prop · GI03186 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringen har tillsatt en sjösäkerhetskommitté med uppgift att ta fram ett handlingsprogram för ökad sjösäkerhet, i första hand med avseende på den passagerartrafik som berör . I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att se över rollfördelningen och samarbetet mellan och klassificeringssällskapen. I avvaktan på denna utredning anser regeringen att en delegering till klassificeringssällskap av utfärdande av dokument och certifikat angående samt tillsyn av godkänd säkerhetsorganisation bör anstå. I detta sammanhang bör också frågan om ackreditering av certifierings- och besiktningsorgan på sjösäkerhetsområdet undersökas vidare. Detta får i första hand ske genom diskussioner mellan SWEDAC och , men också sjösäkerhetskommitténs analys bör kunna utgöra underlag för det fortsatta arbe- tet i denna fråga. Regeringens förslag: Ansvarsbestämmelserna inriktas på konkreta överträdelser av de föreslagna bestämmelserna i fartygssäkerhetslagen. förslag: har föreslagit att en redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att bedriva sin verksamhet så att säkerheten på rederiets fartyg upprätthålls skall dömas till böter eller fängelse . Remissinstanserna: Överåklagaren vid i har anfört att den föreslagna ansvarsbestämmelsen är mycket allmänt hållen och torde föranleda stora svårigheter när det gäller att i praktiken avgöra vad bestämmelsen egentligen innebär och var gränserna för dess tillämpning går. Med tanke på den komplexa verksamhet som det kan innebära att driva en rederirörelse och att det rör sig om ett straffstadgande är bestämmelsen enligt överåklagarens mening oacceptabelt allmänt hållen. Överåklagaren vid i har påpekat att forumfrågan aktualiseras om lagen skall komma att tillämpas på utländska rederier. Den föreslagna ansvarsbestämmelsen är knuten till redaren och rederiets verksamhet. Om den straffvärda handlingen är att anse som begången där ett utländskt rederi har sitt säte torde svenskt forum saknas. Riksåklagaren har anfört att han delar den uppfattning som framförts av överåklagaren vid i . Han har därför avstyrkt den föreslagna ändringen av 12 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen. Han anser dock att några av de ändringar som föreslagits i övriga kapitel av fartygssäkerhetslagen bör kunna föranleda en ändring av ansvarsbestämmelserna. Fråga är om formella bestämmelser av liknande typ som de bestämmelser vilka redan är straffsanktionerade. Sålunda bör t.ex. en redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att se till att rederiverksamheten undergår tillsyn kunna dömas till ansvar. Ansvar bör också kunna komma i fråga vid uppsåtligt lämnande av oriktiga uppgifter för att få ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation utfärdat. Vidare bör ansvarsbestämmelser kunna knytas till överträdelser av den föreslagna lydelsen av 1 kap. 4 § tredje och fjärde styckena (motsvarar 2 kap. 4 b och 4 c §§ i regeringens förslag). Någon definition av begreppet redare finns inte intagen i lag. Riksåklagaren pekar på att detta kan innebära svårigheter när det gäller att fastställa vilken person som bär det straffrättsliga ansvaret. Från åklagarsynpunkt vore det därför önskvärt med en legaldefinition av begreppet. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar bedömningen att den ansvarsbestämmelse som har föreslagits av är för allmänt hållen. I enlighet med vad som anfördes redan i propositionen 1987/88:3 om en ny fartygssäkerhetslag (sid. 115), är den effektivaste sanktionen för att genomdriva efterlevnad av bestämmelser om fartygssäkerhet att det finns möjlighet att förbjuda användningen av fartyget eller dess utrustning eller att förelägga fartygets redare eller ägare att avhjälpa bristen . Sådana bestämmelser finns redan i 11 kap. fartygssäkerhetslagen. Regeringens förslag till ändring av 11 kap. 1 § innebär bl.a. att möjligheten att förbjuda ett fartygs resa tills rättelse har skett utsträcks till att omfatta även fall då det finns skälig anledning att anta att rederiet eller fartyget inte uppfyller kraven på säkerhetsorganisation. Om det inte finns tillräckliga skäl att meddela ett förbud får i stället ett föreläggande enligt 11 kap. 5 § meddelas. Regeringen anser, i likhet med Riksåklagaren, att ansvarsbestämmelserna bör inrikta sig på konkreta överträdelser av de föreslagna ändringarna i fartygssäkerhetslagen. För ytterligare kommentarer, se författningskommentaren till 12 kap. 2 och 3 §§. Enligt 12 kap. 7 § fartygssäkerhetslagen skall mål om ansvar och förverkande enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen handläggas av en domstol som är behörig enligt bestämmelserna i 21 kap. 1 och 5 §§ sjölagen (1994:1009). Det innebär att brottmål som huvudregel skall handläggas av en sjörättsdomstol och att bestämmelserna i 19 kap. om laga domstol i brottmål i allmänhet skall tillämpas. Om tillämpligheten av svensk lag finns bestämmelser i 2 kap. . Regeringen är medveten om att det kan uppstå jurisdiktionsproblem vid tillämpningen av straffbestämmelserna på utländska rederier. Av principiella skäl bör dock lagens tillämpningsområde även omfatta utländska rederier som bedriver sjöfart med svenskt fartyg eller som använder annat fartyg till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium. I fråga om en legaldefinition av redarbegreppet hänvisas till avsnitt 4.2.1. 5 Registrering av ombordvarande på passagerarfartyg finns det föreskrifter med obligatoriskt krav på passagerar- och besättningslistor i utlänningsförordningen (1989:547). Enligt 5 kap. 8 § utlänningsförordningen skall befälhavaren på ett fartyg som har kommit hit från utrikes ort efter fartygets ankomst lämna skriftlig uppgift till tullmyndigheten om antalet passagerare, besättningsmän och fripassagerare samt till polismyndigheten lämna en passagerarlista som tar upp varje passagerares fullständiga namn, medborgarskap och orten där han gått ombord. Befälhavaren skall också lämna en förteckning över varje besättningsmans fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och tjänst ombord. Bestämmelserna gäller dock enligt 5 kap. 10 § utlänningsförordningen inte för passagerarfartyg i linjetrafik med fastställd turlista. gav ut en rekommendation till rederierna om att fartyg i turlistetrafik som avgår från svensk hamn skall föra passagerarlistor. Rekommendationen gäller passagerarfartyg då normaltiden för resan överstiger och minst av resan enligt turlistan skall företas mellan och 06.00. I samband med att det estniska fartyget förliste kunde det konstateras att tillförlitliga listor över ombordvarande saknades. Enligt konsekvensanalys om bärgning av Estonia från var det omöjligt att med säkerhet ange hur många personer som fanns ombord vid Estonias avgång från . Enligt tillgängliga listor varierade antalet personer. I förekom en uppgift om ca 1070 ombordvarande. Det kunde heller inte uteslutas att det fanns personer ombord som inte fanns upptagna på passagerar- eller besättningslistorna. Detta visar att de nuvarande reglerna om registrering av ombordvarande på passagerar- fartyg inte är tillräckliga. 5.2 Nordisk reglering m.m. Efter olyckan med fartyget kom de nordiska sjösäkerhetsdirektörerna överens om vissa säkerhetshöjande åtgärder, bl.a. att krav på passagerarlistor skulle införas. och bildade en arbetsgrupp som utarbetade ett förslag till föreskrifter. Förslaget genomfördes emellertid inte i något av de två länderna. I utfärdades i stället den rekommendation om passagerarlistor som nämnts tidigare. och har däremot infört krav på obligatoriska passagerarlistor. I de norska reglerna ställs krav på passagerarlistor för passagerarfartyg som går i linjetrafik från norska hamnar. Kravet är begränsat till resor som tar . Alla ombordvarande som inte är upptagna på fartygets besättningslista skall registreras med för- och efternamn. Det skall även anges om någon är . Upplysningarna skall rapporteras till rederiet minuter efter fartygets avgång och förstöras vid resans slut eller timmar därefter. Avses resan ta än skall befälhavaren se till att alla som är ombord räknas och att antalet ombordvarande rapporteras till rederiet före fartygets avgång. Uppgifterna skall finnas tillgängliga för berörda myndigheter. I de danska föreskrifterna ställs krav på passagerarlistor för alla fartyg som medför passagerare. Kravet är begränsat till resor då passagerarna övernattar, vilket innebär att passagerarna uppehåller sig ombord 22.00 till 06.00. På kortare resor skall befälhavaren innan fartyget lämnar hamnen räkna antalet ombordvarande och skriva in antalet i fartygets dagbok. Passagerarfartyg i linjefart skall meddela uppgifterna till rederiets landorganisation. Uppgifterna skall finnas tillgängliga för berörda myndigheter. I har utarbetat ett förslag med ett generellt krav på passagerarlistor för fartyg i utrikesfart. För passagerarfartyg i inrikes kryssningstrafik har krav på passagerarlistor föreslagits om resan sträcker sig utanför finskt territorialvatten och för passagerarfartyg i inrikesfart om resan är längre än . Förslaget bereds av den finska regeringen. Även inom EU har frågan om tvingande krav på registrering av passagerare och besättning på passagerarfartyg uppmärksammats. 5.3 Bemyndigande om registrering av uppgifter angående ombordvarande på passagerarfartyg Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande på passagerarfar- tyg, med möjlighet för regeringen att delegera be- myndigandet vidare till den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter skall gälla alla svenska passagerarfartyg samt utländska passagerarfartyg som bedriver sjöfart i svenska vatten. Promemorians förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om registrering av passagerare på passagerarfartyg. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Hovrätten för har dock ifrågasatt om sådana regler verkligen behöver finnas i lag, eftersom registret skall utplånas efter det att fartyget har kommit i hamn. Hovrätten har ansett att det vid en lagstiftning i ämnet med fördel skulle kunna anges att bemyndigandet att registrera avser endast sådan kortvarig registrering som syftar till att underlätta identifieringen av passagerare efter en olycka eller liknande. har påpekat att lagstiftningen bör medge att verket utfärdar föreskrifter om att passagerarna skall registreras eller att deras antal räknas. Skälet till detta är att på vissa korta linjer en registrering inte kommer att kunna genomföras, men en räkning av antalet passagerare kan vara påkallad. och har hänvisat till ett förslag efter mönster av de norska reglerna som har utarbetats av och de ombordanställdas organisationer. Dessa regler gäller registrering av ombordvarande på passagerarfartyg, och omfattar alla ombordvarande som inte är angivna på besättningslistan. Båda föreningarna har påpekat att uppgifterna om ombordvarande bör finnas ombord på fartyget vid avgång. har menat att reglerna skall gälla alla fartyg med regelbunden passagerartrafik på oberoende av fartygets flagg. Flera remissinstanser har framfört önskemål om att få tillfälle att medverka till eller yttra sig över de föreskrifter som kommer att utfärda. Skälen för regeringens förslag: Föreskrifter om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande på passagerarfartyg är av den karaktären att de enligt regeringsformen skall meddelas genom lag. kan delegera rätten att meddela föreskrifter till regeringen eller till en myndighet som regeringen bestämmer. Nuvarande bemyndiganden för regeringen ger inte utrymme för sådana föreskrifter. Av 1 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) framgår att syftet med lagen är att ge regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i samt för rätten till asyl. Det innebär att ändamålet med bestämmelserna i utlänningsförordningen (1989:547) om passagerar- och besättningslistor är att kontrollera utlänningars inresa till . Med hänsyn till att syftet med det nu aktuella kravet på obligatorisk registrering av uppgifter angående ombordvarande i första hand är att underlätta identifieringen av ombordvarande efter en olycka, är det inte lämpligt att utvidga bestämmelserna i utlänningsförordningen till att gälla generellt vid all passagerartrafik. I stället bör frågan om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordva- rande på passagerarfartyg i det här sammanhanget i första hand behandlas som en sjösäkerhetsfråga, även om den också har ett klart samband med det allmännas kontroll- och utredningsarbete efter en olycka. Frågan har också ett inte obetydligt inslag av konsumentskydd för passagerare på fartyg. Regeringens förslag är därför att ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande på passagerarfartyg införs i fartygssäkerhetslagen. Det innebär att bemyndigandet kommer att omfatta alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används till sjöfart utanför sjö- territoriet. Med registrering av uppgifter bör kunna avses antingen en lista med personuppgifter eller endast en uppgift om antalet ombordvarande på fartyget. Med ombordvarande avses inte bara passagerare, utan alla personer som befinner sig ombord på fartyget. Behovet av en sådan registrering är störst på passagerarfartyg dvs. fartyg som medför fler än tolv passagerare exklusive besättningen. Frågan har även samband med kravet i 4 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen att passagerarfartygscertifikatet skall innehålla uppgift om hur många passagerare fartyget får medföra. Det är därför lämpligt att i det 4 kap. fartygssäkerhetslagen införs en ny paragraf med bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande på passagerarfar- tyg. Det är regeringens avsikt att ett motsvarande bemyndigande för därefter skall införas i en ny paragraf i 4 kap. fartygssäkerhetsförordningen (1988:594). Det blir sedan uppgift att utforma närmare föreskrifter om registreringen. De synpunkter som har framförts från remissinstanserna bör då övervägas. Eftersom en stor del av passagerarfartygen går i linjetrafik mellan de nordiska länderna bör verket sträva efter att utforma föreskrifter som inte alltför mycket avviker från föreskrifterna i de övriga nordiska länderna, men som ändå tar hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för passagerartrafik från . Det är av intresse för rederinäringen framför allt med hänsyn till konkurrensneutraliteten men även av praktiska skäl. Av föreskrifter bör även framgå under vilka förutsättningar det är tillräckligt med uppgift om antalet ombordvarande och när personuppgifter på de ombordvarande krävs. Det vore t.ex. olämpligt att i införa ett generellt krav på registrering av personuppgifter i all utrikesfart, med hänsyn till de särskilda förhållanden som råder för utrikestrafiken mellan och med mycket korta resor och täta avgångar. Däremot finns goda skäl att införa krav på en sådan registrering för inrikestrafiken till , eftersom det rör sig om långa resor över öppet hav. Även trafiken med mindre passagerarfartyg på inre vatten och kustfarvatten kan kräva särskilda överväganden. En särskild fråga gäller i vilken form personuppgifterna skall registreras. Om uppgifterna skall registreras genom automatisk databehandling (ADB) uppkommer ett personregister enligt datalagen (1973:289). Beroende på utformningen och innehållet i ett sådant register kan Datainspektionens tillstånd krävas. Troligen blir registret dock ett s.k. licensregister som inte kräver tillstånd. Regeringens förslag: En ny ansvarsbestämmelse införs för redare och befälhavare som bryter mot en föreskrift om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande på passagerarfartyg. Promemorians förslag: I promemorian har föreslagits att det införs bötestraff för befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet framför ett passagerarfartyg i strid mot vad som har föreskrivits om passagerarregistrering med stöd av 4 kap. 7 §. Även redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra vad som skäligen kan fordras för att förhindra att fartyget framförs i strid mot vad som har föreskrivits om passagerarregistrering med stöd av 4 kap. 7 § skulle enligt förslaget fällas till böter. Remissinstanserna: Riksåklagaren har ansett att det är mer ändamålsenligt att utforma straffbestämmelsen i en punkt som inför böter för befälhavare och redare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de föreskrifter som föreskrivits med stöd av 4 kap. 7 §. Ansvarsbestämmelsen behöver då inte ändras vid en eventuell ändring av föreskrifterna. Hovrätten för har ifrågasatt om det i dessa tider, då strävanden görs att avkriminalisera småförseelser i syfte att minska påfrestningarna på rättsväsendet, över huvud taget är nödvändigt att straffbelägga underlåtenhet att följa föreskrifter om passagerarregistrering. Hovrätten menar att andra korrektionsmedel står till buds i detta sammanhang. Om straffbestämmelsen ändå införs, har hovrätten haft synpunkter på straffbestämmelsens placering i paragrafen. Se mer om detta under författningskommentaren till 12 kap. 3 §. Skälen för regeringens förslag: Föreskrifterna om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande på passagerarfartyg bör straffsanktioneras. En alternativ sanktionsform skulle vara att utvidga möjligheten enligt 11 kap. fartygsäkerhetslagen att förbjuda fartygets resa eller meddela föreläggande. Nuvarande omständigheter som medger sådana inskränkningar i rätten att använda fartyget tar huvudsakligen sikte på allvarligare brott mot bestämmelser om sjösäkerhet, arbetsmiljö, tillsyn eller certifiering. Straffbestämmelserna inriktar sig i första hand på mindre förseelser. Enligt regeringens bedömning stämmer det bättre med fartygssäkerhetslagens systematik att införa ett bötesstraff i detta fall. När det gäller utformningen av ansvarsbestämmelsen delar regeringen bedömning att den kan utformas så att den är gemensam för redare och befälhavare. Det är dock viktigt att föreskrifter formuleras så att ansvarsfördelningen mellan redaren och befälhavaren är helt klar. Det bör således klart framgå att det är redarens ansvar att göra vad som skäligen kan fordras för att förhindra att ett passagerarfartyg framförs i strid mot verkets föreskrifter om skyldighet att registrera uppgifter angående ombordvarande. Det innebär att redaren bl.a. skall se till att rutiner utformas och upprätthålls för inhämtande och vidarbefordrande av uppgifter angående de ombordvarande på rederiets passagerarfartyg. Det bör sedan vara befälhavarens ansvar att se till att dessa rutiner verkligen följs och att fartyget inte lämnar hamnen om före- skrivna uppgifter angående de ombordvarande inte har registrerats. Redaren bör kunna göras ansvarig oberoende av om befälhavaren kan fällas till ansvar i det enskilda fallet och tvärtom. I samband med fartygshaverier och lastskador till sjöss aktualiseras regelmässigt frågan om betydelsen av lastens säkring vid olyckstillfället. Förskjutning i lasten anges inte sällan som en direkt eller indirekt bidragande orsak till själva fartygshaveriet. anges det enbart som en försvårande eller förvärrande omständighet. I arbetet med sjösäkerheten och säkerheten ombord på fartyg är det därför angeläget att finna lösningar som på ett rimligt och praktiskt sätt kan undanröja de risker som dålig eller utebliven lastsäkring innebär. I syfte att bidra till säkerhetsarbetet vad avser lasten ombord på fartyg antog IMO resolutionen A.714(7), Kod med säkerhetsanvisningar för stuvning och säkring av last (Code of Safe Practice for Cargo Stowage and Securing). Koden är en ytterligare utveckling av tidigare internationellt arbete på lastsäkringsområdet för sjöfarten. Koden har införlivats i svensk rätt genom kungörelse (SJÖFS 1993:8) med föreskrifter om lastsäkring, med ändring enligt SJÖFS 1994:26, samt kungörelse (SJÖFS 1994:27) med föreskrifter om säkring av last i lastbärare och av lastbärare ombord på fartyg. Kodens sakliga föreskrifter gäller, med undantag för vissa delar, vid lastning på svenska fartyg samt utländska fartyg i trafik på svenska hamnar i den mån fartygen omfattas av koden. Kravet på lastsäkringsmanual () för fartyg gäller dock först . Koden är internationellt fortfarande enbart en rekommendation. Krafter inom IMO verkar emellertid för att göra koden i vissa delar obligatorisk genom att den införs i SOLAS. 6.2 Bemyndiganden om lastsäkring Regeringens förslag: Nuvarande bemyndigande om rätt att meddela föreskrifter om lastning gäller ombord på fartyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att även meddela föreskrifter om säkring av last, som ännu inte har förts ombord. bemyndigande att utöva tillsyn utökas till fartygets lastning samt säkring av last som ännu inte har förts ombord. förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag men med en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. har påpekat att föreskrifterna inte bör ålägga redaren eller befälhavaren ett längre gående ansvar än vad som följer av fartygssäkerhetslagen eller sjölagen, särskilt inte mot bakgrund av den föreslagna straffbestämmelsen i 12 kap. 3 § fartygssäkerhetslagen. Ett längre gående ansvar än vad som följer av 13 kap. 6 § sjölagen bör enligt föreningen således inte komma i fråga. Även har ansett att en väsentlig fråga är var ansvaret ligger för felaktigt eller otillräckligt lastsäkrat gods som anländer till hamnterminalen. Bolaget har hävdat att det är rimligt att begära att ansvaret för godsets säkring till lastbäraren skall ligga hos exportören. Man anser vidare att fartygssäkerhetslagen borde innehålla en hänvisning till annan lagstiftning som reglerar ansvarsfrågan. Bolaget har även framfört att tillsynsförrättningen skall utföras på ett sådant sätt att lastningen av fartyget inte försenas eller förhindras. har i anledning av förslag, i en särskild framställning till Försvarsdepartementet, föreslagit vissa ändringar i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning samt en därmed sammanhängande följdändring i fartygssäkerhetslagen. Skälen för regeringens förslag: har anfört att med en strikt tolkning av de bestämmelser som berör verkets rätt att utöva tillsyn och genom föreskrifter reglera förhållanden som rör fartygssäkerhet, verkets bemyndiganden är begränsade till själva fartyget. Förhållanden som kan vara av betydelse för fartygssäkerheten, såsom kontroll av säkringen av den last och de lastbärare som inför en lastning finns på kajen, ligger utanför verkets tillsyn och reglering. Visserligen finns föreskrifter bl.a. om att gods som lastas på fartyg skall vara sjövärdigt lastat, säkrat och surrat i förpackningar och containrar och på lastbärare. Tillsynsmöjligheten är emellertid på grund av de snäva bemyndigandena begränsad till kontroll ombord på fartyget, där det av praktiska skäl kan vara omöjligt att genomföra en riktig undersökning. Tillsynen kan få konsekvenser som inte är önskvärda, såsom fördröjning av fartygets avgång och onödiga kostnader för att ta i land last som inte uppfyller kraven för en säker sjötransport. anser därför att behov finns att låta verkets bemyndiganden inom sjösäkerhetsområdet även omfatta rätt att meddela föreskrifter och utöva tillsyn över säkring av last och lastbärare som avses att sjötransporteras från , även om de ännu inte har förts ombord på fartyget. Regeringen delar uppfattning att bemyndigandet om lastning bör kompletteras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får rätt att även meddela föreskrifter om säkring av last som avses att trans- porteras på fartyg, men som ännu inte har förts ombord. Det är regeringens avsikt att delegera bemyndigandet vidare till .