prop · GI03123 · 1995-01-01 00:00:00 — Det är dock inte nödvändigt att utsträcka den subsidiära talerätten till andra sammanslutningar. Marknadsföringslagens tillämpningsområde omfattar även sektorer där tillsynsfunktionen är lagd på andra myndigheter än . Sålunda svarar t.ex. för tillsyn enligt konsumenförsäkringslagen och konsumenkreditlagen, såvitt avser bank- och försäkringsområdet. Det kan sättas i fråga om tillsynsmyndigheterna själva borde få talerätt vid vid sidan av eller i stället för . Så har inte varit fallet. Ingripanden på områden som ligger under andra myndigheters tillsyn har i stället föregåtts av informella samråd mellan tillsynsmyndigheten och . har det dock skett en märkbar utveckling och förändring särskilt på finansmarknaden, och i synnerhet när det gäller efterfrågan och utbud av finansiella tjänster. Detta kan tala för att man tydligare bör klargöra rollfördelningen mellan och vid ingripanden mot förfaranden som strider mot marknadsföringslagen. Det vore i detta skede att gå för långt att ge egen talerätt i marknadsföringsmål. vana att processa i sådana mål bör tas till vara även på områden som ligger utanför dennes tillsyn. Det måste dessutom antas att har en annan överblick av rättsutvecklingen på hela det marknadsföringsrättsliga området än andra tillsynsmyndigheter. Å andra sidan kan det framstå som befogat att den myndighet som utövar tillsyn på ett visst område i första hand får avgöra om ett ingripande skall komma till stånd och i sådant fall på vilket sätt detta skall ske. föreslår i sitt remissvar att skall få föra talan endast efter samråd med inspektionen. Syftet med förslaget skulle uppnås om man med förebild från produktsäkerhetslagen gav rätt att föra talan enligt marknadsföringslagen i en fråga som omfattas av en annan tilllsynsmyndighets område endast efter anmälan från tillsynsmyndigheten. En ordning där talerätt är beroende av anmälan eller samråd med en annan myndighet kan emellertid befaras leda till tillämpningssvårigheter. Så kan exempelvis bli fallet när det gäller att avgöra om en fråga faller under en annan tillsynsmyndighet eller inte. En sådan ordning innebär dessutom att ansvaret splittras på ett sätt som kan leda till att frågorna hamnar mellan två stolar. I praktiken fungerar det så att samråder med en tillsynsmyndighet som berörs av den aktuella frågan när man bedömer att det finns behov. Regeringen gör bedömningen att det inte är nödvändigt att reglera skyldigheten att samråda. Mål om utdömande av viten Beträffande utdömande av viten finns det ingen anledning att utforma talerätten på något annat sätt än som gäller . Rätten att föra talan om utdömande av vite bör således tillkomma både och den som har fört talan om förbudet eller åläggandet. 9.4 Frågor om rättskraft m.m. -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: En dom i ett mål om förbud eller åläggande | | skall ha en allmänt verkande rättskraft. En sådan dom skall dock| | enligt en särskild regel i marknadsföringslagen kunna omprövas på| | grund av ändrade förhållanden. Utredningens förslag: Utredningen behandlar inte frågan om rättskraften hos rättens avgörande i förhållande till andra än parterna i målet. Däremot föreslår utredningen att rättskraften skall vara relativ på så sätt att ett förbud eller ett åläggande alltid skall kunna omprövas i mildrande riktning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att rättens avgöranden bör ha en allmänt verkande rättskraft. anser, mot bakgrund av förslaget att göra vissa målkategorier dispositiva, att frågan om räckvidden av avgörandenas rättskraft bör utredas ytterligare. uttalar att förslaget tycks utgå från att rättskraften hos avgöranden är begränsad till parterna i målet. Enligt utredningen tål det dock att diskuteras om inte rättskraften bör ha en annan omfattning. , , , och har invänt att omprövning bör vara tillåtet även i skärpande riktning. Skälen för regeringens förslag: Att en dom vinner rättskraft innebär att den fråga (sak) som har avgjorts genom domen inte får prövas på nytt (17 kap. 11 § ). En dom eller ett beslut i fråga om förbud eller åläggande enligt den nuvarande marknadsföringslagen vinner vad man brukar säga relativ rättskraft. Domen eller beslutet kan omprövas när ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föranleder det. Omprövning kan leda till att det tidigare avgörandet mildras eller skärps i förhållande till näringsidkaren. Vid införandet av lag om otillbörlig marknadsföring framhölls att möjligheten till omprövning stämde överens med allmänna förvaltningsrättsliga principer (se prop. 1970:57 s. 97 f). Inom förvaltningsrätten är det av hänsyn till allmänna intressen önskvärt att ett beslut kan ändras. Den enskildes intresse beaktas i sådant fall genom att omprövningen förutsätter att det har tillkommit nya skäl och omständigheter. Särskilt när det gäller förbud torde en myndighet som regel alltid fritt kunna skärpa, mildra eller upphäva ett tidigare beslut (jfr m.fl., Nya Förvaltningslagen, 3:e uppl., s. 337). Bestämmelsen om omprövning i 12 § marknadsföringslagen skall ses mot denna bakgrund. Bestämmelsen innebär att beslut i fråga om förbud eller åläggande inte utgör hinder mot att samma fråga prövas på nytt, när ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föranleder det. Motsvarande bestämmelser finns i de båda avtalsvillkorslagarna och i produktsäkerhetslagen. Varken vid dessa lagars tillkomst eller i andra lagstiftningssammanhang har omprövningsinstitutet satts i fråga (se bl.a. prop. 1971:15 s. 79 f., 1975/76:34 s. 130 och 1988/89:23 s. 68). Det har dock sagts att omprövning bör ske endast undantagsvis. Det skall vara fråga om klara fall, t.ex. om det tidigare beslutet har grundats på oriktiga uppgifter från en part eller om ändrade marknadsförhållanden föranleder en annan bedömning. Möjligheten att begära omprövning har utnyttjats vid ett fåtal tillfällen. Rättskraftens bestämning i marknadsföringsmål enligt nuvarande ordning kan sägas ha sin grund i tre faktorer: ställning som första och enda instans, primära talerätt och möjligheten till omprövning. När det nu föreslås ändringar både när det gäller instansordningen, talerättsreglerna, liksom omprövningsinstitutet och rättegångsförfarandet (jfr avsnitt 9.5) är det nödvändigt att på ett mer övergripande sätt diskutera omprövningsinstitutet och vilken verkan domstolens avgörande skall ha i rättskraftshänseende. Övervägandena i denna fråga måste ske utifrån de ändamål och den praktiska funktion som rättskraftsinstitutet har. Det är främst två hänsyn som gör sig gällande i det sammanhanget. Genom rättskraftsreglerna bereds parterna tryggheten att ett slutligt avgörande inte när som helst kan rubbas genom en ny rättegång. Vidare är rättskraftsinstitutet processekonomiskt motiverat genom att parterna får ett incitament att lägga ned det arbete på processen som saken är värd och genom att onödiga dubbelprocesser undviks. Med utgångspunkt från dessa ändamål bör det bestämmas vilken rättskraft en dom eller ett beslut skall anses ha i förhållande till sanktionsformerna inbördes, till andra än parterna i målet och till nya bevis och omständigheter. De olika sanktionernas inbördes förhållande Den nya marknadsföringslagen kommer att innehålla tre sanktionsformer: förbud eller åläggande, marknadsstörningsavgift och skadestånd. En dom i ett mål om förbud eller åläggande bör inte ha någon rättskraft i ett senare mål om skadestånd. Detsamma gäller självklart om den första domen avser marknadsstörningsavgift. I det följande behandlas förhållandet mellan mål om förbud och åläggande å ena sidan och marknadsstörningsavgift å den andra. Regeringen återkommer senare till det inbördes förhållandet mellan förbuds- och åläggandemål. Omfattningen av rättskraften hos en dom där en fråga om marknadsstörningsavgift har prövats i förhållande till en ny avgiftstalan får bedömas enligt allmänna regler om rättskraft och behandlas inte i det följande. Mål om förbud eller åläggande och mål om marknadsstörningsavgift har olika rättsföljd och bör mot den bakgrunden kunna sägas avse skilda saker. Förbud och ålägganden avser att hindra framtida otillbörlig marknadsföring medan marknadsstörningsavgiften är en sanktion för marknadsföring som har bedrivits. Det är vidare så att sanktionerna grundas på överträdelser av olika materiella lagregler, även om det är fråga om prövning av påföljd i anledning av samma förfarande. Det kan också nämnas att regeringen föreslår att olika talerättsregler skall gälla för de olika sanktionsformerna. Det nu sagda talar sammantaget för att en dom avseende förbud eller åläggande inte bör ha någon rättskraft i ett senare mål om marknadsstörningsavgift och vice versa. Denna bestämning av domens rättskraftsverkan ligger också i linje med det som gäller enligt nuvarande ordning om att ett förbud eller åläggande inte har någon rättskraft i en straffprocess enligt marknadsföringslagen och vice versa. Den stämmer också överens med förhållandet i rättskraftshänseende mellan avgift och förbud enligt konkurrenslagen. Även om det alltså är möjligt att först föra talan mot en näringsidkare om förbud eller åläggande och därefter om marknadsstörningsavgift avseende samma marknadsföring bör det självklart undvikas att sanktionsfrågan prövas i mer än en rättegång. Risken för dubbla processer är emellertid inget nytt som uppkommer genom förslaget om en ny marknadsföringslag. Samma problem finns redan enligt nuvarande ordning när det gäller förfaranden som strider mot såväl generalklausulen i 2 § som straffbestämmelserna i 6 - 8 §§. Här har dock frågan delvis lösts genom att allmänt åtal får väckas bara efter medgivande från . Men gällande rätt saknar motsvarande spärr mot att ett förfarande som straffats med t.ex. böter läggs till grund för en senare förbudstalan. Möjligheten till det synes över huvud taget inte uppfattas som något problem (jfr prop. 1981/82:165 s. 208 f. och s. 548 angående uttalanden i samband med att motsvarande reglering infördes på konkurrensområdet). kommer enligt den nya marknadsföringslagen att vara primärt behörig att föra talan om marknadsstörningsavgift. Detta kan ses som en motsvarighet till att ensam beslutar om ett regelbrott skall anges till allmänt åtal eller inte. Däremot kommer inte längre att ensam ha primär talerätt i fråga om förbud eller ålägganden. Enligt regeringens mening har man emellertid inte anledning att räkna med att detta leder till att risken för upprepade processer ökar. Det är svårt att tänka sig fall där skulle väcka talan om marknadsstörningsavgift, om en tidigare talan om förbud eller åläggande har ogillats. Bevisverkan av den första domen får antas bli betydande. Mer troligt är att det i vissa situationer kan tänkas att någon vill väcka talan om förbud eller åläggande, trots att en tidigare talan om avgift har misslyckats. Anledningen till att talan har ogillats kan i sådant fall vara att inte har styrkt de subjektiva eller objektiva rekvisit som måste vara uppfyllda för att avgift skall dömas ut. Att näringsidkaren under sådana förhållanden kan bli utsatt för en ny process får accepteras. Man får dock utgå från att , i de fall ett förbud eller ett åläggande framstår som befogat, framställer yrkande om detta i samband med talan om marknadsstörningsavgift, t.ex. som ett andrahandsyrkande. Faran för att det skall inledas uppenbart ogrundade eller på annat sätt obefogade processer för att få till stånd nya eller ytterligare sanktioner måste bedömas som liten. Kostnadsregler och bestämmelser som medger en snabb, enkel och billig hantering av den typen av processer för att svaranden inte orsakas nämnvärt besvär eller obehag till följd av en sådan talan. Övergången till en direkt tillämpning av regler (jfr avsnitt 9.5) innebär att missbruk av det slaget kommer att kunna stävjas bättre än med nu gällande bestämmelser. De fortsatta övervägandena när det gäller rättskraftsproblematiken kan mot bakgrund av vad som har anförts här inriktas på förbuds- och åläggandemålen. Avgörandets rättskraft i förhållande till andra än de som för talan Frågan om vilken rättskraft avgörande i förbuds- eller åläggandemål har i förhållande till andra taleberättigade än den som är kärande i målet har inte diskuterats uttryckligen i något tidigare lagstiftningsärende. Det förekommer uttalanden som närmast tyder på en vid omfattning av beslutens rättskraft. Särskilt gäller det påpekandet att en direkt talerätt för enskilda näringsidkare skulle leda till processuella svårigheter för . Även om underrättades om rättegången kunde enligt departementschefen utredningen i ärendet och processen "vid det laget vara upplagd på ett sätt som inte rätt passar konsumentintressena" (prop. 1984/85:213 s. 53, jfr bet. 1985/86:LU10 s. 12). Det går inte att av de förarbetsuttalanden som har gjorts dra några direkta slutsatser om vilken uppfattning departementschefen och har haft om rättskraftens omfattning. Rättsläget i fråga om domens rättsverkan gentemot tredje man får därför, i brist på andra yttranden i förarbetena eller avgöranden i praxis, betraktas som oklar. En talan om förbud eller åläggande rör frågan om en viss åtgärd eller underlåtenhet att lämna information står i strid mot bestämmelser uppställda för att skydda allmänna konsument- och näringsidkarintressen. Rättegången syftar alltså inte till att, som i de flesta civilprocesser, bestämma rättsförhållandet mellan två tvistande parter. De som har rätt att föra talan i ett förbuds- eller åläggandemål förutsätts företräda allmänna - inte enskilda - intressen. Vidare kan ett mål där en fråga om förbud eller åläggande prövas, bara avgöras i sak på ett sätt i förhållande till samtliga som för talan på kärandesidan. Dessa omständigheter talar för att rättskraften hos ett avgörande bör omfatta samtliga taleberättigade, oavsett om de fört talan i målet eller inte. Såväl hänsynen till svarandens trygghet som processekonomiska skäl motiverar att frågan om samma förfarande skall leda till förbud eller åläggande inte bör tillåtas komma under domstols prövning upprepade gånger enbart genom att kärandeparten byts ut. Som exempel på en måltyp där det är fråga om ett tillvaratagande av ett allmänt intresse och där rättskraften träffar alla som hade kunnat föra talan som kärande kan nämnas mål om enskilt åtal. Sådana mål väcks genom stämning av den som är att anse som målsägande. Skulle en sådan talan utföras dåligt och det enskilda åtalet ogillas är i allmänhet övriga målsägande förhindrade att föra en ny talan om samma gärning.En ordning där rättskraften omfattar andra än parterna i målet kräver ett processuellt förfarande som skapar trygghet för tredje man eller som på något annat sätt skyddar de intressen som möjligheten att väcka talan avser att tillgodose. Man måste alltså se till att processordningen i mål om förbud och ålägganden är utformad så, att det allmänna konsument- och näringsidkarintresset inte riskerar att skadas på grund av domens rättskraft. Sådana skadeverkningar kan uppstå om en talan ogillas på grund av en undermålig processföring från käranden, om domen hindrar annan från att väcka ny talan. Som kommer att redovisas i det följande (avsnitt 9.5.2) förordar regeringen att talan i denna typ av mål skall handläggas enligt reglerna i om indispositiva tvistemål. Det betyder bl.a. att domstolen har en skyldighet att på egen hand se till att målet blir tillräckligt utrett. De som är intressenter har också själva möjlighet att ingripa i processen genom att väcka en talan som förenas med den först väckta (jfr avsnitt 9.3). Dessutom föreslås en uttrycklig regel om att det skall vara möjligt att medverka självständigt i processen också på ett enklare sätt, nämligen genom att intervenera. Inget hindrar att interventionen sker först genom överklagande av en dom eller ett beslut (se 14 kap. 11 § ). Dessa förhållanden medför enligt regeringens mening rimliga garantier för att konsument- och näringsidkarintres- set kan bevakas på ett adekvat och ändamålsenligt sätt i processen. Interventionsmöjligheten förutsätter dock att tredje man får besked om rättegången. Även om organisationer och näringsidkare ges talerätt på lika villkor med kommer huvudansvaret för bevakningen av allmänintresset på marknadsföringsområdet att, i vart fall , vila på . Det ligger därför i sakens natur att denne underrättas om processer som inleds av någon annan. Regeringen har i det föregående (avsnitt 9.3) föreslagit en regel av den innebörden. Talan om förbud eller åläggande rör inte någons enskilda rätt. Det finns därför ingen som kan sägas lida förfång genom att inte underrättas om en rättegång där sådan talan förs. Det kan därför inte anses nödvändigt att andra taleberättigade skall meddelas, om rättegång inleds av eller annan. Regeringen anser mot denna bakgrund att ett avgörande i fråga om förbud eller åläggande skall ha rättskraft mot samtliga taleberättigade oavsett om de har fört talan i målet eller inte. Eftersom rättskraftsreglering (17 kap. 11 §) enbart tar sikte på parterna i målet bör en särskild bestämmelse om detta tas in i marknadsföringslagen. Förbuds- och åläggandemålens inbördes förhållande När det gäller det inbördes förhållandet mellan mål om de två typer av förbud som finns (förbud mot marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed eller annars är otillbörlig och förbud mot marknadsföring av otjänliga produkter) och mål om åläggande kan man knappast använda sig av de vanliga begreppen när det gäller avgränsningen av vad som är samma sak enligt processrättslig terminologi. Det är inte möjligt att ta ställning med utgångspunkt i om målen avser samma eller olika rättsföljder eller i en bedömning av om det är fråga om samma rättighet. Ett bättre sätt att angripa problemet torde vara att ta ställning med utgångspunkt i om det är fråga om samma marknadsföring. Det är inte rimligt att en kärande som förlorar ett mål om förbud i fråga om en viss marknadsföring där han hävdat att denna är otillbörlig, skulle kunna väcka en ny talan om förbud i fråga om samma marknadsföring (mot samma näringsidkare) men hävda att den avser otjänliga produkter. Det är inte heller rimligt att käranden i det första målet skall, i fråga om samma marknadsföring, kunna väcka en talan om åläggande att lämna viss information. Det bör kunna krävas att den som för talan om en viss marknadsföring tar ställning till samtliga frågor om dess otillbörlighet och behovet av information. Den bestämmelse om rättskraft i mål om förbud eller åläggande som har föreslagits i det föregående bör utformas så att ett sådant resultat uppnås. Avgörandets rättskraft i förhållande till den mot vilken talan kan riktas Ett förbud eller åläggande kan riktas inte bara mot näringsidkaren utan också mot en anställd eller någon annan som handlar på näringsidkarens vägnar. Ett förbud mot marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed eller på något annat sätt är otillbörlig mot konsumenter skall dessutom kunna meddelas mot var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till marknadsföringen. Lagrådet har påpekat att det inte framgår klart av lagrådsremissen om det är meningen att rättskraftsregeln - för det fall en dom rörande ett förbud eller åläggande har meddelats mot näringsidkaren - skall hindra att ett förbud eller åläggande senare riktas också mot någon av de övriga personer som kan meddelas ett förbud eller åläggande. Lagrådet anför att den omständigheten att en annan person än näringsidkaren utför vissa marknadsföringsåtgärder inte i och för sig kan anses innebära att dessa åtgärder utgör en annan marknadsföring än den som näringsidkaren direkt medverkar i. En viss reklamkampanj eller saluhållandet av en viss vara får alltså, menar , i detta sammanhang anses utgöra en och samma marknadsföring oavsett om marknadsföringsåtgärderna utförs av näringsidkaren själv eller t.ex. delvis av en reklambyrå. Lagtexten innebär vid sådant förhållande att en dom mot näringsidkaren hindrar att åtgärder senare vidtas mot någon av de andra personerna. Lagrådet anför att det kan ifrågasättas om detta är en lämplig ordning. Lagrådet anför också att bestämmelsen, om det är meningen att den endast skall avse rättskraftens omfattning på kärandesidan, bör formuleras om så att det sägs ut att domen hindrar att en annan kärande väcker talan enligt bestämmelserna om meddelande av förbud och åläggande med anledning av marknadsföringen. Regeringen gör även här bedömningen att en och samma marknadsföring inte bör bli föremål för upprepade processer, inte minst av processekonomiska skäl. Den som avser att väcka talan om ett förbud eller åläggande bör redan från början göra klart för sig vilken personkrets talan bör riktas mot. Oavsett om talan bifalls eller ogillas är nackdelarna av att någon av de personer som kan meddelas ett förbud eller åläggande inte har stämts in, och att rättskraften hindrar en ny talan, typiskt sett mindre än i civilrättsliga mål. I mål om förbud eller åläggande står själva marknadsföringen mer i fokus än svaranden i målet. Något subjektivt rekvisit som kan leda till att en talan bifalls mot en person men inte mot en annan finns inte i dessa fall. Om en marknadsföring har förbjudits på grund av en talan mot näringsidkaren och marknadsföringen sedan fortsätter, i regi av t.ex en anställd eller av en reklambyrå, torde det ske i näringsidkarens intresse och alltså vara fråga om samma marknadsföring. Den som har begärt förbudet kan därmed ha framgång med en talan om utdömande av vite mot näringsidkaren. Enligt regeringens mening bör därför rättskraftsregeln vara utformad så att den inte bara avser rättskraftens omfattning på kärandesidan utan även hindrar att en ny talan om samma marknadsföring väcks mot någon av de övriga som talan kan riktats mot. Om däremot marknadsföringen av någon anledning skulle vara att bedöma som en annan marknadsföring än den som den första förbudstalan rörde, finns det inte några hinder mot en ny talan om förbud eller åläggande. Det bör upprepas att en dom avseende förbud eller åläggande enligt regeringens uppfattning inte bör ha rättskraft i ett senare mål om marknadsstörningsavgift. En talan om förbud eller åläggande mot en näringsidkare skall därför inte heller hindra att en talan väcks om marknadsstörningsavgift mot någon som handlar på näringsidkarens vägnar i fråga om en marknadsföring som har prövats i ett förbuds- eller åläggandemål. Omprövning i förbuds- och åläggandemål Möjligheten till omprövning av ett förbud eller ett åläggande har funnits i stort sett oförändrad sedan 1970 års lag om illojal marknadsföring infördes. Det har sin grund i allmänna förvaltningsrättsliga principer, även om paralleller finns inom t.ex. miljöskyddslagstiftningen. Att det bör finnas särskilda omprövningsregler på marknadsrättens område har motiverats med att ett beslut kan behöva ändras på grund av att marknadsförhållandena blivit annorlunda, att nya bevis medför att näringsidkaren kan bevisa riktigheten av påståenden i marknadsföringen eller, tvärtom, att det i efterhand framkommit att svaranden lämnat oriktiga uppgifter i det tidigare målet, vilka lett till att förbudstalan har ogillats (se bl.a. prop. 1970:57 s. 97 f, 1981/82:165 s. 292 ff och 1988/89:23 s. 116). Frågan är då om omprövningsinstitutet bör behållas i den nya mark- nadsföringslagen. Det har i tidigare lagstiftningsärenden, rörande konkurrensmål, framhållits att man inte bör dra paralleller mellan förutsättningarna för omprövning och vad som gäller för ändring av en lagakraftvunnen dom. har ansetts snarare knyta an till motsvarande ändringsmöjligheter inom vattenrätten, miljöskyddslagstiftningen och liknande system (se prop. 1981/82:165 s. 224 f och s. 293). Erfarenheten visar emellertid att omprövning har begärts endast i ett fåtal fall. Risken för materiellt oriktiga domar, och därmed behovet av ompröv- ning, får antas minska genom att det nu införs ett tvåinstansförfarande för marknadsföringsmål.