prop · GI033 · 1995-01-01 00:00:00 — Plan- och bygglagens regler medför nämligen att staten, dvs. i första hand , kan ingripa mot kommunala beslut som innebär att ett riksintresse hotas, oavsett om hotet ligger inom ett område av riksintresse eller i sådan närhet av området att riksintresset hotas (s. 114-115). 8.1 Landets första nationalstadspark Regeringens förslag: De i ett nationellt och in- ternationellt perspektiv unika natur- och kultur- värdena i området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken- ges nu ett samlat och långsiktigt skydd genom att området skyddas som nationalstadspark. Departementspromemorians förslag: Med hänsyn till områdets särskilda betydelse för det nationella kulturarvet, för stadsregionens ekologi och för människors rekreation föreslås i promemorian att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken- bör bli landets första nationalstadspark. Remissinstanserna: Det råder i huvudsak enighet bland de remissinstanser som yttrat sig över departementspromemorian om att frågan om områdets användning är en angelägenhet av betydelse inte bara för invånare utan för hela landet, att området långsiktigt är utsatt för ett mycket starkt exploa- teringstryck samt att områdets natur- och kulturvärden behöver ges ett förstärkt skydd. Enligt uppfattning motiverar det aktuella områdets natur- och kulturvärden ett förstärkt skydd grundat på ställningstagande. Behovet av och formen för ytterligare reglering måste bedömas utifrån situa- tionen att motsvarighet i landet knappast står att finna där så unika värden är utsatta för ett så omfattande och fortlöpande exploate- ringstryck. framhåller att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken- även i ett internationellt perspektiv är unikt och att området genom sitt centrala läge i ständigt är exploateringshotat. finner det synnerligen angeläget att hela området ges ett långsiktigt och effektivt skydd. delar uppfattningen att det föreslagna området bör ha ett särskilt skydd med hänsyn till de unika natur-, kultur- och rekreationsvärdena. delar också uppfattningen att konflikten mellan önskemålen om skydd för området och det hårda exploateringstrycket är mycket tydligt. kommun tillstyrker förslagets innebörd och syfte. Enligt överensstämmer promemorians syfte att ge området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården ett förstärkt skydd med de mål staden redan uttalat. Området är unikt för storstadsförhållanden. Projekt betonar det nu aktuella områdets unika och storartade natur-, frilufts- och kulturkvaliteter. Ett varaktigt skydd som nationalstads- park, där grundprincipen är att det historiska landskapet bevaras och nuvarande natur- och parkmark inte bebyggs, kan dessutom ge en turistattraktion som få storstadsområden kan ståta med. Med ett sådant skydd förs enligt organi- sationen ett historiskt arv från och de gustavianska parkerna kring vidare med ett ekologiskt synsätt till kommande generationer. Organisationen anser att begreppet nationalstadspark är en bra benämning på de föreslagna skyddsbestämmelserna i lagstiftningssammanhang, men föreslår att området i andra sammanhang kallas . Praktiskt taget alla övriga myndigheter, kommuner, företrädare för sakägare, organisa- tioner och föreningar som yttrat sig i ärendet instämmer i promemorians bedöm- ning av behovet av ett samlat och långsiktigt skydd för områdets natur- och kulturvärden. Endast i , , Svenska väg- föreningen och Svensk-Japanska konsortiet för hävdar att ett utökat skydd för området inte behövs. anser att tillämpning av nuvarande lagstiftning bör kunna ge ett fullgott skydd. Konsekvenserna för möjligheterna att utveckla viktiga regionala funktioner, som kan komma att inverka på , är enligt svåra att överblicka. anser att det finns risk för att en ny lagstiftning kan komma att hindra utvecklingen av befintliga verksamheter eller angelägna vägar och kollek- tivtrafikanläggningar i området. Handelskammaren befarar att lagförslagets effekt bl.a. kan bli att den normala intresseavvägningen mellan olika riksintressen förändras så att bevarandein- tressena genomgående får prioritet, med mycket begränsat utrymme för hänsynsta- gande till motstående anspråk. Enligt kan förslaget till skydd leda till stora problem bl.a. när det gäller avvägningar mellan olika intressen. Det skulle t.ex. kunna innebära att miljöförbättrande insatser blir omöjliga. Genomförandet av olika aktuella miljöförbättringar av trafikleder, järnvägar och ledningar inom området kan enligt till och med komma att förhindras genom det presen- terade lagförslaget. Svensk-Japanska konsortiet för framhåller att det aktuella området utgör en central och vital del för huvudstadsregionens funktion. Enligt konsortiets uppfattning utgör varje inskränkning i kommunernas beslutanderätt därför en påtaglig risk för komplikationer i regionens övergripande funktion och utveckling. Om bestämmelserna kan påverka bedömningen av pågående ärenden blir konsekvenserna en minskning av värdet av allmänna tillgångar utan att områdets kultur-, natur- eller rekreationsvärden säkerställs. Skälen för regeringens förslag: Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården inrymmer genom sin geografiska placering, sin bakgrund och sitt särskilda värde problem som genom sin komplexitet har gjort det svårt att samordna markpolitiken på ett sätt som är hållbart i ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Ett stort antal förslag till ny bebyggelse, nya anläggningar och andra ingrepp har aktualiserats inom och i anslutning till området. Först genom det gemensamma programarbete som utförts av och kommuner har ett samlat grepp tagits på områdets planeringsfrågor. Det finns nu underlag att ge tydligt uttryck åt statens skyldighet att hävda bevarandeintressena vid avvägningar gentemot exploateringsintressen som kan komma att beröra det skyddsvärda området. Den tidigare redovisningen av skyddsvärdena i området Ulriksdal-Haga- och den lämnade redogörelsen för exploateringsintressen och skyddsbehov visar enligt regeringen att det finns starka skäl att nu ge de i ett nationellt och internationellt perspektiv unika natur- och kulturvärdena i området ett samlat och långsiktigt skydd. Remissbehandlingen ger stöd för uppfattningen i promemorian att nuvarande lagstiftning inte är tillräcklig för att på ett övergripande och samlat sätt åstadkomma ett skydd som är starkt nog för att i ett långsiktigt perspektiv slå vakt om de unika kulturmiljöerna och de mångfacetterade naturvärdena i området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, som i sin helhet utgör ett historiskt landskap av riksintresse. De farhågor som bl.a. i framfört om att ett förstärkt skydd för området skulle försvåra möjligheterna att utveckla viktiga regionala funktioner ger anledning att understryka att ett skydd för det aktuella området tillgodoser ett grundläggande regionalt behov genom att utgöra ett betydelsefullt led i skyddet av regionens grönområden. Regeringen anser att regionens bebyggelse och tekniska infrastruktur bör kunna utvecklas på ett tillfredsställande sätt utan att göra ytterligare intrång i områdets skyddsvärda natur- och kulturmiljöer. Det gäller här att slå vakt om det historiska landskapet i ett område med komplexa skyddsvärden som är av särskild betydelse för det nationella kulturar- vet, för ekologi samt för människors rekreation. Utan en tydlig lagreglering finns påtaglig risk att områdets kvaliteter i ett längre perspektiv kommer att äventyras. Det är därför angeläget att nu lämna förslag om en klar strategi för skydd av det historiska landskapet och om ett ställ- ningstagande till avgränsningen av det skyddsvärda området. Regeringen föreslår därför att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården som det första området i landet bör omfattas av tidigare föreslagna bestämmelser om nationalstads- parker i 3 kap. naturresurslagen. Det gemensamma program för planering av området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken- som redovisas i promemorian ger uttryck för en klar vilja hos och kommuner att skydda och utveckla de natur- och kulturvärden som berör området. uttalande (bet. 1991/92:JoU10) att skyddsbe- hovet i fråga om områdets miljövärden vad avser natur, kultur och stadsbild bör överordnas exploateringsintresset, har i väsentliga avseenden beaktats av kommunerna. Både och kommuner tar upp frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller finansiering av åtgärder för områ- dets bevarande, utveckling och skötsel. anser att eventuella ersättningsanspråk från olika intressenter till följd av ett förstärkt skydd bör klarläggas innan slutlig ställning tas till den geografiska avgränsningen och formerna i övrigt för skyddet. kommun hävdar att promemorians förslag innebär att staten avkräver samtliga berörda ett ansvar för områdets värden och kvaliteter. Det är enligt regeringens uppfattning ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna att vidta åtgärder som säkerställer naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen inom ett historiskt landskap med sådana skyddsbehov och exploateringsintressen som här är aktuella. Regeringen delar promemorians uppfattning, som stöds bl.a. av och av föreningen , att det av kommunfullmäktige i och kommuner antagna gemensamma programmet för området i huvudsak bör kunna utgöra utgångspunkt för ett närmare planerings- och åtgärdsarbete, som även bör omfatta områdets övergripande förvaltnings- och utvecklingsfrågor. Regeringen återkommer i det följande till de närmare frågor om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun som tagits upp av de närmaste berörda kommunerna. 8.2 Områdets avgränsning m.m Regeringens förslag: Stenstadens front samt vattenområdena mellan parken och Nackas, och Danderyds kuster och stränder utgör gränser i det större landskapet. För de markområden utanför som närmast anknyter till dessa gränser har kommunerna i sina översiktspla- ner uttryckt ambitioner som överensstämmer med syftet att skydda natur- och kulturvärden. E4 skall inte ingå i parken. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Enligt bör den geografiska gränsdrag- ningen penetreras noggrannare i samråd mellan stat och kommun. i , och anser att en bearbetning av kommunernas översiktsplaner bör läggas till grund för parkens yttre gräns. Några remissinstanser föreslår betydande utvidgningar av området. Nordiska för- bundet för kulturlandskap föreslår att utvidgas österut och tar med , , och . kommun, vänner och föreslår att den norra delen av området utvidgas längs och . Miljövårdsråd anser att det finns skäl att utöka parken söderut så att Svindersvik inkluderas. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan förordar en historisk helhetssyn på områdets avgränsning. kommun framhåller t.ex. att den före- slagna har en annan historisk och kulturell bakgrund än och att det därför är naturligt att dra gränsen i vattenom- rådet mellan och . Motiven och syftena med nationalstads- parken blir då entydiga. tillstyrker i huvudsak promemorians förslag till avgränsning. konstaterar att området skulle kunna avgränsas än mer strikt till att omfatta enbart områden som har de kvaliteter som utgör grunden för förslaget. Då skulle t.ex. omvandlingsområdet , kontoren vid Frösundavik och i kvarteret samt bostadsområdena och Lappkärrsberget inte omfattas av skyddet. Verket finner det dock riktigt att låta dessa områden ingå eftersom de i hög grad påverkar . Av samma skäl anser fastighetsverket att även Tekniska Högskolan (KTH) och bör ingå i parken. De flesta remissinstanser som behandlar områdets närmare avgränsningar anser att området öster om bör utvidgas. , , Projekt anser således att hela området mellan och bör ingå i . , Rådet till skydd för skönhet, , , , vänner och anser i likhet med att framför allt men även institutionsbältet längs bör läggas in i nationalstads- parken. Några remissinstanser vill undanta vissa delar som ingår i promemorians förslag till avgränsning. Enligt bör gränsen följa södra strandlinje. Rosenvik bör inte ingå. samt och kommuner anser att bör reserveras för framtida bebyggelse. vill även reservera Fisksjöäng för bebyggelse. E4 bör enligt ligga utanför . Avgränsningen vid där E4 och bensinsta- tionstomten ingår finner Svensk-Japanska konsortiet för diskutabel. vill undanta spårområdet mellan och Värtan och bebyg- gelsen i Storängsbotten och . Enligt , Stiftelsen och bör samt högskolebältet KTH/// Kräftriket//ligga utanför . Flera remissinstanser tar upp frågan om hur skyddsbestämmelserna påverkar de områden som ligger direkt utanför . Enligt måste förslagets innebörd i detta avseende preciseras innan konsekvenserna för staden kan överblickas. förutsätter att förslaget inte innebär några begränsningar av möjligheterna till framtida ändrad användning av . Enligt KTH och får grannskapet till inte innebära att särskilda föreskrifter inom mark- och byggnadsplaneringen kommer att gälla för högskolebältet mellan KTH och . , Statens konstmuseer, Projekt , vänner och anser att det klart bör framgå att kan påverka exploateringsföretag och verksamheter utanför det avgränsade området. Det kan vara byggnader eller avgastorn som bryter landskapets karaktär eller trafikleder med ljusmattor, avgaser och buller. Enligt Projekt bör det även framgå att det kommer att krävas kompletterande planer och beslut för att säkra viktiga kringliggande sprid- ningsvägar. konstaterar att områdets rekrea- tiva värde i hög grad bygger på naturupplevelsen och känslan av att lämna staden bakom sig. Kommittén betonar att detta värde är intimt sammanvävt med områdets kulturhistoriska roll och beroende av områdets inramning och utblickar- na från parken. Detta måste beaktas vid överväganden om ytterligare bebyggelse bl.a. längs . Kommittén uppmärksammar även landskapsbilden mot vars karaktär bidrar till att är den del av som mest erinrar om 1600-talets jaktpark. Det är likaså viktigt att tillkommande bebyggelse i anpassas till det känsliga landskapet vid norra och att det historiska och landskapsmässiga sambandet mellan och får tydlighet vid planeringen av och Norra stationsområdet. Skälen för regeringens förslag: Det starka exploateringstrycket i Stockholms- regionen gör det ofrånkomligt att anlägga ett långsiktigt perspektiv på frågan om hur det skyddsvärda området kring bör avgränsas. De ännu oexploaterade delarna av de kungliga marker som förvaltas av /bör utgöra stommen i det skyddade området. Att bebyggelsemiljöer samt parker och trädgårdar av kulturhistorisk betydelse, som är belägna i omedelbar anslutning till sådana områden, bör tas med i skyddet är också naturligt. Av den tidigare redovisningen framgår att också vissa andra mark- och vattenom- råden i anslutning till de nu nämnda områdena har betydelse som biologiska kärnområden eller som spridningskorridorer för växter och djur i denna del av . Vattenområdena i anslutning till de skyddsvärda markområdena har uppenbar betydelse för upplevelsen av kulturlandskapet och för områdets rekreativa kvaliteter och bör därför ingå i det skyddade området. Gärdesstaden, Storängsbotten och bör vidare, som viktiga länkar mellan och , innefattas i det område som med hänsyn till sina natur- och kulturvärden ges ett samlat skydd. Analysen av översiktsplanerna för och kommuner och för de kommuner, vars mark- eller vattenområden ligger i anslutning till det skydds- värda området, visar att berörda kommuner bedömt att det område som berörts i stor utsträckning skall skyddas mot exploatering eller användas för ändamål som väl bör kunna förenas med ett skydd för natur- och kulturvärdena i området. Inrättandet av en nationalstadspark innebär sammantaget hinder för utveckling inom parken av tätortsbebyggelse och sådant näringsliv som inte har samband med parkens ändamål. För att de nu föreslagna strikta skyddsbestämmelserna inte skall påverka förutsättningarna för utveckling i närheten av parken på ett sätt som är svårt att överblicka, bör exploateringsföretag i sådana närområden bedömas på motsvarande sätt som gäller för andra områden av riksintresse enligt 3 kap. naturresurslagen. Regeringen anser mot den här redovisade bakgrunden att det samlade område, som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden, och som av tidigare anförda skäl bör utgöra nationalstadspark, består av en sydlig del med södra och Ladugårdsgärde samt angränsande vattenom- råden och öar i och av en nordlig del med , och med angränsande vattenområden och öar i , , och . Den sydliga och nordliga delen av området länkas samman av en central del med områdena kring Storängsbotten och den kulturhisto- riskt värdefulla bebyggelsen kring m.m. på . Stenstadens front samt vattenområdena mellan parken och Nackas, och Danderyds kuster utgör gränser i det större landskapet. E4 som utgör gräns i väster för områdets norra del bör inte ingå i parken. Den föreslagna yttre avgränsningen av redovisas översiktligt i bilaga 3. 9 Konsekvenser för kommunernas planering 9.1 Delområden med skilda förutsättningar Regeringens bedömning: Natur- och kulturvärden har olika tyngd i olika delar av . Som stöd för den tillämpning av speciallagstift- ningen som regeringen förordar bör och kommuner utveckla sina översiktsplaner. I planerna bör avgränsas närmare de områden inom som bör skyddas som parkland- skap eller naturmark liksom de zoner inom natio- nalstadsparken som präglas av en mer omfattande bebyggelse och där det behövs klara och enkla reg- ler för nödvändiga förändringar, upprustningar och i vissa fall kompletteringar av byggnader och an- läggningar. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Eftersom promemorieförslaget inte avser att hindra naturlig omvandling och utveckling inom befintliga bebyggelseområden anser bl.a. att områdesavgränsningar och avsedda åtgärder måste preciseras. Projekt konstaterar att problemet är att skapa ett samlat skydd för hela området som skilda kvaliteter i olika delar av området tas till vara. Enligt Statens konstmuseer är gränsdragningsproblemet intimt förknippat med frågan om distinkta begreppsmässiga kategorier. De historiska trädgårdarna och parkerna har haft klara och väl markerade gränser. Det byggnadsminnesskyddade området kring sammanfaller vare sig med parkens historiska eller nuvarande utbredning. konstaterar att det i vissa punkter behövs större förändringar för att kvaliteter skall framstå. Det gäller t.ex. entrén till och Bergshamraleden. Denna led upplevs som en barriär mellan och . Det är inte heller självklart att national- kärnintressen - kulturmiljövård, naturvård och rekreation - alltid sammanfaller. I samband med att lagen träder i kraft bör därför konfliktpunkter och en områdesvis prioritering mellan olika intressen redovisas. anser liksom kommun att det är viktigt att områden med för främmande verksamhet - t.ex. , Frösundavik, kv Skogskarlen samt bostadsområdena och Lappkärrsberget - definieras och får bindande bestämmelser för markens användning i samband med att lagen träder i kraft. Enligt kommun kan avgränsningen vid i huvudsak följa befintlig bebyggelsegräns. Även och bör enligt kommunens mening avgränsas och få bindande bestämmelser. Avgränsningarna bör inte vara så snäva att de omöjliggör kompletteringar som är angelägna för pågående markanvändning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar uppfattningen att natur- och kulturvärdena har varierande tyngd i olika delar av sam- tidigt som området i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till dess samlade natur- och kulturvärden. De föreslagna bestämmelserna för överensstämmer enligt regeringens bedömning väl med ställningstagandena i det för och kommuner gemensamma programmet för planering av området Ulriksdal-Haga- , vilket i allt väsentligt antagits av de båda kommunernas fullmäktigeförsamlingar. I programmet redovisas som grundläggande principer att området skall * värnas som en unik kultur- och naturpark med för parken väl anpassad be- byggelse, * utvecklas för friluftsliv och rekreation i sådana former som inte skadar områdets natur- och kulturvärden, * förbättras med avseende på trafikstörningar och andra miljöproblem. De åtgärder som kommunerna planerar att vidta för att tillgodose dessa syften avser bl.a. upprättande av rättsverkande planer enligt , medverkan till beslut om naturreservat enligt naturvårdslagen och till beslut om byggnadsminnesförklaring för vissa kulturmiljöer som inte tidigare givits sådant skydd. Inom finns ett antal delområden som tagits i anspråk för mer omfattande bebyggelse. En närmare avgränsning av sådana områden i för- hållande till omgivande parklandskap och naturmiljö inom bör göras i den översiktliga planeringen och ges lämpligt uttryck i rättsligt bindande bestämmelser för markens användning. Som flera remissinstanser fram- hållit behövs klara och enkla regler för nödvändiga förändringar, upprustningar och i vissa fall kompletteringar av byggnader och anläggningar. Det skulle föra för långt att i lagen närmare precisera markanvändning och områdesgränser. Markanvändning i stort framgår av utdrag ur den topografiska kartan (bilaga 3). Både statliga myndigheter och kommunerna har goda kunskaper om de områden det gäller och hur de bör avgränsas mer i detalj. Sådana avgränsningar sker lämpligen i samband med den vidare översiktsplaneringen enligt PBL. Det är först i samband därmed som det är möjligt att beakta de lokala förutsättningarna på sådant sätt att mer preciserade gränser kan be- stämmas med utgångspunkt från bestämmelsernas syfte. 9.2 Förutsättningar för ändrad markanvändning Regeringens bedömning: Det följer av syftet med att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden inte får ändras. Nya byggnader och anläggningar som inte behövs för att befintliga verksamheter skall kunna fungera bör därför i princip inte medges. Skyddet torde däremot inte hindra etablerade verksamheter inom eller intill från att fungera och utvecklas i anslutning till tidigare ianspråk- tagna områden. Inom ramen för skyddet bör det vara möjligt att uppföra ett begränsat antal nya byggnader inom bo- stadsområdena och inom områdena med byggnader för högre utbildning och vetenskaplig forskning, museiverksamhet, idrott och rekreation. Det bör också vara möjligt att bygga om och anpassa be- fintliga byggnader efter verksamhetens behov. Byggnadsområdena får således inte utvidgas, men väl kompletteras om kompletteringarna inte medför skada på områdets natur- och kulturvärden. Ombygg- nad, upprustning eller annan förändring av väg- och järnvägsanslutningarna till och Värta- hamnen-Frihamnen samt av kraftledningarna från motverkas inte heller av skyddet. Sådan förnyelse av infrastrukturen i området bör vidare vara möjlig att utföra som sammantaget medför en förbättring av miljön inom national- eller som möjliggör en väsentlig för- bättring för hälsa och miljö i fråga om en infra- strukturanläggning som berör parken. Utvecklingen i bör sammantaget inriktas på att förstärka områdets natur-, kultur- och rekrea- tionsvärden och att värna den biologiska mångfal- den. Departementspromemorians bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning. I fråga om förutsättningar för ändrad markanvändning framhålls bl.a. följande. För att tillgodose framtida behov av utveckling av universitets- och högskoleinstitutioner med anknytning till området är det angeläget att utrymmes- behoven för forskning och högre utbildning uppmärksammas särskilt vid över- väganden om markanvändningen i områden som gränsar till vid och . När det gäller trafikanläggningar inom eller i direkt anslutning till parken, antingen det gäller Norra stationsområdet, järnvägen till Värtan, , , , Bergshamraleden, , eller förändringar av dessa eller av sådana trafikplatser, platser för betalstationer m.m. som kan komma att övervägas, bör, vid prövning av en åtgärds lokalisering och utformning, största hänsyn tas till åtgärdens inverkan på parkmiljö, landskapsbild och stadsbild samt på ekologiska spridningskorridorer.