prop · GI03129 · 1995-01-01 00:00:00 — framhåller vikten av att hänsyn tas till de speciella förtecken som omger den församlingskommunala verksamheten vid bedömningen av främst lokaliseringsprincipens räckvidd. kyrkomöte har invändningar mot att uttrycket "medlem" används i lagtexten som en kommunalrättslig begreppsbestämning. Enligt kyrkomötet kunde en möjlighet vara att i stället för begreppet medlem uttryckligen ange vad som avses, nämligen den som är folkbokförd i församlingen. I övrigt har kyrkomötet tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag Föreskrifterna om de kyrkliga kommunernas kompetens finns i 11 kap. 1-7 §§ kyrkolagen. Liksom i äldre kommunallagstiftning på det borgerliga området finns en allmän kompetensregel. Den säger att en församling själv eller i samverkan med andra församlingar får sköta sina angelägenheter. Den kompletteras med en i sju punkter i princip uttömmande uppräkning av vad som avses med församlingsangelägenheter. I den nya kommunallagen har det gjorts betydelsefulla förändringar i regleringen av den kommunala kompetensen. Av tradition har kompetensen uttryckts i den allmänt formulerade bestämmelsen att kommunerna sköter sina egna angelä- genheter. I den nya lagen har denna regel förtydligats och kompletterats. Syftet har varit att ge läsaren en möjlighet att redan av lagen utläsa de grundläggande principer för den kommunala kompetensen som har vuxit fram i rättspraxis. Kompetensregleringen finns i 2 kap. 1-10 §§ kommunallagen. Grundregeln är att kommunerna får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Förutom kravet på ett allmänintresse uttrycks därigenom också den s.k. lokaliseringsprincipen. Härutöver finns bestämmelser som uttrycker den kommunala likställighetsprincipen och förbudet mot att fatta beslut med tillbakaverkande kraft (retroaktivitetsförbudet). Det finns också en särskild reglering om kommunernas kompetens i näringslivsfrågor. Den kyrkokommunala kompetensen bör i grunden inte ändras Redan i jämförelse med äldre kommunallagar har man i den kyrkliga lagstiftningen valt en annan teknik för att uttrycka kompetensen. Det hänger främst samman med den uppdelning av församlingsangelägenheter som görs mellan församlingar och kyrkliga samfälligheter. Det har ansetts nödvändigt att återge de olika församlingsangelägenheterna på en sådan detaljerad nivå att de kan urskiljas när man anger de olika kyrkokommunala organens befogenheter. har det ansetts viktigt att markera att församlingarna utgör grunden i den kyrkliga organisationen. Det finns därför en punktvis uppräkning i lagen av vad som avses med församlingsangelägenheter. Den speciella kyrkokommunala strukturen motiverar enligt regeringens mening väl den detaljerade regleringen av församlingsangelägenheterna. Därför bör uppbyggnaden av den nuvarande kompetensregleringen för församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna i grunden inte ändras. Trots det bör en del förtydliganden göras, så att man får en bättre överblick över vad församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna får syssla med. Viktiga principer för verksam- heten bör, liksom i kommunallagen, kunna utläsas ur kyrkolagen. Därför bör den grundläggande allmänna kompetensregeln kompletteras med föreskrifter som uttrycker några av de viktiga kompetensprinciperna. En sådan princip är lokaliseringsprincipen. Den anger att det alltid måste finnas ett lokalt förankrat intresse av en åtgärd, antingen i förhållande till en kommuns geografiska område eller till medlemmarna eller till båda delar. Även på det kyrkokommunala området måste det anses rimligt med ett krav på lokal anknytning för att en åtgärd skall vara kompetensenlig. Vi föreslår därför att kravet på anknytning till en församlings eller berörda församlingars områden eller till deras medlemmar uttrycks i lagtexten. Som kyrkomötet har framhållit kan det vara vanskligt att använda begreppet medlem i detta sammanhang. Det får inte blandas samman med reli- gionsfrihetslagens medlemsbegrepp som avser tillhörigheten till som trossamfund. Som regeringen anförde i skrivelsen till kyrkomötet (RegSkr 1994:1) bör man dock inte överdriva risken för en sådan sammanblandning, särskilt inte om det klart framgår av motiven till lagtexten att man med för- samlingsmedlem avser bara den som är folkbokförd i en församling. Man måste också beakta att man i det pågående arbetet med grunderna för tillhörigheten till trossamfundet inte använder begreppet medlem utan just till- hörig. Att i stället använda formuleringen "folkbokförd i församlingen" medför lagtekniska svårigheter och ett otympligt lagspråk. Vi anser därför att man inte bör frångå förslaget att använda begreppet medlem för att uttrycka den kommunalrättsliga statusen. Den kommunala likställighetsprincipen innebär att en kommuns medlemmar skall behandlas lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Det finns alltså ett krav på objektivitet och rättvisa i den kommunala verksamheten. Ett sådant objektivitets- och rättvisekrav gäller också på det kyrkokommunala området. Likställighetsprincipen bör därför komma till uttryck i kyrkolagen. Likaså bör retroaktivitetsförbudet återges i lagtexten. Det är en från rättssäkerhetssynpunkt generellt sett viktig princip. Däremot finns det enligt vår mening inte något behov av en särskild reglering av församlingarnas kompetens på näringslivsområdet. Det förekommer visserligen en del kyrkokommunal verksamhet i företagsform och måhända också en del un- derstöd till näringslivet. Tillåtligheten av sådan verksamhet bör dock kunna bestämmas med tillräckligt stöd av den grundläggande kompetensbestämmelsen som vi föreslår skall finnas kvar. 6 Återkallande av förtroendeuppdrag Regeringens förslag: Kyrkofullmäktige, kyrko- stämman, församlingsdelegerade eller stiftsfull- mäktige får under löpande mandatperiod möjlighet att återkalla uppdraget för en förtroendevald som utsetts av dem och som vägrats ansvarsfrihet eller dömts för ett allvarligt brott. Beredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 76). Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget att förtroendevaldas uppdrag skall kunna återkallas under vissa betingelser. kyrkomöte har inget att erinra i denna del. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om hur de förtroendevaldas uppdrag upphör finns i 12 kap. 8 och 9 §§ kyrkolagen. Med förtroendevald avses valda ledamöter och ersättare i kyrkofullmäktige, församlingsdelegerade, stiftsfullmäktige, kyrkorådet, stiftsstyrelsen och övriga nämnder samt bered- ningar. Med förtroendevald avses också revisorer och revisorsersättare, ordföranden och vice ordföranden i kyrkostämma samt kyrkoherden eller någon annan präst som har utsetts till ordförande eller vice ordförande i kyrkorådet. När den förtroendevalde upphör att vara valbar upphör uppdraget automatiskt. När han vill avgå skall det organ som har utsett honom befria honom från uppdraget, om det inte finns särskilda skäl som talar mot det. Däremot saknas i kyrkolagen regler om möjlighet att i andra fall entlediga en förtroendevald. I borgerliga kommuner infördes en sådan befogenhet för fullmäktige genom kommunallag. Fullmäktige fick då rätt att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller som dömts för ett brott för vilket det är före- skrivet fängelse eller däröver. Bestämmelserna gäller förtroendevalda som fullmäktige har utsett. Att det finns ett system för utkrävande av ansvar ansågs viktigt för allmänhetens förtroende för de kommunala förvaltningarna, eftersom dessa bedrivs för kommunmedlemmarnas skull och på deras uppdrag. Enligt bestämmelser om tjänstefel har de förtroendevalda ett straffrättsligt ansvar vid myndighetsutövning där prövningen görs vid domstol. Det ansågs dock att frågan om utkrävande av ansvar borde ses i ett vidare perspektiv och grundas på fullmäktiges förtroende för dem de utsett att ha kommunala uppdrag. Fullmäktige fick därför rätt att i vissa fall entlediga ledamöter och ersättare i styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. De skäl som har åberopats för att införa en regel i kommunallagen om entledi- gande av en förtroendevald har självfallet giltighet även inom det kyrko- kommunala området. Att kunna upprätthålla allmänhetens förtroende för dem som har valts till kyrkokommunala uppdrag framstår som angeläget, med hänsyn till uppdragets karaktär av förtroendeuppdrag inom trossamfundet till och med än mer angeläget än inom de borgerliga kommunerna. Det bör därför enligt regeringens mening vara möjligt att under vissa omständigheter entlediga förtroendevalda som utsetts av kyrkofullmäktige, kyrkostämman, församlings- delegerade eller stiftsfullmäktige. Förutsättningarna för ett sådant ent- ledigande bör vara desamma som anges i kommunallagen, nämligen att den förtroen- devalde har vägrats ansvarsfrihet eller genom dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver. 7 Ekonomiska förmåner till förtroendevalda Regeringens bedömning: Kyrkolagens regler om ekonomiska förmåner till de förtroendevalda bör inte ändras . Beredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkan- det s. 78). Remissinstanserna delar beredningens bedömning. Det framhålls bl.a. att arvodet inom det kyrkliga området inte torde spela en avgörande roll för villigheten att ta på sig förtroendeuppdrag. Det ideella inslaget är med all sannolikhet alltjämt betydande. kyrkomöte har inget att erinra i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om ekonomiska förmåner till kyrkokommunalt förtroendevalda finns i 12 kap. 11 § kyrkolagen. Kyrkofullmäktige och kyrkostämman i en församling samt kyrkofullmäktige och församlingsdelegerade i en kyrklig samfällighet får besluta att förtroendevalda i församlingen respektive samfälligheten i skälig omfattning skall få ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, ersättning för förlorad arbetsinkomst samt arvode. Samma förhållanden gäller i en stiftssamfällighet. Om en församling ingår i en total pastoratssamfällighet eller i en total flerpastoratssamfällighet får kyrkofullmäktige i samfälligheten besluta att förtroendevalda i församlingens kyrkoråd eller kyrkostämma skall få sådan ersättning och arvode. Arvode skall bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. I motsats till kyrkolagen har kommunallagen en reglering som uttrycker en rätt för de förtroendevalda att få ersättning för vissa inkomster och förmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Kommuner och landsting är skyldiga att besluta dels om ersättning för den arbetsinkomst samt om de pensions- och semes- terförmåner som de förtroendevalda förlorar när de fullgör sina uppdrag, dels enligt vilka grunder ersättningen skall betalas. När det gäller andra ekonomiska förmåner (resekostnadsersättning, arvode, pension m.m.) till de förtroendevalda är kommunallagens föreskrifter inte tvingande för fullmäktige. Kommunallagens bestämmelser om rätt för de förtroendevalda till ersättning för förlorad arbetsinkomst samt förlorade pensions- och semesterförmåner har ifrågasatts med hänsyn till att de gett upphov till vissa tillämpningsproblem. Regeringen har därför tillkallat en kommitté som skall utreda vissa frågor om de förtroendevaldas villkor i kommuner och landsting (dir. 1994:86). I översynen kommer att ingå bl.a. kommunallagens regler om ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Med hänsyn till detta och till remissinstansernas inställning bör det enligt vår mening inte nu göras någon ändring av kyrkolagens före- skrifter om ekonomiska förmåner till förtroendevalda. Regeringens förslag: Kyrkokommunernas möjlig- heter att delegera ärenden utökas i huvudsak på motsvarande sätt som skett för de borgerliga kommunerna. Det gäller både från kyrkofullmäk- tige till nämnder och inom nämnderna. Beredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 100). Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslagen. kyrkomöte har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: En viktig del i den nya kommunallagen är att det har skapats större möjligheter att delegera ärenden. Det gäller både från fullmäktige till nämnder och inom nämnderna. Vad först gäller delegering från fullmäktige till nämnderna angavs i den äldre kommunallagen att kommunens beslutanderätt utövades av fullmäktige med en möjlighet att delegera utom i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt eller i den mån annat följde av lag eller annan författning. En motsvarande reglering finns i kyrkolagen för de kyrkliga kommunerna. Den ändringen har gjorts kommunallag att det i stället räknas upp de ärenden i vilka fullmäktige måste besluta, bl.a. när det gäller målen och riktlinjerna för verksamheten, budgeten, skatten, organisationen och val. Sådant som inte anges i kommunallagen eller i speciallagstiftning som förbehållet fullmäktiges beslutsområde kan i princip delegeras. Vi kan, i likhet med Kyrkoberedningen och remissinstanserna, inte finna att det är påkallat med en motsvarande nyordning för de kyrkliga kommunerna. Däremot bör det i likhet med vad som gäller enligt kommunallagen vara möjligt att delegera enskilda ärenden och inte bara grupper av ärenden. Det bör också vara möjligt för kyrkofullmäktige att ge s.k. finansbemyndiganden till kyrkorådet eller andra nämnder. På så sätt kan fullmäktige bevilja nämnderna ett ramanslag för en hel verksamhet eller för en hel nämnd, vilket kan underlätta en mer målorienterad styrning av verksamheten. Det krävs dock i sådana fall att fullmäktige har tagit ställning till verksamhetens omfattning och inriktning samt till kostnaderna i stort. Riktlinjer för hur anslagen får användas kan då läggas fast genom en hänvisning till olika måldokument. När det gäller delegering inom nämnderna har det kommunallag tagits in nya regler som innebär - att det delegeringsbara området utvidgas utom i fråga om ärenden om myndighetsutövning mot enskilda, - att nämnderna själva får besluta om delegering utan fullmäktiges tillstånd, - att förvaltningschefer får vidaredelegera till andra anställda, - att brådskande ärenden får delegeras. De nya delegeringsreglerna syftar till att skapa utrymme för en smidigare ärendehantering hos nämnderna och också till att ge nämnderna möjlighet att ägna sig åt mer övergripande frågor av direkt politisk betydelse, medan tjänstemän kan ägna sig åt den mer löpande ärendehanteringen. Det resonemanget har också bäring på de kyrkokommunala nämnderna. Motsvarande regler bör därför införas för kyrkorådet och övriga nämnder hos de kyrkliga kommunerna. Regeringens förslag: Reglerna om kyrkofullmäk- tiges arbetsformer anpassas i huvudsak till vad som gäller för fullmäktige i borgerliga kommuner. Beredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 118). Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser tillstyrker eller mot- sätter sig inte förslaget. Endast två har synpunkter på enskilda frågor. Stiftsstyrelsen i anser att reglerna för inkallelse av ersättare i stiftsfullmäktige bör förändras. Nuvarande lagrum har utformats som om valet av ersättare skett genom direkta val med valsedlar på sätt som sker vid val till landsting och kommunfullmäktige. I har valen till stiftsfullmäktige i vissa valkretsar skett med acklamation. kyrkokamerala förening tar upp frågan om rätt att delta i kyrkofullmäktiges överläggningar. Föreningen anser att de föreslagna bestämmelserna skall kompletteras med en lagreglerad rätt även för kyrkorådens ordförande och vice ordförande att delta i överläggningarna. Inte minst i kyrkliga samfälligheter är det enligt föreningen viktigt att dialogen mellan kyrkorådens främsta företrädare och kyrkofullmäktige är rättsligt reglerad. Detta har betydelse för kyrkofullmäktiges möjligheter att med bästa möjliga be- slutsunderlag fatta beslut om resursfördelningen mellan olika församlingar i större samfälligheter. kyrkomöte har inga erinringar mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Kyrkofullmäktiges arbetsformer regleras i 13 kap. kyrkolagen. Där finns föreskrifter bl.a. om antalet ledamöter och ersätta- re och deras tjänstgöring, om ordförandeskapet, om sammanträden och om utomstå- endes rätt att delta i dem, om hur ärendena bereds och avgörs, om interpellatio- ner och frågor samt om protokollet och arbetsordningen. I kommunallagen finns bestämmelserna om fullmäktiges arbetsformer i 5 kap. Några större sakliga ändringar infördes inte med lag. Däremot togs många detaljregler bort och vissa bestämmelser förenklades eller förtydligades. Fullmäktige fick större frihet i beslutsprocessen och möjlighet att komplettera lagens bestämmelser med egna föreskrifter i arbetsordningen. Regeringen föreslår nu att motsvarande ändringar i princip görs fullt ut i kyrkolagen. Med hänsyn till det kyrkokommunala områdets speciella karaktär har vi i vissa fall avstått från att föreslå en anpassning till de nya bestämmelserna i kommunallagen. Det gäller bl.a. kommunallagens föreskrifter om vem som får väcka ärenden i fullmäktige och om överlåtelse av rätt att besvara en interpellation i vissa fall. I den nya kommunallagen har fullmäktige fått rätt att bestämma vilka som får vara med vid sammanträdena. Arbetsordningen skall innehålla föreskrifter om detta. Vi föreslår att motsvarande ändring görs i kyrkolagen men med ett undantag, nämligen att kyrkoherden får ha kvar sin rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten vid kyrkofullmäktiges samman- träden. Detta motiveras av kyrkoherdens ställning i samspelet mellan företrä- darna för den dubbla ansvarslinjen. I övrigt bör alltså fullmäktige själva avgöra vilka som skall få en generell rätt att delta. Stiftsstyrelsen i efterlyser en ändring av bestämmelserna för inkallelse av ersättare i stiftsfullmäktige. Föreskrifter om val till stifts- fullmäktige finns i 43 kap. kyrkolagen. Ledamöterna och ersättarna i stiftsfull- mäktige väljs av elektorer. Varje kontrakt i stiftet utgör en valkrets om inte något annat beslutas. Valet skall ske inför öppna dörrar vid ett valsammanträde inom varje valkrets. Om ersättare inte väljs proportionellt skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra. Av 13 kap. 40 § framgår att arbetsordningen skall innehålla föreskrifter om inkallande av ersättare. Vidare framgår av 24 kap. 6 § 3 att om ersättaren för en ledamot är förhindrad att inställa sig till eller vidare delta i ett sammanträde inträder i ledamotens ställe den ersättare som enligt företrädesordningen står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har fått den första platsen för partiet i valkretsen. Om en sådan ersättare inte kan tjänstgöra inträder den ersättare som står i tur att tjänstgöra för den ledamot som har fått den andra platsen för partiet och så vidare efter samma grund. Om ett partis samtliga ersättare är förhindrade inträder en ersättare som som har utsetts för partiet i en annan valkrets. Företräde har den ersättare som har utsetts i den valkrets där parti- ets röstetal är högst. Vi har förståelse för att bestämmelserna om inträdesordningen kan uppfattas som svåra att följa på det kyrkokommunala området. En ändring av reglerna kräver dock en närmare utredning, som lämpligen bör göras i annat sammanhang. Vi föreslår därför inte nu någon ändring i sak av föreskrifterna om ersättares tjänstgöring. Regeringens bedömning: Någon möjlighet att ge partistöd bör inte nu införas på det kyrkokommu- nala området. Beredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se betänkan- det s. 98, reservation). Remissinstanserna: Flertalet har ingen invändning mot eller kommentar till be- redningens bedömning. anser dock att övervägande skäl talar för att kyrkomötets klart uttalade önskemål om ett kyrkokommunalt partistöd i form av ett mandatbidrag nu bör tillgodoses. och Stiftsstyrelsen i påtalar att det finns ett behov av någon form av mandatstöd på stiftsnivå. Mandatstödet skulle kunna användas för att förbättra samarbetet inom partigrupperna och till viss fortbildning. Liknande synpunkter framförs av Stiftsstyrelsen i . kyrkokamerala förening understryker för sin del vikten av att församlingarna får en reglerad rätt att lämna bidrag till partier/grupperingar i kyrkofullmäktige för information om den kyrkliga verksamheten. kyrkomöte vidhåller sin tidigare framförda uppfattning att det bör införas någon form av partistöd eller mandatbidrag. Skälen för regeringens bedömning: Kyrkokommunerna saknar befogenhet att utge annat ekonomiskt stöd till de politiska partierna än bidrag till valsedels- kostnader enligt 12 § lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigeval, m.m. En försam- ling får besluta att ett parti som är eller genom valet blir representerat i kyrkofullmäktige i församlingen skall få bidrag av församlingen till partiets kostnader för valsedlar. Beslutet skall innehålla att ersättning utgår till varje sådant parti efter enhetliga grunder. Detsamma gäller för kyrkliga samfälligheter där det ingår en församling med direktvalt kyrkoråd. Beslut om bidrag skall därvid avse ett parti som är eller genom valet blir representerat i kyrkorådet i församlingen. Borgerliga kommuner får däremot enligt föreskrifter i kommunallagen ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Stödet skall främja partiernas informationsverksamhet och förbättra deras möjlighet att aktivt medverka i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin. Regeringen har tillkallat en kommitté som bl.a. skall överväga formerna för det kommunala partistödet (dir. 1994:86). Arbetet skall vara avslutat . Innan resultatet av det arbetet föreligger bör man enligt vår mening inte lägga något förslag om ett partistöd på det kyrkokommunala området. Regeringens förslag: Förvaltningslagens regler om intresse-, ställföreträdar-, ombuds- och delikatessjäv som om hanteringen av jävsfrågorna införs i kyrkolagen. Beredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se betänkandet s. 124). Remissinstanserna: Med två undantag tillstyrker remissinstanserna beredningens förslag eller har inte några invändningar mot det. anser att det bör införas en bestämmelse i kyrkolagen för att möjliggöra dubbla engagemang i nämnder och kyrkliga företag. Förbundet framhåller att på många håll i landet ägs och för- valtas t.ex. församlingshemmen av särskilt bildade stiftelser. I styrelserna för dessa stiftelser sitter ofta personer som tillika är ledamöter i kyrkorådet. Sådana dubbla engagemang bör enligt förbundets mening inte vara jävsgrundande och detta bör klargöras i kyrkolagen på samma sätt som skett i kommunallagen. Stiftsstyrelsen i noterar för sin del situationen där förtroendevalda deltar i behandlingen av ett ärende på pastoratsnivå och därefter i samma ärende på stiftsnivå i stiftsstyrelsen. Flertalet ledamöter i stiftsfullmäktige och stiftsstyrelse har även uppdrag på lokalplanet. Detta får enligt stiftsstyrelsen till och med anses vara en fördel för arbetet på stiftsnivå. Styrelsen anser dock att det bör övervägas att införa jävsregler i dessa fall där en ledamot de facto företräder olika intressen. kyrkomöte har inget att erinra mot regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: Kyrkolagens jävsföreskrifter, som bara avser sakägarjäv, är desamma för både fullmäktige och nämnder (frånsett egendomsnämnden, jfr 25 kap. 8 § kyrkolagen). En ledamot i kyrkofullmäktige eller stiftsfullmäktige, eller en ledamot eller någon annan som skall handlägga ärenden hos kyrkorådet, stiftsstyrelsen eller andra nämnder, får inte delta i eller närvara vid handläggningen av ett ärende som personligen rör honom själv eller hans maka, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående.