prop · GI03227 · 1995-01-01 00:00:00 — I de nu beskriva fallen, liksom vid andra former av telekommunikationer, t.ex. datorkommunikation, finns det en koppling mellan meddelandet och den misstänkte genom en identifiering av den logiska adress som meddelandet skickas från eller till. Ett meddelande som fysiskt dirigeras om på väg till adressaten genom en vidarekoppling är fortfarande på väg till den misstänktes adress. Den adressen kan vara ett abonnemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan motsvarande tillförlitlig identifieringsmetod. Som gemensam benämning på dessa olika identifieringsmetoder kan man använda uttrycket teleadress. Genom att knyta bestämmelserna för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till en sådan teleadress undviker man de begränsningar som följer med dagens bestämmelser om att åtgärden endast får avse viss anläggning. uppnår man det krav på konkretion som fordras, dels från integritetssynpunkt, dels för att rättens beslut skall bli verkställbart i praktiken. Genom att man inte uttömmande anger vilka identifieringsmöjligheter som får användas kan tvångsmedlen tillämpas oberoende av om det är fråga om en traditionell fysisk avgränsning, t.ex. en viss ledning till en viss byggnad med en viss telefonapparat, eller om IT-användningen har skapat nya möjligheter till identifiering av vissa telemeddelanden. En sådan reglering gör det alltså möjligt att anpassa tillståndsprövningen till nya förutsättningar på teleområdet och komplicerade resonemang om vilka tekniska åtgärder som aktualiseras kan delvis undvikas. Mot bakgrund av vad som anförts föreslår regeringen att bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändras så att tvångsmedlen, i stället för att avse viss teleanläggning, skall avse en teleadress. I enlighet med Lagrådets förslag bör det nya begreppet teleadress exemplifieras i lagtexten. Förskjutningen från viss teleanläggning till viss teleadress föranleder inte några ändringar när det gäller vilket samband som skall föreligga mellan den misstänkte och teleadressen. Sålunda skall teleadressen - i stället för teleanläggningen - fortsättningsvis innehas eller annars kunna antas komma att användas av den misstänkte. På samma sätt som blir det inte heller möjligt att bedriva hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning av en teleadress till vilken den misstänkte kan komma att ringa eller sända meddelande. Den föreslagna regleringen ger alltså uttryck för samma synsätt som råder såvitt avser den avvägning mellan effektivitet och integritet som alltid måste göras i dessa ärenden. Personer som är helt ovidkommande för brottsutredningen måste givetvis, så långt det är möjligt, skyddas från att utsättas för integritetsintrång. Genom en begränsning av tvångsmedlen till viss teleadress går det att undvika att en stor mängd överskottsinformation tas upp, vilket annars skulle kunna inträffa om en avlyssning avsåg en stor mängd linjer knutna till en växel hos ett företag. I sådana fall bör om möjligt en annan identifieringsmetod väljas, vilket även följer av proportionalitetsprincipen. Ett tillstånd bör således, när förutsättningar föreligger, begränsas till en viss anknytning eller avse en annan precisering till vissa telekommunikationer som kan antas beröra den misstänkte. Genom att man ersätter begränsningen till viss teleanläggning med viss teleadress kommer den form av hemlig teleövervakning som innebär att en teleanläggning stängs av för telemeddelanden att kunna anpassas till moderna telekommunikationer. Syftet med den bestämmelsen är att man i kritiska lägen skall kunna hindra en misstänkt från att sätta sig i förbindelse med t.ex. en medbrottsling eller att nås av ett samtal med en varning. Kopplingen till viss teleadress möjliggör att olika tekniska förfaranden kan användas för att uppnå dessa syften. 8 Begränsningen till allmänt tillgängliga telenät Regeringens förslag: Nuvarande begränsning enligt vilken hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast får avse allmänt tillgängliga telenät ersätts av en föreskrift som undantar tele-meddelanden som endast befordras inom ett telenät, som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. I tillstånden till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast skall få avse sådana telemeddelanden som befordras med hjälp av teleanläggning som kan användas för kommunikation via allmänt tillgängligt telenät. Remissinstanserna: Förslaget har i denna del godtagits eller lämnats utan erinran av några remissinstanser. Förslaget har emellertid ifrågasatts av flera, som pekar på risker för intrång i den enskildes personliga integritet och i företagens intresse av skydd för information. Länsrätten i menar att säkerheten i IT-miljön utsätts för alltför stora påfrestningar om en tvångsmedelsanvändning tillåts i större företags interna telenät. Det allmännas intresse bör därför enligt länsrätten ge vika för den enskildes skydd mot integritetsintrång och andra tillvägagångssätt tillgripas för att tillgodose behovet av att bekämpa brott. och har också anfört att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast kan godtas i allmänt tillgängliga telenät. De har därvid huvudsakligen åberopat att privata nät som byggs upp för företags- och koncernintern användning måste kunna användas utan risk för att hemliga och interna uppgifter kommer på avvägar. Redan misstanken om "läckagerisker" kan begränsa användningen av telekommunikationer. och har vidare anfört att uttrycket "kan användas för kommunikation via allmänt tillgängliga nät" torde innebära att exempelvis förekomsten av en från hyrd ledning som ingår i ett internt nät medför att hela nätet blir avlyssningsbart och att utgångspunkten i stället måste vara den faktiska användningen av nätet. Skälen för regeringens förslag: Det har aldrig funnits något rättsligt monopol i för anläggning av telenät eller för att erbjuda teletjänster. kom att äga hela produktions-systemet för teletjänster med telefoner och andra apparater, ledningar och växlar och verket hade ett de facto-monopol inom stora delar av telemarknaden (SOU 1992:70 s. 71). Tvångsmedlen på teleområdet har därför i praktiken kommit att begränsas till denna struktur. Bestämmelser om telefonavlyssning har sedan ikraftträdande funnits i 27 kap. RB. En lagstadgad begränsning till telemeddelanden som befordras av infördes först genom ändringar, efter att Lagrådet erinrat om att det föreslagna begreppet hemlig teleavlyssning givits en något mer begränsad innebörd i motiven än i lagtexten. Departementschefen anförde därvid, som tidigare nämnts, att de åtgärder som vidtagits för att konkurrensen på telemarknaden skall fungera på rimliga villkor kan ha återverkningar på möjligheterna att utnyttja avlyssning som ett straffprocessuellt tvångsmedel men att detta problem får tas upp i annat sammanhang (prop. 1988/89:124 s. 40, 72 och 74). Även i samband med författningsändringar, som innebar en utvidgning till allmänt tillgängliga telenät, uttalades, som ovan redovisats, att frågan huruvida hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör ges en vidare tillämpning i enlighet med vad eller föreslagit, lämpligen kunde tas upp i samband med beredningen av Data- straffrättsutredningens betänkande eller i annan särskild ordning (prop. 1992/93:200 s. 261). Telenät som inte är allmänt tillgängliga har blivit mer vanligt förekommande. Ett typexempel är de interna företagsnäten, vilka dock regelmässigt kan användas för att kommunicera via de allmänna telenäten. Utvecklingen mot en fri telemarknad och mot abonnentägda nät, växlar och annan teleutrustning, har därvid lett till delvis oönskade avgränsningar mellan nät och anläggningar som faller inom respektive utanför tillämpningsområdet för de nuvarande bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Med dagens flexibla strukturer har det, i vart fall för större företag, blivit möjligt att delvis disponera över frågan huruvida företagets telekommunikationer skall undantas från tvångsmedlen på teleområdet. Det kan inte anses tillfredsställande att de allvarliga ingrepp i den personliga integriteten som hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör skall bygga på sådana avgränsningar. Det är inte heller önskvärt att effektiviteten i brottsbekämpningen inskränks på detta sätt. Valet av verksamhetsform för t.ex. ett företags telekommunikationer bör vid annars jämförbara förhållanden inte leda till att den som byggt ett eget nät är undantagen från en tvångsmedelsan- vändning. En begränsning till allmänt tillgängliga telenät innebär vidare att mängden överskottsinformation ökar till följd av att avlyssningen inte kan verkställas nära den misstänkte. Vid verkställighet av tvångsmedel på teleområdet är det på grund av tvångsmedlens hemliga karaktär extra angeläget att personer som är ovidkommande för brottsutredningen berörs i så liten utsträckning som möjligt. Det är därför viktigt att mängden överskottsinformation minimeras. Det förefaller tveksamt om de risker för informationssäkerheten som några remissinstanser har åberopat utgör tillräckliga skäl för att vidmakthålla nuvarande avgränsning. Motsvarande risker framträder bl.a. när husrannsakan och beslag avser enskilda telenät; åtgärder som kan vara nog så ingripande. Utifrån det synsätt som har förts fram i de aktuella remissvaren borde således all tvångsmedelsanvändning, såvitt gäller enskilda nät, anses utesluten av hänsyn till informationssäkerheten. Detta resonemang illustrerar de hinder som kan aktualiseras för grundläggande samhällsfunktioner, t.ex. brottsbekämpning, när det blir allt vanligare att känsliga uppgifter behandlas inom stora och komplicerade informationssystem. Trots att överskottsinformationen minskar ju närmare den misstänkte avlyssningen kan verkställas förhåller det sig givetvis så att en utvidgning av tvångsmedlens användning till telemeddelanden i alla nät skulle innebära att den totala mängden överskottsinformation ökar. Det är självklart att färre avlyssningsmöjligheter medför att mindre överskottsinformation tas upp. Avgräns- ningar där skillnader i ägande och nyttjande blir avgörande inom ramen för i övrigt likvärdiga förhållanden kan emellertid inte få spela en avgörande roll för om och när avlyssning skall få ske. Frågan om i vilken omfattning hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall medges behöver återföras till den principiella frågan hur samhällets behov av att utreda brott bör avvägas mot integritetsskyddet och skyddet för företagshemligheter m.m. sedan förhållandena på teleområdet har ändrats. Enligt regeringens mening bör samhället inte acceptera en begränsning av möjligheterna att utreda brott enbart för att tillgodose företagens i och för sig berättigade intresse av skydd för IT-baserad information. Det torde därutöver vara betydelsefullt även för näringslivet att brott i IT-miljön som är riktade mot företag kan utredas och lagföras. Behovet av informationssäkerhet bör tillgodoses på annat sätt, bl.a. genom särskilda åtgärder till skydd för företagen vid verkställigheten av tvångsmedelsbeslut, genom utbildning av dem som handlägger och verkställer sådana åtgärder och genom ett vidgat samarbete mellan näringslivet och det allmänna för att öka informationssystemens säkerhet. Av hänsyn till informationssäkerheten och skyddet för den enskilde bör den som vidtar åtgärden t.ex. inte få göra ingrepp via telenät i de datorer m.m. som används för att befordra telemeddelanden. Mot bakgrund av vad som anförts bör den nuvarande begränsningen till allmänt tillgängliga telenät slopas. Frågan är då hur en ny begränsning av tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bör utformas. Utredningens förslag att - i stället för en begränsning till allmänt tillgängliga telenät - inte tillåta avlyssning av sådana telemeddelanden som befordras med hjälp av en teleanläggning som inte kan användas för kommunikation via allmänt tillgängliga nät skulle i huvudsak undanröja de komplikationer som den fortskridande privatiseringen för med sig för användningen av tvångsmedel på teleområdet. Därmed skulle helt intern kommunikation såsom snabbtelefoner i en bostad uteslutas medan telenät som inte är allmänt tillgängliga, t.ex. privata företagsnät för tele- och datatrafik, omfattas om de kan användas för utväxling av telemeddelanden via allmänt tillgängliga telenät. Enligt utredningen kan det genom dess förslag antas bli möjligt att i de allra flesta fall undvika tekniska gränsdragningar när det gäller vad som är ett allmänt tillgängligt nät (betänkandet s. 439). Den av utredningen föreslagna lösningen kan emellertid ifrågasättas från flera utgångspunkter. Enligt regeringens mening finns det en risk för att den berörda gränsdragningsfrågan ersätts av en annan teknikbunden gränsdragning, nämligen frågan om vilka teleanläggningar som kan respektive inte kan användas för kommunikation via ett allmänt tillgängligt telenät. Vidare uppkommer frågan om det föreslagna uttrycket "kan användas för kommunikation via allmänt tillgängliga nät" skall syfta på vad som är tekniskt möjligt eller på vad som är möjligt inom ramen för den teknik som faktiskt används. I utredningens betänkande uttalas endast att begränsningen inte gäller om utrustning eller anknytning i övrigt visar att det går att sända meddelanden till eller från anläggningen via allmänt tillgängligt nät (betänkandet s. 439). Frågan om avgränsningar i IT-miljön bör baseras på vad som är tekniskt möjligt eller på användarens avsikt att utnyttja de tekniska möjligheterna (den faktiska användningen) har behandlats av i betänkandet En ny datalag (SOU 1993:10) bl.a. med avseende på datalagens begrepp "personregister". Utredningen fann att de tekniska möjligheterna att genom ADB-teknik göra person- uppgifter tillgängliga, ensamma borde bestämma datalagens tillämpningsområde. Som grund för detta ställningstagande åberopades dels den tekniska utvecklingen, dels att det - jämfört med en utgångspunkt i användarens avsikter - blir möjligt att göra en mera objektiv bedömning och att rättssäkerheten därmed ökar (s. 109). Med den andra lösningen skulle det inte vara tillräckligt att konstatera att ett visst informationssystem som används medger strukturering av person- uppgifter, utan den ansvariges uppgivna och faktiska användning måste närmare undersökas (s. 104). Enligt regeringens mening finns det skäl att anta att den av föreslagna begränsningen, i belysning av det nu anförda, skulle få allt mindre betydelse till följd av den tekniska utvecklingen. Den snabba IT-anpassningen av utrustning för kommunikation suddar delvis ut traditionella gränser och olika tillämpningar flyter samman. Som exempel kan nämnas att datorer kan användas för telekommunikation via modem, att de fysiska anslutningarna vanligtvis är standardiserade och att det finns programvaror som ger datorer funktioner som televäxel och telefonsvarare för internt och externt bruk. En begränsning till telemeddelanden som befordras med hjälp av teleanläggning som inte kan användas för kommunikation via allmänt tillgängliga telenät förefaller därför mindre lämplig. Det är inte heller önskvärt med en begränsning som förutsätter en omfattande kontroll hos användarna. En sådan kontroll torde för övrigt knappast gå att genomföra i praktiken. En första begränsning av tillämpningsområdet följer av den numera lagstadgade proportionalitetsprincipen. Denna begränsning är emellertid inte tillräcklig. Skyddet för den enskilde gör det angeläget att utforma regleringen så att det i lagtexten - utöver proportionalitetsprincipen - anges vilka undantag som åsyftas. Det skulle inte heller vara tillräckligt med en regel som begränsar tillämpningsområdet till sådana telekommunikationer som förut ägde rum via allmänna nät men som , under annars likvärdiga förhållanden, sker via privata företagsnät etc. Den beskrivna utvecklingen på teleområdet innebär nämligen att olika tillämpningar blir allt mindre beroende av traditionella gränser. En reglering byggd på t.ex. vad som är allmänt tillgängliga nät till skillnad från privata företagsnät eller på vad som är intern till skillnad från extern kommunikation torde därför leda till gränsdragningar som riskerar att snabbt föråldras. har lyft fram de svåra gränsdragningar som blir följden av varje försök att lagreglera tillämpningsområdet utifrån skillnader mellan intern och extern kommunikation samt mellan olika former av intern kommunikation såsom bostadsintern, företagsintern eller globalt intern. Det var för att undvika just dessa svårigheter som såväl som förordade att begränsningarna ges en generell utformning. förslag, att falla tillbaka endast på proportionalitetsprincipen, leder emellertid, som ovan angivits, till en alltför tänjbar reglering. Enligt regeringens mening bör regleringen i största möjliga utsträckning göras oberoende av den tekniska utvecklingen. Två viktiga komponenter är hur viss teknisk utrustning fungerar och hur den faktiskt används. Regleringen måste av uppenbara skäl ges en generell och något mindre konkret utformning för att inte riskera att snabbt bli överspelad av utvecklingen. Målet bör vara att åstadkomma en ordning som inskränker tvångsmedlens användning till i huvudsak sådana telekommunikationer som, före de snabba förändringarna på telemarknaden, befordrades via allmänna nät eller, ändringar, allmänt tillgängliga telenät, det vill säga till telenät som har någon betydelse för telesystemet som helhet. Från tillämpningsområdet bör undantas, så som det uttryckts av Lagrådet, områden för telekommunikationer som är särskilt integritetskänsliga eller som annars får anses tillhöra den privata sfären. Det råder t.ex. ingen tvekan om att intern telekommunikation i och intill en bostad via t.ex. snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning är av sådan liten betydelse att de skall undantas från hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Detsamma gäller hörselslingor för hörselskadade och interna system för personsökning i form av fasta installationer. Interna telekommunikationer på mindre arbetsplatser bör också falla utanför tillämpningsområdet. Om däremot teleadressen utnyttjas för kommunikation via ett allmänt tillgängligt telenät eller ett större företagsnät bör förhållandet vara det motsatta. Det nu anförda bör, i enlighet med Lagrådets förslag, lagtekniskt utformas så att telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät, som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt undantas från tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen föreslår att en bestämmelse härom tas in i 27 kap. 20 § andra stycket RB. Det hemlighållande som är nödvändigt för att tvångsmedlen på teleområdet skall fungera förhindrar den bevakning från medborgarnas sida som är möjlig inom ramen för de flesta andra tvångsmedel. tillgodosågs behovet av kontroll delvis genom att verkställde domstolens beslut om avlyssning eller övervakning. Polisen kunde därmed lätt värja sig mot obefogade anklagelser för otillbörlig avlyssning (jfr promemoria, PM nr 5, s. 79 ff.). Denna kontrollfunktion har i praktiken bevarats genom att ett begränsat antal teleoperatörer övertagit funktion på området. Regeringens förslag i detta ärende gör det emellertid möjligt att vidta åtgärder för verkställighet också utanför de nät som sådana operatörer äger eller annars administrerar. Enligt regeringens mening bör det inte godtas att polisen, sedan domstolen lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning, fritt får bestämma om intrång utanför allmänt tillgängliga telenät. Regeringen föreslår därför att domstolen i tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning särskilt skall ange om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät. En sådan bestämmelse bör tas in i ett nytt tredje stycke i 27 kap. 21 § RB. 9 Vissa frågor om verkställighet Regeringens förslag: Polisens befogenhet att verkställa rättens tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning genom att använda de tekniska hjälpmedel som behövs för verkställigheten förtydligas (27 kap. 25 § RB). Utredningens förslag: Utredningen föreslår föreskrifter om rätt att öppna hus, rum eller slutet förvaringsställe med våld om tillträde för verkställighet vägras samt om aktiv medverkan vid verkställigheten från den som skäligen kan antas känna till ett visst informationssystem eller tekniska förutsättningar för behandlingen av vissa data. Remissinstanserna: Frågor om verkställighet på teleområdet har berörts av endast två remissinstanser vilka i huvudsak invänt att den föreslagna regleringen inte klargör vem som bestämmer var anslutningen av avlyssningsutrustning får ske och om våld får användas. Blandade synpunkter har förts fram beträffande utredningens förslag till en bestämmelse om aktiv medverkan från tredje man vid verkställigheten av tvångsmedel. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna i 27 kap. 25 § RB om att ansluta, underhålla och återta de tekniska hjälpmedel som behövs för en avlyssning eller en övervakning fördes in i i samband med telelagens tillkomst . Den ökade användningen av IT har fört med sig att verkställigheten, i stället för att avse en inkoppling av särskilda hårdvaror, i allt högre grad behöver ske genom användning av datorprogram som styr telekommu- nikationerna. Det har emellertid ifrågasatts om bestämmelsen i 25 § även innefattar en verkställighet med hjälp av datorprogram. Begreppet "tekniskt hjälpmedel" förekommer i flera sammanhang. infördes det i 4 kap. 9 a och 9 b §§ , med en innebörd som närmast avser avlyssnings- och inspelningsapparater såsom mikrofoner, bandspelare och radiosändare. Samma uttryck återfinns i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 3 §, jfr 6 §). Här avses såväl hårdvaror som datorprogram (SOU 1988:64 s. 134). föreskrevs i taxeringslagen att taxeringsrevisorn vid verkställighet av taxeringsrevision på begäran skulle ges tillfälle att själv använda terminal eller annat "tekniskt hjälpmedel". I det sammanhanget uttalades i propositionens specialmotivering att rätten att ta del av handlingar innebar att granskaren också skall få tillgång till datorprogram. Innebörden i uttrycket "tekniskt hjälpmedel" berördes emellertid inte närmare (prop. 1987/88:65 s. 77). Av sammanhanget framgår dock att även datorprogram avsågs eftersom en terminal inte är användbar utan tillhörande program. Vid den översyn av tvångsmedlen på skatteområdet som har ägt rum aktualiserade Lagrådet frågan om vad "tekniskt hjälpmedel" bör avse. I enlighet med Lagrådets förslag kom begreppet att innefatta även s.k. mjukvara, dvs. dataoperativsystem, bokföringsprogram, revisionsprogram och andra program som behövs för att granska ett material som finns lagrat på disk eller annat medium som bara kan läsas med hjälp av ADB (prop. 1993/94:151 s. 256 f.). Vid ändringar av bestämmelserna om telefonavlyssning föreskrevs i 27 kap. 18 § RB att telemeddelanden får tas upp genom ett "tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet". I det sammanhanget berördes inte begreppets närmare innebörd. Enligt kommentaren till skulle bestämmelsen i praktiken innebära att meddelanden spelas in på band (Fitger m.fl., , s. 27:32). De författningsändringar som genomfördes syftade emellertid till att också datorkommunikation skulle kunna avlyssnas och övervakas och sådana åtgärder kräver vanligtvis både dator och program. Uttrycket "tekniskt hjälpmedel" infördes, som ovan anförts, också i bestämmelsen om verkställighet i 27 kap. 25 § RB.