prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — ÅTERKALLAD GENOM SKRIVELSE 1994/95:30 Regeringens proposition 1994/95:16 1994/95:16 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att godkänner regeringens förslag om konsumentpolitikens mål och inriktning. Regeringens förslag innebär att nya mål för konsumentpolitiken läggs fast och att vissa prioriteringsgrunder anges. Konsumentpolitiken skall starkare än nu inriktas mot människor som har särskilt behov av stöd. Betydelsen av utökad lokal verksamhet bl.a. i de frivilliga organisationernas regi betonas, liksom vikten av näringslivets egenåtgärder. Ett första mål för konsumentpolitiken skall vara att främja hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser enligt egna önskemål, inbegripet möjligheten att genom god överskådlighet på marknaden göra välöverlagda val. Ett andra mål skall vara att främja konsumenternas rättsliga ställning, inbegripet deras förmåga att göra sina rättigheter gällande. Ett tredje mål skall vara att främja konsumenternas hälsa och säkerhet. All verksamhet inom den statliga konsumentpolitiken skall ta sikte på ett eller flera av dessa av mål. Verksamheten skall dessutom vara förenlig med en eller flera av följande prioriteringsgrunder. Den skall således *stödja människor som på grund av sina individuella förhållanden är förhindrade att fungera som brukare eller konsumenter på bästa sätt, *avse hushållens baskonsumtion eller *undanröja brister i marknadens funktionssätt. Konsumentpolitiken skall som ett fjärde mål ha att främja konsumenternas intresse av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling samt att därvid verka för att konsumenternas önskemål om en god miljö får genomslag på marknaden. Konsumentpolitiska åtgärder skall vidtas i statlig regi bara när det är väsentligt och de inte kan utföras bättre av andra aktörer. I propositionen görs också en inventering av konsumentpolitikens medel. Där diskuteras vilka medel som kan leda till de fyra målen, liksom vilka medel olika aktörer förfogar över. Vidare diskuteras rollfördelningen mellan aktörerna. I propositionen beskrivs även anknytningen till det nordiska handlingsprogrammet på konsumentområdet samt den svenska konsumentpolitikens förhållande till den inom Europeiska Unionen (EU). I fråga om konsumentpolitikens organisation anförs att bör förbli den centrala förvaltningsmyndigheten för konsumentfrågor. Verkets ansvar bör därför inte begränsas till ren myndighetsutövning. Men organisationen bör anpassas till de nya målen för konsumentpolitiken. Vidare bör möjligheterna att privatisera en del av verksamhet utredas närmare, liksom hur gränsen skall dras mellan och vissa andra myndigheter. I propositionen behandlas också . Regeringen föreslår inga ändringar av nämndens arbetsformer. Förändringarna beräknas leda till vissa besparingar. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 7 2 Ärendet och dess beredning............... 7 3 Konsumentpolitikens utveckling........... 8 3.1 .............................. 8 3.2 ............................... 12 3.3 EG/EU................................ 14 4 Utgångspunkter för den framtida konsument- politiken................................ 18 4.1 Den ekonomiska utvecklingen.......... 18 4.2 Internationaliseringen............... 20 4.3 Konkurrensen......................... 21 4.4 Avregleringen........................ 22 4.5 Nya marknadsföringsmetoder, teknik- styrd service och nya varuförsörj- ningsformer.......................... 24 4.6 Miljön............................... 25 5 Konsumentpolitikens mål och inriktning... 29 5.1 Inledning............................ 29 5.2 Främja hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser............... 32 5.3 Främja konsumenternas rättsliga ställning............................ 33 5.4 Främja konsumenternas hälsa och säkerhet............................. 35 5.5 Prioriteringsgrunder................. 36 5.6 Främja en från miljösynpunkt långsik- tigt hållbar utveckling.............. 38 5.7 Åtgärder vidtas bara när det är väsentligt........................... 40 6 Konsumentpolitikens medel................ 42 6.1 Inledning............................ 42 6.2 Lagstiftning......................... 44 6.3 Ekonomiskt stöd...................... 46 6.4 Åtgärder för att främja tillgången på varor och tjänster................... 47 6.5 Forskning, provning och annan utred- ningsverksamhet...................... 49 6.6 Utbildning........................... 52 6.7 Rådgivning, opinionsbildning och annan information.................... 54 6.8 Marknadsbevakning och annan s.k. pro- ducentpåverkan....................... 59 6.9 Standardisering...................... 64 6.10Reklamationshantering, medling och tvistlösning......................... 65 6.11Skuldsanering........................ 70 6.12Konsumtionen och miljön.............. 72 7 Konsumentpolitikens aktörer.............. 75 7.1 Inledning............................ 75 7.2 Konsumenten.......................... 79 7.3 Näringslivet......................... 80 7.4 De frivilliga organisationerna....... 82 7.5 Kommunerna........................... 84 7.6 Staten............................... 86 7.7 Andra aktörer........................ 88 8 Den statliga konsumentverksamhetens organisation m.m......................... 89 8.1 Utgångspunkter....................... 89 8.2 Myndigheter m.m...................... 91 8.3 ...................... 95 8.4 ......... 99 8.5 Stöd till konsumentorganisationer och konsumentforskning...............102 9 Kostnader och finansiering...............104 Bilaga 1 Sammanfattning av Konsumentpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1994:14) Konsumentpolitik i en ny tid.........106 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser.....118 Bilaga 3 Myndigheter med ansvar på konsument- området..............................120 Bilaga 4 Program för näringslivets egenåt- gärder...............................128 Bilaga 5 Organisationer med konsumentverk- samhet...............................139 Bilaga 6 EG-rättsakter och motsvarande svenska lagar................................140 Bilaga 7 Konsumentskyddande lagstiftning......143 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..........................144 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag om konsumentpolitikens mål och inriktning (avsnitt 5). 2 Ärendet och dess beredning har fastställt riktlinjerna för den statliga konsumentpolitiken, nämligen första gången och (prop. 1972:33, bet. 1972:NU40, rskr. 1972:225 respektive prop. 1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292). Det nu aktuella ärendet initierades genom att regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en konsumentpolitisk översyn. Kommittén, som antog namnet , ordförande f.d. landshövdingen , avlämnade betänkandet Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14). Till betänkandet fogades ett antal reservationer och särskilda yttranden. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr C94/105). I denna proposition ger regeringen sin syn på hur den framtida kon- sumentpolitiken bör utformas. Vi skildrar inledningsvis konsumentpolitikens utveckling i och inom Europeiska unionen (EU). Här ges också en kort beskrivning av dagens konsumentpolitik, liksom av det gällande nordiska konsumentpolitiska programmet (avsnitt 3). Vi redovisar sedan några betydelsefulla utgångspunkter för den framtida konsumentpolitiken (avsnitt 4). Därefter redovisar vi vårt förslag till mål och prioriteringar (avsnitt 5). Vi beskriver sedan de medel som används inom konsumentpolitiken och redovisar vår uppfattning om vilka medel som bör kunna brukas i den statliga verksamheten (avsnitt 6). Därefter följer en genomgång av de personer - fysiska och andra, här kallade aktörer - som är eller kan vara verksamma inom konsumentpolitiken och diskuteras vilka medel som respektive aktör bör kunna förfoga över. I det sammanhanget redovisar vi också vår bedömning av hur rollfördelningen bör vara mellan aktörerna (avsnitt 7). Vi kommer sedan in på konsumentpolitikens organisation och anger de utgångspunkter som vi förordar för denna (avsnitt 8). Slutligen tar vi upp kostnaderna för och finansieringen av i första hand den statliga konsumentverksamheten (avsnitt 9). I bilagor till propositionen upptas en sammanfattning av betänkandet Konsumentpolitik i en ny tid (bilaga 1), en förteckning över remissinstanserna (bilaga 2), en översikt av statliga myndigheter med ansvar på konsumentområdet (bilaga 3), förteckningar över program för näringslivets egenåtgärder (bilaga 4), organisationer med konsumentverksamhet (bilaga 5), EG-rättsakter och motsvarande svenska författningar (bilaga 6) samt konsumentskyddande lagstiftning (bilaga 7). behandlade i sitt betänkande ett stort antal frågor och lade åtskilliga förslag. Regeringen tar i propositionen inte upp alla dessa förslag utan begränsar sig huvudsakligen till de frågor som får anses ha den största betydelsen för inriktningen av den framtida konsumentpolitiken. En verksamhet med syfte att stödja konsumenterna har bedrivits i vårt land. bars verksamheten främst upp av organisationer av olika slag. Ett statligt engagemang på konsumentområdet började växa fram . Det första inslaget i en statlig konsumentpolitik kan informationsbyrån hushållning sägas ha varit, som tillskapades . Verksamheten var givetvis betingad av krigs- och kristiden, och ett grundläggande syfte för Aktiv hushållning var att genom upplysning och opinionsbildning lära hushållen att effektivare utnyttja tillgängliga resurser. Därefter tillkom nya halv- eller helstatliga institutioner med konsumentvårdande uppgifter. bildades således () av kvinnoorganisationer med stöd av näringslivet och staten. Genom forskning om tekniska och ekonomiska problem skulle hushållen få bättre kunskaper om hushållning med resurserna och om rationalisering av hemarbetet. tillkom () med syfte att utveckla varudeklarationer som vederhäftig upplysning till konsumenterna vid köptillfället. Användningen av varudeklarationer var frivillig. , , förstatligades HFI och fick namnet (). Hushållens frågor stod i centrum. bildades (). KI hade till uppgift att samordna forskning inom konsumentvaruområdet, att främja informationen till konsumenterna och att stödja konsumenternas intressen i allmänhet. Rådet skulle också utarbeta riktlinjer för konsumentupplysning. inleddes försöksverksamhet med lokal konsumentverksamhet och året därpå, 1968, startades () som en försöksverksamhet vid KR. Konsumenterna skulle lättare kunna få rättelse vid tvister om köp. blev egen myndighet . Sammanfattningsvis kan sägas att konsumentorganens verksamhet framför allt var inriktad på att hjälpa hushållen att utnyttja sina resurser i form av arbete och tid så väl som möjligt. Med ett stigande välstånd kom inriktningen att delvis ändras mot provning av och upplysning om varor. Den fortlöpande välståndsutvecklingen tog sig uttryck i ett allt större utbud av varor och tjänster, som konsumenterna hade möjligheter till en ökad efterfrågan. Marknadsföring och distribution blev alltmer komplexa. Dessa och andra faktorer medförde att konsumentens roll som aktör på marknaden kom att uppmärksammas allt mer. Konsumentens ställning behövde stärkas. Lagstiftning kom att användas som ett viktigt medel, liksom inrättandet av nya organ med konsumentvårdande uppgifter. Betydelsefulla inslag var här inrättandet av en särskild konsumentombudsman och tillkomsten av lagar om otillbörlig marknadsföring (1970) och oskäliga avtalsvillkor (1971). tillkom också - som bytte namn till - med uppgift att tillämpa de marknadsrättsliga lagarna. antog riktlinjer för en ny konsumentpolitik (prop. 1972:33, bet. 1972:NU40, rskr. Det slogs fast att målet för konsumentpolitiken skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. I samband med att riktlinjerna antogs inrättades en ny myndighet, , som central myndighet för konsumentfrågor, som KR, KI och VDN lades ned. Riktlinjerna kom att bli vägledande för konsumentpolitiken ända tills de avlöstes av nya riktlinjer genom ett riksdagsbeslut . Ett kännetecknande drag för konsumentpolitiken har varit tillkomsten av en omfattande konsumentskyddslagstiftning. Lagstiftaren har här gått efter två vägar och tillskapat dels förebyggande regler av näringsrättslig (marknadsrättslig) art, dels reparativa civilrättsliga regler (avseende ingångna avtal). Exempel på lagstiftning av det förstnämnda slaget är marknadsföringslag (MFL), som ersatte lag om otillbörlig marknadsföring, och avtalsvillkorslag för konsumentförhållanden (AVLK). Civilrättsliga konsumentskyddslagar är exempelvis konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen. Det finns också lagar som innehåller både näringsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser, exempelvis konsumentkreditlagen och konsumentförsäkringslagen. Tillämpningen av den marknadsrättsliga lagstiftningen ligger på /KO, som bildades efter en sammanslagning av dåvarande och KO, och . De civilrättsliga lagarna tillämpas av allmän domstol och . riksdagsbeslut om nya riktlinjer för konsumentpolitiken innebar inte något brott mot den tidigare utvecklingen utan snarare en bekräftelse beslut, med vissa modifikationer. Konsumentpolitiken skulle - i ljuset av att det i ekonomiskt kärva tider är särskilt viktigt att konsumenterna får ut så mycket som möjligt av sina resurser - bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor. Målet att förbättra konsumenternas ställning på marknaden fördes också vidare med en viss justering. Målet för konsumentpolitiken kom således att anges vara "att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på marknaden". Konsumentpolitiken skulle tydligare inriktas på de hushållsekonomiska frågorna och då särskilt på hushållens baskonsumtion. Tre särskilt viktiga utvecklingslinjer utpekades, nämligen att den lokala verksam- heten skulle utvecklas, särskilt utsatta grupper stödjas och fler grupper i samhället engageras i konsumentpolitiken (prop. 1985/86:121 s. 14, bet. 1985/86:LU 34, rskr. 1985/86:292). En utveckling som har blivit alltmer markerad även på konsumentpolitikens område är internationaliseringen. Flödet av varor och tjänster över gränserna ökar och marknaderna blir alltmer integrerade med varandra. Det internationella samarbetet på konsumentpolitikens område har också kommit att utvecklas. Det gäller bl.a. det nordiska samarbetet under . Det gäller i viss mån också det globala samarbetet inom ramen för . Men särskilt betydelsefullt är förstås samarbetet inom EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). har genom , som trädde i kraft , åtagit sig att överföra ett tjugotal rättsakter (regler) på konsumentområdet till svensk rätt. Arbetet med detta är avslutat, och flera nya författningar har tillkommit, exempelvis om paketresor, om leksakers säkerhet och personlig skyddsutrustning för privat bruk samt om informationskrav i fråga om textilier och hushållsapparater. Det tilläggsavtal till som trädde i kraft innebär att också bl.a. regler om generell produktsäkerhet och om miljömärkning har förts över till svensk rätt. Regeringens redogörelse har visat att konsumentskyddet i successivt har breddats och fördjupats, särskilt under de senaste drygt 20 åren. Ett stort antal lagar har införts. Det har byggts upp särskilda statliga institutioner med konsumentpolitiska uppgifter, såsom /KO och . Dessa gör viktiga insatser inom ett brett register, som innefattar bl.a. hushållens ekonomiska situation, produktsäkerhet, utbildning i konsumentfrågor, marknadsövervakning och tvistlösning. Denna verksamhet kompletteras av den som bedrivs av ett stort antal andra myndigheter, med tillsynsuppgifter inom särskilda samhällssektorer. Som exempel kan nämnas , som bl.a. skall bevaka konsumenternas intressen och informera om viktiga frågor på livsmedelsområdet, , som främst svarar för frågor om byggande och boende och också har hand om statliga bidrag för finansiering av bostäder, Kemikalieinspektionen, som har en samordnande och pådrivande roll inom kemikaliekontrollen, , som svarar för kontroll och tillsyn enligt läkemedelslagstiftningen, , som utövar tillsyn över bl.a. banker och försäkringsbolag samt , som är central förvaltningsmyndighet för bl.a. socialtjänst, hälso- och sjukvård samt tandvård. Här bör också det nära sambandet mellan konsumentpolitik och konkurrenspolitik uppmärksammas och en erinran göras om den viktiga roll som spelas av . - Myndigheter med ansvar på konsumentområdet anges i bilaga 3. Vid sidan av denna centrala verksamhet har också verksamheten på lokal nivå fortlöpande breddats och utvecklats. En konsumentvägledning har vuxit fram i många kommuner. Efter en viss stagneringsperiod ser den kommunala verksamheten nu ut att utvidgas igen, närmast som en följd av skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i kraft och som bygger på betydelsefulla insatser från kommunernas sida (i fråga om bl.a. budgetrådgivning). Också inom näringslivet har konsumentfrågorna fått en alltmer framskjuten plats. Företagen och konsumenterna är marknadens viktigaste aktörer och den seriöse näringsidkaren har givetvis ett grundläggande intresse av att ha nöjda kunder. Det är därför naturligt att det inom näringslivet fortlöpande har kommit att utvecklas olika program för reklamationshantering, tvistlösning och annan kundinriktad verksamhet (s.k. egenåtgärder). Det finns åtskilliga sådana program i olika branscher. - Program för näringslivets egenåtgärder anges i bilaga 4. Vidare skall erinras om den viktiga konsumentverksamhet som olika organisationer bedriver. Vi har ju redan inledningsvis påmint om att det just var olika organisationer som stod för de första konsumentpolitiska insatserna i vårt land. De frivilliga organisationernas verksamhet utgör fortfarande ett viktigt inslag. Ett uttryck för detta utgör bildandet av Konsumentråd, som är en paraplyorganisation för löntagarorganisationer, konsumentkooperationen, pensionärsorganisationer m.fl., som driver en konsumentpolitisk verksamhet. Också sammanslutningar med enskilda konsumenter som medlemmar har bildats , vissa med lokal anknytning. Vid sidan av organisationer av detta slag, med en bred konsumentverksamhet på sitt program, finns också flera andra som arbetar i sina medlemmars intressen inom avgränsade konsumtionsområden, såsom , (), Oljekonsumenterna (OK), samt Aktiespararna. Till detta kommer att en hel mängd organisationer har konsumentfrågor som ett av flera inslag i sina program. I första hand syftar vi därvid på fackföreningsrörelsen, som traditionellt har haft ett starkt konsumentpolitiskt engagemang, både på central nivå och lokalt. Men hit kan också bl.a. flera kvinnoorganisationer räknas, liksom hushållningssällskap och miljöorganisationer. - Organisationer med verksamhet på konsumentområdet upptas i bilaga 5. Det finns också andra som bidrar med konsumentpolitiska insatser, däribland massmedia. Konsumentfrågor uppmärksammas ofta, och konsumentinformation är återkommande inslag i bl.a. de större dagstidningarna men också i många tidskrifter. Även radio och TV spelar en viktig roll. Man bör slutligen inte glömma konsumenterna själva. Många av de konsumentpolitiska medel som har tillskapats ger konsumenterna viktiga verktyg för att ta tillvara sina egna intressen, exempelvis lagstiftningen och näringslivets egenåtgärdssystem. Och genom andra aktörer, såsom näringslivet, föreningslivet och massmedia, kan konsumenterna kanalisera sina önskemål och åsikter och därmed bidra till att påverka konsumentpolitiken. Sammanfattningsvis kännetecknas dagens konsumentpolitik av en mycket bred och mångfasetterad verksamhet. Den är inriktad på en hel mängd frågor - konsumentproblem - av såväl mikro- som makrokaraktär. Många aktörer är verksamma. Det har vuxit fram en vid flora av instrument (medel). Det kan med rätta hävdas att det svenska konsumentskyddet är välutvecklat. Det står sig mycket väl vid en internationell jämförelse. I många avseenden har det tjänat som en internationell förebild. Det gäller nu att anpassa konsumentpolitiken till de förändringar som sker i och i vår omvärld. Betydelsefulla faktorer är givetvis den ekonomiska utvecklingen och dess påverkan på hushållen. Andra viktiga inslag är konkurrensen och avregleringen, liksom förändringarna såväl på marknaden som hos de enskilda hushållen till följd av ny teknik och nya varuförsörjnings-, distributions- och marknadsföringsformer. En ytterligare omständighet är insikten om konsumtionens samband med och påverkan på miljön. En annan faktor som måste påverka den framtida konsumentpolitiken är internationaliseringen. Konsumentverksamheten har på flera punkter utvecklats inom ramen för ett nordiskt samarbete. Regeringen utgår från att det skall kunna vara så också . Men här kommer en ytterligare dimension in i bilden. Genom och det tilläggsavtal som trädde i kraft har den nationella svenska konsumentverksamheten knutits samman med den som bedrivs på gemenskapsnivå inom EU. Det ger oss tillfälle att påverka utvecklingen av konsumentpolitiken i . Ett EU-medlemskap skulle innebära att också i formellt hänseende fullt ut kan verka inom EU för ett svenskt och nordiskt synsätt på konsumentfrågorna. Det nordiska konsumentarbetet har utvecklats från sporadiska kontakter mellan konsumentorganen till en institutionaliserad samverkan. för konsumentfrågor upprättades under och ledde samarbetet . för konsumentfrågor, under , övertog därpå ansvaret. (konsumentministrarna) beslutar om riktlinjer för verksamheten och fattar de övergripande besluten om dess inriktning. Inom de ramar som ministrarna drar upp driver sedan ämbetsmannakommittén det löpande arbetet genom biträde av s.k. styrgrupper. Vägledande för det nordiska samarbetet på konsumentområdet har varit de samarbetsprogram (handlingsprogram) som har antagits av konsumentministrarna i , , , och . Det fjärde handlingsprogrammet antogs av konsumentministrarna . Det avviker från det närmast föregående främst genom en starkare satsning på internationella frågor, särskilt sådana med en Europadimension. I programmet framhålls att det är en huvuduppgift för det nordiska konsumentpolitiska samarbetet att utöva största möjliga inflytande på den europeiska utvecklingen på området. De nordiska länderna har vidare ambitionen att spela en aktiv roll i samband med utvecklingen i . Följande övergripande mål gäller för det nordiska samarbetet: 1.att förbättra konsumenternas rättsliga och ekonomiska ställning samt deras hälsa och säkerhet, 2.att tillgodose konsumenternas krav på miljöhänsyn, 3.att utvidga och bredda konsumentforskningen, 4.att delta i och påverka den europeiska utvecklingen på konsumentområdet. I handlingsprogrammet anges vissa prioriteringar för samarbetet. Vad gäller rättsliga frågor anges att bl.a. kommer att - ta initiativ till att stärka konsumentens ställning på det europeiska planet, t.ex. genom möjligheter till grupptalan och prövning av gränsöverskridande tvister i reklamationsnämnder, - aktivt arbeta för att den nordiska konsumentpolitiken får genomslag vid utformningen av rättsakter inom EES, - aktivt arbeta för att EES-områdets regler förs över på ett likartat sätt till de nordiska länderna, - utveckla en gemensam nordisk beredskap för reklamationer m.m. i samband med gränsöverskridande köp samt - stärka samarbetet mellan de europeiska tillsynsorganen på mark- nads- föringsområdet.