prop · GI0317 · 1995-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Artikel 6.2 i direktivet lyder i den svenska versionen: Medlemsstaterna skall, för de fall då avtalet har nära anknytning till medlemsstaternas territorium, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att konsumenterna inte förlorar det skydd som ges i detta direktiv på grund av att ett tredje lands lagstiftning väljs som tillämplig lag för avtalet. Bestämmelsen avser att skydda konsumenten mot vissa avtalsklausuler som anger vilket lands lag som skall tillämpas på avtalet. Om tillämpning av en sådan lag- valsklausul skulle innebära att konsumenten förlorar det skydd som ges i direktivet, får klausulen inte tillämpas. Detta måste medlemsstaterna säkerställa för sådana fall då avtalet har "nära anknytning" till EU-ländernas territorium. På område torde detta innebära att konsumenten skall ges motsvarande skydd, om avtalet har nära anknytning till EES, det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet. Det bör noteras att bestämmelsen inte är en lagvalsregel i den meningen att den anger vilket lands lag som skall väljas i ett visst fall. Regeln utgår från att lagvalet i princip skall ske med tillämpning av gällande internationellt privaträttsliga normer. Bestämmelsen avser endast det fallet att en lagvalsklausul i ett avtal skulle medföra att en EES-konsument får sämre skydd än enligt direktivet. Direktivet kräver således inte att konsumenten skall skyddas mot att allmänna internationellt privaträttsliga normer i det enskilda fallet innebär att man skall tillämpa lagen i ett land som ger konsumenten sämre skydd mot oskäliga avtalsvillkor än direktivet. Svensk internationell privaträtt är på det förmögenhetsrättsliga området i stort sett oreglerad i lag. Ett undantag utgör lagen (1964:528) om tillämplig lag beträffande internationella köp av lösa saker, som bygger i ämnet. har tillkommit lagen (1993:645) om tillämplig lag för vissa försäkringsavtal. Vid ett EU-medlemskap torde komma att införa regler som innebär en anpassning till om tillämplig lag för kontraktsförpliktelser (den s.k. Romkonventionen om tillämplig lag). Reglerna i konventionen bör därför beaktas när EG-direktivets regel om skydd mot lagvalsklausuler vid oskäliga avtalsvillkor införlivas med svensk rätt. Härvid skall hänsyn också tas till att och har in- ternationellt privaträttsliga regler som är anpassade till Romkonventionen. Konsumenten är i viss mån skyddad i svensk rätt mot lagvalsklausuler som försämrar hans rättsställning. Det sker genom att sådana lagvalsklausuler ibland kan bedömas vara oskäliga enligt 36 § avtalslagen. Som anförs i promemorian (s. 72) kan dock detta skydd inte anses tillräckligt för att uppfylla direktivets krav. Artikel 6.2 medför alltså att det måste införas en särskild lagregel i svensk rätt som värnar konsumenten mot lagvalsklausuler som försämrar hans skydd mot oskäliga avtalsvillkor i sådana avtal som har nära anknytning till något EES-land. Frågan är då vilket tillämpningsområde regeln bör ges. Detta är dels en fråga om vilka nationella rättsordningar som skall beröras för att regeln skall gälla, dels en fråga om för vilka slags rättsregler som parternas frihet att avtala om tillämplig lag skall begränsas. För vilka lagkonflikter skall bestämmelsen gälla? Som sagts tidigare kräver inte direktivet skydd mot att allmänna internationellt privaträttsliga normer medför att en främmande rättsordning med dåligt konsu- mentskydd blir tillämplig. Som anförs i promemorian finns det inte heller i övrigt skäl att nu i svensk rätt införa ett sådant internationellt privaträttsligt konsumentskydd. En komplicerad fråga är emellertid om regeln, som förutsätter att avtalet har nära anknytning till EES-ländernas territorium, bör omfatta situationer där enligt tillämplig internationell privaträtt lagen i ett annat land än ett EES-land skall tillämpas. Frågan berörs av Juridiska fakultetsstyrelsen vid . Att frågan aktualiseras hänger samman med att avtalet kan ha nära anknytning till EES men ha ännu närmare anknytning till något land utanför EES. Enligt direktivet skall konsumenten skyddas mot att "förlora det skydd som ges i detta direktiv på grund av att ett tredje lands lagstiftning väljs som tillämplig lag för avtalet". Detta krav ställs för de fall då "avtalet har nära anknytning till medlemsstaternas territorium". Utformningen av bestämmelsen synes innebära att direktivet kräver att de nationella reglerna skyddar konsumenten endast i de fall då den tillämpliga internationella privaträtten - om man bortser från lagvalsklausulen - utpekar lagen i ett EES-land som den lag som skall gälla för avtalet. Utan att direktivet träds för när kan alltså lagvalsklausulen tillåtas att gälla i alla de fall då den internationella privaträtten anvisar ett annat lands lag än ett EES-lands. Promemorieförslaget är så utformat att en lagvalsklausul förlorar sin giltighet i de fall då konsumenten "annars" - dvs. om klausulen tilllämpas - skulle få ett sämre skydd mot oskäliga avtalsvillkor. Det innebär att klausulen blir ogiltig inte bara om den genom klausulen valda lagen är sämre för konsumenten än direktivet utan också om den visserligen inte är sämre än direktivet men sämre än den lag som skall tillämpas på avtalet enligt in- ternationellt privaträttsliga regler. Förslaget går alltså längre än som krävs i direktivet. Det är knappast befogat att , utan koppling till EG-direktivet, införa bestämmelser som innebär att konsumenten alltid skall ha minst det skydd som ges i den lag som anvisas av gällande internationellt privaträttsliga regler. Promemorieförslaget går därför alltför långt. Eftersom förslaget bara gäller för avtal med nära anknytning till EES innebär det dessutom att avtal med sådan anknytning särbehandlas i omotiverat stor utsträckning. Det är över huvud taget en rimlig utgångspunkt att svensk lag inte bör särbehandla avtal med anknytning till EES i vidare mån än som krävs enligt EG-direktivet. Därför bör en minimilösning väljas och sålunda den ifrågavarande regeln skydda konsumenten bara i sådana fall då något EES-lands lag skall gälla enligt allmänna internationellt privaträttsliga regler. I sådana fall skall alltså konsumenten skyddas mot att en lagvalsklausul sätter honom i en sämre situation än direktivet. I övriga fall gäller den lag som lagvalsklausulen anvisar. Genom den ändring som sålunda föreslås i förhållande till promemorieförslaget synes ett par remissinstansers invändningar mot regelns utformning i promemorian bli väsentligen tillgodosedda. För vilka rättsregler skall bestämmelsen gälla? Lagen skall alltså innehålla en bestämmelse om att lagvalsklausuler i vissa fall inte blir gällande. En fråga är då om det bör föreskrivas enbart att en sådan lagvalsklausul som träffas av regeln inte gäller i fråga om konsumenters skydd mot oskäliga avtalsvillkor, eller om en regel bör innehålla att lagvalsklausulen inte gäller över huvud taget. I promemorian förespråkas det första, mindre långtgående, alternativet. Även enligt regeringens uppfattning bör detta föredras. Lagvalsklausulen bör alltså bli tillämplig på avtalet utom vad gäller skyddet mot oskäliga avtalsvillkor. Det kan också diskuteras om skyddet mot lagvalsklausuler bör inskränkas - på samma sätt som direktivets materiella bestämmelser - till att gälla endast för oskäliga avtalsvillkor som inte är individuellt förhandlade. Konsumenten skulle då kunna få ett försämrat lagvalsskydd i fråga om andra oskäliga avtalsvillkor. Som visas i promemorian (s. 73 f.) medför en sådan distinktion tillämpningssvårigheter. Regeln om skydd mot lagvalsklausuler bör därför utformas så att endast ett lands regler om oskäliga avtalsvillkor kommer att gälla för avtalet. Sålunda bör det föreskrivas att de ifrågavarande lagvalsklausulerna inte gäller i fråga om regler om oskäliga avtalsvillkor. I promemorian görs bedömningen att den föreslagna regeln inte kommer i konflikt med Romkonventionen om tillämplig lag (s. 74 f.). Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot detta. Samma bedömning kan göras beträffande den nu föreslagna, något ändrade, bestämmelsen. Vid de nordiska överläggningarna har det rått enighet om att direktivets bestämmelse om lagvalsklausuler bör införlivas med de nationella rättsordningarna. De övriga ländernas motsvarande bestämmelser torde komma att utformas på i allt väsentligt samma sätt som den svenska. 11 En marknadsrättslig oskälighetsregel EG-direktivet innehåller både civilrättsliga och marknadsrättsliga bestämmelser. I artikel 7 anges vilka krav som ställs på den nationella marknadsrättsliga lagstiftningen. Direktivets artikel 7 lyder: 1. Medlemsstaterna skall se till att det i konsumenternas och konkurrenternas intresse finns lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt användning av oskäliga villkor i avtal som näringsidkare sluter med konsumenter. De medel som avses i punkt 1 skall omfatta bestämmelser om att personer eller organisationer, som enligt nationell rätt har ett berättigat intresse att skydda konsumenter, får inleda ett ärende enligt nationell lagstiftning vid domstolar eller behöriga administrativa myndigheter, för att dessa skall avgöra om avtalsvillkor som utformats för allmänt bruk är oskäliga och använda lämpliga och effektiva medel för att förhindra framtida bruk av sådana villkor. De rättsliga åtgärder som avses i punkt 2 får, med beaktande av nationella rättsregler, åtskilt eller gemensamt riktas mot flera sådana näringsidkare inom samma näringsområde eller dessas sammanslutningar som använder eller rekommenderar användandet av samma allmänna avtalsvillkor eller liknande villkor. Artikel 7.1 innebär ett allmänt åliggande för medlemsstaterna att se till att det i den nationella rätten finns lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt användning av oskäliga avtalsvillkor i konsumentavtal. Bland de medel som avses skall enligt artikel 7.2 finnas bestämmelser som ger enskilda personer eller organisationer rätt att underställa avtalsvillkor, utformade för allmänt bruk, prövning av domstolar eller administrativa myndigheter; dessa skall kunna förhindra framtida bruk av villkor vilka bedöms vara oskäliga. I artikel 7.3 slutligen föreskrivs mot vem åtgärder av sådant slag som anges i artikel 7.2 skall kunna vidtas. Innehållet i den svenska marknadsrättsliga lagstiftningen har översiktligt presenterats i avsnitt 4.1.3. Bestämmelser motsvarande direktivets artikel 7 finns främst i lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsument-förhållanden (avtalsvillkorslagen). Frågan huruvida det behövs nya eller ändrade marknadsrättsliga bestämmelser för att den svenska rätten skall bringas i överensstämmelse med direktivet besvaras därför i första hand genom en jämförelse mellan artikel 7 och avtalsvillkorslagen. En sådan jämförelse visar att de svenska reglerna i stort sett uppfyller direktivets krav. Endast på enstaka punkter torde ändringar behövas. I detta avsnitt (avsnitt 11) skall undersökas vilka ändringar som krävs för att reglerna om förutsättningarna för marknadsrättsliga ingripanden skall överensstämma med direktivets motsvarande regler. De marknadsrättsliga sank-tionerna skall därefter behandlas i nästa avsnitt (avsnitt 12). Artikel 7.2 och artikel 7.3 innehåller tämligen väl preciserade föreskrifter om hur regelsystemet skall vara utformat när det gäller avtalsvillkor som har utformats för allmänt bruk, dvs. standardvillkor i egentlig mening. I fråga om andra slags avtalsvillkor som omfattas av direktivet finns inte några närmare angivna krav på de marknadsrättsliga reglerna. I artikel 7.1 anges bara att det skall finnas lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt användning av oskäliga villkor; det finns inga anvisningar om hur dessa medel skall vara beskaffade. Avtalsvillkorslagen är tillämplig på alla slags avtalsvillkor som avses i direktivets artikel 7, såväl artikel 7.1 som artikel 7.2. Det föreslås ingen ändring i detta avseende. De regler som föreslås gälla i fall som avses i artikel 7.2 kommer alltså att gälla även i fall som avses i artikel 7.1. Den sistnämnda bestämmelsen behöver därför inte uppmärksammas särskilt i det följande. I detta sammanhang kan också nämnas att tolkningsregeln i artikel 5 inte skall gälla vid de förfaranden som föreskrivs i artikel 7.2. Detta sägs uttryckligen i sista meningen i artikel 5. Att tolkningsregeln inte skall tillämpas i det marknadsrättsliga förfarandet är naturligt med tanke på att det förfarandet är inriktat på generella förbud för framtiden. Då passar inte tolkningsregeln, som tar sikte på ett individuellt avtalsförhållande mellan två parter. Avtalsvillkorslagen innehåller inte heller någon sådan bestämmelse. I undantagsbestämmelsen i artikel 5 nämns förfaranden bara enligt artikel 7.2, inte enligt artikel 7.1. En förklaring till det kan vara det nämnda förhållandet att det över huvud taget inte finns några preciserade krav i direktivet på hur förfarandet enligt artikel 7.1 skall vara utformat. När det nu föreslås att samma marknadsrättsliga förfarande skall tillämpas på alla fall som omfattas av direktivet, saknas det anledning att införa en särskild tolknings- regel för vissa av dessa fall. Beträffande de marknadsrättsliga bestämmelserna uppvisar regelsystemen i de nordiska länderna sådana olikheter att överläggningarna inte har kunnat syfta till mer än att att uppnå en gemensam syn på direktivets tolkning och de krav som ställs på den nationella lagstiftningen. 11.2 Det marknadsrättsliga oskälighetsrekvisitet Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 78 f.). Remissinstanserna: Promemorians bedömning godtas av flertalet av de remissinstanser - däribland - som berör frågan. Skälen för regeringens förslag: I direktivets artikel 7.1 anges att det i konsumenternas och konkurrenternas intresse skall finnas lämpliga och effektiva medel för att bringa användandet av oskäliga avtalsvillkor till upphörande. Det anges inte närmare i artikel 7 vad som där avses med att ett avtalsvillkor är oskäligt. Det kan emellertid förutsättas att direktivet med oskäliga av- talsvillkor i artikel 7 avser sådana villkor som är oskäliga enligt den definition som finns i artikel 3 (se avsnitt 7). Direktivets föreskrifter innebär därför att det i nationell rätt skall finnas bestämmelser som i detta hänseende är minst lika långtgående som direktivet. Användandet av avtalsvillkor skall således kunna bringas till upphörande om villkoren "i strid med kravet på god sed medför en betydande obalans i parternas rättigheter och skyldigheter till nackdel för konsumenten". I artikel 4.1 första meningen anges att de omständigheter som skall beaktas vid oskälighetsbedömningen är (a) vilken typ av varor eller tjänster som avtalet avser, (b) alla omständigheter i samband med att avtalet ingicks och (c) alla andra villkor i avtalet eller i ett annat avtal som det aktuella avtalet är beroende av. Uppräkningen måste - som avhandlats tidigare (se avsnitt 7.1) - antas vara uttömmande. Det innebär att inga andra omständigheter skall beaktas vid oskälighetsbedömningen. I artikel 4.1 anges emellertid att vad som sägs i artikel 4.1 inte gäller vid tillämpning av artikel 7. Frågan är vilken betydelse detta får vid tolkningen av direktivets marknadsrättsliga föreskrifter. Vid besvarandet av denna fråga måste beaktas att det föreligger en väsentlig skillnad mellan att tillämpa civilrättsliga bestämmelser och föreskrifter av marknadsrättslig karaktär. Vid prövning av om ett avtalsvillkor är oskäligt enligt en civilrättslig bestämmelse är förhållandena i allmänhet individuella och utgången blir därför i hög grad beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. De omständigheter som anges i artikel 4.1 har en sådan inriktning på det enskilda fallet som aktualiseras vid en civilrättslig bedömning, där det är fråga om ett visst avtal mellan två individuella parter. När ett avtalsvillkors skälighet skall prövas med tillämpning av marknads- rättsliga regler handlar det om en allmän bedömning där enskilda förhållanden kommer i bakgrunden. De tolkningsdata som anges i artikel 4.1 bör visserligen kunna användas även då, men de får inte samma betydelse vid en marknadsrättslig som vid en civilrättslig prövning. Det kan t.ex. antas att omständigheterna vid ett enskilt avtals tillkomst inte har någon nämnvärd betydelse vid en marknads- rättslig prövning. Den marknadsrättsliga prövningen tar sikte på att pröva om användningen av ett visst villkor skall förbjudas för framtiden. En annan sak är att omständigheterna vid avtalets tillkomst kan ha betydelse i t.ex. de fall där en näringsidkare brukar använda en vilseledande framställning. Men bedömningen tar då inte sikte på omständigheterna i ett enskilt fall. Om ett visst avtalsvillkor har varit uppe till prövning civilrättsligt i ett enskilt fall, bör den rättsliga bedömning som då gjordes inte vara bindande vid en marknadsrättslig prövning. Det gäller och det bör gälla även enligt en lag som är anpassad till direktivets marknadsrättsliga bestämmelser. Det anförda leder till slutsatsen att direktivets artikel 4.1 inte säger något om huruvida man vid en marknadsrättslig prövning skall ta hänsyn till sådana omständigheter som räknas upp där. Vad direktivet föreskriver är att prövningen av om ett avtalsvillkor är oskäligt enligt de marknadsrättsliga bestämmelserna skall ske utifrån den precisering som gjorts i artikel 3.1. Det innebär att avtalsvillkor som i strid med god sed medför en betydande obalans i parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet till nackdel för konsumenten skall kunna angripas med de marknadsrättsliga bestämmelserna. Denna tolkning av direktivets bestämmelser stämmer väl överens med hur samspelet mellan de civilrättsliga och marknadsrättsliga bestämmelserna gestaltar sig enligt svensk rätt (jfr promemorian s. 20 f.). Frågan är därefter om avtalsvillkorslagens precisering av oskälighets- rekvisitet är förenlig med direktivets krav. En utgångspunkt är därvid att avtalsvillkorslagens precisering inte får vara snävare än direktivets (se avsnitt 6.1). Det innebär att ett avtalsvillkor i samtliga fall där det skulle vara oskäligt enligt direktivets marknadsrättsliga bestämmelser också skall kunna anses oskäligt enligt de marknadsrättsliga bestämmelserna i den nationella lagen. Enligt 1 § avtalsvillkorslagen kan ett avtalsvillkor som en näringsidkare använder vid erbjudande av vara, tjänst eller annan nyttighet till konsument för huvudsakligen enskilt bruk förbjudas av , om villkoret är oskäligt med hänsyn till vederlaget och övriga omständigheter. Lagtexten in- nehåller alltså inte samma precisering som återfinns i direktivets artikel 3.1. Frågan är om det är en bristande överenstämmelse i sak, eller om skillnaden är endast språklig. Vid tillkomsten av avtalsvillkorslagen utformades lagtexten på så sätt att ett avtalsvillkor kunde förbjudas om villkoret var "otillbörligt". I samband med införandet av konsumentköplag (1973:877) byttes uttrycket "otillbörligt" ut mot "oskäligt". Frågan hade nämligen uppkommit om sådana avtalsvillkor som uppfyllde de minimikrav som framgick av de föreslagna tvingande bestämmelserna i konsumentköplagen ändå kunde betraktas som otillbörliga i avtalsvillkorslagen mening. I förarbetena till konsumentköplagen uttalade föredragande statsrådet att ändringen från "otillbörligt" till "oskäligt" skedde för att förhindra varje möjlighet till missförstånd när det gällde frågan om ett avtalsvillkor kunde förbjudas trots att villkoret inte stod i strid med de tvingande bestämmelserna i konsumentköplagen. Föredragande statsrådet yttrade därvid att lagtexten i avtalsvillkorslagen skulle justeras "så att den bättre överensstämmer med lagens syfte och ger ett mer rättvisande uttryck åt den innebörd som lagen skall ha enligt förarbetena och som också synes ha varit vägledande för hittillsvarande praxis" (se prop. 1973:138 s. 118). Lagändringen var således inte avsedd att medföra någon egentlig ändring i praxis eller av de allmänna bedömningsprinciper som angetts i motiven till av- talsvillkorslagen. Vilka avtalsvillkor kan då drabbas av ett förbud enligt avtalsvillkorslagen? Bland de avtalsvillkor som kan anses oskäliga och därmed förbjudas av (för det fall näringsidkaren inte frivilligt upphör att använda villkoret) kan urskiljas tre huvudgrupper. För det första kan nämnas avtalsvillkor som strider mot tvingande konsumentskyddande lagstiftning. Sådana villkor kan uppenbarligen vara oskäliga enligt avtalsvillkorslagen. Avtalsvillkoret brukar då anges vara oskäligt i sig. Det spelar nämligen ingen roll hur avtalet är utformat i övrigt. Det kan t.ex. röra sig om avtalsvillkor som strider mot bestämmelser i någon av de civilrättsliga lagarna på konsumentområdet, t.ex. hemförsäljningslagen (1981:1361), konsumentköplagen (1990:932) eller konsumenttjänstlagen (1985:716). Ur praxis kan nämnas nr 10 där ett avtalsvillkor om konsumentens rätt att reklamera förbjöds därför att det innebar en avvikelse från tvingande bestämmelser. Det bör också framhållas att avtalsvillkor som strider mot tvingande allmänna rättsprinciper - utan att dessa framgår av lag - också kan förbjudas. Här kan nämnas avtal som friskriver näringsidkaren från skadestånds- skyldighet vid grov vårdslöshet, i de fall förbud mot sådan friskrivning inte framgår av lag (exempelvis vid hyra av lös egendom). Också avtalsvillkor som syftar till att kringgå tvingande bestämmelser kan förbjudas. Den andra gruppen utgörs av avtalsvillkor som avviker från dispositiva regler. Det är naturligtvis inte så att ett avtalsvillkor är oskäligt vid varje avvikelse från dispositiv rätt. Avvikelsen måste leda till att villkoret kan anses oskäligt. Beträffande sådana villkor uttalades i förarbetena till av- talsvillkorslagen (se prop.1971:15 s. 70 f.) att ett avtalsvillkor typiskt sett fick anses som otillbörligt mot konsumenten, "om det med avvikelse från dispositiva rättsregler gav näringsidkaren en förmån eller berövade konsumenten en rättighet och därigenom åstadkom en sådan snedbelastning i fråga om parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet, att en genomsnittligt sett rimlig balans mellan parterna inte längre var för handen". Vid denna bedömning kan såväl priset som övriga avtalsvillkor tas i beaktande. Det sagda innebär således att en totalbedömning av avtalsvillkoret skall göras. har i åtskilliga fall (se t.ex. MD 1976:2, 1978:1, 1978:14, 1978:23 och 1980:25) hänvisat till de angivna formuleringarna i motiven vid bedömning av om avtalsvillkor varit oskäliga enligt 1 § avtalsvillkorslagen. En tredje grupp av avtalsvillkor är sådana som givits en vilseledande eller oklar utformning. I promemorian görs den bedömningen att uttalandena i avtalsvillkorslagens förarbeten om vilka avtalsvillkor som kan anses oskäliga och den praxis som finns från tyder på att den marknadsrättsliga generalklausulen stämmer väl överens med direktivets bestämmelser. Regeringen delar denna uppfattning. Särskilt bör då beaktas att uttalandena i motiven om sådana avtalsvillkor som med avvikelse från dispositiva rättsregler medför att en genomsnittligt sett rimlig balans mellan parternas rättigheter och skyldigheter är för handen nästan helt överensstämmer med ordalydelsen i artikel 3.1 i direktivet, som talar om en betydande obalans i parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet. Avtalsvillkorslagens oskälighetsbegrepp är alltså enligt regeringens mening väl förenligt med direktivet och det är inte erforderligt med någon saklig ändring av oskälighetsbegreppet. Frågan är då om det ändå finns skäl att överta EG-direktivets bestämning för att undanröja varje tvivel om att den marknadsrättsliga lagstiftningen står i överensstämmelse med direktivet. Direktivets bestämning får anses något snävare än avtalsvillkorslagens nuvarande regel. En ändring i bestämmelsens språkliga utformning skulle därför medföra tvivel om vilken betydelse den praxis som hunnit utbilda sig på avtalsvillkorslagens område har i fortsättningen.