prop · GI03154 · 1995-01-01 00:00:00 — Vid valet tillkom de ytterligare gemensamma regler som följer av och av det omnämnda direktivet. I övrigt förekommer alltjämt betydande skillnader mellan de olika länderna när det gäller hur valen till är utformade. avviker mest från de övriga eftersom man använder majoritetsval i enmansvalkretsar. I samtliga andra länder tillämpas någon form av proportionellt valsystem. Bland dessa länder skiljer sig det irländska valsystemet mest markant från de övriga i och med att man tillämpar systemet med s.k. single transferable vote, som visserligen är ett proportionellt valsystem men som har ett mycket starkt inslag av personval. Tydliga skillnader märks dessutom mellan länderna när det gäller frågan om valkretsar. De flesta länder har föredragit att låta det egna landet utgöra en enda valkrets, vilket kanske kan förefalla naturligt när det gäller länder som har att utse endast få ledamöter. Men även och tillämpar denna princip. Återigen avviker dock som har få ledamöter och som tillämpar ett system med flera valkretsar. Ett par länder, och , har särskilda spärrar. Partierna måste i dessa länder få av rösterna för att erhålla mandat. På samma sätt som kan gälla vid val till nationella parlament finns det dessutom indirekta spärregler i vissa medlemsländer. I en del länder krävs det ett visst antal namnunderskrifter och det förekommer också att det ställs krav på depositionsavgifter som endast återfås i händelse av att en viss del av valmans- kåren ger sitt stöd till kandidaten. Den främsta förklaringen till det oenhetliga valsystemet är att länderna i huvudsak har velat tillämpa ett valsätt som så långt möjligt liknar det som an- vänds i de nationella valen. Men det finns dock för varje land skillnader mellan det valsystem som tillämpas på nationell nivå och det som används vid val till . Det land där skillnaden är tydligast är . På nationell nivå tillämpar ett majoritetsvalsystem i enmansvalkretsar, medan ett proportionellt system används vid val till . använde visserligen ett proportionellt valsätt även vid valen till nationalförsamlingen, men det proportionella systemet för val till infördes redan vid det första direkta valet . Det tyska systemet för val till avviker också en del från det till förbundsdagen. Vid val till tillämpas ett renodlat proportionellt valsätt, medan systemet för val till förbundsdagen innehåller en blandning av proportionella val och majoritetsval. De nuvarande medlemsländerna har alltså till stor del föredragit ett proportionellt valsystem. En inkonsekvens finns t.o.m. i fasthållande vid majoritetsval, eftersom man tillämpar en form av proportionellt valsätt på - det tidigare nämnda systemet med "single transferable vote". Inte något av de länder som har ett proportionellt valsystem på nationell nivå har infört något element av majoritetsval när det gäller val till . Ett eventuellt framtida enhetligt valsystem torde därför sannolikt bli av proportionellt slag. En jämförelse mellan medlemsstaternas system för val till ger vid handen att en utveckling sker mot ett enhetligt valsystem av proportionell typ. Dessutom förefaller de flesta länder föredra valsystem med en valkrets och valmetoder som gynnar partival. Enskilda medlemsstater förefaller därmed gå i en riktning som är motsatt den som diskuteras i samband med EU:s egna översyner av valsystemet; man har i dessa diskussioner föredragit både en indelning i valkretsar och inslag av personval. Det är främst två alternativ som därvid diskuterats, ett tyskinspirerat valsystem som kombinerar majoritetsval med proportionell valmetod och ett renodlat proportionellt valsystem med valkretsar som omfattar mellan 5 och 15 mandat. I samtliga de fyra direktval som har ägt rum har valdeltagandet varit lägre än vad som är vanligt vid nationella val. Dessutom har valdeltagandet sjunkit för varje val, var det , , och . De länder som uppvisar ett högt valdeltagande och vilkas valsystem inte avviker så mycket från det som gäller för de nationella valen - , , och - tillämpar samtliga någon form av röstplikt. (har formellt sett inte längre någon röstplikt, men den som inte röstar blir registrerad.) Det genomsnittliga valdeltagandet i valen till minskar visserligen men valdeltagandet kan skifta en del vid jämförelse i enskilda länder. Förklaringen till ett förhållandevis högt valdeltagande i enstaka val beror ofta på att de sammanfaller med nationella val. Endast har mandatperioder och valtidpunkter som gör det möjligt att alltid ha gemensam valdag för nationella val och val till . Valbeteendet vid val till skiljer sig från det vid val till nationella parlament. Väljarna tenderar vid de förra valen mer än vid de senare att stödja små partier. Ett av skälen härför kan vara att det inte skall bildas någon regering med representationen i som underlag. Det leder till att antalet partier bland ett lands representanter i ofta är större än i de nationella parlamenten. Vidare har valen till i många länder fått en ganska tydlig prägel av proteströstande. Sådant röstande kan ta sig olika uttryck. I en del fall röstar väljarna på de partier som bildar opposition i det egna landet för att protestera mot den sittande regeringen och dess politik. I andra fall är det en markerad protest mot etablerade partier över huvud taget eller mot EU-systemet som sådant. Det förekommer partier i som uttryckligen gått till val på ett program att avskaffa EU som organisation. Valkampanjerna inför valen till har i flertalet av de 12 länderna bedrivits efter välkända inhemska mönster. Trots att relationen mellan väljare och valda är annorlunda i fråga om och trots att dessa val gäller ett övernationellt organ, har valkampanjerna vanligtvis handlat om nationella frågor och bedrivits som om det gällde nationella parlamentsval. I de få fall där valen till sammanfallit med nationella val tycks också de först nämnda helt ha kommit i skymundan. 7 Ett svenskt valsystem Regeringens förslag: i av företrädare i skall ske på ett sätt som så nära som möjligt ansluter till den ordning som gäller vid val till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har anslutit sig till den övergripande hållning som redovisats i promemorian. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande medlemsländerna tillämpar alltså, som framgått av avsnitt 6, vid val till ett valsystem som med vissa modifikationer - ansluter till det system som används vid val till det nationella parlamentet. Vårt nuvarande system för val till är så utformat att man får en fördelning av mandat mellan partierna som återspeglar valresultatet i hela lan- det (riksproportionalitet), att riksproportionaliteten inte rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer, att rikspro- portionaliteten inte heller rubbas genom ändringar i valkretsindelningen, att en tillfredsställande och stabil regional representation uppnås samt att det försvåras för mycket små partier att vinna representation i . I riksdagsvalet tillgodoses kravet på regional representation genom att var och en av 29 valkretsar tilldelas sin andel av 310 fasta mandat. Kravet på en riksproportionalitet som inte rubbas av valtekniska manövrer eller genom ändringar i valkretsindelningen tillgodoses genom användningen av 39 utjämningsmandat. Vidare är endast de partier som har fått av rösterna i hela landet berättigade att delta i mandatfördelningen. Ett parti som inte nått upp till den spärren deltar dock i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått av rösterna. Om huvuddragen i detta valsystem råder det en bred enighet i vårt land. Det finns därför anledning även för att söka utforma systemet för val till på ett sätt som så nära som möjligt ansluter till den ordning som gäller vid riksdagsvalen. Som ytterligare skäl för en sådan övergripande hållning kan anföras att den kan tänkas främja ett högt valdeltagande i valen till . Om väljarna inte känner igen sig i det valsystem som utformas är risken stor att de avstår från att rösta enbart på grund av att valmetoden förefaller främmande. Risken för ett lågt svenskt valdeltagande vid valen till får emellertid ändå anses vara hög mot bakgrund av att det ytterst sällan kommer bli möjligt att anordna riksdagsval med det valet. Det är knappast troligt att den svenska valperioden till kommer att utökas till eller att man kommer att ändra tidpunkten för riksdagsvalet till juni. Sammanfallande val kommer därför att kunna hållas endast om regeringen utlyser extra val i samband med ett val till . Ett annat skäl för att anknyta till vad som tillämpas vid riksdagsvalen är att det förefaller ligga väl i linje med den ordning som tillämpas av de flesta andra medlemsstater. En sådan ordning överensstämmer även med de förslag till ett enhetligt EU-valsystem som diskuterats vid olika tillfällen, dvs. ett pro- portionellt system med inriktning på partival. Ett svenskt system för val till bör alltså så långt möjligt utformas så att det ansluter till nu gällande ordning för riksdagsval. Det innebär att den lag om val till som föreslås - inför nästa Europaparlamentsval - kan komma att behöva revideras med hänsyn till de förändringar i vallagen som kan komma att ske års riksdagsval. Den nu föreslagna lagen måste i vart fall ändras inför valen mot bakgrund av att de valen kommer att äga rum än den som föreslås för det första valet till (se avsnitt 7.1 nedan). Den fråga som återstår är vilka modifikationer som för Europaparlamentsvalens del måste ske i förhållande till reglerna för riksdagsval. En första kategori av nödvändiga modifikationer är givetvis de som följer av att gemenskapsrättsliga regler måste iakttas. Det gäller främst (jfr avsnitt 5.1) den tidpunkt då val skall äga rum, mandattid samt rösträtt och valbarhet i vissa avseenden. En andra kategori av ändringar som förefaller nödvändiga att göra hänger samman med det förhållandet att endast sammanlagt 22 företrädare skall väljas. Frågan är då om det övergripande kravet på riksproportionalitet kan förenas med kravet på regional representation och hur det i så fall skall ske. För det tredje kan frågan ställas om de spärregler som återfinns i det vanliga svenska valsystemet har sitt berättigande vid val till . För det fjärde, slutligen, finns det anledning att diskutera om ett inslag av personröstning bör finnas vid valet till . Någon möjlighet till personröstning finns visserligen inte enligt nu gällande vallag, men det råder en bred enighet om att en sådan möjlighet bör finnas vid de nationella val som skall äga rum . De nu nämnda frågorna kommer att diskuteras närmare i det följande. 7.1 Tidpunkt för val till Regeringens förslag: Allmänna direkta val av svenska företrädare i skall hållas . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget när det gäller tidpunkt för valet. Skälen för regeringens förslag: Tidpunkten för de ordinarie val till som kommer att äga rum och framåt följer av gemenskapsrättsliga regler. Av valrättsakten och rådsbeslut framgår att val skall förrättas och äga rum morgon till . Från svenska utgångspunkter förefaller det naturligt att anordna valen . När det gäller det val av företrädare i som närmast förestår har det i anslutningsakten föreskrivits att det måste äga rum från inträde i EU. Valet måste förrättas före utgången av . I skall inte något allmänt val äga rum . Det är därför inte möjligt för oss att samordna det första valet av företrädare i Europa- parlamentet med något annat allmänt val. Det kan nämnas att man i planerar att val till skall äga rum i samband med de kommunalval som då skall förrättas. Genom att slå samman valförrättningarna räknar man med att spara nästan 100 miljoner mark. har, som nämnts, inom sig utsett svenska företrädare i Euro- paparlamentet för tiden intill dess direktvalda svenska ledamöter har utsetts och tillträtt sina uppdrag. Detta förfarande har karaktären av en övergångslös- ning. Det är rimligt att övergångsperioden blir kort så att svenska företrädare i kan agera med den ytterligare legitimi- tet och auktoritet som följer av att de utsetts av folket i direkta allmänna val. Mot den bakgrunden föreslås att det första valet till anordnas , dvs. som motsvarar den då allmänna val brukar äga rum här i landet. 7.2 Rösträtt och valbarhet Regeringens förslag: Unionsmedborgare som inte är svenska medborgare ges rätt att rösta i valet till och rätt att kandi- dera i det valet, under förutsättning att de inte röstat eller kandiderat i hemstaten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av regleringen i och i direktivet är frågan egentligen inte om de medborgare i andra medlemsstater som är bosatta i skall ges rösträtt och vara valbara i det svenska valet till , utan hur detta skall ske. För svenska medborgare som är bosatta här i landet bör, liksom i riksdagsvalen, allmän röstlängd komma till användning. I den tas upp, för varje valdistrikt, svenska medborgare som är folkbokförda i valdistriktet. En utskrift av allmän röstlängd får således, liksom annars när val eller folkomröstning skall hållas, göras inför valet till . Svenska medborgare som inte är bosatta i riket tas efter ansökan upp i särskild röstlängd. Direktivets regler bygger, som redan nämnts, på att unionsmedborgare som önskar utöva rösträtt i bosättningsstaten skall anmäla det till en myndighet i bosättningsstaten och därvid lämna en skriftlig försäkran om vissa för rätten att rösta relevanta uppgifter. I direktivet (artikel 3) anges vidare att den som inte är medborgare i bosättningsstaten men som på viss dag före valdagen (referensdagen) uppfyller de villkor för rösträtt och valbarhet som enligt den statens lagstiftning gäller för de egna medborgarna i bosättningsstaten skall ha rösträtt och vara valbar till . Med tillämpning av direktivets bestämmelser bör den unionsmedborgare som önskar utöva rösträtt vid valet till anmäla detta till skattemyndigheten och därvid skriftligen försäkra sin nationalitet, sin adress här i landet samt att rösträtten kommer att utövas endast vid valet i . Den här bosatta unionsmedborgaren kan då föras upp i den allmänna röstlängd inför Europaparlamentsvalet som för här bosatta svenska medborgare skall upprättas . Den referensdag som bör gälla bör därför vara densamma som den dag som avgör svenska medborgares rösträtt, dvs. En kontroll av de lämnade uppgifterna bör regelmässigt kunna inskränkas till att avse att unionsmedborgaren på referensdagen är folkbokförd här i landet. I övrigt lämnas givetvis uppgifterna i anmälan under straffansvar enligt 15 kap. 11 § första stycket BrB. Den som begärt att bli upptagen i röstlängden skall underrättas om det beslut som fattas med anledning av hans begäran och, om hans begäran lämnas utan bifall, ha samma rätt till överprövning som landets egna medborgare (artikel 11). Enligt direktivet (artikel 7) har bosättningsstaten rätt att kontrollera att unionsmedborgare inte har förlorat sin rösträtt i sin hemstat. Det är från svenska synpunkter främmande att frånta någon hans rösträtt. Någon sådan kontroll som direktivet ger möjlighet till bör därför inte företas från svensk sida. Strävan efter ett enkelt valsystem och ett valsystem som så långt som möjligt liknar det som redan finns på nationell nivå talar för att samma kriterier som vid riksdagsvalet tillämpas när det gäller rösträtts- och valbarhetsålder. Enligt direktivet skall, som tidigare framgått, en unionsmedborgare som i bosättningsstaten vill kandidera till lämna en försäkran om sin nationalitet, om sin adress i bosättningsstaten samt om att han eller hon inte kandiderar vid europaparlamentsval i någon annan medlemsstat (artikel 10.1). Vidare skall den som vill kandidera förete ett intyg från behörig myndighet i hemstaten att valbarheten inte har gått förlorad där (artikel 10.2). Direktivets regler torde ha fått sin utformning mot bakgrund av att vissa länder tillämpar ett system med officiell kandidatur. Här i landet råder emellertid en i allt väsentligt fri nomineringsrätt. Kandidater registreras hos oss endast som ett led i skydd för partibeteckning (5 kap. vallagen). Det förefaller mot den bakgrunden rimligt att direktivets föreskrifter här i stället tillämpas som valbarhetsregler. Till skillnad från vad som gäller beträffande rösträtten måste direktivet förstås så att är skyldigt att se till att den som förlorat sin valbar- het i hemlandet inte heller är valbar här. Frågan om valbarhet i hemlandet måste därför behandlas vid den prövning som centrala valmyndigheten har att göra då den fastställer vilka personer som skall erhålla mandaten som ledamöter. För att en sådan prövning skall kunna ske, måste centrala valmyndigheten ha tillgång till sådan försäkran och sådant intyg som avses i direktivet. Av den anledningen bör det, i enlighet med direktivets bestämmelser, föreskrivas att den unionsmed- borgare som önskar kandidera vid val till senast viss före valet till centrala valmyndigheten ger in försäkran och intyg om valbarhet. Till centrala valmyndighetens prövning av valbarhet hör också att kontrollera att den som utses inte tillhör den undantagskrets som enligt valrättsakten (artikel 6) inte är valbar. Enligt artikel 5 i valrättsakten kan en ledamot av vara medlem av det nationella parlamentet. Valrättsaktens bestämmelser är bindande och det är därför i princip inte möjligt att i nationella bestämmelser förbjuda riksdagsledamöter att också vara ledamöter av . Ändå är sådana dubbla mandat uttryckligen förbjudna i vallagstiftningen i , och . Kommissionen har dock inte väckt talan om fördragsbrott mot dessa stater. Detta kommer knappast heller att ske om inte så kräver. Eftersom självt förhåller sig negativt till dubbla mandat kommer man sannolikt inte att ingripa i saken. På en skriftlig fråga ställd av en ledamot av angående den belgiska lagstiftningen har kommissionen motiverat sitt sätt att inte ingripa med att de största politiska partierna har i medlemsstaterna strävat att inte uppmuntra dubbla mandat eller t.o.m. förbjudit detta. Inom Eur- opaparlamentet synes man utgå från att frågan skall avgöras i medlemsstaterna genom politiska beslut. I praktiken har endast ett litet antal av ledamöterna dubbla mandat. För svensk del saknas anledning att i strid med valrättsaktens uttryckliga föreskrift förbjuda dubbla mandat. Vart och ett av uppdragen som riksdagsledamot och företrädare i är emellertid i sig så betungande att dubbla mandat redan av den anledningen knappast kan komma i fråga. Man bör därför kunna räkna med att om en riksdagsledamot blir invald i , han eller hon frånträder uppdraget som riksdagsledamot. Regeringens förslag: Vid valet av svenska före- trädare i skall mandaten för- delas proportionellt med hänsyn till valresultatet i landet som helhet. Någon indelning av landet i valkretsar skall således inte förekomma. Promemorians förslag: I promemorian föreslogs, i enlighet med inför EG:s principella överväganden, att mandaten skulle fördelas i två steg. I ett första steg skulle mandaten fördelas mellan partierna, varvid hela landet betraktades som en valkrets. I ett andra steg skulle de mandat partierna erhållit placeras i tre valkretsar, en i norra, en i mellersta och en i . Remissinstanserna: Remissopinionen är delad i denna fråga. i , i , , och kommun tillstyrker promemorians förslag i denna del medan , vid och avstyrker. i och i är ytterst tveksamma till förslaget. i föreslår en alternativ metod för att fördela mandaten mellan valkretsarna. De remissinstanser som är kritiska till förslaget anför bl.a. att det antal mandat som skall fördelas är så litet att en valkretsindelning inte är meningsfull. Vidare anförs att den tekniska lösning som förordas i promemorian riskerar leda till delvis oförutsägbara resultat. vid uttalar att en regional representation i stället bör åstadkommas på frivillig väg via partiernas nomineringsprocesser. Skälen för regeringens förslag: Vid riksdagsvalen fördelas, som redan nämnts, först 310 fasta valkretsmandat. Därigenom säkerställs en regional representation. Därefter tillgodoses kravet på riksproportionalitet genom fördelning av 39 utjämningsmandat. Eftersom i valen till endast 22 företrädare skall utses inställer sig frågan om en användning av valkretsar alls är möjlig om det grun- dläggande kravet på riksproportionalitet skall kunna upprätthållas. Om valkretsar alls skall komma till användning medför antalet mandat att det inte kan bli fråga om mer än ett begränsat antal kretsar. Det skulle t.ex., som föreslås i promemorian, kunna bli fråga om en valkrets i södra, mellersta och norra . För att valkretsar bör användas talar främst att valsystemet blir något mer likt systemet för val till , att en viss regional förankring kan bli tydlig för väljare och valda samt att partier kan uppmuntras att nominera personer med förankring utanför storstadsregionerna där en stor del av väljarna finns. Likheten med systemet för val till skulle emellertid noga taget inte bli särskilt påfallande. I riksdagsvalet är det fråga om val i kretsar med fasta valkretsmandat och att först därefter en utjämning sker för att åstadkomma riksproportionalitet. Enligt promemorians förslag skulle ordningen vid val till bli den omvända; först en fördelning utifrån valresultatet i landet som helhet och därefter en placering av mandat i kretsar för att åstadkomma en viss regional representation. Det måste bedömas som helt uteslutet att när endast 22 mandat skall besättas tillskapa en ordning som rymmer såväl fasta valkretsmandat som utjämningsmandat. Den regionala förankring som ett system med kretsar skulle kunna åstadkomma är långt ifrån lika tydlig som i riksdagsvalet. Det är, som redan konstaterats, knappast tänkbart att ha fler valkretsar än de tre som föreslås i promemorian. Det blir således fråga om såväl geografiskt som befolkningsmässigt mycket stora kretsar. Man kan med fog ifrågasätta, som t.ex. vid har gjort, vad väljarna i och (södra kretsen), och (mellersta kretsen) respektive och (norra kretsen) egentligen har gemensamt. Ett system med valkretsar enligt promemorians förslag skulle visserligen kunna sägas uppmuntra partierna att nominera personer med förankring utanför storstadsregionerna men enligt förslaget skulle partierna trots allt ha full valfrihet därvidlag. Något krav på bostadsband skulle nämligen inte ställas och något sådant krav finns ju inte heller vid val till . Mycket talar mot den bakgrunden för att partiernas intresse av att tillgodose regionala intressen vid sina nomineringar egentligen inte påverkas av om kretsar enligt promemorians förslag kommer till användning eller inte. Man bör kunna förutsätta att ett parti som önskar vinna stöd bland breda grupper av landets befolkning i sin nomineringsprocess beaktar regionala intressen, oavsett om landet utgör en enda krets eller delas in i tre kretsar. Mot att tillämpa ett system med valkretsar talar bl.a. att befolknings- underlaget i t.ex. en valkrets i norr är sådant att den kommer att få avsevärt färre antal mandat än andra kretsar. De beräkningar som gjorts i promemorian visar att den norra kretsen, även om förs dit, endast bör tilldelas fyra mandat medan de båda andra kretsarna skulle få nio mandat vardera. kommun har ansett det orimligt att den till ytan största kretsen endast skulle tilldelas fyra mandat och påpekat att den önskvärda närheten mellan väljare och valda då skulle bli omöjlig att upprätthålla. Det är inte uteslutet att t.ex. , till följd av att partierna önskar konkurrera om de norrländska väljarnas röster, skulle kunna få en större representation i ett system utan valkretsar än om dess mandat redan från början bestämts till endast fyra. Härtill kommer att ett system med valkretsar för endast 22 mandat är tekniskt svårt att konstruera utan att systemet kan leda till icke önskvärda resultat.