prop · GI036 · 1995-01-01 00:00:00 — Därigenom skapas en större flexibilitet och en önskvärd samordning av personalförsörjningen mellan olika verksamheter underlättas. Regeringen delar därför utredningarnas uppfattning att en gemensam tjänstgöringsskyldighet för totalförsvaret - en totalförsvarsplikt - bör införas och att bestämmelserna om denna plikt bör samlas i en lag. Övergången till en totalförsvarsplikt har stor principiell betydelse. Den innebär att totalförsvaret ses som en helhet, där olika behov vägs mot varandra och där de tillgängliga personalresurserna fördelas på ett rationellt sätt. Krig och beredskap innebär alltid mycket stora påfrestningar. Genom att utnyttja hela befolkningens kunskap och kompetens inom alla för totalförsvaret viktiga områden ges bästa möjliga förutsättningar att värna landet. En sammanhållen totalförsvarsplikt bör således ses som ett instrument för att tillgodose totalförsvarets personalbehov. Regeringens förslag: Totalförsvarsplikten skall innebära en skyldighet för varje svensk medborgare och för den utländske medborgare som är bosatt i att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Denna skyldighet föreslås gälla från det år när personen fyller till ut- gången av det år när personen fyller . Tjänstgöringen skall kunna fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikten och civilplikten skall omfatta grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten däremot skall endast innebära en skyldighet för den som är totalförsvarspliktig att tjänstgöra under höjd beredskap. Totalförsvarsplikten skall också innebära en skyldighet för den totalförsvarspliktige att medverka vid utredningar om sina personliga förhållanden. Värnplikten skall fullgöras i det militära försvaret och skall inledas med grundutbildning. Skyldigheten att fullgöra värnplikt föreslås liksom endast omfatta män som är svenska medborgare till och med det kalenderår då vederbörande fyller . Med ändring av vad som gäller skall dock skyldigheten att fullgöra värnplikt gälla först från början av det kalenderår när den totalförsvar- spliktige fyller . Enligt nuvarande bestämmelser kan värnplikten för den som har inkallats till tjänstgöring kvarstå efter vid krig eller omedelbar krigsfara. Denna generella skyldighet avskaffas. Kvinnor som vill tjänstgöra i stridande befattning inom totalförsvaret under höjd beredskap skall få möjlighet att genomgå militär grundutbildning oavsett om de vill få anställning som officer eller inte. Endast svenska män skall vara skyldiga att fullgöra civilplikt med längre grundutbildning än . Kvinnor skall dock ha möjlighet att frivilligt ansöka om antagning till en sådan grund- utbildning. Civilplikten skall fullgöras i såväl det civila som det militära försvaret och skall inte få förenas med egentliga stridsuppgifter, annat än om det är fråga om ordnings- och bevakningsuppgifter. Möjlig- heten att fullgöra tjänstgöring som inte är förenad med bruk av vapen skall finnas kvar inom ramen för civilplikten. En totalförsvarspliktig som skall fullgöra civilplikt skall inte behöva genomgå en grundutbildning, om han eller hon t.ex. på grund av sin yrkesutbildning redan har de grundläggande färdigheter som krävs för att upprät- thålla en viss befattning. Den allmänna tjänsteplikten skall - liksom - innefatta en skyldighet att under höjd beredskap tjänstgöra i en ordinarie anställning eller att efter anvisning av en myndighet utföra vissa arbetsuppgifter. Till skillnad från vad som gäller skall även alla de som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra inom totalförsvaret under höjd be- redskap vara skyldiga att göra detta med allmän tjänsteplikt. Utredningarnas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget att de som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra inom totalförsvaret vid höjd beredskap skall vara skyldiga att göra detta med allmän tjänsteplikt återfinns endast i UFT:s betänkande. och UFT skiljer sig också åt beträffande den nedre åldersgränsen för tjänstgöringsskyldighet inom det militära försvaret. har inte föreslagit någon förändring i förhållande till vad som gäller medan UFT föreslår en höjning till det kalenderår varunder den totalförsvarspliktige fyller . Remissinstanserna: Flera remissinstanser har uttryckt tveksamhet över förslaget att höja åldern för tjänstgöringsskyldighet från till . Civilbefälhavaren i Nedre civilområde har t.ex. anfört att en höjning av pliktåldern rent generellt och inom vissa funktioner kan medföra problem, särskilt där de fysiska kraven på den tjänstgöringsskyldige är höga. Vapenfristyrelsen har ifrågasatt höjningen och anfört att utredningarna inte redovisat några behovsrelaterade motiv för en höjd gemensam åldersgräns. Även och har avstyrkt en höjning av åldersgränsen. När det gäller förslaget att kvinnor skall kunna genomgå militär grundutbildning är remissinstanserna positiva till att en sådan möjlighet öppnas. Såväl som Vapenfria Tjänstepliktigas liksom flertalet partiers ungdomsorganisationer anser att en könsneutral totalförsvarsplikt skall gälla. Vapenfria Tjänstepliktigas har ansett att civilplikten på samma sätt som värnplikten alltid skall inledas med en grundutbildning. Styrelsen för psykologiskt försvar har funnit det svårt att ur lagförslaget utläsa vad civilplikten konkret skulle innebära. Styrelsen liksom har också anfört att det från folkrättslig synpunkt - med hänsyn till skillnaderna mellan kombattanter och civila - skulle vara klarare om all verksamhet som utövades under civilplikt var vapenfri och all civilpliktig personal entydigt kunde betecknas som civil. Framförallt landstingen har ansett att utredningarna lämnat något otydliga förslag när det gäller skyldigheten för kvinnlig hälso- och sjukvårdspersonal att tjänstgöra. De har efterlyst tydligare bestämmelser när det gäller skyldig- heten för hälso- och sjukvårdspersonal att tjänstgöra med civilplikt eller med allmän tjänsteplikt. , och Svenska Blå Stjärnan har inte principiellt haft något att erinra mot förslaget att den som tecknat frivilligt avtal skall vara skyldig att tjänstgöra med plikt under höjd beredskap. Tvärtom har de ansett att en sådan bestämmelse i sig kan öka trovärdigheten för de frivilliga försvarsorganisationerna och deras medlemmar. Skälen för regeringens förslag gäller en övre gräns för tjänstgöringsplikt inom civilförsvaret och en övre gräns för hälso- och sjukvårdspersonal. Enligt kommer det även att finnas ett behov av personal inom det civila försvaret. Det kan antas att behovet framför allt kommer att omfatta särskilda yrkeskategorier, såsom sådana som är tjänstepliktiga enligt någon av de lagar som reglerar tjänstgöringsskyldigheten för vissa yrkesgrupper. Regeringen anser inte att det är motiverat med en särskild undantagsregel avseende en längre tjänstgöringsskyldighet för viss personal. Genom en höjning av åldersgränsen till för alla personalkater- gorier inom det civila försvaret åstadkoms en enhetlig reglering och en möjlighet öppnas att vid behov rekrytera nyckelpersoner inom andra yrkeskategorier och högre upp i åldrarna än vad som är fallet. Med hänsyn till att åldersstrukturen i vårt samhälle förändras i den riktningen att vi får allt fler äldre ser regeringen det som naturligt att pensionärer som har en god hälsa får möjlighet att verka inom det civila försvaret . Regeringen vill emellertid i detta sammanhang framhålla - med anledning av de farhågor som uttryckts av vissa remissinstanser - att den föreslagna plikten endast gäller om ifrågavarande persons hälsotillstånd och kroppskrafter tillåter tjänstgöringen. Det är därför väsentligt att den som omfattas av totalförsvar- splikten åläggs att medverka vid utredningar om sina personliga förhållanden. Därigenom kan det säkerställas att ingen åläggs en tjänstgöring som går utöver hans eller hennes förmåga. När det gäller den totalförsvarsplikt som enligt regeringens förslag skall fullgöras som värnplikt anser regeringen att skyldigheten att fullgöra sådan tjänst bör begränsas i förhållande till vad som gäller . En ändring av den nedre åldersgränsen från det kalenderår när 18-årsdagen inträffar till det kalenderår när 19-årsdagen inträffar tillgodoser önskemål om att avskaffa möjligheten att med plikt ta i anspråk underåriga för militärtjänst. Önskemålen har framförts av den kommitté som övervakar efterlevnaden av om barnens rättigheter. Regeringen delar utredningarnas bedömning att det saknas anledning att ändra den nuvarande 47-årsgränsen för skyldigheten att tjänstgöra inom det militära försvaret. Regeringen anser också att det saknas ett generellt behov av en bestämmelse som möjliggör att i krigstid förlänga tjänstgöringstiden bortom det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller . De eventuella behov som kan uppstå i krigsorganisationen av personal som är kan lösas på andra sätt och regeringen finner det dessutom angeläget för den enskilde att ha en klar åldersgräns för tjänstgöringspliktens upphörande inom det militära försvaret. En utvidgning till att låta kvinnor omfattas av en skyldighet att mönstra skulle visserligen innebära att kvalitén inom totalförsvar skulle öka. Regeringen anser dock - i frågan om en könsneutral totalförsvarsplikt - att det inte finns tillräckliga skäl att frångå utredningarnas förslag i denna del. I ett läge med krympande resurser och där inte alla män i aktuella åldersklasser kommer att tas i anspråk med plikt saknas det anledning att införa en utvidgad plikt. Således bör kvinnor inte tvingas att delta i det militära försvaret. Kvinnor bör emellertid ha samma möjligheter som männen att delta i totalförsvar. De bör därför beredas möjlighet att genomgå militär grundut- bildning eller längre grundutbildning än inom det civila försvaret. Vi återkommer i avsnitt 7.7 med förslag om hur den möjligheten för kvinnor att tjänstgöra i det militära försvaret och på kvalificerade befattningar i det civila försvaret bör utformas. Förhållandet mellan civilplikt och allmän tjänsteplikt När det gäller den tjänstgöring som föreslås benämnas civilplikt kan följande påpekas med anledning av vissa remissinstansers synpunkter på begreppet och på frågan om tjänstgöringsskyldighet med allmän tjänsteplikt eller civilplikt. Regeringens förslag innebär att tjänstgöring med civilplikt skall fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen bestämmer. Avsikten är således att i en förordning närmare reglera inom vilka verksamheter tjänstgöring med civilplikt kan äga rum. Skillnaden mellan civilplikt och allmän tjänsteplikt bör enligt regeringen vara den att tjänstgöring med allmän tjänsteplikt inte skall äga rum annat än vid höjd beredskap. Regeringen anser att en förutsättning för skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall vara att vederbörande skrivits in för sådan tjänstgöring. Regeringen ansluter sig till UFT:s förslag att skyldighet att tjänstgöra med allmän tjänsteplikt inte skall kräva inskrivning. En sådan tjänstgöringsskyldighet kommer inte heller enligt regeringens förslag att vara förknippad med något krav på grundutbildning eller repetitionsutbildning. Det är emellertid viktigt att hålla i minnet att det som en följd av en anställning åligger en arbetstagare att delta i av arbetsgivaren anordnade övningar för att vissa funktioner skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap. Denna skyldighet kommer således också att gälla för den hälso- och sjukvårdspersonal som är anställd inom t.ex. landstingen, eftersom landstingens verksamhet skall upprätthållas under höjd beredskap. Enligt regeringen är det dock inte avsikten att bestämmelserna om tjänstgöring med civilplikt i första hand skall reglera förhållandena för den personal som redan är anställd i den aktuella verksamheten. Den "krigsplacering" som sker av personal och som är en följd av en myndighets eller en annan arbetsgivares ansvar för verksamheten i krig är således inte tänkt att regleras av lagen. För en person som inte är krigsplacerad i det militära eller det civila försvaret med stöd av den lag som föreslås och som därför kan kvarbli i sin anställning får lagens bestämmelser således betydelse endast så till vida att personen till följd av reglerna om allmän tjänsteplikt inte får lämna sin anställning under höjd beredskap. Detta innebär att en stor del av den kritik som framför allt landstingen riktat mot utredningarnas förslag när det gäller otydligheter i frågan om skyldigheten att tjänstgöra med civilplikt eller allmän tjänsteplikt inte är berättigad. Tvärtom kommer, om regeringens förslag antas, ett system som möjliggör en bättre hushållning med och planering av personalresurserna att skapas. Genom inskrivning och krigsplacering av dem som är totalförsvarspliktiga med skyldighet att fullgöra värnplikt eller civilplikt åstadkoms klarare förhållanden i fråga om en viss persons disponibilitet för en viss uppgift. De myndigheter eller andra arbetsgivare som har att planera för en verksamhet i krig kan därefter utifrån dessa förhållanden ordna sin bemanning och vidta övriga åtgärder i form av övningar etc. bör handha in- skrivningen av pliktpersonal. Uppgifter skall således kunna erhållas från verket om hur arbetsgivarens egen personal är ianspråktagen. Först om det visar sig att den personal som finns tillgänglig för arbetsgivaren inte räcker för att upprätthålla en verksamhet kan det komma i fråga att med civilplikt skriva in personal för tjänstgöring. Till verket skall också kunna anmälas att en viss arbetstagare innehar en sådan nyckelposition att arbetstagaren i första hand bör tas i anspråk för den verksamheten. En sådan person skall då inte skrivas in med värnplikt eller civilplikt för någon annan verksamhet. I detta sammanhang kan också påpekas att - som redan nämnts - regeringen ansluter sig till UFT:s förslag att tjänstgöring med civilplikt som huvudregel inte skall vara förenad med egentliga stridsuppgifter. Ett undantag utgör emel- lertid sådan tjänstgöring som innebär ordnings- och bevakningsuppgifter. Hälso- och sjukvårdspersonal m.fl. Med regeringens förslag upphör lagen om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. att gälla. Detta innebär bl.a. att den skyldighet som gäller för dessa personalkategorier att delta i utbildning och övning för tjänstgöring under höjd beredskap inte regleras i en särskild lag. Såsom anförts under föregående avsnitt kommer dock dessa personalkategorier - liksom andra arbetstagare - att till och med omfattas av totalförsvarsplikten. Regeringens förslag innebär således att dessa kommer att omfattas av en plikt att tjänstgöra under höjd beredskap oavsett om de skrivits in med civilplikt eller inte. För alla dem som inte skrivits in med civilplikt kommer utbildning och övning, enligt vad som redogjorts för under avsnittet ovan om förhållandet mellan civilplikt och allmän tjänsteplikt, att kunna ske inom ramen för deras anställning. I den mån något anställningsförhållande inte föreligger mellan det organ som har bemanningsansvaret och den som detta organ önskar ta i anspråk för övning och annan utbildning kan inskrivning för civilplikt komma i fråga. Detta kan också komma i fråga i de fall där den tjänstgöring som skall äga rum inte omfattas av anställningens innehåll enligt avtalet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Genom inskrivningen för civilplikt blir den totalförsvarspliktige skyldig att fullgöra t.ex. repetitionsutbildning i form av övningar av olika slag. Genom inskrivning för civilplikt kan också säkerställas att nyckelpersonal såsom, anställda med i detta avseende otillräckliga an- ställningsavtal, sådana som varit anställda eller andra, inte tas i anspråk för andra ändamål, t.ex. med värnplikt inom det militära försvaret. Regeringen kommer i det följande att redogöra för det centraliserade inskrivningsförfarandet som skall säkerställa att ingen tas i anspråk för mer än en uppgift under höjd beredskap. Med anledning av Styrelsens för psykologiskt försvar och Överstyrelsens för civil beredskap påpekande om att det ur folkrättslig synpunkt är angeläget att ha klara bestämmelser för att undvika missförstånd om vilka personalkategorier som åtnjuter folkrättsligt skydd som kombattanter respektive som civila vill regeringen klargöra följande. Om det förslag som lämnas angående totalförsvarspliktigas tjänstgöringsskyldighet med civilplikt antas och en därefter följande förordning beslutas av regeringen i vilken preciseras inom vilka verksamheter inom totalförsvar sådan tjänstgöring kan äga rum, kommer en individs folkrättsliga status - liksom - att avgöras av den tjänstgöring som faktiskt utförs. är i detta avseende bundet av tolk- ningarna av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter enligt med tilläggsprotokoll I och II. Genom totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) har regeringen lämnat föreskrifter till ledning och tolkning för svensk del av dessa konventioner. Ett införande av en totalförsvarsplikt med skyldighet att fullgöra civilplikt kommer vid tolkningen av en persons folkrättsliga status inte att medföra några förändringar eller avsteg från vad som gäller . Alltjämt kommer således den faktiska tjänstgöringen att vara avgörande för om en person i folkrättsligt hän- seende skall bedömas vara kombattant, civilförsvarspersonal, själavårdspersonal, civil åtföljande stridskrafterna eller civil personal. Regeringen ansluter sig till utredningarnas förslag att det, om en total- försvarsplikt införs, inte finns anledning att särreglera vapenfri tjänstgöring. Sådan bör, såsom utredningarna framfört, kunna äga rum inom ramen för civilplikten. Såsom redan nämnts bör den tjänstgöring som fullgörs som civil- plikt som huvudregel inte vara förenad med egentliga stridsuppgifter annat än om det är fråga om ordnings- eller bevakningsuppgifter. Regeringen kommer i det följande att redogöra för de bestämmelser som föreslås för att tillförsäkra den enskilde garantier för att han inte mot sin övertygelse tvingas till sådan tjänstgöring som är förenad med bruk av vapen. Vapenfria Tjänstepliktigas har framfört synpunkten att fullgörandet av tjänstgöring med civilplikt alltid skulle inledas med grundutbildning. Regeringen ansluter sig dock till utredningarnas förslag att den frågan får prövas mot bakgrund av den aktuella personens kompetens och övriga utbildning. Regeringen anser således - liksom utredningarna - att tjänst- med civilplikt inte alltid skall inledas med en grundutbildning. Det saknas anledning att med stöd av pliktbestämmelser grundutbilda en enskild i de fall utbildningsbehov uppenbart saknas. Däremot kan det finnas anledning att genom repetitionsutbildning säkerställa att vederbörandes kunskaper och färdigheter upprätthålls och utvecklas. Allmän tjänsteplikt för frivilliga När det gäller frågan om en person som frivilligt åtagit sig att tjänstgöra inom totalförsvaret under höjd beredskap skall vara skyldig att göra detta med allmän tjänsteplikt och följaktligen kunna straffas om avtalet inte fullföljs, vill regeringen erinra om att det följer en sådan förpliktelse för den som förbundit sig att i krig tjänstgöra hos Försvarsmakten - förutsatt att avtalet innebär att tjänstgöringen medför status av krigsman. Många av frivilligorganisationernas medlemmar kommer att vid höjd beredskap erhålla status av krigsmän och således omfattas av straffbestämmelserna i 21 kap. och av disciplinbestämmelserna i lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m. Regeringen anser emellertid, liksom UFT, att det bör finnas en möjlighet att genom hot om straff säkerställa att en person som åtagit sig en viss tjänstgöring också inom det civila försvaret verkligen fullföljer sitt åtagande i ett skärpt läge. Om regeringens förslag i denna del antas, skapas också lika förhållanden för tjänstgöring inom det militära och det civila försvaret. 7.3 Utredning om de totalförsvarspliktigas förhållanden Regeringens förslag: Skyldigheten för alla som är totalförsvarspliktiga att lämna uppgifter och medverka vid utredningar angående personliga förhållanden läggs fast i lagen. Endast män som är svenska medborgare skall vara skyldiga att mönstra. Skyldigheten att genomgå mönstring skall dock, om det inte finns särskilda skäl, upphöra vid utgången av det kalenderår när den totalför- svarspliktige fyller . På grundval av en mindre omfattande utredning än mönstring skall den totalförsvarspliktige kunna tas i anspråk för tjänst- med civilplikt, dock endast med en grundut- bildningstid som inte överstiger . Ansvaret för att manliga totalförsvarspliktiga genomgår mönstring skall ligga på . Annan mindre omfattande utredning skall kunna göras av det verket eller av andra myndigheter och av kommuner, landsting eller kyrkliga kommuner som har behov av pliktpersonal för att uppfylla det planerings- och be- manningsansvar som åvilar dem i egenskap av ansvariga för verksamheter inom det civila försvaret. Ingen skall kallas att genomgå mönstring, om det är uppenbart att personen i fråga saknar förmåga att fullgöra såväl värnplikt som civilplikt. Vidare skall nuvarande möjligheter att efter mönstring besluta om befrielse från tjänstgöring finnas kvar, om resultatet från mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra både värnplikt och civilplikt. skall då besluta att den totalförsvarspliktige inte är skyldig att fullgöra sådan tjänst. Vid bedömningen av om en totalförsvars- pliktig saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt skall i huvudsak samma kriterier som är styrande enligt värnpliktslagen tjäna som utgångspunkt, d.v.s om någon på grund av sjukdom eller av någon annan orsak har sin fysiska eller psykiska prestationsförmåga nedsatt i sådan grad att tjänsten inte kan fullgöras eller annars genom tjänstgöringen löper särskild risk att få en sådan nedsättning av prestationsförmågan. Detta innebär bl.a. att den som inte uppfyller förutsättningarna för att fullgöra värnplikt och därmed inte kan skrivas in för sådan tjänst ändå kan komma att tas i anspråk med civilplikt. Liksom skall således utredningen om den totalförsvarspliktiges förutsätt- ningar att tjänstgöra inom totalförsvaret säkerställa att ingen enskild åläggs en tjänstgöring som går utöver hans eller hennes förmåga. Utredningarnas förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Som ovan anförts har några remissinstanser ansett att även kvinnor skall åläggas en skyldighet att genomgå mönstring. I övrigt har remissinstanserna inte haft något att erinra mot förslagen i dessa delar. Skälen för regeringens förslag: Förslaget överensstämmer i stort med vad som redan gäller, förutom när det gäller åldersgränsen för mönstring. En total- försvarspliktig som inte har mönstrat före det kalenderår då han fyller blir inte kallad till mönstring. Med hänsyn till att totalförsvarets behov av personal, såsom har anfört, kan tillgodoses redan vid en övre åldersgräns för mönstring anser regeringen att en totalförsvars- pliktig i princip inte skall vara skyldig att mönstra efter det kalenderår när han fyller . Regeringen delar dock UFT:s bedömning att det bör finnas en möjlighet att kalla den till mönstring som genom någon form av otillbörligt för- farande låtit bli att åtlyda en kallelse till mönstring. Regeringen har redogjort för varför en kvinna inte bör åläggas en skyldighet att mönstra. Den mindre omfattande utredningen - den som handhas av länsstyrelserna - bör såsom redan nämnts kunna handhas såväl av som av vissa andra som är bemanningsansvariga för en verksamhet. Beslut om inskrivning efter en sådan utredning bör emellertid endast kunna fattas av vilket regeringen återkommer till nedan. Regeringens förslag: Om den totalförsvarspliktige har bedömts ha förutsättningar att tjänstgöra inom totalförsvaret skall han eller hon skrivas in av den centrala myndighet som skall handha regi- streringen av all pliktpersonal, .