prop · GI03200 · 1995-01-01 00:00:00 — För övriga register - med uppgifter som inte är av denna känslighetsgrad - kan en huvudregel av motsvarande slag inte upprätthållas med samma styrka. En vägning mellan integritets- och övriga intressen får göras när registret inrättas. Jag skall slutligen föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter, dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet. Dessa frågor har ansetts böra lösas i ett sammanhang för att komplettera den reglering och de principer avseende finans- iering och samordning som gäller för den statliga statistiken. I kapitel 7 ges en sammanfattning av SCB:s verksamhet med centrala databaser. Denna verksamhet har varit föremål för översyn av , vars analyser och slutsatser presenteras i väsentliga delar. Enligt Genomförandekommitténs mening skall den vid SCB hållna centrala databasservicen ingå som en integrerad del av systemet SOS. Det noteras vidare att SCB, för att kunna fullgöra sin databasservice även , i viss utsträckning är beroende av att få uppgifter även från övriga statistikansvariga myndigheter. Att registren i analysdatabaserna, i den mån de innehåller känslig personinformation, hamnar under den reglering som är avsedd för övriga statistikregister, får dock anses tillräckligt. Någon särreglering av analysdatabaserna finner jag alltså inte erforderlig för att uppnå ett gott integritetsskydd. För att bl.a. åstadkomma att de centrala databaserna vid SCB erhåller de uppgifter som behövs, föreslår jag dock en ändring i statistiksekretessen på så sätt att ett utlämnande skall kunna ske, förutom som för forskning, även för framställning av statistik. Enligt min mening bör detta undantag tillsammans med konstruktionen av SOS-systemet vara tillräckligt för att säkra tillgången till basmaterial för databasservicen. Hos användare av mikrodata har uppstått vissa frågetecken kring skyddet av de uppgifter som används bl.a. för att ta fram olika modeller och som handläggare och utredare i behöver ha direkt tillgång till. I det lagrum i sekretesslagen som reglerar statistiksekretessen, 9 kap. 4 §, finns en möjlighet för regeringen att sekretessbelägga uppgifter i annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 3 § sekretessförordningen (1980:657) och förordnat att sekretess gäller för sådana uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i en rad olika undersökningar vid bl.a. utbildningsanstalter och forskningsinrättningar. Enligt min mening är detta en framkomlig väg att förstärka skyddet för de uppgifter i form av avidentifierade mikrodata som används för simulering i modeller och som i exceptionella fall skulle kunna identifieras. Jag föreslår därför att modellsimulering med mikrodata genom bestämmelser i sekretessförordningen jämställs med ''''''''annan med statistik jämförbar undersökning som utförs av myndighet''''''''. Slutligen ges i kapitel 8 en författningskommentar dels till förslaget till registerlagen, dels till ändringsförslaget i sekretesslagen. 1 Förslag till lag (1995:000) om personregister för officiell statistik 1 § I denna lag avses med personregister: personregister i datalagens (1973:289) mening, officiell statistik: officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken, statistikansvarig myndighet: myndighet som enligt vad regeringen föreskriver är ansvarig för officiell statistik enligt lagen omden officiella statistiken. 2 § Denna lag tillämpas på personregister som inrättas och förs för framställning av officiell statistik. Regeringen beslutar genom förordning föreskrifter om ändamålet för och innehållet i ett register enligt första stycket, liksom föreskrifter för förande av registret som inte regleras genom denna lag. Andra stycket inskränker inte Datainspektionens befogenhet att meddela föreskrifter med stöd av 6 a § och 18 § datalagen. 3 § En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik skall vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens handläggning av övriga ärenden. 4 § En statistikansvarig myndighet är registeransvarig enligt datalagen och arkivansvarig enligt arkivlagen (1990:782) för ett register enligt 2 §. 5 § I de fall uppgifter inhämtas direkt från den som avses bli registrerad, skall denne skriftligen upplysas om 1. den statistikansvariga myndighetens namn och adress, 2. registrets ändamål och innehåll, 3. vilka uppgifter som skall bearbetas med hjälp av automatisk databehandling, 4. vilka uppgifter som skall inhämtas från andra källor än den registrerade och vilka dessa källor är, 5. att uppgifterna kan komma att användas även för framställning av annan statistik, 6. hur länge myndigheten planerar att föra registret, 7. innebörd och omfattning av sekretesskyddet, 8. registrerads rätt att enligt 10 § datalagen få utdrag ur registret samt 9. huruvida registreringen är frivillig eller obligatorisk. Upplysning skall vidare lämnas om vad som har beslutats i fråga om registrets bevarande. 6 § Om det i lag eller annan författning finns bestämmelser om inhämtande av uppgifter för sådant ändamål som avses i 2 §, gäller dessa bestämmelser. 7 § En statistikansvarig myndighet får, i den utsträckning regeringen föreskriver, hämta uppgift från eget personregister eller personregister som förs av en annan myndighet. 8 § Utöver uppgiftsskyldighet som följer av annan lag, är statlig myndighet skyldig att till en statistikansvarig myndighet lämna uppgifter som, enligt vad regeringen förordnar, behövs för att framställa officiell statistik. 9 § I ett register enligt 2 § får inte registreras andra personuppgifter än sådana som hämtats in med stöd av 5 - 7 §§. 10 § Enskild persons identitet får inte avslöjas i statistiska redovisningar. 11 § En personuppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 § andra stycket. Utan hinder av första stycket får regeringen föreskriva att registeruppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Uppgifter som avses i 4 § datalagen får bevaras endast om de är av synnerligt värde för forskningen. om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som enligt andra stycket skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet. Denna lag träder i kraft . 2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Sekretess gäller i Sekretess gäller sådan särskild i sådan särskild verksamhet hos verksamhet hos myndighet som avser myndighet som avser framställning av framställning av statistik samt, i statistik samt, i den utsträckning den utsträckning regeringen före- regeringen före- skriver det, i skriver det, i annan därmed jäm- annan därmed jäm- förbar undersök- förbar undersök- ning, som utförs ning, som utförs av myndighet, för av myndighet, för uppgift som avser uppgift som avser enskilds personliga enskilds personliga eller ekonomiska eller ekonomiska förhållanden och förhållanden och som kan hänföras som kan hänföras till den enskilde. till den enskilde. Uppgift i företags- Uppgift i företags- tagsregister, upp- tagsregister, upp- gift som avser av- gift som avser av- liden, uppgift som liden, uppgift som behövs för forsk- behövs för forsk- ningsändamål, nings- eller uppgift som avser statistikändamål, personal- och uppgift som avser lönestatistik och personal- och uppgift, som inte lönestatistik och genom namn, annan uppgift, som inte identitetsbeteck- genom namn, annan ning eller därmed identitetsbeteck- jämförbart för- ning eller därmed hållande är direkt jämförbart förhållande hänförlig till är direkt hänförlig den enskilde, får till den enskilde, dock lämnas ut, om får dock lämnas ut, det står klart att om det står klart uppgiften kan röjas att uppgiften kan utan att den som röjas utan att den uppgiften rör eller som uppgiften rör någon honom när- eller någon honom stående lider skada närstående lider eller men. skada eller men. I fråga om uppgift I fråga om i allmän handling uppgift i allmän gäller sekretessen handling gäller i högst , sekretessen i högst såvitt angår upp- , såvitt gift om enskilds angår uppgift om personliga enskilds personliga förhållanden, och förhållanden, och annars i högst annars i högst tjugo . Jag anser att utredaren inte har fullgjort sitt uppdrag på ett helt nöjaktigt sätt. Enligt direktiven skulle han ha utrett vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå för uppgifter som lämnas för statistikändamål. Utredaren har sökt skapa en sådan skyddsnivå genom en extensiv användning av gallring som ett helt dominerande instrument. Möjliga förstärkningar av skyddet genom andra åtgärder än gallring har inte utretts och prövats. Gallring framstår i utredarens föreställning som ett universalmedel. Jag kommer att utveckla skälen för mitt ställningstagande i det följande. Gallring begränsar den materiella möjligheten, men inte rätten, att ta del av allmänna handlingar. Utredningen saknar en analys av vilka konsekvenser en modell med långtgående och snabb gallring generellt får för möjligheterna att upprätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen genom ett beskärande av de insyns- och kontrollmöjligheter som tryckfrihetsförordningen normalt erbjuder. Det kan allmänt framhållas, att tryckfrihetsförordningens bestämmelser även syftar till en kontroll av överhetens eller myndigheternas åtgärder av olika slag gentemot enskilda. I den del uppgifter om enskilda gallras, blir kontrollen i denna del försvårad eller omöjliggjord. Den personliga integrite- tens höjdpunkt behöver inte vara att få sitt förflutna utplånat. Bevarande av uppgifter kan vara också den enskildes intresse, så att han på ett allmänt plan kan få en djupare kunskap om faktorer som har haft en ingripande betydelse i hans tidigare liv. Det är således därför inte givet att den enskildes intressen alltid gagnas av en gallring. Utredningen saknar en genomgång och en fördjupad analys av de konflikter som kommer till synes i mötet mellan de medborgerliga insyns- och kontrollrättigheterna i TF och rätten till skydd för personlig integritet, så som utredaren uppfattar den. Gallringen skall även betraktas i samband med den betydelse de offentliga arkiven har i ett allmänt kultursammanhang och som inte kan avgränsas från deras betydelse för forskningen. Allmänna resonemang om gallringens betydelse och konsekvenser från kulturarvssynpunkt saknas. Utredaren behandlar på några ställen värdet av bevarade persondata för longitudinella studier och insamlade uppgifters värde för framtida forskning. I refererande form framförs vissa fördjupade och nyanserade resonemang. Att känsliga data som en huvudregel skall gallras sedan det primära syftet uppfyllts och i realiteten endast forsk- ningsintresset kvarstår, är dock en tes som inte underbyggs på ett övertygande sätt. Den följer dock naturligt av att andra möjligheter att tillgodose skyddsintresset inte på allvar har prövats. Ytterligare förstärkt sekretess, säkerhetsåtgärder, kryptering, överföring till arkivmyndighet när det primära ändamålet är uppfyllt är exempel på sådana möjligheter. Här kommer bristerna i utredarens arbetssätt på ett påtagligt sätt . Det är inte heller givet, att grunduppgifterna alltid kommer att finnas bevarade på annat håll eller, om så skulle vara fallet, att de är strukturerade så, att de utan betydande kostnader åter kan bearbetas med kvantitativa metoder. Det bör i sammanhanget slutligen påpekas, att gallringen är en oåterkallelig åtgärd som sträcker sin verkan långt in , när skyddsintresset för länge sedan utslocknat. Den bild av vår samtid som eftervärlden får riskerar att bli tillrättalagd, utslätad och missvisande. Gallring som skyddsinstrument har en onödig överkapacitet. Den kan jämföras med halshuggning för att bota huvudvärk. Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, dock med hänsynstagande till att vad som sedan återstår skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov. En gallring får aldrig utföras så att den äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre konkreta huvudsyftena med arkivverksamheten som anges i tredje paragrafen i arkivlagen (jämför prop. 1989/90:72). Förutsättningar och villkor av detta slag kan i regel knappast, annat än i form av allmänna utgångspunkter, anges i lag. Att utföra en riktig gallring fordrar emellertid både insikter inom ämnesområdet och en överblick över informationsflöden och arkivbildning för att inte irreparabla misstag skall begås. Konkreta avgöranden om vad som kan gallras är därför bäst ägnade att överlämnas till yrkeskunnigt folk inom arkivmyndigheterna i samverkan med de olika myndigheter, inom vilka arkiven bildats. Det har sedan gammalt tillhört traditionella uppgifter att dels värdera betydelsen eller värdet av enskilda register för forskningen etc., dels att inom varje register välja ut de variabler som skall omfattas av gallring eller bevarande, allt detta i relation till annat arkivmaterial. Hos och finns således en professionalism inom sakområdet, samlade erfarenheter av gallringsöverväganden i ett forskningsperspektiv och en överblick över den samlade informations- hanteringen inom den offentliga sektorn. Med tanke på den utveckling som har ägt rum inom informationsteknologins område har det ansetts nödvändigt att utföra gallring även av andra skäl än de ovan nämnda, nämligen för att skydda den personliga integriteten. Det framgår av förarbetena till arkivlagen, att gallring på vissa områden kan ske efter delvis andra kriterier, att sådana bestämmelser kan ta över arkivlagens bestämmelser om gallring och att de som regel bör ges i lag (prop. 1989/90:72 s. 44). Det är främst information om enskilda i olika ADB-register, som av integritetsskäl kommit att omfattas av gallring på sådana grunder. Bestämmelser har utfärdats i särskilda registerlagar eller i föreskrifter utfärdade av Datainspektionen med stöd av datalagen. Sådana gallringsregler tenderar att bli mer betydligt mer långtgående jämfört med om samma information hade bevarats på papper. Till följd av en alltmer spridd användning av ADB-teknik kommer allt större mängder information om enskilda att lagras på denna typ av databärare och riskerar följaktligen att omfattas av mer långtgående gallringsbeslut. Vilka följder detta kan få för arkiven som en del av det nationella kulturarvet och som källmaterial för framtida forskning om vår tids förhållanden har redan berörts i det föregående. Utredaren ger uttryck för en bestämd uppfattning, att Datainspektionen, i den mån någon myndighet skall besluta om gallring av integritetskänsliga uppgifter, skall ha den uppgiften. Den bestämda uppfattningen underbyggs inte med några redovisade sakskäl. Jag menar att en bättre lösning skulle vara att, på de grunder som ovan berörts, i den föreslagna registerförordningen delegera föreskriftsrätten vad gäller gallring i de ca 70 statistikregister det här är fråga om till och ytterligare inskärpa betydelsen av den personliga integriteten. Detta hade kunnat ske dels genom en skrivning av 11 § i den föreslagna registerlagen med följande utseende: 11 § En uppgift i ett register enligt 2 § första stycket skall gallras då uppgiften inte längre behövs för det ändamål som avses i 2 § andra stycket. Utan hinder av första stycket kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att registeruppgifter skall bevaras med beaktande av bestämmelserna i 3 och 10 §§ arkivlagen. Sådana regler skall beslutas i samband med att registret inrättas. Andra stycket tillämpas inte beträffande sådana för den enskildes integritet särskilt känsliga uppgifter som avses i 4 § datalagen. Uppgifter av detta slag får bevaras endast om de är av särskilt värde för forskningen. Regeringen och den myndighet regeringen bestämmer beslutar vilka uppgifter som är av detta slag. Regler om bevarande skall beslutas i samband med att registret inrättas och materialet skall efter det att det primära ändamålet är fullföljt överlämnas till arkivmyndighet. I arkivlagens tredje paragraf skulle ändras enligt följande: 3 § En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheterna beslutar skall tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand de myndigheter som svarar för huvuddelen av upptagningen. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1. rätten att ta del av allmänna- handlingar, 2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, 3. forskningens 4. skyddet för den behov, enskildes personli- ga integritet. Tillägget till arkivlagen ålägger myndigheterna att vid de moment som redovisas i 5 och 6 §§ arkivlagen som t.ex. förvaring av arkiv att beakta skyddet för den personliga integriteten. som man vid olika gallringsöverväganden enligt 10 § måste beakta även integritetsaspekten vid sidan av de andra. Jag anser att detta mitt förslag när det gäller dessa ca 70 statistikregister bättre tillgodoser de olika syften som finns med statistikverksamheten ; vidare att alla insynsaspekter och även forskningsaspekter tillgodoses. Enligt den mening jag tidigare gett tillkänna och här avslutningsvis upprepar, har utredaren alltför ensidigt fört fram gallring som den enda lösningen till skydd för den personliga integriteten. Utredaren ser vidare alltför mycket till ett primärt ändamål och bortser från de aspekter som finns enligt TF. Jag menar också, att en gallring av uppgifter principiellt och allmänt kan vara till skada för den enskilde då uppgifter som generellt eller individuellt har påverkat samhällets åtgärder förstörs. En idyllisering av vårt komplexa samhälle kan inte gagna någon. Sammanfattningsvis anser jag de förslag som jag redovisat tillgodoser såväl kravet på skydd för den personliga integriteten som de behov som redovisas i 3 § arkivlagen. Kammarrätten i 3. Justitiekanslern () 4. Brottsförebyggade rådet (BRÅ) 5. Datainspektionen (DI) 6. () 8. () 9. (SoS) 10. (S 1991:07) 11. (S 1993:12) 12. () 13. Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn (DPU) 14. () 17. () 18. () 19. Verket för högskoleservice (VHS) 21. () 22. () 23. () 24. () 25. () 27. () 32. () 33. () 35. Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) 36. (RA) 38. () 39. () 42. Kemikalieinspektionen (KI) 43. () 44. Tjänstemännens centrlaorganisation (TCO) 48. Akademikers () 49. i (LO) 50. () 51. Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD) 52. (25) har svar inkommit från , från och från . (29) har svarat. För (48) har svar inkommit dels från (), dels från vid SCB. Av remissinstanserna har i (52) inte svarat. 2.1Förslag till lag om vissa personregister för officiell statistik Härigenom föreskrivs följande. 1 § Ett personregister får inrättas och föras endast enligt föreskrifter som regeringen meddelar, om det skall användas för att framställa officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken och om det skall innehålla uppgifter som 1. avses i 4 § datalagen (1973:289), 2. utgör omdöme eller annan värderande upplysning om enskild person eller 3. avser enskild persons inkomstförhållanden, dock inte uppgifter som avser näringsverksamhet eller som framgår av beslut om beskattning. Med personregister avses detsamma som i datalagen. 2 § får användas för framställning av statistik endast av en myndighet som enligt vad regeringen föreskriver ansvarar för officiell statistik. 3 § Registeransvarig enligt datalagen (1973:289) för personregistret skall vara den myndighet som enligt vad regeringen föreskriver ansvarar för den officiella statistiken. 4 § När uppgifter hämtas in direkt från person som är eller avses bli registrerad i personregistret, skall de i lämplig utsträckning upplysas om registreringen. 5 § får endast innehålla sådana uppgifter som behövs för att framställa officiell statistik. 6 § Uppgifter i personregistret skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om undantag från första stycket för att tillgodose de syften som anges i 3 § andra och tredje styckena arkivlagen (1990:783). Därvid skall särskilt beaktas behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Material med uppgifter för vilka undantag beslutats skall överlämnas till arkivmyndighet. Denna lag träder i kraft . Ett personregister som har inrättats före ikraftträdandet får trots lagen föras intill utgången av . Regeringen får intill utgång besluta om undantag från lagens tillämpning dels för personregister som förs vid , dels för personregister som förs för att fullgöra vad som föreskrivs i 7 § lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets och fiskets område. 2.2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Sekretess gäller i Sekretess gäller i sådan särskild sådan särskild verksamhet hos verksamhet hos myndighet som avser myndighet som avser framställning av framställning av statistik samt, i statistik samt, i den utsträckning den utsträckning regeringen före- regeringen före- skriver det, i skriver det, i annan därmed jäm- annan därmed jäm- förbar undersök- förbar undersök- ning, som utförs av ning, som utförs av myndighet, för upp- myndighet, för upp- gift som avser en- gift som avser en- skilds personliga skilds personliga eller ekonomiska eller ekonomiska förhållanden och förhållanden och som kan hän- som kan hän- föras till den en- föras till den en- skilde. Uppgift i skilde. Uppgift i företagsregister, företagsregister, uppgift som avser uppgift som avser avliden, uppgift avliden, uppgift som behövs för som behövs för forskningsändamål, forsknings- eller uppgift som avser statistikändamål, personal- och uppgift som avser lönestatistik och personal- och uppgift, som inte lönestatistik och genom namn, annan uppgift, som inte identitetsbeteck- genom namn, annan ning eller därmed identitetsbeteck- jämförbart för- ning eller därmed hållanden är direkt jämförbart förhållande hänförlig till den är direkt hänförlig enskilde, får dock till den enskilde, lämnas ut, om det får dock lämnas ut, står klart att upp- om det står klart giften kan röjas att uppgiften kan utan att den som röjas utan att den uppgiften rör eller som uppgiften rör honom närstående eller honom lider skada eller närstående lider men. skada eller men. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst , såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1992:1474. Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om vissa personregister för officiell statistik, m.m. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag om vissa personregister för officiell statistik I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. I det remitterade förslaget innehåller 1 § dessutom en bestämmelse om att vissa personregister för officiell statistik skall få inrättas och föras endast enligt föreskrifter som regeringen meddelar.