prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — Vidare anges att medlemsländerna under vissa förhållanden skall behandla tillgångar mer restriktivt än annars. Detta gäller bl.a. lån utan säkerhet och värdepapper som inte omsätts på någon reglerad marknad. Enligt en särskild undantagsregel får av tillgångarna som täcker de tekniska avsättningarna placeras i värdepapper från samma emittent under vissa förutsättningar. Det emitterande institutet måste stå under särskild tillsyn för skydd av obligationsinnehavarna. Dessa skall också ha en särskild förmånsrätt i händelse av institutets fallissemang. Tillgångarna skall som huvudregel vara lokaliserade inom gemenskapen om, beträffande skadeförsäkring, risken är belägen inom gemenskapen eller, i fråga om livförsäkring, verksamheten utövas där. Medlemsstaterna får inte kräva att försäkringsföretagen har tillgångarna lokaliserade i en viss medlemsstat. Andra skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet innehåller regler om valutamatchning som bl.a. innebär att tillgångar som svarar mot tekniska avsättningar till högst får redovisas i annan valuta än den vari förpliktelsen skall fullgöras. De redovisade direktivbestämmelserna gäller försäkringsgivare med huvudkontor inom gemenskapen. Hemlandets placeringsregler skall gälla för försäkringsgivarens verksamhet inom hela gemenskapen. I första generationens direktiv finns vissa placeringsregler för inom gemen- skapen etablerade filialer eller agenturer till försäkringsgivare med huvud- kontor utanför gemenskapen (tredjelandsföretag). Dessa regler innebär i korthet att filialen eller agenturen skall lyda under de nationella placeringsreglerna i den medlemsstat där filialen eller agenturen är etablerade. Agenturens eller filialens tillgångar (som motsvarar tekniska avsättningar) skall vara lokaliserade inom medlemsstatens territorium. har på regeringens uppdrag utarbetat en promemoria med förslag till nya placeringsregler för försäkringsbolag (placeringspromemorian). I promemorian förs mot bakgrund av finansiell teoribildning en principdiskussion om hur olika risker i försäkringsrörelsen ger upphov till olika placeringsstrategier. Diskussionen utmynnar i vissa slutsatser i fråga om försäkringsbolagens kapitalförvaltning. Med utgångspunkt i att en placeringsstrategi skall vara riskminimerande bör karaktären på tillgångar och skulder vara likformig. Valet av tillgångar bör således styras av arten av de försäkringstekniska skulderna, dvs. av vilka slags försäkringar som bolaget meddelat. I det hänseendet skiljer sig livförsäkringsbolag från skadeförsäkringsbolag på så sätt att livbolagens åtaganden ofta är mer långfristiga än skadebolagens. Enligt promemorian bör därför placeringshorisonten i ett livbolag normalt överstiga den i ett skadebolag. I promemorian ges exempel på hur denna skillnad bör påverka valet av tillgångsslag. Vidare framhålls vikten av att tillgångsportföljer skall vara väldiversifierade, såväl inom som mellan olika tillgångsslag. Genom diversi- fiering minskas risken för att förluster på enskilda placeringar får alltför stort genomslag på ett försäkringsbolags finansiella stabilitet. Dessa slutsatser är grunden för huvudprinciperna i de fortsatta övervägandena och förslagen i promemorian. De principer som avses är de så kallade matchnings- och diversifieringsprinciperna som kommer att beskrivas i det följande (avsnitt 5.5.5). Förslagen i promemorian bygger på att placeringsreglerna tillämpas på de försäkringstekniska skulderna enligt en vidare definition än den gällande och vidare att tillgångarna tas upp till marknadsvärdet och inte som till bokfört värde. Enligt promemorian är marknadsvärdet den bästa utgångspunkten då man uppställer riskspridningsregler. Promemorians förslag innehåller, i linje med tredje generationens direktiv, en inledande allmän placeringsregel som syftar till att ge uttryck för de grundläggande matchnings- och diversifieringsprinciperna. Med utgångspunkt i direktivens regler görs därefter en kategorisering av tillgångarna som i huvudsak bygger på generella uppskattningar om hur riskfyllda tillgångarna är. Riskantagandena återspeglas i begränsningsregler som föreslås för de olika tillgångskategorierna. Begränsningsregler för enhandsengagemang föreslås komma till uttryck genom en allmän övergripande regel, medan detaljregleringen, enligt promemorian, bör ske i myndighetsföreskrifter. Försäkringsbolagen skall upprätta riktlinjer för sina placeringsstrategier. I fråga om lokalisering av tillgångar och valutamatchning föreslås regler som syftar till att införliva . Promemorian innehåller även förslag till ändringar som inte är föranledda av EG-harmonisering, nämligen förbud mot utfärdande av garantiförbindelser. Vidare föreslås femprocentsregeln och undantagsregeln om förvärv av finansiella företag bli upphävd. Regeringen ansluter sig till den principiella syn på försäkringsbolagens medelsförvaltning som kommer till uttryck i placeringspromemorian och till huvudinriktningen i flertalet av de förslag som läggs fram i promemorian. Grundtanken med placeringsreglerna bör vara, som framhålls i placerings- promemorian, att tillgångarna skall placeras med beaktande av försäk- ringsrörelsens art. En matchning av tillgångar och skulder skall eftersträvas. Detta innebär exempelvis att realtillgångar, såsom aktier och fastigheter, och även fastförräntande långfristiga obligationer i normalfallet är mer lämpade att täcka långfristiga åtganden än kortfristiga åtaganden. För att täcka kortfristiga åtaganden torde det normalt vara lämpligt att använda kortfristiga räntebärande tillgångar i stor utsträckning. bör dessutom präglas av ett "portföljtänkande". Det är helheten i tillgångsmassan som är av avgörande betydelse vid bedömning av risknivån och förväntad avkastning på tillgångarna. Genom att sprida investeringarna över ett stort antal tillgångar kan bolagen minimera den risk som är förknippad med att investera i en enskild tillgång. Regeringens förslag avviker från placeringspromemorians i några hänseenden. Detta gäller bl. a. placeringsreglernas tillämpningsområde. De nuvarande placeringsreglerna för livförsäkringsbolag tillämpas på tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Återbäring som inte tilldelats försäkringstagarna ingår inte i de försäkringstekniska skulderna. Placeringspromemorian utgår från att de föreslagna placeringsreglerna skall tillämpas på en utvidgad definition av försäkringstekniska skulder, som innefattar även återbäring som i någon mening förespeglats försäkringstagarna. Som kommer att framgå av avsnitt 5.5.3 är regeringen inte beredd att i detta sammanhang ändra definitionen av de försäkringstekniska skulderna eller på annat sätt utvidga placeringsreglernas tillämpningsområde. Regeringens förslag om begränsningar för olika tillgångsslag skiljer sig på vissa punkter från placeringspromemorian. Den något snävare gränsdragning som regeringen gjort i fråga om placeringar i tillgångsslagen aktier och fastigheter hänger samman med att placeringsreglernas tillämpningsområde inte fått sådan omfattning som förutsatts i placeringspromemorian. De fria medlen som inte omfattas av placeringsrestriktioner är alltså större enligt regeringens förslag än enligt promemorians utgångspunkter. Dessa förhållanden kan komma att ändras när slutbetänkande blir föremål för lagstiftningsåtgärder. I det sammanhanget kan även frågan om en höjning av gränserna för tillåtet innehav av aktier och fastigheter komma att övervägas. Regeringen föreslår inte, till skillnad från placeringspromemorian, att marknadsvärdering skall gälla för täckande av de försäkringstekniska skulderna eller vid tillämpning av de olika begränsningsregler som är relaterade till storleken på de försäkringstekniska skulderna. De närmare motiven till detta ställningstagande utvecklas i avsnitt 5.5.4 nedan. Till skillnad mot promemorians förslag har regeringen valt att behålla fem- procentsregeln och undantagsregeln för förvärv av finansiella företag. Rege- ringen anser att dessa regler inte bör avskaffas utan att frågan om alternativa begränsningar av försäkringsbolags innehav av majoritetsposter i andra företag utretts närmare. Lagtexten har i regeringens förslag utformats på ett något avvikande sätt, i förhållande till promemorians förslag, i syfte att göra den ganska komplicerade regleringen mer strukturerad och lättare att överblicka. I enlighet med placeringspromemorians förslag införs begreppet "skuldtäckning", som en motsvarighet till det nuvarande uttryckssättet att ett "belopp motsvarande försäkringstekniska skulder" alltid skall redovisas i vissa slag av tillgångar. Det nya begreppet är språkligt lätt att hantera och beskriver enligt sin lydelse i sig tydligt det grundläggande syftet bakom bestämmelserna. 5.5.2 Institut som omfattas av placeringsreglerna Regeringens förslag: De nya placeringsreglerna skall gälla för svenska skadeförsäkrings- och livförsäkringsbolag som bedriver direkt försäkrings- rörelse. Placeringsreglerna skall däremot inte gälla för försäkringsbolag som endast bedriver återförsäkringsrörelse. Utländska försäkringsföretag med säte utanför EES skall omfattas av de nya placeringsreglerna i fråga om verksamheten i . Gällande placeringsregler för utländska försäkringsgivare med säte inom EES upphävs. Placeringsreglerna skall, med visst undantag, även gälla för försäkringsbolag som meddelar livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder (unit linked-försäkringar). Understödsföreningar får möjlighet att, efter medgivande av , tillämpa de nya placeringsreglerna för försäkringsbolag. Placeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Promemorian innehåller dock inget förslag rörande understödsföreningar. Internpromemorians förslag omfattar försäkringsgivare med säte inom EES och överensstämmer i den delen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har dock anfört att understödsföreningarna på vissa områden inte kan konkurrera på lika villkor som försäkringsbolag. Inspektionen anser därför att en ändring bör komma till stånd för föreningarnas del. Flera understödsföreningar, Pressens Pensionskassa, för det Statliga Området (FSO), Försäkringsbranschens Pensionskassa, för försäkringskasseområdet (FFO), Pensionskassan för , , Konsumentkooperationens Pensionskassa, för- säkringsförening, Arkitekternas Pensionskassa och Köpmannaförbunds Pensionskassa, har gemensamt framhållit att lagen om understödsföreningar skyndsamt bör revideras, i vart fall beträffande placeringsreglerna, och att en ändring bör träda i kraft som nya placeringsregler för försäkringsbolag börjar gälla. Understödsföreningarna har dessutom anfört att de bör ges samma möjligheter till medelsplacering som försäkringsbolagen och att ett bibehållande av nuvarande regler kommer att medföra minskat intresse för nyetablering av understödsföreningar. Detta förhållande är, enligt föreningarna, inte önskvärt eftersom dessa i övrigt bedriver en framgångsrik och kostnadseffektiv verksamhet. : Både första skadeförsäkringsdirektivet och första livförsäk- ringsdirektivet rör rätten att starta och driva direkt försäkringsverksamhet, se artikel 1 i båda direktiven (se även artikel 2 i tredje generationens direktiv). I första generationens försäkringsdirektiv anges vilka associationsformer ett försäkringsföretag får ha i de olika medlemsländerna (se artikel 8 i första generationens försäkringsdirektiv i dess lydelse enligt artikel 6 i tredje skadeförsäkringsdirektivet och artikel 5 i tredje livförsäkringsdirektivet). Av anslutningsfördraget till EG följer att försäkringsdirektiven för svensk del är tillämpliga på försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar. Första generationens försäkringsdirektiv innehåller regler för inom gemenskapen etablerade agenturer eller filialer till företag med huvudkontor utanför gemenskapen (artikel 24 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 28 i första livförsäkringsdirektivet). Dessa regler har inte ändrats genom den andra eller tredje generationens direktiv. Reglerna innebär bl.a. att en medlemsstat skall se till att agenturen eller filialen har tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna och att den lag som gäller i respektive medlemsstat skall tillämpas vad gäller vilka tillgångsslag som får användas för skuldtäckning. Gällande rätt: Livförsäkringsbolagens placeringsregler återfinns i 7 kap. 9 och 9 a §§ FRL. Enligt 9 § skall ett belopp motsvarande försäkringstekniska skulder alltid redovisas i vissa slag av tillgångar (se avsnitt 5.5.3). För s.k. långa skadeförsäkringar skall motsvarande placeringsregler tillämpas i fråga om redovisning av premiereserven (bolagets ansvarighet för löpande försäkringar). infördes en allmän placeringsregel av provisorisk natur även för övriga skadeförsäkringars del (7 kap. 10 § andra stycket FRL). De nuvarande placeringsreglerna för svenska försäkringsbolag gäller både direkt försäkringsverksamhet och återförsäkringsverksamhet. I 1 kap. 10 § FRL finns dock en dispensmöjlighet i fråga om återförsäkringsverksamhet som är så allmänt utformad att det är teoretiskt möjligt att ge dispens från samtliga bestämmelser i . Den svenska regleringen av utländska försäkringsbolags verksamhet här i landet omfattar endast direkt försäkring (38 § lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i , LUF och 1 kap 1 § LEF). Enligt 8 § lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värde- pappersfonder undantas s.k. fondförsäkringsbolag från placeringsreglerna i FRL på så sätt att bolagen får placera i andra slag av tillgångar än de som anges i 7 kap. 9 § FRL, t.ex. aktier. Bestämmelsen tillkom mot bakgrund av att de finansiella riskerna är förhållandevis små i fondförsäkringsbolag eftersom riskerna i huvudsak bärs av försäkringstagarna (se prop. 1989/90:34 s.90). För understödsföreningarna gäller placeringsbestämmelserna i 24 § lagen (1972:262) om understödsföreningar. Reglerna är i allt väsentligt likalydande med de som gäller för livförsäkringsbolag. Skälen för regeringens förslag: Tredje generationens försäkringsdirektiv innebär att direktivens placeringsregler måste införlivas i den svenska lagstiftningen i fråga om svenska skadeförsäkringsbolag och livförsäkringsbolag som driver direkt försäkringsverksamhet. För skadeförsäkringsbolag innebär de nya reglerna väsentligt ändrade förut- sättningar för placering av bolagens tillgångar, eftersom nuvarande regelverk i mycket liten omfattning styr placeringsverksamheten för annan skadeförsäkring än s.k. lång skadeförsäkring. De nya reglerna innebär begränsningar både vad gäller val av tillgångar och möjligheten att ha stora enhandsengagemang. Det är av väsentlig betydelse att riskbegränsande regler för placeringsverksamheten kommer att gälla för skadeförsäkringsbolagens totala verksamhet. Direktiven är, som nämnts, inte tillämpliga på återförsäkringsverksamhet. Frågan är om och i så fall i vilken utsträckning de nya EG-harmoniserade placeringsreglerna ändå bör omfatta svenska försäkringsbolags åter- försäkringsrörelse. Enligt placeringspromemorians förslag skall försäkringsbolag som enbart meddelar återförsäkring inte omfattas av de nya placeringsreglerna. I promemorian anförs att försäkringstagarna på återförsäkringsmarknaden är försäkringsföretag som måste anses ha tillräcklig kapacitet och kunskap för att själva skaffa sig den information som är nödvändig för att ingå för- säkringsavtal. Enligt promemorian saknas därför motiv för en reglering av rena återförsäkringsbolag. Det kan få allvarliga konsekvenser för ett (direkt) försäkringsbolag och dess kunder om ett återförsäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden enligt återförsäkringsavtal med det förstnämnda bolaget. Det kan därför, enligt regeringens mening, finnas fog för att införa placeringregler även för försäkringsbolag som enbart bedriver återförsäkringsverksamhet. Det är emellertid inte självklart att sådana placeringsregler skall utformas på samma sätt som de regler som i detta lagstiftningsärende föreslås för direkt- försäkringsbolag. Till saken hör att rena återförsäkringsbolag i flera länder inte alls omfattas av tillsyn och placeringsregler. Ett förslag om placeringsregler för svenska rena återförsäkringsbolag skulle kräva överväganden och beredning som faller utanför ramen för förevarande lagstiftningsärende. Regeringen är därför inte beredd att i detta sammanhang föreslå placeringsregler för försäkringsbolag som uteslutande driver återförsäkringsverksamhet. I fråga om försäkringsbolag som bedriver både direkt försäkringsrörelse och återförsäkringsverksamhet (blandad verksamhet) gör regeringen följande bedömning. En riskfylld hantering av de medel som härrör från åter- försäkringsrörelsen skulle kunna leda till förluster som drabbar försäk- ringstagare inom den direkta försäkringsrörelsen. Regeringen anser därför att, för bolag med blandad verksamhet, även återförsäkringsrörelsen skall omfattas av de nya placeringsreglerna. För utländska försäkringsföretag med säte utanför EES gäller enligt LUF i stort sett samma placeringsregler som för svenska försäkringsbolag. Detta överensstämmer med alltjämt gällande bestämmelser i första generationens direktiv (se ovan). I enlighet med dessa bestämmelser bör, enligt regeringens mening, reformeringen av placeringsreglerna även omfatta sådan utländska försäkringsföretag i fråga om deras verksamhet här i landet. Däremot bör, som , de utländska försäkringsföretagens återförsäkringsrörelse inte omfattas av någon reglering. Beträffande försäkringsgivare med säte inom EES innebär den tredje generationens försäkringsdirektiv att hemlandets EG-harmoniserade place- ringsregler gäller för försäkringsgivarens verksamhet inom hela EES. Verk- samheten kommer även att stå under tillsyn av behörig myndighet i hemlandet. Svenska placeringsregler skall alltså inte tillämpas på dessa försäkringsgivare. De nu gällande placeringsreglerna för sådana försäkringsgivare bör upphävas. En särskild fråga är hur fondförsäkringsbolag skall behandlas i place- ringshänseende i fråga om medel som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Enligt 8 § lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder (fondförsäkringslagen) undantas fondförsäkringsbolagen från placeringsreglerna i försäkringsrörelselagen på så sätt att bolagen får placera belopp motsvarande försäkringstekniska skulder även i andra slag av tillgångar än dem som anges i nuvarande 7 kap. 9 § FRL, t.ex. aktier. Denna undantagsbestämmelse tillkom mot bakgrund av att bolagens finansiella risker är förhållandevis små i fondanknuten livförsäkringsrörelse, då risken i huvudsak bärs av försäkringstagarna, som genom aktiva val styr försäkringssparandet. De nya placeringsregler som föreslås i detta lagstiftningsärende innebär emellertid att alla svenska livförsäkringsbolag får möjligheter att placera i andra till- gångsslag än vad som varit möjligt. Regeringen anser därför att det är motiverat att generellt undanta fondförsäkringsbolag från de nya placeringsreglerna. Fondförsäkringsbolag bör dock undantas från de begränsningar som i det följande kommer att föreslås i fråga om fondandelar (se författningskommentaren till 8 § fondförsäkringslagen). Understödsföreningarnas verksamhet regleras av lagen (1972:262) om under- stödsföreningar. Den lagstiftningen behöver harmoniseras med . I proposition 1992/93:257 om ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av konstaterade föredragande statsrådet att en sådan reform avseende understödsföreningarna inte var möjlig att genomföra i det lagstiftningsärendet. Arbetet borde i stället, enligt föredraganden, utföras i särskild ordning. Något sådant arbete har emellertid ännu inte kommit till stånd. Det är därför inte heller i detta sammanhang möjligt att lägga fram något förslag som innebär en EG-harmonisering av understödsföreningarnas verksamhetsregler. Som och flera understödsföreningar framhållit vore det olyckligt om understödsföreningarna till följd härav måste verka under sämre konkurrensförutsättningar än försäkringsbolag. Regeringen anser därför att understödsföreningarna bör ges möjlighet att tillämpa de placeringsregler som föreslås för försäkringsbolagens del. Den lämpligaste lösningen för att åstadkomma detta är, enligt regeringens mening, att , efter ansökan, får besluta att försäkringsrörelselagens placeringsregler skall tillämpas av en understödsförening. Det bör framhållas att detta är en provisorisk lösning i avvaktan på en reformering av lagstift- ningen för understödsföreningarna. Regeringens förslag: De nya placeringsreglerna skall tillämpas på för- säkringstekniska skulder för egen räkning, dvs. den del av dessa skulder som överstiger återförsäkringsgivarnas ansvarighet. får i enskilda fall besluta att avdrag för avgiven återförsäkring inte får göras. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. För livförsäkring har utredningen emellertid föreslagit en särskild regel om lämplig riskspridning också för återbäringsmedel som inte ingår i de försäkringstekniska skulderna. Placeringspromemorians förslag har som utgångspunkt att de försäkringstekniska skulderna i fråga om livförsäkring skall ges en vidare definition än vad som gäller . I övrigt överensstämmer promemorians förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Riksbank föreslår en provisorisk lösning för det fall genomförandet av kommande förslag om placeringsreglernas tillämpningsområde skulle ta . förslag innebär att återbäringsfonden inte får överstiga en viss nivå. En viss del av fonden skulle därmed komma att omfattas av placeringsreglerna. Lösningen kan enligt anstå om kommande förslag kommer att genomföras . ifrågasätter om inte utredningens lösning strider mot vissa bestämmelser i tredje generationens försäkringsdirektiv som förbjuder medlemsstaterna att föreskriva regler som begränsar användningen av bolagens fria medel. anser att åter- bäringsfonden bör skyddas genom att placeringsreglerna blir tillämpliga utan att fonden betraktas som en försäkringsteknisk skuld. anför att pen- sionsförsäkringarnas återbäringsräntor skall betraktas som en försäkringsteknisk skuld och omfattas av placeringsreglerna. anför, med instämmande av och , att de föreslagna placeringsreglerna i sig inte skapar behov av utvidgat tillämpningsområde och att fastställandet av området bör kunna anstå i avvaktan på slutbetänkande. anför att starka skäl talar för att samordna införandet av placeringsreglerna med en ordning som innebär att återbäringsfonden omfattas av reglerna. : Placeringsreglerna i tredje generationens försäkringsdirektiv gäller endast tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna (artiklarna 20-22 i tredje generationens försäkringsdirektiv). Medlemsstaterna får inte fastställa några regler för valet av tillgångar som inte används för skuldtäckning av de tekniska avsättningarna (artikel 18.1 i första skadeförsäkringsdirektivet enligt lydelse i artikel artikel 26 i tredje skade- försäkringsdirektivet och artikel 21.1 i första livförsäkringsdirektivet enligt lydelse i artikel 27 i tredje livförsäkringsdirektivet). Enligt artikel 17 i första livförsäkringsdirektivet (i dess lydelse enligt artikel 18 i tredje livförsäkringsdirektivet) skall storleken på de tekniska avsättningarna för liv- försäkring fastställas efter en tillräckligt betryggande prospektiv aktuariell metod. Avsättningarna skall omfatta bl.a. alla garanterade återköpsvärden, återbäring som försäkringstagarna har rätt till, oavsett hur formerna för återbäring benämns.