prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Bland remissinstanserna delar bl.a. , och denna bedömning. avsikt att utöka personkretsen för tillgänglighetskraven till att också omfatta personer med överkänslighet/allergier innebär emellertid ingen egentlig materiell förändring i PBL och byggnadsverksförordningen. Förslaget skulle dock kunna få betydande och delvis oöverskådliga konsekvenser för bebyggelselokalisering och planering av den yttre miljön. Med hänsyn därtill anser sig regeringen inte nu kunna förorda en ändring i lagstiftningen i enlighet med förslag. Den analys av tillgängligheten i bebyggelsen som Plan- och byggutredningen låtit utföra visar att det ofta är i gatumiljön som det finns hinder för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. har tidigare kommit till samma slutsats. Hindren består både av svårigheter för rörelsehindrade att klara nivåskillnader, markbeläggning och trottoarkanter och av svårigheter för personer med nedsatt orienteringsförmåga att hitta rätt. PBL kräver enbart att allmänna platser, dvs. torg, gator och parker m.m., handikappanpassas i skälig utsträckning och någon närmare precisering av kraven lämnas inte i förordning eller tillämpningsföreskrifter. Enligt regeringens mening är det ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön i rimlig utsträckning kan användas av alla på lika villkor och att ingen skall vara utestängd från deltagande i samhällslivet på grund av nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Starka skäl talar för att förbättringen av den gemensamma miljön behöver intensifieras. Innan mer precisa krav kan ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och förändring av allmänna platser och i områden för andra anläggningar än byggnader behöver bl.a. kostnadskonsekvenserna analyseras närmare. har föreslagit att all gatumiljö och alla lokaler dit allmänheten äger tillträde skall göras tillgängliga . För mindre näringsidkare skall undantag kunna medges, om konsekvenserna för verksamheten skulle bli orimliga och leda till nedläggning eller flyttning. Då skall i stället näringsidkaren göra sin verksamhet tillgänglig på annat sätt. Regeringen delar och Plan- och byggutredningens gemensamma uppfattning att tillgängligheten till offentliga lokaler och allmänna platser bör förbättras utöver den takt som betingas av ny- och ombyggnadsverksamheten för att det skall bli möjligt för handikappade att delta i samhällslivet på samma villkor som andra. Konsekvenserna av förslag berörs enbart summariskt i betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). Det har inte heller inom Plan- och byggutredningen varit möjligt att göra en noggrann analys av vilka ombyggnadsåtgärder som är erforderliga eller de företags- och samhällsekonomiska konsekvenserna av detta förslag. Resultaten i den analys av tillgängligheten som Plan- och byggutredningen låtit utföra visar emellertid att bristande tillgänglighet ofta beror på olämplig detaljutformning som ibland uppstått genom slarv eller okunskap i byggprocessen. Att rätta till sådana brister skulle medföra en betydligt bättre tillgänglighet för rörelsehindrade och personer med nedsatt orienteringsförmåga. En möjlig väg med rimliga insatser vore enligt Plan- och byggutredningen att såsom i ställa krav på att enkelt åtgärdade hinder skall ha undanröjts inom en viss tidsrymd i offentliga lokaler och på allmänna platser. Sådana enkla åtgärder kan vara att öka orienterbarheten genom målning i kontrastfärger, skyltning och belysning samt att ta bort mindre barriärer för personer i rullstol, t.ex. genom att ta bort trösklar, flytta dörröppnare som kommit fel, skaffa enkla lösa ramper för att överbrygga mindre nivåskillnader, ta bort trottoarstenar vid övergångställen och sätta upp tydliga anvisningar för tillgänglig väg. Många av dessa åtgärder kan göras som en del av det löpande underhållet och ingå i förvaltningen av lokaler och allmänna platser. De bör därmed inte medföra några egentliga kostnader. I en undersökning som Neurologiskt låtit utföra - och som redovisas i Plan- och byggutredningen - av tillgängligheten till offentliga lokaler i en mindre stad i framkommer vid en preliminär bearbetning att av entréerna till dessa lokaler uppfyller byggreglernas krav på tillgänglighet, men att bedöms möjliga att åtgärda med mycket måttliga insatser. Flera remissinstanser, främst kommuner, har efterlyst närmare analyser av kostnadskonsekvenser och förtydliganden av vad som avses med enkla åtgärder och vem som skall utöva tillsyn och kontroll. Plan- och byggutredningen har som nämnts inte redovisat kostnadskonsekvenserna av sina förslag. Regeringen har alltså inget underlag för att bedöma konsekvenserna för bl.a. kommuner och landsting för en anpassning av befintliga lokaler och allmänna platser. En tillförlitlig kostnadsanalys kan endast göras när aktuella åtgärder preciserats mer i detalj genom en fortsatt inventering och analys. Regeringen avser därför att inhämta ett underlag från avseende beräknade kostnadskonsekvenser. Först därefter kan ställning tas till utredningens förslag. I uppdraget till bör ingå att finna en lämplig avvägning mellan tillgänglighetskraven, de samhällsekonomiska vinsterna av en ökad grad av oberoende för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och de kostnader som uppstår för berörda fastighetsägare för att åstadkomma anpassningsåtgärderna. Regeringen vill i sammanhanget erinra om de investeringssatsningar som redan beslutat om bl.a. i syfte att öka tillgängligheten (prop. 1994/95:25). 5.3.4Återanvändning och återvinning av rivningsmaterial Regeringens förslag: Genom ett krav på rivningsplan säkerställs att rivningar av vissa byggnader genomförs på ett sätt som ger förutsättning för återanvändning och återvinning av rivningsmaterial samt för omhändertagande av miljöfarligt avfall. Kravet avser andra byggnader än komplementbyggnader, bygglovsfria ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförbar näring och totalförsvarets hemliga byggnader. får i enskilda fall besluta att rivningsplan inte behövs. När rivningsplan krävs skall det på samma sätt som vid byggnadsarbeten finnas en kvalitetsansvarig som skall se till att planen följs. Vidare skall inte rivningsarbetena få påbörjas förrän bygg- nadsnämnden godkänt rivningsplanen. Om rivningsplanen inte följs i någon väsentlig del skall kunna stoppa vidare rivning till dess byggherren visar att det finns förutsättningar för att rivningsplanen fortsättningsvis skall följas. Utredningens förslag: Utredningens förslag är begränsat till de fall rivningen omfattas av krav på rivningslov. I övrigt överensstämmer förslaget i sak med regeringens förslag, dock att utredningens förslag inte innehåller något krav på kvalitetsansvarig eller på att skall godkänna rivningsplanen för att rivningsarbetena skall få påbörjas. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över detta förslag har nästan undantagslöst tillstyrkt det. har dock uttalat farhågor för att återanvändning och återvinning av rivningsmaterial förhindras om kommunerna i alltför hög grad detaljreglerar vilka material som skall tas om hand och eventuellt styr hur rivningen skall genomföras. Verket har därför avstyrkt förslaget. anser att en rimligare ordning än den föreslagna vore att i ett rivningslovsärende skulle få rätt att begära rivningsplan när den finner behovet påkallat och när det finns ett fungerande system för omhändertagande av sorterat avfall. Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att även större ombyggnader bör omfattas av krav på rivningsplan för det som rivs ut. Bl.a. och kommuner har föreslagit att ett generellt krav på rivningsanmälan införs så att även byggnader utanför områden med detaljplan omfattas av kravet. kommun har pekat på att det kan finnas behov av kvalitetsansvarig och ett förfarande liknande byggsamrådet i samband med rivningsarbeten av viss omfattning. har anfört att det för återanvändning och återvinning inte alltid krävs att olika material tas om hand var för sig och att bestämmelsen riskerar bli "tidsbunden" med den föreslagna regleringen. Några remissinstanser, bl.a. i och önskar tydligare regler med avseende på återanvändning och återvinning samt omhändertagande av miljöfarligt avfall. En del remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , har pekat på att det av förslaget inte framgår vilken reaktion som kan bli följden av att rivningsplanen inte följs och om det skall ställas några kvalitetskrav på rivningsplanen. kommun har framhållit att ett omhändertagande av rivningsavfall inte skall kunna krävas, om kostnaderna beräknas bli orimligt höga. Skälen för regeringens förslag: Enligt lämnades bygg- och rivningsavfall till kommunernas deponier. Av detta var ca rivningsavfall och byggavfall. Uppskattningar av den totala mängden bygg- och rivningsavfall varierar mellan 1,5 och . Byggvaror omsätts för . Av detta beräknas bli spill. Som framgår av betänkandet Miljö och fysisk planering pågår en mängd olika projekt för att få till stånd ett kretslopp i byggandet. Vidare har regeringen erfarit att Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har för avsikt att överlämna en rapport om omhändertagande av rivningsmaterial och vid ny- eller ombyggnad överblivet byggnadsmaterial. Regeringen har därför övervägt om det vore lämpligare att avvakta med ett förslag i denna del till dess att rapporten färdigställts. Regeringen ser det emellertid som angeläget att redan nu förbättra förutsättningarna för att bl.a. tillvarata sådant material vid rivningar som kan användas vid renoveringar av andra byggnader. Det är också väsentligt att förbättra förutsättningarna för all hantering av rivningsmaterial. Regeringen vill därför redan nu lägga ett förslag grundat på det som utredningen föreslagit. I likhet med utredningen anser regeringen att omhändertagandet av rivningsmaterialet, sedan det sorterats på marken, inte bör regleras i PBL. Det vidare omhändertagandet av avfall kan t.ex. regleras av kommunfullmäktige enligt 6 § renhållningsförordningen (1990:984). Regeringen utgår från att Kretsloppsdelegationen kommer att överväga om någon ytterligare reglering av omhändertagandet av rivningsmaterial erfordras. Regeringen anser att från miljösynpunkt finns så mycket att vinna genom att ställa krav på rivningsplan att kravet i princip bör utsträckas till alla rivningar av byggnader. Undantag bör dock göras för komplementbyggnader, bygglovsfria ekonomibyggnader, dvs. de byggnader som undantagits från bygglovsplikt i 8 kap. 1 § andra stycket PBL, och totalförsvarets byggnader som är av hemlig natur. I likhet med och anser regeringen att det kan finnas skäl att kräva rivningsplan vid s.k. utrivningar i samband med ändringar av en byggnad. Den frågan kräver dock vidare överväganden. Regeringen anser till skillnad från att krav på rivningsplan bör vara huvudregel. Med denna utgångspunkt föreslår regeringen att kravet på rivningsplan utformas generellt och att kommunen får möjlighet att dispensera från det i enskilda fall. Syftet med kravet på en rivningsplan är att främja ett miljömässigt och ekonomiskt rimligt omhändertagande av rivningsmaterial och avfall från rivningen och att därmed hushålla med naturresurserna. Ett minimikrav skall vara att omhändertagande av eventuellt miljöfarligt avfall säkras. Detta torde i många fall förutsätta en inventering av byggnaden för lokalisering av sådant avfall. Syftet med rivningsplanen bör vara att rivningen skall ske så att olika material kan tas om hand var för sig på ett ändamålsenligt sätt. Detta innebär dock inte att allt måste fraktioneras till minsta beståndsdel. Med en sådan tolkning blir bestämmelsens innehåll inte heller bundet till dagens teknik. Kravet på att olika material skall kunna omhändertas var för sig skall således tolkas bl.a. med beaktande av förutsättningarna för återanvändning och återvinning för rivningen. Kvalitetsansvarig vid rivning, m.m. Regeringen anser i likhet med ett flertal remissinstanser att det i de fall det krävs rivningsplan också bör finnas en kvalitetsansvarig vid rivning och föreslår därför att bestämmelsen i 9 kap. 13 § om krav på kvalitetsansvarig utvidgas till att omfatta även sådana rivningar som skall följa en rivningsplan. Däremot anser regeringen att det inte finns skäl att ställa krav på intyg från fristående sakkunniga. Rivningsplanen bör således inte jämställas med kontrollplanen. Det finns heller inte något behov av ett intyg liknande slutbeviset. Däremot kan man på goda grunder argumentera för att det i vissa fall kan finnas behov av ett förfarande som liknar byggsamrådet. Regeringen bedömer det emellertid inte möjligt att i bestämmelser ange när samråd skall ske. Eftersom behovet inte torde vara så stort att samråd bör föreskrivas som huvudregel och förfarandet är sådant att det inbjuder till en dialog mellan kommunen och byggherren, kan frågan lämnas oreglerad. Regeringen utgår därvid från att byggnadsnämnderna uppfyller sina åligganden enligt 11 kap. 1 § PBL att lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksamhet. Omfattningen av kraven på byggherren Bestämmelsen i 1 kap. 5 § PBL om att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas i ärenden enligt PBL gäller även ärenden som föranleds av en rivningsanmälan. En avvägning måste därför ske mellan det allmännas intresse av en så god hantering av rivningsmaterialet som möjligt och kostnaden för den enskilde. Detta medför inte någon skillnad i fråga om kravet på en godtagbar hantering av miljöfarligt avfall. Ansvaret för det har ägaren, oavsett kostnaden. Det måste emellertid förutsättas att ett från miljösynpunkt bättre omhändertagande av rivningsmaterial ofta medför ökade kostnader för byggherren, även om det sorterade materialet har ett visst ekonomiskt värde. Denna kostnad måste således vägas mot den önskade effekten. Blir kostnaden för hög, måste ambitionsnivån sänkas något. Förfarandet hos , m.m. Byggherren bör, som föreslagits av utredningen, presentera en rivningsplan i samband med rivningsanmälan. Enligt regeringens mening bör sedan fatta ett beslut i frågan om planen kan godtas. skall då avgöra om det finns förutsättningar att hantera rivningsmaterialet på det sätt som framgår av planen. Detta beslut torde vanligtvis fattas av en tjänsteman efter delegation. Förfarandet kan därför förutsättas vara tämligen snabbt. Ett vägrat godkännande bör kunna överklagas i den ordning som gäller för frågor enligt 3 kap. Regeringen föreslår att frågan om godkännande regleras i 9 kap. PBL. Av bestämmelsen i 13 kap. 4 § andra stycket 5 PBL följer att beslut i ett dit överklagat ärende skall överklagas till kammarrätten. Sanktionen för utebliven rivningsanmälan föreslås bli densamma som gäller för bygganmälan. Om byggherren i något väsentligt avseende avviker från rivningsplanen bör det vara möjligt för att stoppa vidare rivning på samma sätt som gäller när en kontrollplan inte följs. Regeringen föreslår därför att 10 kap. 3 § PBL kompletteras så att detta blir möjligt. När det gäller kontrollplan får byggnadsarbetena förbjudas till dess uppkomna brister avhjälpts. Motsvarande bestämmelse för rivningsplan måste ha ett annat kriterium. I de fall en rivningsplan inte följs torde detta visa sig i att det brister i omhändertagandet, t.ex. genom att materialet inte fraktioneras på angivet sätt. Arbetet bör därför få återupptas när byggherren kan visa att det finns förutsättningar för att planen skall följas. Har den kvalitetsansvarige varit försumlig kan enligt 9 kap. 15 § PBL besluta att en annan kvalitetsansvarig skall utses. Är det fråga om en kvalitetsansvarig med riksbehörighet, skall ett sådant beslut anmälas till det organ som meddelat riksbehörigheten. För att visa hur systemet med kan rivningsplan fungera i praktiken vill vi använda följande exempel. Byggnadsföretaget har förvärvat en tomt med ett saneringsmoget fyravåningshus byggt i ett område som omfattas av en detaljplan. Huset har varit utsatt för några hårdhänta ombyggnader . Under hand tar bolaget kontakt med och får besked att kommunen alltid kräver rivningsplan för ett projekt som det aktuella. HUSAB vänder sig då till rivningsentrepenören RIVAB och begär en offert på en rivning av huset, innefattande upprättande av en rivningsplan, omhändertagande och försäljning av användbart material och omhändertagande av allt avfall. På RIVAB känner man till att det pågår ett vägbygge där det går att få avsättning för krossad mursten som fyllning i bullervallar. Kommunens värmeverk köper in spillvirke. Vidare finns på orten ett dotterbolag till som köper in bl.a. begagnade fönster, köksinredningar, dörrar och sanitetsporslin för återförsäljning. Vid en inventering av byggnaden, som görs av en arbetsledare hos RIVAB, konstateras att det inte finns annat miljöfarligt avfall än ett antal strömbrytare som innehåller kvicksilver. Det förekommer också golvmattor av PVC. Vidare finner man att elledningarna i huset har stort kopparinnehåll och att takstolar och tegelpannor är i bra skick, men att snickerierna blivit utbytta vid någon ombyggnad så att de inte håller den höga kvalitet man kunde förvänta sig. När HUSAB får del av inventeringen, förklarar man att man själv har användning för takstolarna och takpannorna för en om- och tillbyggnad av ett annat hus på orten. Härefter upprättar RIVAB ett förslag till rivningsplan som innebär att fönster, dörrblad, värmeelement, sanitetsporslin och vattenkranar samt elledningar omhändertas för sig före rivningen. Även PVC-mattorna skall rivas ut och omhändertas för sig, liksom de miljöfarliga strömbrytarna. Vidare skall takpannorna tas om hand och takstolarna lyftas av, varefter huset rivs med traditionell teknik och det återstående rivningsmaterialet sorteras i fraktioner för sten, metall, trä och övrigt. På grundval av rivningsplanen upprättas offerten, enligt vilken HUSAB debiteras kostnaden för rivningsarbetet, deponiavgiften för posten övrigt och kostnaden för omhändertagandet av PVC-mattorna och strömbrytarna samt krediteras nettot från försäljningen av fönster m.m., metallskrotet, fyllnadsmassorna och trävirket. HUSAB tecknar avtal om entreprenad för rivningen och allt omhändertagande av rivningsmaterialet med RIVAB. Därefter inger HUSAB ansökan om rivningslov samt rivningsanmälan i vilken bolaget anger att rivningsarbetena kommer att påbörjas efter beviljat rivningslov och bifogar rivningsplanen till rivningsanmälan. anmäler man en kvalitetsansvarig. En tjänsteman på som har delegation att fatta beslut konstaterar att det enligt 8 kap. 16 § PBL finns förutsättningar att bevilja lovet och bifaller ansökan, går igenom rivningsplanen, finner att den kan godtas och meddelar ett godkännande. Slutligen konstaterar han att den som föreslagits som kvalitetsansvarig tidigare haft motsvarande uppdrag och att denne har tillräcklig kompetens. Han beslutar därför enligt 9 kap. 14 § att godkänna den av byggherren utsedde kvalitetsansvarige för rivningen. 6 Den regionala planeringen Regeringens bedömning: Inga ändringar föreslås nu i bestämmelserna om regionplanering i 7 kap. PBL. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att, om det finns synnerliga skäl, skall regeringen ha möjlighet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner. Ett sådant regionplaneorgan skall ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas av regeringen. Som en förutsättning för ett sådant förordnande bör gälla att en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en mellankommunal samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem. Remissinstanserna: De statliga myndigheterna är över lag positiva till eller tillstyrker helt utredningens förslag. Bl.a. anser dock att frågan behöver analyseras ytterligare. Flertalet kommuner avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget. kommun menar exempelvis att besvärliga konflikter inte hanteras bättre genom att kommunerna tvingas in i en särskild organisationsform. Mellankommunal samordning skall bygga på frivillig samverkan utan statlig inblandning. anser att dagens PBL innehåller ett genomtänkt och fungerande system för att hantera frågor som berör flera kommuner eller frågor som är av nationellt intresse. Skälen för regeringens bedömning: PBL erbjuder ett system för regionplanering som ett fastare alternativ till mellankommunal plansamverkan i andra former. Härigenom kan planarbetet få större stadga och långsiktighet. Regeringen kan således besluta att inrätta ett regionplaneorgan, om inte berörda kommuner mera allmänt motsätter sig det. I ansvarar för regionplaneringen med stöd av lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . Erfarenheterna visar att det mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte kommit till stånd någon tillfredsställande samordning. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt samt begränsa och lösa vissa miljöproblem, krävs en utveckling av den mellankommunala och regionala samordningen. Det är också uppenbart att den planerade utbyggnaden av den tekniska infrastrukturen under det närmaste decenniet inte bör hanteras enbart inom ramen för de statliga trafikverkens sektorsplanering. Behovet av regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar och miljöfrågor i övrigt har kommit till uttryck i en rad propositionsuttalanden och regeringsuppdrag . I den förra regeringens prop. 1993/94:111 Med sikte på hållbar utveckling ställs krav på att samtliga länsstyrelser skall ha väl förankrade regionala miljöprogram senast och att de bör svara för att på regional nivå utveckla ett samarbete med kommunerna såvitt avser internationella överenskommelser och nationella miljömål. Vidare har den förra regeringen gett samtliga länsstyrelser i uppdrag att utarbeta en regional trafik- och miljöanalys. Länsstyrelserna i storstadsområdena har också haft i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmiljövård och grönstruktur. Detta uppdrag har redovisats . bedrivs alltså ett omfattande utredningsarbete som i flera avseenden berör den regionala planeringen. Förutom nämnda aktiviteter bör bl.a. nämnas , som remissbehandlas, arbetet med Östersjövisionen, Trafik- och klimatkommitténs (K 1993:01) och (K 1995:01) arbete samt samarbetet med om ett regionalt miljöprogram för . Regeringen har erfarit att centrala frågor som behandlas i arbetet bl.a. rör utveckling av samverkansmönster för urban utveckling och former för samordning av planering, transporthuvudmännens planering samt lokalisering av offentliga och privata investeringar och investeringar i infrastruktur. Resultatet av pågående utredningsarbete kommer i de flesta fall att redovisas . Sammantaget ställs således mycket höga förväntningar på att en regional samordning kan mobiliseras i syfte att uppnå en hållbar utveckling. Det är uppenbart att olika former av regional planering behöver utvecklas. Flera sådana initiativ har också tagits och nya samverkansformer utvecklas. Mellankommunalt samarbete sker redan nu på många områden, bl.a. med stöd av kommunalförbundslagen. Regionberedningen (C 1992:06) har haft i uppdrag att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Beredningen har överlämnat sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27). I betänkandet föreslår beredningen bl.a. att landstingen i nybildade län i och får samma uppgifter i fråga om regionplanering som har . Även Delegationen (M 1994:01) för en miljöinriktad regionplanering i (Skånedelegationen) kommer att redovisa resultatet av sitt arbete. I sammanhanget finns det anledning att erinra om den regionala planeringens roll i andra EU-länder.