prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Lagstiftarens bakomliggande syfte med miljöskadeförsäkringssystemet är att enskilda fysiska personer och därmed jämställda näringsidkare skall erhålla ersättning för lidna miljöskador i vissa närmare angivna fall. Avgörande skillnader mot andra försäkringsersättningssystem är att miljöskadeförsäkringen är kollektiv och subsidiär. Den som orsakat skadan behöver inte ens ingå i kollektivet. kan kontrollen av att de betalningsskyldiga lämnar sina bidrag ske smidigt genom att konsortiet har byggt upp ett register över dem som är betalningsskyldiga. Om det skulle vara flera försäkringsgivare för miljöskadeförsäkringen uppkommer flera frågor som kräver svar. Vem av flera försäkringsgivare skall den skadeståndslidande vända sig mot om den skadeståndsskyldige är okänd eller rätten till ersättning är preskriberad? Hur skall kontrollen ske av att de som är skyldiga att betala avgift till försäkringen verkligen betalar? Hur skall indrivningen av avgifter gå till? Hur skall betalarkollektivet delas upp mellan försäkringsgivarna? För att få rätsida på en del av de problem som de nu anförda frågorna skapar har anfört att det skulle vara möjligt att konstruera miljöskadeförsäkringen så att den liknar det system som gäller för trafikskadeersättning. Det är emellertid stor skillnad mellan trafikskadelagen och bestämmelserna om miljöskadeförsäkring. De sistnämnda tillhandahåller inget försäkringsskydd för betalarna och är helt subsidiär medan trafikskadeersättningen är primär och endast till en mindre del subsidiär genom att ersättning utgår även då skadevållaren inte kan identifieras och för de fall då den försäkringsskyldige inte betalt premien eller av regeringen undantagits från skyldigheten att betala premie. För fullgörande av försäkringsbolagens skyldighet i de sistnämnda avseendena har en trafikförsäkringsförening , i vilken försäkringsanstalterna är medlemmar och vars stadgar fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Principen om att förorenaren skall betala gör sig starkt gällande beträffande miljöskador. Den är inte lika lätt att tillgodose i ett trafikskadeliknande system. Ett system med flera försäkringsgivare skulle således innebära en mycket omfattande förändring av miljöskadeförsäkringens konstruktion som till vissa delar inte är önskvärd och kanske inte ens möjlig. Om konkurrens skall ske är den möjlighet som kvarstår således att staten utsätter försäkringen för upphandling med anbudskonkurrens eller eventuellt överlåter upphandlingen på . Ett skäl för att ha upphandling kan vara att främja en korrekt prissättning. Upphandling torde för övrigt vara det enda sättet att få reda på försäkringens marknadsvärde. Om det är meningsfullt med upphandling beror på om det finns något intresse på marknaden för att lämna anbud på försäkringen. Byten av försäkringsgivare medför olägenheter och kostnader bl.a. för själva upphandlingen. En av de mera uttalade svårigheterna är att försäkringsgivaren måste bygga upp ett register över de betalningsskyldiga. Det rör sig om ungefär 7000 företag och kommuner. Av detta och andra skäl, som att försäkringsåtagandet bör ske på , är det inte lämpligt att byte av försäkringsgivare sker alltför ofta. Ett system med upphandling skulle mot bakgrund av det sagda kunna innehålla följande huvuddrag. Det behövs lagregler om vem som skall sköta upphandlingen. Det behövs vidare regler om för vilken tidsperiod upphandling skall ske och vad som skall gälla om det inte inkommer något anbud som kan godtas. Det är svårt att se annan lösning på den sista frågan än att man låter Miljöskadekonsortiet, om det går med på det, ha kvar försäkringen om inget godtagbart anbud inkommer. Slutligen behövs det övergångsbestämmelser om försäkringsgivarens ansvar vid byte av försäkringsgivare. Vidare bör regler övervägas om register över de betalningsskyldiga till försäkringen. Det register som finns tillhör Miljöskadekonsortiet. Detta medför att antingen får man köpa registret eller också får man bygga upp ett nytt om byte av försäkringsgivare sker. Det bör vara samma försäkringsgivare för såväl miljöskadeförsäkringen som saneringsersättningen. Problemen är alltså desamma vad angår saneringsersättningen. Några utländska försäkringsbolag har sagt sig vara intresserade av miljöskadeförsäkringen. Den svaga marknaden för vanliga miljöansvarsförsäkringar och avsaknaden av en återförsäkringsmarknad talar mot upphandling som ett medel att främja korrekt prissättning. Detta har bidragit till att det inom EG har beviljats ett individuellt undantag för en försäkringspool (Assurpol) genom ett kommissionsbeslut (92/96/EEC). har anfört att det inte finns något svenskt bolag som ensamt har kapacitet att göra det ifrågavarande åtagandet. Samverkan i viss omfattning skulle därför under alla förhållanden bli nödvändig. Regeringen avser att utreda frågan om upphandling ytterligare. Regeringens bedömning: En obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterarna bör inte införas.Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: , , , , Kemikontontoret, Svenska vatten och avloppsverksföreningen, , , , , , , handel, i , kommun, kommun och kommun delar på skäl utredningen anfört eller säger sig inte ha något att erinra mot utredningens bedömning att en obligatorisk ansvarsförsäkring inte bör införas. och anser att miljöskadeförsäkringen bör kompletteras med en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterarna. Skälen för regeringens bedömning: har frågan om ansvarsförsäkring för kemikalier varit föremål för riksdagsbehandling. Frågan har dessutom varit föremål för, utöver miljöskadeförsäkringsutredningens, i vart fall två utredningars intresse, nämligen dels miljöskadeutredningen som redovisade sin syn i frågan i betänkandet Ersättning för miljöskador (SOU 1983:7), dels miljöskyddskommittén som i betänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27) berör frågan i samband med sitt förslag att miljöskadelagen skall ingå som ett kapitel i . Att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterarna har dock avvisats av såväl som de nyssnämnda utredningarna främst på grund av att en sådan försäkring skulle ge ett otillräckligt skydd. En begränsning som en ansvarsförsäkring har är att den inte täcker mera, eller har vidare ramar, än som följer av det ansvar som kan åläggas skadevållaren/försäkringstagaren enligt skadeståndslagstiftningen. Detta innebär bl.a. att en ansvarsförsäkring inte täcker skador som inte kan kopplas till någon skadevållare/försäkringstagare eller, med andra ord, fall där denne inte kan identifieras. Ej heller kan preskriberade skador omfattas av en sådan försäkring. Dessa situationer täcks emellertid av den nuvarande miljöskadeförsäkringen, som därutöver omfattar den situationen att skadevållaren är insolvent. En obligatorisk ansvarsförsäkring kan därför inte ersätta den nuvarande miljöskadeförsäkringen. Frågan är i stället begränsad till om det för kemikaliehanteringens del föreligger något behov av en obligatorisk ansvarsförsäkring som komplement till miljöskadeförsäkringen. Svaret är till stor del beroende av vad miljöskadeförsäkringen tillsammans med andra rådande ersättningssystem omfattar. För de kemiska produkternas del är det väl i och för sig tänkbart att dessa skulle kunna medföra skador utan att någon av de i dagens miljöskadelag nämnda störningsorsakerna är för handen. Utrymmet för detta synes dock begränsat, om man bortser från skador som har uppkommit vid transporter eller i trafik. Vidare undantas i miljöskadeförsäkringens försäkringsvillkor skador orsakade genom motorfordonstrafik, järnvägstrafik, flygtrafik och sjöfart från rätt till ersättning ur försäkringen. Skyddet vid dessa skadeorsaker är emellertid enligt annan gällande lagstiftning i det närmaste fullgott, utom för sjöfartens del. Beträffande sjöfarten pågår ett internationellt arbete. För att en heltäckande lösning skall uppnås är detta arbete avgörande. Det är därför svårt att se att mycket skulle vara vunnet med en svensk dellösning för sjöfarten. Vad slutligen angår produktansvaret så omfattar detta enligt produktansvarslagen (1992:18), som trädde ikraft så sent som , endast produkter med en säkerhetsbrist. För de kemiska produkternas del är det inte säkerhetsbrister som är problemet. Snarare är det nog själva hanteringen som kan orsaka problem. Att nu efter lagens ikraftträdande ändra den så att den för framtiden även skall omfatta produkter utan säkerhetsbrist innebär en så omfattande ändring att den inte bör ske utan ytterligare överväganden som inte är möjliga att göra i detta sammanhang. En obligatorisk ansvarsförsäkring är således i detta sammanhang inte någon framkomlig väg. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det, med dagens relativt vältäckande ersättningssystem, inte synes föreligga något större behov av att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring. Den föreslagna har karaktären främst av offentligrättslig lagstiftning. Balken innehåller föreskrifter om bl.a. skydd för människors hälsa, miljön och naturen och om en hållbar hushållning med mark, vatten och andra naturresurser samt den fysiska miljön i övrigt som bebyggelse, anläggningar m.m. Lagstiftning av denna typ brukar i allmänhet börja tillämpas efter ikraftträdandet. Från det sagda måste emellertid vissa undantag göras. Såvitt angår materiella bestämmelser gäller detta framför allt åtgärder som skett enligt den tidigare lagstiftningen och som skulle förlora i värde om den nya författningen blev tillämplig. Också den situationen att någon som bedriver en pågående verksamhet har erhållit tillstånd enligt äldre lag måste uppmärksammas vid fråga om tillämpning av nya föreskrifter om omprövning av verksamheten. Kommittén föreslog särskilda bestämmelser bl.a. i fråga om regeringens tillåtlighetsprövning av vissa stora kommunikationsanläggningar och vidare om myndigheternas handläggning av ärenden om dispens från strandskyddsföreskrifterna liksom i fråga om byggnader och anläggningar som uppförts med stöd av sådana dispensregler. Eftersom kommitténs förslag i dessa delar inte har några motsvarigheter i förslaget till miljöbalk, saknas också förslag om motsvarande övergångsbestämmelser i denna proposition. Regeringens förslag till en miljöbalk skiljer sig från kommitténs i frågan om hur aktsamhetsreglerna skall utformas. Kommittén föreslog ett särskilt kapitel, 3 kap., där de aktsamhetsregler anges som skall gälla för den som utövar miljöpåverkan. Som den yttersta aktsamhetsregeln föreslog kommittén särskilda stoppregler. Dessa regler innebär att ansvariga myndigheter skall kunna stoppa en verksamhet eller inte tillåta den. I lagrådsremissen har dock regeringen valt att införa aktsamhetsregler med ett tydligare och snävare tillämpningsområde. Reglerna avses kunna tillämpas på sådana verksamheter som regleras särskilt i balken. Kommitténs förslag till stoppregel har, med delvis annan utformning, förts till 13 kap. om miljöfarlig verksamhet och gäller som en aktsamhetsregel i det sammanhanget. Det nu sagda innebär att den av kommittén föreslagna övergångsbestämmelsen om stoppreglernas tillämpning i detta ärende bör placeras som en övergångsbestämmelse till föreskrifterna om miljöfarlig verksamhet. En förvaltningsrättslig grundsats är att de förvaltningsrättsliga föreskrifter som skall tillämpas är de som är i kraft när prövningen sker. Föreskrifterna i lagen om införande av har utformats mot denna bakgrund. Eftersom det är angeläget att regler skall kunna tillämpas också för sådana ärenden som anhängiggjorts före balkens ikraftträdande, gäller som huvudregel i lagen den principen, att ett beslut som har fattats före det att balken har trätt i kraft normalt skall anses vara fattat med tillämpning av motsvarande bestämmelse i balken. På detta sätt avgörs frågan om vilka mate- riella regler som skall tillämpas efter ett överklagande. Några särskilda övergångsregler om vilka materiella regler som skall tillämpas i högre instans behövs därför i allmänhet inte införas i lagen. Vissa undantag från principen måste dock göras. Detta gäller bl.a. de straffrättsliga bestämmelserna som enligt regeringsformen inte får ges retroaktiv verkan. Detta innebär att äldre bestämmelser skall tillämpas på gärningar som har begåtts före ikraftträdandet och straffbestämmelser på de gärningar som skett därefter. Om de nya bestämmelserna leder till frihet från straff eller lindrigare påföljd, skall de dock tillämpas också på sådana gärningar som har begåtts före ikraftträdan- det. Utformningen av övergångsreglerna innebär också att kan träda i funktion när det t.ex. gäller att begära omprövning av miljöfarlig verksamhet, även om tillståndsbeslutet meddelades med stöd av äldre bestämmelser. Han kan dock inte i ett pågående ärende eller mål om miljöskyddsavgift överta Statens naturvårdsverks talan, om saken handläggs enligt miljöskyddslagens bestämmelser. 4.21.2 Tidpunkten för balkens ikraftträdande Regeringens förslag: träder i kraft . Bestämmelser som har meddelats med stöd av den då gällande lagstiftningen skall anses ha meddelats med stöd av motsvarande bestämmelse enligt balken, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnar annat.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna framhåller vikten av att nuvarande föreskrifter ses över och att de nya föreskrifterna meddelas som balken träder i kraft. Mot den bakgrunden ställer sig somliga remissinstanser tveksamma till kommitténs förslag om tidpunkten för ikraftträdande, eftersom man anser den för kort tilltagen. Skälen för regeringens förslag: innebär att elva lagar läggs samman till en. Avsikten är att balkens bestämmelser skall fyllas ut av föreskrifter, som i första hand meddelas av regeringen. Ett sådant arbete innebär inledningsvis att äldre föreskrifter skall gås igenom. Avsikten är naturligtvis att arbetet skall utföras med sikte på att anpassa och modernisera gällande föreskrifter till den nya lagstiftningen i den utsträckning det är befogat. Därutöver måste beaktas vilka föreskrifter med nytt materiellt innehåll som bör meddelas med stöd av balken och hur dessa föreskrifter skall utformas. Ett sådant arbete tar naturligtvis en inte obetydlig tid i anspråk. Härtill skall läggas att införandet av förutsätter information till och utbildning av alla dem som i någon utsträckning skall tillämpa balken. Det är dock enligt regeringens mening angeläget att , mot bakgrund av den höjda ambitionsnivå som balken ger uttryck för, träder i kraft så snart det låter sig göra. Med hänsyn till att övervägande delen av de bestämmelser som gäller för den enskilde enligt är oförändrade i materiellt avseende, föreslår regeringen i likhet med kommittén att balken träder i kraft . I den utsträckning nya föreskrifter som bygger på innebär nya eller andra förpliktelser för den enskilde, kan, i den utsträckning det anses påkallat, särskilda övergångsregler meddelas i den aktuella föreskriften. 4.21.3 De allmänna aktsamhetsreglerna Regeringens bedömning: Några övergångsbestämmelser behöver inte knytas till införandet av allmänna aktsamhetsregler.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allmänhet haft synpunkter i fråga om stoppregeln och vilka övergångsregler den kräver för att kunna tillämpas. I övrigt har remissinstanserna inte haft några särskilda synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Som närmare redovisats i avsnitt 4.4 har de grundläggande aktsamhetsreglerna i de nuvarande miljölagarna lagts till grund för ett antal allmänna aktsamhetsregler i , regler som gäller för verksamheter som omfattas av balkens tredje och fjärde avdelningar, dvs. verksamheter som rör naturvård, miljöfarlig verksamhet, kemiska produkter, hälsoskydd och avfallshantering. De allmänna aktsamhetsreglerna gäller för de olika verksamheterna i den utsträckning som särskilt anges och kombineras med särskilda aktsamhetsregler som föranleds av den aktuella verksamheten. För hanteringen av kemiska produkter gäller således både de allmänna aktsamhetsreglerna och sådana särskilda aktsamhetsregler som är knutna till kemikaliehantering som t.ex. märkning och annan produktinformation. Den nuvarande försiktighetsregeln i 5 § miljöskyddslagen och försiktighetsregeln inbegripet utbytesregeln i 5 § lagen om kemiska produkter kan sägas utgöra kärnan i de aktsamhetsregler som skall gälla för verksamheter som omfattas av föreskrifter. Aktsamhetsreglerna grundar sig på det syfte med balken som anges i 1 kap. 1 §. Reglerna är utformade på det sättet att de angivna skyldigheterna syftar till att skydda människors hälsa, miljön och naturen mot skador eller olägenheter samt främja hushållningen med naturresurser. Detta innebär en nyhet i förhållande till t.ex. lagen om kemiska produkter. De aktsamhetsregler som regeringen föreslår skall ingå i har som framgår av det anförda stora likheter med nuvarande bestämmelser i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. De uppvisar emellertid också vissa skillnader. Att märka är att de föreslagna allmänna aktsamhetsreglerna i viss utsträckning kommer att få generell tillämpning på olika typer av verksamheter. Utbytesprincipen kommer således också att gälla för t.ex. miljöfarlig verksamhet. Balkens allmänna aktsamhetsregler omfattar verksamheter som regleras i balkens tredje och fjärde avdelningar. I de särskilda kapitlen i dessa avdelningar regleras närmare de allmänna aktsamhetsreglernas tillämpningsområde och de särskilda aktsamhetsregler som därjämte skall gälla för verksamhetsområdet i fråga. Regeringen föreslår att de allmänna aktsamhetsreglerna i 2 kap. träder i kraft utan några särskilda övergångsregler. Reglerna tillämpas i stor utsträckning och kan inte anses mer långtgående än att det är rimligt att enskilda och företag skall kunna efterleva dem, oavsett om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller renhållning. Som anförts inledningsvis har stoppreglerna, som i kommitténs förslag ingick som en av de allmänna aktsamhetsreglerna, införts som en särskild aktsamhetsregel för miljöfarlig verksamhet, dock med något annan utformning än den som kommittén föreslog. De allmänna aktsamhetsreglerna kommer också att ligga till grund för föreskrifter som meddelas av regeringen och underordnade myndigheter. I den utsträckning det då kan bli fråga om övergångsbestämmelser, kommer dessa frågor att regleras i den aktuella författningen. 4.21.4 Hushållning med mark och vatten m.m. Regeringens bedömning: regler om hushållning med mark och vatten m.m. kräver inga övergångsregler.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun har framhållit vikten av att miljö- kvalitetsnormerna snabbt ges möjlighet att bli ett effektivt styrmedel i miljöarbetet. Skälen för regeringens bedömning: I förslaget till miljöbalk har föreskrifter som motsvarar naturresurslagen införts i andra avdelning. De grundläggande hushållningsbestämmelserna har kompletterats i fråga om lokaliseringsreglerna. I denna andra avdelning till införs också bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Hushållningsreglerna i andra avdelningen fungerar som avvägningsregler i planeringen och tillståndsgivningen och några övergångsregler behövs inte, särskilt som balkens föreskrifter i dessa frågor i allt väsentligt överensstämmer med gällande rätt. Inte heller föreskrifterna om kravet på en miljökonsekvensbeskrivning påfordrar några övergångsregler med hänsyn till att prövningsmyndigheterna kan ställa sådana krav. När det gäller miljökvalitetsnormer skall dessa innehålla vad som anses vara lägsta godtagbara miljökvalitet för mark, vatten, luft eller naturen i övrigt. Föreskrifterna skall tjäna till ledning främst för statlig och planering. De skall dessutom ligga till grund för andra åtgärder som kan ha en mera direkt effekt, t.ex. ändring av villkor för miljöfarlig verksamhet. Miljökvalitetsnormerna kan avse t.ex. förekomsten av kemiska produkter i mark, vatten eller luft, nivåer för buller eller annat miljötillstånd i omgivningen. Föreskrifterna om miljökvalitetsnormer är inte straffsanktionerade, eftersom de skall användas av myndigheterna vid planering, prövning, tillsyn och andra förfaranden. Med hänsyn till hur normerna avses användas saknas det anledning att införa övergångsbestämmelser till balkens föreskrifter om miljökvalitetsnormer. I den utsträckning regeringen beslutar föreskrifter om miljökvalitetsnormer bör dock med utgångspunkt i avsikten med normerna och dess inriktning övervägas om övergångsbestämmelser med anknytning till någon verksamhet som berörs av normerna behöver tas in. 4.21.5 Naturvård och bevarande av biologisk mångfald Regeringens förslag: föreskrifter om naturvård kräver inga andra övergångsregler än att beslut som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser skall anses ha meddelats med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken.Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit särskilda övergångs- regler mot bakgrund av sitt förslag till nya regler om strandskydd. Remissinstanserna: Remissinstanserna har främst kommenterat övergångsreglerna till de av kommittén föreslagna reglerna om strandskydd. Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk upptar i 9-12 kap. bestämmelser om naturvård och bevarande av biologisk mångfald. Som inledningsvis redovisats i avsnitt 4.1 omfattar förslaget till miljöbalk inte några andra föreskrifter om strandskydd än vad som motsvarar gällande rätt. Förslag till hur bestämmelserna om strandskydd bör förstärkas i naturvårdslagen har regeringen i stället lämnat i prop. 1993/94:229. I det förslaget, som bygger på betänkande, ingår övergångsregler som kan överföras till i annat sammanhang. Det är således inte aktuellt att i detta ärende övergångsvis reglera frågor om strandskydd. Vad gäller skyddet för naturområden innebär regeringens förslag i att de nuvarande bestämmelserna i naturvårdslagen om nationalpark, naturre- servat, naturvårdsområde och naturminne överförs till 9 kap. i balken med i huvudsak oförändrat innehåll. I samband med beslut i enskilda ärenden om avsättande av mark till nationalpark eller om förklaring av ett område som naturreservat eller naturvårdsområde eller om fridlysning av ett naturföremål som naturminne har med stöd av naturvårdsla- gen meddelats ett stort antal föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom ett område och om sådana inskränkningar för ägaren i rätten att förfoga över eller nyttja fastigheten som behövs för att uppnå syftet med skyddet. Det kan naturligtvis inte komma i fråga att i samband med ikraftträdande utfärda nya föreskrifter med stöd av balken för redan beslutade skyddsformer. I stället bör frågan lösas så att det i promulgationslagen införs en allmän övergångsbestämmelse av den innebörden att beslut som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser skall ha samma verkan som om de hade meddelats med stöd av motsvarande bestämmelser i . I fråga om täktverksamhet innebär regeringens förslag att behovet av täktmaterial skall vägas mot de skador på växt- och djurlivet och naturmiljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka och mot intresset av en hållbar hushållning med naturresurserna. Förslaget innebär en kodifiering av den prövning som företas också . Någon anledning till en särskild övergångsregel föreligger därför inte. Sammanfattningsvis föranleder alltså föreskrifter om naturvård m.m. övergångsvis endast en reglering som innebär att beslut som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser alltjämt skall gälla. 4.21.6 Skydd för hälsa och miljö Regeringens förslag: krav på aktsamhet innebär en skärpning när det gäller de krav som kan ställas på miljöfarlig verksamhet. Till stoppreglerna skall därför knytas en tioårig övergångstid för verksamheter som omfattas av tillstånd.