prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — Sammanfattning av betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU1992:61) Åklagarväsendet, liksom rättsväsendet i övrigt, har under en lång följd av år utsatts för påfrestningar bl.a. i form av ökade arbetsmängder. Resurser har inte kunnat tillföras för att fullt ut kompensera denna utveckling. Det har medfört att arbetssituationen inom åklagarväsendet blivit alltmer pressad. Medan regelverket för förfarandet i domstol genomgått stora förändringar har reglerna om förundersökning varit i stort sett oförändrade sedan trädde 1948. Någon samlad översyn av åklagarverksamheten har inte heller i övrigt företagits. Mot denna bakgrund har utredningen getts i uppdrag att se över regelverk, rutiner och organisation inom åklagarverksamheten i syfte att undersöka om dessa svarar mot dagens krav och de krav som kommer att ställas . Utgångspunkten och målsättningen för våra överväganden har varit att åklagarverksamheten skall präglas av effektivitet och rättssäkerhet, att åklagarna inte skall syssla med annat än sådant som kräver åklagarkompetens och att en slagkraftig åklagarorganisation skall skapas som kan möta framtidens krav på bl.a. decentraliserat beslutsfattande och flexibilitet i verksamheten. Betänkandet kan indelas i fyra huvudavsnitt. I det första behandlas avkriminalisering m.m., i det andra frågor om åtalspliktens utformning, åtalsunderlåtelse och annat som avser åklagarens prövning av åtalsfrågan, i det tredje reglerna om förundersökning och i det fjärde åklagarväsendets organisation. Tillväxten av antalet straffbestämmelser har varit betydande. Det totala antalet straffbestämmelser är mycket stort, särskilt inom specialstraffrätten. är det utredningens uppfattning att kriminali- sering som sanktionsform bör användas med försiktighet. Andra sanktionsformer kan vara väl så effektiva och inte sällan enklare att hantera. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att utrymmet för avkriminalisering i och för sig borde vara betydande. Med hänsyn till de svårigheter som är förknippade härmed har vi emellertid begränsat oss till att gå in på vissa områden där begränsning av straffansvaret framstår som särskilt motiverat. Vi föreslår att regeringen därutöver skall ge generella direktiv till departement och kommittéer att iaktta restriktivitet med nykriminalisering. Vi föreslår en inskränkning av det straffbara området vid vårdslöshet i trafik. Endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet skall dömas till straff enligt angiven bestämmelse. Lägsta straff skall vara 30 dagsböter. Merparten av de trafikhändelser som härigenom faller utanför tillämpningen av straffstadgandet för vårdslöshet i trafik utgör överträdelser av någon särskilt straffbelagd regel i trafiklagstiftningen. De kommer härigenom att kunna beivras genom föreläggande av bötesstraff av polisman direkt på plats i samband med ingripandet utan någon tidsödande utredning. Vi föreslår att gränsen för när överlastavgift skall tas ut höjs. föreslås att avgifterna skall höjas i de fall denna gräns överskrids. Lägsta avgift föreslås bli . Straffbestämmelsen i checklagen för den som ställer ut en check utan täckning eller som förfogar över täckningen innan checken skall uppvisas föreslås upphävd. Straffbestämmelsen för bedrägeri bör fånga upp de fall som enligt vårt uppfattning är straffvärda. Vi föreslår avkriminalisering av brott enligt utlänningslagen som består i att utlänning haft anställning utan arbetstillstånd. Vi föreslår att jaktlagen skall ändras så att det för straffbarhet skall krävas att i vart fall grov oaktsamhet föreligger och att straffbestämmelsen för bl.a. lindrigare former av s.k. överskjutning upphävs. föreslås en rätt för att i sådana fall ta ut en förhöjd fällavgift. Frågan om förbud mot politiska uniformer har av regeringen överlämnats till utredningen. Enligt vår mening talar i och för sig starka skäl för att förbudet i dess nuvarande form bör inskränkas i vart fall till mer samhällsfarlig uniformering. Med hänsyn till det lagstiftningsarbete som pågår angående förbud mot rasistiska organisationer och straffbestämmelser som har samband därmed avstår vi dock från att lämna något konkret förslag i denna del. Vi föreslår att straffansvaret i värnpliktslagstiftningen för underlåtenhet av värnpliktig att tillse att han nås av postförsändelse och att kvittera ut postförsändelse avskaffas. föreslås att värnpliktsmyndigheterna får vissa möjligheter att vid vite anmoda värnpliktig att lämna upplysningar om personliga förhållanden av betydelse för hans tjänstgöring. Skyldigheten att betala hundskatt föreslås avskaffad. Vi föreslår att lagen om hundskatt upphävs. Vi behandlar frågor om enklare utrustningsbestämmelser för fordon, men föreslår ingen förändring. Vi föreslår att det skall stadgas särskilda restriktioner vid åtalsprövningen vid vissa brott som har sin grund i ett avtalsförhållande mellan en näringsidkare och en konsument och där förhållandena är sådana att näringsidkaren enligt vår bedömning har goda förutsättningar att betinga sig säkerhet eller på annat sätt motverka överträdelser. De brott som avses är olovliga förfaranden med förhyrd egendom och övertrasseringar av eget konto. De svenska åtalsreglerna bygger på principen om absolut åtalsplikt. En åklagare är i princip skyldig att väcka åtal när förutsättningar för detta föreligger. Principen är dock urholkad genom förhållandevis omfattande undantagsregler. Vi för mot bakgrund av arbetsläget och annat en diskussion om det finns anledning att ta steget över till en relativ åtalsplikt, alltså att grundprincipen skall vara att åklagare på skönsmässiga grunder får pröva om åtal skall väckas. Vi föreslår dock att den grundläggande regeln om absolut åtalsplikt skall bibehållas. Möjligheterna till åtalsunderlåtelse utvidgades . Inom ramen för övervägandena om åtalspliktens utformning har vi gjort en utvärdering av hur reglerna har tillämpats och övervägt om de bör förändras. Vi konstaterar att det totala antalet åtalsunderlåtelser enligt varit förhållandevis och faktiskt sjunkit något 1985. Det är särskilt åtalsunderlåtelse vid bötesbrott som minskat. Mot bakgrund bl.a. av utfallet av utvärderingen finner vi inte anledning att föreslå någon ändring av åtalsunderlåtelsereglerna. Av stor processekonomisk betydelse är reglerna om förundersökningsbegränsning. Med hänsyn inte minst till brottsutvecklingen måste i det sammanhanget beaktas möjligheterna till prioritering på förundersökningsstadiet. Vi har övervägt förutsättningarna för att författningsreglera prioriteringsfrågorna. Vi konstaterar dock att prioritering, utöver vad som redan gäller enligt dagens lagstiftning, mer är en fråga resurser och hur de används. Erfarenheterna av den betydande frihet vad avser resurshanteringen som givits den lokala polis- organisationen kan eventuellt komma att aktualisera någon form av föreskrifter angående prioriteringen av resurser . Den frågan får emellertid övervägas i ett annat sammanhang. Vi har härutöver funnit att förundersökningsplikten, såsom den kommer till uttryck i , bör förtydligas. Vi föreslår att det uttryckligen skall anges att det inte föreligger skyldighet att inleda förundersökning, om det är uppenbart att en utredning inte kan komma att leda till att brottet blir uppklarat. I ett avseende föreslår vi en direkt utvidgning av möjligheterna till förundersökningsbegränsning. Rätten att underlåta att inleda eller att nedlägga en förundersökning i s.k. disproportionsfall, alltså då kostnaden för att utreda och lagföra brottet inte står i rimlig proportion till sakens betydelse, föreslås sålunda utvidgad. Möjligheterna till strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot har enligt vår mening haft stor betydelse för att snabbt och effektivt beivra lindrigare brott. Vi föreslår att möjligheterna härtill utvidgas. Vi föreslår också att strafföreläggande och ordningsbot slås samman till ett institut - föreläggande av påföljd. Enligt det nya institutet, som beträffande förfarandet helt ansluter till dagens regler, skall åklagare få förelägga påföljd när brottet förskyller böter, oavsett vilket högsta straff som är stadgat för brottet, och när det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom. Föreläggande skall också få uppta medgivna enskilda anspråk. Polisman skall få utfärda bötesföre- läggande i de fall brottet förskyller penningböter och upptagits i vad som motsvarar dagens ordningsbotskatalog. Det innebär att möjligheter öppnas att ge sådant föreläggande exempelvis för lindrigare snatteribrott och andra enklare brott med dagsböter i straffskalan. Vi föreslår också att det införs en möjlighet att ge andra myndigheter , såsom , polis och tull rätt att utfärda bötesföreläggande. Bland de myndigheter som bör kunna komma ifråga kan nämnas och yrkesinspektionen. För att ytterligare utvidga möjligheterna till bötesföreläggande och bättre anpassa straffskalan till förseelsernas straffvärde föreslår vi att påföljden ändras från dagsböter till penningböter för överträdelser av reglerna om arbetstid vid vägtransport samt för brott mot sjötrafikförordningen och lagen om register för fritidsbåtar. Vi avvisar möjligheterna att ta upp körkortsfrågor i föreläggande av påföljd. Rätten för åklagare att själv besluta om förverkande utan samband med talan om ansvar för brott föreslås utvidgad. gäller att saken måste prövas av rätten om värdet av egendomen överstiger en tiondel av basbeloppet eller om egendomen saknar saluvärde. Vi föreslår att åklagare skall ges generell rätt att besluta om förverkande i denna situation om inte egendomen har ett betydande värde eller det finns särskilda skäl att saken prövas av rätten. Den som drabbas av förverkandet skall dock alltid ha rätt att påkalla domstolsprövning. Vi föreslår vidare att det införs en rätt för polisman att exempelvis i samband med ingripande besluta om förverkande, när ansvarstalan inte skall föras. Som förutsättning härför föreslås gälla att saken är uppenbar och att egendomen saknar saluvärde eller är värd mindre än en tiondel av basbeloppet. I konsekvens med våra förslag om förverkande utan samband med åtal föreslår vi att polis och åklagares rätt att förelägga förverkande i samband med föreläggande av påföljd utvidgas i motsvarande mån. En grundläggande tanke i direktiven är renodling av åklagarrollen, alltså att åklagare bara skall syssla med sådant som kräver straffrättslig kompetens. Mot bakgrund härav har vi gjort en genomgång av de uppgifter som åvilar åklagare utanför brottmålsområdet och funnit att de allra flesta av dessa uppgifter bör föras över till någon annan myndighet. Uppgiften att föra talan om påförande av tilläggsavgifter för olovligt byggande bör föras över till byggnadsnämnderna. Uppgiften att föra det allmännas talan vid överklagade beslut angående disciplinansvar för krigsmän bör anförtros den beslutande militära myndigheten. Uppgiften att föra talan om uttagande av felparkeringsavgifter bör läggas på kommunen och samordnas med det gällande systemet för uttagande av kontrollavgifter vid s.k. tomtmarksparkering. Uppgiften att föra talan om handräckning bör avlastas allmän åklagare utom i ett särskilt angivet fall. Åklagarnas befattning med ärenden angående viten bör helt upphöra förutom såvitt avser de s.k. generella vitena. I detta avsnitt behandlar vi slutligen frågan om delegering av åklagaruppgifter till administrativ personal. De formella delegationsmöjligheterna är enligt vår mening tillfredsställande. Vi framhåller det angelägna i att varje personalkategoris förutsättningar och kompetens tas till vara. Målsättningen för översynen av reglerna om förundersökningsledning och av förundersökningsförfarandet är att skapa ett förfarande som är snabbt och effektivt och leder till förkortad tid mellan brott och straff, som rättssäkerhetsintressena tas tillvara. Förundersökning i brottmål leds av antingen polis eller åklagare. I mål av enkel beskaffenhet och när utredningen är på spaningsstadiet leds utredningen normalt av polis. När utredningen kommit så långt att någon kan skäligen misstänkas för brottet och saken inte är av enkel beskaffenhet skall ledningen övertas av åklagare. Vi har efter en genomgång av reglerna funnit detta vara en i stort sett tillfredsställande ordning och föreslår ingen ändring härav. Ett förslag har väckts i utredningen att det bör undersökas om polis och åklagare på lokal nivå skall slås samman till en organisation. Utredningen finner dock att dagens ordning med polis och åklagare i skilda organisationer bör bibehållas. De fördelar som eventuellt kan vinnas genom en sammanslagning uppväger inte nackdelarna från bl.a. tillsyns- och kontrollsynpunkt av att åklagarna inte längre skulle vara fristående från polisen. Vi uttalar oss dock för ett utvidgat samarbete mellan polis och åklagare, särskilt på det lokala planet. Företrädare för åklagarmyndigheten föreslås ges rätt och skyldighet att närvara i polisstyrelsen när frågor av betydelse för åklagarverksamheten behandlas. Vi föreslår också att regeringen skall ge riksåklagaren och i uppdrag att driva ett projekt för att utveckla samarbetet mellan polis- och åklagarorganisationen på olika nivåer. Vad avser förundersökningsförfarandet har vi med utgångspunkt i förundersökningens syfte undersökt om det är möjligt att slopa kravet på förundersökning i vissa fall. Vi föreslår att kravet på formell förundersökning slopas generellt för bötesbrott, om tillräckliga skäl för åtal ändå föreligger. Förslaget innebär i princip ingen skillnad i det materiella underlaget för åtalsbeslutet, utan avser i huvudsak en lättnad i dokumentationskravet. För allvarligare brott anser vi att kravet på förundersökning skall vara kvar i sin nuvarande form. Det innebär inte att förfarandet som sådant inte skulle kunna ändras. Tvärtom är det vår uppfattning att redan dagens regler medger stor frihet att anpassa förfarandet efter vad som är lämpligt i det enskilda fallet. I direktiven tas upp frågan om behov av reglering av förutsättningarna och formerna för förutredning och förspaning. Vi finner för vår del att behov av författningsreglering inte föreligger, men att vissa råd och föreskrifter vad avser dokumentation och liknande bör utfärdas av riksåklagaren och . Det föreligger inte sällan problem med att avgöra när en förutredning formellt övergår i en förundersökning och omfattningen av en pågående förundersökning. Vi framhåller betydelsen, inte minst från kontrollsynpunkt, av att kunna avgöra en utrednings formella status och omfattning. Mot bakgrund härav föreslår vi att beslut om att inleda eller utvidga en förundersökning alltid skall dokumenteras. En möjlighet att påskynda och effektivisera förundersökningsförfarandet är att ta tillvara de möjligheter som finns att hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder direkt på platsen för ett brott eller i samband med anmälansupptagning. ses denna möjlighet närmast som en undantagssituation. Vi föreslår med anledning härav att polismans rätt och skyldighet att vidta utredningsåtgärder i berörda situationer innan en förundersökning hunnit inledas skall utvidgas. Vid behandlingen av förundersökningsförfarandet tar vi också upp vissa metodfrågor såsom kallelse och hämtning till förhör, kommunikation mellan polis och åklagare i förundersökningens inledningsskede och behovet av s.k. feed-back. Några regelförändringar i detta avseende föreslås dock inte. Vi understryker vikten av centralt metodutvecklingsarbete, såväl internt inom åklagarväsendet som i samarbete mellan riksåklagaren och . Vår uppmärksamhet har också riktats mot formerna för dokumentation av olika förundersökningsåtgärder, särskilt förhör. Det är vårt allmänna intryck att det här finns ett förhållandevis stort utrymme för effektivisering av förfarandet. Vi föreslår att reglerna om förundersökningsprotokollets utformning skall ändras så att det klart framgår att i protokollet, utöver vad som krävs från kontrollsynpunkt, inte skall upptas mer än vad som behövs för prövning av åtalsfrågan och målets beredande till huvudförhandling. I den mån ett förhör under förundersökning kan förväntas komma att behöva åberopas vid kommande huvudförhandling föreslår vi att bandinspelning av förhöret i ökad utsträckning skall användas härför. Vi är medvetna om att de förändringar i dokumentationsmetoderna som vi föreslår kan kräva ett betydande metodutvecklingsarbete och måhända särskilda utbildningsinsatser. Vi föreslår att regeringen ger riksåklagaren och i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet för att undersöka vilka möjligheter till effektivisering som vårt förslag kan innebära. Stora svårigheter föreligger inte sällan att genomföra s.k. slutdelgivning, alltså att delge den misstänkte underrättelse om rätten att ta del av förundersökningsmaterialet innan åtal väcks. Vi föreslår att sådan underrättelse skall få göras genom förenklad delgivning enligt delgivningslagen. I samband därmed föreslås att det i förundersökningskungörelsen också skall anges vilka övriga delgivningsformer som får användas vid sådan underrättelse. Vårt övergripande mål vid översynen av åklagarväsendets organisation - vid vilken vi biträtts av statskontoret - är att få till stånd ett mera slagkraftigt och effektivt åklagarväsende. Det finns flera alternativ till en framtida struktur av åklagarväsendets organisation. Ett alternativ är givetvis den nuvar- ande organisationsstrukturen, kanske med vissa smärre förändringar. De andra alternativ som vi bedömt vara realistiska är dels en sammanslagning av åklagardistrikt till större distrikt, dels den s.k. länspolismästarmodellen och dels den s.k. läns/regionmodellen. Vi belyser och tar ställning till samtliga dessa alternativ. Sammanfattningsvis anser vi att metoden att koncentrera resurserna inom åklagarväsendet till färre verksamhetsorter liksom den s.k. länspolismästarmodellen inte tillgodoser de krav som bör ställas på en framtida åklagarorganisation. De egentliga alternativ som finns är därför enligt vår uppfattning den nuvarande organisationen och den s.k. regionmodellen. Den nuvarande organisationen bör och kan förbättras i vissa avseenden. En avvägning mellan en sådan förbättrad organisation och en regionmodell utfaller dock - i enlighet med vad även statskontoret funnit - till regionmodellens fördel. Vår uppfattning är att det genom en övergång till en regionmodell inom åklagarväsendet skapas bättre förutsättningar för att kunna bedriva åklagarverksamheten mer flexibelt och effektivt. Regionmodellen innebär att samtliga åklagarmyndigheter inom en region läggs samman till en enda myndighet. Åklagarverksamheten skall dock bedrivas på samma orter som . Chefen för åklagarmyndigheten, överåklagaren, har både det övergripande och det direkta ansvaret för att verksamheten inom hela regionen bedrivs på ett effektivt sätt. Överåklagaren har frihet att disponera och använda resurser i form av personal och medel på det sätt han anser vara mest effektivt för verksamheten. Förslagen i denna del innebär enligt vår mening ett konsekvent fullföljande av den decentralisering av det ekonomiska ansvaret som sker . Administrationen skall i princip vara samlad hos överåklagaren. Därmed kommer åklagardistrikten i huvudsak att vara avlastade allt administrativt arbete och helt kunna inrikta sig på det operativa arbetet. Chefsåklagaren skall liksom ha det direkta ansvaret för det operativa arbetet inom sitt distrikt. Vi föreslår att dagens indelning i regioner behålls med två undantag. Vi föreslår dels att delas i två regioner och dels att Vänersborgsregionen förs samman med . Vi föreslår också att de nuvarande regionåklagarmyndigheterna i , och omlokaliseras till , , respektive . Vårt förslag till ny åklagarorganisation innebär inte några förändringar av indelningen i åklagardistrikt. Förändringar av distriktsindelningen bör enligt vår mening i första hand initieras inom respektive region. Det är verksamhetens behov jämte de ekonomiska ramarna för myndighetens verksamhet som bör bilda underlag för en bedömning härvidlag. En sådan bedömning bör göras av överåklagaren som på lämpligt sätt bör ta initiativ till ifrågavarande förändringar. Det bör dock ankomma på regeringen att besluta om på vilka orter åklagarverksamhet skall bedrivas. Vi föreslår att det vid varje åklagarmyndighet, förutom vid statsåklagarmyndigheten för speciella mål, inrättas en ledningsgrupp. I ledningsgruppen bör ingå myndighetschefen, statsåklagare, samtliga chefsåklagare inom myndigheten samt den administrative chefen. Ledningsgruppen skall ha till uppgift att inför myndighetschefens beslut behandla viktiga för verksamheten övergripande frågor. Vi framhåller vikten av att den nya åklagarorganisationen inte får innebära att åklagarverksamheten förlorar sin lokala tyngdpunkt. Överåklagarens uppgifter som myndighetschef inom regionen bör också i fortsättningen vara av huvudsakligen övergripande karaktär. Det skall dock vara chefsåklagaren som inom sitt distrikt svarar för att åklagarverksamheten bedrivs på avsett sätt. För att överåklagaren skall kunna leda verksamheten på ett effektivt sätt bör han enligt vår uppfattning kunna delegera ansvar och befogenheter till åklagardistrikten. Det bör ankomma på riksåklagaren att utforma riktlinjer för delegationen. Vi diskuterar även behovet av medborgerligt inflytande inom åklagarväsendet men avstår med hänsyn till annat pågående utredningsarbete från att lämna förslag i denna del. Enligt vår uppfattning bör det i första hand ankomma på överåklagaren att ansvara för hur respektive myndighet organiseras. Vi påpekar dock att det kan vara rimligt att vid utformningen av myndigheternas organisation utgå från dagens ordning. Det ingår inte i vårt uppdrag att göra en översyn av riksåklagarens uppgifter och organisation. Riksåklagarens framtida roll är dock av stor betydelse vid utformningen av den framtida åklagarorganisationen. Vi föreslår därför att det görs en översyn av riksåklagarens verksamhet och organisation. Översynen bör även omfatta riksåklagarens administration samt ansvarsförhållandena för ADB-frågorna inom åklagarväsendet. Vi redogör dock något kortfattat för vår syn på riksåklagarens framtida roll. Vi redovisar också ett förslag till en framtida administrativ ansvars- och arbetsfördelning mellan riksåklagaren, åklagarmyndig- heterna och åklagardistrikten. Vi föreslår att en ordning med tidsbegränsade förordnanden för överåklagarna bör övervägas i särskild ordning. Med hänsyn till det väsentligt ändrade arbetsinnehållet i arbetsuppgifterna för en överåklagare bör också övervägas om tjänsterna som överåklagare skall kungöras lediga då den nya organisationen genomförs. En annan fråga som enligt vår uppfattning bör beaktas, exempelvis inom ramen för översynen av riksåklagarens framtida roll, är om även riksåklagarens och biträdande riksåklagarens tjänster bör tidsbegränsas. Enligt vår uppfattning är det av stor vikt att varje åklagare har en bred kunskap och en allmän överblick över olika typer av juridiska frågor. Vi anser dock att det på områden som kräver särskild utbildning och erfarenhet kan finnas skäl för en ökad specialisering. De brottstyper vi anser närmast kan komma ifråga för en ökad specialisering är sexualbrott mot barn, ungdomsmål, miljömål, eko-mål och narkotikamål. Vi vill dock inte utesluta en ökad specialisering på ytterligare områden. Det är dock den operativa verksamhetens behov som skall styra inriktningen av specialiseringen. Specialiseringens nackdelar bör mot- verkas genom en ökad cirkulation. Vi anser därför att riksåklagaren bör ta under övervägande frågan om specialtjänsterna som eko-åklagare och narkotikaåklagare skall tidsbegränsas. Vi föreslår att riksåklagaren skall ange de riktlinjer som behövs för att nå en ändamålsenlig specialisering inom åklagarväsendet. Det bör sedan ankomma på överåklagaren att bedriva verksamheten med utgångspunkt i de riktlinjer som riksåklagaren lagt fast. Vi föreslår att åklagarnas lokala behörighet regleras i åklagarförordningen.