prop · GI03179 · 1995-01-01 00:00:00 — Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida." Systemet med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten som i motioner i . Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. De motiv som anfördes i den ovannämnda propositionen för systemet med uppskjuten invandringsprövning har dock varje gång frågan behandlats i ansetts väga tyngst. Den praxis som lades fast genom uttalandena i propositionen tillämpas därför fortfarande. 4.5.3 Krav på uppehållstillstånd före inresa Av 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen framgår att en utlänning som vill bosätta sig i skall ha beviljats uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter inresan i landet om utlänningen _ har rätt till asyl här, _ skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i och som han har sammanlevt med utomlands, eller _ det annars finns särskilda skäl. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före utlänningens inresa i landet infördes i den dåvarande utlänningsförordningen (1981:137). Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag (s. 32) bl.a. följande: "Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar . Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor utsträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan Till detta kommer att samhället åsamkas betydande kostnader och att arbetsmarknaden störs genom omfattande illegala anställningar, särskilt inom vissa branscher." I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag borde således göras för utlänningar som var berättigade till asyl och vilkas skydd garanterades genom uttryckliga bestämmelser i utlänningslagen. När det gällde undantag i övrigt från huvudregeln framhöll föredraganden i nämnda proposition (s. 34) att undantag för det första måste göras för de klara familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kom hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. I fråga om andra familjesammanföringsfall borde det enligt föredraganden i allmänhet få anses naturligt att kräva att frågan om uppehållstillstånd prövades före inresan. I vissa fall kunde dock skälen även i dessa fall vara så ömmande att det skulle vara stötande att kräva att utlänningen återvände hem för att söka tillstånd därifrån. Allmänt sett var det dock enligt föredraganden angeläget att undantagen begränsades genom en strikt tillämpning. Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före inresan i överfördes i stort sett oförändrade till utlänningslag. 1988/89:86 gav föredraganden (s. 149) några exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga att bevilja uppehållstillstånd efter inresan. Ansökan borde således kunna beviljas om utlänningen hade ett tillstånd som meddelats för annat ändamål än besök och som gick ut medan den nya ansökan var föremål för prövning. Ett annat fall som enligt föredraganden inte var ovanligt var att det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstod som orimligt att begära att ansökan skulle göras från hemlandet. Ett annat exempel var att det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan hade eller väntade barn med. I praxis beviljas uppehållstillstånd i de klara familjesammanföringsfallen med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 2. Har en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i krävs enligt praxis för att tillstånd skall beviljas antingen att parterna sammanbott eller att de har eller väntar barn tillsammans. Tillstånd beviljas då med stöd av 5 § andra stycket 3. Enligt sistnämnda undantagsbestämmelse kan tillstånd också beviljas för anhöriga utanför kärnfamiljen, exempelvis för föräldrar som bör tillåtas bosätta sig hos barn här i landet. Det krävs då i praxis antingen att sökanden är eller att det med hänsyn till sökandens hälsotillstånd inte kan krävas att han eller hon skulle återvända till hemlandet för att ge in ansökan därifrån. Med stöd av 5 § andra stycket 3 beviljas också förlängt uppehållstillstånd i vissa fall av längre tidsbegränsade vistelser här, exempelvis för studier eller tidsbegränsade arbeten inom ramen för vad som brukar kallas internationellt utbyte. De tidsbegränsade anställningar det främst är fråga om avser gästforskare, anställda på chefsposter inom internationella företag samt professionella idrottsmän och tränare. Av 5 § fjärde stycket framgår att regeringen får föreskriva om andra undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Med stöd av denna bestämmelse har regeringen genom ändring (1992:1166) i utlänningsförordningen (1989:547) föreskrivit att en ansökan om uppehållstillstånd för en medborgare i ett land som ingår i EES-området skall kunna bifallas även om den görs efter inresan. Detsamma gäller för nära familjemedlemmar till en medborgare i ett EES-land oavsett sökandens medborgarskap. Den som efter inresan i ansöker om uppehållstillstånd kan således beviljas tillstånd utan hinder av bestämmelserna i 5 § första och andra styckena om han eller hon ingår äktenskap med en här i landet bosatt medborgare i ett EES-land. För den som ingår äktenskap med en svensk medborgare gäller däremot bestämmelserna i 5 § första och andra styckena. 4.5.4 Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut års utlänningslag fanns en omfattande reglering av möjligheterna för en utlänning att få en ny prövning av rätten att stanna i i samband med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Bl.a. skulle ett ärende på verkställighetsstadiet överlämnas av polismyndigheten till om det förelåg tungt vägande humanitära skäl samt om det var tveksamt om eller hur verkställighet skulle ske. Föredragande statsrådet framhöll i prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag att dessa detaljerade och komplicerade regler saknade motsvarighet såväl i andra länders utlänningslagstiftning som i svensk rätt när det gällde verkställighet av beslut inom andra rättsområden. Statsrådet framhöll vidare att ett handläggningssystem, som erbjöd i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nöd-vändighet ledde till att handläggningstiderna blev långa och att rättsosäkerhet skapades. Genom utlänningslag infördes ett nytt system för prövning av ansökningar när lagakraftvunnet beslut föreligger. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen får en ansökan om uppehållstillstånd, när lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger, bifallas endast om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut och om utlänningen har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, som tidigare avgjordes av , prövas från av (7 kap. 17 § utlänningslagen). Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i prop. 1988/89:86 bl.a. följande (s. 119 f.): "För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. En regel av denna innebörd har tagits in i den bestämmelse som uttrycker huvudregeln att en ansökan om uppehållstillstånd inte kan beviljas så länge en utlänning befinner sig i (2 kap. 5 § tredje stycket lagförslaget). Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas. Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till . Det är inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i inleder ett förhållande med en i bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder detta inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas. Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit vara så att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen är kvar i . Detta skall gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes." Frågan om vilka kriterier som skall gälla för bifall till ny ansökan har därefter behandlats i prop. 1993/94:94. Enligt i propositionen redovisad statistik lämnar en mycket stor andel av dem som fått avslag på sina ansökningar hos in en ny ansökan medan det är en mycket liten andel av de nya ansökningarna som leder till bifall. Regeringen fortsatte sedan (s. 84 f.): "Reformeringen av lagstiftningen har uppenbarligen inte haft avsedd effekt. Det förutsattes vid den nuvarande bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli mycket begränsat. Som framgått ges emellertid i stor utsträckning en ny ansökan om uppehållstillstånd in då avslagit överklagande över ett beslut om avvisning eller utvisning. har kommit att uppfattas som en slags "tredje" instans. Det är en utveckling som varken var förutsedd eller avsedd. Att ny ansökan ges in i den omfattning som sker innebär att många utlänningar invaggas i en oftast helt orealistisk förhoppning om att de kommer att få stanna här. Det kan medföra att såväl verkställigheten som hemkomsten blir svårare än vad som hade varit nödvändigt. Det kan heller inte bortses från det faktum att en del ansökningar ges in enbart för att förhala verkställigheten. De många ansökningarna medför en stor arbetsbelastning för och bidrar därmed till längre handläggningstider i alla ärenden. Det innebär i sin tur stora kostnader för samhället." För att minska antalet nya ansökningar föreslog regeringen i propositionen en skärpning av kriterierna för bifall till en ny ansökan. Enligt förslaget skulle en sådan ansökan kunna bifallas _ förutom i de fall sökanden hade rätt till asyl _ om ett genomförande av avvisningen eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men för hans psykiska eller fysiska hälsa. Vidare föreslogs i propositionen en inskränkning av möjligheterna till rättshjälp i denna typ av ärenden. godtog i sitt betänkande (1993/94:SfU11) i huvudsak förslaget till inskränkning av möjligheterna till rättshjälp. Utskottet sade sig vidare dela uppfattningen att antalet nya ansökningar medförde problem, inte minst med tanke på att de bidrog till längre handläggningstider i alla övriga ärenden. Utskottet ansåg emellertid att de dittillsvarande kriterierna för bifall till ny ansökan och de uttalanden som tidigare gjorts i förarbeten skulle gälla även i fortsättningen. Det blev också beslut (rskr. 1993/94:188). 4.6 Uppehållstillstånd för besök Den allmänna principen att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i infördes från också för besöksfallen. Kraven för att uppehållstillstånd skulle få beviljas efter inresan sattes dock lägre för den som sökte uppehållstillstånd för besök än för den som sökte uppehållstillstånd för bosättning. Enligt dåvarande utlänningsförordning (33 §) fick således uppehållstillstånd "för viss beviljas utlänning som har rest in i för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden". När bestämmelserna om krav på att ett uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i fördes över från den tidigare utlänningsförordningen till utlänningslag kom dock samma bestämmelser att gälla för bosättningsfallen och besöksfallen. Det innebär att den nuvarande lagen ställer krav på att det skall finnas "särskilda skäl" för att en ansökan om uppehållstillstånd för besök skall få beviljas efter inresan. Semantiskt skulle detta kunna uppfattas som en skärpning i förhållande till tidigare bestämmelser där det ställdes krav på "vägande skäl". 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framgår dock inte att någon skärpning varit avsedd. De tillämpande myndigheterna torde heller inte ha vidtagit några ändringar i tidigare mycket liberala praxis, som innebär att uppehållstillstånd för i vart fall ett kortare besök beviljats så snart vistelsens karaktär av besök och inte bosättning gjorts trolig. påpekade i en skrivelse till (dnr. 211-91-4838) att lagstiftningens ordalag inte stämde med den praxis som utvecklats när det gäller möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd för besök efter inresan i landet. Verket hemställde att lagstiftningen skulle utformas så att besöksfallen och behovet av förlängning reglerades särskilt. Enligt skrivelsen borde kraven för ett besökstillstånd inte ställas högt, men det borde finnas något skäl till att ansökan inte från början gjorts för hela den avsedda tiden. Regeringen uppdrog åt utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. att överväga frågan. 4.7 Verkställighet i vissa fall av beslut om avvisning och utvisning Av 8 kap. 7 § sista stycket UtlL framgår att en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott inte får verkställas förrän en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land. Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller fängelsepåföljd och verkställighet av beslut om avvisning eller om utvisning som inte har beslutats av domstol. Inte heller finns reglerat hur man skall förfara när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och en förundersökning har inletts eller åtal har väckts mot utlänningen. Det förekommer i ett fåtal fall att en utlänning döms till fängelsestraff utan att domstolen beslutar om utvisning och det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Något formellt hinder mot att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning finns då inte _ trots att det ådömda fängelsestraffet inte avtjänats. Motsvarande problem kommer upp i något fler fall när det gäller en utlänning, som tidigare meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft, och som gör sig skyldig till brott som skall utredas eller åtal väckts som ännu inte prövats. Den omständigheten att det föreligger att lagakraftvunnet avlägsnandebeslut utgör inte i sig grund för åklagaren att besluta om att inte väcka åtal eller att dra tillbaka ett väckt åtal. finns det inget hinder i utlänningslagen mot att det lagakraftvunna beslutet verkställs även om utlänningen står under åtal för ett mycket grovt brott. 5 framställning I betänkandet 1993/94:SfU27 Uppehållstillstånd för anhöriga har socialförsäkringsutskottet på eget initiativ tagit upp frågan om bestämmelserna för och hanteringen av uppehållstillstånd i asylärenden där utlänningen har anknytning till en här i landet bosatt person. Utskottet anser i betänkandet att det finns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter skall hanteras och överväga förändringar. Utskottet redogör i betänkandet bl.a. för vissa motioner som tidigare behandlats av utskottet och som då inte lett till några förslag från utskottets sida. I motionerna uppges att en mängd svenska kvinnor skulle förmenas rätten att leva tillsammans med sin man genom att avslår ansökningar om uppehållstillstånd med motiveringar som att förhållandet är "oseriöst" eller av "icke tillräcklig varaktighet" eller att det är "för stor åldersskillnad" mellan parterna. I betänkandet redovisas även uppgifter som lämnats av , en sammanslutning av i huvudsak kvinnor, gifta eller sammanboende med män som inte fått uppehållstillstånd i . Enligt dessa uppgifter skulle de flesta av medlemmarnas män ha kommit hit som asylsökande och under den långa väntetiden bildat familj. Föreningen uppgav också att den ursprungliga asylansökan och utredningen låg till grund även för prövningen av en senare anknytningsansökan. Någon särskild anknytningsutredning skulle oftast inte ha gjorts om uppehållstillstånd söktes under vistelsen i . Utskottet hänvisar i betänkandet vidare till det ovan citerade uttalandet i prop 1988/89:86 om att en s.k. ny ansökan i princip inte bör kunna bifallas enbart på grund av en åberopad anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt. Utskottet fortsätter därefter (s. 4): "Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter, inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller väntar barn med någon som är bosatt i . Vid utskottets behandling av frågan i betänkandet 1993/94:SfU14 framkom uppgifter som tyder på att det finns skäl att se över formerna för hur frågan om anknytning till skall hanteras och utredas i ett pågående asylärende. Utskottet vill även erinra om de skillnader som kan uppstå beroende på om den anhörige i är svensk medborgare eller medborgare i ett annat EES-land. En asylsökande som är gift med en medborgare i annat EES-land än torde nämligen ha rätt att få uppehållstillstånd här. Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i dessa avseenden." 6 Behovet av åtgärder 6.1 Levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd och medborgarskap Regeringens bedömning: Det är naturligt att kräva ett skötsamt och hederligt beteende av en utlänning som önskar bosätta sig i . Utlänningslagstiftningen anger inte i vilka fall och under vilka förutsättningar utlänningar kan vägras uppehållstillstånd med hänvisning till deras levnadssätt. Detta har utvecklats i praxis. Med hänsyn till frågans vikt och kravet på ett rättssäkert förfarande bör det i lag regleras när en ansökan om uppehållstillstånd får avslås med hänvisning till sökandens bristande skötsamhet och hederlighet. När det gäller kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt som villkor för svenskt medborgarskap, finns det anledning att se över såväl denna prövning som de s.k. karenstider som skall förflyta innan den som begått brott kan tas upp till svensk medborgare. Utredningen: förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker en klarare reglering när det gäller vilken vikt ett skötsamt och hederligt levnadssätt skall ha vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd. Den allmänna inriktningen på utvisningsutredningens förslag tillstyrks genomgående av myndigheterna bland remissinstanserna. Utredningens förslag avstyrks i väsentliga delar av samtliga frivilligorganisationer. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av redovisningen under avsnitten 4.1.1 och 4.1.2 har möjligheterna att avslå en ansökan om uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt helt utvecklats i praxis. Inte minst av rättssäkerhetsskäl är det otillfredsställande att en så viktig fråga inte är närmare reglerad. Att en ansökan om uppehållstillstånd kan avslås med hänvisning till utlänningens levnadssätt bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Att utlänningar som beviljas uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap begår brott eller på annat sätt för ett gravt asocialt levnadssätt strax efter det att tillstånd beviljats kan bidra till främlingsfientlighet och rasism. Det drabbar den stora majoriteten laglydiga invandrare och det försvårar möjligheterna att föra en human flykting- och invandringspolitik. Det finns därför skäl att i något större utsträckning än väga in bristande skötsamhet och hederlighet vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap. För att göra detta möjligt måste de utredningar som ligger till grund för avgörandena i dessa ärenden vara så grundliga att de gör det möjligt att göra en reell prövning av utlänningens skötsamhet och hederlighet. 6.2 Uppehållstillstånd efter inresan Regeringens bedömning: Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan i bör behållas. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan bör dock vidgas för de fall där det är uppenbart att ansökan skulle ha bifallits om den gjorts före inresan. Likaså bör det finnas något större möjligheter än att få uppehållstillstånd för den som har ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. De krav som utlänningslagen anger för att uppehållstillstånd för besök skall få beviljas efter inresan bör ändras så att de bättre stämmer överens med den praxis som utvecklats. Utredningens bedömning stämmer överens med regeringens. Departementspromemorian: Bedömningarna i departementspromemorian stämmer överens med regeringens. Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen välkomnade förslaget att vidga möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd efter inresan. Flera av de närvarande framförde att det egentligen är tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen som blivit alltför restriktiv och att det borde finnas möjligheter att inom den nuvarande lagstiftningens ram tillämpa en väsentligt mer generös praxis.