prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — - - - Industri och andra verksamheter som etablerats i enlighet med gällande planer och miljöskyddskrav måste normalt tillerkännas prioritet i förhållande till ny bostadsbebyggelse. Det är inte rimligt att etablera ny bostadsbebyggelse i sådan närhet av befintliga anläggningar att verksamheten tvingas till flyttning eller utökade skyddsåtgärder i sådan omfattning att grunderna för verksamheten förändras väsentligt, alternativt att boende får en sämre närmiljö än vad som är möjligt att uppnå. Erfarenheterna visar dock att kommunerna i sin planläggning av bostadsbebyggelse har åsidosatt de krav på skyddsavstånd som anses självklara när situationen är den omvända, dvs när störande verksamhet skall lokaliseras i närheten av befintlig bostadsbebyggelse. Organisationerna hemställer därför att frågan om ytterligare styrmedel - sannolikt inom ramen för plan- och bygglagstiftningen - för att hindra nyetablering av bostadsbebyggelse inom skyddsavstånden för befintlig verksamhet, övervägs under den fortsatta beredningen. 6.84 , LRF: Anser att införandet av miljökvalitetsnormer öppnar för nya intressanta lösningar. Använda på rätt sätt kan dessa möjliggöra en minskad detaljstyrning från statens sida och en ökad möjlighet för den enskilde näringsutövaren att avgöra bästa miljöinsatser. LRF är dock tveksamt till sättet på vilket normerna skall införas. öppnar möjligheter för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om s.k. miljökvalitetsnormer. förutsätter att regeringen fastställer alla normer av principiell karaktär. Däremot ges landets folkvalda, , inte något inflytande över dessa normer utöver i de fall har antagit riktlinjer eller principer som kan ligga till grund för normerna. Med tanke på den stora principiella betydelse miljökvalitetsnormer jämte aktsamhetsreglerna kommer att få för enskilda verksamhetsutövare anser LRF att det är oacceptabelt att i sin helhet överlåta beslut om dessa normer på regering eller myndigheter. Normer av principiell karaktär bör underställas granskning. 6.85 : har man i det praktiska miljöskyddsarbetet använt sig av riktlinjer som är uttryck för miljökvalitet. Exempel är riktlinjer för externt industribuller och verkets riktlinjer för luftkvalitet. Trots att dessa riktlinjer inte varit rättsligt bindande har de haft en styrande funktion. Det kan med fog ifrågasättas om det finns behov av att formalisera bruket av kvalitetsnormer på det sätt som föreslagits i utredningen. Förutsättningen för regeringen (eller underordnad myndighet) att ta sina förordningsbefogenheter i bruk är dåligt beskrivna och gör rättsläget osäkert. avstyrker lagreglering i frågan om miljökvalitetsnormer utöver den som finns (8 a § miljöskyddslagen). 6.86 : anser att konsekvenserna av normerna kan bli helt orimliga om det inte tas hänsyn till både tekniska och ekonomiska faktorer, när man tillämpar dem. - - - Normer, som är i det närmaste omöjliga att innehålla och som föranleder kompromisser, blir till liten nytta. finner det därför vara mycket viktigt att branschintressen ges möjlighet att påverka normernas utformning. - - - Risk förefaller finnas för att miljökvalitetsnormer och generella föreskrifter i vissa fall kommer att stå i konflikt med varandra. Miljökvalitetsnormernas status vid individuell prövning måste därför klarläggas ytterligare. - - - En skyldighet införs för kommuner att mäta vid överskridna luftkvalitetsnormer (8 kap. 5 §). anser att detta kommer att öka kunskapen och underlätta bedömningen vid nyetableringar. 6.87 , TCO: Det finns i förslaget till miljöbalk ett par begrepp som det finns anledning att kommentera innebörden av. Ett sådant begrepp är miljökvalitetsnorm, vilket enligt förslaget kommer att få två innebörder dels i betydelsen riktlinjer för myndigheter och kommuner vid planering, föreskriftsarbete, tillståndsprövning och tillsyn, dels i samband med internationella förpliktelser eller då särskilda skäl föreligger att vara bindande föreskrift. Enligt TCOs mening bör begreppet reserveras för en av betydelserna. 6.88 Plan- och : Tillstyrker principen att tillståndsbeslut skall påverkas av hur den lokala miljön ser ut och att förändringar måste ske inom ramen för vad naturen och människorna tål. - - - Av betänkandet kan inte utläsas om miljökvalitetsnormerna kommer att bli absoluta gränsvärden uppställda som mätvärden eller funktionskrav eller om de kommer att formuleras som målsättningar. Dessa frågor är givetvis av avsevärd betydelse för möjligheten att bedöma förslaget. - - -Fysisk planering innebär att en rad motstående krav skall vägas samman till en lösning som är lämplig från miljömässiga, sociala och ekonomiska utgångspunkter. Om i en sådan sammanvägning en del av miljökraven låses av miljökvalitetsnormer kan optimeringen även från miljösynpunkt bli olycklig. - - - I komplext miljöbelastade områden som tätorter kan miljökvalitetsnormer få andra effekter än de avsedda. - - - Mot bakgrund av ovanstående är det angeläget att förslaget i denna del vid den fortsatta beredningen preciseras till sin funktion och karaktär. 6.89 Akademikers , /SR: Det är bra med miljökvalitetsnormer. - - - Det finns dock en principiell risk att införandet av miljökvalitetsnormer kan komma att strida mot bästa-teknik-principen. Speciellt gäller detta i de fall belastningsnivåerna sätts utifrån ett urbant europeiskt perspektiv. Denna risk bör pareras i lagtexten, exempelvis att det klart utsägs att kvalitetsnormerna skall ses som nationens minimikravnivåer. Det är därför viktigt att länsstyrelser och kommuner ges rätt att skärpa kraven i de situationer lokala eller regionala omständigheter så motiverar. 4 kap. 6 § - Kommuner bör, utan att ha regeringens bemyndigande, ha möjlighet att meddela föreskrifter för att reglera lokala miljöproblem. Kommunala föreskrifter bör dock ej få mildra de kravnivåer, som fastlagts i centrala föreskrifter eller miljökvalitetsnormer. - - - 8 kap.: En ny paragraf bör intas som ger kommunerna rätt att utfärda lokala miljökvalitetsnormer i enlighet med 4 kapitlets föreskriftsrätt. 8 kap. 3 §: Det är tveksamt att införa miljökvalitetsnormer, som avser skyddsavstånd. Avstånd ökar trafikarbetet, att lösa miljöproblem med avstånd riskerar att hämma teknikutvecklingen. Det är bättre att lösa frågorna om skyddsavstånd vid den individuella prövningen. Då finns också en morot i systemet, ju renare teknik desto kortare skyddsavstånd erfordras. (Störningskänslig verksamhet kan också vara mycket mer än bostäder, undervisning och barnomsorg, sjukhus, åldringsvård, fritidsområden etc.) Mycket talar för att avståndsfrågorna bör regleras individuellt och inte via en kollektiv miljökvalitetsnorm. 6.90 Föreningen : Genom kopplingen till miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner skapas nya procedurer som t.ex. kan innehålla åtgärdsstegen riktlinjer, miljökvalitetsnormer, åtgärdsplan, omprövning av beviljade tillstånd. För den tillståndspliktiga industrin finns en viktig koppling till den s.k. rättskraftsregeln i 20 kap. 16 §, som avser att hindra att den som fått tillstånd enligt balken åläggs att upphöra med verksamheten eller vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutet. Detta gäller dock inte enligt omprövningsreglerna i 21 kap. om en miljökvalitetsnorm inte uppfylls och är bindande eller det följer av åtgärdsplan att omprövning skall ske. Gällande villkor får då genom föreskrift av myndighet ändras eller upphävas. Vidare får tillstånd återkallas helt eller delvis om föreskrifter inte iakttas. Sammanfattningsvis kan konstateras att regeringen och olika myndigheter får en omfattande rätt att meddela föreskrifter som begränsar möjligheterna att använda ett tillstånd. Bestämmelserna i 4 och 20 kap. med syfte att upprätthålla rättstryggheten i samband med förbud och omprövning av villkor förlorar i hög grad i betydelse när miljökvalitetsnormer och åtgärdsplaner kan åberopas. Olika typer av föreskrifter och normer kommer att finnas på olika nivåer och sambandet mellan dessa blir komplicerat. Oklarhet råder om hur miljökvalitetsnormer skall utformas och tillämpas. Det kommer följaktligen att bli mycket svårt för industrin och andra berörda att bilda sig en uppfattning om vad som gäller och om hur förutsättningarna för verksamheten kan komma att ändras genom tillämpningen av lagstiftningen. Skogsindustrierna anser att förslagen kan skapa så stora problem att en överarbetning inom kommittén skulle vara motiverad. Om detta inte är möjligt bör förslagen modifieras under den politiska behandlingen. - - - Det är väsentligt att miljökvalitetsnormer baseras på ett hållbart vetenskapligt underlag. Fastställandet av normerna måste enligt vår uppfattning föregås av ett noggrant förberedande arbete där vetenskaplig expertis deltar. För att normerna skall kunna fungera som effektiva hjälpmedel i miljöarbetet är det väsentligt att den kunskap som finns bland verksamhetsutövarna tas tillvara. Kunskaperna kan avse såväl kännedom om praktiska förhållanden som analyser och fakta av vetenskapligt värde. Vi föreslår att det i lagtexten förs in formuleringar om att miljökvalitetsnormer skall baseras på ett objektivt vetenskapligt underlag och att utarbetandet skall ske under medverkan av representanter för industrin och andra berörda verksamhetsutövare. - - - Vi anser att mycket bestämda krav måste ställas på miljökvalitetsnormer som direkt eller genom åtgärdsplaner läggs till grund för tillståndsgivning, omprövning av tillstånd och tillsynsverksamhet. Vi föreslår att endast normer som fastställts av regeringen och som framtagits på det sätt som vi föreslagit ovan skall få komma ifråga. - - -Även i andra fall än när föreskrifter baseras på miljökvalitetsnormer, måste industrin få möjlighet att lämna synpunkter och underlag innan föreskrifterna fastställs. Vi föreslår vidare att tillståndspliktig industri som blir föremål för generella föreskrifter som innebär förbud, utsläppskrav, återkallande av tillstånd eller omprövning av villkor skall ha möjlighet att ansöka hos koncessionsnämnden om dispens via individuell prövning. bör då även ta ställning till de tidsfrister och övergångsperioder som bör tillämpas i det enskilda fallet. - - - För att de av oss föreslagna dispensmöjligheterna skall få en reell innebörd måste skrivningarna rörande dispensavgiften i 23 kap. 2 § förändras. 6.91 : Utgångspunkten i synes vara att miljökva- litetsnormer inte skall vara bindande. Emellertid kan det föreskrivas att de skall vara bindande om så krävs för att uppfylla internationella förpliktelser, eller särskilda skäl eljest är för handen. Av detta följer att det överväldigande flertalet av de kvalitetsnormer som behövs med största säkerhet kommer att vara av icke-bindande karaktär. Dessa normer blir närmast att betrakta som målsättningsvärden. - - - Alla miljökvalitetsnormer bör vara bindande. Detta innebär knappast att de direkt kan ligga till grund för straffrättsliga sanktioner. Incitamentet för såväl myndigheter som andra, att verka för att kvalitetsmålen uppnås, ökar dock med bindande normer. Vidare bör normernas minimikaraktär starkt betonas. 6.92 : Normer för miljökvalitet behövs för dagens miljöarbete. - - - Ett system med miljökvalitetsnormer måste medge hänsynstagande till regionala och lokala miljömål som utarbetats utifrån faktiska lokala miljöförhållanden. - - - Miljökvalitetsnormer bör dock vara miniminivåer för miljöarbetet, annars finns det stor risk att miljöarbetet ute i kommunerna hämmas. I § 3 talas det om skyddsavstånd till miljöfarlig verksamhet. Att fastlägga skyddsavstånd präglas av ett gammalt synsätt som kan vara hämmande på utvecklingen av ny mer miljöanpassad teknik. - - - Avstånd som norm kan hämma en utveckling mot ny miljöanpassad teknik och arbetet med att förändra människors trafikbeteenden. Avstånd kan dock i vissa fall vara ett användbart instrument. Generella föreskrifter kan vid prövning av ett stort antal verksamheter vara bra med skyddsavstånd för att enkelt kunna tillämpa balken. 4 §: Upprättande av åtgärdsplaner för ett visst område som omfattar flera kommuner, måste för att undvika konflikter och underlätta miljöarbetet med kommunala miljömål och andra för kommunen viktiga planeringsmål, ske i samverkan med de berörda kommunerna. Detta måste regleras i lagtexten. , SJ: delar i stort åsikter om producentansvarets betydelse som det formulerats i betänkandet kap. 8. Kommittén anser att "resurshushållning och minskning av avfallsmängderna redan i samband med produktionen skall - - - ges högsta prioritet". Detta är även SJ:s uppfattning, vilket kommit till uttryck bl.a. i vår interna miljöpolicy. För att nå detta mål förespråkar en ökad tilämpning av utbytesprincipen. Detta motsägs dock av det faktum att denna princip i förslaget till Miljöbalk fått en i realiteten försvagad ställning som rättsligt instrument. 7.1.2 : Producentansvaret i balken utgår från nuvarande renhållningslag med en viss fördjupning i detaljer, t.ex. angående avfallsdeklarationer. Intressant är möjligheten att föreskriva om källsortering, återanvändning och materialåtervinning i samband med ombyggnad och/eller rivning av byggnader. Dessa aspekter bör vägas in i helhetstänkande och kretsloppsperspektiv. 7.1.3 , : I betänkandet poängteras att en helhetssyn måste anläggas på varan - ett "från vaggan till graven"-perspektiv. Det anförs också att grundbulten i en sådan strategi måste vara producenternas ansvar för sina varor. Vidare anges att införandet av producentansvar alltid måste föregås av noggranna lämplighets- och konsekvensanalyser. - - - har inget att erinra mot dessa grundläggande utgångspunkter. Verket finner emellertid att är så utformad att risken är stor för att statsmakterna går in med långtgående detaljregleringar där helhetssynen får en underordnad roll. 7.1.4 : tillstyrker att ett producentansvar införs. Ur konsumentsynpunkt är bestämmelserna om märkning och informationsskyldighet särskilt värdefulla. 7.1.5 : Den föreslagna får i stor utsträckning karaktären av ramlag vilket innebär att regeringen eller myndighet som regeringen utser bemyndigas att meddela de närmare föreskrifter som behövs för att uppfylla balkens syfte. Enligt konkurrensverkets uppfattning är det angeläget att konkurrensintresset beaktas vid utfärdandet och tillämpningen av föreskrifterna på miljöområdet. Det är väsentligt att konkurrensen inte snedvrids och att mindre och medelstora företag inte drabbas av konkurrensnackdelar. Det är även viktigt att de föreskrifter som meddelas inte sträcker sig längre än vad som krävs med hänsyn till det syfte som önskas uppnås. Det bör med andra ord föreligga proportionalitet mellan föreskrifternas omfattning och målet med dessa.- - - har på många områden stränga krav för skyddet av miljön. Enligt konkurrensverkets uppfattning är miljöskyddet en angelägen uppgift av utpräglat internationell karaktär. Det är därför viktigt att på olika sätt verkar för internationella överenskommelser om miljöskydd. Verket vill peka på att nationella särkrav kan få effekter och skapa etableringshinder. Det är således angeläget att, vid fastställande av regler för miljöstörande utsläpp m.m., en avvägning görs mellan miljöintresset och intresset av en fungerande konkurrens. 7.1.6 : För att göra ett helhetsgrepp på avfallshanteringen möjligt bör en regel föras in i som ger möjlighet att vid prövning av miljöfarlig verksamhet ställa krav på avfallssortering och förbehandling innan avfallet överlåts för omhändertagande. - - - Det saknas en sådan samordning av lagarna att den från miljö- och resurssynpunkt nödvändiga helhetssynen i avfallshanteringen kan åstadkommas. Tyvärr ger inte heller i föreslagen utformning denna möjlighet i tillräcklig utsträckning. - - - En svårighet är den dåliga kopplingen mellan det förebyggande arbetet och det slutliga omhändertagandet. Vid prövning av avfallsbehandlingsanläggningarna är det t.ex. inte möjligt att med hjälp av miljöskyddslagen ställa krav på det mottagna avfallets egenskaper. För en utveckling av miljöarbetet på avfallssidan måste man kunna arbeta mer förebyggande och nära källan. Detta arbete måste kunna kopplas till den fortsatta hanteringen och det slutliga omhändertagandet av olika avfallsfraktioner. Avfallsproducenten bör ha ett ansvar för att det avfall som uppkommer kan hanteras på ett från miljö- och resurssynpunkt lämpligt sätt. - - - Enligt verkets uppfattning motiveras återvinning och resurssnål teknik ofta av den minskade miljöpåverkan som blir resultatet av ett totalt sett mindre utnyttjande av råvaror och energi. - - - Förarbetena bör kompletteras i syfte att ge en mer nyanserad bild av såväl materialåtervinning som avfallsförbränning. Den generella prioriteringen i betänkandet av materialåtervinning framför förbränning som finns i betänkandet är olycklig. En sådan prioritering kan i en del fall leda till från miljösyn- punkt felaktiga beslut och åtgärder. Prioriteringar måste vara beroende av avfallsslaget. - - - Det bör i också införas regler som gör det möjligt att vid prövning av anläggningar för omhändertagande av avfall kunna ställa krav på egenskaper hos det avfall som skall få mottagas. - - - Förarbetena bör kompletteras i syfte att ge en mer nyanserad bild av såväl materialåtervinning som avfallsförbränning. - - -Eftersom det från renhållningslagen bar lyfts över bestämmelser till balken som gäller avfall och inte övrig renhållning bör ordet "renhållning" ersättas i 18:e och 23:e kapitlen. - - - Det bör i 18 kap. 8 § förtydligas att avfallsplanen utgör en del av kommunens renhållningsordning. Kommunernas avfallsplaner är ett instrument för att åstadkomma en ökad återvinning och en bättre avfallshantering. Nyckelfrågan är att det finns möjlighet att föreskriva om hur renhållningsordningen skall upprättas och antas. Den föreslagna utformningen av 18 kap. 8 § kan dock tolkas som att avfallsplanen ligger utanför renhållnings- ordningen. - - - tillstyrker förslaget i 18 kap. 4 § att kommunerna efter regeringens medgivande skall kunna föreskriva om bortforsling och omhändertagande av annat avfall än hushållsavfall. Undantag från sådana föreskrifter bör dock, på samma sätt som i 3 §, göras för sådant avfall som omfattas av föreskrift om producentansvar enligt 5 §. 7.1.7 : Vi har svårt att läsa ut ur betänkandet hur det är tänkt att hanteringen av miljöfarligt avfall skall ske på forsknings- institutioner som t.ex. . att betrakta som producent av miljöfarligt avfall genom sin användning av sådana kemikalier? Vi förutsätter att föreskrifter tas fram som definierar högskolans ansvar för sådana frågor. 7.1.8 : 18 kap.: Vi föreslår omfattande ändringar för att bättre anpassa reglerna till hushållnings- och kretsloppsinriktning m.m. - - - Enligt vår uppfattning bör inriktningen vara att all form av avfallshantering skall regleras i . Alla viktigare regler bör tas in i lagtext. har i sitt förslag lämnat alltför mycket av det, som bör ta ställning till, till regering eller myndigheter. 7.1.9 : har i huvudsak inget att erinra mot de resonemang och förslag beträffande producentansvar och den s.k. kretsloppsprincipen som framförts i detta avsnitt. 7.1.10 i : I 18 kap. 8 § 2 st. talas om vad en renhållningsordning skall innehålla. Eftersom det även fortsättningsvis kommer att finnas särskilda föreskrifter om hur en renhållingsordning skall upprättas är det av stor vikt att det entydigt framgår huruvida avfallsplanen ingår i denna eller om planen skall vara ett särskilt dokument. Avfallsplanen bör enligt mening ingå i renhållningsordningen och därmed hanteras på samma sätt som denna. - - - Dumpning av avfall i havet bör under inga omständigheter tillåtas i ett land med de höga miljöambitioner som uttrycks i denna lag. 7.1.11 : Till skillnad mot de närmast föregående kapitlen med särskilda aktsamhetsregler för speciella verksamheter o.dyl. saknas en aktsamhetsregel särskilt för avfallshantering, 18 kap. I den nuvarande renhållningslagen finns intagen en generell aktsamhetsregel som anses vara av stort värde. Någon motivering till att en motsvarighet i ansetts obehövlig lämnas inte. - - - Vi konstaterar slutligen att i införts regler som berör även nyttjanderättshavare. I motsvarande bestämmelser i renhållningslagen anges endast fastighetsinnehavare. I motiven redovisas inte skälen för dessa ändringar och inte heller möjliga konsekvenser. 7.1.12 : Många positiva effekter för miljön kan uppnås om producenterna tar ett totalansvar för hela materialflödet från råvara och produktion via konsumtion till kassation och avfallshantering. 7.2 Definition av avfall m.m. 7.2.1 : I lagtexten saknas vidare en definition av avfall. En sådan definition behövs för att kunna styra hanteringen av vissa avfallsslag. Verket föreslår definitioner på avfallsområdet. En följd av dessa är att även restprodukter som omhändertas i egen anläggning är att anse som avfall. - - - Avfallsfrågorna är intimt förknippade med miljöfarlig verksamhet och frågorna om hushållning, kretslopp, produktutformning osv. Med stöd av 4 kap. kan föreskrifter meddelas med avseende på avfallshantering, 7 kap. 1 § tar upp anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall och vidare återfinns bland de förprövningspliktiga miljöfarliga verksamheterna (enligt dagens miljöskydds- förordning) anläggningar för behandling av avfall. Verket anser mot denna bakgrund att balken måste innehålla definitioner av centrala "avfallsbegrepp" samt att dessa måste gälla balken generellt och inte enbart avfallskapitlet. - - - I betänkandets förslag anges att vissa restprodukter skall jämställas med avfall, som definition av avfall saknas. Verkets förslag innebär bl.a. att ägarens önskan att bli kvitt egendomen inte är nödvändig för att det skall kallas "avfall". Något han avser att sälja kan m.a.o. ändå räknas som avfall om det finns skäl att ställa särskilda krav på hanteringen. Detsamma gäller sådant som ägaren väljer att lagra därför att han anser ett omhändertagande vara för dyrt. - - - Dessutom har man med verkets förslag gjort klart att även avfall som skall återvinnas räknas som avfall hela vägen fram till dess att det återförts i produktionen. - - - Vår uppfattning är att det går att hitta många exempel i allmänt språkbruk och i offentlig och annan text där det är klart att man med avfall menar ett vidare begrepp än vad t.ex. HD gör. - - - I bör "avfall" ges en definition som inte utgår från det eventuella marknadsvärdet. Detta synsätt delas av miljöskyddskommittén vad gäller det miljöfarliga avfallet (del 2, s. 123). Avfallsdefinitioner med denna innebörd är vanliga utomlands. Inom EG har en kommitté till uppgift att utarbeta en lista över vad som är att anse som avfall. Arbetet är dock kraftigt försenat. Många oklarheter återstår att lösa. Det är t.ex. inte klart om det blir en gemensam katalog för "avfall" och "farligt avfall" eller om det blir två separata kataloger. Katalogens status är heller inte beslutad, dvs. om den skall vara harmoniserande eller ej. - - - Vad gäller farligt avfall är det inte heller klargjort vilka kriterier som skall vara avgörande för om ett avfall skall klassas som farligt eller ej. - - - I alla händelser bör ordet "slutligt" i uttrycken "slutligt omhändertagande" och "slutligt tas om hand" strykas. - - - Att stryka ordet "slutlig" i de föreslagna paragraferna innebär ingen förändring i praxis, men ger en mer logisk nomenklatur (där slutligt verkligen betyder slutligt) som t.ex. stämmer bättre med "" text där vi översätter "disposal", som innefattar både återvinning och kvittblivning, med "slutligt omhändertagande". - - - Även restprodukter som omhändertas i egen anläggning bör jämställas med avfall. - - - Att enbart sådana restprodukter som lämnas till någon annan för omhändertagande jämställs med avfall, skulle innebära en klar inskränkning i avfallsbegreppet gentemot dagens praxis. Merparten av allt branschspecifikt avfall uppstår inom ett begränsat antal branscher (i första hand gruv, järn & stål, metallverk och massa & papper).