prop · GI03171 · 1995-01-01 00:00:00 — I paragrafen anges att regeringen får föreskriva att beslut i fråga om skatt eller tull tills vidare inte skall fattas eller skall fattas , på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Vad som menas med skatt och tull har utvecklats i kommentaren till 1 §. Uttrycket "beslut om skatt eller tull" i paragrafens första mening har en vid betydelse och avser att täcka en rad beslut som har med fastställande, debitering och betalning av skatter och tullar att göra. Även åtgärder som rör avgifter omfattas genom hänvisningen i 2 §. I det följande skall bl.a. anges några av de åtgärder som den föreslagna lydelsen av 6 § ger utrymme för. Vissa andra åtgärder utvecklas under kommentaren till 7 §. Paragrafen behandlar t.ex. regeringens befogenheter vad gäller inkomst- och fastighetstaxering. Bestämmelsen har i den delen sin motsvarighet i 2 § lag. Regeringen kan föreskriva att beslut om taxering enligt taxeringslagen (1990:324) tills vidare inte skall fattas eller skall fattas på annat sätt eller för annan period än som anges i nämnda lag. Taxeringsverksamheten kommer inte att ha någon högre prioritet under kriser och krig och den kan till stora delar komma att helt ligga nere (jfr avsnitt 5.2 och 6.2). Behovet av att upprätthålla taxeringsverksamheten är för flertalet skattskyldiga relativt litet under allvarliga kriser. Taxeringen kommer i huvudsak endast att ha större betydelse i fråga om företag och det är endast beträffande dessa det kan finnas ett praktiskt behov av att förändra taxeringsförfarandet. För löntagare gäller däremot mot bakgrund av de förenklingar som skett vad gäller deklarations- och uppgiftsskyldigheten samt den omfattande skyldigheten att betala preliminär skatt att taxeringen bör kunna anstå. Att under krig och liknande förhållanden genomföra förenklingar i taxeringsförfarandet för huvudparten av de skattskyldiga ter sig därför inte som befogat. Särskilt inte mot bakgrund av den snabbhet som präglar det fredstida taxeringsförfarandet, där inte minst det tekniska stödet har en avgörande be- tydelse. Det torde i regel vara bättre att avvakta att förhållandena normaliseras. Reglerna har därför, vilket följer av 5 § första stycket, utformats för att medge att en föreskrift får avse att taxering skall ske endast beträffande en viss grupp eller vissa grupper skattskyldiga medan taxeringen för andra får anstå. På motsvarande sätt bör taxeringen kunna ske på olika sätt för olika kategorier skattskyldiga. De ändrade reglerna kan också avse endast skattskyldiga i en viss del av landet. Regeringen ges även en möjlighet att föreskriva att beslut om allmän eller särskild fastighetstaxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) tills vidare inte skall fattas. Detta motiveras av att fastighetstaxeringen tillhör en av de uppgifter som kommer att ha låg prioritet under kriser och krig. Det bör dock även på motsvarande sätt som vid inkomsttaxering finnas en möjlighet för regeringen att besluta att beslut om fastighetstaxering skall fattas , på annat sätt eller för annan period än som anges i fastighetstaxeringslagen. Nuvarande fullmaktslag innefattar en möjlighet att meddela föreskrifter som avviker från vad som annars gäller på tullområdet. Vi föreslår i enlighet med vad som angetts under avsnitt 6.1 att tullar även fortsättningsvis skall omfattas av fullmaktslagstiftningen. Som angetts under avsnitt 6.1 är vissa gemenskapsförordningar direkt gällande rätt på tullområdet för medlemsländerna i EU. De förordningar som innehåller bestämmelser som aktualiseras i detta sammanhang är främst rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen) och kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av med föreskrifter för verkställighet av tullkodexen (tillämpningskodexen). Gemenskapsförordningarna kompletteras i nationell lagstiftning genom tullagen (1994:1550). Tullagen reglerar tull som tas ut vid import eller export av varor från eller till område som inte omfattas av EG:s tullområde och övervakning och kontroll av import från och export till sådant land. Vad som sägs i tullagen gäller också annan skatt samt avgift som skall tas ut för varor vid import från område som inte omfattas av EG:s tullområde, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget. Fullmaktslagen omfattar på samma sätt som övriga skatter och de avgifter som omfattas av 2 § även tullar. Vad som avses med tullar utvecklas i författningskommentaren till 1 §. Paragrafen ger regeringen möjlighet att besluta motsvarande föreskrifter beträffande den indirekta beskattningen som för den direkta beskattningen. Detsamma gäller avgifter enligt i 2 § angivna lagar som inte omnämnts tidigare i kommentaren till denna paragraf. Bestämmelsen har i den delen ingen direkt motsvarighet lagstiftning, men faller inom det generella bemyndigande som ges i 5 § nämnda lag. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. På samma sätt som regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att beslut om skatt, tull eller avgift tills vidare inte skall fattas eller skall fattas , på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs bör en föreskrift även få innefatta att deklarations- eller annan uppgiftsskyldighet tills vidare inte skall fullgöras eller skall fullgöras , på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs. Detta anges i första stycket. Regler om deklarations- eller annan uppgiftsskyldighet finns i vissa av de författningar som har angetts i kommentaren till 1 §. För inkomsttaxeringen återfinns reglerna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter. Uppgiftsskyldighet kan avse såväl egen taxering, då uppgifter vanligen lämnas i form av deklaration, och uppgifter till ledning för annans taxering vilka lämnas i form av kontrolluppgifter. Som angetts i författningskommentaren till 6 § kan stora delar av t.ex. taxeringsverksamheten komma att ligga nere under kriser och krig. Om taxering inte sker bör uppgiftsskyldigheten kunna anpassas efter detta. Även sättet på vilket uppgifter lämnas kan behöva förändras under kriser och krig. Detta gäller framför allt uppgifter som lämnas på ADB-medium (jfr avsnitt 5.4). Regeringen får enligt andra stycket föreskriva att skatt eller tull skall betalas eller återbetalas , på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs. Föreskriften motsvaras delvis av 3 § lag. Som angetts i allmänmotiveringen tillhör uppbörden av skatter och avgifter de områden som kommer att ha högst prioritet inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende under kriser och krig, då det övergripande syftet med beskattningsförfarandet under kriser och krig är att det allmänna skall tillförsäkras löpande intäkter för att nödvändig offentlig verksamhet skall kunna bedrivas. Uppbörden har motsvarande betydelse även på tullens område. Bestämmelsen innebär tillsammans med bestämmelsen i 2 § t.ex. att regeringen får föreskriva att uppbörd av skatter och avgifter enligt uppbördslagen, lagen om sjömansskatt, lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och mervärdesskattelagen tills vidare inte skall ske, eller skall ske , på annat sätt eller för annan period än som anges i dessa lagar. Motsvarande gäller för de föreskrifter som reglerar betalning på tullområdet. Beträffande regleringen på tullområdet hänvisas till författningskommentaren till 6 §. Som angetts under avsnitt 6.1 ger de föreslagna reglerna utrymme för regeringen att föreskriva att skattskyldig med preliminär A-skatt skall betala sådan skatt tills vidare med tillämpning av den honom senast tillställda skattsedeln på preliminär skatt att preliminär F-skatt skall utgå med samma belopp som för närmast föregående inkomstår att jämkning av preliminär skatt skall få göras efter utgången av stadgad tid och att anstånd med inbetalning av debiterad skatt skall få beviljas tills vidare. Föreskriften om återbetalning är motiverad av de svårigheter som kan uppstå vid kontroll av om t.ex. mervärdesskatt skall återbetalas under kriser och krig. Föreskrifter av detta slag kan även behöva tillgripas på grund av resursbrist hos skatteförvaltningen eller störningar i betalningssystemen. Bestämmelsen är således motiverad av praktiska och inte statsfinansiella skäl. Regeringen bör få föreskriva att beslut om skatt eller tull får fattas av någon annan myndighet än som annars föreskrivs. Regeringen kan enligt den föreslagna bestämmelsen t.ex. föreskriva att skattemyndighet får meddela beslut om skatt i fråga om skattskyldig som vistas inom myndighetens verksamhetsområde utan att vara folkbokförd där. En sådan föreskrift kan bli aktuell om det är svårt att upprätthålla kontakten med den ordinarie skattemyndigheten t.ex. vid s.k. tillfälliga flyttningar. Stadgandet har förutom vid bristande kommunikationer inom riket även betydelse om en beskattningsmyndighet skulle få svårt att fullgöra sina uppgifter vilket kan medföra att uppgifter därför kan behöva läggas över på annan myndighet. Paragrafen motsvaras delvis av 3 § lag. Folkbokföringen tillhör de verksamheter som har hög prioritet inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende under kriser och krig. Regler om förfarandet vid folkbokföringen finns i folkbokföringslagen (1991:481). Utgångspunkten bör såsom angetts under avsnitt 6.3 vara att folkbokföringen skall fortgå under fredstida former så länge det är möjligt även under kriser och krig. Regeringen bör dock, i enlighet med första stycket, ha möjlighet att göra de ändringar i förfarandet som kan vara nödvändiga t.ex. vad gäller skyldigheten att göra anmälan enligt 25 § och vad som anges om beslut om folkbokföring i 34 § folkbokföringslagen, för att nödvändig flexibilitet skall uppnås. De materiella ändringar som kan vara påkallade i reglerna om folkbokföring skall beslutas av eller organ som satts i ställe under kriser och krig. Sådana ändringar kan bli nödvändiga framför allt för flyktingar och personer som evakueras. I avvaktan på sådana regler bör dock regeringen ha möjlighet att i enlighet med andra stycket föreskriva att beslut om ändringar i folkbokföringen tills vidare inte skall fattas. Eftersom folkbokföringen har stor betydelse för det civila försvaret även under höjd beredskap och det är viktigt att folkbokföringsuppgifterna motsvaras av verkliga förhållanden bör en sådan föreskrift i regel kunna begränsas till en viss del av landet och t.ex. gälla endast flyktingar eller evakuerade. En föreskrift enligt andra stycket kan även komma att aktualiseras om förhållandena är så svåra att det trots folkbokföringens stora betydelse under höjd beredskap är rimligt att fortsätta verksamheten. Paragrafen innehåller regler som gör det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter som avviker från vad som annars gäller om vissa register som förs med hjälp av automatisk databehandling. De register som omfattas av bestämmelsen är skatte-, tull-, folkbokförings- och utsökningsregistren. Paragrafen motsvaras inte av någon bestämmelse lag. Bestämmelsen är motiverad av att störningar och svårigheter kan uppstå för ADB-driften under kriser och krig. Fredstida ambitionsnivåer för registerföringen lär därför inte kunna upprätthållas. Regeringen ges enligt paragrafen möjlighet att föreskriva att vad i skatteregisterlagen (1980:343), lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och utsökningsregisterlagen (1986:617) föreskrivs angående förande av för hela landet gemensamma register tills vidare inte skall gälla eller att de får föras på annat sätt än med hjälp av automatisk databehandling. Tullmyndigheterna använder i sin verksamhet ett system för automatisk databehandling (tulldatasystemet). Närmare bestämmelser om register som ingår i systemet finns i tullregisterlagen (1990:137). Även formerna för tullregistret kan behöva ändras under kriser och krig, varför motsvarande möjligheter som för de andra registren bör finnas även för detta. Bestämmelsen ger regeringen möjlighet att föreskriva att bestämmelser om omprövning och överklagande av beslut om skatt, tull eller avgift som anges i 2 § eller folkbokföring tills vidare inte skall gälla eller att avvikande bestämmelser skall gälla tills vidare. En motsvarande bestämmelse beträffande taxering finns i 10 § i förordningen till lag. Bestämmelsen har emellertid samma relevans för hela det område som omfattas av fullmaktslagstiftningen. Den bör därför utformas mer generellt och dessutom ges i lag. Delegering till underordnad myndighet Regeringen får överlåta sin befogenhet enligt 6 eller 7 § att meddela föreskrifter i fråga om anstånd med att fullgöra en förpliktelse på RSV eller, beträffande tullar, GTS. Bestämmelsen, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, grundas på 8 kap. 8 och 11 §§ RF om moratorium och delegation. Bestämmelsen reglerar tillsammans med 13 och 14 §§ regeringens möjlighet att delegera sin normgivningskompetens till underställd myndighet. Reglerna har i huvudsak utformats för att medge den flexibilitet som regeringsformen tillåter vad gäller möjligheten att besluta om skatter under kriser och krig (jfr avsnitt 6.6). Att möjligheten till delegation beträffande tullar och tullregister (jfr 13 och 14 §§) begränsas till GTS styrs av den s.k. ansvarsprincipen. Eftersom GTS har ansvar för tullens verksamhet under fredstid ligger det närmast till hands att delegation sker till styrelsen under kriser och krig. RSV har motsvarande roll beträffande övriga lagar som omfattas av fullmaktslagen och delegation bör därför i dessa fall ske till verket. Regeringen får överlåta sin befogenhet enligt 9 eller 10 § att meddela föreskrifter i fråga om folkbokföring och registerfrågor på RSV eller, beträffande tullregister, GTS. Regeringen får vidare överlåta sin befogenhet enligt 11 § att meddela föreskrifter om omprövning på RSV eller, beträffande tullar, GTS. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Att bestämmelser om överklagande inte omfattas av delegationsbestämmelsen beror på att föreskrifter om överklagande i fråga om domstolar alltid skall ges genom lag (11 kap. 4 § RF). Regeringen får överlåta befogenhet som regeringen har enligt de skatte-, tull-, avgifts-, folkbokförings- och registerförfattningar som reglerar förhållanden som omfattas av fullmaktslagen på RSV eller, beträffande tullar och tullregister, GTS. Bestämmelsen, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, innebär att regeringens befogenheter att i fredstid meddela föreskrifter enligt de författningar som omfattar sådana förhållanden som fullmaktslagen behandlar överlåts på RSV resp. GTS. I paragrafen upplyses om att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om verkställigheten av lagen. Upplysningen grundas på regeringens befogenheter enligt 8 kap. 13 § RF att meddela verkställighetsföreskrifter och att överlåta åt myndighet under regeringen att meddela sådana föreskrifter. Sammanfattning av RSV:s rapport (1993:3. Utgåva 2) Beskattningssystemets utformning och skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas organisation under kriser och i krig Regeringen har i beslut uppdragit åt () att i enlighet med riktlinjer, som anges i en inom upprättad promemoria, utreda dels hur beskattningssystemet bör vara utformat under kriser och i krig, dels hur skatteförvaltningen och exekutionsväsendet bör vara organiserade under sådana förhållanden. Enligt uppdraget bör RSV också lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas. har regeringen beslutat, att RSV vid sin planering enligt förordningen (l977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. (beredskapsförordningen) ska utgå från att verksamheten inom skatteförvaltningen ska upprätthållas under krig och vid krigsfara. Beslut av samma innebörd har tidigare meddelats i fråga om kronofogdemyndigheternas verksamhet. Redogörelse för innehållet i och bakgrunden till regeringsbesluten lämnas i avsnitt 1 och 2. Mot bakgrund av RSV:s lednings- och samordningsansvar såsom funktionsansvarig myndighet för funktionen Skatte- och uppbördsväsende enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del har verket utarbetat handböcker som underlag för försvarsplanläggning hos myndigheterna inom verkets ansvarsområde. RSV:s egen försvarsplanläggning har färdigställts . Avsnitt 3 innehåller en översiktlig beskrivning av den fredstida verksamheten hos skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna. I avsnitt 4 behandlas nu gällande bestämmelser om den krigstida verksamheten i lagen (1957:686) om taxeringsväsendet under krigsförhållanden m.m. och i kungörelsen (1958:388) med vissa bestämmelser rörande taxering, uppbörd och folkbokföring under krigsförhållanden. Här återges också de delar av förarbetena som är av intresse vid utformandet av ett tidsenligt beskattningssystem under krigsförhållanden. Utredningar , som behandlat beskattning och uppbörd i krig, redovisas i avsnitt 5. civilbefälhavareutredning (CB- utredningen) påpekas, att framför allt kungörelsen redan då blivit föråldrad och att båda författningarna borde ses över. Promemorian (DsB 1978:12) om beskattning och uppbörd under krigsförhållanden innehåller bl.a. principförslag om översyn av 1950-talets lagstiftning. Förslagen innebär tämligen genomgripande förändringar av fredstida beskattnings- och uppbördssystem. I avsnitt 6 lämnas synpunkter på nämnda bestämmelser och utredningar. Där konstateras, att bestämmelserna nu är så föråldrade, att de mot bakgrund av de genomgripande förändringar som ägt rum i fråga om skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamhet och inte minst är i starkt behov av aktualisering och modernisering och att den kritik som utredningar riktat mot bestämmelserna är välgrundad. I egenskap av funktionsansvarig myndighet för funktionen Skatte- och uppbördsväsende har RSV deltagit i en av regeringen beslutad studie av ledningen av civilt försvar under kriser och i krig. Studien har för RSV:s del resulterat i en funktionsbeskrivning, som fastställts och sedan redovisats till (). I funktionsbeskrivningen har fastlagts vissa riktlinjer för den krigstida ledningen och ansvarsfördelningen. I den mån dessa riktlinjer fortfarande har aktualitet för beskattningssystem och organisation under kriser och i krig redovisas de i avsnitt 7. Avsnitt 8 innehåller en beskrivning av målen för skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas krigstida verksamhet. Målbeskrivningen förutsätter, att verksamheten i allt väsentligt ska kunna fortgå under fredsmässiga former och därvid med godtagbart ADB-stöd i ett förkrigsskede och i ett neutralitetsskede med krig i vår nära omvärld utan att blir indraget. De störningar i ADB- driften som kan befaras av olika skäl förutsätts kunna bemästras enligt de riktlinjer och förfaranden som gäller för tillfälliga driftsavbrott i fred. Personalminskningar på grund av inkallelser för tjänstgöring inom andra delar av totalförsvaret får mötas genom omprioriteringar och sänkta ambitionsnivåer. I ett krigsskede, dvs. om redan inledningsvis eller senare blir indraget i krig, är målsättningen - med beaktande av regeringsuppdragets riktlinjer - att i första hand säkerställa dels skatte- och avgiftsuppbörden och de därmed sammanhängande medelsöverföringarna till kommuner, landsting, m.fl., dels ADB-driften, eftersom bl.a. uppbörden är starkt beroende av datorstöd. Målsättningen i sin helhet sätts emellertid så högt att alla de arbetsuppgifter som enligt upprättade krigsuppgiftsförteckningar ska utföras också blir utförda. Denna målsättning innebär betydande neddragning av fredstida verksamhet men bedöms tillgodose de krav som rimligen kan ställas av statsmakterna, företag och allmänhet under sådana förhållanden, som kan förutsättas råda i ett krigsskede. Verksamheten upphör helt i områden, som utsätts för direkta markstridshandlingar. Detsamma gäller vid bekämpning med atomstridsmedel eller kemiska stridsmedel. I ett efterkrigsskede är målsättningen, att verksamheten så snart omständigheterna tillåter det ska återgå till full omfattning. I avsnitt 9 redovisas situationen i fråga om försvarsplanläggning inom skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna. och kronofogdemyndigheternas organisation under kriser och i krig behandlas i avsnitt 10. Där fastslås inledningsvis, att övergång till krigsorganisation i allmänhet ska ske när landet befinner sig i krig eller omedelbar krigsfara, dvs. vid beredskapslarm eller - vid stegvis beredskapshöjning - när beredskapsgrad I ska intas enligt kungörelsen (1960:515) om vad som ska iakttas vid beredskapstillstånd m.m. Beredskapen för övergång till krigsorganisation ska hållas hög redan vid beredskapsgrad II. Flyttning till särskild krigsuppehållsplats utlöser övergång till krigsorganisation. Krigsuppehållsplatser är dimensionerade och utrustade för krigstidsbemanning. Det påpekas, att en krigsorganisation i första hand är beroende av vilken omfattning myndigheternas verksamhet får under krigsförhållanden. Den i be- redskapsförordningen föreskrivna krigsuppgiftsförteckningen utgör därför underlag för organisations- och bemanningsplanläggning. Det är vidare ett krav, att den fredstida uppbyggnaden av organisation, ansvar och ledning så långt det är möjligt bibehålls i ett krigsläge. RSV, som är totalförsvarsmyndighet på central nivå, har också under krigsförhållanden ledningsansvaret direkt under regeringen för skatteför- valtningen och kronofogdemyndigheterna. I krig gäller ledningsansvaret emellertid också operativa totalförsvarsfrågor. Den principiella ansvars- och arbetsfördelning som finns i fred mellan regeringen och centrala myndigheter förutsätts komma att i huvudsak tillämpas också i ett krigsskede. RSV:s centrala ledning utövas så länge förhållandena medger det från fredslokalerna i och därefter från krigsuppehållsplats, dit verksledningen och en del av övrig på verket krigsplacerad personal förflyttas. Krigsuppehållsplatsen har organiserats i samverkan med Försvarsdepartementets grupp för särskild planläggning (Fö/SP). Upprättad krigsorganisationsplan för RSV förutsätter betydande neddragning av den fredstida verksamheten. Översiktlig beskrivning lämnas av kvarvarande arbetsuppgifters fördelning i krigsorganisationen. Skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna är totalförsvarsmyndigheter på lägre regional nivå. En beskrivning lämnas av hur ledning och samverkan i operativa totalförsvarsfrågor bör utformas på denna nivå med hänsyn till att skattemyndigheterna ingår bland de myndigheter som länsstyrelserna ska samverka med i sådana frågor. Också de krigsorganisationsplaner som upprättats för skattemyndigheterna utgår från de neddragningar av den fredstida verksamheten som framgår av krigsuppgiftsförteckning. Översiktlig beskrivning lämnas av kvarvarande arbetsuppgifters fördelning i krigsorganisationen, varvid förutsätts, att antalet lokala skattekontor ska vara detsamma i krig som i fred. Bl.a. med hänsyn till de speciella förhållanden som kan förutsättas råda i en krigssituation med inkallelser till det militära försvaret och andra delar av totalförsvaret - förhållanden som påverkar indrivningsmöjligheterna - utgår planläggningen av kronofogdemyndigheternas krigsorganisation från långtgående neddragning av den fredstida verksamheten. Beskattningssystemets utformning behandlas i avsnitt 11. Där erinras om, att en av de grundläggande målsättningarna för försvarsplanläggningen är att verksamheten i allt väsentligt ska kunna fortgå under fredsmässiga former och då med godtagbart ADB-stöd så länge detta över huvd taget är möjligt. Detta betyder att fredstida beskattnings- och uppbördssystem ska tillämpas ända fram till dess övergång sker till krigsorganisation. I detta avsnitt tas först upp frågan om möjligheten att upprätthålla datordrift i ett krigsskede mot bakgrund av föreliggande hot mot och risker med ADB-system.