prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Denna princip har genombrutits i lagstiftningen och i vissa fall innehåller en lag såväl straffhot som möjlighet att meddela vitesföreläggande. Som exempel på sådan lagstiftning kan anges hälsoskyddslagen och skogsvårdslagen. Som framgår av vad som tidigare framhållits krävs emellertid en uttrycklig lagreglering för att båda sanktionerna skall kunna användas. När avsteg gjorts från principen har införts bestämmelse om att den som överträtt vitesföreläggande inte också får dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet. Här kan som exempel nämnas 45 § andra stycket miljöskyddslagen. En motsvarande regel bör införas bland ansvarsbestämmelser. En kombination av straffhot och viteshot kan vara motiverad framför allt av nödvändigheten att komma till rätta med fortsatt tredska vid utdömande av straff. För att ett förbud mot att använda både straff och vite vid samma gärning skall äga tillämpning krävs att det rör sig om gärningsidentitet i både tid och rum och dessutom att åtal och föreläggande riktar sig mot samma person. Medger lagen användande av både straff och vite är det trots ett förbud mot samtidig användning av sanktionerna möjligt att straffa ett förfarande i förfluten tid och använda vite för att framtvinga rättelse för framtiden. Vidare kan ett viteshot riktas mot ett företag som är en juridisk person som en driftsansvarig person i företaget kan drabbas av straff. En möjlighet att förena ett beslut om föreläggande och förbud med vite bör finnas i . Av vad som sagts framgår att stor omsorg och noggrannhet måste iakttas vid vitesföreläggande så att föreläggandet inte hindrar att straff döms ut när skäl finns därtill. Regeringens förslag: Ett beslut om rättelse eller förbud som inte blir åtlytt skall kunna verkställas av kronofogdemyndigheten.Tillsynsmyndigheten får, om någon underlåter att vidta en åtgärd enligt ett föreläggande eller förbud, besluta att rättelse skall ske på bekostnad av den som gjort sig skyldig till underlåtenheten. Rättelse skall i vissa brådskande fall även kunna vidtas utan föregående föreläggande. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har varit positiva till förslaget i stort. Skälen för regeringens förslag:Efterkoms inte ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas (40 § första eller andra stycket miljöskyddslagen), skall kronofogdemyndigheten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombesörja att åtgärd vidtas. Enligt 39 § naturvårdslagen får kronofogdemyndigheten i motsvarande fall meddela särskild rättelse på ansökan av allmän åklagare, , , den kommunala nämnd som handhar naturvårdsfrågor eller, i fall där nämnd har att meddela föreläggande, av den nämnden.Verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg torde i första hand komma i fråga i de mer mark- eller fastighetsanknutna lagarna. Regeringen anser emellertid att möjligheten till verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg inte endast bör omfatta bestämmelser inom miljöskydds- och naturvårdsområdena utan bör kunna utnyttjas även i andra sammanhang. I miljöskyddslagen och naturvårdslagen finns även bestämmelser om att kronofogdemyndigheten får meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. Dessa regler är, i motsats till det förslag om möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela beslut om rättelse, avsedda att användas i fråga om ingripanden av mer polisiär natur, t.ex. stänga av strömmen för en verksamhet, sätta upp lås, vidta större saneringsarbeten m.m. Enligt 47 § miljöskyddslagen får kronofogdemyndigheten om någon underlåter att rätta sig efter straffsanktionerade förbud, beslut, föreskrifter och bestämmelser meddela särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av eller annan myndighet som ärendet angår. En motsvarande bestämmelse bör införas i . Ansökan bör emellertid göras av tillsynsmyndigheten. I de flesta av de nuvarande lagarna har tillsynsmyndigheterna rätt att, om någon underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom, vidta rättelseåtgärder på den felandes bekostnad. Myndigheternas befogenheter i detta avseende skiljer sig emellertid något i de olika lagarna. Som regel får tillsynsmyndigheterna förelägga den som underlåter att iaktta en viss skyldighet att vid vite själv vidta rättelseåtgärder. Först om så inte sker aktualiseras normalt frågan om att vidta rättelseåtgärder på den försumliges bekostnad. Enligt renhållningslagen (23 § 3 stycket) får rättelse på den försumliges bekostnad ske först sedan ett föreläggande av tillsynsmyndigheten inte iakttagits. Denna ordning är också det normala enligt hälsoskyddslagen (18 § 3 stycket). I brådskande fall får dock förordnande om rättelse på någons bekostnad ske utan föregående föreläggande. Liknande bestämmelser finns i miljöskyddslagen (41 a §). Enligt dessa får tillsynsmyndigheten när risk för allvarliga skador eller när andra särskilda skäl föreligger och när förutsättningar finns att meddela ett föreläggande enligt 40 § miljöskyddslagen förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad. I lagen om kemiska produkter (16 § 3 stycket) har tillsynsmyndigheternas befogenhet att vidta rättelseåtgärder på någons bekostnad inte gjorts beroende av om ett beslut om föreläggande eller förbud utfärdats av tillsynsmyndigheten eller förutsättning för sådant beslut förelegat. Enligt dessa lagar har tillsynsmyndigheten rätt att vidta rättelseåtgärder på någons bekostnad så snart någon bryter mot bestämmelserna i lagen. Rättelseåtgärder utgör således här alternativ till förelägganden om försiktighetsmått eller förbud. Enligt regeringens uppfattning bör en generell bestämmelse om rätt för tillsynsmyndigheten att besluta om rättelse på den felandes bekostnad införas i . bör sålunda få besluta om rättelse på någons bekostnad om vederbörande underlåter att vidta en åtgärd som åligger honom dels enligt balken eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av balken, dels enligt tillsynsmyndighetens föreläggande eller förbud. När det är nödvändigt att åtgärder vidtas skyndsamt får det anses angeläget att tillsynsmyndigheten har möjlighet att fatta ett sådant beslut. Ett sådant förfarande kan dock även i andra fall utgöra ett alternativ till verkställighet genom kronofogdemyndigheten, exempelvis om det är fråga om mindre eller enklare åtgärder. Beslut om rättelse på den felandes bekostnad torde som huvudregel inte komma i fråga förrän efter det att tillsynsmyndigheten har meddelat ett föreläggande eller ett förbud. I fråga om åtgärder av mer skyndsam natur, t.ex. bortforslande av läckande gifttunnor, bör dock samma möjlighet finnas som finns enligt miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter, nämligen att besluta om rättelse på den felandes bekostnad även utan ett föregående föreläggande. Införandet av en sådan allmän regel i balken kommer att underlätta myndigheternas möjligheter att komma till rätta med nedskräpningen i naturen, få till stånd stängselgenombrott m.m. 4.15.5 Tillträde och undersökningar Regeringens förslag: får förelägga den som bedriver en verksamhet som regleras med stöd av balken att lämna de upplysningar som behövs för tillsynen. har också rätt till tillträde till lokaler och till andra utrymmen, byggnader och markområden m.m. och att där göra undersökningar och ta prover. skall lämna det biträde som behövs för att tillsynsmyndigheten skall kunna utöva tillsynen.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak varit positiva till kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om tillträdes- och un- dersökningsrätt finns i flertalet lagar och är utformade på likartat sätt. Vissa skillnader finns emellertid. Tillsynsmyndigheternas tillträdesrätt enligt miljöskyddslagen inskränker sig till fabriker och anläggningar eller områden som hör till dessa oavsett om verksamheterna vid dessa är i bruk eller inte. För att utföra undersökningar på någon annan plats har tillsynsmyndigheten också rätt att beträda denna plats under förutsättning att det inte är fråga om hus, tomt eller trädgård. Det bör framhållas att tillträdesrätten enligt miljöskyddslagen även omfattar den som har fått uppdrag att på någons bekostnad utföra undersökningar (43 § 2 stycket). Enligt lagen om kemiska produkter omfattar tillsynsmyndigheternas tillträdesrätt områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med hanteringen av kemiska produkter. Rätten till tillträde omfattar dock inte bostäder. Detta innebär att rätten till tillträde är begränsad i förhållande till lagens tillämpningsområde. Lagen omfattar nämligen också hushållens kemikalieanvändning. Eventuella tvångsingripanden med anledning av en olaglig hantering av en kemisk produkt i hemmen får därför ske med stöd av reglerna i . Tillträdesrätten enligt hälsoskyddslagen och renhållningslagen omfattar byggnader, lokaler, anläggningar och områden. Med byggnader avses sådana som innehåller en eller flera bostäder. I naturvårdslagen finns vissa bestämmelser om tillträdesrätt i samband med vissa undersökningar (42 §). En samordning av de nuvarande tillträdesbestämmelserna till en gemensam föreskrift denna måste utformas på ett övergripande sätt. En sådan ordning får naturligtvis inte - annat än när så är motiverat - leda till att tillsynsmyndigheternas rätt till tillträde ändras i förhållande till vad som gäller. Detta innebär att den nya lagbestämmelsen i tillämpliga delar bör ge tillsynsmyndigheterna samma tillträdesrätt som de har. Detta innebär också att i stort sett de tillsynsobjekt som anges i de nuvarande lagarna bör återfinnas i den nya paragrafen i . Regeringen anser emellertid att man har anledning att se restriktivt på tillsynsmyndigheternas möjligheter till tillträde till bostäder. Den till- trädesrätt som finns intagen i renhållningslagen bör kunna utgå och endast omfatta soprum eller soputrymmen. Regeringen anser att den tillträdesrätt till bostäder som finns i hälsoskyddslagen bör vara tillräcklig. För att stärka skyddet för integriteten bör denna begränsning anges direkt i lagtexten. Flertalet lagar, nämligen miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen ger tillsynsmyndigheterna rätt att vid tillsynen göra undersökningar. I lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen finns en uttrycklig befogenhet att också ta ut prover. I miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter finns särskilda bestämmelser om undersökningsplikt och kontroll. Dessa har karaktären av aktsamhetsregler. De nuvarande bestämmelserna om myndigheternas rätt att vid tillsyn utföra undersökningar och ta prover bör enligt regeringens mening sammanföras i en gemensam paragraf och gälla hela balkens tillämpningsområde. I bör, enligt regeringens mening, även finnas en skyldighet för den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller medföra olägenheter för människors hälsa eller som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet att utföra den undersökning som behövs för tillsynen. Fullgör inte verksamhetsutövaren vad som åligger honom kan tillsynsmyndigheten förelägga honom att göra det. Om tillsynsmyndigheten anser det vara lämpligare bör myndigheten ha möjlighet att föreskriva att någon annan skall utföra en sådan undersökning. Sådana undersökningar som nämnts bör bekostas av den som utövar verksamheten. Likaså bör den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet för att utreda verkningar av verksamheten ha rätt till tillträde för att företa mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar. Regeringens förslag: Reglerna om avgift för myndigheters verksamhet överförs i huvudsak oförändrade från de i balken sammanförda lagarna till . Bestämmelserna om skyldighet att lämna uppgifter samt bestämmelserna om dispensavgift görs generellt tillämpliga för hela balkens område. Reglerna om avgift för renhållning och producentavgift överförs oförändrade från renhållningslagen till balken. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över kommitténs förslag har hänvisat till och dess förslag om ett enhetligt system för avgifter för myndigheternas verksamhet. har förordat att fasta avgifter tillämpas. Instanserna har vidare framhållit att avgifterna bör täcka de faktiska kostnaderna. Skälen för regeringens förslag: finns i de flesta av de lagar som omfattas av förslaget till miljöbalk bemyndiganden som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen. Det gäller för det mesta kostnader för tillståndsprövning och tillsynsverksamhet. Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö, KLIV, behandlade i betänkandet Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) bl.a. frågan om tillsynsavgift. Utredningen föreslog att i princip all lagbunden tillsyn som utövades av kommunerna skulle bekostas av dem som bedriver verksamheten i enlighet med principen att förorenaren betalar. Utredaren ansåg att avgiftssystemet borde ge utrymme för flexibilitet och möjlighet till förnyelse och utveckling av den offentliga tillsynen. Detta förutsatte enligt utredaren att enhetliga principer för avgiftsfinansieringen tillämpades och att möjlighet gavs att tillämpa en gemensam taxa när tillsyn utövades över efterlevnaden av flera författningar. Detta kunde, enligt utredaren, åstadkommas genom att regeringen bemyndigades att delegera sin normgivningskompetens att ta ut avgift för tillsyn av olika objekt inom miljö- och hälsoskyddsområdet till kommunerna. Kommunen skulle således ges en möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt enligt taxa som beslutas av fullmäktige. Fasta grundavgifter var enligt utredaren att föredra för att motverka att avgifter skulle styra inriktningen av tillsynen. förslag har bemötts av i stort positiv kritik av remissinstanserna. var dock negativt i sin kritik och menade att det saknades en närmare utredning och mer detaljerade förslag om förändringar. De bestämmelser som bör införas i överensstämmer i stort med de bestämmelser som finns i de olika författningarna. I vissa fall utvidgas emellertid bestämmelserna i förhållande till vad som gäller och görs generellt tillämpliga för hela balkens tillämpningsområde. Detta gäller exempelvis stadgandet om dispensavgift som endast finns i lagen om kemiska produkter och lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. Med allmänna bestämmelser i balken kommer det att bli möjligt för kommunerna att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som är möjligt. Regeringen bör i likhet med vad kommittén har föreslagit bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter. Enligt de lagar som föreslås omfattas av balken är det ingen central myndighet som har fått bemyndiganden att meddela föreskrifter trots att i bemyndigande till regeringen har med- gett en sådan ordning. Även i fortsättningen är det en lämplig ordning att endast regeringen meddelar föreskrifter om avgifter på det statliga området. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Regeringen bör däremot få överlåta sin föreskriftsrätt till kommunerna. Regeringens avsikt är att kommunerna så långt det är möjligt själva skall bestämma den taxa som skall gälla för en verksamhet. Vad gäller ändrade bestämmelser för uttag av avgifter för tillsyn enligt lagar som inte sammanförs i balken men som omfattas av förslag kan det bli anledning för regeringen att återkomma i något annat sammanhang. En avgift för myndighets verksamhet enligt balken bör fullt täcka myndighetens kostnader för sin verksamhet. Vid prövning av frågor gällande tillstånd, godkännande och tillsyn anser regeringen att systemet med s.k. saktaxa för det mesta kan tillämpas. Tillämpningen av denna typ av taxa innebär att det för ett tillstånd eller godkännande för en verksamhet eller av en produkt eller tillsyn av en viss verksamhet finns en fast avgift oavsett den tid som tas i anspråk för prövningen eller tillsynen. För anmälningsärenden och tillsyn över sådan verksamhet som inte är tillståndspliktig bör tillämpas samma system som gäller enligt miljöskyddslagen för icke tillståndspliktiga verksamheter dvs. en timbaserad avgift. I bör som föreslagits i avsnitt 4.9 bestämmelserna om avfallshantering överföras i stort oförändrade från renhållningslagen, däribland bestämmelserna om producentansvar. Som där angetts kan det för vissa typer av varor och avfall vara mindre lämpligt att lägga ett fysiskt återtagandeansvar på producenten. Det kan bl.a. finnas risk för att icke seriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och vålla större skada än nytta ur miljösynpunkt. Vidare kan det också vara svårt att utöva behövlig kontroll av hanteringen av avfallet. I sådana och liknande fall är det lämpligt att kommunen liksom fallet är har det fysiska ansvaret för hanteringen och omhändertagandet av avfallet medan producenten har det ekonomiska ansvaret. Det bör i införas ett bemyndigande som ger möjlighet att föreskriva att en avgift får tas ut av producenten för bortforsling och slutligt omhändertagande av avfall av viss egendom genom kommunens försorg. De avgifter det här kan bli fråga om bör i många fall baseras på generellt beräknade kostnader för omhändertagandet av respektive avfallsslag. Då blir avgiftens storlek normalt inte differentierad efter lokala förhållanden och i de fallen bör det därför bli en uppgift för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter. Avgifterna bör då tas ut centralt av företagen och fördelas till kommunerna. Även kommunerna bör, efter regeringens bemyndigande, få möjlighet att kunna ta ut en producentavgift differentierad efter lokala förhållanden i de fall det är lämpligt. Eftersom detta blir ett nytt system måste man noga följa tillämpningen och konsekvenserna av de producentavgifter som införs och vid behov även se över den nu föreslagna regleringen. Regeringens förslag:En miljöombudsman inrättas. skall företräda allmänheten för att främja miljöns intressen. Han skall föra talan om miljöskyddsavgift. Vidare skall han ha rätt att överklaga beslut enligt . skall vid behov kunna besluta att tillsynsansvaret flyttas från en myndighet till en annan. skall biträdas av ett ideellt råd med representanter för miljöorganisationer. Utanför kretsen av dem som får överklaga enligt vanliga förvaltningsrättsliga regler ges sådan rätt i vissa ärendetyper också till samt subsidiärt i förhållande till till fackliga organisationer, arbetsgivarorganisationer, yrkesfiskare och konsumentorganisationer. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att ideella organisationer skall ha talerätt och att regeringen bestämmer vilka organisationer som skall ha denna rätt. Kommittén föreslår vidare att det inom skall inrättas en som skall ta emot och utreda enskildas klagomål i miljöfrågor. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad i fråga om talerätt för organisationer. Många remissinstanser framför stark kritik mot förslaget. Dessutom finns ett antal instanser som är positiva till förslaget men som är kritiska till att det är regeringen som skall bestämma vilken organisation som skall ha rätt att klaga. När det gäller myndigheternas rätt att överklaga har de flesta lämnat kommitténs förslag utan kommentarer. Också i fråga om att inrätta en miljöombudsman är remissopinionen delad. Att göra till en del av utan att tilldela honom särskilda befogenheter har dock genomgående kritiserats av remissorganen. Skälen för regeringens förslag: En viktig uppgift för som ett slutresultat av arbetet med den nya miljölagstiftningen blir att besluta generellt verkande föreskrifter. Särskilt inom området för miljöfarlig verksamhet blir detta en ny och viktig uppgift för verket. Detta ligger också i linje med behovet av en pådrivande och policyskapande myndighet. En annan viktig uppgift om lagstiftningen skall få en tillräcklig ge- nomslagskraft är den rent judiciella verksamheten i enskilda ärenden. När miljölagstiftningen nu samordnas och lyfts fram som en särskild balk lag är det viktigt att lagstiftningen också tillämpas i full utsträckning som ett instrument för att genomföra de miljöpolitiska målen. Den nuvarande miljölagstiftningens tillsyns- och sanktionsbestämmelser för i många fall en slumrande tillvaro. Kommitténs förslag syftar också bl.a. till att öka och förstärka allmänhetens möjligheter att kontrollera och ingripa mot olika slag av miljöstörningar. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen i enlighet med remisskritiken att det saknas anledning att inrätta en miljöombudsman utan särskilda befogenheter som en enhet hos . För att åstad- komma en önskvärd genomslagskraft av den nya finns det i stället skäl att inrätta en ny miljömyndighet med en fristående ställning mot andra myndigheter och mot dem som förorsakar miljöstörningar. Nästan samtliga de myndigheter som agerar inom det miljörättsliga området har i någon utsträckning dubbla roller. Detta beror bl.a. på att såväl statliga myndigheter som kommunala organ har till uppgift att pröva tillståndsfrågor och att utöva tillsyn. Därtill kommer att såväl statliga myndigheter som kommuner kan ha föreskriftsrätt. Regeringen utgår från att ett genomförande av kommande förslag på ett påtagligt sätt medför att myndighetsrollerna jämfört med dagens läge kommer att renodlas. Utredningens förslag kan i den delen förväntas bli ett värdefullt komplement till . I vissa frågor är det dock viktigt att uppgifterna för en fristående myndighet konkretiseras direkt i . Den nya myndigheten bör ges namnet . Denne bör ges sådana judiciella myndighetsuppgifter som jämfört med bör lyftas fram på miljöområdet. bör ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika förhållanden inom miljöområdet. Men även organisationer bör ha möjlighet att vända sig till honom i sådana frågor. Ombudsmannen skall kunna vidarebefordra klagomål och synpunkter till tillsynsmyndigheter och även till dem som förorsakar miljöproblem. För att kanalisera frågor av principiell vikt via till rättslig prövning bör det hos finnas ett ideellt råd. Detta råd bör fungera som ett samrådsforum mellan och organisationerna och bl.a. ge en bakgrund till ställningstaganden i principiellt viktiga frågor. bör även följa tillämpningen av lagstiftningen inom miljöområdet och verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om miljöombudsmannen finner anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida får han göra framställning om detta till regeringen. bör även, när det är lämpligt, framföra förslag till nya eller ändrade föreskrifter inom miljöområdet. En viktig sanktionsform i bör miljöskyddsavgiften vara. Denna ges i ett vidare innehåll än som gäller . Alla icke bagatellartade överträdelser av villkor och andra förpliktelser enligt balken skall alltså kunna följas av en sanktionsavgift, miljöskyddsavgiften. Detta institut är utformat i stor likhet med straffbuden enligt miljöskyddslagen. Institutet har använts i begränsad utsträckning och med liten framgång. Så som straffbuden har utformats i är tanken att sanktionsavgiften skall användas i betydligt större utsträckning än . Svårigheten att finna lämpliga generellt tillämpliga avgiftsparametrar gör det nödvändigt att utveckla en enhetlig praxis för att döma ut miljöskyddsavgifter. Sannolikt behövs inte ett stort antal ärenden för att etablera en rättspraxis på området. Det är dock lämpligt att en enda myndighet får uppgiften att genom att föra ett antal vägledande fall till domstol bidra till att bygga upp en sådan praxis. Det är inte lämpligt att uppgiften anförtros , med hänsyn till att verket i allt större utsträckning kommit att få ställning som stabsorgan och utrymmet för ren myndighetsutövning i enskilda ärenden på motsvarande sätt minskat.