prop · GI03171 · 1995-01-01 00:00:00 — Av förordningen (1987:1314) om lokaliseringen av kronofogdemyndigheterna framgår att det finns en kronofogdemyndighet i varje län. Dessutom finns det som tidigare nämnts drygt 100 verksamhetsställen över hela landet. är kronofogdemyndigheterna organiserade i åtta samverkansområden. Inom varje område finns en samordningsmyndighet. Kronofogdemyndigheterna leds av en styrelse. En länskronodirektör är myndighetschef. Myndigheterna är vanligen organiserade i en administrativ enhet, en enhet för betalningsföreläggande, en enhet för tillsyn i konkurs, en försäljningsenhet, en specialindrivningsenhet och en eller flera fältenheter. För kronofogdemyndigheterna har RSV upprättat en krigsuppgiftsbeskrivning där det framgår vilka uppgifter som skall läggas ned under krigsförhållanden och i vilken omfattning övrig verksamhet skall bedrivas. Sammanfattningsvis kan sägas att huvuddelen av kronofogdemyndigheternas verksamhet inte skall upprätthållas under krig. Om indrivningsåtgärder över huvud taget är möjliga bör de företas endast mot gäldenärer med höga bearbetningsbara skulder, och mot gäldenärer som det av annan särskild anledning finns skäl att vidta indrivningsåtgärder mot. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot dessa ställningstaganden. Även regeringen delar RSV:s bedömning därvidlag. Indrivningsåtgärder bör förutom vid grov ekonomisk brottslighet framför allt komma i fråga om gäldenärer på ett eller annat sätt försöker undandra större belopp från sina borgenärer och det är fara i dröjsmål. Som RSV påpekat kan inte heller uteslutas att även andra frågor än rena indrivningsfrågor kan komma att aktualiseras hos kronofogdemyndigheterna, t.ex. handräckningsärenden och viktiga frågor angående summarisk process. Arbetsuppgifter som sammanhänger med ackord, likvidation, konkurs och avhysningar kommer att bedrivas i starkt minskad omfattning. Även i sådana fall planeras handläggning ske av endast prioriterade uppgifter. Verksamhetsindragningarna för kronofogdemyndigheterna innebär att betydande personalindragningar kan ske och att verksamheten kan koncentreras till en eller två avdelningar i residensstäderna (dock i och i ). För att uppnå fördelar från bl.a. administrativ synpunkt och i be- vakningshänseende har RSV planerat att samlokalisera de krigsorganiserade kronofogdemyndigheterna med skattemyndigheter. i och i har motsatt sig en samlokalisering av skattemyndighet och kronofogdemyndighet i krigsorganisationen. Mot samlokalisering talar att det kan försvåra för allmänheten att särskilja myndigheterna och deras uppgifter. Enligt vår uppfattning finns det emellertid starka skäl som talar för en samlokalisering i krigsorganisationen. Ett av dessa är att verksamheterna hos myndigheterna förväntas minska i sådan omfattning att det som blir kvar av organisatoriska skäl vinner på samlokalisering. Till de organisatoriska fördelarna hör även att en samlokalisering kan underlätta informationsutbytet mellan myndigheterna t.ex. vad gäller uppgifter från skattemyndighetens regionala samverkan med under höjd beredskap. Andra skäl som talar för samlokalisering är att resurser för bevakning och elförsörjning samt tele- och dataförbindelser kan koncentreras. Regeringen ansluter sig därför till RSV:s uppfattning att samlokalisering bör ske under ett krigsskede. Flera remissinstanser uttrycker farhågor angående sårbarheten hos skatteförvaltningens ADB-system. påpekar att polisväsendets operativa verksamhet till stor del bygger på ett väl fungerande datasystem hos RSV. Styrelsen uppger dock att de olägenheter i form av ett bortfall av datorförbindelserna med RSV som en eventuell väpnad konflikt kan tänkas medföra bedöms som överkomliga. ÖCB anför att det är viktigt att redan i fred bygga upp maskinellt robusta ADB-system med fortifikatoriskt skydd och att decentralisera ADB-verksamheten till regional och lokal nivå. ÖCB uppger att system som uteslutande bygger på centrala lösningar gör hela datasystemmiljön mycket sårbar. ÖCB noterar med tillfredsställelse att RSV föreslår att systemstrukturerna utvecklas mot öppna system vilket skulle öka säkerhetsnivån. Statskontoret anser att RSV:s ADB-säkerhet är otillfredställande. , i och i framför liknande synpunkter och förordar ett decentraliserat system. anser att kraven på driftsäkerhet bör stämmas av mellan RSV och de myndigheter som RSV:s ADB-system samverkar med. ADB-system kan i stort sägas följa den organisatoriska strukturen hos förvaltningen genom att datorerna samverkar på central, regional och lokal nivå. Samtliga skattemyndigheter och lokalkontor är anslutna till skatteförvaltningens datanät. ADB-systemet utgår från en centraldator hos RSV DataService som innehåller system för bl.a. uttag av inkomstskatt och mervärdesskatt. Hos de fem regionala organisationerna har RSV DataService datorer för folkbokföring samt fastighetstaxering. Systemet för punktskatter finns i . För datorstödet på de olika lokalkontoren används persondatorer hopkopplade i lokala nätverk. datanät hanterar kommunikation mellan arbetsplatsutrustningen och de olika värddatorerna samt även kommunikation mellan de i systemen ingående värddatorerna. I persondatorerna körs terminalemuleringar mot de olika värddatormiljöerna (jfr RSV Rapport 1993:8 s. 87). Antalet terminaltransaktioner mot det centrala skatteregistret uppgick till nästan 190 miljoner, vilket vid högbelastning innebär omkring 1 miljon transaktioner . Antalet transaktioner mot centrala skatteregistret har nästan tredubblats . ADB-beroendet kommer av allt att döma att fortsätta att öka. Genom lagstiftning som trädde i kraft (prop. 1993/94:224, bet. 1993/94:SkU42, SFS 1994:764) har skattemyndigheterna t.ex. fått möjlighet att års taxering fatta vissa beslut av masskaraktär genom ADB. har också beslutat regler som gör det möjligt att ersätta den pappersbaserade ärendehanteringen med elektroniska dokument och elektroniska akter (jfr prop. 1994/95:93, bet. 1994/95:SkU15, SFS 1994:1905 m.fl.). Det övergripande syftet bakom datoriseringen är att öka effektiviteten i ärendehanteringen. För att effektiviteten skall kunna upprätthållas under kriser och krig krävs en hög tillförlitlighet i ADB-systemen redan i fredstid. Ett mått på tillförlitligheten i fredstid är tillgängligheten för terminaltransaktioner i centraldatorn vilken var . RSV har bl.a. i verkets handlingsplan för ADB-utvecklingen inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet (RSV Rapport 1991:7) angett att ett ökat leverantörsoberoende avseende såväl mjukvara som hårdvara eftersträvas genom införande av s.k. öppna system. Detta möjliggör att programvara kan flyttas mellan olika typer av hårdvara och att flexibiliteten och därmed även ADB-säkerheten ökar betydligt. I för det civila försvaret 1994/95-1998/99 redovisas funktionens förmåga vad gäller ADB-systemen enligt följande. Som önskvärd förmåga anges bl.a. att reservdrift skall finnas till stordatorn. Reservdrift skall även finnas för vitala funktioner i folkbokföringssystemet. Som bedömd förmåga anges: Reservdrift på stordator är planlagd till annan anläggning. En första test är genomförd med godkänt resultat. Datorkapacitet och förmåga till omkoppling av nätet utgör gränssättande faktorer. En utredning om tekniska möjligheter att med kort varsel genomföra förändringar av skatter har genomförts. Planläggning av reservdriftsrutiner för folkbokföringssystemet har inletts och införande bedöms påbörjas före . Målet är att övergång till reservdrift för hela systemet skall kunna ske . kommer ett fortsatt arbete att pågå för att ta bort de gränssättande faktorer som gäller reservdrift på stordatorn. Arbetet att finna tekniska möjligheter att med kort varsel genomföra förändringar av skatter kommer att fortsätta. Reservdriftsrutiner för folkbokföringssystemet kommer att börja tillämpas. Av programplanen för det civila försvaret 1995/96-1999/00 framgår att det inom funktionen pågår en utredning i syfte att fastställa det optimala antalet ADB- driftställen. Utredningen innefattar även frågor kring skydd och driftsäkerhet samt anläggningarnas uthållighet under t.ex. ett krigsskede. ÖCB anser att det är önskvärt att koncentrera datordriften till ett fåtal driftställen. Härigenom kan uthålligheten ökas bl.a. genom ett bra fortifikatoriskt skydd, möjlighet att förse driftställena med reservkraft och dubblering av andra stödfunktioner. Reservdelar till ADB-driften skall säkerställas bl.a. genom ett minskat beroende av utländska leverantörer. Funktionen har förberett återstart av datorsystemen på alternativa driftställen. För vissa system är överflyttningen planerad och övad med gott resultat. För andra pågår färdigställande av katastrofplaner och förberedelser för drift på alternativa driftställen. Av rapporten framgår att funktionens ADB-beroende är en gränssättande faktor då det gäller att fullgöra funktionens uppgifter inom totalförsvaret. I den i den senast nämnda programplanen angivna utredningen har RSV kommit fram till att ADB-verksamheten för folkbokförings- och fastighetstaxeringssyste- men skall följa RSV Dataservices regionala uppbyggnad och koncentreras till fem driftsställen. ADB-strukturen för dessa system har också ändrats i enlighet med detta. Regeringen delar uppfattningen att skatteförvaltningens ADB-system utgör en gränssättande faktor och att det är mycket viktigt att åtgärder vidtas för att säkra ADB-systemet under kriser och krig. Enligt vår uppfattning måste det krigstida ADB-systemet vila på fredstida system. Det är därför viktigt att det fredstida ADB-stödet är robust och uthålligt och att det är tillräckligt flexibelt för att snabbt kunna anpassas till extraordinära förhållanden. Det är som vissa remissinstanser påpekat så att ett centraliserat ADB-system i sig kan utgöra en större risk för t.ex. sabotagehandlingar än ett decentraliserat system. En annan svag punkt för system som är uppbyggda kring centrala funktioner är att kommunikationen med användarna på lokal/regional nivå måste fungera. Ett centralt system kan dock t.ex. vad gäller möjligheterna till fortifikatoriskt skydd, reservdrift, möjlighet till dubblering av vissa stödfunktioner m.m. ha fördelar. Från administrativ synpunkt kan ett centralt ADB-system också innebära kompetensfördelar. I sammanhanget bör även påpekas att gränsdragningen mellan centrala och lokala/regionala system inte alltid är lätt att göra då även lokala/regionala system måste samverka för att riksgemensamma register skall kunna föras. Den nuvarande ordningen med ett stort beroende av centrala funktioner har historiska skäl och det har först blivit tekniskt och ekonomiskt möjligt med decentraliserade system som bygger på kraftfulla datorer på lokal/regional nivå. Denna utveckling har inneburit att allt fler gått ifrån lösningar med centraldatorer till mer decentraliserade system. Ett exempel på detta utgör kronofogdemyndigheternas nya ADB-stöd INDEX. Det nuvarande systemet () bygger på en centraldator i . I och med INDEX, som beräknas vara fullt utbyggt , byts centraldatorn ut mot ett system med en databas i varje län (se RSV Rapport 1994:2). Även skatteförvaltningens system bygger som tidigare nämnts på omfattande datorkraft på lokal och regional nivå och det är främst på dessa nivåer som den senare utvecklingen skett. Det finns dock som inledningsvis nämnts fortfarande ett stort beroende av centrala funktioner. Att planera för att under krigstid skapa lokala datormiljöer som fungerar helt självständigt framstår mot bakgrund av den fredstida uppbyggnaden av skatteförvaltningens ADB-system och de såväl tekniska som personella problem detta skulle medföra, inte som rimligt. Det finns inte heller skäl att i detta sammanhang föreslå mer genomgripande förändringar i den fredstida uppbyggnaden av skatteförvaltningens ADB-stöd. Detta gäller inte minst mot bakgrund av ADB-systemets höga tillförlitlighet i fredstid samt den planläggning som skett och pågår för att stärka uthålligheten och minska sårbarheten under kriser och krig och de kostnader som en omläggning skulle medföra. Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att såväl driftsäkerhet som sårbarhetsaspekter beaktas i samband med den fortsatta utvecklingen av skatteförvaltningens ADB-system. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att det mot bakgrund av skatteförvaltningens stora ADB-beroende är angeläget att flexibiliteten i systemen hålls så hög som möjligt som sårbarheten minimeras. I ett längre perspektiv kan givetvis även frågan om mer självständigt fungerande lokala/regionala databaser komma att aktualiseras. Regeringen står emellertid bakom den övergripande inriktning som ÖCB och RSV har för att säkerställa datordriften. Vår bedömning är att en övergång till s.k. öppna system kombinerat med de övriga förberedelser som gjorts bl.a. för alternativa driftställen i betydlig grad har stärkt och, i den mån arbete återstår, kommer att stärka ADB-säkerheten. () anser att skatteförvaltningen trots ADB-beroendet borde ha förmåga att upprätthålla den grundläggande funktionen i skattesystemet så länge betalningssystemet i landet fungerar. RRV anser inte att det klart framgår om det finns eller är möjligt att utforma de rutiner som kan krävas i ett yttersta läge. Även i anser att rutiner borde arbetas fram. I regeringens uppdrag till RSV 1988 anges att RSV i det fortsatta planläggningsarbetet bör öka möjligheten att upprätthålla datorstödet men att planeringen emellertid också bör innefatta att ett till stora delar manuellt förfarande måste tillgripas. Utredningen om översyn av lagstiftningen för det finansiella området under krigsförhållanden (Dir 1993:55) utreder bl.a. hur betalningsförmedlingen för viktigare betalningar skall gå till i ett datorlöst tillstånd. Regeringen anser att planeringen fortfarande bör utgå från att de grundläggande funktionerna i beskattningssystemet skall kunna fungera även i ett datorlöst tillstånd även om ambitionsnivåerna då får sättas betydligt lägre än i fredstid. Målsättningen bör som RRV påpekar vara att de grundläggande funktionerna i beskattningssystemet skall fungera så länge som betalningssystemet fungerar, eftersom en kollaps i skattesystemet skulle kunna innebära en alltför stor påfrestning på betalningssystemet. Planeringen för ett manuellt förfarande är inte minst viktig mot bakgrund av den sårbarhet som finns generellt i el- och telenätet. Även om skatteförvaltningens datorsystem blir mer robust genom en övergång till öppna system och genom möjligheten till reservdrift måste vid bedömningen av sårbarheten i ADB-hanteringen även beaktas att företagens uppgiftslämnande till skatteförvaltningen i fredstid i hög grad bygger på datorkraft. Regeringen anser därför att sådana rutiner som remissinstanserna efterlyst bör arbetas fram och förberedas av RSV för att finnas till hands som en sista åtgärd under allvarliga krissituationer. Detta ligger också i linje med vad ÖCB har angett i sin programplan för det civila försvaret 1995/96-1999/00, nämligen att för vissa verksamhetsområden inom funktionen skall begränsade rutiner förberedas. Regeringens förslag: Nuvarande fullmaktslagstiftning på beskattningsområdet, som återfinns i lagen om taxeringsväsendet under krigsförhållanden m.m., skall ersättas av en ny lag om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m. Den nya lagen skall tillämpas vid beskattning, förtullning, folkbokföring och förande av vissa register under krig, vid krigsfara eller vid sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Lagen reglerar regeringens befogenheter att meddela föreskrifter som annars skall meddelas genom lag. En föreskrift av regeringen skall få begränsas till vissa grupper av personer, varor eller företeelser eller vissa delar av landet. Om regeringen meddelat föreskrifter utan att befinner sig i krig skall dessa underställas . RSV:s förslag: RSV:s förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. RSV har dock inte föreslagit att tullar skall omfattas av fullmaktslagen. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Regleringen av beskattningsförfarandet m.m. under kriser och krig återfinns i lagen (1957:686) om taxeringsväsendet under krigsförhållanden m.m., nedan benämnd lag, och kungörelsen (1958:388) med vissa bestämmelser rörande taxering, uppbörd och folkbokföring under krigsförhållanden. Lagen innebär i huvudsak att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer vid krig eller krigsfara får meddela föreskrifter om beskattningsförfarandet som avviker från de vanliga fredstida reglerna. Regeringen får bl.a. förordna att taxering inte skall verkställas eller verkställas i annan ordning än enligt taxeringslagen (1990:324). Har sådant förordnande meddelats förutsätts att i efterhand beslutar om ordningen för taxeringen . Ett sådant förslag skall läggas fram senast vid den riksdagssession som börjar närmast efter det att förordnandet upphört att gälla (1 §). I lagen anges vidare att regeringen får förordna att i stället för vad som stadgas i uppbördslagen (1953:272) och folkbokföringslagen (1991:481) skall gälla vad regeringen föreskriver (3 §). Lagen innehåller motsvarande bestämmelser om avvikelser från bestämmelser i andra författningar om tull, skatt, accis eller annan allmän avgift (4 och 5 §§). Lagen innefattar inte något bemyndigande för regeringen att besluta om uttagande av nya eller högre skatter utan innebär endast en rätt att "vidtaga sådana av praktiska skäl betingade åtgärder som erfordras för taxerings- och uppbördsverksamhetens bedrivande" (prop. 1957:176 s. 42). På tullområdet ansågs dock förhållandena så speciella att det bedömdes nödvändigt att lagstiftningen medgav en rätt att besluta om tullfrihet (jfr 4 § lag). Som tidigare nämnts överensstämmer delar av den nuvarande fullmakts- lagstiftningen inte med regeringsformens regler om delegation. Till detta kommer att beskattningssystemet har ändrats i sådan omfattning att författningarna kan sägas fylla sina syften. Regeringen föreslår därför att den nu gällande lagstiftningen upphävs och ersätts med en ny lag om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m. Regeringen avser att senare besluta om nödvändiga förordningsändringar. Utgångspunkter för den nya lagstiftningen Som inledningsvis nämndes är den nuvarande fullmaktslagstiftningen föråldrad och bör moderniseras. Även om principerna bakom den tidigare lagstiftningen i hög grad alltjämt har bärighet är ändringsbehoven både språkligt, innehållsmässigt och redaktionellt av sådan omfattning att det är påkallat med en helt ny lagstiftning. Den lagstiftning vi föreslår har en i förhållande till lag och RSV:s förslag avvikande utformning. En av utgångspunkterna för den nya lagstiftningen är att bestämmelserna skall utformas på ett generellt och likartat sätt. Både lag och RSV:s förslag har disponerats på så sätt att det i de enskilda paragraferna angetts vilka lagar som omfattas av bestämmelsen och vilka befogenheter bestämmelsen ger i fråga om de angivna lagarna. Bestämmelserna kompletteras sedan med en generell fullmakt för skatteområdet (jfr 5 § lag och 9 § i RSV:s förslag). I såväl lag som RSV:s förslag anges därför - förutom vad gäller den generella fullmakten - tämligen detaljerat vilka befogenheter som åsyftas beträffande de enskilda skatteförfattningarna. Regeringen anser att en lämpligare utformning är att ange att lagen generellt tillämpas vid beskattning, förtullning och folkbokföring. De avgifter som omfattas av lagen och som inte är att hänföra till tullar, anges genom uppräkning (se 2 §). De åtgärder som kan komma i fråga har också utformats på ett mer generellt sätt. På så sätt undviks en stel detaljreglering som fortlöpande behöver anpassas till ändringar i den lagstiftning som omfattas av fullmaktslagen. Regeringen föreslår, i likhet med vad som huvudsakligen gäller enligt nuvarande regler, att fullmaktslagstiftningen endast skall ta sikte på förfaranderegler. Avgränsningen mellan förfaranderegler och materiella regler kan vara svår att göra. Utgångspunkten bör dock vara att beslut om ändring av de materiella reglerna för t.ex. skatteuttaget och beslut om ändring av själva skattesatserna bör ankomma på - eller på organ som övertar funktioner vid kriser och krig - att fatta. Regeringsformen (RF) medger en stor flexibilitet vad gäller möjligheten att under kriser och krig fatta beslut om nya eller ändrade skatter och avgifter. Om förhållandena kräver det skall en inom utsedd särskild krigsdelegation träda i ställe (13 kap. 2 § RF). Är riket i krig och kan till följd därav varken eller krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13 kap. 5 § RF). Möjligheter att under kriser och krig förordna om avvikelser från fredstida regler genom fullmaktslagstiftningen bör i enlighet med vad som gäller finnas också på tullområdet (jfr 4 och 5 §§ lag). I samband med det svenska medlemskapet i EU har den tidigare svenska tullagstiftningen i stora delar upphävts och ersatts av bestämmelser i form av gemenskapsförordningar som blivit direkt gällande svensk rätt. På tullområdet innehåller den nationella lagstiftningen numera endast utfyllande bestämmelser till EU-bestämmelserna. Även om beslutanderätten på tullområdet sålunda överlåtits på EU är grunden för samarbetet strikt mellanstatligt. Medlemsländerna har härvid inte gett upp sina anspråk på att utgöra i folkrättslig mening suveräna stater (se prop. 1994/95:19, del 1 s. 33-34). Ett medlemskap i kan därför på folkrättslig grund inte utgöra hinder för att under krig och likartade förhållanden meddela föreskrifter av de slag och med de begränsningar fullmaktslagen ger på tullområdet (jfr avsnitt 6.2). Även om det i tullens verksamhet under kriser och krig kan tänkas uppkomma en del specifika problem är problemställningarna vad gäller förfarandereglerna i samband med fastställande av skatter och avgifter likartade. Detta beror bl.a. på att de skatter och avgifter som hanteras av tullen - i den mån de inte är desamma - har stora likheter med skatteförvaltningens materia. Tullen svarar i fredstid t.ex. för en del av mervärdesbeskattningen. De föreslagna befogenheterna har också en allmän och generell utformning. Vi föreslår därför att även förfarandereglerna i samband med fastställande och uppbörd av tullar och de skatter och avgifter som fastställs i samma ordning som gäller för tullar skall omfattas av den nya fullmaktslagen. I 4 § lag finns en möjlighet för regeringen att besluta bl.a. om tullfrihet för importerade varor. Regeln motiverades bl.a. av sårbarhetsskäl då man ville undvika en anhopning av gods framför allt i importhamnarna. En sådan anhopning skulle även medföra att varorna inte snabbt nog skulle nå sin adressat och även medföra problem för tullen vad gäller handhavandet av varorna (jfr prop. 1957:176 s. 43-45). Mot bakgrund av de rutiner som används vid förtullningen har de skäl som legat till grund för bestämmelserna i 4 § lag fallit bort. Enligt vår uppfattning finns det därför inte skäl att ha speciella regler om tullfrihet i fullmaktslagstiftningen. I den mån sådana åtgärder blir aktuella bör, i likhet med vad som gäller på skatte- och avgiftsområdet i övrigt, beslut från eller beslut från organ som satts i ställe kunna avvaktas. Det huvudsakliga området för den föreslagna fullmaktslagstiftningen begränsas därför till regler om förfarande vid fastställande och betalning m.m. av skatter, tullar och avgifter. Någon uppräkning av de skatte- och tullförfattningar som omfattas av lagen föreslås inte. Däremot räknas de avgifter upp som omfattas av fullmaktslagstiftningen genom en hänvisning till de författningar som reglerar avgifterna i fråga.