffa sådana val. För att ett system med återtagning av varor eller förpackningar skall fungera torde det krävas en särskild märkning av varor och förpackningar. Vidare bör avfalls- eller miljövarudeklarationer införas med början för vissa utvalda varugrupper. Vi föreslår i bemyndiganden som gör det möjligt att meddela föreskrifter av sådan innebörd (4 kap. 2 §, 18 kap. 5 §). Hälsoskyddsfrågorna (kapitel 9) Vi föreslår att det i införs grundläggande aktsamhetsregler som gäller för skydd av hälsa och miljö. Dessa grundläggande aktsamhetsregler knyts inte längre till egendomsbegreppet. För hälsoskyddet innebär det bl.a. vidgade möjligheter att ingripa mot störande verksamheter av olika slag. I begreppet skydda människors hälsa inryms i balken inte endast begreppet hälsoskydd i hälsoskyddslagens mening - dvs. störningar som kan ge upphov till sanitära olägenheter - utan även mindre allvarliga störningar, t.ex. sådana som orsakas av infraljud eller annat svagt ljud från värmepumpar, ventilationsanläggningar och liknande (2 kap. 9 §). Vi har antagit att användningen av de miljö- kvalitetsnormer vi föreslår åtminstone till en början kommer att i första hand inriktas på hälsoskyddet. Hälsoskyddsbestämmelserna i (17 kap.) inriktas i större utsträckning än bestämmelserna i hälsoskyddslagen på frågor om inomhusmiljön. Härigenom har dessa bestämmelser mer karaktären av att vara sidoordnade dem om miljöfarliga verksamheter. I finns det knappast någon anledning att bibehålla de nuvarande olikheterna mellan miljö- och hälsoskyddslagarna i fråga om hänsynen till särskilt känsliga personer (allergiker). Enligt vår uppfattning bör, inte minst mot bakgrund av den kraftiga ökningen av olika allergiska åkommor , vid tillämpningen av regelsystem hänsyn kunna tas till personer som är mer känsliga än som kan anses normalt. Trafikens miljöproblem (kapitel 10) Miljöstörningarna från transportsektorn är allvarliga och av många olika slag - främst luftföroreningar, buller, vibrationer, nedsmutsning och trängsel samt intrång i landskap och naturområden. Den svenska trafiken bidrar till en betydande del av försurningen av mark och vatten och torde därmed vara en starkt bidragande orsak till de tilltagande skadorna på skogsmark. Vi har valt att inte föra över detaljerade regler i nuvarande trafiklag- stiftning till . Vi menar att miljötänkandet måste genomsyra alla områden av samhället. Det närmare innehållet måste ges av varje sektor för sig. Att t.ex ur fordonskungörelsen och bilavgasförordningen bryta ut bestämmelser bara för att de har miljöanknytning anser vi vara olämpligt. Det skulle försämra möjligheterna att överblicka de samlade krav som ställs på fordon av olika slag. Detsamma gäller för lokala trafikföreskrifter. Balkens allmänna bestämmelser skall i princip tillämpas även på trafikområdet. Begreppet "att utöva miljöpåverkan" (2 kap. 6 §) ligger till grund för tillämpningen av balken. Det täcker en mängd mänskliga aktiviteter som kan påverka hälsa eller miljö, däribland trafik med motordrivna fordon och farkoster. De allmänna aktsamhetsreglerna i 3 kap. skall kunna läggas till grund för prövning och tillsyn samt för föreskrifter. På så sätt bör aktsamhetsreglerna, som bl.a. innebär att hänsyn även skall tas till naturvårdens och den biologiska mångfaldens krav, kunna påverka lokaliseringen av vägar och andra kommunikationsleder. Vidare får reglerna i betydligt större räckvidd och genomslagskraft när det gäller planering än de nuvarande miljöbestämmelserna. Vi tror att miljökvalitetsnormer kommer att få särskilt stor betydelse för den framtida trafikplaneringen och bli vägledande även för sådana övergripande beslut om investeringar i infrastruktur som fattar. Miljöfrågorna måste föras in på ett tidigt stadium i planeringen. Regeringen prövar stora trafikanläggningar För att hushållningstänkandet skall få fullt genomslag i balken när det gäller transportsektorn föreslår vi att vissa typer av stora trafikanläggningar skall undergå tillåtlighetsprövning av regeringen innan de byggs (7 kap. 1 § första stycket 12 ). Prövningen bör göras på ett mycket tidigt stadium. Det skall vara en prövning av den typ som vissa slag av industrianläggningar måste undergå enligt naturresurslagen. Kretsen av prövningspliktiga anläggningar föreslår vi utökas med vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder vilka kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på mil- jön. Vi föreslår därvid också att det s.k. kommunala vetot skall kunna brytas igenom när det är fråga om vägar, järnvägar och farleder som prövas på detta sätt. Såsom gäller för vissa av de anläggningar som prövas på motsvarande sätt enligt naturresurslagen skall alltså regeringen kunna driva igenom ett projekt även mot en berörd kommuns vilja, men bara om det är synnerligen angeläget från nationell synpunkt och andra lösningar har visat sig olämpliga. bör kunna förbjuda en planerad trafikanläggning om den kan antas orsaka sådana störningar att den enligt exempelvis stoppreglerna i 3 kap. 7 § inte bör få komma till stånd. Den som vill genomföra anläggningen har i så fall att ansöka om tillstånd till den. På så sätt kan en fristående miljöprövning företas när det verkligen behövs. Naturvård - den gröna miljövården (kapitel 11)