prop · GI0325 · 1995-01-01 00:00:00 — skattereform baserades på en strävan att förena en samhällsekonomiskt effektiv beskattning med fördelningspolitiska mål. Reducerade skattesatser, särskilt på arbetsinkomster, kombinerades med basbreddningar i såväl förvärvsinkomst- som kapitalbeskattningen. Basbreddningarna balanserade i fördelningspolitiskt avseende de sänkta skattesatserna och bidrog till större rättvisa. skatteregler behövde i vissa avseenden kompletteras. Detta gällde bl.a. skattereglerna för enskilda näringsidkare, där det av tidsskäl inte var möjligt att lägga fram förslag . Enighet rådde bland de partier som stod bakom skattereformen att det var nödvändigt att skapa neutralitet i förhållande till beskattningen av aktiebolag. Merparten av de förändringar i skattereglerna som gjorts under den senaste mandatperioden har emellertid inneburit avsteg från de avvägningar som gjordes i skattereformen. Särskilt gäller detta i fördelningspolitiskt avseende. De förändringar som gjorts kan inte anses vara motiverade av negativa erfarenheter av regler. Den svenska ekonomin har inte heller förändrats på ett sådant sätt att justeringarna framstår som motiverade av det skälet. Huvuddelen av de korrigeringar som gjorts bygger i stället på att mindre vikt lagts vid fördelningsmålen än vid reform. Svagt underbyggda påståenden om positiva effekter på investeringar och tillväxt har fått motivera fördelningspolitiskt ofördelaktiga förändringar. Som exempel kan nämnas de förändringar i företags- och kapitalbeskattningen som beslutades . Ett ökat skatteuttag hos företagen fick finansiera skattesänkningar för företagens ägare utan att det reducerade skatteuttaget med någon rimlig grad av säkerhet kan anses ge några positiva effekter på investeringar och sysselsättning. Det kan noteras att frågan om full eliminering av den s.k. dubbelbeskattningen inte fanns på dagordningen i diskussionerna kring reform, om man ser till de partier och intresseorganisationer, inklusive näringslivet, som stod bakom reformen. Mot denna bakgrund bör skattereglerna ändras på ett sätt som bygger på den avvägning mellan effektivitets- och fördelningsmål som gjordes skattereform och som då vann ett brett stöd från partier och intresseorganisationer. Det finns också ett starkt behov av att åter få enkla och enhetliga regler som tillåts verka under en följd av år. De förändringar i skattereglerna som föreslås här medför i kombination med dels ytterligare allmänna avgifter till sjukförsäkringen, dels andra åtgärder på bl.a. fastighetsskatteområdet, en betydande inkomstförstärkning för den offentliga sektorn. Den fulla effekten uppgår till ca uttryckt i 1994/prisnivå. Detta ger ett väsentligt bidrag till saneringen av de offentliga finanserna. är det med hänsyn till den svenska ekonomins funktionssätt angeläget att så långt som möjligt undvika mer betydande höjningar av skatteuttaget . Det gäller både kommunalskatterna och de skatter som direkt kan påverka. De väsentliga avvikelserna i nuvarande skatteregler i förhållande till regler avser beskattningen av kapitalägande. En justering av dessa regler är motiverad av flera skäl. Av rättviseskäl och för att motverka skatteplanering är det viktigt att återställa den likformighet som åsyftades i skattereformen, dels mellan olika slag av kapitalinkomster, dels mellan arbets- och kapitalinkomster. I sammanhanget kan konstateras att den svenska kapitalinkomstbeskattningen enligt regler vid en internationell jämförelse inte framstår som särskilt hög. Utöver dessa skäl för en återgång till regler finns kompletterande motiv av mer kortsiktigt slag. Det stora finansiella sparandet i hushållssektorn är en viktig orsak till den tudelade ekonomin med en alltför svag inhemsk efterfrågan. Det är i nuvarande ekonomiska läge önskvärt att reducera detta finansiella sparande genom att öka konsumtionen, särskilt med tanke på att hushållens disponibla inkomster kommer att minska som en följd av de nödvändiga budgetförstärkningarna. Det är således angeläget att utdelningsinkomster och reavinster på aktier beskattas fullt ut med kapitalskattesatsen. Som en konsekvens av denna fulla beskattning i hushållssektorn skall även avkastningen på juridiska personers innehav av kapitalplaceringsaktier beskattas på samma sätt. Vissa följdändringar i skattereglerna för investmentbolag och värdepappersfonder liksom av av- kastningsskatten på pensionssparande är också motiverade. I frånvaro av ett nytt riksdagsbeslut kommer den allmänna kapitalskattesatsen att sänkas från fr.o.m. . För att inte stimulera det finansiella sparandet och då en reducerad skattelättnad för ränteutgifter riskerar att försvaga marknaden för småhus och bostadsrätter bör kapitalskattesatsen ligga kvar på nivån . En sänkning av skattesatsen vid nuvarande omständigheter kan få negativa återverkningar för bl.a. många småhus- och bostadsrättsinnehavare som redan drabbats av förluster, för kreditsystemet samt för konsumtionsutvecklingen. Under den senaste mandatperioden har skatten reducerats också för pensions- och kapitalförsäkringskapital. Även här talar statsfinansiella skäl, likformighets- och fördelningsskäl samt mera kortsiktiga mål om att stimulera konsumtionen, för att de olika skattesatserna höjs. Av fördelningspolitiska skäl finns vidare anledning att behålla förmögen- hetsskatten på dess nuvarande nivå. Med hänsyn till att nuvarande regler har vissa brister finns anledning att återkomma till den framtida utformningen av förmögenhetsskatten. Även arvs- och gåvoskattereglerna är i behov av en översyn. beslut om företags- och kapitalbeskattningen hade tre huvudkomponenter. Den första var att enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag fick en med aktiebolagen jämförlig beskattning. Detta var och är alltjämt en angelägen åtgärd som bidrar till goda villkor för små och medelstora företag, nyföreta- gande och expansion i näringslivet. I ett avseende bör reglerna för enskilda näringsidkare korrigeras. Den införda rätten till kvittning av underskott mot inkomst av tjänst för nystartad verksamhet bör slopas främst för att förebygga skatteplanering och skattefusk men även av förenklingsskäl. De två andra huvudkomponenterna beslut avsåg dels vissa förändringar i bolagsbeskattningen, dels skattesänkningar för utdelningar och aktievinster. Dessa förändringar innebar en förskjutning av skatteuttaget från företagens ägare till själva företagen. För en öppen ekonomi som den svenska med i hög grad internationaliserade kapitalmarknader innebär en sådan omfördelning av skatteuttaget i huvudsak en premiering av hushållens finansiella sparande på bekostnad av investeringarna i företagssektorn. Såväl tillväxt- som fördelningspolitiska skäl talar mot en sådan omfördelning. Följaktligen är det här motiverat att göra vissa korrigeringar. Såvitt gäller företagsbeskattningen är det angeläget att skatteuttaget sänks till den nivå som åsyftades med regler. En full återgång till de regler som fanns års beslut är emellertid problematisk. Först kan noteras att den i och med reform införda skatteutjämningsreserven, den s.k. surven, som avskaffades , i olika avseenden var mycket komplicerad. Komplikationerna får bedömas som mer allvarliga än survens principiella förtjänster. I detta avseende är det alltså inte aktuellt med en återgång till regler. beslut bör dock korrigeras vad gäller avskattningen av gjorda survavsättningar. Enligt nuvarande regler skall enbart hälften av dessa återföras till beskattning . Bl.a. mot bakgrund av det allvarliga statsfinansiella läget bör i princip hela avsättningen återföras till beskattning. bör avskattningsperioden förlängas från fem till . Den goda likviditeten i näringslivet gör att detta inte bör föranleda några generella problem. I förarbetena till reform föreslogs att det s.k. Annellavdraget, som innebär att företagen får avdrag för utdelningar på nyemitterat kapital, skulle avskaffas. I den efterföljande lagstiftningen behölls dock Annellavdraget med hänvisning till dess utjämnande effekt på kostnaden för nyemissionsfinansierade investeringar i förhållande till kostnaden för finansiering med kvarhållen vinst. beslut innebar att Annellavdraget avskaffades trots att det i ekonomiskt avseende finns starka skäl att föredra ett utdelningsavdrag framför en lättnad på ägarnivån. Genom begränsningen till nyemission har vidare Annellavdraget ett försteg, bl.a. ur statsfinansiell synvinkel, framför ett allmänt utdelningsavdrag. Ett återinförande av Annellavdraget är dock förknippat med vissa problem. Internationellt sett är avdraget avvikande. I likhet med vad som gäller för ett allmänt utdelningsavdrag, låt vara i mindre omfattning, kan Annellavdraget medföra en överflyttning av skatteintäkter från till andra länder. Mot denna bakgrund är det inte aktuellt att återinföra Annellavdraget eller motsvarande avdrag för ekonomiska föreningar. Frågan bör dock bli föremål för ytterligare prövning. Därmed aktualiseras frågan vad som bör göras för att skatteuttaget på företagen skall justeras ned till den nivå som följde av regler. För att främja riskkapitalförsörjningen till det svenska näringslivet bör stämpelskatten på nya aktier slopas. I likhet med Annellavdraget är denna åtgärd koncentrerad till nyemitterat kapital. Som framgått tidigare finns i nuvarande ekonomiska läge skäl att vidta vissa åtgärder som kan stimulera byggnadsinvesteringarna. Vi föreslår partiellt direktavdrag för investeringar i byggnader avseende nedlagda kostnader till och med . Särskilt förslaget om direktavdrag bidrar till att temporärt hålla nere det samlade skatteuttaget på företagen till dess att mer permanenta lösningar kan genomföras. Här anser vi att det finns ett behov att sänka skatteuttaget med ca i förhållande till den nivå som följer av regler. Permanenta lösningar kan utformas på olika sätt. Ett alternativ är att lättnaderna koncentreras till sådana åtgärder som gynnar försörjningen med externt riskkapital. Ett annat alternativ är att lättnaderna utformas mer generellt. För- och nackdelar med de olika alternativen bör prövas efter samråd med näringslivet. skattereform innebar sänkt skatt på arbetsinkomster i syfte att minska snedvridningar, underlätta arbetsutbudet och ge bättre villkor för lönebildningen. Den statliga inkomstskatten på förvärvsinkomster togs bort för huvuddelen av de förvärvsarbetande. Skatteskalan utformades på ett sådant sätt att det reala skatteuttaget inte skulle öka vid en försämring av penningvärdet. skattereform byggde på en bred politisk överenskommelse. Det allvarliga ekonomiska läget med stor arbetslöshet och växande statsskuld motiverar dock vissa temporära avsteg från denna överenskommelse. Det statliga skatteuttaget på förvärvsinkomster över den s.k. skiktgränsen bör därför höjas genom en s.k. värnskatt från vid taxeringar. balanseras i väsentlig utsträckning denna skatteskärpning av att grundavdraget vid taxering till statlig inkomstskatt återinförs . Frågan om grundavdragens utformning i de högre inkomstskikten prövas i samband med avvecklingen av värnskatten. Det allvarliga statsfinansiella läget gör det också motiverat att med generella åtgärder minska tillväxten av offentliga utgifter och förstärka skatteuttaget. Till dess att underskottet i de offentliga finanserna reducerats ges ej full kompensation för inflationen. Såvitt gäller inkomstskatten medför detta att grundavdraget inte kommer att växa i takt med inflationen. Detsamma gäller för uppräkningen av skiktgränsen i inkomstskatteskalan. Den reducerade uppräkningen avser inte enbart genomslaget för faktisk inflation utan även det s.k. reallöneskyddet, som alltså begränsas i förhållande till gällande 2 procenten- heter. Vissa andra justeringar görs i beskattningen av förvärvsinkomster. Det inte avdragsgilla beloppet för resekostnader höjs . Förutom att det innebär en budgetförstärkning medför denna åtgärd en förenkling. Som en konsekvens av de tidigare införda allmänna avgifterna till sjukförsäkr- ingen och de omläggningar av egenavgifter och arbetsgivaravgifter som föreslås i avsnitt 7 skall den särskilda löneskatten höjas dels engångsvis för , dels successivt i takt med att de allmänna avgifterna till sjukförsäkringen höjs. 8.2 Enhetlig beskattning av sparandet Regeringens förslag: Reglerna om lägre skatteuttag för aktieägare och andra delägare i svenska företag för reavinster och löpande avkastning på delägarrätter tas bort. Mottagen utdelning på aktier o.d. skall tas upp till beskattning i sin helhet. Vid försäljning av aktier o.d. skall hela vinsten beskattas. Den tidigare beslutade sänkningen av skattesatsen för kapital- inkomster från slopas. Som en följd av detta slopas även mot- svarande sänkning av skattesatsen på vinstsparande. Skatteändringarna genomförs med verkan fr.o.m. . Skälen för regeringens förslag: Genom skattereform infördes en ordning som innebär att fysiska personers och dödsbons kapitalinkomster beskattas separat med en proportionell statlig skatt. beslöt den då nyvalda att sänka denna skatt från (prop. 1991/92:60, bet. 1991/92:SkU10, rskr. 1991/92:97). Efter den s.k. krisuppgörelsen flyttades sänkningen fram till (prop. 1992/93:50, bet. 1992/93:SkU18, rskr. 1992/93:158). sänktes dock beskattningen av reavinster på aktier o.d. samt för värdepappers- fonder och avkastning på kapitalförsäkring från . Denna sänkning ändrades inte i sistnämnda proposition efter krisuppgörelsen. Såvitt gäller reavinsterna genomfördes det lägre skatteuttaget genom en särskild bestämmelse som anger att endast 5/6 av en vinst resp. en förlust tas upp till beskattning resp. är avdragsgill (5/6 av = ). infördes en ny ordning för beskattningen av ägarkapitalet i svenska företag (prop. 1993/94:50, bet. 1993/94:SkU15, rskr. 1993/94:108). Skatten på utdelningar avskaffades för delägarna och endast hälften av en reavinst på delägarrätterna blev skattepliktig. En reavinst på svenska aktier beskattas därigenom för ägare inom hushållssektorn (5/6 x 1/2 av = ). Motsvarande skattesats inom företagssektorn är (1/2 x = ). Resultatet av ändringarna och framåt är att hushållssektorns kapitalinkomster rent faktiskt beskattas enligt ett flertal skilda skattesatser. Som framgått av den tidigare diskussionen behövs en återgång till de huvud- principer som gällde skattereform. Avkastningen på ägarkapitalet bör beskattas hos aktieägare och andra innehavare av delägarrätter. Den enhetliga skattesatsen i inkomstslaget kapital bör även i reell mening gälla generellt. Systemet för beskattning bör ges en enkel och robust utformning. Med en enhetlig kapitalbeskattning blir skattesystemet också betydligt mer motståndskraftigt mot skatteplanering bl.a. genom att möjligheterna till skattearbitrage minskar. Regeringens förslag innebär att skatteuttaget för avkastning på fordringsrätter ligger fast i förhållande till nivå. Till samma uttagsnivå, , höjs skatten på hushållssektorns aktier och andra tillgångar som varit föremål för skattelättnader. Skatteuttaget för avkastning på aktier som företagen äger som kapitalplacering kommer att svara mot bolagsskattesatsen . Den skattefrihet som företagen tidigare haft för utdelning på näringsbetingade aktier återinförs som en konsekvens av att den allmänna skattefriheten för utdelningar slopas. De tidigare reglerna om förvaltningsföretag kommer åter att gälla. De särskilda bestämmelserna om beskattning av viss vidareutdelning av utdelning som mottagits från utländska bolag upphävs.Regeringens förslag föranleder ett större antal lagändringar som huvudsakligen innebär att de bestämmelser som gällde på området fram till återinförs. Som en ren konsekvens av förslaget om bibehållen skattesats på kapitalinkomster bör även skattesatsen för vinstsparande ligga fast. Avkastningen på sådant sparande bör således även fortsättningsvis beskattas med en skattesats som motsvarar den enhetliga kapitalinkomstskattesatsen på . Även i detta fall bör alltså beslutet om sänkning upphävas. Återställandet av en enhetlig kapitalinkomstbeskattning berör ett komplex av regler och en övergång till de nya reglerna under löpande kalenderår innebär bl.a. stora påfrestningar för skatteadministrationen. De samhällsekonomiska och marknadsmässiga skälen för en tidigareläggning av dessa reglers ikraftträdande kan inte bedömas vara så starka att de överväger de praktiska olägenheter som skulle uppkomma genom en sådan tidigareläggning. Ändringarna bör därför ske med verkan först fr.o.m. . Regeringens förslag: Skattesatsen för värdepappersfonder höjs från . De regler som i övrigt gällde före återinförs. Utdelning som mottagits av värdepappersfonden blir skattepliktig och avdrag medges för den utdelning fonden lämnar. Reavinster på aktier o.d. är skattefria. En schablonintäkt på tas ut på aktiernas marknadsvärde vid beskattningsårets ingång. En förutsättning för full avdragsrätt för förlust på en fondandel skall åter vara att minst tre fjärdedelar av värdepappersfondens förmögenhet utgörs av aktier. Även för investmentföretag återinförs i princip de bestämmelser som gällde fram /94. Skälen för regeringens förslag: I syfte att uppnå neutralitet mellan direkt och indirekt ägande medgav reglerna även /94 i princip skattefrihet för utdelningsinkomster hos värdepappersfonder och investmentföretag. Reglerna var utformade så att mottagna utdelningar var skattepliktiga medan avdrag medgavs för lämnad utdelning. På så sätt kunde den utdelning som mottagits av fonden eller investmentföretaget under ett beskattningsår vidareutdelas till andels- och aktieägarna utan att någon faktisk beskattning skett hos fonden eller bolaget. Avskaffandet av den ekonomiska dubbelbeskattningen medförde en komplicerad påbyggnad av de tidigare reglerna. I huvudsak innebär dessa regler att gränsdragningen för skattelättnader för värdepappersfonder har lagts på andelsägarnivå och i fråga om investmentföretag på bolagsnivå. Omfattningen av skattefriheten för utdelning från värdepappersfond bestäms av karaktären på fondens inkomster. Systemet ger inte fondandelsägaren någon möjlighet att själv bedöma skattepliktens omfattning och förutsätter en beskattning på grundval av kontrolluppgifter om skattepliktig utdelning från fondbolagen. Skattesatsen för värdepappersfonder bör höjas från som en följd av ändringen av den generella kapitalskattesatsen. Beskattningsreglerna för värdepappersfonder och fondandelsägare bör återställas. En betydande förenkling uppnås vid en återgång till de regler som gällde före . På en punkt finns det dock skäl att tills vidare behålla de nyinförda bestämmelserna. Reglerna om avskattning när ett investmentföretag byter karaktär till vanligt företag bör kvarstå i avvaktan på ytterligare överväganden i samband med att ställning tas till (Fi 1992:11) kommande förslag beträffande omstrukturering av företag. Särreglerna i fråga om skatteplikt för fondandelar som är kopplade till andelen aktier av fondförmögenheten avskaffas. I stället bör den äldre regeln återinföras som för fullt avdrag för reaförlust på fondandel ställer krav på att tre fjärdedelar av den totala fondförmögenheten skall utgöras av aktier. Regeringens förslag innebär att en omfattande reglering i punkt 2 a av an- visningarna till 22 § kommunalskattelagen (1928:370), KL, och 3 § 1 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, , tas bort. Förslaget medför också ändringar i 2 § 10 mom. De nya bestämmelserna skall gälla från . Kravet på fondernas förmögenhetssammansättning såvitt gäller full avdragsrätt för förlust på andel mot aktievinst föranleder dock en övergångsregel för . 8.2.3Avkastningsskatt på pensionssparande m.m. Regeringens förslag: Skattesatsen för avkastning på pensionsförsäkringar och pensionssparkonton höjs från . Höjningen gäller såväl privata pensionsförsäkringar som tjänstepensionsförsäkringar. Avkastningsskatten för avkastning på kapitalförsäkringar höjs från av skatteunderlaget till på nio tiondelar av underlaget som en anpassning till skattesatsen för inkomstslaget kapital. Särreglerna om att svenska aktier o.d. endast skall tas upp till viss del av värdet vid bestämmandet av underlaget för avkastningsskatt slopas som en följd av avskaffandet av enkelbeskattningssystemet. Skälen för regeringens förslag: Avkastningsskatten på pensionsmedel infördes genom skattereform. Skatten på avkastningen av privata pensionsförsäkringar utgjorde . För det kapital som var hänförligt till tjänstepensionsförsäkringar var dock skattesatsen . sänktes dock skatten på de privata pensionsförsäkringarna från (prop. 1991/92:60). Underlaget för avkastningsskatten beräknades ursprungligen enligt inkomstskattereglerna. började regler om ett nytt långsiktigt bundet pensionssparande utan försäkringsinslag gälla (prop. 1992/93:187, bet. 1992/93:SkU31, SFS 1993:931-951). Den nya sparformen benämns individuellt pensionssparande och sker på ett pensionssparkonto. De nya reglerna förde också med sig en omläggning av avkastningsskatten. beräknas skatten på en schablonmässigt bestämd avkastning genom att pensionskapitalet vid årets ingång multipliceras med den genomsnittliga statslåneräntan under kalenderåret före beskattningsåret. Schablonmetoden medför att beskattning sker även av orealiserad värdestegring på kapitalet. Detta förhållande ger i sig en effektivare beskattning än den som sker vid den vanliga inkomstbeskattningen. Å andra sidan är avkastningen på försäkringskapitalet på lång sikt normalt högre än statslåneräntan eftersom kapitalet även omfattar aktier o.d. vars avkastning även inkluderar en riskpremie. Den förstnämnda effekten torde emellertid överväga. Det är därför motiverat med en lägre skatt för kapitalförsäkring än av nuvarande schablonmässigt beräknade avkastning. Avkastningen på pensionsförsäkringskapitalet och kapital på pensionssparkonton beskattas med en skattesats på , vilket motsvarar tidigare nivå på (på äldre underlag). Kapital som är hänförligt till kapitalförsäkring beskattas på samma sätt, men med skattesatsen . Skatten på pensionskapitalet bör återställas till den nivå som gällde för privata pensionsförsäkringar skattereform. Av likformighetsskäl bör någon skillnad mellan olika former av pensionering inte göras. Skattesatsen för allt pensionskapital som beskattas med avkastningsskatt bör därför bestämmas till . Skatten på avkastning på kapitalförsäkringar bör ligga på samma nivå som gäller för hushållens kapitalinkomster i övrigt. Detta uppnås med en avkastningsskatt som utgår av nio tiondelar av skatteunderlaget. När avkastningsskatten sänktes med verkan skedde inte någon motsvarande sänkning av den särskilda skatten på personförsäkringar som tagits hos utländska försäkringsbolag [lagen (1990:661) om skatt på vissa premiebetalningar]. Nivån på denna skatt - av premiebeloppet - kan därför ligga fast. Som en följd av de ändrade reglerna för beskattning av avkastning på aktier o.d. avskaffas bör de särskilda värderingsregler som medger att aktier och liknande värdepapper ingår i underlaget för avkastningsskatt med reducerat värde slopas. De föreslagna ändringarna bör tillämpas för beskattningsår som påbörjas efter utgången av . Regeringens förslag: Sparande i allemansfond återfår en skattegynnad ställning. Reavinster och utdelning på andelar i allemansfond beskattas med en faktisk skattesats på . Skälen för regeringens förslag: Allemansfonderna infördes på initiativ av den socialdemokratiska regeringen. Genom allemansfonderna har intresset för sparande i aktier breddats väsentligt. Antalet allemansfondkonton överskrider med god marginal 2 miljoner. Riskkapitalmarknaderna har på detta sätt tillförts en avsevärd mängd nytt kapital. har allemansfonderna åstadkommit ett bredare ägande av det svenska näringslivet. I skattereformen 1991 gavs allemansfonderna en gynnad ställning genom att endast två tredjedelar av avkastningen beskattades. Dessa skattefördelar avskaffades på initativ av den borgerliga regeringen (prop. 1993/94:50). Detta har fått till följd att sparandet i allemansfonder har minskat.