prop · GI0382 · 1995-01-01 00:00:00 — 1994/95:82Regeringens proposition 1994/95:82 Ändring i lagen (1992:701) om stadshypotekskassa, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att stadshypotekskassa under vissa förutsättningar skall ha rätt att låna upp medel även efter utgången av . I propositionen föreslås vidare att skall - till följd av ombildningen av landshypoteksinstitutionerna - omfattas av statens åtagande att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning skall kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. 1 Förslag till riksdagsbeslut......... 3 2 Lagtext............................. 3 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:701) om stadshypotekskassa..... 3 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kre- ditinstitut..................... 5 3 Ärendet och dess beredning.......... 6 4 Stadshypotekskassans upplåning...... 6 4.1 Bakgrund........................ 6 4.2 Stadshypotekskassans och Stads- AB:s framställan........ 8 4.3 Bör stadshypotekskassan få rätt till upplåning även ?........................... 9 5 och det statliga bankstödet..........................12 6 Författningskommentarer.............13 6.1 Lagen (1992:701) om stadshypotekskassa.....13 6.2 Lagen (1993:765)om statligt stöd till banker och andra kreditin- stitut..........................13 Bilaga 1 framställan....14 Bilaga 2 Remissammanställning och minnesanteckningar från ............21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om ändring i lagen (1992:701) om stadshypotekskassa samt - lag om ändring i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:701) om stadshypotekskassa Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1992:701) om stadshypotekskassa skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § stadshypotekskassa har till uppgift att fullfölja den ombildning som följer av regeringens beslut enligt lagen (1992:700) om ombild- ning av stadshypoteksinstitutionen. Kassan skall 1. äga och förvalta 1. äga och förvalta aktier i det aktier i som har tek Aktiebolag, övertagit kassans rörelse, 2. till utgången av 2. till och med låna upp och till aktiebolaget låna upp medel genom låna ut medel som utgivande av bolaget behöver för obligationer i sin rörelse, obligationslån som har lagts upp före utgången av 1994, i den omfattning och under de förutsättningar som föreskrivs av rege- ringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer, 3. till låna ut medel som bolaget behöver för sin rörelse, 3. förvalta kassans 4. förvalta kassans fordringar på fordringar på aktiebolaget och kassans skulder samt Aktiebolag och kas- 4. ombesörja att sans skulder samt regionala lån- 5. ombesörja att tagarstämmor samt regionala lån- ombudsstämma kommer tagarstämmor samt till stånd. ombudsstämma kommer till stånd. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § Stöd kan lämnas till 1. banker med svensk oktroj och deras dotterföretag, 2. följande 2. följande kreditinstitut med kreditinstitut med statlig anknytning: statlig anknytning: stads- stadshypotekskassa, hypotekskassa, , bolag, allmänna allmänna hypo- hypoteksbank, teksbank, Svenska skepps- Aktie- hypotekskassan, bolag, Svensk skeppshypoteks- Exportkredit, Aktie- kassan, bolaget , , och Industrikredit, Lantbrukskredit nansieringsaktie- Aktiebolag och bolag, , och finansieringsaktie- bolag, , och 3. företag som har inrättats av ett stödberättigat institut som ett led i en rekonstruktion. Denna lag träder i kraft 3 Ärendet och dess beredning stadshypotekskassa (kassan) har enligt lagen (1992:701) om stadshypotekskassa (kassalagen) rätt att till utgången av låna upp och till ett av kassan ägt kreditaktiebolag () låna ut medel som bolaget behöver för sin rörelse. Kassan och (bolaget) har i en gemensam framställning till regeringen hemställt att kassan skall få bedriva upplåning även utgång, se bilaga 1. Framställningen har remissbehandlats. En remissammanställning har upprättats, se bilaga 2. Remissinstanserna har också fått tillfälle att framföra synpunkter på framställningen vid ett remissmöte . Närvarande vid remissmötet var representanter för , , samt kassan och bo- laget. Minnesanteckningar från remissmötet har fogats till remissamman- ställningen. I lagstiftningsärendet behandlas också frågan om skall omfattas av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Denna fråga har tidigare berörts i lagstiftningsärendet om ombildningen av samt inför regeringens proposition om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1993/94:216 resp. 1992/93:135). bildades med statsmakternas stöd för att komma till rätta med bristen på kapital som då rådde i bl.a. bostadssektorn. Som säkerhet för kassans förbindelser har staten ställt en garanti, grundfonden. Den statliga garantin var en förutsättning för kassans upplåning på den europeiska kapitalmarknaden och utgjordes av statsobligationer som tillhandahölls av riksgäldsfullmäktige. Obligationerna var emellertid statens egendom och kassan erhöll ingen avkastning. utgörs den av en av utfärdad garantiförbindelse. verksamhet reglerades före av lagen (1968:576) om stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar. Organisationen bestod då av stadshypotekskassan, som var det centrala organ som svarade för upplåningen, samt 20 stadshypoteksföreningar, vilka svarade för utlåningen. Stadshypoteksföreningarnas låntagare var också medlemmar i respektive förening. På den årliga föreningsstämman valde medlemmarna en föreningsstyrelse; en ledamot i varje styrelse utsågs dock av kassan. Av kassans tio styrelseledamöter utsågs tre av av regeringen och sex av stadshypoteksföre- ningarna. Styrelsen utsåg VD som också var styrelseledamot. I propositionen 1990/91:190 om ombildning av föreslog den förra socialdemokratiska regeringen att den organisationsform som tidigare gällt för skulle överges. Skälen var i huvudsak följande. De anledningar som tidigare fanns för staten att i fördelningssyfte och på ett specialiserat sätt ställa garantier till institut inom olika sektorer på kreditmarknaden fanns, efter det att kreditmarknaden avreglerats, inte längre kvar. Denna avreglering hade också medfört att frågan om konkurrensneutralitet mellan kreditinstituten kommit i förgrunden. Det statliga garantiåtagandet som grundfonden innebar kunde inte anses förenligt med statens uppgift att skapa lika förutsättningar för kreditmarknadens aktörer. Grundfonden borde därför avvecklas. Eftersom stadshypoteksinstitutionen saknade egentlig ägare kunde det uppstå problem att vid exempelvis kapitaltäckningsbehov attrahera nytt riskkapital. I propositionen föreslogs också att kassan, i samband med ombildningen, skulle ställa ut en revers på . Anledningen härtill var att staten genom grundfonden och gynnsamma skatteregler hade bidragit till uppbyggandet av eget kapital. Propositionen drogs emellertid tillbaka av den tillträdande borgerliga regeringen. återkom denna regering med en ny proposition (prop. 1991/92:119) som skilde sig från den förra bl.a. genom att kassan inte längre skulle behöva ställa ut någon revers till staten. I stället föreslogs att låntagare skulle få delta i en nyemission på fördelaktiga villkor så att låntagarkollektivet efter ombildningen skulle äga av bolagets kapital. Därigenom överförs en betydande del av kassans och föreningarnas förmögenhet till dem som får tilldelning av aktier. Propositionen, som i övrigt i allt väsentligt överensstämde med det tidigare förslaget, antogs av genom bl.a. lagen (1992:700) om ombildning av stadshypoteks- insititutionen (ombildningslagen). Ombildningsfasen ansågs vara en mycket ömtålig period för verksamheten. Eftersom bolaget inte kommer att ha någon grundfond som extra säkerhet för sina emitterade obligationer kunde det befaras att bolaget skulle anses ha sämre kreditvärdighet (rating) än kassan. På grund härav föreskrevs i stadshypotekslagen att kassan skulle få fortsätta att bedriva upplåning under en övergångstid. skulle bolaget främst genom en nyemission ha hunnit att etablera en tillräckligt stark kapitalbas för att helt på egna meriter kunna försvara den rating som kassan kunnat åtnjuta. Övergångstiden begränsades till att avse tiden fram till utgången av , bl. a. med hänsyn till anpassning till EG (se prop 1991/92:119 s 48). Låneskulden, som i huvudsak består av obligations- och certifikatupplåning, skall alltså ligga kvar i kassan och avvecklas där allteftersom skulderna förfaller till betalning. I propositionen 1991/92:119 anfördes att kassan borde avvecklas i ett perspektiv av högst . Det förutsattes vidare att grundfonden skulle kunna trappas ned vartefter låneskulden förföll. Kassan och föreningarna har numera enligt ombildningslagen fusionerats genom att föreningarna har upplösts utan likvidation och föreningarnas tillgångar och skulder övertagits av kassan. Vidare har kassan efter fusionen överlåtit rörelsen, utom låneskulden, till ett för ändamålet bildat aktiebolag (). Enligt 5 § lagen (1992:701) om stadshypotekskassa (kassalagen) meddelar regeringen eller, efter regeringens bestämmande, föreskrifter om grundfondens storlek samt om de villkor i fråga om avgift och i övrigt som skall gälla för grundfonden. Enligt 6 § samma lag får kassans sammanlagda låneskulder inte uppgå till mer än tio gånger summan av grundfonden och kassans egna fonder. Kassans upplåningsmöjligheter står därmed i direkt relation till grundfondens storlek. Grundfonden får tas i anspråk när kassan trätt i likvidation om det saknas andra tillgångar som svarar för kassans förpliktelser. I förordningen (1992:1124) med reglemente för stadshypotekskassa (reglementet) föreskrivs att grundfonden tills vidare uppgår till . Den årliga avgift som kassan har att betala till staten för grundfonden uppgår enligt reglementet till av grundfondens belopp. 4.2 Stadshypotekskassans och AB:s framställan Av kassans och bolagets gemensamma framställning framgår bland annat följande. Kassan har övergått till upplåning genom s.k. benchmarklån, vilket innebär att kassan emitterar mycket stora, femåriga obligationslån med en försäljningsperiod . Dessa lån används för att finansiera bolagets femårsutlåning. Genom att sälja obligationer på samma villkor som de femåriga, men först före förfallodagen, finansierar kassan bolagets tvåårsutlåning. Fördelen med benchmarklån är att de på grund av sin stora volym är mycket likvida och därmed mer attraktiva för investerare. Detta innebär att upplåningskostnaderna blir lägre för emittenten. Enligt framställningen vore det en konkurrensnackdel att per behöva börja om från början med benchmarklån i bolaget i stället för att utnyttja redan före utgången av 1994 beslutade benchmarklån för viss upplåning efter . I stället borde, enligt framställningen, femåriga kassaobligationer få emitteras under ett redan befintligt lån t.o.m. . Därutöver borde kassans befintliga benchmarklån få användas för finansiering av utlåning med räntebindningstid. Den sista upplåningen som kassan avser att göra kommer att ske då kassan avser att sälja obligationer enligt en benchmarkemission till finansiering av bolagets tvåårsut- låning. För att grundfonden skall kunna avvecklas i samma takt som förutsattes när ombildningen beslutades kommer, enligt framställningen, kassan att återköpa på marknaden förekommande mindre likvida obligationer utgivna av kassan i samma utsträckning som benchmarkobligationer emitteras. Bolaget skall enligt påbörja sin upplåning med egna benchmarkprogram. Bolaget, som är intresserat av att snabbt uppnå stora volymer i sin obligationsutgivning, kommer därmed att kunna biträda kassan vid återköp av mindre likvida obligationer så att grundfonden kan avvecklas planenligt. Återköp eller utbyten av kassans äldre obligationer kommer sålunda att ske i minst lika stor omfattning som kassan säljer obligationer efter utgången av . 4.3 Bör Stadshypotekskassan få rätt till upplåning även efter utgången av ? Regeringens förslag: Stadshypotekskassan skall under vissa förutsättningar ha rätt att låna upp medel även efter utgången av , men längst till och med . Framställningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av remissinstanserna har endast avstyrkt förslag. Föreningen har därvid anfört att förslaget står i strid med intresset av konkurrensneutralitet samt att motiven för att ge den särställning som förslaget innebär är oklara. riksbank har framfört att två intressen finns att bevaka för banken i denna fråga. Å ena sidan är det angeläget att förtroendet för den svenska kreditmarknaden och de enskilda instituten kan upprätthållas. Från denna utgångspunkt förefaller de föreslagna förändringarna rimliga. Å andra sidan framhåller att det är angeläget att statsmakterna i sin relation till kreditmarknadens aktörer agerar konkurrensneutralt så att effektiviteten på marknaden upprätthålls. Den utvidgning av den statliga garantin som föreslås i skrivelsen är från denna utgångspunkt tveksam. pekar också på att behovet av den föreslagna åtgärden inte är helt klarlagt i framställan. menar att de marknads- vårdande argumenten i detta fall väger lättare än farhågorna för konkurrens- snedvridande effekter. En lösning bör därför enligt prövas där kassan ges rätten att låna i eget namn intill . Flera remiss- instanser - däribland , och - har understrukit vikten av att grundfonden inte skall avvecklas i långsammare takt än om lagändringen inte hade ägt rum. Övriga remissinstanser har inte haft något att erinra mot bifall till förslaget eller har avstått från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: Såsom anfördes av föredragande statsrådet i regeringens proposition 1991/92:119 om ombildning av m.m. är ombildningen av stadshypoteksorganisationen en unik företeelse och rör en säregen organisationsform. I propositionen uttalades att den övergripande och främsta målsättningen för en förändring av organisation borde vara att ge , som en fristående och konkurrensfrämjande långivare på kreditmarknaden, varaktiga förutsättningar att, på motsvarande villkor som övriga kreditinstitut, konkurrera på kreditmarknaden. Det finns ett starkt samhällsekonomiskt intresse av att ha en likvid och därmed väl fungerande obligationsmarknad. Det benchmarkprogram som kassan nu har initierat och som är avsett att fullföljas av bolaget, är väl ägnat att främja den svenska obligationsmarknaden. Marknadsvårdande skäl talar därför starkt för en utvidgad upplåningsrätt för kassan, något som understrukits av flera remissinstanser, däribland , och . Genom ombildningslagen förutsattes emellertid att kassans skuldmassa skulle avvecklas successivt i ett perspektiv av högst . Därigenom skulle statens engagemang genom grundfonden kunna trappas ned i motsvarande mån. En förlängd upplåningsrätt enligt det benchmarkprogram som beslutades först efter ombildningslagens tillkomst bör komma ifråga endast om dessa intentioner inte sätts åt sidan. Kassan och bolaget har i en bilaga till sin framställning[1] redovisat en för- fallostruktur för dess utestående obligationsskuld. Det framhålls att skuldav- vecklingen enligt denna plan kommer att ske oavsett om den föreslagna lagändringen kommer till stånd eller ej. Bolaget förutsätts nämligen köpa tillbaka äldre av kassan utgivna obligationer i samma omfattning som kassan ger ut nya obligationer efter utgången av . Återköpen skall ske genom att bolaget erbjuder obligationsinnehavarna att byta ut sina äldre obligationer mot nya som bolaget ger ut. Grundfonden kommer därmed att kunna avvecklas i samma takt som förutsattes då omorganisationen beslutades. I och med att avvecklingsplanen sålunda inte skulle påverkas av en förlängd upplåningsrätt för kassan är förslaget i sig inte ägnat att medföra någon snedvridning av konkurrensen. Förslaget innebär inte någon avvikelse från de intentioner som kom till uttryck vid ombildningslagens tillkomst. Regeringen vill dock särskilt understryka vikten av att kassan och bolaget lever upp till de föresatser som redovisats beträffande oförändrad avvecklingstakt av kassans skuld. har föreslagit att lagtexten utformas så att det klart framgår att nyupplåningen efter utgången av skall motsvaras av uppköp av äldre obligationer. Regeringen anser emellertid att efterlevnaden av kassans avvecklingsplan kan säkerställas tillfredsställande genom att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigas att närmare föreskriva i vilken omfattning och på vilka villkor kassan skall kunna låna upp medel under en förlängd övergångsperiod. Sådana föreskrifter bör ta sin utgångspunkt i den skuld som kassan har vid utgången av . Då kan det fastställas i vilken takt skuldförbindelserna kommer att förfalla till betalning. Det innebär också att det kan avgöras i vilken takt grundfonden skulle kunna avvecklas. De före- skrifter som då kan utfärdas bör ta sikte på att kassans fortsatta upplåning - som bara skall få grundas på benchmarkobligationslån som lagts upp redan före den tidpunkten - inte skall få rubba avvecklingen av kassans skuld och grundfonden. Kassans upplåning efter skall alltså aldrig få leda till att kassans skuld därefter är högre än den skulle ha varit om upplåningen upphört i enlighet med den nu gällande lydelsen av upplåningsbestämmelsen i stadshypotekslagen. Om den utestående skuldens sammansättning förändras genom att obligationer med kort återstående löptid byts mot sådana med längre skulle effekten kunna bli att avvecklingstakten dämpas längre fram i tiden. Regeringen (eller den myndighet regeringen bemyndigat) bör vid utövandet av föreskriftsmakten uppmärksamma detta problem och följa de åtgärder som kassan och bolaget vidtar för att försäkra sig om att en ändrad förfallostruktur inte kommer att innebära att någon avvikelse sker från avvecklingsplanen. har i och med (artikel 61) förbundit sig att inte ge statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen i vissa fall. En förlängd upplåningstid för kassan kommer, enligt vad som anförts, inte att påverka avvecklingen av grundfonden. Följaktligen innebär förslaget inte någon ändring av sådana förhållanden som avses med den nämnda avtalsbestämmelsen. Mot bakgrund av det anförda framstår det som troligt att kassan hade till- erkänts en förlängd tid för upplåning om dess benchmarkprogram hade varit känt för lagstiftaren vid kassalagens tillkomst. En ändring bör därför göras i kassalagen av innebörd att kassan, på de villkor som angetts ovan, får rätt att låna upp medel för sin rörelse även utgång, dock längst till och med och endast i lån som lagts upp före utgången av 1994. Enligt regeringens uppfattning bör föreskriftsmakten som regeringen föreslås få, utnyttjas så att upplåning på löptider längre än omkring , i enlighet med framställan, inte får ske efter . Som nämnts ovan föreslog den förra socialdemokratiska regeringen i den proposition som lades fram att kassan skulle ställa ut en revers på till staten i samband med ombildningen av stadshypoteksinstitutionerna. Propositionen drogs dock tillbaka av den borgerliga regeringen. fattade i stället ett beslut som innebär att en betydande del av kassan och föreningarnas förmögenhet överförs till dem som får tilldelning av aktier i samband med bolagets nyemission. Den statliga grundfonden och de gynnsamma skatteregler som stadshypoteksinstitutionen har åtnjutit har i betydande mån bidragit till uppbyggnaden av institutionens eget kapital. Mot den bakgrunden, och med tanke på dagens statsfinansiella läge, finns det starka skäl att beklaga den valda lösningen. Regeringens inställning i den frågan innebär emellertid inte att det finns skäl för att avstå från den nu föreslagna lagändringen. Kassan kommer att behålla en betydande aktiepost i bolaget under avveck- lingsperioden. Det ankommer på att, när kassans låneskuld väl har avvecklats, besluta om fördelningen av kassans överskott. 5 och det statliga bankstödet Regeringens förslag: skall omfattas av bankstödslagen. Landshypoteksinstitutionen och har i mångt och mycket en likartad historia. består sålunda fram till ombildningen av ett centralt organ som svarar för upplåningen, allmänna hypoteksbank (hypoteksbanken), samt tio landshypoteksföreningar som sköter utlåningen. Liksom i stadshypotekskassan sker hypoteksbankens upplåning med stöd av en statlig grundfond. Genom lagen (1994:758) om ombildning av landshypoteksinstitutionen beslutades följande omorganisation (prop. 1993/94:216). De tio landshypoteks- föreningarna skall ombildas till en ekonomisk förening vilken tillskjuter sin rörelse som apportegendom till ett av föreningen bildat aktiebolag (kre- ditmarknadsbolag) mot att föreningen erhåller samtliga aktier i bolaget. Hypoteksbanken skall överlåta sin rörelse, utom obligationsskulden och övrig upplåning, till kreditmarknadsbolaget. Fram får hypoteksbanken fortsätta att låna upp medel med stöd av grundfonden. Sedan den utestående obligationsskulden har avvecklats skall banken likvideras. Enligt lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut (bankstödslagen) kan stöd lämnas till bl. a. hypoteksbanken liksom Stadshypotekskassan och det nybildade kreditaktiebolag som skall fortsätta stadshypoteksinstitutionens verksamhet, det vill säga . I regeringens proposition 1992/93:135 anförde föredragande statsrådet att skälet härför var att dessa institut, liksom vissa andra med statlig anknytning, har en särskild roll att fylla när det gäller att tillgodose samhällets behov av långsiktiga krediter. Statsrådet konstaterade vidare att något förslag om ombildning av hypoteksbanken då ännu inte hade presenterats. Han såg emellertid inte anledning till någon annan bedömning än att det institut som skall träda i hypoteksbankens ställe - precis som - skall omfattas av bankstödet. Denna uppfattning kom senare till uttryck även i regeringens proposition 1993/94:216 om ombildningen av . Det kreditmarknadsbolag () som förutsattes i propositionerna är nu under bildande. Bolaget planerar att påbörja sin verksamhet . Bankstödslagen bör nu ändras så att även skall kunna komma i fråga för statligt bankstöd. 6.1 Lagen (1992:701) om stadshypotekskassa Enligt paragrafens andra punkt får kassan rätt att även efter utgången av låna upp medel genom att ge ut obligtioner enligt upplagda emissionsprogram. Såsom anförts ovan under avsnitt 4.3 kommer regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter beträffande omfattningen av och förutsättningarna för denna utvidgade upplåningsrätt. Vid utfärdandet av dessa föreskrifter skall särskilt beaktas vikten av att kassans obligationsskuld inte avvecklas i en långsammare takt än vad som hade varit fallet om förevarande lagförslag inte hade kommit till stånd. Det aktiebolag som överstigit kassans rörelse har namngivits (). 6.2 Lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut I paragrafens andra punkt har fogats till kretsen av de kreditinstitut som kan komma i fråga för det statliga stöd som lagen avser. **Fotnot** [1]Kassan och bolaget har efter det att framställan gjordes gett in en reviderad bilaga, som här tas in som bilaga 1 till framställningen. Skrivelse ang. ändringar i lagen (1992:710) om stadshypotekskassa stadshypotekskassa ("Kassan") har bl.a. till uppgift att "till utgången av låna upp och till låna ut medel som bolaget behöver för sin rörelse" (1 § lagen (1992:701) om stadshypotekskassa). Detta Kassans ändamål tillkom efter en framställning från sida under den process som ledde fram till ombildningslagstiftningen.