prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Myndigheternas möjlighet att följa upp miljöpolitiken, t.ex. genom att påverka valet av produktionsformer, metoder m.m. med hänsyn till den biologiska mångfalden, är helt avhängig den syn samhället har på fördelningen mellan dess ansvar och brukarens. anför att något fungerande, genomtänkt alternativ aldrig har framförts i relateringsfrågan. Man har ibland talat om fastighet utan att klargöra om man menar skifte, eller registerfastighet, ibland om brukningsenhet och ibland om innehav i kommunen. Det är därför riktigt att hålla fast vid nuvarande regler så länge inte något genomtänkt alternativ presenterats. påtalar att begreppet pågående markanvändning förekommer i flera lagar. delar inte bedömning om vad som avses. Kommittén har anfört att omföring av åker, äng eller betesmark till skogsmark alltid skall vara att anse som ändrad markanvändning och därmed inte ge rätt till ersättning om sådan omföring hindras. Detta synsätt delar inte . Skälet härtill är att under den omställning som jordbruksnäringen nu befinner sig i måste såväl energiskogsplantering som plantering av skog för rundvirkesproduktion på anses utgöra en naturlig och normal rationalisering av driften på en jordbruksfastighet. påtalar att kommittén uttalat att det får antas ligga en presumtion för att en verksamhet med så egenartade drag att den bara får utövas efter särskilt tillstånd är att betrakta som förändrad markanvändning. LRF anser att det finns flera tillståndspliktiga verksamheter som med fog kan betraktas som pågående markanvändning. Ett exempel är kompletteringsdikning i befintlig skogsmark. Tillstånd krävs och ett vägrat tillstånd är uppenbart ett ingrepp i pågående markanvändning. Ett annat exempel är täktverksamhet för husbehov, vilken föreslås bli tillståndpliktig. Husbehovstäkten är en integrerad del av areell näringsverksamhet. Den inslagna vägen leder till att det allmänna belägger fria verksamheter med tillståndsplikt. Detta måste även stå i strid med äganderättspolitiska uttalanden i regeringsförklaringen. I fråga om skogsplantering på delar LRF inte kommitténs bedömning. Enligt ett regeringsuttalande med anledning av att skötsellagen ändrades borde odling av energiskog betraktas som jord- bruksgröda. Skälen för regeringens förslag: Enligt naturvårdslagen utgår ersättning för skada om föreskrifter för naturreservat medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten eller att mark tas i anspråk. I fråga om ersättning och inlösen skall expropriationslagen (1972:719) gälla i tillämpliga delar i den mån inte avvikande bestämmelser stadgas i naturvårdslagen. Ersättning kan också utgå vid beslut om naturminne enligt 13 § naturvårdslagen, vid föreläggande om stängselgenombrott enligt 17 §, vid förbud att utföra vissa arbetsföretag enligt 20 och 21 §§ samt vid inskränkning av bl.a. renskötselrätt enligt 5 § samma lag. Om ett område avsätts som naturvårdsområde får åtgärderna inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Inte heller får ett föreläggande enligt 20 § naturvårdslagen om s.k. samrådsföretag vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning utgår därför inte heller i de två sistnämnda fallen. Om däremot ett arbetsföretag förbjuds enligt 20 § utgår ersättning om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Reglerna om ersättning i naturvårdslagen bygger på de principer om ersättning för skada som gäller inom den allmänna skadeståndsrätten. En ekonomisk skada skall ha inträffat och ett orsakssamband fordras mellan ingreppet enligt naturvårdslagen och skadan. Orsakssambandet skall vara adekvat. Detta innebär att skadan skall vara någorlunda typisk till sin art, någorlunda förutsebar och inte alltför avlägsen. Ersättningsreglerna medger inte ersättning för s.k. förväntningsvärden, dvs. värden som inte har skapats av fastighetsägaren själv utan som har uppstått till följd av förväntningar om ändrad markanvändning på grund av politiska beslut. Motiveringen till detta finns expropriationslagstiftning. Enligt denna åläggs fastighetsägaren att visa att viss värdestegring saknar samband med kommande markanvändning. Denna lagstiftning innebär att en s.k. presumtionsregel föreligger. I de fall mark inlöses eller i annat fall tas i anpråk av det allmänna tillämpas de ersättningsregler som gäller enligt expropriationslagstiftningen. Grundprincipen är att sakägarens förmögenhetsställning efter expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte ägt rum. När det i andra fall uppställs hinder för markägare eller andra rättig- hetshavare att använda marken på lämpligaste ekonomiska sätt, utgår som huvudregel ersättning för den förlust som ingreppet medför. Även i dessa fall skall expropriationsrättsliga grunder tillämpas. Emellertid fordras därutöver att föreskrifterna eller förbuden avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Begreppen avsevärt försvårar och pågående markanvändning infördes 1972. Begreppet berörd del av en fastighet togs in 1987. En förutsättning för att ersättning skall utgå är således att pågående markanvändning påverkats av det intrång som ett förbud eller en föreskrift inneburit. Som huvudregel utgår ersättning för den förlust som ingreppet medfört om pågående markanvändning avsevärt försvårats på berörd del av fastigheten. Den skada en ägare eller annan rättighetshavare lider genom att han inte har möjlighet att utnyttja marken på annat sätt än tidigare, dvs. bortfall av förväntningar, ersätts inte. Regeln är således knuten till pågående markanvändning istället för tillåten markanvändning. Begreppet pågående markanvändning borde, enligt motiven, ges en relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut enligt naturvårdslagen hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning (prop.1972:111, bil. Frågan hur gränsen skulle dras kunde enligt departementschefen inte entydigt besvaras och bedömningen måste ske från fall till fall och med utgångspunkt i vad som framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Hänsyn skulle tas bl.a. till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som kom till uttryck i jord- eller skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på annat sätt. En fastighetsägare torde under alla förhållanden inte vara berättigad till ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen förhindrat honom från att använda fastigheten för annan slags näringsverksamhet. I propositionen uttalades vidare att om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att anlägga en koncessionspliktig svinfabrik, kan man utgå från att det innebär ändring i pågående markanvändning. Ersättning skulle därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt naturvårdslagen (prop. 2, s. 333 f). Ett sådant förfarande som kalavverkning av skogsmark skulle bedömas från fall till fall med utgångspunkt i vad som framstod som en naturlig fortsättning på den pågående markanvändningen. Vid tillkomsten av gjorde bostadsutskottet (bet. BoU 1986/87:1, s.146) vissa uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning. Hit räknade utskottet sådant som framstår som naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika former och markberedning för att främja tillväxten hos ny skog och plantering. Vid prövning av ersättningsfrågan har det betydelse om intrånget medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Därvid beaktas den skada genom andra liknande ingrepp som inträffat för samma del av fastigheten (den s.k. ackumulationsregeln i 27 a § naturvårdslagen). För att ersättning skall utgå krävs enligt motiven till lagstiftning att det skall vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång. Departementschefen anförde att ett bagatellartat intrång inte bör grunda någon ersättningsrätt mot det allmänna (prop. 1972:111, bil 2 s. 332 och 335). I samband med införandet av kom frågan om avsevärt intrång att behandlas. In- trånget skulle relateras till berörd del av fastigheten, dvs. ett mindre område . Förut hade huvudregeln varit att registerfastigheten skulle vara utgångspunkt. anförde beträffande kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör gälla att skada för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Var och en får dock anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Berörda markägare och rättighetshavare bör vara skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kan därför inte kompenseras. De skötselregler som gäller för jord- och skogsbruk innebär t.ex. att markägare och rättighetshavare av hänsyn till allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och jordbruksmark i ett visst skick, utan att de för den skull kan göra anspråk på ersättning (bet. 1986/87:BoU1 s. 138). Lagrådet fann vid sin prövning att en kvalifikationsgräns om inte kunde vara oförenligt med vad som i tidigare lagstiftning och praxis ansetts godtagbart. Utskottet ville inte ange någon fast procentsats, men angav att inom berörd del av fastigheten får anses vara den högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att ersättning betalas. Denna gräns gäller om den berörda delen representerar ett i pengar litet belopp. Utskottet uttalade att om den berörda delen representerar ett högt värde, är det en i relativa tal väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kan aldrig vara bagatellartat. Bestämmelsen gjordes tillämplig även på ersättnings- frågor enligt naturvårdslagen. Naturvårdshänsyn enligt och föreskrifter avses inte medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras och ger därför ingen rätt till ersättning enligt naturvårdslagen. Berörd del av en fastighet togs in 1987. uttalade att den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd . Vad som utgör ett bestånd skall därvid bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder (bet. 1986/87:BoU1, s 150). Inte heller för jordbrukets vidkommande borde komma ifråga ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten. Med berörd del fick i stället närmast avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del (a.a. s 151). När ersättning utgår enligt gällande rätt betalas ersättning enligt ovan angivna grunder för hela den skada som fastighetsägaren eller vissa andra rättighetshavare lider om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras till följd av beslut enligt naturvårdslagen. Av kapitel 4.13 framgår betydelsen av en bibehållen biologisk mångfald. En uthållig produktionsförmåga i markerna och bibehållna tillgångar på vatten förutsätter att markanvändningen inom jord- och skogsbruk målmedvetet anpassas efter de naturliga förutsättningarna. Det traditionella områdesskyddet är mycket viktigt i arbetet med att bevara biologisk mångfald. Genom att avsätta områden till nationalparker och naturreservat kan alla former av natur- och kulturlandskap skyddas. Det mest angelägna behovet av skydd framstår för urskogar, andra kategorier av naturskogar, sjöar och vattendrag, våtmarker samt ängs- och hagmarker. Betydligt fler områden behöver skyddas än som är fallet. Flera naturtyper är allvarligt hotade och skador som inte kan repareras kan uppstå om inte skyddsåtgärder vidtas. Möjligheten att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper och biotoper är till stor del en fråga om kostnader. Det gäller framför allt intrångsersättningar, men också kostnader för vård av olika naturtyper. För att skapa utrymme för skyddet är det viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan staten och den enskilde. Ersättningsreglerna i naturvårdslagen som de kom att utformas beslut har från naturvårdshåll utsatts för kritik. har talat om en drastisk försämring för naturvårdens del och om osäkerhet vad gäller rättsläget. I kritiken har framhållits att genom tillägget om berörd del har den kvalifikationsgräns som ligger i uttrycket avsevärt försvåras flyttats tillbaka väsentligt. Enligt verket har detta medfört att intrångsersättning numera utgår även i sådana fall där gränsen tidigare inte skulle ha passerats. Det förslag som framläggs innehåller en avräkningsregel. Regeringen delar kommitténs uppfattning att den del av kostnaden som motsvarar intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen skall avräknas vid de intrång som är ersättningsgilla. Detta innebär att ersättningen skall minskas med ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning. Remissyttrandena överlag, även de från och , ger ett starkt stöd för en sådan förändring av ersättningsbestämmelserna. I propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226) uttalas stöd för den föreslagna ersättningsprincipen. I remissvaren finns en stark övervikt för att uttrycket berörd del bör utgå ur lagtexten. påpekat är det emellertid inte någon självklarhet vad som i så fall skall sättas i stället. Det är inte heller klarlagt hur beräkning av ersättning i så fall skall ske och vilka ekonomiska konsekvenser denna ytterligare inskränkning i intrångsersättningen skulle få. Mot de naturvårdsskäl som talar för borttagandet av uttrycket berörd del måste således markägarnas och näringarnas intressen ställas. Regeringen har i propositionen inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117, s 13 ff) lagt fram ett förslag om att låta rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskydd. Sådana rådighetsinskränkningar skall accepteras om de krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Med detta avses främst sådana ingrepp som är motiverade bl.a. med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen. Regeringen uttalar i den propositionen att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får avgöras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Vidare uttalar regeringen att den nu gällande lagstiftningen som medger ingrepp i annans egendom av det slag som regleras i bestämmelsen kan anses uppfylla det upp- ställda kvalifikationskravet. Något behov av följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom föreligger inte. För att ersättning skall komma i fråga måste ersättningen ha uppnått en viss kvalifikationsgrad. I det grundlagsförslag som framläggs framgår att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. De kvalifikationsgränser regeringen åsyftar är hämtade från gällande rätt på området. Regeringens mening är inte att ange beräkningsnormer, utan endast att ange de nödvändiga huvudprinciperna. Avsikten med förslaget till grundlagsändring är inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än de som gäller , skall vara förenad med rätt till ersättning. har ställt sig bakom propositionen i denna del (bet. 1993/94:KU24). majoritet har röstat för utskottets ställningstagande vid omröstningen i kammaren före valet. Lagrådet har uttalat att i det förslag till ändring av 2 kap. 18 § rege- ringsformen som lagts fram har förutsättningarna för skadestånd vid s.k. rådighetsinskränkningar, att pågående markanvändning försvåras avsevärt inom berörd del av en fastighet, kompletterats med tillägget "eller att skada kan uppkomma som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten". Lagrådet har framhållit att om sistnämnda förslag genomförs kan det finnas anledning att överväga en anpassning av 23 kap. 2 § till lydelsen i regeringsformen. Som regeringen påtalat i den nyssnämnda propositionen föreligger inte behov av följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom. Av författningskommentaren till grundlagsbestämmelsen (prop. 1993/94:117 s. 49 f) framgår att huvudprinciperna för ersättningsrätten, såsom de framgår av gällande rätt, angetts i andra stycket. Bestämmelserna är utformade i enlighet med vad som redan nu gäller vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader enligt lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är däremot inte avsedd. Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. 1993/94:KU24, s. 29) har inte någon erinran mot grundlagsförslaget i denna del. har som vilande antagit förslaget i denna del (rskr. 1993/94:246). Genom regeln om avräkning upp till den s.k kvalifikationsgränsen i ersättningsfallen sker en ökning av det kostnadsansvar för naturvårdens intressen den enskilde får bära. Ett borttagande av begreppet berörd del skulle lägga en större del av kostnadsansvaret på den enskilde. Som tidigare nämnts måste ansvaret för den enskilde stanna vid vad som är rimligt. Regeringen har skogspolitiska proposition (prop. 1992/93:226, s. 44) och i propositionen om biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) refererat till den tidigare omnämnda departementspromemorian Naturvårdshänsyn och de areella näringarna (Ds 1991:87) och anfört följande. Inom ramen för arbetsgruppens rapport behandlades flera frågor med anknytning till ersättningsrätten. Så t.ex. förordades att bagatellartade intrång inte skall läggas till grund för ersättning samt att sådana hänsyn som är naturliga inslag i skogs- och jordbruket skall undantas vid beräkning av kvalifikationsgränsen. Departementschefen delade arbetsgruppens och kommitténs uppfattning i dessa frågor. Skador av mindre omfattning skall inte ersättas. Liksom tidigare bör dock gälla en begränsning i fråga om det belopp i absoluta tal som en markägare eller rättighetshavare är skyldig att tåla utan ersättning, även om en gräns på inte uppnås. Även om mindre intrång inte skall ersättas kan ett för ägaren i absoluta tal stort belopp aldrig bedömas vara av mindre omfattning. Sådana generella hänsynstaganden till naturvårdens intressen som kan föreskrivas av sektorsmyndigheterna och som får anses vara normala inslag i verksamheten skall inte kvalificera till intrångsersättning och alltså inte ingå i underlaget för att beräkna ersättningen. Exempel på biotoper som kan vara aktuella i detta sammanhang kan vara avgränsning av källor, surdråg, myrkanaler, boträd och liknande. För en enskild skogsbrukare kan även ett mindre intrång åsamka betydande ekonomiska förluster. De stora skogsbolagen har i vissa avseenden bättre förutsättningar att ta erforderliga naturvårdshänsyn än en enskild brukare. Trots detta är det inte rimligt att beloppsregeln slopas, så att kvalifikationsgränsen enbart bestäms med utgångspunkt i en bedömning av om markanvändningen inom berörd enhet avsevärt försvåras. Om den enhet som ligger till grund för ersättningsberäkningen är större, är det emellertid följdriktigt att den kostnad i absoluta tal som markägaren själv får stå för ökar. Som påtalats i avsnitt 4.13 anser regeringen att sektorsansvaret inte skall förändras. Det innebär att de myndigheter som är verksamma inom en sektor har ett särskilt ansvar för frågorna inom den aktuella sektorn. har förutom ansvaret för de direkta jordbruksfrågorna även ansvar för miljö- och naturvårdsfrågor som aktualiseras med anledning av verksamhet inom näringen. Förhållandena är motsvarande för . För de enskilda skogs- och jordbrukarna, liksom utövare av andra verksamheter, innebär sektorsansvaret att de själva ansvarar för de naturvårdande åtgärder som normalt skall anses ingå i verksamheten. Detta innebär att utövarna av verksamheterna är skyldiga att ta skälig hänsyn till naturresurserna för att säkerställa den biologiska mångfalden och den genetiska variationen. Av redogörelsen för gällande rätt ovan framgår att naturhänsyn enligt och föreskrifter inte avses föranleda rätt till intrångsersättning. Det föreligger inte skäl att göra någon annan bedömning i detta hänseende. Kommitténs tolkning av begreppet pågående markanvändning har mött kritik från och . Kommittén har uttalat att det får antas att det föreligger en presumtion för att en verksamhet med så egenartade drag att den bara får utövas efter särskilt tillstånd också är att betrakta som en annan form av markanvändning . har som skäl för sitt ställningstagande anfört att under den omställning som jordbruksnäringen nu befinner sig i måste såväl energiskogsplantering som plantering av skog för rundvirkseproduktion på anses utgöra en naturlig och normal rationalisering av driften på en jordbruksfastighet. När det gäller skogsplantering på jordbruksmark finner regeringen för sin del att vad som redovisats ovan under pågående markanvändning alltjämt bör vara vägledande för vad som skall avses med detta uttryck. Regeringen konstaterar att skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående markanvändning. Myndigheterna kan dock inte genom att avslå en ansökan om skogsplantering tvinga brukaren att fortsätta med aktivt jordbruk, eftersom brukningsplikten i lagen om skötsel av jordbruksmark avskaffades i samband med livsme- delspolitiska beslut (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Dåvarande regering motiverade borttagandet med att jordbruksföretagarna själva måste få avgöra på vilket sätt jordbruksmarken skall användas. Det finns således en risk för passiv nedläggning och igenväxning. För att förhindra en sådan utveckling infördes, i samband med livsmedelspolitiska beslut , en särskild stödform för bevarande av vissa från natur- eller kulturmiljösynpunkt värdefulla odlingslandskap. Dåvarande regering framhöll att staten, i de fall natur- eller kulturmiljövärden i odlingslandskapet hotas till följd av att brukaren har för avsikt att t.ex. plantera skog på marken, bör ha möjlighet att avtala med brukaren att mot viss ersättning fortsätta med jordbruksproduktion. Stödet utgår genom att civilrättsliga avtal träffas mellan brukare och berörda myndigheter. /94 omfattades uppskattningsvis åker och betesmark av landskapsvårdsstöd. Ca omfattas av stöd för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet (). Efter ett EU-inträde kommer dessa stöd att fasas in i EU:s miljöstödsprogram. Myndigheterna kan med stöd av naturvårdslagen (1964:822) ingripa för att skydda odlingslandskapet. Detta kan ske t.ex. genom bildande av naturreservat eller naturvårdsområde. Bestämmelserna om dessa skyddsformer innebär att även kulturvärden i landskapet kan skyddas. Naturreservat och naturvårdsområde kan därför bildas för att skydda öppen bygd mot igenskogning. I föreslås en utveckling av dessa skyddsformer genom införandet av kulturreservat och kulturvårdsområden. tillkännagivande beträffande tolkningen av begreppet pågående markanvändning (bet. 1993/94:JoU9, s. 15) får härmed anses vara besvarad. Regeringen har i proposition 1993/94:117 Fri- och rättighetsfrågor föreslagit att Fri- och rättighetskommitténs förslag om ändringar i 2 kap. 18 § regeringsformen genomförs. Om efter valet slutligt antar regeringens förslag innebär detta att markägarens rätt till ersättning för ett rådighetshindrande beslut som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten blir skyddat i grundlagen.