prop · GI03140 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:140 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att godkänner regeringens förslag till mål för och inriktning av konsumentpolitiken. De förändringar som sker i det svenska samhället och i omvärlden inverkar i hög grad på konsumenternas situation. Regeringen bedömer att det finns ett ökat behov av konsumentpolitiska insatser. De nationella målen för konsumentpolitiken skall enligt regeringens förslag vara 1. att hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiskaoch andra resurser effektivt, 2. att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden, 3. att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas, och 4. att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas somminskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbarutveckling. När det gäller inriktningen av det konsumentpolitiska arbetet föreslår regeringen att vissa områden prioriteras. Det gäller åtgärder som avser hushållens baskonsumtion och stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. Det gäller också åtgärder som främjar konsumentintressena i det internationella samarbetet. Regeringen förslår vidare att de övergripande målen för verksamhet anpassas till de nya nationella målen för konsumentpolitiken. I propositionen redovisar regeringen också sin bedömning när det gäller det konsumentpolitiska arbetet i följande frågor. Konsumentinflytandet bör enligt regeringens bedömning breddas. Frivilliga organisationer kan ta till vara enskilda konsumenters önskemål, intresse och engagemang och är ett viktigt komplement till den statliga och kommunala verksamheten. Regeringen avser att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen. Ungdomar är en särskilt utsatt grupp som konsumenter. Regeringen anser att nya och otraditionella vägar bör prövas för att nå ut med kunskap och information till olika ungdomsgrupper. Konsumentprojekt riktade till ungdomar kommer att lyftas fram vid fördelning av medel ur Allmänna arvsfonden. Den lokala förankringen av konsumentverksamheten är grundläggande för att konsumentpolitiken skall bli framgångsrik. De riktlinjer som statsmakterna har fastställt för den kommunala konsumentverksamheten bör ligga fast. I EU-samarbetet arbetar regeringen för ett ökat konsumentinflytande och ett starkt konsumentskydd i . En särskild arbetsgrupp skall utarbeta en strategi för det svenska EU-arbetet på konsumentområdet och ge förslag till hur konsekvenserna för konsumenterna av EU-samarbetet skall följas upp. Det finns också ett fortsatt stort behov och värde av nordiskt samarbete på konsumentområdet. En åtgärdsinriktad handlingsplan skall utarbetas för hur miljömålet i konsumentpolitiken skall förverkligas. En särskild utredare skall ge förslag till åtgärder som skall underlätta för konsumenten att bedöma konsekvenserna för miljön av sitt levnadssätt och sin konsumtion samt göra det möjligt för konsumenterna att leva på ett sätt som minskar belastningen på miljön. Avreglering och ökad konkurrens inom den offentliga sektorn leder till konsekvenser av olika slag för medborgarna såsom brukare av tjänster. En analys bör göras av behovet brukarskydd i sådana verksamheter som har avreglerats eller på annat sätt utsatts för ökad konkurrens. Forskning är ett viktigt medel för att få kunskap om konsumenternas förhållanden och hur dessa kan förbättras. En särskild utredare skall ta fram ett forskningsprogram för konsumentområdet som skall vara ett underlag forskningspolitiska proposition. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4 2 Ärendet och dess beredning............... 4 3 Konsumentpolitiken förr och ........... 4 4 Utgångspunkter för konsumentpolitiken ... 8 4.1 Konsumenterna och välfärden ......... 8 4.2 Internationaliseringen............... 11 4.3 Konkurrens och avreglering........... 15 4.4 Nya service- och informationssystem.. 17 4.5 Konsumtion och miljö................. 18 5 Konsumentpolitikens mål och inriktning .. 21 6 Konsumentinflytande och konsumentengage- mang..................................... 30 7 Ungdomar och konsumtion.................. 32 8 Den lokala verksamheten.................. 35 9 Det internationella samarbetet........... 41 10 Konsumenterna och miljön................. 46 11 Brukarkrav vid avreglering m.m........... 52 12 Forskning................................ 55 13 De statliga konsumentmyndigheterna....... 57 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14)........................ 60 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser..... 72 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................. 74 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. godkänner vad regeringen föreslår om konsumentpolitikens mål och inriktning (avsnitt 5), 2. godkänner vad regeringen föreslår om övergripande mål och verksamhetsinrikt- ning för de statliga konsumentmyndigheterna (avsnitt 13). 2 Ärendet och dess beredning har fastställt riktlinjer för konsumentpolitiken (prop. 1985/86:121, bet. 1985/86:LU34, rskr. 1985/86:292). En översyn av den statliga konsumentpolitiken har gjorts av (C 1992:04). Kommittén överlämnade sitt betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14). Kommitténs sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr C94/105/FOK). Regeringen har i skrivelse 1994/95:30 till återkallat en proposition om den framtida konsumentpolitiken (prop. 1994/95:16) som den tidigare regeringen överlämnade till . har tillsammans med gjort en undersökning av ungdomars konsumtion. Resultatet av undersökningen har redovisats i rapporten diskotek till (utredningar 4, 1995). och Barn- och har satsat på olika projekt för att öka ungdomars kunskaper, engagemang och medvetande i rollen som konsumenter. En redovisning av projekten har gjorts i och (1995). I denna proposition redovisar regeringen sina förslag om den framtida konsumentpolitikens mål och inriktning. Vi tar i propositionen inte upp alla förslag som har lagt fram utan begränsar oss till de frågor som vi anser har särskild betydelse för att en aktiv konsumentpolitik skall kunna bedrivas. 3 Konsumentpolitiken förr och nu En konsumentpolitik byggs upp Konsumentskyddet i har successivt breddats och fördjupats, särskilt under de senaste drygt 20 åren. Ett stort antal lagar har införts. Det har byggts upp särskilda statliga institutioner med konsumentpolitiska uppgifter, såsom /() och Allmänna reklamations- nämnden (). Dessa myndigheter gör viktiga insatser inom ett brett register, som innefattar bl.a. hushållens ekonomiska situation, produktsäkerhet, utbildning i konsumentfrågor, marknadsöver-vakning och tvistlösning. Ett statligt engagemang på konsumentområdet började växa fram . bars verksamheten främst upp av organisationer av olika slag. Det första inslaget i en statlig konsumentpolitik kan informationsbyrån hushållning sägas ha varit. Verksamheten präglades naturligtvis av krigs- och kristiden. Ett grundläggande syfte var att genom upplysning och opinionsbildning lära hushållen att effektivare utnyttja tillgängliga resurser. Därefter tillkom nya halv- eller helstatliga institutioner med uppgifter på konsumentområdet. bildades således av kvinnoorganisationer med stöd av näringslivet och staten. Genom forskning om tekniska och ekonomiska problem skulle hushållen få bättre kunskaper om hushållning med resurserna och om rationalisering av hemarbetet. tillkom med syfte att utveckla varudeklarationer som vederhäftig upplysning till konsumenterna vid köptillfället. , , förstatligades och fick namnet . Rådet hade till uppgift att samordna forskning inom konsumentvaruområdet, att främja informationen till konsumenterna och att stödja konsumenternas intressen i allmänhet. Rådet skulle också utarbeta riktlinjer för konsumentupplysning. inleddes försöksverksamhet med lokal konsumentverksamhet och året därpå, 1968, startades som en försöksverksamhet vid . Konsumenterna skulle lättare kunna få rättelse vid tvister om köp. blev egen myndighet . Sammanfattningsvis kan sägas att konsumentorganens verksamhet framför allt var inriktad på att hjälpa hushållen att utnyttja sina resurser så väl som möjligt. Med ett stigande välstånd kom inriktningen att delvis ändras mot provning av och upplysning om varor. Den fortlöpande välståndsutvecklingen tog sig uttryck i ett allt större utbud av varor och tjänster, som konsumenterna hade möjligheter att köpa mer. Marknadsföring och distribution blev alltmer komplexa. Dessa och andra faktorer medförde att konsumentens roll som aktör på marknaden kom att uppmärksammas allt mer. Konsumentens ställning behövde stärkas. Lagstiftning kom att användas som ett viktigt medel, liksom inrättandet av nya organ med konsumentvårdande uppgifter. Betydelsefulla inslag var här inrättandet av en särskild konsumentombudsman (KO) och tillkomsten av lagarna om otillbörlig marknadsföring (1970) och oskäliga avtalsvillkor (1971). tillkom också - numera - med uppgift att tillämpa de marknadsrättsliga lagarna. antog riktlinjer för en ny konsumentpolitik (prop. 1972:33, bet. 1972:NU40, rskr. Det slogs fast att målet för konsumentpolitiken skulle vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Företagen skulle i ökad utsträckning svara för informationen om olika produkter. Detta kunde ske genom bl.a. varudeklarationer. Producentpåverkan var en viktig del av konsumentpolitiken. I samband med att riktlinjerna antogs inrättades en ny myndighet - - som central myndighet för konsumentfrågor. avvecklades , och . slogs och KO ihop. Rikt- linjerna kom att bli vägledande för konsumentpolitiken ända tills de avlöstes av nya riktlinjer genom ett riksdagsbeslut . Ett kännetecknande drag hos konsumentpolitiken var att många lagar som skulle skydda konsumenterna kom till. Lagstiftaren har här gått efter två vägar och skapat dels marknadsrättsliga, dels civilrättsliga regler. Exempel på marknadsrättslig lagstiftning är marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Civilrättsliga konsumentskyddslagar är exempelvis konsumentköplagen (1990:932) och konsument- tjänstlagen (1985:716). Det finns också lagar som innehåller både näringsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser, exempelvis konsument- kreditlagen (1992:830) och konsumentförsäkringslagen (1980:38). Tillämpningen av den marknadsrättsliga lagstiftningen ligger på Konsu- mentverket/KO och . De civilrättsliga lagarna tillämpas av allmän domstol och . riksdagsbeslut om nya riktlinjer för konsumentpolitiken innebar att konsumentpolitiken skulle bli tydligare inriktad på hushållsekonomiska frågor och då särskilt på hushållens baskonsumtion. Riktlinjerna innebar inte något brott mot den tidigare utvecklingen utan snarare en bekräftelse beslut, med vissa modifikationer. Målet att förbättra konsumenternas ställning på marknaden fördes också vidare med en viss justering. Målet för konsumentpolitiken blev således att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sina resurser samt att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Tre särskilt viktiga utvecklingslinjer utpekades, nämligen att den lokala verksamheten skulle utvecklas, att särskilt utsatta grupper skulle stödjas och att fler grupper i samhället skulle engageras i konsumentpolitiken (prop. 1985/86:121 s. 14). Vid sidan av den centrala verksamheten har insatserna på lokal nivå fortlöpande breddats och utvecklats. En konsumentvägledning har vuxit fram i flertalet kommuner. Som tidigare nämnts var det organisationerna som stod för de första konsumentpolitiska insatserna i vårt land. De frivilliga organisationernas verksamhet är givetvis fortfarande mycket viktigt för konsumenterna. har flera nya organisationer bildats. bildades Konsumentråd, som är en paraplyorganisation för löntagarorganisationer, konsumentkooperationen, pensionärsorganisationer m.fl. Också sammanslutningar med enskilda konsumenter som medlemmar, vissa med lokal anknytning, har kommit till. Det finns också en hel mängd organisationer som har konsumentfrågor som ett av flera inslag i sina program. I första hand syftar vi på fackföreningsrörelsen, som traditionellt har haft ett starkt konsumentpolitiskt engagemang, både på central nivå och lokalt. Men hit kan också bl.a. flera kvinnoorganisationer räknas, liksom hushållningssällskap och miljöorganisationer. Företagen och konsumenterna är marknadens viktigaste aktörer. Inom näringslivet har förståelsen för konsumentfrågornas betydelse ökat. Många branscher har fortlöpande utvecklat olika program för intern reklambevaknig, reklamationshantering, tvistlösning och annan kundin-riktad verksamhet, s.k. egenåtgärder. En utveckling som har blivit alltmer markerad även på konsumentpolitikens område är internationaliseringen. Flödet av varor och tjänster över gränserna ökar och marknaderna blir alltmer integrerade med varandra. Det internationella samarbetet på konsumentpolitikens område har också kommit att utvecklas. Det gäller bl.a. det nordiska samarbetet under . Det gäller i viss mån också det globala samarbetet inom ramen för . Men särskilt betydelsefullt är förstås samarbetet inom EES och EU. Sammanfattningsvis kännetecknas dagens konsumentpolitik av en mycket bred och mångfasetterad verksamhet. Den är inriktad på frågor av både övergripande karaktär och som avser hjälp till enskilda konsumenter. Många aktörer är verksamma. Det kan med rätta hävdas att det svenska konsumentskyddet är välutvecklat. Det står sig mycket väl vid en internationell jämförelse. I många avseenden har det tjänat som en internationell förebild. Det gäller nu att utforma en konsumentpolitik som tar hänsyn till de förändringar som sker i och i vår omvärld. En betydelsefull faktor är givetvis den ekonomiska utvecklingen och dess påverkan på hushållen. Andra viktiga inslag är konkurrensen och avregleringen, liksom förändringarna såväl på marknaden som hos de enskilda hushållen till följd av ny teknik. En ytterligare omständighet är insikten om konsumtionens samband med och påverkan på miljön. medlemskap i kommer att påverka konsumenterna i hög grad. En annan faktor som påtagligt påverkar den framtida konsumentpolitiken är internationaliseringen. Konsumentverksamheten har på flera punkter utvecklats inom ramen för ett nordiskt samarbete. Regeringen utgår från att det skall vara så också . Men här kommer en ytterligare dimension in i bilden. Genom medlemskapet i EU har den nationella svenska konsumentverksamheten knutits samman med den som bedrivs på gemenskapsnivå. Det ger oss tillfälle att påverka utvecklingen av konsumentpolitiken också i ett europeiskt perspektiv men innebär också restriktioner. I följande avsnitt kommer vi att närmare gå in på de viktigaste utgångspunkterna för den framtida konsumentpolitiken. 4 Utgångspunkter för konsumentpolitiken 4.1 Konsumenterna och välfärden Regeringens ekonomiska politik syftar till att även skall vara ett välfärdsland där människor har arbete och de offentliga finanserna är i balans. Det kräver kraftfulla insatser för ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och sanerade statsfinanser. För många kommer de omedelbara effekterna av dessa åtgärder att bli kännbara. Regeringen har lagt vikt vid att besparingarna skall drabba medborgarna så rättvist som möjligt. Besparingar på transfereringar, bidrag och subventioner har så långt möjligt valts framför ytterligare nedskärningar i de sociala verksamheterna. Besparingsåtgärderna kommer dock att påverka inkomsterna för många hushåll. har i en studie (SOU 1994:139) försökt beskriva vilka disponibla inkomster hushållen har. Kommittens studie visar bl.a. att antalet hushåll med en disponibel inkomst som understiger den av rekommenderade socialbidragsnormen har ökat med ca 160.000 . Hushåll med inkomster som ligger mellan 1 och 1,5 gånger miniminivån har ökat med 140.000. När det gäller familjetyper är det de ensamstående - med och utan barn - som fått de största försämringarna räknat i ökning av andelen hushåll under miniminivån. Vissa grupper, främst invandrare, ensamstående föräldrar och deras barn samt ungdomar, fick sina villkor försämrade. har försämringen fortsatt för dessa grupper, som det tillkommit nya problem, framför allt relaterade till den höga arbetslösheten. Boendesegregationen tenderar att öka, framförallt i storstadsregionerna, liksom skillnaderna mellan rika och fattiga kommuner när det gäller inkomster, utbildningsnivå, antalet arbetslösa m.m. Man kan konstatera att den ekonomiska krisen har slagit hårdast i områden och bland grupper som redan befinner sig i en utsatt position. Bland dessa är många första och andra generationens invandrare. Konsumentpolitiken kommer därför att få ökad betydelse som ett led i fördelningspolitiken. En viktig uppgift blir att stödja särskilt utsatta hushåll, t.ex. ungdomar, ensamstående med barn och invandrare. Flera undersökningar som har gjorts visar att ungdoms- generationen alltmer kommit att släpa efter den äldre generationen vad gäller välfärdsnivå. De återkommande konsumtionstudier som genomförts antyder att det finns en fördröjningseffekt när det gäller konjuktur-förändringars påverkan på ungdomars inkomster och utgifter. Det finns också tecken på att de negativa effekterna av en lågkonjuktur blir större för ungdomar från lägre socialgrupper. En möjlig förklaring är att föräldrar som har ekonomiska förutsättningar i det längsta försöker stödja sina barns och tonåringars konsumtion. Ett mått på hushållens välfärd är storleken av den privata konsumtionen. Denna motsvarar mer än hälften av bruttonationalprodukten. Jämfört med var den privata konsumtionen högre . Utvecklingen har svängt betydligt . föll hushållens disponibla reala inkomster med . Därefter vände konsumtionen. Ökningen var störst . Detta möjligjordes bl.a. av avregleringen på kreditmarknaden och den kraftiga ökningen av hushållens upplåning. blev hushållen en allt viktigare kundgrupp för kreditinstituten. Marknadsföringen av krediter inriktade på privatpersoner blev allt intensivare. Hushållens stora skuldsättning har varit ett viktigt område för konsumentpolitiska insatser. har den privata konsumtionen utvecklats betydligt svagare och beräknas ha minskat fram t.o.m. . En förklarande faktor till denna svaga utveckling är att hushållens sparande har varit kraftig de . höjdes sparkvoten - dvs. nettosparandet i förhållande till den disponibla inkomsten - från -4,till . Utvecklingen har medfört att hushållens finansiella förmögenhet ökat. Diagram 1 Hushållens sparkvot. Nettosparande i relation till disponibel inkomst Den privata konsumtionens sammansättning har också förändrats markant under . Konsumtionen av tjänster ökade med mellan . Ökningen var dubbelt så stor som för konsumtion av varor. svarar tjänsterna för av den totala privata konsumtionen. Den privata konsumtionen av hälso- och sjukvård har ökat snabbt, om än från en låg nivå. Också konsumtionen av olika fritidstjänster och transporter har ökat. Detsamma gäller konsumtionen av kläder. Regeringen räknar nu med att behovet för hushållen att ha ett betydande sparande har avtagit, vilket styrks av att utlåningen till hushållen stabiliserats efter att ha minskat . Konsumtions- utvecklingen dämpas av den nödvändiga budgetkonsolideringen. Detta gäller speciellt då de realt disponibla inkomsterna beräknas minska med , trots en förväntad ökning av löneinkomsterna genom att sysselsättningen ökar. Sammantaget förväntas den privata konsumtionen förbli oförändrad och öka med en procent . Diagram 2 Hushållens privata konsumtion (priser) Källor: , , långtidsutredning (SOU 1995:4) redovisas ett basscenario för den svenska ekonomin fram . Basscenariet är inte en prognos, utan ett försök att åskådliggöra vad några antaganden om grundläggande faktorer skulle betyda för utvecklingen. Beräkningarna utgår från ett antal förutsättningar. Bland dessa förutsättningar ingår t.ex. prognoser för hur produktiviteten ökar, hur världsmarknaden utvecklas, hur arbetslösheten utvecklas liksom hur bruttosparandet och den offentliga konsumtionen förändras . Om dessa antaganden infrias kommer BNP att växa . Dessa tal ligger i nivå med siffror, men är betydligt lägre än . skulle den privata konsumtionen kunna öka . Detta innebär att konsumtionen per capita ökar . tror att bara en mindre del av detta utrymme kommer att användas för att betala en ökad konsumtion av tjänster som är skattefinansierade. minskar den genomsnittliga arbetstiden med . Välståndsökningen tas inte enbart ut i ökad konsumtion. Den privata konsumtionen förutsätts växa betydligt snabbare än den offentliga, vilket gör att dess andel av den totala konsumtionen uppgår till . Hushållens konsumtions- och sparbeteende styrs i hög grad av deras förväntningar om framtiden. Hushållen måste i sitt handlande väga in risken för att den disponibla inkomsten skall reduceras genom arbetslöshet, skattehöjningar eller minskade transfereringar. Den situation konsumenterna befinner sig i och hur konsumtionen förväntas komma att utvecklas är en grundläggande utgångspunkt för de konsumentpolitiska insatserna. Den internationella utvecklingen och samarbetet påverkar i allt högre grad situationen för enskilda medborgare. Det gäller både på det nordiska, europeiska och globala planet. är medlem i Europeiska unionen (EU). Medlemskapet innebär bl.a. att blir en del av en gemensam marknad med i princip fri rörlighet över gränserna för människor, tjänster, varor och kapital. Den gemensamma marknaden innebär ett större utbud av varor och tjänster. I regeringsförklaringen uttalades att skall bidra till en förstärkning av konsumenternas ställning i vad gäller varornas och tjänsternas pris, kvalitet och säkerhet. Konsumentpolitiken inom EU har på gemenskapsnivå inte samma bredd, djup och tradition som den i . Efter en ganska trög start har dock takten i det konsumentpolitiska arbetet ökat. EG:s första konsumentpolitiska program antogs . Programmet slog fast vissa grundläggande rättigheter för konsumenterna, varav en gällde skyddet för hälsa och säkerhet, en annan skyddet av ekonomiska intressen och en tredje rätten till reklamation och skadestånd. Programmet gav få synliga resultat men utgjorde startskottet för ett omfattande utredningsarbete. De angivna rättigheterna fördes vidare i EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs . kom en s.k. vitbok med en lista över de åtgärder som skulle vidtas inför förverkligandet av den inre marknaden . Av stor vikt för konsumentpolitiken blev den nya harmoniseringsmetoden (New Approach). Den innebar en kraftig förenkling av arbetet med produktsäkerhet. hade de EG-direktiv som gällde produkters utformning innehållit detaljerade tekniska krav. formulerade EG endast de väsentligaste produktsäkerhetskraven, medan utformningen av detaljregler överlämnades till de europeiska standardiserings- organen (, CENELEC och ETSI). Detta gav svenska intressen möjlighet att påverka säkerhetskraven eftersom vi, via den svenska standardiseringsor- ganisationen, redan då var fullvärdiga medlemmar i de internationella standardiseringsorganen. Genom enhetsakten beslutades om ett tillägg till . I en ny artikel 100a slogs uttryckligen fast att kommissionens förslag i fråga om hälsa, säkerhet, miljö och konsumentfrågor skall utgå från en hög skyddsnivå. antogs det första treårsprogrammet . Genom om Europeiska unionen infördes en särskild artikel om konsumentskydd i . Enligt artikel 129a skall gemenskapen således medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Åtgärder skall vidtas som stöder och kompletterar den politik som medlemsländerna bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt för att ge konsumenterna fullgod information.