prop · GI03155 · 1995-01-01 00:00:00 — Kommittén åberopar vidare olika uttalanden i förarbeten och litteratur som talar för att bestämmelsen i 8 kap. 21 § jordabalken inte är tillämplig då en tidigare arrendator, , överlåter investeringar till en tillträdande arrendator som tecknat nytt arrendeavtal med jordägaren (se betänkandet sid 99 f. samt NJA II 1908 nr 5 s. 71, prop. 1970:20 Del B2 s. 958 f., S. Skarstedt m.fl. Arrendelagstiftningen av s. 170, SOU 1968:57 s. 358). För att undanröja eventuell framtida tvek- samhet om rättsläget i detta avseende föreslår kommittén att lagtexten kompletteras så att det framgår att såväl substitutionsfall som de ovan angivna fallen där nytt arrendeavtal ingås, faller utanför bestämmelsens tillämpningsom- råde. har gjort gällande att kommitténs uttalanden om arrendators rätt att överlåta investeringar till en tillträdande arrendator är felaktiga. Enligt hovrättens mening är rättsläget sådant att en frånträdande arrendator inte har rätt att, vare sig före eller efter frånträdet, sälja en investering till den tillträdande arrendatorn utan jordägarens samtycke. Hovrätten motiverar sitt ställningstagande på följande sätt. Fram till frånträdesdagen är investeringarna arrendatorns och han kan förfoga över dem som annan egendom han äger. Utan jordägarens samtycke kan han dock inte sälja investeringar till en tredje man och låta dem stå kvar på platsen. En sådan transaktion skulle komma i konflikt med bestämmelsen i 8 kap. 19 § jordabalken, enligt vilken arrendatorn inte utan jordägarens samtycke får upplåta nyttjanderätt till arrendestället eller del av detta. Inte heller efter frånträdet har arrendatorn, på grund av bestämmelsen i 8 kap. 21 § jordabalken, rätt att sälja investeringen till tredje man. Endast om jordägaren säger nej till erbjudandet om inlösen och arrendatorn säljer för rivning och/eller bortforsling före tremånadersfristens utgång kan arrendatorn sälja. Om arrendatorn säljer en investering till den tillträdande arrendatorn, handlar säljaren i strid med 8 kap. 21 § jordabalken. Något godtrosförvärv kan då inte förekomma för den tillträdande arrendatorn. Frågan om frånträdande arrendators rätt att sälja investeringar till en tillträdande arrendator synes således vara föremål för olika uppfattningar. Att osäkerhet råder om lagbestämmelsernas innebörd på detta sätt är naturligtvis inte till gagn för någon. Även om denna fråga inte har någon direkt anknytning till det nu aktuella lagförslaget om skydd för arrendatorers investeringar, anser regeringen det vara lämpligt att den tas upp i detta sammanhang. Som framgått ovan innebär bestämmelsen i 8 kap. 21 § jordabalken att arrendatorn när han frånträder arrendet är skyldig att erbjuda jordägaren att lösa in de investeringar som han gjort på arrendestället. Att jordägaren på detta sätt ges möjlighet att överta investeringarna är mycket betydelsefullt, inte minst då utgångspunkten bör vara att de byggnader och andra investeringar som finns på en fastighet också tillhör fastigheten. Någon ändring i detta avseende bör därför inte göras. Om jordägaren avböjer ett erbjudande om inlösen eller om han inte svarar inom den i lagen stadgade tiden, har arrendatorn rätt att föra bort egendomen från det att arrendestället avträddes. För det fall en tillträdande arrendator skulle vara intresserad av att i stället överta investeringarna, är det enligt vår mening orimligt och i högsta grad oekonomiskt om en överlåtelse till denne inte får ske. Om den frånträdande arrendatorn inte har någon annan möjlighet än att föra bort egendomen, skulle detta kunna innebära att den tillträdande arrendatorn senare får utföra en likadan investering. Likaså måste det anses oskäligt att en jordägare kan förklara sig avstå från inlösen i förvissning om att arrendatorn ändå inte kan föra bort eller överlåta investeringen, med följd att investeringen kommer att tillfalla jordägaren utan lösen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det i lagen bör införas en rätt för frånträdande arrendator att, om jordägaren avböjer ett erbjudande om inlösen eller inte svarar inom den föreskrivna tidsfristen, överlåta investeringen till den tillträdande arrendatorn. I likhet med vad som gäller ifråga om rätten att föra bort egendom från arrendestället bör föreskrivas att överlåtelserätten måste utnyttjas från det att arrendestället avträddes eller anspråk på lösen slutligen ogillades.Då bestämmelserna i 8 kap. jordabalken avser arrenden i allmänhet kommer förändringen i 21 § att gälla även för andra arrendetyper än jordbruksarrenden. 5.12 Kostnader och regionalpolitiska konsekvenser En inte oväsentlig del av den nuvarande företagsverksamheten i glesbygdsområden utgörs av arrendejordbruk. Arrendeformen kommer även att utgöra ett viktigt komplement till jordbruksdrift på egen mark. Lagförslagets syfte, att lägga en grund till ett gott investeringsklimat inom arrendejordbruket, är ägnat att bidra till upprätthållandet av en för landsbygden godtagbar regionalpolitisk balans. Genom att skapa förutsättningar för ett bibehållande och en utveckling av denna företagsform öppnar man också möjligheter att bibehålla och utveckla andra former av verksamhet - offentlig och privat - på orten. Förslaget ligger därför väl i linje med de av fastlagda målen att ge människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i landet. Kostnadskonsekvenserna för staten är huvudsakligen relaterade till arrendenämnderna och domstolarna. Införandet av en möjlighet till tillståndsprövning för framtida investeringsåtgärder, prövning av inlösenvillkor m.m. kommer att skapa nya arbetsuppgifter för i första hand arrendenämnderna och fastighetsdomstolarna. Enligt regeringens bedömning kan man emellertid på goda grunder förvänta sig att de nya reglerna framförallt kommer att leda till en väsentligt högre frekvens av överenskommelser om investeringar. Ökningen av arrendenämndernas och domstolarnas arbetsbörda kan mot den bakgrunden förväntas bli förhållandevis liten och bör kunna bemästras inom ramen för befintliga resurser. De nya reglerna bör träda i kraft . Ändringen av 8 kap. 21 § samt införandet av de nya bestämmelserna i 9 kap. 21 a, 31 a och 31 b §§ torde vara av sådan vikt för parternas inbördes avtalsförhållande att bestämmelserna inte bör bli tillämpliga på äldre arrendeavtal. I fråga om avtal som har ingåtts före ikraftträdandet är det därför rimligt att de angivna bestämmelserna skall gälla först efter den tid- punkt till vilken jordägaren tidigast kan säga upp avtalet genom uppsägning efter ikraftträdandet. Regeringens bedömning: Någon rätt till friköp vid s.k. historiskt arrende skall inte införas. Kommitténs förslag: Enligt kommitténs förslag till utformning av en friköpslag skall en arrendator till jord som omfattas av begreppet historiskt arrende under vissa särskilda förutsättningar ha rätt att lösa in den fasta egendom som om- fattas av arrendet även om jordägaren motsätter sig det. Förslaget innebär att arrendatorn när som helst skall kunna påkalla s.k. friköp genom att väcka talan mot jordägaren vid fastighetsdomstol. Historiskt arrende skall anses föreligga när det är sannolikt att den helt övervägande delen av ett arrendeställe inte varaktigt brukats av fastighetens ägare. Friköpsrätten begränsas dock till att avse vissa jordbruksarrenden och bostadsarrenden. I fråga om jordbruksarrenden föreslås att friköp skall få ske, om huvuddelen av arrendestället före den dag då talan om friköp väcks innehafts och stadigvarande bebotts av arrendatorn eller någon honom närstående. Motsvarande förutsättningar föreslås gälla beträffande bostadsarrenden. För dessa har friköpsrätten emellertid också begränsats till sådana upplåtelser som på visst sätt kan härledas ur ett tidigare jordbruksarrende i släkten. Som ett krav för att friköpsrätt skall föreligga föreslås gälla att det finns en rätt till förlängning av arrendeavtalet. Förslaget innehåller dessutom en s.k. jordägarventil, enligt vilken friköp inte skall få ske om det av särskilda skäl skulle vara oskäligt mot jordägaren. Friköp skall vägras även i ett fall där egendom skall lösas in enligt 16 § lagen om avveckling av fideikommiss. Friköpsrätten, som föreslås få utnyttjas utan hinder av bestämmelserna i fastighetsbildningslagen, förköpslagen och jordförvärvslagen, skall som huvudregel avse arrendestället i dess omfattning när talan om friköp väcks. I vissa fall skall dock avvikelser kunna göras, t.ex. i form av gränsjusteringar. Friköpet skall också gälla sådana eventuella tillbehör till fastigheten som inte omfattas av arrendet samt alla de rättigheter som jordägaren har till fastigheten. Med undantag för sådana fordringar som åtnjuter förmånsrätt enligt 6 § 1 förmånsrättslagen skall det friköpta områdets ansvar för fordran upphöra i och med friköpet. När det gäller den ersättning som skall erläggas för det friköpta området följer förslaget regleringen i expropriationslagen. Gäller friköpet en hel fastighet skall arrendatorn alltså som huvudregel betala löseskilling med belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Är det istället fråga om en del av en fastighet, skall betalas intrångsersättning motsvarande den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom friköpet. Om jordägaren åsamkas ekonomisk skada, skall även denna ersättas. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, häribland arrendenämnderna i och , , , , samt jordbruksarrendatorers förbund, har avstyrkt eller ställt sig negativa till för- slaget om friköpslag. Den kritik som riktats mot lagförslaget har bl.a. gått ut på att det utgör ett alltför stort ingrepp i äganderätten utan att det motsvaras av ett allmänt intresse. Vidare har anförts att förslaget inte uppfyller rimliga rättssäkerhetskrav, då det saknar ett så preciserat innehåll att ingreppen i äganderätten kan förutses. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. , och , har härvid ifrågasatt om förslaget är förenligt med den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (). Vissa remissinstanser har även varit av den uppfattningen att en lagstiftning i enlighet med förslaget skulle skapa orättvisa mellan olika arrendatorer. Vidare har det anförts att införandet av en friköpsrätt på ett allvarligt sätt skulle störa förhållandet mellan jordägare och arrendatorer och i förlängningen leda till ett minskat utbud av arrendegårdar. Det har i detta sammanhang hävdats att redan den omständigheten att det lagts fram ett förslag om friköpslag har medfört störningar på arrendeområdet. Endast ett tiotal remissinstanser, häribland länsstyrelserna i och län, , , Samrådsgruppen för arrendatorsföreningar på och omkring sydsvenska höglandet samt lokala avdelningar av har i huvudsak tillstyrkt förslaget till friköpslag. Skälen för regeringens bedömning: Lagstiftningen i arrendefrågor har inriktats på att genom olika åtgärder stärka arrendatorernas ställning inom ramen för det befintliga arrendeinstitutet. Man har däremot inte velat göra direkta ingrepp i äganderätten till den mark som brukas med arrenderätt. Vid s.k. gårdsarrenden och bostadsarrenden gäller bestämmelser om minimitid för upplåtelser samt om besittningsskydd. Genom det direkta besittningsskyddet har arrendatorerna tillförsäkrats en mycket omfattande rätt till förlängning av arrendeavtalet. Lagen innehåller vidare bestämmelser om bl.a. jordägarens byggnadsskyldighet, om arrendatorns rätt att i vissa fall erhålla ersättning för förbättringar av arrendestället, om möjligheter att överlåta arrenderätten, om uppsägningstid samt om hur arrendeavgiften skall bestämmas. Ett särskilt exempel på lagstiftning som införts till arrendatorernas skydd är lag om arren- datorers rätt att förvärva arrendestället. Enligt denna lag får jordägaren - om arrendatorn anmält intresse för att köpa arrendestället - inte överlåta arrendestället helt eller delvis utan att först ha erbjudit arrendatorn att förvärva det. Genom den nu gällande lagstiftningen har arrendatorerna således erhållit en mycket stark ställning i arrendeförhållandet. Detta kan sägas gälla i synnerhet beträffande arrendatorernas möjligheter att få stanna kvar på arrendestället. Det har dock i olika sammanhang framhållits att frånvaron av generella regler om skydd för de investeringar som jordbruksarrendatorerna gör på arrendeställena utgör ett stort problem. Som framgår av avsnitt 5.2 föreslår regeringen nu att det skall införas ett generellt skydd för sådana investeringar. Genom detta förslag kommer jordbruksarrendatorernas ställning gentemot jordägarna att förstärkas ytterligare. Att införa en friköpslag skulle innebära ett avsteg från den gällande lagstiftningsprincipen om att förstärkningar av arrendatorernas ställning skall ske inom ramen för det befintliga arrendeinstitutet. Förslaget skiljer sig också från övrig lagreglering på arrendeområdet genom att det inte är avsett att gälla för hela arrendatorskollektivet inom en viss arrendekategori, utan endast en viss grupp av arrendatorer. Det har uppskattats att denna grupp utgör endast av samtliga jordbruksarrenden. Frågan om en sådan särskild friköpsrätt för innehavare av historiska arrenden har tidigare utretts av . Denna utredning hade, till skillnad mot arrendekommitté, till uppgift att förutsättningslöst överväga om en sådan friköpsrätt borde införas. Utredningens slutsats att en sådan lagstiftning inte borde införas fick under den följande remissbehandlingen stort stöd av remissinstanserna. Någon lagstiftning kom därför inte till stånd. Även vid remissbehandlingen av det förslag som arrendekommitté presenterat har det framkommit att en stark majoritet av remissinstanserna ställer sig negativa till införandet av en friköpsrätt. Bland dem som bestämt avstyrker en lagstiftning om friköpsrätt finns företrädare för såväl jordägare som arrendatorer. Jordbruksarrendatorernas egen organisation, , och finns bland de remissinstanser som bestämt har motsatt sig förslaget. Kommitténs förslag till utformning av en lag om friköpsrätt har tillkommit som svar på lagutskottets, av godkända, uttalande i betänkandet 1989/90:LU6 om att en friköpsrätt vid historiska arrenden borde införas. Kommittén hade alltså inte i uppdrag att förutsättningslöst ta ställning till om det bör införas en friköpslag. I regeringens direktiv för utredningsuppdraget hänvisades till lagutskottets uttalanden angående den kommande lagens utform- ning. I direktiven underströks särskilt att det förfarande som skulle tillskapas måste vara på en gång enkelt, tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt och förenligt med förpliktelser enligt den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av de krav som riksdag och regering således ställt på den aktuella lagstiftningen måste frågan om förslaget bör leda till lagstiftning övervägas noga. Därtill måste beaktas den omfattande remisskritik som riktas mot det lagda förslaget från företrädare för såväl jordägare som arrendatorer. Tvångsmässigt frånhändande av egendom är den längst gående formen av ingrepp i äganderätten och bör självklart komma i fråga endast om det är motiverat av mycket starka skäl. I de fall då ett sådant ingrepp inte avser att tillgodose ett allmänt intresse utan en enskild persons intresse framför en annans måste särskild restriktivitet iakttas. De skäl som åberopats till stöd för införandet av en friköpsrätt för historiska arrenden är i första hand förhållanden av ekonomisk och social art på arrendatorernas sida. Det har framhållits att jordbruksarrendatorerna och deras släkt ofta brukat arrendegårdarna i flera generationer och att det värde som dessa gårdar representerar till stor del skapats genom det arbete som arrendatorerna har utfört och de ekonomiska uppoffringar som de har gjort. I den mån annat inte avtalats med jordägaren har arrendatorerna själva fått - och får alltjämt - bekosta investeringar och bära hela den företagsekonomiska risken för växtodling och djurhållning. Genom införandet av en friköpslag skulle arrendatorerna få en garanti för att de redan gjorda investeringarna kommer dem och deras familjer till godo. En sådan lag skulle också öka arrendatorernas intresse av att i fortsättningen göra långsiktiga investeringar på arrendeställena. I detta sammanhang måste det dock framhållas att jordbruksarrendatorer - liksom andra näringsidkare - själva valt en sysselsättning som ofrånkomligen medför ett personligt engagemang och ett ekonomiskt risktagande. Ett annat argument för friköpsrätt som framförts är att det uppstår en känslomässig bindning till arrendestället när ett arrende innehafts länge av samma släkt och att dessa arrendatorer känner ett behov av - och bör tillerkännas - den trygghet som ett ägande för med sig. Såsom emellertid angavs inledningsvis har arrendatorerna ett mycket omfattande besittningsskydd. Efter en lagändring har jordägarens möjlighet att säga upp arrendeavtalet för att i egen regi driva jordbruk på arrendestället, s.k. självinträde, inskränkts betydligt. Om det skulle anses obilligt mot arrendatorn att arrendeförhållandet upphör, får självinträde inte ske. I förarbetena till den nämnda lagändringen (prop. 1978/79:183 s. 23) anges som exempel på fall då ett avbrott i rätten till förlängning ofta torde betraktas som obilligt att tvisten gäller ett s.k. historiskt arrende. Innehavare av historiska arrenden har således erhållit en särskilt stark ställning i dessa fall. Även i de situationer då jordägaren vill avsluta arrendeförhållandet på grund av att arrendestället behövs för en mer ändamålsenlig indelning i brukningsenheter eller att det skall användas för annat ändamål än jordbruk, skall på liknande sätt prövas om det skulle vara obilligt mot arrendatorn att låta arrendeförhållandet upphöra. Arrendatorns behov av trygghet tillgodoses - förutom av de nu nämnda reglerna om besittningsskydd - av lag om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället. Frågan om vilka arrendatorer som bör omfattas av en eventuell friköpslag är också ett problem, då det inte finns någon naturligt avgränsad grupp som kan sägas ha större skäl att få sin nyttjanderätt omvandlad till äganderätt än andra. En lag kommer därför ofrånkomligen och i stor utsträckning att bli godtycklig. Det är exempelvis inte möjligt att säga att personer som tillträtt sina arrenden före en viss tidpunkt har starkare känslomässiga eller ekonomiska bindningar till arrendestället än de arrendatorer som tillträtt sina arrendeställen efter samma tidpunkt. Situationen kompliceras ytterligare genom den föreslagna tillämpningen av olika tidsramar för ägarens passiva innehav och arrendatorns arrendetid. Kommittén har föreslagit att en förutsättning för friköpslagens tillämplighet skall vara dels att arrendestället inte varaktigt brukats av fastighetens ägare, dels att arrendatorn eller någon honom närstående innehaft och bott på arrendestället före den dag talan om friköp väcks. Ett sådant system kommer att leda till orättvisa resultat. En arrendator som är född på och har ägnat hela sitt liv åt sin arrendegård samt vars familj - som första arrendatorer - innehaft arrendet skulle inte tillerkännas friköpsrätt. Det skulle däremot en annan arrendator som övertagit arrendet samt vars släkt innehaft arrendet (under förutsättning att gården varit utarrenderad ). Det är svårt att se det rimliga i en sådan gränsdragning. Det bör tillfogas att liknande eller motsvarande resultat torde uppkomma oavsett hur kriterierna för friköpsrätten skulle bestämmas. Bedömningen av den nu aktuella lagstiftningsfrågan bör enligt regeringens mening göras dels mot bakgrund av vad som sagts om arrendatorernas nuvarande villkor och förslaget till generell reglering till skydd för jordbruksarrendato- rernas investeringar, dels med hänsyn till hur en friköpsrätt förhåller sig till åtaganden enligt och till regeringsformen. I fråga om det skydd för äganderätten som behandlas i första tilläggsprotokoll, artikel 1 gäller numera lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen innebär att med de tillägg som gjorts bl.a. i det första tilläggsprotokollet skall gälla som lag här i landet (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 samt rskr. 1993/94:246). Lagen trädde i kraft den 1 januari 1995.För att förslaget om friköpsrätt skall kunna läggas till grund för lagstiftning krävs enligt 2 kap. 23 § regeringsformen att förslaget är förenligt med åtaganden på grund av . Det går naturligtvis inte att säkert förutse vilken ståndpunkt den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () eller, efter inkor- poreringen av i svensk lag, svensk domstol skulle komma att inta i denna fråga vid prövning av en friköpslag enligt den modell som kommittén föreslagit. Enligt regeringens uppfattning finns det emellertid en beaktansvärd risk att en sådan lagstiftning skulle befinnas vara i strid med äganderätts- skyddet i . Regeringen delar därvid inte utredningens upp- fattning att de rättsfall från som utredningen behandlar, t.ex. fallet m.fl. mot , beträffande de sakliga förutsättningarna företer sådana likheter med de skäl och den situation i övrigt som kännetecknar den föreslagna lagen om friköpsrätt att den inte skulle anses vara i strid med . Regeringen instämmer i den bedömning som gjorts av bl.a. och och dess juridiska fakultetsstyrelse och menar att det i varje fall måste starkt ifrågasättas om en friköpsrätt är förenlig med åtaganden på grund av . Av betydelse i detta sammanhang är även de ändringar i regeringsformen som gjordes i samband med inkorporeringen av . Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen i dess lydelse fr.o.m. gäller att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I propositionen uttalas att ändringen i regeringsformen innebär en precisering av det egendomsskydd som anger. I propositionen görs vidare följande uttalanden om vad som i bestämmelsens mening utgör ett angeläget allmänt intresse (se anf. s. 48). Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdsssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demo- kratiskt samhälle.