prop · GI037 · 1995-01-01 00:00:00 — Civilförsvarslagens bestämmelse om förverkande saknar i dagens läge funktion eftersom situationer där förverkande kan bli aktuella redan täcks av allmänna regler. Regeringen föreslår därför inte att någon förverkanderegel tas in i den nya lagen. 18 Överklagande av beslut Regeringens förslag: - Regler om överklagande tas in i den nya lagen. Reglerna om överklagande görs mer överskådliga. - Beslut av en kommun skall kunna överklagas till och beslut skall kunna överklagas till den centrala myndighet som regeringen bestämmer. - Beslut rörande bl.a. frågor om byggande av skyddsrum och skyddade utrymmen samt föreläggande av vite skall kunna överklagas till länsrätt. - Möjligheten att överklaga inskränks något i förhållande till vad som gäller . - Regeringen skall endast pröva överklaganden av beslut där regeringens prövning kan sägas vara av särskild vikt, såsom när ett politiskt ställningstagande från regeringen framstår som nödvän- digt. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att vissa beslut skall kunna överklagas till kammarrätten. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om överklagande i den nuvarande civilförsvarslagen är svåröverskådliga. För att göra regleringen överskådligare föreslås att bestämmelserna delas upp på flera paragrafer och att en enhetligare instansordning införs. Vissa beslut är till sin karaktär sådana att de lämpligen bör överklagas till domstol. Detta gäller beträffande beslut där en enskild person berörs av beslutet och frågan av rättssäkerhetsskäl därför bör prövas av domstol. Så är fallet exempelvis beträffande beslut om förelagda viten och frågor rörande byggande av skyddsrum och skyddade utrymmen. Regeringen föreslår därför att bl.a. beslut av kommuner och myndigheter i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen samt beslut gällande förelagda viten skall kunna överklagas till domstol. Till skillnad från utredningen föreslår regeringen att överklagandet till domstol skall ske till länsrätt och inte till kammarrätt. Detta med anledning av principbeslut, efter förslag framlagt av regeringen budgetproposition, om att den första domstolsprövningen skall ligga i länsrätt (prop. 1992/93:100 bil. 24f och 93, bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). Principbeslutet bygger på betänkandet Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106). Med anledning härav har beslutat om ändring angående instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). Beslutet innebär bl.a. att länsrätt ges en allmän behörighet att vara första domstolsinstans vid överklagande av förvaltningsbeslut och att prövningstillstånd kan krävas i kammarrätten. Av den sist nämnda propositionen framgår att det beträffande varje målgrupp får avgöras särskilt om prövnings- tillstånd skall krävas eller inte för att få ett mål prövat av kammarrätten. Av propositionen framgår vidare att prövningstillstånd till kammarrätten främst bör användas i de fall målet har prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövas av länsrätt (prop. 1993/94:133 s. 34). De beslut som kan överklagas enligt lagen om civilt försvar har i allmänhet först prövats av en kommun och, eller av en länsstyrelse innan de kommer till länsrätt. För att instanskedjan inte skall bli onödigt lång synes denna målgrupp vara väl lämpad för att kräva prövningstillstånd till kammarrätten. Regeringen föreslår därför att första dom- stolsinstans skall vara länsrätt samt att det skall krävas prövningstillstånd för att ett överklagande skall tas upp av kammarrätten. Till viss del kommer beslut av kommuner och myndigheter med stöd av den nya lagen om civilt försvar att vara beslut grundade på mer eller mindre renodlade lämplighetsbedömningar utifrån det civila försvarets verksamhet. Beslut av den karaktären kräver mycket god kännedom, bred erfarenhet och överblick på området av beslutsfattarna. Dessa beslut bör därför överprövas av myndigheter som är insatta i sakfrågorna. Regeringen anser att sådana beslut av en kommun skall kunna överklagas till . Även en länsstyrelses beslut bör kunna överklagas, både i fall då är första instans och i fall då den överprövar en kommuns beslut. Enligt nuvarande regler kan flera beslut av överklagas till regeringen. Utvecklingen har dock gått mot att regeringen inte skall överpröva förvaltningsärenden utan att överprövningarna i stället görs av olika centrala myndigheter. Skäl att inte gå till väga på samma sätt beträffande beslut enligt lagen om civilt försvar finns inte enligt regeringens mening. Sista instans för frågor av detta slag bör bli den centrala myndighet som regeringen bestämmer. Det kan dock finnas beslut som bör komma under regeringens prövning. Möjlighet bör därför finnas för en central myndighet att överlämna överprövningen till regeringen när det är fråga om beslut av särskild vikt. Beslut av sådan särskild vikt kan exempelvis vara beslut där politisk styrning behövs eller där det kan bli fråga om att ändra en tidigare framvuxen praxis. Regeringen delar alltså utredningens förslag att den centrala myndigheten skall ha möjlighet att överlämna prövningen av ett överklagande till regeringen i de fall då frågan kan bedömas ha särskild vikt. Beslut som över huvud taget inte bör kunna överklagas är beslut om att verkskydd tas i anspråk för räddningstjänsten, beslut om i vilka områden skyddsrum och skyddade utrymmen skall byggas, beslut om att kommun eller landsting skall erhålla hjälp från annan kommun eller landsting i vissa fall, beslut om att samlingslokaler, skolor m.m. under höjd beredskap inte får användas när de saknar skyddsrum samt beslut angående utrymning samt in- och utflyttningsförbud. Vissa beslut som fattas med stöd av den nya lagen är till sin natur sådana att de då höjd beredskap råder bör börja gälla utan att det skall behöva avvaktas att beslutet vinner laga kraft. gäller att beslut träder i kraft då högsta beredskap råder eller "eljest när särskilda skäl äro därtill" och myndigheten förordnar därom (83 § femte stycket civilförsvarslagen). Regeringen anser dock att som huvudregel skall gälla att beslut som en kommun eller en statlig myndighet meddelar under höjd beredskap enligt den nya lagen om civilt försvar skall gälla . Kommunen eller myndigheten i fråga bör dock kunna särskilt besluta om att ett beslut inte skall träda i kraft . Förslaget innebär alltså en omkastning av den nu gällande regeln. Vidare innebär förslaget att inte bara beslut som meddelats under högsta beredskap utan även beslut som meddelats under skärpt beredskap blir direkt verkställbara. Huvudregeln om direkt verkställbara beslut skall, så som Lagrådet påpekat, även gälla beslut av en allmän förvaltningsdomstol. Som framgår av avsnitt 9 skall staten betala kommunerna en årlig ersättning för deras beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Ett särskilt ersättningssystem tillskapas. Ersättningen beräknas uppgå till sammanlagt . Kostnaden finansieras genom omfördelning av medel från befintliga anslag som disponeras av främst och under fjärde huvudtiteln och länsstyrelserna under trettonde huvudtiteln. Dessa medel har använts för olika uppgifter som materielhantering, övning, personalförsörjning och planläggning, vilka övertas av kommunerna när lagen om civilt försvar träder ikraft. Vissa kostnader därutöver för bl.a. engångsåtgärder i samband med överföringen av uppgifter till kommunerna finansieras genom omdisponering inom den civila planeringsramen under fjärde huvudtiteln. Den föreslagna ändringen av instansordningen kommer att innebära en viss minskning av arbetsbördan för regeringen. Någon prognos över hur de allmänna förvaltningsdomstolarnas arbetsbörda kommer att påverkas till följd av att vissa nya ärenden kan komma att prövas av dessa finns inte. Regeringen anser dock inte, med hänsyn till typen av ärenden som blir aktuella, att förändringen kommer att innebära någon nämnvärd ökning av arbetsbelastningen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det kan även påpekas att en del ärenden som kan överklagas till kammarrätt inte längre kommer att belasta de allmänna förvaltningsdomstolarna över huvud taget. Genom nedflyttning av ärenden från kammarrätt till länsrätt och införande av prövningstillstånd kommer arbetsbördan att minska för kammarrätterna. Den nya lagen om civilt försvar och samtliga följdändringar med anledning av den nya lagen föreslås träda ikraft . Av vikt är att lagen om civilt försvar träder i kraft som den föreslagna lagen om totalförsvarsplikt (jfr. avsnitt 10). 21.1Förslaget till lag om civilt försvar 1 § Paragrafen anger vad som regleras i lagen om civilt försvar. Med kyrkliga kommuner avses församlingar och kyrkliga samfälligheter. 2 § I paragrafen ges en beskrivning av begreppet befolkningsskydd. Bestämmelsen motsvarar delvis 1 § civilförsvarslagen. Som framgår av lagtexten är bestämmelsen inriktad på åtgärder för skydd av befolkningen i krig. Samtliga de verksamheter som är uppräknade i paragrafen faller in under vad som i till- äggsprotokoll I till benämns "civil defence". Den personal som är verksam inom befolkningsskyddet åtnjuter således folkrättsligt skydd. I 65 § räddningstjänstlagen i dess lydelse enligt detta förslag tas de ytterligare uppgifter som har att utföra under höjd beredskap upp. Med utrymning avses i denna paragraf sådan utrymning som behandlas i lagens åttonde kapitel. 3 § Paragrafen syftar till att klargöra att bestämmelserna om verkskydd, skyddsrum och skyddade utrymmen, skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom m.m. samt om utrymning och inkvartering inte gäller militär verksamhet eller anläggningar som är avsedda för militär verksamhet. Det samma gäller anläggningar avsedda för rikets försvar. 4 § I lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. finns bestämmelser om vilka åtgärder som skall vidtas vid större kraftanläggningar till skydd mot skada genom luftanfall, annan krigshandling eller sabotage. Paragrafen klargör att dessa bestämmelser skall tillämpas framför bestämmelserna i denna lag. 5 § , och kommuner tillhör inte något landsting. uppgifter fullgörs där av kommunen. I paragrafen klargörs att vad som i denna lag sägs om landsting gäller även dessa kommuner. 2 kap. Beredskapsförberedelser m.m. Bestämmelserna i 2 kap. behandlas även i avsnitt 9. Ansvaret för beredskapsförberedelserna m.m. 1 § I första stycket fastslås kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar för att den egna verksamheten under kris och krig redan i fred har förberetts i den omfattning som behövs. Behovet av förberedelser kan natur- ligtvis variera kraftigt mellan olika kommuner etc. beroende på storlek, geografiskt läge m.m. Bland de beredskapsförberedelser som åsyftas kan nämnas planläggning av verksamheten under höjd beredskap. Ansvaret för att nödvändiga planer upprättas åligger numera kommunen. har inte längre några planeringsuppgifter för kommunernas räkning. Utbildning är en annan av de beredskapsförberedelser som åsyftas. En annan typ av förberedelser är anskaffning av ledningsplatser, skyddade uppehållsplatser och andra särskilda anläggningar som behövs för det civila försvaret. Bestämmelsen innebär även att kommunen är skyldig att vidta bered- skapsförberedelser i form av reservanordningar och reparationsberedskap på områden såsom försörjning med elektricitet, gas, värme, vatten och avlopp i fall när kommunen genom lag är skyldig eller frivilligt har åtagit sig att svara för sådan verksamhet. Bestämmelsen syftar på alla de olika typer av förberedelser som är nödvändiga för att en kommuns verksamhet skall fungera under de svåra förhållanden som kan råda under krig. Den uppräkning av olika förberedelser som gjorts ovan avses inte att vara uttömmande. I 6 § finns regler om vilken ersättning staten skall lämna kommunerna och landstingen för olika beredskapsförberedelser. I kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna kommer beredskapsförberedelserna naturligen ofta att skötas av olika underorgan, beroende på vilken del av verksamheten det gäller. I andra stycket åläggs emellertid det högsta verkställande organet inom respektive organisation ansvaret för att beredskapsförberedelserna kommer till stånd och samordnas. Med motsvarande organ till kyrkorådet avses sådana organ som enligt 18 kap. 4 § 5 kyrkolagen (1992:300) får ges annan benämning än kyrkoråd. I tredje stycket åläggs kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna att även samordna beredskapsförberedelser med motsvarande förberedelser hos de myndigheter, kommuner, landsting etc. som på något sätt kommer i beröring med den egna organisationen. Syftet med denna samverkan är att beredskapsförberedelserna skall få bästa möjliga effekt som dubbelarbete och onödiga kostnader undviks. Vidare åläggs den kyrkliga kommunen att vid sina beredskapsförberedelser samverka med de övriga trossamfund - såväl kristna som icke kristna - som verkar inom den kyrkliga kommunens område. 2 § I paragrafen läggs på kommunen ett ansvar att verka för att de bered- skapsförberedelser som statliga myndigheter, , kyrkliga kommuner samt olika organisationer och företag vidtar för verksamhet inom kommunen samordnas inte bara med kommunens egen verksamhet utan även sinsemellan. Kommunen får en sammanhållande roll. Det är således kommunen som har att ta initiativet till de samråd som krävs för att få denna samverkan till stånd. När det är frågan om statliga myndigheter och landsting är det endast den verksamhet som bedrivs med inriktning på kommunens verksamhet som avses. Kommunen har givetvis inget ansvar för samverkan av rikstäckande eller regional verksamhet som en statlig myndighet bedriver. Som behandlas i avsnitt 9 innebär bestämmelsen inte att kommunen får någon rätt att ge direktiv. 3 § Enligt den nu gällande lagen om kyrklig beredskap åligger det att följa tillämpningen av lagen. Lagförslaget innebär att ansvar i denna del tas bort och stiftsstyrelsen i stället åläggs ett samordningsansvar inom stiftet. Någon rätt att ge de övriga kyrkliga kommunerna direktiv följer dock inte av bestämmelsen. 4 § Den verksamhet som en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun bedriver under höjd beredskap tangerar på en mängd olika sätt motsvarande verksamhet hos andra kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt hos statliga myndigheter. För att en övning som genomförs av något sådant organ skall kunna genomföras på ett realistiskt och ändamålsenligt sätt krävs ofta medverkan från andra berörda organ. Paragrafen ålägger kommuner etc. att i olika avseenden medverka vid sådana övningar och annan utbildning. För de kyrkliga kommunernas del kommer denna skyldighet i praktiken att åvila pastorat eller kyrkliga samfälligheter. 5 § Paragrafen införs för att staten skall ha möjlighet att följa upp och utvärdera beredskapen på den kommunala nivån. Den myndighet som regeringen här avser är - såsom också framgår av avsnitt 9 - . 6 § I bestämmelsen regleras kommunernas och landstingens rätt till ersättning från staten för beredskapsförberedelserna enligt 2 kap. De nuvarande statsbidragsbestämmelserna innebär att staten ersätter kommunerna för kostnaderna för vissa angivna åtgärder. Det innebär att staten bestämmer vilka medel kommunerna skall använda för att genomföra sina uppgifter inom det civila försvaret. Den föreslagna bestämmelsen bygger på att staten skall ge varje kommun en samlad ersättning för kommunens löpande beredskapsförberedelser. Ersättningens storlek skall enligt första stycket bestämmas av kommunens utsat- thet och risker i krig. Det ankommer på den enskilda kommunen att själv avgöra hur ersättningen bäst skall användas för olika åtgärder inom det civila för- svaret i kommunen. Staten betalar ersättning till landstingen för deras kostnader för övning och annan utbildning. Statens skyldighet är inte reglerad i lag. I den nya lagens andra stycke tas in en bestämmelse om statens skyldighet att utge ersättning. I paragrafens tredje stycke bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utforma ersättningssystemen och svara för den fortlöpande administrationen av systemen. Av Lagrådets yttrande framgår att Lagrådet är kritiskt mot utformningen av lagtexten i förevarande paragraf. Lagrådet anser att de redovisade grunddragen i det avsedda bidragssystemet inte kan utläsas av den föreslagna bestämmelsen i första stycket och förordar därför att detta omarbetas. I avsnitt 9 redovisas närmare det arbete som ligger till grund för utformningen av regeln om ersättningsskyldighet för staten. Enligt regeringens uppfattning är det mindre lämpligt att i själva lagtexten beskriva den överenskommelse som träffats mellan staten och om ersättningssystemet. Det avtalade systemet med ett fast grundbelopp per kommun och ett rörligt tilläggsbelopp skall fortlöpande utvärderas av parterna med en särskild kontrollstation . Härtill kommer att den av Lagrådet föreslagna utformningen av lagtexten inte i någon avgörande grad preciserar bestämmelsens innehåll. Regeringen anser därför att det är mest ändamålsenligt att det i lagen fastställs att ersätt- ningen skall bestämmas med utgångspunkt i varje kommuns utsatthet och risker i krig samt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att närmare utforma ersättningssystemet. Verksamhet under höjd beredskap 1 § I första stycket slås fast att ansvaret för ledningen av det civila försvaret inom kommunen under höjd beredskap åvilar kommunstyrelsen. Här åsyftas det övergripande ansvaret för ledningen av det civila försvaret. Det är däremot inte meningen att kommunstyrelsen skall ägna sig åt att leda operativ verksamhet, såsom t.ex. räddningsinsatser. I förhållande till lagrådsremissens lagtext har regeringen valt att använda begreppet "som kommunen skall bedriva" i stället för "som ankommer på kommunen". Detta innebär dock ingen ändring i sak. I 2 kap. 2 § åläggs kommunen ett ansvar för att beredskapsförberedelserna för olika verksamheter inom kommunens område samordnas. I denna paragrafs andra stycke ges motsvarande bestämmelse för verksamheten sedan höjd beredskap inträtt. Det slås här fast att det under höjd beredskap är kommunstyrelsen som har ansvaret. Inte heller i denna situation har kommunen rätt att ge direktiv. 2 § Paragrafen slår fast att ansvaret för ledningen av verksamhet under höjd beredskap åvilar . Lagtexten har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. På motsvarande sätt som i 1 § används begreppet "som skall bedriva". ledningsansvar omfattar således den verksamhet som har skyldighet att bedriva för det civila försvaret. 3 § Paragrafen slår fast att ansvaret för ledningen av den kyrkliga kommunens verksamhet under höjd beredskap åvilar kyrkorådet eller motsvarande organ. Med motsvarande organ avses sådana organ som enligt 18 kap. 4 § 5 kyrkolagen (1992:300) får ges annan benämning än kyrkoråd. Lagtexten har - med viss språklig justering - utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Således omfattar kyrkorådets ledningsansvar endast den verksamhet som åvilar den kyrkliga kommunen. 4 § Paragrafen innehåller bestämmelser som med endast redaktionella ändringar överförts från lagen om lokal kristidsförvaltning. Som redovisats i avsnitt 9 har övriga regler i lagen om lokal kristidsförvaltning utgått eftersom de täcks av andra bestämmelser i den nya lagen. 5 § Paragrafen motsvarar 5 § andra stycket lagen om beredskap. Av motivtexten till det nämnda lagrummet (prop. 1964:4 s. 64) framgår att hjälpen är avsedd att lämnas mellan närbelägna kommuner. Som anförts i avsnitt 9 är inte avsikten att på detta sätt begränsa den skyldighet som i denna paragraf ålagts kommunerna och landstingen. I detta sammanhang erinras också om den hjälp som en kommun och ett landsting är skyldig att lämna till följd av bestämmelsen i 8 kap. 12 §. 6 § Paragrafen införs för att staten skall ha möjlighet att följa upp bered- skapsläget inom kommunerna även under höjd beredskap. 1 § Regleringen av hemskyddet saknar motsvarighet i nu gällande lagstiftning. I första paragrafen föreskrivs skyldighet för kommunerna att organisera ett hemskydd. Det är kommunen som svarar för att hemskyddet intar krigsorganisation vid höjd beredskap. 2 § I paragrafen klargörs att hemskyddet är en beredskapsorganisation. Härav följer att hemskyddet endast är verksamt under höjd beredskap. Vidare anges hemskyddets uppgifter. För det första har hemskyddet till uppgift att fungera som en länk mellan de kommunala myndigheterna och befolkningen i kommunen när det gäller att förmedla information i båda riktningarna. I ett krigsläge kommer det att finnas ett ökat behov av information som de normala informationsvägarna kan komma att fungera sämre eller i värsta fall helt upphöra att fungera. För det andra har hemskyddet till uppgift att verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar. Här i ligger främst en förebyggande verksamhet där befolkningen informeras om lämpliga skydds- åtgärder och ges stöd och hjälp när åtgärderna vidtas. Det kan vara fråga om mörkläggning, tillprovning av skyddsmasker, förberedelser för vistelse i skyddsrum m.m. Hemskyddets möjligheter till direkta räddningsinsatser i samband med stridshandlingar är begränsade. Sådana räddningsinsatser skall utföras av den krigsorganiserade räddningstjänsten men givetvis kan hemskyddspersonalens lokalkännedom vara till god hjälp vid räddningsarbetet. För det tredje har hemskyddet till uppgift att verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad. Det kan här vara fråga om att i skadade bostadsområden medverka till att trygga försörjningen med vatten eller att anordna utspisning. 3 § Av paragrafen framgår att för uppgifterna inom hemskyddet kan användas dels personal som skrivits in för civilplikt med stöd av bestämmelserna om totalförsvarsplikt, dels frivilliga. Som anförts i avsnitt 11 är avsikten att personalen i hemskyddsgrupperna skall skrivas in med civilplikt medan hemskyddsombuden skall rekryteras på frivillig väg. Man får dock räkna med att under höjd beredskap kommer ytterligare hemskyddsombud att behöva rekryteras med civilplikt. 1 § Av paragrafen framgår att verkskyddet är en beredskapsorganisation som skall träda i funktion först vid höjd beredskap. Verkskyddet har - vid den anläggning där det organiserats - till uppgift att medverka dels vid anordnandet av skydd för verksamheten och personalen, dels i räddningstjänst om anläggningen utsätts för stridshandlingar. Förekomsten av ett verkskydd vid en anläggning innebär inte att i kommunen befrias från sitt ansvar när det gäller personalen vid anläggningen men när verksamhet planeras skall hänsyn tas till att det finns ett verkskydd. 2 § Enligt den nuvarande bestämmelsen i 7 § civilförsvarslagen skall verkskydd organiseras vid anläggningar och företag som har stor betydelse för totalförsvaret och kan antas bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. En motsvarighet till denna regel har förts över till den nya lagen. I paragrafens första stycke har det lagts på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om vid vilka anläggningar det skall finnas verkskydd. Att det inte längre anges att verkskydd skall finnas vid företag innebär inte någon förändring i sak. Begreppet anläggning får nämligen anses omfatta även företag. I förtydligande syfte har också angivits att det är anläggningens belägenhet och verksamhetens art som är avgörande vid bedömningen av om det skall organiseras ett verkskydd. Enligt andra stycket skall den som bedriver verksamhet vid anläggningen, och inte som enligt nuvarande lagstiftning anläggningens eller byggnadens ägare, föreläggas att vidta de åtgärder som behövs för verkskyddets verksamhet. Här hänvisas till vad som anförts i avsnitt 12.