prop · GI03167 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU - Inriktning och genomförande Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen presenterar regeringen sin syn på inriktningen av det svenska miljöpolitiska arbetet i EU och hur arbetet skall bedrivas. Huvuduppgiften är att medverka till en långsiktigt hållbar utveckling i i linje med slutsatserna från . skall vara pådrivande i omställningen av sådan produktion och konsumtion som utgör ett hot mot miljön. I första hand gäller det omställningen inom tre för det ekonomiska livet centrala områden, nämligen transporter, energiförsörjning och livsmedelsområdet i vid mening. skall verka för att gamla metoder, tekniska lösningar och anläggningar som inte fyller miljökraven så snabbt som möjligt ersätts med ny teknik och nya investeringar som förenar ekonomiska krav med ekologiska grundvillkor. Det innebär att i EU-arbetet skall förena insatserna för en bättre miljö med åtgärder för att skapa nya arbetstillfällen. skall således prioritera: -kampen mot försurning och klimatförändringar -arbetet för kretsloppsanpassning -bevarande av biologisk mångfald, samt -en höjd ambitionsnivå när det gäller kemikaliekontroll och minskadanvändning av bekämpningsmedel. Med hänsyn till miljöfrågornas stora betydelse i EU är det enligt regeringens uppfattning naturligt att den fortsatta utvecklingen av EU:s miljöpolitik diskuteras vid den regeringskonferens som äger rum mellan medlemsländerna . Regeringen har för avsikt att lyfta fram miljöfrågorna i samband med översynen av de grundläggande fördragstexterna för EU-verksamheten. bör som medlem i EU aktivt verka för effektiva och ökade miljöinsatser i och i synnerhet i vårt närområde. är av särskild vikt. I skrivelsen ägnas genomförandefrågor särskild uppmärksamhet. Där behandlas hur olika grupper i samhället skall engageras och ges tillfälle att delta. Vidare tas frågan om vissa resursförstärkningar upp liksom hur de svenska förberedelserna inför EU-förhandlingar skall samordnas samt hur EU-reglerna skall få genomslag i . 1 Inledning................................ 5 1.1 Ärendet och dess beredning........... 5 1.2 Utgångspunkter för det svenska arbetet.............................. 5 1.3 Tillväxt och miljö - en ny utveck- lingsmodell.......................... 8 1.4 ......... 10 1.5 Ett gemensamt arbete................. 11 2 Prioriterade sakområden.................. 12 2.1 Inledning............................ 12 2.2 Försurning och klimatpåverkan........ 13 2.2.1Försurning...................... 15 2.2.2Klimatförändringar.............. 19 2.3 Kemikalier........................... 21 2.4 Kretsloppsanpassning av varusektorn och åtgärder på avfallsområdet....... 24 2.5 Biologisk mångfald................... 26 3 Internationellt samarbete................ 28 3.1 Allmänt.............................. 28 3.2 ............... 29 3.3 Övrigt internationellt samarbete..... 31 4 Andra ställningstaganden................. 33 4.1 Styrmedel............................ 33 4.1.1Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)........................... 33 4.1.2Fysisk planering................ 34 4.1.3Miljöforskning.................. 36 4.1.4Miljöövervakning................ 37 4.1.5Övrigt om styrmedel............. 38 4.2 Miljö och handel..................... 39 4.3 Jordbruk............................. 40 4.4 Bioteknik............................ 41 4.5 Städernas miljöproblem............... 42 4.6 Ozonnedbrytande ämnen................ 43 4.7 Kolväten/marknära ozon............... 44 4.8 Hav och vatten....................... 45 4.9 Kustområdena......................... 47 4.10Euratom-fördraget.................... 48 5 Genomförandefrågor....................... 50 5.1 Ett handlingskraftigt arbete - på alla plan............................ 50 5.2 Resurser............................. 53 5.3 Genomförande av EG-regler............ 54 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde.. 58 1.1 Ärendet och dess beredning inträde i EU skapar nya förutsättningar för den svenska miljöpolitiken. är som EU-medlem med och från insidan påverkar unionens miljöpolitik. Miljö- och naturresursdepartementet har i rapporten Det svenska miljöarbetet i EU (Ds 1994:126) utarbetat ett förslag till svensk EU-strategi på miljöområdet. I förslaget prioriteras sådana frågor som försurning och klimat, kemikalier, kretslopp och internationellt samarbete. Förslaget är remitterat till de instanser som anges i bilaga 1. Remissinstansernas synpunkter redovisas i sammandrag i det följande under olika avsnitt. De finns även tillgängliga i (Dnr M94/4663/3) liksom en sammanställning av svaren. 1.2 Utgångspunkter för det svenska arbetet Regeringens bedömning: EU:s politik på samtliga områden bör bidra till en hållbar utveckling i linje med slutsatserna års om miljö och utveckling i . Den för- stärkning av EU:s miljöprofil som skedde genom bör fortsatt utvecklas. Arbetet skall utgå från besluten vid Riokonferen- sen och grundas på en medvetenhet om de ekologiska gränserna för mänskliga aktiviteter. Utnyttjandet av energi- och naturresurser skall ske på ett hållbart sätt. skall därför verka för en långsiktig investeringsstrategi inom EU för att ersätta gamla metoder och tekniska lösningar som inte uppfyller miljökraven så snabbt som möjligt med ny teknik och nya investeringar som förenar ekonomiska krav med ekologiska grundvillkor. Det innebär att i EU-arbetet skall förena in- satserna för en bättre miljö med åtgärder för att skapa nya arbetstillfällen. Den i medlemsländerna högsta tillämpade ambitionsnivån skall gälla som utgångspunkt för det svenska miljöpolitiska ar- betet i EU liksom att någon sänkning av normerna i ej bör ske. Departementspromemorian: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i regel inte några invändningar mot de utgångspunkter som redovisas i promemorian. Några instanser - , och - vill att det svenska arbetet i EU skall syfta till att ändra EU:s miljöpolitik i grunden. Varje EU-land skall vara helt fritt att införa hårdare miljöregler än gemenskapens, naturresurshushållning och miljöskydd skall tas in som ett av unionens grundläggande mål och en ändring bör göras av EU:s energipolitik. vill betona miljön som en resursbas som är nödvändig för mänsklig välfärd. Institutet förordar en miljöpolitik som är integrerad med den allmänna ekonomiska politiken och som även är ett redskap i hushållningen med grundläggande ekologiska resurser. Motsvarande synpunkter förs fram av och knyts till de rekommendationer som togs vid i och som tillämpas i Agenda 21-arbetet. Skälen för regeringens bedömning: EG:s arbete på miljöområdet började . De första gemensamma miljöreglerna, avseende bl.a. klassificering och märkning av farliga kemikalier, kom . Besluten om gemensamma miljöregler baserades på artikel 235 i avsedd för områden som saknar egen legal grund men där en gemenskapsåtgärd är nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål. Genom enhetsakten tillkom särskilda bestämmelser (artikel 130r - 130t) om åtgärder på miljöområdet som ger den legala grunden för beslut i miljöfrågor. innebar ytterligare ändringar och tillägg i (bl.a. i artikel 2 och artikel 130r) som har betydelse för miljön i gemenskapen. Härigenom har skapats formella förutsättningar att stärka EG/EU:s miljöpolitik bl.a. genom att hänsyn till miljön därefter är en del av EU:s grundläggande mål och genom att fler miljöbeslut än tidigare fattas med kvalificerad majoritet. har också enats om gemensamma miljöpolitiska riktlinjer. Redan vid ett beslöt stats- och regeringscheferna att skapa en gemensam miljöpolitik och beställde ett särskilt miljöhandlingsprogram. Ett sådant fastställdes . Det redovisar hur EG:s grundläggande miljölagstiftning borde utvecklas. Vidare påbörjades ett arbete för att ta fram ramdirektiv för avfall, farliga kemikalier och utsläpp av luftföroreningar från fasta anläggningar. Miljösamarbetet har därefter successivt utvecklats. Det senaste miljöhandlingsprogrammet - EG:s femte - antogs och innebär i enlighet med vad som följer av miljöbestämmelser att hänsyn till miljön skall finnas med vid alla politiska beslut inom gemenskapen. I programmet slås fast att EG/EU skall sträva mot en fortsatt ekonomisk och social utveckling utan att skada miljön och naturresurserna. Programmet är en viktig politisk avsiktsförklaring som medlemsländerna enats om.Numera finns alltså jämfört med tidigare en god grund för miljöarbetet inom EU/EG både legalt och miljöpolitiskt. En närmare beskrivning av EU:s miljöpolitik och dess effekter i finns i betänkandet (SOU 1994:7) EU, EES och miljön som lämnats av . Som framhålls i departementspromemorian Det svenska miljöarbetet i EU kommer nära hälften av de gränsöverskridande luftföroreningarna som når , liksom en stor del av vattenföroreningarna, från övriga EU-länder. Det omfattande varuutbytet där svarar för av produktion och konsumtion av industriprodukter i påverkar också den gemensamma miljön, allt ifrån produktionen till dess varorna kasseras och blir avfall. De viktigaste utländska belastningarna på miljön i uppstår genom spridning av svavel- och kväveoxider, tungmetaller, stabila toxiska och bioackumulerbara ämnen och flyktiga organiska ämnen. Detta leder till försurning av mark och vatten, övergödning, bildning av oxidanter samt skador och risker för ekosystemens funktion. De utifrån kommande föroreningar som påverkar har nästan uteslutande sitt ursprung i länderna norr om och . Bergskedjorna i utgör inte enbart en delare för utan delar också vädersystemen och styr därmed transporten av luftföroreningar. De gränsöverskridande föroreningarna är internationella regionala problem som måste lösas gemensamt. En samverkan inom ramen för EU när det gäller att lösa dem är sålunda både naturlig och angelägen och bör ha hög prioritet för svensk del. Grunden för det svenska miljöpolitiska arbetet är ett ekologiskt baserat synsätt som tar hänsyn till att vi inte får överskrida gränserna för vad naturen kan bära och en medvetenhet om de komplexa och för störningar känsliga sambanden i natur och miljö. Vid i betonades starkt betydelsen av en hållbar hushållning med naturresurserna och ett bevarande av den biologiska mångfalden. Konferensen rekommenderade dessutom att miljöpolitiska åtgärder skulle integreras i all politisk ekonomisk verksamhet. Arbetet på att nå hållbar utveckling skulle vidare grundas på försiktighetsprincipen. Dessa värderingar bör prägla EU:s arbete. I liksom i de andra EU-länderna har påbörjats ett uppföljningsarbete för att genomföra besluten från den nämnda . Det svenska arbetet härmed har senast redovisats för i regeringens skrivelse (1994/95:120) Miljön - Vårt gemensamma ansvar. EU:s uppföljning har bl.a. redovisats i det femte miljöhandlingsprogrammet. bör bidra till den fortsatta uppföljningen av inom EU. skall vara pådrivande i omställningen av sådana produktions- och konsumtionsförhållanden som utgör ett hot mot miljön och hållbar utveckling. skall därför verka för en långsiktig investeringsstrategi inom EU som medför att gamla metoder och tekniska lösningar som inte uppfyller miljökraven ersätts så snabbt som möjligt med ny teknik och nya investeringar som förenar ekonomiska krav med ekologiska grundvillkor. Det innebär att i EU-arbetet skall förena insatserna för en bättre miljö med åtgärder för att skapa nya arbetstillfällen. En viktig förutsättning för att ha framgång i genomförandet av den svenska strategin för det miljöpolitiska arbetet i EU är att ha god nationell framförhållning i de frågor som kommer upp till beredning och beslut inom EU. Det svenska miljöarbetet i EU kommer utifrån kunskap om miljösituationen i liksom om miljöpolitiken i de andra medlemsländerna att i stor utsträckning inriktas på att påverka EU:s lagstiftningsarbete för att nå gemensamma lösningar som är till fördel för miljön. skall vi naturligtvis fortsätta att driva en aktiv nationell miljöpolitik. Detta är också viktigt för trovärdigheten i vårt pådrivande arbete inom EU. Lag- och föreskriftsarbetet är en tung och viktig del i EU:s miljöpolitiska arbete. En del problem är av sådan natur att det är svårt att åstadkomma effektiva åtgärder inom ramen för arbetet med ett enda direktiv. Miljöproblemen är mestadels komplicerade och sammanhängande. Enkla samband mellan problem i miljön och ett enskilt EG-direktiv är snarare undantag än regel. Ett problem som t.ex. övergödning av mark och vatten måste angripas på olika vägar. Självfallet skall vi som senare behandlas i skrivelsen kraftfullt verka även för ökad användning och, när det är lämpligt, harmonisering av ekonomiska och andra styrmedel. Regeringens syn på prioriteringen av olika frågor redovisas i avsnitt 2 i det följande. Även i sådana frågor som inte är högprioriterade skall vi naturligtvis verka för att det svenska synsättet får genomslag. Frågor rörande internationellt samarbete och EU-samarbetet behandlas i avsnitt 3, medan ställningstaganden i andra samarbetsfrågor tas upp i avsnitt 4. I det fortsatta arbetet kommer samordning av de svenska insatserna, information till olika EU-länder och EU-organ, liksom delaktighet samt öppenhet gentemot de ideella organisationerna och intresseorganisationer av olika slag vara viktiga beståndsdelar. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 5 om olika genomförandefrågor. 1.3 Tillväxt och miljö - en ny utvecklingsmodell Regeringens bedömning: stöder den analys om förhållandet mellan tillväxt och miljö som förs fram i skrift om ekonomisk till- växt och miljö. Utgångspunkten är att ekonomisk tillväxt och en hållbar utveckling kan gå hand i hand om tillräckliga styrmedel finns. stöder också de tankegångar om en ny utvecklings- modell som presenteras i EU:s s.k. vitbok om till- växt, konkurrenskraft och sysselsättning. skall vara pådrivande i omställningen av de produktions- och konsumtionsförhållanden som utgör ett hot mot miljön. I första hand gäller det omställningen inom tre för det ekonomiska livet centrala områden, nämligen transportsystemet, energisystemet och livsmedelsförsörjningen i vid mening (från jordbruk över livsmedelsindustri och konsumtion till avfallshantering). skall verka för att gamla metoder och tekniska lösningar som inte fyller miljökraven genom nya investe- ringar så snabbt som möjligt ersätts med ny teknik som förenar ekonomiska krav med ekologiska grund- villkor. För att åstadkomma detta behövs såväl en lång- siktig och väl utformad investeringsstrategi som effektiva miljöregler och ekonomiska styrmedel. Ett viktigt sådant styrmedel är en koldioxidskatt, vilket föreslås i vitboken. bör verka för en gemensam miniminivå för beskattning av kol- dioxidutsläpp. I vitboken diskuteras också genomförande av en s.k. "skatteväxling" - dvs. att resursförbrukning beskattas högre och arbetskraft lägre än . I det arbete som pågår inom EU på detta område bör vara aktivt. De analyser som utredningen om förutsättningar för en ökad miljörelatering av skattesystemet (dir. 1994:11) skall utföra bör kunna komma till nytta i detta sammanhang. bör vidare stödja förslagen i EG-kommis- sionens femte miljöhandlingsprogram om bl.a. ut- veckling av gröna nationalräkenskaper. Departementspromemorian: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och önskar att driver skatteväxlingsfrågan i EU. Skäl för regeringens bedömning: Förhållandet mellan ekonomisk tillväxt och ekologiskt tillstånd är komplext. Vissa utsläpp och andra miljöeffekter ökar med en ökad ekonomisk aktivitet. Andra former av miljöproblem minskar när välståndet stiger. Men allmänt gäller att den ekonomiska utvecklingsmodell som råder i industriländerna inte är förenlig med de ekologiska grundvillkoren. måste nu bli en internationell föregångare när det gäller att åstadkomma en tillväxt som förenar sunda ekonomiska villkor med de ekologiska villkoren. ser det som positivt att kommissionen tar upp och diskuterar dessa viktiga frågor. En fortsatt diskussion inom detta område är viktig för att arbetet inom EU skall kunna styras mot en hållbar utveckling. I om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning ägnas ett kapitel åt diskussioner om en ny utvecklingsmodell. Där beskrivs hur naturresurser, inkl. luft och vatten, överutnyttjas, vilket leder till miljöförstöring. är arbetskraften underutnyttjad, vilket leder till arbetslöshet. Båda dessa förhållanden leder till stora välfärdsförluster. Flera områden nämns, där nytänkande måste ske för att utvecklingen skall vändas i en hållbar inriktning. Det gäller bl.a. beskattningen, subventioner, konkurrens, infrastruktur, markanvändning, stadsplanering etc. Ett mer konkret exempel på åtgärder som föreslås är stöd till forskning, utveckling och spridning av ny miljövänlig teknik. Ett annat är att öka användningen av ekonomiska styrmedel, och då i synnerhet att införa en koldioxid/energiskatt inom EU. Man framför också tanken på att de inkomster en sådan skatt kan ge, kan användas till att sänka beskattningen av arbete, s.k. skatteväxling. Vid i konstaterade stats- och regeringscheferna inom EU att det ankommer på medlemsländerna själva att ta initiativ på skatteväxlingsområdet. Från svensk synpunkt är det viktigt att medlemsländerna själva kan introducera skatter på miljöområdet, exempelvis som den svenska svavelskatten. är det nödvändigt av både miljö- och konkurrensskäl att frågan om beskattning av fossila bränslen bereds vidare på gemenskapsnivå. driver en strategi för att öka användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och är ett av de länder som har mest erfarenhet av detta. har erfarenhet av både mer generella skatter på energiområdet och av sin koldioxidskatt, och bör verka för att en motsvarande skatt införs i alla EU-länder som en del av en kostnadseffektiv klimatpolitik. Effekten på de sammantagna koldioxidutsläppen kan då bli större, och risken för eventuella konkurrensproblem minskar. Möjligheten av en skatteväxling skall analyseras av den tidigare nämnda utredningen. Huruvida en skatteväxling kan bli framgångsrik beror bl.a. i hög grad på i vilken utsträckning andra länder väljer att följa samma väg. Detta innebär att aktivt bör delta i detta arbete inom EU. Utvecklingen av s.k. gröna nationalräkenskaper, som ger bättre information om viktiga samband mellan miljö och ekonomi, kan bidra till att förverkliga de miljöpolitiska målen och till att vidtagna åtgärder kan utvärderas på ett effektivt sätt. Sådant utvecklingsarbete pågår i flera länder, inkl. . För att få till stånd en ökad samordning mellan länderna är det en fördel om EU tar en aktiv del i arbetet. Regeringens bedömning: Den fortsatta utvecklingen av miljöpolitiken bör diskuteras vid den kommande regeringskonferensen i EU. En bred samrådsprocess kommer att äga rum inför konferensen. En fortsatt förstärkning av principer om hållbar utveckling, integrering av miljöhänsyn i alla samhällssekto- rer, en hög ambitionsnivå i EU:s miljölagstiftning och möjligheter att gå före nationellt tillhör de viktiga frågorna. Departementspromemorian: Behandlar inte denna fråga. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. miljöorganisationerna, föreslår att skall verka för att de grundläggande fördragstexterna för EG kompletteras så att hänsyn tas till kraven på hållbar utveckling. Skälen för regeringens bedömning: Fördragen är grunden för EU:s politik. Nästa översyn av fördragstexten sker genom regeringskonferensen . Många frågor kommer att behandlas. bör - som en del i en samlad politik inför konferensen - lyfta fram miljöfrågornas ställning. Detta efterlyser också flera remissinstanser. En bred samrådsprocess kommer att äga rum inför konferensen. Det sker bl.a. genom en parlamentarisk kommitté. På miljöområdet kommer att ta initiativ till en diskussion om miljöpolitik och . innebär ett åtagande att verka för en hållbar utveckling. Detta bör förtydligas i fördragen. Likaså bör principen om att varje sektor har ett miljöansvar som avspeglas i artikel 130r2 i också tas in i målbeskrivningarna för EU:s viktigaste politikområden. Möjligheterna att gå före med nationella miljökrav bör klargöras. Miljökonsekvensbeskrivningar av viktigare förslag bör skrivas in som ett krav i fördraget. Frågan om ett särskilt avsnitt i unionsavtalet om energipolitik väntas komma upp till behandling vid regeringskonferensen. Kommissionen förbereder nu EU:s nya energipolitiska riktlinjer genom att initiera en bred debatt i med- lemsländerna kring de energipolitiska målen och prioriteringen av dessa. bör ha goda förutsättningar att spela en aktiv roll i den energipolitiska diskussionen inför regeringskonferensen och med att bidra till att miljöaspekterna får en stor tyngd i den framtida politiken. EU:s kommande utvidgning österut har stor betydelse för miljön. För svensk del är av särskilt intresse. Dessa frågor är nära kopplade till regeringskonferensen och bör tas upp aktivt. 1.5 Ett gemensamt arbete har mycket att hämta från andra länders kunskaper och erfarenheter. EU-samarbetet kommer att vara berikande och av betydelse för det svenska miljöarbetet. Självfallet sker ett viktigt kunskapsutbyte med andra länder, men EU-medlemskapet och den praktiska samverkan med övriga medlemsländer vid lösningen av olika miljöfrågor ger en ytterligare dimension åt vårt miljöarbete. På flera områden har de andra medlemsländerna större erfarenhet eller har kommit längre i arbetet än när det gällt att utveckla metoder för att angripa och lösa miljöproblem. Bl.a. befolkningstäthet och knapphet på naturresurser, t.ex. sötvatten i , har i en del fall tvingat fram bestämmelser som går utöver vad som gäller i . Exempel på områden där andra länder ligger långt framme är omhändertagandet av avfall i med stöd av producentansvar och återtagandeplikt. I är vidare tekniken för att rena olika slag av utsläpp mycket avancerad. Där har man också byggt upp en effektiv organisation för information till medborgarna när det gäller förebyggande miljövård. I finns intressanta erfarenheter i fråga om naturvård att hämta liksom när det gäller handhavandet av kulturminnen. I är man långt framme i fråga om återvinning av avfall av olika slag. Samarbetet med de andra medlemsländerna kommer att innebära fördelar för vårt land. som vi delar med oss av våra egna kunskaper får vi impulser och får ta del av de andra medlemsländernas erfarenhet än vad som varit fallet. Samarbetet kommer således att innehålla både ett givande och ett tagande. På vissa områden har samarbetet i EG lett till gemensamma miljöregler som varit strängare eller mer omfattande än vad som gällt i . Så har t.ex. varit fallet med miljökonsekvensbeskrivningar, buller, genteknik och miljökvalitetsnormer. Regeringens bedömning: bör i EU-arbetet särskilt prioritera följande sakområden: - kampen mot försurning och klimatförändringar - arbetet för kretsloppsanpassning - bevarande av biologisk mångfald, samt - en höjd ambitionsnivå när det gäller bekämp- ningsmedel och kemikalier. Arbetet bör bedrivas utifrån den samlade syn som anges i avsnitt 1.2 och 1.3. Departementspromemorian: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Biologisk mångfald nämns dock inte som prioriterat område.Remissinstanserna: Några remissinstanser föreslår ytterligare prioriterade områden. , (Miljövetenskapligt Centrum), och Världsnaturfonden anser att biologisk mångfald bör tas med. , (), samt vill tillfoga trafik- och transportfrågor och transportsektorn och energisystemen. vill ha miljöarbetet inom jord- och skogsbruk som ett prioriterat område, medan KTH och vill föra in Östersjöåtgärder bland de högst prioriterade. vill att finansieringen av skyddsvärda områden skall ha hög prioritet. Skälen för regeringens bedömning: I det miljöpolitiska arbetet inom EU kommer regeringen att prioritera kampen mot försurning och klimatförändringar, arbetet för kretsloppsanpassning och biologisk mångfald samt fullfölja arbetet på att höja ambitionsnivån när det gäller bekämpningsmedel och kemikalier.