prop · GI03200 · 1995-01-01 00:00:00 — 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB) uttalat att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. anförde därvid (bet. 1990/91:KU11) att det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet delade den uppfattning som framfördes i propositionen att register hos kommunerna, landstingskommunerna, RFV och SoS borde regleras i särskilda registerlagar. Likaså ansåg utskottet att det skulle krävas ingående överväganden beträffande vilka register inom dessa områden som borde lagregle- ras. En rad författningar med bestämmelser om ADB-register har sålunda tillkommit , till övervägande del i lagform. Exempel på sådana lagar är lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister, tullregisterlagen (1990:137), lagen (1991:876) om register för betalningsföreläggande och handräckning, lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna, lagen (1994:1517) om socialförsäkringsregister och lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister. (S 1991:07) har genom tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) fått i uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom verksamhetsområde. (S 1993:12) har i uppdrag (dir. 1993:111) att lämna förslag till författningsreglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens område. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att identifiera vilket behov som finns på central statlig nivå av personregister för forskning, statistik och utvärdering av vården. Det bör också nämnas att , som hade i uppdrag att göra en översyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt, i sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) föreslog en ny datalag som skulle gälla vid behandling av personuppgifter med stöd av ADB. För känsliga personuppgifter eller olika slags omdömen föreslogs särskilda regler. Enligt dessa skulle de känsliga uppgifterna få hanteras med hjälp av ADB utan samtycke från den registrerade endast med särskilt stöd i författning för behandlingen. 1993/94:116 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringen anfört att utredningens förslag till en ny datalag bör anstå till dess EU tagit ställning på integritetsskyddsområdet. har vissa förändringar genomförts av det rådande regelsystemet, bl.a. den tidigare nämnda delegerade normgivningskompetensen (prop 1993/94:217, bet. 1994/95:KU10, rskr. 1994/95:35). Skälen för regeringens bedömning: Personregistreringen för officiell statistik är omfattande och reglerad på ett svåröverskådligt sätt. Det är svårt för den enskilde att skaffa sig en säker uppfattning om vilka uppgifter som ingår i de olika registren och vad som gäller för dem. Bristerna kan förväntas öka ytterligare, med hänsyn till att ett flertal myndigheter numera har ansvar för officiell statistik. Starka skäl talar för att det skapas ett fast regelverk för personregistre- ringen inom den officiella statistiken, anpassat till de särskilda behov och intressen som finns på området. Det gäller därvid att finna en rimlig avvägning mellan samhällets intresse av en effektiv framställning av statistik med hög kvalitet och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet. Författningsregleringen bör åtminstone i viss utsträckning göras i lag. Den bör ta sikte på centrala delar inom detta område beträffande främst registerändamål, registerinnehåll och registeransvar. Härtill krävs beständiga regler för bevarande och gallring. Den föreslagna regleringen avser att omfatta sådana register som används för framställning av officiell statistik. Nästan samtliga de register som förekommer på området har också detta renodlade ändamål. Registren kommer motsatsvis inte heller att i någon större utsträckning kunna användas för andra ändamål. Det är en gammal och internationellt vedertagen princip att uppgifter som samlats in för statistiska ändamål inte skall kunna användas för administrativa eller andra liknande ändamål mot den enskilde. Principen har i vårt land legat till grund för statistiksekretessen, som regleras i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Som framhålls längre fram i avsnittet 5.4 är det en förutsättning för ett fullgott skydd för uppgifterna att dessa omfattas av statistiksekretess. Det förutsätter i sin tur att den statistikansvariga myndigheten håller statistikverksamheten avskild från övrig ärendehantering. Sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen gäller nämligen endast när statistikverksamheten är avskild från myndighetens verksamhet i övrigt. Att uppgifter inkomna till statistikverksamheten är kringgärdade av restriktiva sekretessbestämmelser hindrar också i praktiken att de används till annat ändamål än framställning av statistik. Det kan i något fall förekomma att ett personregister med annat (huvud)ändamål än framställning av statistik också används för att ta fram officiell statistik. Någon sådan blandad användning av uppgifterna blir alltså med regeringens förslag inte möjlig utan i dessa fall får man inrätta ett rent statistikregister till vilket man överför de uppgifter som behövs. Regeringens förslag: Lagreglering skall ske av sådana statistikregister för officiell statistik som skall innehålla känslig personinformation enligt 4 § datalagen eller uppgifter som avser omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade eller uppgifter som avser den registrerades inkomst- eller förmögenhetsförhållanden. Sådana register får inrättas och föras endast i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelar. Föreskrifter skall meddelas genom förordning. Regleringen ersätter de tillstånd från Datainspektionen på vilka den nuvarande registerföringen till stora delar vilar. Utredningens förslag: Regleringen skall avse alla personregister för framställning av officiell statistik. Regeringen skall i förordning närmare ange registren och där meddela ytterligare föreskrifter, jfr bilaga 2. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna tar upp olika aspekter kring och aktualiserar också vissa konsekvenser av utredarens förslag. DI framhåller att det finns en risk för att den föreslagna ordningen medför en omfattande för- fattningsverksamhet som ställer krav på återkommande förordningsändringar för att verksamheten med den officiella statistiken skall kunna anpassas till ändrade förhållanden. Inspektionen påpekar vidare att den föreslagna lagen inte gör någon åtskillnad mellan de personregister som innehåller uppgifter av mer känslig art och de som innehåller uppgifter av mindre känslig art. Förslaget innebär vidare, enligt inspektionen, att register över betydande delar av befolkningen med mycket känsliga uppgifter kommer att inrättas, inte av utan av regeringen. DI anser att de känsligaste registren bör regleras direkt i lag. Liksom beträffande datalagens nuvarande tillståndssystem i allmänhet bör, enligt DI beträffande statistik- och forskningsregister, en strävan vara att finna generella lagregler som uttömmande anger förut- sättningarna för att få föra register utan tillstånd eller förordningsreglering. ASS och en rad andra myndigheter menar att utformningen av registerförordningen måste bli så övergripande att varken förändring eller utveckling av statistiken försvåras. Skälen för regeringens förslag: Framställningen av officiell statistik är omfattande, delvis mycket komplicerad och föremål för snabb utveckling med ständiga förändringar. Statistikframställningen sker med hjälp av ADB-register, som i flertalet fall innehåller personuppgifter. Det finns en stor spännvidd i känslighetsgrad hos personregistren för officiell statistik. Ett register kan innehålla mycket känslig information, t.ex. rörande sjukdom eller kriminalitet. En stor mängd av de uppgifter som förekommer i registren är dock mer eller mindre harmlös för den enskilde. Hit kan stora delar av uppgifterna till ekonomi- och näringsstatistiken räknas. Det bör betonas att statistikverksamheten kringgärdas av ett omfattande regelverk, bl.a. ett starkt sekretesskydd enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen. Mot den bakgrunden ställer det sig, enligt regeringens mening, inte behövligt eller ens lämpligt att i en lag, vars huvudfunktioner är att skapa överblick över området och bilda ett skydd för den enskildes personliga integritet, reglera samtliga dessa register. En lagreglering som är förenad med mer detaljerade föreskrifter i förordning bör begränsas till att avse personregister för vilka det finns ett påtagligt behov av reglering. När det gäller personregister som saknar integritetskänsliga uppgifter skulle det kunna föra för långt att generellt kräva föreskrifter i form av författning. För dessa bör det vara tillräckligt att de blir föremål för sedvanligt tillståndsförfarande enligt datalagen. Det synes lämpligt att dessa register blir föremål för föreskrifter från DI i enlighet med den rätt att utfärda generella föreskrifter som, enligt vad som sagts, tillagts inspektionen. Regeringen anser sålunda att det i en särskild lag bör tas in bestämmelser om den grupp register som innehåller integritetskänsliga uppgifter. För den författningstekniska lösningen finns en lämplig förebild i regleringen av socialförsäkringsregistren. Den är uppbyggd så att man i lag anger de från integritetssynpunkt viktiga gränserna, varefter regeringen i förordning närmare kan bestämma om inrättande av register med detaljer såsom vilka uppgifter de får innehålla etc. Denna modell - med ramarna för registeranvändningen i lag och närmare föreskrifter i en förordning - bör enligt regeringens mening ge en både smidig och flexibel reglering av de berörda registren. Ett register bör dock inte kunna föras utan att regeringen har beslutat att inrätta det. Beslutet bör fattas i förordningens form. Lagen bör innehålla en reglering av registerändamål, registerinnehåll och registeransvar. Lagen bör vidare innehålla bestämmelser om information i samband med inhämtande av uppgift direkt från enskild och om gallring. Avgränsningen av känsliga statistikregister Datalagen har tillkommit för att skydda mot otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Lagen innehåller inte någon definition av detta begrepp. Innebörden framgår dock i viss mån indirekt genom att det i 3 § andra stycket anges ett antal omständigheter som är av särskild betydelse för integritetsbedömningen. I lagmotiven ges också en del allmänna synpunkter i ämnet (jfr bl.a. prop. 1973:33 s 42, 89 och 93 ff, prop. 1978/79:109 s 11 och 15 f och prop. 1981/82:189 s 12). Av datalagen framgår att en rad olika uppgifter skall anses vara känsliga i lagens mening och att bl.a. personregister med sådana uppgifter i regel kräver särskilt tillstånd. Det gäller: 1. Uppgifter om att någon misstänks för eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt vissa uppräknade lagar (4 § första stycket). Uppgifter om någons sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv eller uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (4 § andra stycket). Uppgifter om ras, politisk uppfattning, religiös tro eller övertygelse i övrigt (4 § tredje stycket). Uppgifter som utgör omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade (6 § andra stycket). Det framstår med hänsyn till vad som sagts som uppenbart att det för register som innehåller särskilt känslig personinformation enligt 4 § datalagen eller s.k. mjukdata enligt 6 § andra stycket samma lag, föreligger särskilt stora risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Men det finns också uppgifter som - utan att vara av nämnt slag - vid insamling och bearbetning för statistikändamål kan anses jämförbara med de nämnda i fråga om risken för integritetsintrång. Detta blir särskilt tydligt om uppgifterna samlas in löpande beträffande ett stort antal människor och efterhand ackumule- ras för en lång följd av år. Framför allt två kategorier av uppgifter av detta slag förekommer i statistikregistren, uppgifter dels om enskilda individers inkomst- och förmögenhetsförhållanden, dels om deras utbildning. När det gäller att avgöra vilken information som skall anses särskilt ömtålig för den enskilde kan ledning också hämtas ur sekretesslagstiftningen. Uppgifter om enskildas inkomster och förmögenhet härstammar i stor utsträckning från () men kommer även från RFV. Beträffande näringsidkare samlas inkomstuppgifter i viss omfattning också in direkt från enskilda. De uppgifter som inhämtas från RSV kommer från deklarationsmaterialet. Enligt 4 kap. 13 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter gäller att självdeklarationer och andra handlingar skall förstöras har förflutit efter taxeringsårets utgång. För handlingar som avser aktiebolag eller ekonomisk förening gäller på motsvarande sätt en tioårsgräns. Enligt lagrummets andra stycke får dock regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att handlingarna skall bevaras . I skatteregisterlagen (1980:343), som bl.a. reglerar det centrala skatteregistret och de regionala skatteregistren, föreskrivs i 19 § som huvudregel att sådana uppgifter i det centrala skatteregistret som hänför sig till viss beskatt- ningsperiod skall gallras när har gått från utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt lagens 20 § skall upptagningar i regionala register i fråga om deklarationer och andra handlingar som lämnats till ledning för beskattning eller upprättats eller för granskning omhändertagits av en myndighet för skattekontroll gallras eller, i fråga om handlingar som avser aktiebolag eller ekonomiska föreningar, efter beskattningsårets utgång. Andra handlingar skall gallras efter beskattningsårets utgång. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om gallring i de regionala registren. Dessa regler innebär att den enskilde har all anledning att räkna med att uppgifter om hans inkomst- och förmögenhetsförhållanden för ett visst år inte längre finns tillgängliga hos skattemyndigheten. Där skyddas dessutom uppgifter om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden normalt av s.k. absolut sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen. Mot den här bakgrunden kan det med fog hävdas att det finns ett särskilt skyddsvärde för uppgifter som avser enskildas inkomst- och förmögen- hetsförhållanden - i den utsträckning uppgifterna är skyddade av sekretess. Den tidigare nämnda sekretessen gäller nämligen enligt det angivna lagrummets tredje stycke med några få och i sammanhanget ointressanta undantag inte beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Detta motsvarar de uppgifter som förekommer i vad man av tradition benämner skattelängden. Ett något annorlunda synsätt bör dock kunna anläggas på enskilda näringsidkares inkomster av näringsverksamhet. En stor mängd näringsuppgifter i de aktuella registren är hänförlig till verksamheter som drivs i bolagsform. Uppgifter om näring som saknar anknytning till fysiska personer omfattas inte av datalagens regler och faller därför helt utanför bedömningen av vilka uppgifter som kan anses särskilt känsliga. Detta talar mot att statistikregister som innehåller uppgifter om enskilda näringsidkares inkomst av näringsverksamhet bör betraktas som särskilt känsliga. Naturligtvis bör dock andra inkomster hos dessa näringsidkare betraktas som mer känsliga uppgifter. Uppgifter om utbildning, närmare bestämt enskildas utbildningsnivå har av och till påståtts vara känsliga för vissa av de registrerade. Påståendet vinner visst stöd bl.a. i attitydundersökningar som SCB utfört i samband med att uppgifter inhämtats direkt från enskilda. Det bör emellertid noteras att uppgifter av detta slag inte är sekretesskyddade hos utbildningsväsendet (jfr 7 kap. 9 § sekretesslagen). Det saknas även i övrigt tillräckligt starka skäl för att anse dessa uppgifter vara särskilt skyddsvärda. Om man riktar intresset på sådana personregister för framställning av officiell statistik som innehåller - särskilt känslig personinformation - omdömen (mjukdata) eller - enskilda personers inkomst- och förmögenhetsuppgifter som varken avser näringsverksamhet eller framgår av beskattningsbeslut som inte omfattas av sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen, ringar man in de register som kan sägas vara särskilt känsliga från integritetssynpunkt. En genomgång efter dessa kriterier av de register som förekommer utvisar att det handlar om drygt 40 register, varav knappt hälften är s.k. statsmaktsregister. En reglering av registerföringen på den officiella statistikens område efter dessa riktlinjer bör enligt regeringens mening väl tillgodose integritetsskyddsintresset som den skapar erforderlig flexibilitet vid framställningen av officiell statistik. Det finns också ett antal register som används för framställning av officiell statistik men som också har andra ändamål av sådan art att de inte bör omfattas av den föreslagna författningsregleringen. Hos finns en rad register som är knutna till (EpC). Dessa register, som bl.a. används för att ta fram officiell statistik, är sju till antalet. Förutom att användas vid framställning av officiell statistik, utnyttjas dessa register i mycket hög grad i arbetet med övervakningen av hälsoutvecklingen i landet och som uppgiftsunderlag vid olika forskningsprojekt. De används även vid framställning av annan statistik. Många av registren har haft detta blandade användningsområde uttalat redan vid sin tillkomst, vilket i viss mån påverkat registren på olika sätt. utreder frågan om en författningsreglering av dessa register. Till kommitténs uppdrag hör att identifiera behov av centrala register för forskning, framställning av statistik och utvärdering av vården. Med hänsyn till att registren i betydande utsträckning används för framställning av officiell statistik bör de, så länge utrednings- och beredningsarbete om en lagreglering av dessa pågår, tydligt undantas från den nu föreslagna lagens tillämpningsområde. Detta kan ske genom en särskild regel om att regeringen intill en viss tidpunkt får medge undantag från lagens tillämpningsområde beträffande dessa personregister. (LBR) har en central roll för lantbruksstatistiken. Det intar en särställning, eftersom uppgifterna i stor utsträckning samlas in för administrativa ändamål. Insamling av uppgifter till registret regleras i lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets och fiskets områden. Lagen åtföljs av förordningen (1992:1032) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets och fiskets områden i vilken registret i viss utsträckning regleras. I enlighet med särskilda bestämmelser lämnas en kopia av registret till och till länsstyrelserna för administrativa ändamål. Särställningen har markerats också vid tillkomsten av lagen om den officiella statistiken med korsvisa referenser till respektive lagstiftning. Registrets framtid är bl.a. med hänsyn till ändrade förhållanden på grund av medlemskap i föremål för utredning och flera faktorer talar för att det kommer att delas upp i en administrativ del och ett statistikregister. Det senare skulle i så fall direkt falla inom den föreslagna lagens tillämpningsområde. Lantbruksregistet bör med hänsyn härtill, till vad som ovan sagts beträffande registren vid EpC och i avvaktan på utredningens resultat inte omfattas av den föreslagna författningsregleringen. Problemet bör lösas på samma sätt som beträffande de nämnda registren, vilket innebär en regel som ger regeringen möjlighet att undanta register som förs för att fullgöra föreskrifter i nyssnämnda lagstiftning från lagens tillämpningsområde. I Informationssystemet för arbetsskador () registreras samtliga anmälningar om arbetsskador (arbetsolycksfall eller arbetssjukdomar) som kommer in till försäkringskassorna och meddelas yrkesinspektionen. Vissa uppgifter i används för att ta fram officiell statistik. Uppgiften att ansvara för informa- tionssystemet framgår av 2 § förordningen (1988:730) med instruktion för . Från försäkringskassorna inhämtas uppgifter om sjukskriv- ningstid, läkardiagnos samt resultat från den försäkringsmässiga utredningen. görs en samkörning mot RFV:s sjukfallsregister, varvid sjukskriv- ningsuppgift hämtas för de fall som saknar sådan. Som tidigare angivits kommer en sådan blandad användning inte att kunna tillåtas inom ramen för den föreslagna regleringen. Detta måste lösas genom att man inrättar ett särskilt statistikregister till vilket de uppgifter förs som erfordras för den officiella statistiken. De register som kommer att föras med stöd av den föreslagna lagen är s.k. statsmaktsregister, som inte kräver tillstånd av DI. Inspektionen har dock enligt 6a och 18 §§ datalagen befogenhet att meddela föreskrifter till skydd för den personliga integriteten för statsmaktsregister, om statsmakterna själva inte har meddelat föreskrifter i samma hänseende eller inspektionens åtgärd inte står i strid mot beslut av statsmakterna. Utan hinder av vad som sägs i den föreslagna lagen om föreskrifter som regeringen meddelar har DI alltså kvar sin nämnda befogenhet att meddela föreskrifter. Detta kan till exempel gälla bestämmelser om ADB-säkerhet. Även i övrigt kommer datalagens allmänna regler om personregister att gälla för de register som föreslås lagreglerade, i den mån inte särskilda regler ges i den föreslagna lagen. Regeringens förslag: Register för officiell statistik som innehåller känslig information skall inte få användas för något annat ändamål än för framställning av sådan statistik som myndigheten ansvarar för. Registren skall inrättas av regeringen genom beslut i en förordning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: RFV föreslår att lagens tillämpningsområde utformas så att lagen omfattar framställning av all statistik med undantag av den statistik som kan framställas med stöd av någon annan registerlag. Detta för att inte behöva ha dubbla register i vissa fall. SCB menar att en lagreglering av personregistren som används för framställning av officiell statistik inte nödvändigtvis måste innebära att användningen av sådana register också måste begränsas till detta ändamål. Ur samhällsekonomisk synvinkel och med hänsyn till behovet att undvika dubbelinsamlingar av uppgifter som belastar enskilda och företag, är det rimligt att de register som finns också får användas till annan statistik. Statskontoret m.fl. myndigheter har anfört liknande synpunkter. Även ASS har aktualiserat frågor kring den övriga statistiken, som man påpekar lämnas utan författningsreglering. Skälen för regeringens förslag: Datalagen innebär att den som för ett person- register är skyldig att se till att inga andra uppgifter registreras än sådana som står i överensstämmelse med ändamålet och att registret inte heller används i strid med detta. I linje med detta bör ändamålet med ett personregister för framställning av officiell statistik vara noga angivet i en författning. Därmed bestäms i författning registrens användning och innehåll. Ett statistikregister bör inte få byggas upp i syfte att - utöver sina egentliga ändamål - också utgöra en informationskälla för andra intressen. Registren bör därför som utgångspunkt inte heller få användas för något annat ändamål än för framställning av den officiella statistik som myndigheten ansvarar för. En annan sak är att det angivna ändamålet inte kan begränsa skyldigheten till ett sådant utlämnande som kan aktualiseras med stöd av reglerna i tryckfrihetsförordningen. Som framgår av ett senare avsnitt är emellertid möjligheterna till utlämnande kraftigt begränsade genom mycket restriktiva regler om sekretess för statistikuppgifter.