prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av vad som har anförts anser regeringen att en myndighet med sådana uppgifter som måste kunna ge offentlighet åt sina synpunkter i frågor som det åligger myndigheten att bevaka, givetvis inom ramen för verkets övergripande mål och med beaktande av att informationens innehåll och utformning skall uppfylla berättigade krav på saklighet och opartiskhet. 6.8 Marknadsbevakning och annan s.k. producentpåverkan Regeringens bedömning: Marknadsbevakning bör tillmätas ökad betydelse som konsumentpolitiskt instrument. Det följer bl.a. av åtaganden enligt . Även en påverkan på företagen med syfte att få till stånd en frivillig anpassning av varor och tjänster m.m. till välgrundade konsu- mentönskemål bör utövas som ett komplement till marknadsövervakningen. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 219 f.). Kommittén har inte särskilt behandlat frivillig s.k. producentpåverkan. Remissinstanserna: Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) delar i huvudsak kommitténs bedömning av hur den övergripande inriktningen av det framtida arbetet inom marknadskontroll bör utformas. () instämmer i kommitténs bedömning att resurserna för marknadskontroll i första hand bör satsas på att övervaka produkter som vid bristande funktion kan medföra säkerhets- och hälsorisker. Skälen för regeringens bedömning: Med marknadsbevakning avses här den granskning och tillsyn som utövas av i första hand inom ramen för verkets myndighetsutövning. Syftet med bevakningen är att se till att företagen på marknaden efterlever de spelregler som gäller om marknadsföring, information, avtalsvillkor och produktsäkerhet. Genom och tilläggsavtalet till detta har åtagit sig att införa delvis nya regler om bl.a. prismärkning, oskäliga avtalsvillkor, vilseledande marknadsföring, paketresor och konsumentkrediter. Åtagandet innebär också att är förpliktat att tillse att reglerna efterlevs, exempelvis så att föreskriven information till konsumenterna lämnas av berörda näringsidkare. Tillsynen på konsumentområdet enligt de s.k. näringsrättsliga (marknadsrättsliga) reglerna åvilar , i vissa fall i samråd med andra myndigheter. Frågan är då vilka krav i fråga om resurser som de nya reglerna kommer att uppställa. Regeringen bedömer att behovet av marknadsbevakning enligt icke varurelaterade EG-direktiv av de slag som har nämnts (vilseledande reklam, oskäliga avtalsvillkor, prismärkning m.m.) kommer att öka med internationaliseringen och efter hand som ny teknik och nya distributionsformer tillämpas. Behovet av internationellt informationsutbyte och internationell samordning kräver likaså ökade insatser. Att vidareutveckla befintliga kontaktnät och intensifiera samarbetet mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna är nödvändigt för att marknadsbevakningen skall kunna fungera inom hela EES. Utvecklingen går också åt det hållet. Med begreppet marknadskontroll avses här en kontroll av produkters säkerhet när produkterna finns på marknaden. Det är en statlig efterkontroll av att tillverkare och importörer har fullgjort sina förpliktelser. har antagit förslagen i propositionen om marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (prop.1993/94:161, bet. 1993/94:NU21, rskr. 1993/94:328). Innehållet i propositionen utgörs bl.a. av riktlinjer för organisationen av en marknadskontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö. Riktlinjerna innebär att ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på redan befintliga tillsynsmyndigheter. SWEDAC är samord- nande organ. De regler som i linje med numera utgör svensk rätt innebär att de nationella myndigheterna måste ta initiativ till systematiska granskningar och provningar av produkterna för att fastställa om dessa uppfyller säkerhetskraven. Marknadskontrollen omfattar både importerade produkter och sådana som har tillverkats i . Införandet av nya lagar till följd av olika EG-direktiv har medfört att bl.a. tillsynsansvar har kommit att utvidgas till nya områden. Tillsynen kommer här framför allt att omfatta leksaker, personlig skyddsutrustning för privat bruk, hushållsapparater, maskiner för personligt bruk och textilier. EG:s direktiv om allmän produktsäkerhet medför också ett ökat ansvar. Detta direktiv täcks i i huvudsak av produktsäkerhetslagen (1988:1604). På vissa av dessa områden samverkar i sin tillsyn med andra myndigheter, exempelvis Arbetarskyddsstyrelsen (prop. 1993/94:186, s. 46). Marknadskontrollen skall kunna genomföras i hela landet. Handläggningen av anmälningar från konsumenterna och anmälningar förmedlade via den lokala konsumentvägledningen är betydelsefulla för en effektiv kontroll. Även s.k. konkurrentanmälningar har betydelse. Regeringen anser att skyddet av människors hälsa och säkerhet har avgörande betydelse när man bedömer behovet av marknadskontroll. Resurserna för marknadskontroll bör därför i första hand satsas på att övervaka produkterna från säkerhetssynpunkt och stå i rimlig proportion till de risker som är förknippade med olika produkter. Vid prioriteringen av resurser för marknadskontroll bör detta beaktas. Vi anser också att bör kunna engagera den lokala konsumentverksamheten i arbetet med marknadskontrollen. Detta bör beaktas vid bedömning av hur stora resurser som bör avsättas för denna. Vi får återkomma till den frågan i samband med den kommande budgetprocessen. Det bör betonas att företagen själva ytterst ansvarar för att spelreglerna på marknaden efterlevs. Det innebär att näringsidkarna har huvudansvaret för att produkterna uppfyller gällande krav. På detta område får därför näringslivets s.k. egenåtgärder största betydelse (se vidare avsnitt 7.3). Det kan nämnas att man, för att förebygga produktskador, inom ramen för det europeiska samarbetet har upprättat ett notifikationssystem varigenom medlemsländerna snabbt skall kunna få information när en farlig vara upptäcks i ett annat land. Även EFTA-länderna är som en följd av med i systemet och kommer härigenom att få information om åtgärder som vidtagits för att stoppa farliga varor i andra länder. I EG:s skaderapporteringssystem (EHLASS) samlas information in från utvalda sjukhus i medlemsländerna om varor som varit inblandade i hem- och fritidsolyckor. Statistik är alltså en del av produktsäkerhetsarbetet med långsiktigt syfte att bidra till att göra produkter säkrare. Vidare pågår ett samnordiskt projekt om marknadsövervakning på produktsäkerhetsområdet. Det går ut på att utreda möjligheterna till nordisk samverkan, t.ex. i fråga om metoderna för marknadskontroll, notifieringsrutiner och ömsesidigt godkännande av provningar. Dessutom har två nätverk bildats i syfte att utbyta erfarenheter om marknadsövervakningen och marknadskontrollen. I det ena nätverket, , med representanter för övervakningsorgan inom , utbyter deltagarna erfarenheter om marknadsföringsmetoder och framväxten av nya system med hjälp av ny teknik (s.k. TV-shopping, distansförsäljning och andra metoder för försäljning över gränserna m.m.). Syftet är bl.a. att förebygga och beivra oacceptabla former av marknadsföring över gränserna. Detta nätverket behandlar inte produktsäkerhetsfrågor. Det andra nätverket, (Product Safety and in Europe) är ett samordningsorgan för produktsäkerhet inom EFTA/EU-området. Här har tillsynsmyndigheter från EFTA- och EUländerna slutit sig samman i syfte att verka för en hög produktsäkerhet inom EES. Regeringen vill peka på möjligheten att i ett europeiskt perspektiv ytterligare utveckla det nordiska samarbetet på kontrollområdet. betraktas alltmer som en gemensam marknad för tillverkare och distributörer. Enligt vår bedömning bör en nordisk samverkan medverka till en bättre samordning av tillsynen. En effektiv samverkan bör kunna bidra till att begränsa de sammanlagda kostnaderna för kontrollverksamheten i . Enligt vår mening bör i det nordiska samarbetet verka för en förstärkning av en sådan samverkan. Kommittén har inte funnit det möjligt att fastställa hur stora kostnaderna för marknadskontrollen kommer att bli. Kommittén skulle enligt direktiven bedöma alternativa möjligheter att finansiera marknadskontrollen. Kommittén föreslår att en avgiftsfinansiering av marknadskontrollen på konsumentvaruområdet bör övervägas ytterligare. Kommittén har också hänvisat till att SWEDAC på regeringens uppdrag utrett frågan om alternativa möjligheter att finansiera marknadskontrollen till följd av (rapport 93:7). SWEDAC gör bedömningen att avgiftsfinansiering inte lämpar sig för konsumentområdet och att det på detta område är svårt att finna en avgiftskonstruktion som är förenlig med . Regeringen vill för egen del framhålla att några säkra slutsatser om de framtida kostnaderna för marknadskontrollen inte kan slås fast . Regeringen har i den nämnda propositionen om marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. behandlat SWEDAC:s rapport. Regeringen uttalar där att en avgiftsfinansiering av själva marknadskontrollen är väl motiverad på alla områden där avgifterna direkt kan kopplas till de produkter eller den verksamhet som skall kontrolleras. Som exempel på områden där avgiftsfinansiering knappast är möjlig anförs bl.a. konsumentvaruområdet. Här är en anslagsfinansiering sannolikt nödvändig, men utgångspunkten bör vara att resurser för marknadskontrollen skapas genom omprioriteringar i myndigheternas verksamheter och inte genom anslagsökningar. En mera ingående prövning av eventuell anslagsfinansiering av marknadskontrollen inom särskilda sektorer bör anstå tills ytterligare erfarenheter vunnits (prop. s. 29). Regeringen har i detta sammanhang ingen anledning att frångå den principiella bedömning som gjordes i den nämnda propositionen. Men det bör erinras om att på förslag av regeringen på ett par konsumentvaruområden - leksaker och personlig skyddsutrustning för privat bruk - har bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en näringsidkare att betala vissa tillsynskostnader (7 § 2 lagen, 1992:1326, om personlig skyddsutrustning för privat bruk och 6 § 2 lagen, 1992:1327, om leksakers säkerhet; prop. 1992/93:112 s. 34 och 1992/93:111 s. 34 f.). Regeringen har med stöd av bemyndigande föreskrivit att tillverkaren eller dennes behöriga representant inom EES skall betala kostnader för provtagning och undersökning av prover, om en leksak (SFS 1993:971) eller personlig skyddsutrustning (SFS 1993:972) vid kontroll visar sig inte uppfylla föreskrivna säkerhetskrav m.m. I fråga om leksaker gäller detta också för importören till EES. Dessa avgifter kan dock få endast marginell betydelse för finansieringen. Behovet av insatser för marknadsövervakningen och marknadskontrollen kommer att variera över tiden. Marknadsbevakning kommer dock också att vara en huvuduppgift för den statliga konsumentverksamheten. För att utföra denna uppgift bör de ansvariga myndigheterna - liksom - använda en kombination av konsumentpolitiska medel.Regeringen vill peka på vikten av en samlad och kontinuerlig rapportering av erfarenheterna av marknadskontrollen. En sådan rapportering bör avse både nationella insatser och situationen i hela EES. En lagreglerad påverkan på företagens handlande på konsumentområdet har förekommit , genom tillkomsten av lagar om marknadsföring och avtalsvillkor m.m. Verksamheten har sedan fortlöpande byggts ut, senast som en följd av . Men redan innan en sådan verksamhet inleddes hade bl.a. de statliga konsumentorganen - men också olika organisationer - sökt att förmå företagen att på frivillig väg anpassa sina varor och tjänster m.m. till konsumenternas behov. Också efter tillkomsten av en mera formaliserad marknadsövervakning av det slag som regeringen har beskrivit har bl.a. vid sidan om denna sökt utöva en påverkan av ett mera informellt slag. Det har handlat om att exempelvis förmå tillverkare att anpassa sina produkter till brukarönskemål, t.ex. i säkerhets- eller ergonomiskt hänseende. Ett inslag utgör här verkets medverkan i det internationella standardiseringsarbetet (se avsnitt 6.9). Men det har också handlat om annat, såsom marknadsförings- och distributionsmetoder, varuförsörjning och säljvillkor. Påverkan utövas inte bara mot tillverkare utan också mot näringsidkare i andra led. En påverkan av det slag som vi behandlar här kan givetvis utövas även av andra. Det sker också i praktiken, genom bl.a. både centrala konsumentorganisationer och lokala konsumentgrupper. En verksamhet av detta slag ligger väl i linje med det konsumentpolitiska handlingsprogram som gäller inom EU (se avsnitt 3.3). Där betonas nämligen vikten av ett förstärkt samråd mellan näringsliv och konsumentföreträdare. Regeringen anser att en producentpåverkan av det slag som vi behandlar här också bör kunna tjäna som komplement till den mera formaliserade myndighetspåverkan som vi har behandlat tidigare. En sådan verksamhet bör kunna bidra till uppfyllelsen av vart och ett av de fyra konsumentpolitiska mål som vi har förordat. På samma sätt som i fråga om de övriga medlen skall producentpåverkan av informellt slag bara användas i den statliga verksamheten när den är förenlig med någon av de tre prioriteringsgrunderna, liksom väsent- lighetskravet. Regeringens bedömning: Standardiseringsverksamheten kommer att få en allt större betydelse som en följd av och det ökade utbudet av varor på marknaden. Det är viktigt att standardise- ringen tillförs brukarsynpunkter och att en kompetent och effektiv konsumentmedverkan därför innefattas i standardi- seringsarbetet. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens (bet. s. 217 f.). Remissinstanserna: Några remissinstanser har uttalat sig i denna del. Konsumentråd tillstyrker kommitténs förslag att konsumentorganisationer bör få stöd i form av utbildning och ekonomiska bidrag för att delta i standardiseringsarbetet. Standardiseringen i (SIS), tidigare i , anser att kompetenta företrädare från fristående konsumentorganisationer bör kunna vara ett komplement till konsumentmyndigheten i standardiseringsarbetet. menar att det är viktigt att konsumentmyndigheten aktivt medverkar i standardiseringsarbetet och därvid beaktar funktionhindrades behov. Skälen för regeringens bedömning: EG:s olika direktiv innehöll tidigare en mångfald tekniska detaljer. Detta medförde att harmoniseringsarbetet blev tidskrävande och därmed framskred långsamt. togs inom EG ett beslut om att tillämpa en ny metod när det gäller harmonisering (The New Approach on Tech- nical Harmonization of Standards, se avsnitt 3.3). Den nya metoden har förstärkt behovet av en aktivt medverkan från konsumentrepresentanter. Det har blivit viktigare att i standarderna både beakta allmänna brukaraspekter och produktsäkerhetsfrågor. En standard är frivillig, men EG-direktiven innebär att produkter som har utformats enligt standarden förutsätts uppfylla de grundläggande säkerhetskraven. Som ett led i att öka konsumentinflytandet tillkom SIS konsumentråd, där har ordförandeskapet. Rådet har till uppgift att stärka konsumenternas deltagande i standardiseringsarbetet och höja medvetenheten om konsumentaspekterna. På det internationella planet har EFTA:s och EU:s rådgivande konsumentkommittéer bildat en gemensam samarbetsorganisation för konsumentdeltagande i det europeiska standardiseringsarbetet, Association de Normalisation Européenne pour les Consommateurs (ANEC). Konsumentråd medverkar från . På konsumentområdet pågår ett omfattande europeiskt standardiseringsarbete. Ett tjugotal kommittéer, flera av dem med underarbetsgrupper, deltar i arbetet med att utarbeta Europastandarder. Produkter som berörs är bl.a. möbler, leksaker, fritidshjälmar, barnomsorgsprodukter och flytvästar. Flera kommittéer inom arbetar med EU/EFTA-mandat. Säkerhetsfrågor, särskilt med avseende på barn, har traditionellt varit prioriterade områden såväl hos som hos de internationella standardiseringsorganen. har således bl.a. lett arbetsgrupper om mekanisk säkerhet för leksaker och barnomsorgsprodukter. Därigenom har man i det europeiska arbetet kunnat slå vakt om svenska säkerhets- och konsumentskyddshänsyn. Regeringen anser mot den angivna bakgrunden att det är viktigt att konsumentaspekter också tillförs standardiseringsarbetet. bör därför även medverka i detta arbete till den del det gäller sådan verksamhet där standardiseringsorganen utför ett arbete på uppdrag av EU och EFTA eller där insatser krävs med hänsyn till verkets tillsynsansvar i övrigt. Dessutom kan det vara lämpligt att standardiseringsarbetet breddas, så att även frivilliga organisationer kan vara med i detta, något som för övrigt är fallet . 6.10Reklamationshantering, medling och tvistlösning Regeringens bedömning: Reklamationshantering, medling och tvistlösning på lokal nivå bör uppmuntras och främjas. Frågan om inrättande av lokala reklamationsråd bör prövas. har verksamhet stort värde och den bör fortsätta i samma former som . Kommittén: Kommittén har föreslagit att det upprättas lokala reklamationsråd, att den kommunala konsumentverksamheten bör ge vägledning i hur man väcker talan vid allmän domstol, att det är önskvärt att konsumenterna i första hand vänder sig till den lokala konsumentvägledningen och i andra hand till vid tvister i samband med gränsöverskridande handel, att man bör överväga att upphör med vissa typer av ärenden och i stället låter branscherna själva organisera och finansiera tvistlösning på dessa områden, att i ökad omfattning bör pröva ärenden som avser offentliga tjänster, att det bör införas en bestämmelse i instruktion att ett ärende får avvisas med hänvisning till att det i första hand skall hanteras lokalt samt att nämndens existens, huvudsakliga uppgifter och organisation ges stöd i lag (bet. s. 239 f.) , kommun och stöder förslaget om inrättandet av lokala reklamationsråd. och är av motsatt uppfattning. menar att det inte är självklart att reklamationsrådens befattning med enskilda tvister skall utvecklas. Om detta ändå sker bör råden främst inrikta sig på att lösa tvister som nämnden inte prövar. I varje fall bör utvecklingen inte ledas i den riktningen att nämnden får rollen som överinstans till de lokala råden. är tveksam till ytterligare överföring av tvistlösning till lokala konsumentorgan. anser att lokala reklamationsråd endast kan fungera i begränsad omfattning och att de kräver en väl organiserad konsumentverksamhet som står för beredningen av ärenden samt övrig administration. menar att farhågorna när det gäller konsumenternas intressen beträffande tvister över nationsgränserna förefaller överdrivna. I huvudsak torde problemen vad gäller handel utanför återfinnas på några speciella områden, nämligen när det gäller finansiella tjänster, postorder och s.k. TV-shopping samt vid köp av andelar i fritidslägenheter. Nämnden anser, liksom kommittén, att tvister över nationsgränserna i första hand bör behandlas lokalt. KF instämmer i kommitténs överväganden att privata nämnder efter danskt mönster prövas även i . Några instanser, bl.a. , och delar inte kommitténs uppfattning i denna fråga. anser det finns starka principiella skäl som talar mot en övergång till privata nämnder och pekar också på att det inte finns något intresse från näringslivet att inrätta sådana nämnder. pekar på att nämnden är oförhindrad att pröva tvister mellan konsumenter och statliga eller kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk natur. En del tvister lämpar sig inte så väl för nämndförfarandet, exempelvis tvister som rör besvärliga kvalitetsbedömningar inom utbildnings- och vårdsektorn eller bedömningar av tjänster vars kvalitet är beroende av politiska beslut. och tillstyrker förslaget att i ökad omfattning bör pröva ärenden som avser offentliga tjänster. Några instanser, bl.a. , avstyrker förslaget att en förutsättning för att skall behandla ärendet är att den kommunala konsumentverksamheten först har behandlat det. Även tar avstånd från kommitténs förslag om lokal beredning. uttrycker däremot sympati för tanken men framhåller vikten av att denna möjlighet inte utnyttjas så att konsumenten kommer i kläm. LO anför att det i och för sig är önskvärt att stärka den lokala medlingen och tvisthanteringen, men om detta skall ske genom att hänvisar en klagande att först söka rättelse lokalt måste sådana möjligheter finnas till hands. Så är det inte i alla landets kommuner. ger uttryck för en liknande uppfattning. tillstyrker kommitténs förslag att existens, huvudsakliga uppgifter och organisation i huvuddrag ges stöd i lag. Skälen för regeringens bedömning En viktig del av det konsumentpolitiska arbetet syftar till att underlätta för konsumenterna att ta till vara sin rätt när det uppstår en tvist mellan en konsument och en näringsidkare om en vara eller tjänst. Det är en verksamhet som möter målet att främja konsumenternas rättsliga ställning och som också får som effekt att hushållens resurser utnyttjas bättre. Företagens egen reklamationshantering är en grundläggande förutsättning för en fungerande marknad. Många företag, i synnerhet inom detaljhandeln, har i varierande grad rutiner och regler för att hantera reklamationer. Inom en rad branscher har det tillskapats särskilda nämnder som arbetar med reklamtionshantering. Vissa av dessa redovisas i bilaga 4. Om en tvist inte blivit löst på företags- eller branschnivå kan konsumenten i första hand vända sig till den lokala vägledningen. Den kommunala konsumentverksamheten, liksom en lokal verksamhet i föreningslivets regi, behandlas längre fram (avsnitt 7.4 och 7.5). Vid sidan om en prövning i nämnden har emellertid också domstolsalternativet stått öppet för konsumenterna. I fråga om kostnaderna kan noteras att en tvist vid allmän domstol i genomsnitt kostar och ett ärende hos ca . Kostnaden för klagomål hanterade av konsumentvägledare är i genomsnitt . Så gott som alla remissinstanser som har yttrat sig i frågan om verksamhet har varit positiva till denna. Även regeringen är av denna uppfattning. Vi har i tidigare avsnitt betonat vikten av att tvister så långt som möjligt kan lösas lokalt. Den kommunala konsumentverksamheten spelar här en betydelsefull roll. Det bör också en lokal verksamhet i föreningslivets regi kunna göra. Men även med en välutvecklad lokal verksamhet kommer det också att finnas behov av ett centralt tvistlösande organ som . Ett skäl är att alla tvister inte kan lösas lokalt. Ett annat är att det behövs en instans som kan vara vägledande vid utformningen av praxis i rättsliga frågor, till nytta för den lokala medlingsverksamheten. Slutligen utgör reklamationsnämnden också ett stöd för den lokala verksamheten när det gäller bl.a. utbildning och information. Det finns i detta sammanhang skäl att erinra om att i handlingsplanen för konsumentpolitiken inom EU för betonar att man vill skapa förlikningsförfaranden utanför domstolarna. Den svenska modellen med lokal medlingsverksamhet samt central tvistprövning i regi, liksom välutvecklade egenåtgärdsprogram för bl.a. reklamationshantering (se avsnitt 7.3), ligger väl i linje med dessa planer. Den bör också kunna tjäna som inspirationskälla då handlingsprogrammet skall för- verkligas. bör inom EES (eller vid ett medlemskap i ) agera i linje med denna syn. Kommittén har föreslagit att existens m.m. skall ges stöd i lag. Enligt regeringens mening ger det underlag som har presenterats i frågan inte tillräckligt stöd för ett ställningstagande. Frågan kommer därför att beredas ytterligare inom . Kommittén har föreslagit att det skall införas en bestämmelse i instruktion med innebörd att ett ärende hos nämnden får avvisas med hänvisning till att det i första hand skall hanteras lokalt. Som framgått har flera remissinstanser - bl.a. nämnden själv - ställt sig kritiska till kommitténs förslag. Regeringen anser inte, främst mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter, att det finns skäl att genomföra kommitténs förslag. I några kommuner har försöksverksamhet bedrivits med lokala reklamationsråd.