prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — En ändring av åtalsunderlåtelsereglerna i denna del skulle förutsätta en nyordning beträffande reglerna om påföljd vid sammanträffande av brott. Det har heller inte framkommit omständigheter som tyder på att exempelvis målsägandens intresse av åtal inte tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Skulle detta varit fallet borde det ha märkts i framför allt överåklagarnas och Riksåklagarens överprövningsverksamhet och i sista hand genom enskilda åtal. Trots ökad arbets- belastning för åklagarna har åtalsunderlåtelse på denna grund inte ökat . Detta förhållande tyder på att åklagarna inte fullt ut använder möjligheterna till åtalsunderlåtelse, utan att omständigheterna som talar för åtal i många fall får väga över. Genom kopplingen till reglerna om förundersökningsbegränsning ger dagens regler goda möjligheter att vid brottskonkurrens och återfall undvika att resurser tas i anspråk för utredningar som inte är processekonomiskt försvarbara. Regeringen ser därför inget behov av att utvidga eller inskränka möjligheterna till åtalsunderlåtelse på denna grund. Det formella utrymmet för åtalsunderlåtelse vid bötesbrottslighet, vid för- väntad villkorlig dom och vid psykisk störning måste sägas vara stort. Vid genomförandet av lagstiftning fördes också farhågor fram beträffande reglernas inverkan på intresset av likformighet i rättstillämpningen. I Riksåklagarens cirkulär angående åtalsunderlåtelse och förundersökningsbe- gränsning finns det en noggrann genomgång av regelsystemet och dess tillämpning. Riksåklagaren genomförde också i det sammanhanget en omfattande utbildning av åklagarna. Vid Riksåklagarens tillsynsbesök ägnas vidare frågor om åtalsunderlåtelse en betydande uppmärksamhet. Det statistiska underlag som legat till grund för utvärdering av reglerna om åtalsunderlåtelse ger inte underlag för en bedömning av om det finns olikheter i tillämpningen mellan olika distrikt eller regioner. Enligt utredningen tyder emellertid vissa tecken på att så är fallet. Riksåklagarens tillsynsbesök ger enligt utredningen belägg för att vissa olikheter kan förekomma, dock sällan så att åtal underlåts i större utsträckning än vad som förutsätts i cirkuläret. Snarare är det så att praxis i fråga om att underlåta åtal är strängare på vissa håll och beträffande vissa brottstyper. Vad som klart kan konstateras av statistiken är att åtalsunderlåtelse för bötesbrott och vid förväntad villkorlig dom är i minskande. Hela den minskningen torde inte kunna förklaras av ändringar i lagstiftningen eller i brottslighetens karaktär. I någon mån måste åklagarna iaktta större restriktivitet vid prövningen av om åtalsunderlåtelse bör meddelas. Det anförda visar om inte annat att åklagarna tillämpar ett regelsystem som innebär möjligheter att av diskretionära skäl efterge åtal med försiktighet och med iakttagande av omständigheterna i det enskilda fallet. Lika lite som vid åtalsunderlåtelse vid flerfaldig brottslighet finns det underlag för att påstå att åklagarna reglerar sin arbetsbörda genom att använda sig av reglerna om åtalsunderlåtelse. Av det anförda följer enligt regeringens mening att det inte finns något behov av att utvidga möjligheterna till åtalsunderlåtelse på de grunder som berörts. De formella möjligheter som lagstiftningen ger används inte fullt ut. Det finns inte heller skäl för att inskränka möjligheterna till åtals- underlåtelse. Alla tecken tyder på att åklagarna använder reglerna med en återhållsamhet. Om möjligheterna till åtalsunderlåtelse på dessa grunder inskränks kan det befaras att en minskad flexibilitet skulle leda till att åklagarna måste åtala förfaranden där straffvärdet är begränsat eller omständigheterna i övrigt starkt talar mot åtal. En sådan ändring av reglerna skulle också stå i strid med rekommendation om åtalsplikten. Regeringen finner sammanfattningsvis att reglerna i om åtalsunderlåtelse har en lämplig utformning som tillåter en sammanvägning av de motstående intressen som gör sig gällande. I propositionen Handläggning av ungdomsmål (prop. 1994/95:12) föreslår regeringen att det i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare görs en markering av att det vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas särskilt skall beaktas om den unge har gjort sig skyldig till brott. Regeringens förslag: Förundersökning skall inte behöva inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Möjligheterna till förundersöknings- begränsning i s.k. disproportionsfall utvidgas inte. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en utvidgning av möjligheterna till förundersökningsbegränsning i disproportionsfallen. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet instanser tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. ombudsmän, för och ytterligare några instanser avstyrker en utvidgning av möjligheterna till förundersökningsbegränsning i disproportionsfallen. Skälen för regeringens förslag: Den absoluta åtalsplikten är, som nämnts tidigare, förenad med en absolut förundersökningsplikt. I likhet med vad som gäller i fråga om åtalsplikten är även förundersökningsplikten förenad med en rad undantag. Om åklagaren kan förutse att, om en fullständig utredning genomförs, åtal skulle komma att underlåtas till följd av någon regel om åtalsunderlåtelse eller inte väckas på grund av att särskild åtalsprövning är föreskriven, får han enligt 23 kap. 4 a § andra stycket RB besluta att inte inleda förundersökning. Har en förundersökning inletts får åklagaren enligt paragrafens första stycke under samma förutsättningar lägga ner undersökningen. En sådan s.k. förundersökningsbegränsning får ske bara om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom detta. Beslut om att inte inleda eller att lägga ner en förundersökning får också fattas enligt en s.k. disproportionsregel i samma paragrafs första punkt. Om en utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet inte skulle leda till allvarligare påföljd än böter, behöver utredning inte inledas och en inledd utredning får läggas ner. Till skillnad från vad som gäller vid åtalsunderlåtelse behöver, av naturliga skäl, skuldfrågan inte vara klarlagd för att en förundersökningsbegränsning skall få beslutas. Reglerna om förundersökningsbegränsning har mycket stor praktisk betydelse. Detta gäller särskilt möjligheterna till begränsning av utredningen vid en förväntad åtalsunderlåtelse och i fråga om brott där särskild åtalsprövning är föreskriven. Från resurssynpunkt är det givetvis effektivare att på ett tidigt stadium lägga ner en utredning som ändå inte kan förväntas leda till åtal i stället för att besluta om att åtal inte skall väckas efter det att en fullständig utredning har gjorts. blev cirka 1,2 miljoner brott registrerade hos polisen. I denna siffra ingår inte de brott som faller utanför polisens särskilda anmälningsrutin, huvudsakligen brott med endast böter i straffskalan. Antalet sådana brott uppgår till flera hundratusen . Flertalet beivras genom ett föreläggande av ordningsbot. Av de registrerade brotten blev drygt 200 000 föremål för åtal. I 35 000 fall utfärdades strafföreläggande och i fråga om 28 000 brott meddelades åtals- underlåtelse. I ytterligare cirka 60 000 fall blev brottsmisstankarna full- ständigt utredda, men målet skrevs av utan fullständig förundersökning med motivering exempelvis att gärningen inte var brott eller att den misstänkte var underårig. Därutöver företogs förundersökning i fråga om cirka 86 000 brott utan att brottet klarades upp. Den vanligaste avskrivningsgrunden i dessa fall var att brott inte var styrkt. Sammanlagt har således förundersökning inletts eller ärendet avskrivits genom ett s.k. brottsuppklarande beslut i fråga om drygt 400 000 brott. Statistiken ger inte något besked om vad som hänt beträffande övriga registrerade brott. En mycket stor del av dessa, förmodligen de flesta, utgörs av brott som anmäls men där det redan från början står klart att det knappast finns utsikter att klara upp brottet. Ofta är en anmälan en förutsättning för att ett försäkringsbolag skall medge att reglera den skada som vållats genom brottet. I dessa fall skrivs ärendet av direkt på anmälan med motivering att spaningsuppslag saknas eller liknande. Ett typexempel på sådan brottslighet är cykelstölder. Av anmälda cykelstölder endast upp. Ett inte oväsentligt antal torde vidare utgöras av ärenden där en utredningsåtgärd gjorts, men därefter har utredningen lagts ner utan att någon kunnat misstänkas för brottet med motivering att spaningsuppslag saknas. Till denna kategori kan många fall av inbrottsstölder hänföras. Också för dessa brott är uppklarningsprocenten låg. Även om denna alltför låga uppklarningsprocent kan ökas , är det orealistiskt att tro att situationen skall förändras helt radikalt för dessa brottstyper. Det finns även andra situationer där det i praktiken saknas möjligheter att utreda och lagföra brottet, trots att ett brott utan tvekan har begåtts och brottet formellt omfattas av den absoluta förundersökningsplikten. Som exempel kan nämnas sådana fall då den misstänkte avvikit och inte kan förväntas bli anträffad. Andra fall är då gärningsmannen lämnat landet och inte kan förväntas återkomma och det inte finns förutsättningar för utlämning eller då brottet begåtts utomlands och bevisning inte finns tillgänglig här. Det kan ifrågasättas om lagstiftningen medger att polis och åklagare underlåter att inleda en förundersökning av endast det skälet att ett fullföljande av utredningen inte är praktisk möjlig. Det är enligt regeringens mening inte rimligt att ha en reglering som inte medger detta. Även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast självklart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott. I praxis har det också godtagits att det inte finns någon förundersökningsplikt i dessa fall och att ärendet kan skrivas av med motiveringen att spaningsuppslag saknas. Denna bristande överensstämmelse mellan lagens bokstav och dess praktiska tillämpning är inte tillfredsställande. Det kan säkert av de tillämpande myndigheterna i många fall upplevas så att man tänjer på regelsystemet om man beslutar att inte inleda förundersökning på denna grund. Detta kan medföra att utredningsåtgärder vidtas för att uppfylla en, som man uppfattar det, formell förundersökningsplikt, trots att det redan från början står klart att utredningen aldrig kommer att leda till att brottet blir uppklarat och bestraffat. Principen om en absolut förundersökningsplikt bör tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. För att undanröja den osäkerhet som kan råda på denna punkt bör lagstiftningen förtydligas. Ett sådant förtydligande torde också främja en enhetlig och rättssäker rättstillämpning. Lagtekniskt kan detta lösas på så sätt att det i 23 kap. 1 § RB uttryckligen anges att förundersökning inte behöver inledas, om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. har föreslagit att möjligheterna till förundersöknings- begränsning utvidgas i fråga om fall då insatserna för att utreda brottet inte står i rimligt förhållande till brottets straffvärde eller resultatet i övrigt av en lagföring. Som exempel anförs grannfejder eller anmälningar i trakasseringssyfte och saker som berör förhållanden av mycket komplicerad civilrättslig eller teknisk natur. Den bestämmelse som i gällande lagstiftning tar sikte på sådana ärenden får inte tillämpas om svårare straff än böter kan förväntas och beslut skall fattas av överåklagare eller statsåklagare. Utredningen föreslår att förundersökning skall få underlåtas även i fall då det inte kan förväntas svårare straff än villkorlig dom eller skyddstillsyn och att beslut skall få fattas av åklagare med normal behörighet, dvs. lägst en assistentåklagare som tjänstgjort i sådan egenskap . En utvidgning av möjligheten till förundersökningsbegränsning i angivna fall skulle onekligen kunna leda till att vissa resurser frigörs så att dessa kan användas till utredningar som framstår som mer angelägna. Det finns emellertid andra hänsyn att beakta. Den föreslagna regeln är långtgående. Den skulle omfatta brott med ett inte obetydligt straffvärde, eftersom villkorlig dom och skyddstillsyn utgör alternativ till ett fängelsestraff. Regeln skulle vidare medföra bl.a. att åklagare skulle behöva tillämpa påföljds- och straffmätningsreglerna i 29 och 30 kap. , och detta i ett läge då någon utredning om brottet eller den misstänktes person inte har inhämtats. Flera remissinstanser har avstyrkt förslaget på nu anförda grunder. Regeringen är av den uppfattningen att fördelarna med förslaget inte uppväger de nackdelar som finns. Förslaget bör därför inte genomföras. 9 Strafföreläggande och ordningsbot Effektiv användning av resurserna för brottsbekämpningen förutsätter bl.a. att handläggningsformerna i olika avseenden förenklas. Ett viktigt inslag i reformarbetet har varit att i fråga om mindre brott minska belastningen på domstolarna och även åklagarna. Införandet och den successiva utvidgningen av strafföreläggande- och ordningsbotsinstituten har haft stor effekt i detta avseende. Det stora flertalet mindre brott beivras utan domstols och, vad avser ordningsbot, utan åklagares medverkan. En målsättning med reformarbetet har varit att domstolsprövningen skall förbehållas sådana mål där parterna inte är ense eller som avser allvarligare eller komplicerade brott. Erfarenheterna av det tidigare reformarbetet på detta område är positiva. Strafföreläggande och ordningsbot medger en snabb och effektiv form för att fastställa straff i de fall den misstänkte erkänner gärningen, brottet inte är alltför allvarligt och det inte råder någon tvekan om påföljden. Systemet har, förutom att det innebär en effektivare användning av resurserna, obestridliga fördelar även för den misstänkte. Avgörandet kommer snabbt och den misstänkte kan ta ställning till det förelagda straffet och själv bedöma om det står i rimlig proportion till gärningen. Han får direkt kännedom om den samlade straffrättsliga reaktionen på brottet. Genom att ansvarspåståendet enligt båda processformerna föreläggs enligt mall och då straffets storlek i fråga om ordningsbot följer av ordningsbotsbeslutet och beträffande strafföreläggande normalt bedöms i enlighet med rekommendationer från Riksåklagaren och respektive överåklagare blir straffnivån förutsebar, vilket är en fördel ur legalitetssynpunkt. Den misstänkte slipper vidare, om han godkänner föreläggandet, en ibland tidskrävande och kostsam inställelse vid domstol. Det kan naturligtvis inte bestridas att det innebär vissa risker från rätts- säkerhetssynpunkt att inte pröva målen i domstol. Förelägganden innefattar inslag som skulle kunna uppfattas som pressande från den misstänktes sida. Den förelagde vet att, oavsett om han är skyldig eller inte, ett bestridande innebär att han kan komma att behöva inställa sig vid domstol. Systemet med föreläggande innebär dessutom att ansvarsfrågan prövas av de myndigheter som svarat för utredningen av brottet. Detta förhållande uppvägs dock i viss mån av den omständigheten att såväl polis som åklagare är skyldiga att iaktta objektivitet i sin prövning och alltså skall se även till sådana omständigheter som talar till den misstänktes förmån. Tillgänglig statistik visar att förelägganden godkänns i mycket hög utsträckning. Av utfärdade strafförelägganden godkändes . Utfärdade ordningsförelägganden godkänns i än högre utsträckning. utfärdades drygt 200 000 förelägganden, varav drygt 10 000 i tullmål. Av dessa godkändes över 194 000 eller direkt vid utfärdandet. Ytterligare godkände föreläggandet skriftligen i efterhand. Andelen bestridda ordningsbotsförelägganden är alltså endast . Dessa siffror har varit tämligen konstanta . Antalet straff- och ordningsbotsförelägganden som upphävs med hjälp av extraor- dinära rättsmedel är också relativt få. För den lindrigare brottsligheten ligger sålunda tyngdpunkten i rättskipningen utanför domstolen. De summariska formerna för lagföring har genom detta kommit att spela en allt viktigare roll. Mot bakgrund av detta bör det övervägas om tillämpningsområdet för dessa enkla och förhållandevis billiga processformer kan utvidgas ytterligare. Regeringens förslag: Åklagare skall få utfärda strafföreläggande för alla typer av brott där böter ingår i straffskalan. Ett föreläggande skall också få omfatta medgivna enskilda anspråk som avser betalningsskyldighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag utom så till vida att utredningen föreslår att strafföreläggande skall få utfärdas även med tillämpning av straffnedsättningsreglerna i och få omfatta även enskilda anspråk som avser annat än betalningsskyldighet. Dessutom föreslår utredningen att strafföreläggande skall få utfärdas i de fall det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran men flera instanser är kritiska till eller avstyrker olika delar av förslaget. ombudsmän, , Hovrätten för m.fl. avstyrker förslaget att åklagare skall få förelägga villkorlig dom. Som skäl anges bl.a. att förslaget inte kan godtas ur rättssäkerhetssynpunkt och att det kan få negativa verkningar på den enskildes syn på allvaret i olika lagstridiga handlingssätt. Bland annat och Hovrätten för menar att åklagare inte skall ges rätt att förelägga böter med tillämpning av straffnedsättningsreglerna i eftersom dessa fall bör avgöras av domstol. ombudsmän avstyrker förslaget att medgivna enskilda anspråk skall kunna tas upp i ett strafföreläggande. Hovrätten för förespråkar, i vart fall under en övergångstid, en beloppsbegränsning av de enskilda anspråk som tas upp i samband med strafföreläggande. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande bestämmelser får strafföreläggande utfärdas beträffande brott, för vilket är stadgat enbart böter, dock ej normerade böter, eller böter eller fängelse . Föreläggandet får avse endast påföljden böter och därutöver förverkande och annan sådan särskild rättsverkan av brottet samt kostnader för bl.a. blodprov. Högsta tillåtna straff är 120 dagsböter. Denna gräns tillkom . straffgräns var 100 dagsböter, vilken tillkom . var gränsen 60 dagsböter. Ändringen medförde att framför allt ett stort antal fall av rattonykterhet kunde beivras genom strafföreläggande. Brott för vilka böter ingår i straffskalan Strafföreläggande kan sålunda inte utfärdas för alla brott för vilka böter ingår i straffskalan. Såväl i som inom specialstraffrätten finns straffstadganden för vilka böter ingår i straffskalan, men där formella för- utsättningar att beivra brottet genom strafföreläggande saknas, eftersom straffmaximum överstiger fängelse . I fråga om många av dessa brott bestäms påföljden emellertid regelmässigt till böter. Som exempel kan nämnas lindrigare fall av olaga hot, olovligt förfogande, vårdslös skatteuppgift och brott mot miljöskyddslagen och arbetsmiljölagen. I de fall böter ingår i straffskalan utgör straffskalans utformning i övrigt enligt regeringens mening inte någon naturlig avgränsning av tillämpningsområdet för strafföreläggande. För många av de brott som kan beivras genom strafföreläggande gäller att brotten är gradindelade. De ringa formerna eller normalgraden av brottet kan beivras genom strafföreläggande, medan straffet för det grövre brottet ligger på en högre nivå. Det framstår ofta som ganska slumpartat om ett brott på detta sätt kommit att bli uppdelat på olika grader. Det kan antas att lagstiftaren i många fall inte särskilt beaktat straffskalans effekt på vilken processform som är möjlig att använda. För flertalet av de brott där straffskalan innebär en spännvidd från böter till fängelse skulle säkert en uppdelning i olika grader av brottet i och för sig kunna försvaras. Den omständigheten att ett brott har ett straffmaximum fängelse medför inte att ett brott som ligger på bötesnivån har ett annat straffvärde än andra brott som föranleder motsvarande straff. Det avgörande för om strafföreläggande skall kunna utfärdas bör därför enligt regeringens mening vara om brottet i det enskilda fallet skall leda till ett bötesstraff. Därutöver måste påföljdspraxis för brottet ha en sådan stadga att det är möjligt för en åklagare att bedöma vad som är rätt påföljd. Brottet skall även i övrigt vara lämpligt att beivra genom strafföreläggande. Exempel på brott som då skulle kunna bli föremål för strafföreläggande är mindre allvarliga former av olaga hot, vissa former av sexuellt ofredande (särskilt blottning och andra anstötliga beteenden), olovlig kraftavledning, olovligt förfogande, överträdelse av myndighets bud, vårdslös skatteuppgift, varusmuggling, olovlig försäljning av alkoholdrycker och vissa överträdelser av ordningskaraktär mot miljöskyddslagstiftningen och arbetsmiljölagen. Mot denna bakgrund bör det öppnas en generell möjlighet att utfärda strafföreläggande i de fall böter ingår i straffskalan. Liksom nu bör dock normerade böter undantas från tillämpningsområdet. En särskild fråga är om strafföreläggande också skall kunna användas i de fall böter kan följa på brottet till följd av straffnedsättningsreglerna i 29 kap. 5 § och 7 § . I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns en sådan regel beträffande ungdomar . Möjlighet i sig att döma till lindrigare straff än vad som är stadgat för brottet finns, förutom för denna kategori, för den som begått brott innan han har fyllt tjugoett år (29 kap. 7 § ) och i de fall det finns sådana till den misstänktes person hänförliga omständigheter, som särskilt skall beaktas vid straffmätningen enligt 29 kap. 5 § första stycket . Frågan om att på det sättet gå under straffminimum för brottet torde normalt vara av sådan karaktär att bedömningen bör göras av domstol. Som påpekats måste påföljdspraxis ha en viss stadga för att det skall vara möjligt för åklagare att i det enskilda fallet utfärda ett strafföreläggande. Med undantag för ungdomar torde det endast i mycket liten utsträckning finnas underlag för att mer generellt tillämpa straffnedsättningsreglerna i fråga om vissa brott. Dessutom gör sig vissa speciella hänsyn gällande i fråga om ungdomar som motiverar att åklagaren i de fallen kan utfärda strafföreläggande. Det är beträffande dem av särskild vikt att det blir en snabb reaktion på brottet. Vidare framstår det som en fördel att regeln i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare gör det möjligt att den unge i ett ytterligare antal fall kan besparas den påfrestning och den offentlighet som en domstolsbehandling kan innebära. Dessa hänsyn gör sig inte lika starkt gällande för övriga lagöverträdare. En ändring av reglerna om strafföreläggande bör därför inte innefatta att åklagare i större utsträckning än vad som gäller får förelägga böter som kan ådömas med tillämpning av reglerna om straffnedsättning. Brott som föranleder villkorlig dom har föreslagit att strafföreläggande skall få utfärdas även i de fall där det är uppenbart att påföljden skall bestämmas till villkorlig dom. Utredningen anför att det i domstolarnas praxis förekommer en rad fall, främst förmögenhetsbrott, där påföljden bestäms till villkorlig dom, normalt i kombination med ett bötesstraff. Skuldfrågan är i regel okomplicerad och påföljdsvalet ofta helt förutsebart. Mål av denna karaktär kan i domstol ofta tas till huvudförhandling utan att den tilltalade är närvarande. Man pekar också på att åklagare har möjlighet att under vissa förutsättningar meddela åtalsunderlåtelse i sådana fall där det kan antas att påföljden i händelse av åtal och fällande dom skulle bli villkorlig dom.