prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — I föreskrifterna kan det miljötillstånd som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av anges som syftet med regleringen. Före- skrifterna bör vidare kunna innehålla regler om en rapporteringsskyldighet för den ansvariga kommunen eller myndigheten av vilka åtgärder som planeras och bör vidtas för att godtagbar miljökvalitet skall kunna uppnås. I föreskrifterna bör dessutom kunna föreskrivas en skyldighet att utföra mätningar i syfte att kontrollera i vilken utsträckning åtgärderna ger önskad effekt. Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida sådana. Om de fastläggs utifrån den princip regeringen förordat saknas anledning att tillämpa olika miljökvalitetsnormer vid prövningen av befintliga och nya verksamheter. För att lösa de storregionala och globala miljöproblemen krävs in- ternationella åtgärder. Om har normer för miljökvalitet och dessa överskrids eller inte kan uppnås på grund av föroreningar som kommer från andra länder kan detta utgöra ett argument för gemensamt genomförande av olika miljöåtgärder, utsläppsrättigheter och användas vid internationella förhandlingar för att påverka EU:s miljöpolitik. De direktiv om miljökvalitet som tagits fram inom EG, och som i första hand avser skyddet av hälsan, synes i viss mån ha anpassats till tekniska och ekonomiska förhållanden. Direktiven om miljökvalitet har emellertid karaktären av minimiregler och kan därför, efter ikraftträdande eller eventuellt medlemskap i , fastställa strängare värden om det finns skäl för det. Med hänsyn till att det gäller ett nytt område och miljökvalitetsnormerna kan gälla både kommuner och flera län bör regeringen utfärda miljökvalitetsnormerna utom i de fall EG-direktiv medför att en miljö- kvalitetsnorm måste föreskrivas. har regeringen rätt att bemyndiga annan myndighet att meddela föreskrifter om gränsvärden för luftkvalitet när sådana föranleds av . Denna bemyndiganderätt bör gälla även när föranleder föreskrifter om miljökvalitetsnormer på andra områden. Regeringen, eller den myndighet regeringen bemyndigar i ovan sär- skilt angivna fall, bör alltså med stöd av balken kunna utfärda miljö- kvalitetsnormer. bör en miljöfarlig verksamhet inte vara tillåtlig om den skulle medföra att en miljökvalitetsnorm inom ett geografiskt område överskrids. En skyldighet att utföra mätningar för att kontrollera om så är fallet bör föreskrivas där det kan antas att en miljökvalitetsnorm överskrids. I ett sådant fall bör det emellertid finnas möjlighet att genom omprövning av tillståndsvillkor för befintlig verksamhet och revidering av planer av betydelse för de diffusa utsläppen nedbringa utsläppen inom området så att kan uppfyllas. Om veksamhetsutövarna begär det bör det vara möjligt att ompröva tillståndsvillkoren för flera verksamheter i ett sammanhang, s.k. grupprövning, när större miljövinster kan uppnås genom gemensamma lösningar än vad som kan uppnås genom åtgärder vid de enskilda anläggningarna. Gemensamma villkor kan då bestämmas för de verksamheter som omfattas av prövningen. I vissa fall kan det vara mer kostnadseffektivt för en verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att reducera miljöpåverkan vid en annan verksamhet än den egna. Om en miljökvalitetsnorm utgör hinder för att en verksamhet skall kunna etableras öppnas då också en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för den egna verksamheten. Grupprövning är i första hand lämpligt om de samlade utsläppen av ett ämne inom ett område behöver minskas men det saknar betydelse från miljösynpunkt var utsläppsminskningen sker. I detta sammanhang kan nämnas att det i förekommer ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Överlåtbara utsläppsrätter skulle kunna användas inom områden där miljökvalitetsnormer fastställts. Denna möjlighet bör utredas vidare. Bl.a. Skogsindustrierna har framfört farhågor för att det genom införandet av miljökvalitetsnormer kommer att bli mycket svårt för industrin att bilda sig en uppfattning om hur förutsättningarna för verksamheten kan komma att ändra sig eftersom olika typer av föreskrifter kommer att finnas på olika nivåer och sambandet mellan dessa blir komplicerat. Organisationen anser att rättssäkerheten urholkas genom att regeringen och olika myndigheter får en omfattande rätt att meddela föreskrifter som begränsar möjligheterna att utnyttja ett tillstånd. Regeringen vill i detta sammanhang betona att en avvägning mellan verksamhetsutövarnas intressen, möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön alltid måste ske inom ramen för regelsystemet. Regelsystemet skall tillämpas på ett sådant sätt att tillräcklig trygghet för verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas utan att föranleda miljöpåverkan utöver det godtagbara. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet bör tillsynsmyndigheterna ingripa och föreskriva åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen. Beror överskridandet på gränsöverskridande föroreningar kan åtgärder istället sättas in utanför det av reglerade geografiska området. Ett sådant ingripande skall grundas på aktsamhetsreglerna i balken varvid miljökvalitetsnormerna kan anvisa vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid tillämpningen av aktsamhetsreglerna. Miljökvalitetsnormer kan också ligga till grund för andra föreskrifter. Miljökvalitetsnormerna bör däremot inte vara direkt bindande för den enskilde. Om en ny verksamhet å andra sidan inte medför att föreskriven lägsta godtagbar miljökvalitet för området överskrids innebär inte det att skyddsåtgärder eller försiktighetsmått saklöst kan underlåtas. måste frågan om erforderliga skyddsåtgärder prövas. I de flesta fall behöver kvalitetsnormerna också omformas till tekniska krav på åtgärder av olika slag. Utformningen av miljöbesluten behöver således inte påverkas nämnvärt av normerna. Däremot kommer beslutsunderlaget att förbättras. Framför allt synes kvalitetsnormerna vara betydelsefulla när miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas. I vissa fall kommer förhållandena att vara sådana att miljöpåverkan i ett område är så stor att den inte ryms inom den miljökvalitet som fastställts som godtagbar. I dessa fall bör ett åtgärdsprogram upprättas med syfte att nedbringa olägenheterna så att angiven miljökvalitet kan uppnås. Det förhållandet att en miljökvalitetsnorm överskrids bör kunna utgöra grund för omprövning av villkor i meddelade tillståndsbeslut för verksamheter inom området. Detta torde för övrigt bli följden redan av . För verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt bör områdesföreskrifter av det slag som finns i miljöskyddslagen 8 a § kunna utfärdas. Det kan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där miljökvaliteten är godtagbar. Härigenom kan en negativ miljöutveckling i dessa områden undvikas. Det ligger särskilt nära till hands att fastställa godtagbar miljökvalitet inom hälsoskyddsområdet. Ett stort antal människor utsätts för störningar som kan skada hälsan. Framför allt gäller detta i vissa städer där halterna av luftföroreningar kan överskrida skadliga nivåer. Det finns också många exempel på att utsläpp till luft från enskilda verksamheter gett upphov till olägenheter för de närboende. I dessa fall torde godtagbar miljökvalitet få bestämmas i form av haltvärden som inte får överskridas momentant eller för vissa tidsenheter. I vissa fall är det den momentana störningen och i andra fall långtidsexponeringen som är avgörande från hälsorisksynpunkt. Vad gäller buller har man i princip arbetat med styrande normer. Mätparametern är decibel. Bullerkraven är olika för olika områden - t.ex. bostadsområden, fritidsområden och arbetsplatser. Både momentanvärden och ekvivalenta värden - dvs. vägda genomsnittsvärden används för att mäta bullernivåer. Dricksvatten är ett livsmedel för vilket det finns särskild lagstiftning och som därför inte berörs av . Däremot kan man tänka sig kvalitetskrav på vattentäkterna eftersom vissa hälsofarliga föroreningar sannolikt inte kan elimineras vid vattenreningen. Kommittén har föreslagit att även det minsta avstånd som bör tillåtas mellan olika typer av verksamheter som medför miljöstörningar och bostäder, utbildningslokaler etc. skall kunna regleras i miljökvalitetsnormer. Remissutfallet är delat vad avser denna fråga. Regeringen anser visserligen att det finns ett behov av att införa skyddsavstånd av det slag som föreslagits som underlag för kommunernas och myndigheternas planering och övriga verksamhet. Godtagbar miljökvalitet avser, såsom tidigare anförts, tillståndet i miljön som sådan. Skyddsavstånd är därför inte lämpade att föreskrivas som miljökvalitetsnormer. Däremot kan en miljökvalitetsnorm medföra att ett skyddsavstånd måste föreskrivas vid tillståndsprövning eller i fysisk planering för att inte skall överskridas. Miljökvalitetskrav knutna till naturmiljön Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste anpassas till de lokala förhållandena. Detta kan illustreras med de skillnader i fråga om övergödningseffekter som finns mellan sötvattenmiljöer och havsvattenmiljöer. De ämnen som i första hand är aktuella i sammanhanget är fosfor- och kväveföreningar. Den fosfor som tillförs vattendragen härrör i stor utsträckning från bostäder, livsmedelsindustrier och jordbruk. Merparten av det kväve som tillförs vattendragen härrör från nedfall av luftföroreningar från biltrafiken och jordbruket. De aktuella gödningsämnena har emellertid olika stor betydelse i sötvatten- respektive havsvattenmiljöer. Tillgången på fosfor har en avgörande betydelse för tillväxten av biologiskt material i sjöar medan kväveföreningar har större betydelse i havsmiljöerna. Man behöver således olika miljökvalitetsnormer beroende på vilken miljö det är frågan om. Sjöar uppvisar dessutom stora skillnader sinsemellan. I en naturligt näringsrik sjö är fosfor- halterna normalt högre än i en naturligt näringsfattig sjö. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste därför fastställas för varje naturgeografisk enhet. Vad gäller miljökvalitetsnormer avsedda att skydda den biologiska mångfalden bör dessa inriktas på ekosystemets funktioner. En bedömning av miljökvaliteten skulle då kunna ske genom att mäta ekosystemens sammansättning, t.ex. förekomsten av arter eller deras individantal. Sannolikt bör också olika förändringar i systemet mätas. Även om det inte innebär några svårigheter för att uppfylla EG:s direktiv om miljökvalitet och vi därför sannolikt inte kommer att behöva tillämpa den rapporteringsskyldighet till som föreligger vid överskridande av föreskrifterna finns det med hänsyn till framtida mer skärpta EG-regler skäl att utforma bestämmelserna i på ett sådant sätt att de överensstämmer med genomförandereglerna i EG:s miljödirektiv. Regeringen förordar att åtgärdsprogram, där sådana behövs för att föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller skall uppnås, tas fram oavsett om föreskrifterna kan komma att föranledas av EG-direktiv eller ej. Enligt nuvarande regler i miljöskyddslagen kan krav på skyddsåtgär- der riktas mot den som utövar miljöfarlig verksamhet. Vanligtvis omfattar kraven på skyddsåtgärder själva föroreningskällan - dvs. den miljöfarliga verksamhet som förorsakar olägenheterna. Det förekommer emellertid också att huvudmannen för den störande verksamheten åläggs att vidta skyddsåtgärder vid det objekt som utsätts för störningen, t.ex. att installera treglasfönster till skydd mot buller eller uppföra skyddsplanteringar. Det bör gå att åstadkomma lösningar för objekt eller områden som utsätts för störningar från flera verksamheter. Det finns fall då man genom återskapande av våtmarker, bibehållande av grönzoner längs vattendrag m.m., skulle kunna uppnå större miljöeffekter än vad som skulle kunna åstadkommas genom åtgärder vid de enskilda föroreningskällorna. I detta syfte bör åtgärdsprogram kunna tas fram där så erfordras. Utgångspunkten för arbetet med åtgärdsprogram bör vara att man inom området i fråga skall uppnå så samlade lösningar på miljöproblemen som möjligt. Åtgärdsprogrammen bör kunna avse både fysisk planering med uppbygnad av miljöanpassad infrastruktur, föreskrifter, ekonomiska styrmedel och åtgärder för att påverka människors beteende genom bl.a. utbildning och miljömärkning. Vissa verksamheter som inte omfattas av miljöskyddslagens regelsystem, t.ex. biltrafiken, har stor eller t.o.m. avgörande betydelse för miljösituationen i ett område. Åtgärdsprogrammen bör därför inte bara inriktas på förekommande miljöfarlig verksamhet inom ett område utan även omfatta analyser av andra faktorer som kan vara av betydelse i sammanhanget. Åtgärdsprogrammen bör tas fram av de berörda kommunerna. Omfattar det aktuella området flera kommuner i ett län bör ta fram programmet. I övriga fall bör åtgärdsprogrammet tas fram av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. I de fall störningskällor som ligger utanför det geografiska område som miljökvalitetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det område där störningskällorna finns. För att nå en så enhetlig och förutsebar tillämpning av miljökvalitetsnormer som möjligt bör utforma allmänna råd för utformningen av åtgärdsprogrammen. Det förhållandet att en verksamhet påtagligt medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids eller till att risk för ett överskridande föreligger bör kunna utgöra grund för omprövning av villkoren för den miljöfarliga verksamheten. En sådan omprövning bör grundas på reglerna i 13 kap. om miljöfarlig verksamhet. Miljökvalitetsnormerna anger det miljötillstånd som behöver uppnås vid tillämpningen av aktsamhetsreglerna och kan också ligga till grund för generella föreskrifter. Inom ramen för det försiktighetsmått som kan åläggas varje enskilt företag bör strävan vara att fördela bördorna så att de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Detta kan innebära att åtgärderna bör vidtas utanför det område som omfattas av miljökvalitetsnormen. 4.6.1Hushållning med mark och vatten m.m. i Regeringens förslag: Den reglering som finns i naturresurslagen förs in i . Därmed förtydligas miljöfrågornas ställning i samhällsplaneringen och planeringsfrågornas betydelse i miljöskyddsarbetet.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens utom i fråga om prövningen av vissa anläggningar. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allmänhet tillstyrkt att den reglering som finns i naturresurslagen förs till . Några re- missinstanser, däribland och , ifrågasätter dock lämpligheten av den föreslagna ordningen. En del remissinstanser som och några länsstyrelser menar att det inte längre bör ankomma på regeringen att som första instans pröva tillåtligheten av vissa anläggningar. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande naturresurslagstiftningen har vuxit fram ur de behov som gjort sig gällande , då det stod klart att konkurrensen mellan skilda intressen om att utnyttja vissa mark- och vattenområden måste få en övergripande lösning på planeringsstadiet. Samhällsutvecklingen innebär att nya krav ställs på utnyttjandet av mark och vatten. Konkurrerande intressen i fråga om hur ett visst område bör utnyttjas leder inte sällan till konflikter både i förhållandet till pågående markanvändning och till eventuella alternativa användningsområden. I takt med att miljöintressena och därmed sammanhängande frågor har kommit i centrum för allmänhetens intresse har miljöfrågorna kommit att bli alltmer uppmärksammade i planeringsarbetet. Konflikten mellan bevarandeintressen och exploateringsintressen måste alltid få komma till uttryck i ett öppet samhälle och det är lagstiftningens roll att utforma regler om hur konkurrerande intressen i fråga om utnyttjande av mark, vatten och andra naturresurser skall vägas mot varandra. En god hushållning med landets naturresurser bör förena kraven att trygga försörjningen med naturresurser, att bevara en god kultur- och naturmiljö samt att tillgodose befogade krav på mark för att utveckla samhället. Avsikten med lagen om hushållning med naturresurser m.m., är att tillgodose dessa krav. Lagen är ett instrument som griper över olika sektorer i samhället. Naturresurslagen skall tillämpas i tillståndsärenden i en rad lagar som rör utnyttjandet av mark och vatten, t.ex. , miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenlagen. En tillämpning av naturresurslagen innebär dock att det kan finnas behov av en bred prövning av den aktuella verksamhetens ställning i förhållande till andra intressen som rör utnyttjandet av området i fråga. anser regeringen att en reglering motsvarande den som finns i naturresurslagen bör föras in i . De överväganden som redovisades i propositionen 1985/86:3 skall alltjämt vara vägledande. I förhållande till kommittén föreslår regeringen dock en delvis annan utformning av föreskrifterna när det gäller frågor om lokalisering. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar av redaktionell art bl.a., att föreskrifterna i 3 kap. om beaktande av riksintressen skall regleras i en gemensam paragraf. Regeringen kan emellertid inte godta denna redaktionella ändring, liksom vissa andra förslag till redaktionella ändringar som Lagrådet har lämnat, eftersom förslagen inte i tillräcklig utsträckning har tagit hänsyn till de skilda förutsättningar som gäller för de olika verksamheter som regleras med stöd av 3 kap. Lagrådet har vidare föreslagit att en undantagsregel skall tillföras 3 kap. av motsvarande innehåll som 4 kap., nämligen att bestämmelserna om riksintressen inte skall utgöra hinder för att utveckla befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. Vad gäller Lagrådets förslag finner regeringen anledning erinra om de grundläggande skillnader som finns mellan sådana riksintressen som är knutna till en viss verksamhet och sådana som avser större sammanhängande områden. Föreskrifterna i 3 kap. innehåller de grundläggande hushållningsbestämmelserna och skiljer sig sålunda från 4 kap. bl.a. genom att 3 kap. ger allmänna utgångspunkter för avvägningar mellan olika önskemål beträffande mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna ger ett skydd för områden som är av betydelse för olika ändamål och verksamheter. Sådana områden av riksintresse åtnjuter ett särskilt starkt skydd. Områdenas omfattning preciseras i en planeringsprocess och dokumenteras i den kommunala översiktsplanen. Föreskrifterna i 4 kap. har däremot till syfte att skydda större sammanhängande geografiska områden som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse. Områdenas omfattning är fastställda av och bestämda genom lag. Bestämmelserna i 4 kap. är utformade så att de ger ett generellt skydd mot påtaglig skada från olika exploateringsföretag. Mot bakgrund av områdenas omfattning och sammansatta värden är det nödvändigt att inte hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet (jfr. 1985/86:3, s 95 ff). Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt liksom vid prövning av mål och ärenden enligt de till anknutna lagarna. Denna prövning skall ske med utgångspunkt i att en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt eftersträvas som balkens syfte även i övrigt skall iakttas bl.a. vid val av plats för olika verksamheter. Som anförts ovan ger bestämmelserna i 4 kap. därvid ett generellt skydd mot olika exploateringsföretag. Vägledande för tillämpningen av 3 kap. är dels avvägningsreglerna i 1-2 och 11 §§, dels bedömningen av i vilken utsträckning olika åtgärder innebär skada för ett visst intresse. Det är därför olämpligt att som Lagrådet föreslår införa en generell undantagsregel i 3 kap. Hushållningsreglerna för utnyttjande av mark- och vattenområden bör liksom vara inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om det aktuella områdets användning. Reglerna gäller prövning vid markanvändning för dem som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som direkt eller indirekt tar i anspråk värdefulla mark- och vattenområden. Reglernas inriktning är att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål som områdena är lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall därvid ges en sådan användning som främjar en från allmän synpunkt god hushållning. Företräde skall alltså ges sådan an- vändning som främjar en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Lokaliseringsprövningen skall ske med utgångspunkt i föreskrifterna i balkens hushållningsbestämmelser. Genom en sådan prövning vägs olika intressen mot varandra. Eventuella miljökvalitetsnormer kan beaktas. Avsikten med prövningen är att det avsedda ändamålet skall vinnas med minsta intrång och olägenhet. Om ett område är av riksintresse, dvs. har sådana kvaliteter att det är av stor betydelse ur nationellt perspektiv, och om området kan användas för flera ändamål som sinsemellan är oförenliga, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med mark och vatten. Stora mark- eller vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdets karaktär. Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturen. Exploatering av större omfattning bör därför i första hand lokaliseras till områden som är påverkade av en tidigare exploatering. Viktiga näringar och mineralfyndigheter skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra att dessa näringar bedrivs eller att fyndigheterna utvinns. Om näringen eller fyndigheten är av riksintresse skall det som finnas möjligheter till särskilt hänsynstagande. De geografiska riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen, som finns i 3 kap. naturresurslagen som särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, omfattar sådana områden som innehåller särskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturmiljövård, turism och friluftsliv och omfattar förutom älvar och älvsträckor också bl.a. närmare angivna kust-, vatten- och fjällområden. Bestämmelserna bör i enlighet med kommitténs förslag utan ändring i sak föras över till ett särskilt kapitel i andra avdelning. Större industrianläggningar m.m. bör på motsvarande sätt som underkastas regeringens tillståndsprövning. Enligt regeringens mening bör den nuvarande ordningen bestå så att regeringens prövning utmynnar i ett beslut huruvida tillstånd lämnas eller ej. Den ordning som kommittén föreslagit, att regeringen endast skulle göra en tillåtlighetsprövning men inte en tillståndsprövning, kan, som framhållit, innebära att en viss anläggning inte skulle bli föremål för tillståndsprövning enligt . Rätten för regeringen att förbehålla sig prövningen av en viss anläggning bör bestå i enlighet med nuvarande ordning. För att hushållningsbestämmelserna skall få avsedd verkan som ett instrument för den fysiska riksplaneringen och därmed också utgöra ett viktigt styrmedel i miljöpolitiken krävs att bestämmelserna får en tillämpning i enskilda ärenden som överensstämmer med lagstiftarens intentioner. Genom förordning om tillämpning av naturresurslagen preciseras de centrala myndigheternas uppgifter. En myndighet är skyldig att i skriftlig form lämna uppgifter till om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse. Förordningen, som bygger på förarbetena till naturresurslagen, bör förstärkas och anpassas till regelsystem. Det är också viktigt att hushållningsbestämmelserna får genomslag vid tillämpning av annan lagstiftning.