prop · GI0322 · 1995-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppens förslag remissbehandlas . Regeringen avser att lägga fram en proposition om bestämmelser när det gäller upphandlingar som avbryts. Andelen offentlig verksamhet som är utsatt för konkurrens bör successivt öka. I propositionen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop 1993/94:35 s. 18 f.) samt i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 13 s. 10) har angivits att ett riktmärke för kommuner och landsting bör vara att den andel som är utsatt för konkurrens i en första etapp bör uppgå till av kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen i hela kommun- och landstingssektorn. Också på det statliga området bör den andel som är utsatt för konkurrens öka ytterligare. och länsstyrelserna fick regeringens uppdrag att följa det utvecklingsarbete som pågår och studera i vilken omfattning tjänsteproduktionen i kommunerna och landstingen är utsatt för konkurrens. Ett motsvarande uppdrag har lämnats till Statskontoret när det gäller utvecklingen inom det statliga området. Rapporter skall lämnas till regeringen . Regeringen har mot bakgrund av resultaten av den kommande redovisningen att ta ställning till behovet av ytterligare åtgärder på området. Vid utskottsbehandlingen av prop. 1993/94:222 noterades av finansutskottet (bet. 1993/94:FiU22 s. 7) vad regeringen uttalat om att åter ta upp frågan om lagstiftning om skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att utsätta produktion i egen regi för konkurrens. Utskottet såg detta som en nödvändig åtgärd om utvecklingen tyder på att de åtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givit tillräckliga effekter. 7.8 Regeringens samlade bedömning Regeringen vill genom denna skrivelse ge en samlad bild av det avregleringsarbete som bedrivs inom , hos myndigheterna och i utredningsväsendet. Arbetet syftar till att öka konkurrensen och marknadseffektiviteten och är en viktig del i regeringens samlade strategi för att återskapa som företagar- och tillväxtnation. För konkurrenskraft är det av avgörande betydelse att marknader står öppna för konkurrens. Vi ser en våg av avreglering över hela den industrialiserade världen. Om inte skall hamna på efterkälken i dagens hårda internationella konkurrens måste vårt nationella avregleringsarbete drivas på. Regelsystemen behöver så långt som möjligt anpassas till de villkor marknaden arbetar under, och bör så långt det är möjligt inte motverka drivkrafter för företagande. Lika viktigt som att nya sektorer av ekonomin kan öppnas för det tryck på förnyelse och effektivitet som konkurrensen skapar, är att de regleringar som måste finnas görs så effektiva som möjligt. Alternativa styrmedel måste prövas och det offentliga åtagandet måste löpande ses över. Regeringen vill också stryka under betydelsen av att avregleringsarbetet bedrivs metodiskt och att befintliga och nya regelsystem löpande granskas och följs upp. De åtgärder som presenterats i denna skrivelse bildar tillsammans regeringens samlade avreglerings- och regelreformeringspolitik. Genom att åtgärder vidtas på alla de områden som beskrivits har regeringen tagit ett helhetsgrepp i avregleringsarbetet. Avregleringsarbetet bedrivs systematiskt, på bred front och med hög prioritet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsråden , , , , P. Föredragande: statsrådet . Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:22 Redogörelse för regeringens avregleringsarbete . FÖR TILLVÄXT OCH FLER JOBB Del I: VÅR SAMLADE BEDÖMNING Regeringen beslöt att tillkalla en delegation för avregleringsfrågor och för regeringens avregleringsprogram (Avreglerings- delegationen). förordnade Näringsministern statssekreteraren som ordförande. Som övriga ledamöter förordnades politiskt sakkunnige , departementsrådet , politiskt sakkunnige , departementsrådet , departementsrådet , departementssekreteraren , kanslirådet , planeringschefen , departementsrådet , rättschefen och departementssekreteraren . Som sakkunnig förordnades departementsrådet och som expert departementssekreteraren . förordnades som ledamot och avdelningsdirektören som expert . entledigades departements- rådet från sitt uppdrag som ledamot i delegationen som departementssekreteraren förordnades som ledamot. förordnades som sekreterare och departementssekreteraren som biträdande sekreterare. I delegationskansliets arbete deltar , som har förvaltningsexamen med samhällsekonomisk inriktning. Avregleringsdelegationen lämnade en första rapport till regeringen . Härmed överlämnas delegationens andra rapport. Delegationen fortsätter sitt arbete i enlighet med direktiven. I Våra uppgifter II Avreglering pågår! IIIGranska alla företagsregler! IV Bakgrund Avreglering höjer tillväxten Regler behövs, men... Avreglering ökar konkurrensen Anarki och normlöshet? Marknadseffektivitet Forskning och opinionsbildning Skapa ett system för rullande, aktiv avreglering! Öka kunskapen om regleringarnas effekter! - Utred de dolda prislapparna! - Undersök effektiviteten i offentliga bidragssystem! - Dra nytta av erfarenheterna från taxiavregleringen! Underlätta arbetet för små och medelstora företag! -Ta hänsyn till de mindre företagens situation och utred företagens uppgiftsskyldighet! -Se över revisionsplikten för små företag! Gör ytterligare insatser! -Undersök offentlig underprissättning och subventioner! -Tillåt privat delgivning! -Skilj på myndighetsutövning och affärsverksamhet! -Gör klart när myndigheterna får lägga ut verksamhet på entreprenad! Bilaga 1 Bakgrund till Avregleringsdelegationens arbete och förslag Bilaga2 Erfarenheter av effekterna av avregleringar utomlands ochi Bilaga3 Cirka 150 avregleringar av marknader/sektorer i densvenska ekonomin Bilaga4 Ett system för rullande, aktiv avreglering Bilaga5 Checklistor och analysinstrument 5.1 Den dolda prislappen för reglering som sänker konkur- renstrycket och skadar marknadseffektiviteten 5.2 Mekanismer som kan leda till förluster vid reglering 5.3 Barriärer mot marknadstillträde eller tillväxt 5.4 Effektivitetsrisker vid storskalighet 5.5 Att testa om konkurrensen är bra eller dålig på enmarknad 5.6 Effekter som avreglering och reglering kan ha på utbud,priser och struktur 5.7 När kan marknadsmisslyckande inträffa efter avreglering? 5.8 Tablå över styrmedel som är alternativ till detaljreglering Bilaga7 Direktiven för Avregleringsdelegationen Bilaga8 Nuvarande medel för regelreformering Bilaga9 Tabeller över genomförda reformer och pågående arbetei regeringens avregleringsprogram för enskilda marknader/sektorer Vi har fyra huvudinriktningar i de förslag som vi presenterar: Skapa ett system för rullande, aktiv avreglering! Öka kunskapen om regleringarnas effekter! Underlätta arbetet för små och medelstora företag! Gör ytterligare insatser! Avregleringsdelegationen skall stödja och driva på arbetet för avreglering. Delegationen har tre huvuduppgifter: Sammanställa konkretisera och följa upp åtgärderna i regeringens program för avreglering, Ta initiativ för ökad konkurrens, t.ex. genom fler nyetableringar Sprida information och bilda opinion om effektivitet på marknaden II Avreglering pågår! Regeringens program för avreglering omfattar drygt 150 reformer. Hälften av dem har redan genomförts, andra förbereds. Programmet innebär genomgripande förändringar på berörda marknader och sektorer. Det presenteras i bilagorna 3 och 9. Programmet är framför allt inriktat på att skapa ett bättre företagsklimat och stimulera nyföretagandet. Det görs särskilda insatser för de små och medelstora företagen. Ett fyrtiotal skatter och avgifter har sänkts, vilket minskar företagens skattebörda med . Uppemot 50 olika reformer gör företagandet enklare och förbättrar företagens villkor. Genom drygt ett femtiotal olika reformer avskaffas monopol på en rad områden. Också avregleringsarbetet i övrigt har bredd. Nya regler granskas i regerings- kansliet även från statsfinansiell synpunkt. Inom ramen för budgetprocessen granskar myndigheterna sina egna regler. , och andra myndigheter har viktiga uppgifter på området. Till detta kommer förändringar som berör de statliga utredningarna. Dessa har blivit skyldiga att utreda frågan om vad den offentliga sektorn skall göra och vad som kan skötas av andra. Regeringen förbereder också ökat stöd till utred- ningarna i form av bl.a. information, utbildning och metodstöd. Statsrådsbe- redningens checklista för regelskrivare håller på att kompletteras. III Granska alla företagsregler! Avregleringsdelegationen föreslår att det nuvarande avregleringsprogrammet utökas med en rullande granskning av de regler som direkt eller indirekt påverkar företagen. Det gäller lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Reglerna skall reformeras (förenklas, förändras, tas bort eller ersättas med andra styrmedel) om de orsakar onödigt höga kostnader eller andra problem, genom att störa effektiviteten på marknaden. Förslaget kompletterar, aktiverar och förstärker det avregleringsarbete som pågår. Arbetet konkretiseras och fördjupas i fråga om marknadseffektivitet. Det innebär ett helhetsgrepp på avregleringsarbetet som ger förutsättningar för bättre och snabbare resultat på bred och rörlig front. Vi anser också att det behövs nya insatser för att minska den totala mängden regler. Det handlar totalt sett om systematiska åtgärder för regelförenkling och regelkontroll. De beskrivs konkret i det följande. Grundtanken i regeringens program för avreglering är att avreglering genom ökad konkurrens bidrar till att höja den ekonomiska tillväxten. Det skapar i sin tur möjligheter till ökade inkomster, fler jobb och bättre välfärd. Konsumenterna gynnas av lägre priser och bättre service. Denna tanke stöds av de internationella erfarenheterna på området. Likaså hävdar att effektiviteten främjas bäst på en marknad där många oberoende producenter konkurrerar på lika villkor. Olika studier pekar, enligt , på att effektiviteten i allmänhet kan öka när konkurrensen förbättras. De största vinsterna finns att hämta på de marknader där konkurrensen tidigare varit låg eller obefintlig. Regler behövs självfallet, men de kan skapa onödiga kostnader. Dessa kostnader är till stor del dolda. De syns varken i statens budget, i företagets redovisning eller i konsumentens plånbok. Vem kan t.ex. bestämma värdet på idéer som aldrig blev verklighet, eller produktion som aldrig startat? Vi måste försöka minska de kostnader som regleringar medför. Det enda sättet att dra fram de onödiga kostnaderna i ljuset är att ta bort eller förändra regler. Värdet av de prissänkningar och den ökade tillväxt som då skapas visar på regelns dolda kostnad. Några exempel på erfarenheter från avregleringar i och utlandet: I avreglerades många branscher . En utvärderingpekar på att avregleringarna av bl.a. passagerarflyg, lastbilstrafik,telekommunikationer, kabel-TV och banker gav en sammanlagd vinstpå . (Källa: "Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists" frånJournal of Economic Literature, , sid. 1263 - 1289) Den europeiska försäkringsmarknaden har avreglerats, vilketförändrat utbudet kraftigt. Premiekostnaderna för ett hushåll harsjunkit med i genomsnitt en tredjedel. (Källa: The McKinseyQuaterly, nr. 12, 1993) Avregleringen av det svenska inrikesflyget har medfört sänkningar av biljettpriserna på vissa linjer med mellan . (Källa: ) 1991 avreglerades den svenska teko-importen. Tack vare avregleringen har konsumenterna dels fått ett bredare utbud, dels sparat , enbart . (Källa: ) startades en tredje, marksänd TV-kanal utanför tidigare monopol, den som vi kallar . Året därefter slopades radiomonopolet, vilket på flera platser i landet ökat utbudet rejält. I har hinder mot nyetablering inom barnomsorgen tagits bort. Det har bidragit till att cirka 100.000 nya platser kunnat skapas. (Källa: , proposition 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m.) Efter avregleringen av taximarknaden har tillgängligheten förbättrats och väntetiderna har minskat, särskilt i storstäderna. Företagen har i viss mån börjat konkurrera med lägre priser. (Källa: "Effekter av taxinäringens avreglering", systemskifte i fara?, , 1993) Avregleringen av taxi har också visat att det kan uppstå nya problem när en marknad avregleras. Myndigheterna var inte beredda på bl.a. fusk och ordnings- problem som uppstod. När en marknad avregleras är det mycket viktigt att försöka förutse och förebygga sådana problem. För detta kan krävas andra regler. I bilaga 2 redovisar vi effekter av vissa avregleringar. Regler behövs, men... har länge brottats med ekonomiska problem. Ekonomin måste växa tillräckligt snabbt för att vi i skall kunna behålla den standard vi vant oss vid. har den ekonomiska tillväxten istället varit negativ. Det startas för få nya företag i vårt land. Andelen nyföretagande är klart högre i våra viktigaste konkurrentländer. Alltför få mindre företag växer till större. De stora svenska företagen har nästan alla på nacken, flera av våra ledande företag fanns redan vid . Hindren för att starta nya företag har varit för höga. Drivkrafterna för företagen att växa och utvecklas har inte varit tillräckligt starka. Konkurrensen på många marknader är fortfarande inte tillräcklig. Det leder i sin tur till att priserna blir onödigt höga, och att den samlade produktionen sackar efter. Det finns flera orsaker till svag konkurrens på en marknad. Företagen kan ju själva agera så att konkurrensen blir lidande. Exempelvis genom att de samarbetar i stället för att konkurrera med varandra, eller genom att företag missbrukar sin makt på marknaden för att komma undan konkurrens. bekämpar den typen av agerande med stöd av den nya konkurrenslagen, som innebär höga avgifter för de företag som inte följer reglerna. En annan viktig orsak är offentliga regleringar som minskar konkurrensen och hindrar nya företag att etableras och växa. Problemet är inte de offentliga reglerna i sig, utan när de skadar konkurrensen i onödan, skapar effektivitets- förluster och därmed medför höga kostnader. Dessa effektivitetshinder kommer man inte åt med den traditionella konkur- renslagstiftningen. Det krävs politiska beslut för att kartlägga och förändra de offentliga regler som skapar problem. Delegationen ser som sin uppgift att peka ut vilka typer av regler det handlar om och att visa på vägar att dra fram kostnadernas orsaker i ljuset. uppskattade man att det fanns cirka 1.200 lagar, 2.300 förordningar och 15.600 myndighetsföreskrifter i . Många av dessa regler är säkert kloka och välmotiverade till sitt syfte. Samman- taget orsakar den totala mängden regler dock stora kostnader och onödigt krångel på marknaden. Därför måste man fråga sig om alla dessa regler behövs. Ett systematiskt arbete bör inledas för att minska den totala mängden regler. På en marknad som fungerar effektivt måste företagen tävla om att ge konsumenten bästa möjliga produkter till lägsta möjliga pris. Den som inte är med på det tappar sina kunder. Detta stimulerar till förändringar, nya idéer och utveckling av nya varor och tjänster. Det sätter press på effektiviteten och produktiviteten i det enskilda företaget. På marknader där tävlingspressen är dålig - t.ex. till följd av offentliga regleringar - skyddas företagen från trycket att vara bättre och effektivare än sina konkurrenter. De kan ta ut onödigt höga priser. Kvalitet och service försämras. Nya företag kanske hindras att etablera sig. Därför gynnas konsumenterna av konkurrens. De får mer för pengarna när regleringar som kostar i onödan förändras eller tas bort. I avregleringsarbetet ingår också att de regler som måste finnas är stabila, enkla och klara. Onödiga monopol både privata och offentliga, måste avskaffas, för att öka konkurrensen. Lika viktigt är det att motverka s.k. monopolliknande situationer, där ett eller ett fåtal företag dominerar marknaden. är starkt beroende av marknader i utlandet. SKF säljer nio av tio kullager utomlands. Fyra av fem Volvobilar går på export. Internationellt pågår det en stark avregleringsverksamhet. Om vi inte skall hamna på efterkälken i dagens hårda internationella konkurrens måste vi driva på avregleringsarbetet. Anarki och normlöshet? Avreglering uppfattas ibland som ett värdeladdat ord. Vissa kanske sätter likhetstecken mellan avreglering och regellöshet, att avreglering leder till en otyglad marknad à la Vilda Västern. Så är det inte. Vårt samhälle måste ha lagar och regler. De skall vara enkla och klara, stabila och förutsebara. Om vi inte hade lagar och regler skulle samhället och marknaden inte kunna fungera. Vi måste kunna skydda bl.a. liv, hälsa, miljö, säkerhet och social trygghet. Därför är det inte ett självändamål att ta bort regler. På samma sätt får regler och bestämmelser inte heller vara ett mål i sig. Regler som ger upphov till höga kostnader - utan att ge oss tillräcklig nytta - skall tas bort eller förändras så att kostnaden minskar och tillväxten ökar. Denna tillväxt skall vara långsiktigt hållbar. I vissa fall, när marknaden behöver styras, kan regleringar vara mindre an- vändbara eller orsaka höga kostnader. I sådana fall bör staten försöka hitta alternativa sätt att styra marknaden. Det kan röra sig om ekonomiska styrmedel, främst avgifter, något som blir allt vanligare i t.ex. miljöpolitiken. Ett annat alternativ är att ställa krav på hur en produkt skall fungera, i stället för att detaljreglera hur den skall vara konstruerad. Sådana regler har införts bl.a. i byggsektorn. Vi vill föra in begreppet marknadseffektivitet i arbetet med avreglering. Begreppet marknadseffektivitet står för hur effektivt en marknad kan fördela resurser respektive producera varor och tjänster. Vårt arbete har visat att offentliga regleringar kan sänka marknadseffektiviteten. På samma sätt som regleringarnas kostnader oftast är dolda, och därför förbises, är begreppet marknadseffektivitet teoretiskt och därmed svårgripbart. Begreppet saknas i det nuvarande arbetet med avreglering. Vi menar att det är nödvändigt att täcka in marknadseffektiviteten i arbetet och att hitta påtagliga och an- vändbara sätt att konkret och praktiskt beskriva vad den innebär. Marknadseffektivitet handlar inte bara om hur effektiv en enskild marknad är. Det är även viktigt att kartlägga och åtgärda hinder på en marknad som sänker effektiviteten på andra marknader. En multiplikatoreffekt uppstår när skadorna sprider sig till marknad efter marknad, som när dominobrickorna faller på varandra. I bilaga 1 finns en närmare beskrivning av dagens arbete med regelreformering och vad som behöver göras. Där redovisar vi också närmare för vissa viktiga utgångspunkter för våra förslag. Vi i behöver veta mer om hur olika åtgärder för avreglering kan höja marknadseffektiviteten. Mer stöd behövs av den ekonomiska vetenskapen. Det är viktigt att forskningen stimuleras på detta område. Den allmänt sett dåliga medvetenheten om behovet av avreglering, och om vinster med det, är också ett problem. Information och opinionsbildning behövs i bred omfattning. Inte minst gäller detta målgrupper som mer direkt kan påverka reglers innehåll och tillämpning. 1.Skapa ett system för rullande, aktiv avreglering! Vi föreslår att regeringen inför ett system för rullande, aktiv avreglering som skall ske löpande från . Departementen skall granska en fjärdedel av de regler som direkt eller indirekt berör företagen, för att förenkla reglerna. Möjligheterna att ta bort en tiondel av reglerna skall undersökas, och praktiska anvisningar får ges om hur minskningen kan gå till. Varje departement skall också göra djupare analyser av reglernas konsekvenser inom tre viktiga områden (regelkontroll). Testpaneler med företag inrättas. De skall undersöka vilka konsekvenser olika regleringar får. Syftet med systemet är bl.a. att: Framhålla aspekten marknadseffektivitet. Kartlägga och minska dolda kostnader. Hitta de bästa och billigaste styrmedlen. Bidra till att skapa regler som är enkla, klara och effektiva. Arbeta för en rejäl minskning av den totala regelmängden. I avregleringsarbetet skall man ta speciell hänsyn till de små och medelstora företagens villkor. Systemet bygger som framgått på två olika delar. Regelförenkling innebär främst att reglerna skall göras så enkla och klara som möjligt. Den totala regelmängden behöver minskas. I regelkontroll ingår att undersöka om reglerna behövs, om de är effektiva och om de har några "biverkningar". Tillämpningen av reglerna gås igenom, liksom bl.a. möjligheterna att använda andra styrmedel. Testpanelerna skall bestå av små och medelstora företag som - på var sitt område - tar reda på hur ett visst regelsystem påverkar deras typ av företag. Den brittiska regeringen skapade tidigt i avregleringsarbetet särskilda insats- grupper av företag. De fick arbeta med var sin sektor av ekonomin och gick metodiskt igenom regleringarna där. Över 600 förslag om förändringar gavs till regeringen, och många har genomförts. Sådana insatsgrupper kan vara intressanta också i för att visa på regler som behöver förändras. Information och krav från grupperna skulle kunna få ett gensvar i systemet för rullande, aktiv avreglering. Vi kommer att studera frågan närmare och återkommer i saken. I bilaga 4 finns en plan för gången i arbetet enligt vårt förslag till system för avreglering. Vi har tagit fram checklistor och analysinstrument som belyser begreppet marknadseffektivitet. De finns i bilaga 5 och fungerar som bruksanvisning för avreglering. 2.Öka kunskapen om regleringarnas effekter! Utred de dolda prislapparna! Reglernas dolda prislappar orsakas av att konkurrensen är för svag på en marknad. Producenterna behöver inte tävla om lägre pris och bättre kvalitet, kostnaderna blir för höga, och företagen kan ta ut överpriser av konsumenterna. Nyheter kommer inte fram bra nog. Vi ger Statskontoret i uppdrag att belysa de dolda kostnader som orsakas av minskad marknadseffektivitet. Studien bör på ett vetenskapligt sätt redovisa hur kostnaderna uppstår, och om det går att bedöma hur stora de är. Undersök effektiviteten i offentliga bidragssystem! Vilka drivkrafter för ökad effektivitet och kostnadspress finns i de olika offentliga bidragssystemen? Var saknas sådana drivkrafter? Vi föreslår att befintliga utredningsresultat kartläggs och förslag till möjliga förbättringar läggs fram på grundval av kartläggningen. Dra nytta av erfarenheterna från taxiavregleringen! Statskontoret ställer på vårt uppdrag samman erfarenheterna efter avregleringen av taximarknaden. Erfarenheterna är blandade: Å ena sidan ökade kundernas valfrihet och väntetiderna minskade. Å andra sidan har fusk och ordningsproblem förekommit. Sammanställningen skall dels bidra till debatten om avregleringar. Dels skall man dra nytta av erfarenheterna och undvika problem vid kommande avregleringar. Arbetet är en bakgrund till checklistan i bilaga 5:7, som beskriver när avreglering kan leda till marknadsmisslyckande. 3.Underlätta arbetet för små och medelstora företag! Ta hänsyn de mindre företagens situation och utred företagensuppgifts- skyldighet! Vi föreslår att regeringen utreder de speciella problem som regler skapar i mindre företag, för att öka kunskaperna om reglernas effekter för dem. Utredningen skall också undersöka alternativa styrmedel. Uppgiftslämnandet till myndigheter driver upp företagens kostnader och är en belastning speciellt för de mindre företagen som kanske inte själva har an- vändning av informationen. Vi föreslår att företagens uppgiftsskyldighet utreds generellt. Utredningen skall kartlägga vilka krav uppgiftslämnandet ställer på företagen, och föreslå förändringar. Syftet är att förenkla och effektivisera företagens uppgiftsläm- nande, samt att minska kostnaderna. I arbetet skall också ingå att pröva om de minsta företagen helt eller delvis kan befrias från skyldigheten att lämna uppgifter. Tilläggsuppdrag om detta kan ges till vissa nu arbetande utredningar som regeringen väljer ut. Då kan man komma snabbare framåt.