prop · GI03112 · 1995-01-01 00:00:00 — I andra fall kan ett omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte något annat land motsätter sig förslaget. /94 har rådet och kommissionen också beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till de handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en handling skall skriftligen vända sig till institutionen med sin begäran och han eller hon har - efter vissa inledande prövningar - rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprättats hos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någon utomstående - t.ex. en privatperson eller en medlemsstat - hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivaren med sin begäran. En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen, t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid institutionens interna överläggningar. Nuvarande EU-praxis, såvitt gäller den gemensamma politiska berednings- och beslutsprocessen, kan översiktligt sägas innebära följande. Varje bindande normgivningsbeslut i rådet förutsätter att den oberoende kommissionen lämnat ett förslag till ett sådant beslut. Både rådet och har visserligen en fördragsfäst rätt att begära att kommissionen lägger fram ett förslag. Enskilda och organisationer kan försöka att påverka kommissionen till att avge ett förslag i en viss riktning. Men det är ändå endast efter beredning och beslut i kommissionen som ett normgivningsärende kan initieras; kommissionen besitter ensam den formella initiativrätten. Ett kommissionens förslag till normgivningsakt blir alltid offentligt - och möjligt att allmänt diskutera - i samma stund som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett visst kommenterande material i samband med att ett förslag lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria av viss omfattning. Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland pågå men sträcker sig inte sällan över ett eller, ibland, . Under den tiden utformas medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). Under den tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex. massmediers och intresseorganisationers granskning och opinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag. När beslut i rådet skall fattas i samarbete med , eller när parlamentet har medbeslutanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ett slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam ståndpunkt som överlämnas till parlamentet som därefter tar ställning till medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarande promemoria. i beredningsprocessen berikas således det offentliga samtalet med ytterligare underlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjlig att diskutera innan det slutliga beslutet fattas. I råder en stor öppenhet. Parlamentet har tidigare be- skrivits som EG:s "fönster" mot omvärlden. Såväl parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är öppna. Det innebär att parlamentets, och de europeiska partigrupperingarnas, inställning till en föreslagen rättsakt och eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända. När så rådet fattar slutligt beslut om en normgivningsakt är dess överlägg- ningar förtroliga men resultatet av omröstningen, i den mån sådan förekommer, publiceras normalt. Sammanfattningsvis finns det således underlag för att i varje medlemsland offentligt diskutera de möjliga politiska besluten innan de fattas. Den gemensamma beredningsprocessen skiljer sig från den som förekommer internt i alla medlemsländer främst på ett principiellt plan. I medlemsländerna fattas det för medborgarna bindande slutliga normgivningsbeslut genom en öppen omröstning efter en öppen debatt i det nationella parlamentet, hos oss i . Inom unionen fattas det efter förtroliga överläggningar i rådet, varvid det också finns en möjlighet för rådet att besluta avstå från att offentliggöra omröstningsresultatet. Tillämpning av gemensamma regler i nationell förvaltning Det har redan konstaterats att EU-samarbetet i viktiga avseenden skiljer sig från internationellt samarbete i andra former, bl.a. på så sätt att åtskilliga gemensamma och direkt tillämpliga normgivningsbeslut kan fattas. Men på en betydelsefull punkt är EU-samarbetet av högst traditionellt slag. De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och i princip i enlighet med varje lands domstols- och förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns därför intaget vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell myndighet som har att kontrollera att direktivets eller förordningens bestämmelser följs liksom att den myndigheten skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga medlemsländer. Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Exempel på sådana rättsakter är första och andra banksamordningsdirektivet (77/780/EEG respektive 89/646/EEG), första och andra börsdirektivet (79/279/EEG respektive 80/390/EEG) och insiderhandelsdirektivet (89/592/EEG). Liknande regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid nationella tillståndsorgan som sysslar med standardiseringsarbete. Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast kommissionens personal som utför inspektionerna men nationella tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion föreskrivs tystnadsplikt, exempelvis i förordningen om förbud mot diskriminering med hänsyn till transportpriser och transportvillkor (11/60/EEG) och förordningen om regler för konkurrens (17/62/EEG). En annan viktig del av EG:s verksamhet avser utbyte av information på olika områden såväl mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan kommunikation anger att den information som tas emot skall vara hemlig och att tystnadsplikt skall gälla. Exempel på sådana rättsakter är direktivet om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas kompetenta myndigheter på området för direkt skatt (77/799/EEG) och förordningen om bl.a. ömsesidigt lämnande av biträde mellan nationella myndigheter inom gemenskapen i syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbruksregler (1468/81/EEG). I artikel 16 i det andra banksamordningsdirektivet sägs att alla anställda vid den nationella tillsynsmyndigheten skall vara bundna av tystnadsplikt. Det innebär, sägs det vidare, att "förtrolig information som de tar emot vid utövandet av sin tjänst inte får föras vidare till någon person eller myndighet" ("no confidential information which they may receive in the course of their duties may be divulged to any person or authority whatsoever"). Bestämmelsen anger således inte vilka slag av uppgifter som är att anse som förtroliga men väl att förtrolig information inte får föras vidare. Ett ytterligare exempel kan hämtas från rådets förordning (2847/93/EG) om inrättandet av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt den förordningen skall nationella tillsynsorgan inrättas vilka har olika inspektions- och övervakningsuppgifter. Vidare föreskrivs att dessa tillsynsorgan regelbundet skall underrätta kommissionen om vissa förhållanden och att de skall utbyta information med sina motsvarigheter i andra medlemsländer. I förordningen sägs, i fråga om sekretess, att medlemsländerna och kommissionen skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att uppgifter som erhålls inom ramen för förordningen skall behandlas förtroligt (artikel 37.1). Vidare föreskrivs att uppgifter som utväxlas med stöd av förordningen "omfattas av tystnadsplikt och skall åtnjuta samma skydd som motsvarande uppgifter har enligt den nationella lagstiftningen i det mottagande medlemslandet och enligt de motsvarande regler som är tillämpliga på gemenskapsinstitutioner" ("is covered by professional secrecy and shall benefit from the same protection accorded to similar data by the national legislation of the receiving them and by the corresponding provisions applicable to Community institutions"). Här synes förordningen närmast utgå från att samtliga utväxlade uppgifter i och för sig omfattas av tystnadsplikt men hänvisar uttryckligen till nationell lagstiftning i fråga om skyddets närmare omfattning. Det förhållandet att sekretesskyddets närmare omfattning och innehåll bestäms av den nationella lagstiftningen framgår med än större tydlighet av rådets direktiv (93/99/EEG) om ytterligare åtgärder för livsmedelskontroll. I direktivet föreskrivs bl.a. att medlemsländerna skall utse behöriga myndigheter vars uppgift bl.a. är att, tillsammans med av kommissionen utsedda inspektörer, kontrollera nationella laboratorier för livsmedelskontroll. Även enligt detta direktiv förutsätts ett omfattande utbyte av information mellan kommissionen och medlemsländernas myndigheter och mellan de sist nämnda sinsemellan. I artikel 7 föreskrivs först att information som lämnas enligt direktivet skall omfattas av tystnadsplikt. I bestämmelsen sägs emellertid därefter följande. "Om en medlemsstat har regler som tillåter personer fri tillgång till uppgifter som innehas av behöriga myndigheter, måste upplysning om det förhållandet lämnas i samband med att uppgift begärs från en annan medlemsstat..." ("Where a has rules permitting free access by persons to information held by competent authorities, this fact must be revealed at the time of the request to another ..."). Därefter föreskrivs att om den avsändande staten anger att informationen omfattas av tystnadsplikt den mottagande staten skall säkerställa att den inte sprids i vidare kretsar än som förutsätts i direktivet. Men, sägs det vidare, "om det inte är möjligt för den mottagande staten att på detta sätt begränsa utlämnandet av information, strider det inte mot detta direktiv om den avsändande staten håller inne informationen" ("If it is not possible for the receiving state to restrict the giving out of the information in this way, it shall not be contrary to the terms of this directive for the sending state to withhold the information"). Direktivets sekretessregler är således utformade så att det förutsätts att det kan vara omöjligt för ett medlemsland att hindra spridning av uppgifter, trots att direktivet förutsätter att utväxlade uppgifter omfattas av tystnadsplikt och det även i det fallet att det land som lämnar uppgiften därtill uttryckligen anger att den är sekretessbelagd. Följden av att ett lands lagstiftning inte gör det möjligt att hindra utlämnande av uppgifter som en annan stat vill hålla hemlig är att den sist nämnda staten har rätt att vägra överlämna uppgiften. Det finns således inte något gemenskapsrättsligt krav på att varje land skall utforma sin lagstiftning så att uppgifter kan hållas hemliga, men genom att inte förmå respektera andras önskemål om sekretess kan ett land komma att delvis ställa sig utanför utbytet av information. I förordning (354/83/EEG) om allmänhetens tillgång till Europeiska gemen- skapens och Euratoms historiska arkiv finns vissa bestämmelser om när sådana arkiverade handlingar blir offentliga. Enligt huvudregeln blir handlingar offen- tliga efter den dag de utfärdats. I förordningen finns också en regel som riktar sig till medlemsländerna. I den sägs att medlemsländerna skall avstå från att offentliggöra sekretessbelagda dokument och handlingar som finns i deras offentliga arkiv på mindre stränga villkor än dem som gäller för de gemensamma institutionerna. En generellt verkande regel om tystnadsplikt för medlemmar i unionens institutioner och kommittéer liksom för dess tjänstemän och övriga anställda återfinns också i artikel 214. Vi har redan konstaterat att tillämpningen och verkställigheten av det gemensamma regelverket i allt väsentligt sker genom nationella domstolar och myndigheter och med tillämpning av nationell domstols- och för- valtningsprocessuell lagstiftning. En av samarbetets bärande principer är att gemenskapsrätten likväl skall tolkas och tillämpas likformigt i samtliga medlemsländer. Det finns flera inslag i den gemensamma rättsordningen som skall säkerställa en sådan enhetlig och effektiv rättstillämpning, t.ex. rätten - och i vissa fall skyldigheten - för nationella domstolar att begära besked från om hur gemenskapsrättsliga regler närmare skall tolkas. Ett annat sådant inslag är regel (artikel 5) om en ömsesidig plikt till lojalitet medlemsstaterna emellan, liksom mellan dem och de gemensamma institutionerna. Bestämmelsen innebär att medlemsländerna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de kan uppfylla sina fördragsförpliktelser, underlätta att gemenskapens uppgifter kan fullgöras samt avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet av fördragens mål. Lojalitetsplikten innebär bl.a. att medlemsländernas domstolar och myndigheter har att tolka nationell rätt i överensstämmelse med gemenskapsrätten och att, om en sådan tolkning inte är möjlig, medlemsländerna är skyldiga att ändra sin lagstiftning. Avslutningsvis kan det poängteras att långt ifrån alla beslutsfattare och offentligt anställda här i landet berörs av gemenskapsrättens sekretesskrav. De som har anledning att beakta de gemensamma reglerna på området är de som deltar i den gemensamma eller nationella processen för beslut om gemensamma normer och de som deltar i den nationella övervakningen av att de gemensamma normerna följs. 7 Vår offentlighetsprincip vid ett medlemskap i unionen Frågan om vilken påverkan ett EU-medlemskap kan ha på den svenska offentlighets- principen och meddelarfriheten är - och har alltsedan medlemskapsförhandlingarna inleddes varit - en av de mest uppmärksammade i den allmänna debatten. inför EG, som hade till uppgift att överväga vilka grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga inför ett svenskt EU-medlemskap, konstaterade i sitt betänkande (SOU 1993:14) att några ändringar i tryckfrihetsförordningen inte fordrades för att tillgodose de krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Den förra regeringen lade också redan vid medlemskapsförhandlingarnas början fast den svenska linjen att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå vid ett svenskt medlemskap. Den linjen fullföljdes genom en till anslutningsakten fogad svensk förklaring. I förklaringen välkomnar den utveckling mot ökad öppenhet och insyn som pågår inom EU. förklarar att offentlighetsprincipen och då särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar och grundlagsskyddet för meddelarfriheten är och förblir grundläggande principer och element i konstitutionella, politiska och kulturella arv. I en egen förklaring noterar EU-sidan det svenska uttalandet och utgår från att härvidlag kommer att följa det gemensamma regelverket. Det är även denna regerings fasta övertygelse att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, sådana de kommer till uttryck i tryckfrihetsförordningen, kommer att bestå vid ett svenskt EU-medlemskap. För att så kommer att bli fallet finns både rättsliga och politiska argument. Ur rättslig synpunkt är det avgörande att de grundläggande icke tillägger de gemensamma institutionerna någon befogenhet att normera medlemsländernas yttrande- och tryckfrihetsrättsliga lagstiftning. De gemensamma institutionerna har heller inte några andra befogenheter än de som medlemsländerna anförtrott dem i fördragen. För att en gemensam normgivning på detta område alls skall vara möjlig fordras därför att medlemsländerna kommer överens om det i ett nytt, framtida fördrag som ändrar de nu gällande fördragen. Varje sådan fördragsändring kräver att samtliga medlemsländer - och deras parlament - samtycker. På det politiska planet står det klart att frågan om allmänhetens rätt till insyn inom unionen alltsedan tillkomst har varit, och är, en viktig fråga. Det är otvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse visserligen ännu långsam och något vacklande, men dess riktning kan knappast sättas i fråga. Som vi redan har berört finns det inom unionen, såväl bland dess medlemsländer som bland dess institutioner, krafter som oförtrutet strävar efter en längre gående öppenhet. Om , och blir medlemmar i unionen skulle det innebära en kraftig förstärkning av dessa krafter. Mot denna bakgrund framstår det som ytterligt osannolikt med en utveckling mot gemensamma, för medlemsstaterna bindande, regelverk som inskränker den medborgerliga insynen. Lika osannolikt förefaller det att rörelsen mot större öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller ens hejdas. När detta är sagt, måste man likväl konstatera att vid ett svenskt EU-medlemskap är det fortfarande två skilda hållningar som möts. Även om rådet och kommissionen närmat sig ett nordiskt synsätt präglas alltjämt överläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet och grundregeln om utlämnande av handlingar är försedd med vittgående och föga preciserade undantag. Det står inte något att vinna med att bortse från risken för att konflikter skulle kunna uppstå i mötet mellan två än så länge delvis skilda system. Däremot kan åtskilligt vinnas om de möjliga problemen identifieras och ett försvar för det svenska synsättet därmed förbereds. De problem som därvid står i förgrunden handlar om insynen i överläggningarna i rådet, utrymmet för en svensk skadeprövning och vår unika meddelarfrihet. Insyn i överläggningar i rådet Ett problem hänger samman med förtroligheten i främst rådets överläggningar. Det framstår än så länge som uteslutet att rådet skulle komma att offentliggöra de protokoll som förs vid dess överläggningar. Även om det, som vi konstaterat i föregående avsnitt, finns goda möjligheter till ett offentligt samtal i gemensamma normgivningsfrågor, innebär förtroligheten att en del av underlaget för beslut om normer som binder enskilda rättssubjekt kommer att vara sekretessbelagt. Visserligen finns det moment i vår egen inhemska lagstiftningsprocess som inte är öppna för allmän insyn. Det gäller överläggningarna inom en kommitté, överläggningar inom och vid regeringssammanträden liksom överläggningar i utskott. Men dessa överläggningar kommer alltid till ett offentligt sammanfattande uttryck i kommitténs betänkande, i regeringens lagrådsremiss och proposition samt i riksdagsutskottets betänkande. Detta problem borde vara gemensamt för samtliga medlemsländer där inhemska lagar beslutas efter en öppen parlamentsdebatt. Likafullt framstår problemet som svårlöst. Man kan visserligen säga att EU-samarbetet nu är sådant att det lämnat den traditionella diplomatins domäner och övergått till att, med en svensk terminologi, lagstifta och utöva myndighet för enskilda medborgare och företag liksom att dessa därför av demokratiska skäl borde ha samma insyn i beslutsprocessen som de tidigare haft på nationell nivå. torde det vara så, att samarbetet för överskådlig tid kommer att bibehålla sin grund- läggande mellanstatliga karaktär och de avgörande besluten därför fattas av med- lemsländernas företrädare. Därför kommer nog också flertalet stater att anse att möjligheten att komma överens är beroende av att uppriktiga diskussioner kan föras, och kompromisser träffas, utanför offentlighetens strålkastarljus. Det som skiljer är vid närmare eftertanke inte så mycket detta förhållande som att det saknas ett forum där sådana kompromisser kommer till uttryck och kan diskuteras före själva besluten som i staternas folkförsamlingar. Som medlem kan medverka till en ändrad inställning genom att verka för en större öppenhet och för att omröstningsresultat i normgivningsfrågor alltid skall offentliggöras. Ett sätt för att bidra till en gynnsam utveckling är att för egen del tillämpa största möjliga öppenhet i vår egen nationella beredningsprocess, såväl i EU-frågor som i övrigt. Vi återkommer i avsnitt 8 till vilka krav detta ställer i sekretesshänseende. Finns det utrymme för en svensk skadeprövning? De krav på sekretess som återfinns i gemenskapsrättsliga regler kan, såvitt kan bedömas, tillgodoses genom tillämpning av den svenska sekretesslagen. Vad gäller den gemensamma beslutsprocessen begränsas de gemenskapsrättsliga sekretessbestämmelserna till regler för de gemensamma institutionernas arbete, t.ex. regler i rådets arbetsordning om att dess sammanträden inte är offentliga (artikel 4.1) och att dess förhandlingar skall omfattas av tystnadsplikt (artikel 5.1). Med förhandlingar avses även det beredningsarbete som äger rum i rådets arbetsgrupper och i Coreper. De handlingar som inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen kommer in till eller till en förvaltningsmyndighet är, till skillnad från åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemska interna beslutsprocess, allmänna handlingar. Men eftersom de avser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU, eller med annan stat ryms de regelmässigt inom utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebär att när det gäller uppgifter som kommer in hit inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, i samtliga fall en begäran om att få ta del av en uppgift skall prövas enligt den svenska sekretesslagens regel om utrikessekretess. I sådana fall kan det således inte bli fråga om att svenska myndigheter prövar frågan med tillämpning av gemensamt beslutade normer på annat sätt än att de, med beaktande av den fördragsfästa lojalitetsplikten, normalt torde vara förhindrade att t.ex. lämna ut uppgifter om övriga medlemsländers förhandlingspositioner. Gemenskapsrättsliga materiella sekretessregler återfinns, som redovisats i avsnitt 6, såväl i förordningar som i direktiv. En förordning har generell tillämpning och är "bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater" (artikel 189 ). Den träder i kraft uteslutande genom att den publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall tillämpas i sin gemenskapsrättsliga form och ord för ord av medlemsländernas domstolar och förvaltningsmyndigheter. En förordning får inte transformeras till eller inkorporeras med nationell rätt. Direktiv är, enligt den nämnda bestämmelsen i , bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja form och metod för detta. Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får utan också skall omsättas till nationell lag, dvs. för svensk del till en bestämmelse i sekretesslagen i den mån den lagen inte redan innehåller någon regel som svarar mot direktivets krav. Såvitt kan bedömas svarar de sekretessregler som finns i beslutade direktiv mot bestämmelser i sekretesslagen.