prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens ställningstagande i denna fråga bygger på viljan att tillmötesgå befogade krav, att det skall kunna vara möjligt att förutse lagstiftningens tillämpningsområde. Också i fråga om aktsamhetsreglernas tillämpningsområde bör det tydligt framgå för vilka verksamhetsområden aktsamhetsreglerna kan göras gällande. Enbart om dessa områden klart redovisas, blir det möjligt att i förväg avgöra för vilka fall myndigheterna har rätt att ingripa. Det förtydligande av aktsamhetsreglernas tillämpningsområde som Lagrådet har föreslagit är i detta sammanhang klargörande. Detta hindrar dock inte att också verksamheter som formellt ligger utanför anpassas till balkens aktsamhetsregler. En sådan anpassning bör dock i enlighet med det sektorsansvar som gäller all miljöstörande verksamhet ske genom den lagstiftning som reglerar verksamheten i fråga, antingen genom en hänvisning till allmänna aktsamhetsregler eller på annat sätt. har i sitt slutbetänkande (SOU 1994:96) föreslagit regler med detta syfte. Balkens allmänna aktsamhetsregler kommer alltså att omfatta verksamheter som regleras närmare i balkens tredje och fjärde avdelningar. De allmänna aktsamhetsreglernas tillämpningsområde bör anges särskilt för varje verksamhet i de kapitel som ingår i dessa avdelningar. För särskilt farliga verksamheter bör de allmänna aktsamhetsreglerna gälla fullt ut. För andra verksamheter, t.ex. för naturvårdens del, är däremot en sådan ordning inte befogad. De materiella reglerna i tredje och fjärde avdelningarna i kombination med det utrymme som finns för miljömyndigheterna, antingen att meddela föreskrifter eller villkor eller att ingripa särskilt i tillsynsärenden, avgränsar alltså balkens tillämpningsområde i förhållande till sektorsinriktad lagstiftning. Med verksamhet avses i balken inte enbart ett fysiskt bedrivande av en viss påtaglig verksamhet. I stället syftar verksamhetsbegreppet enligt det mönster som återfinns i miljöskadelagen och i miljöskadelagens motsvarighet i till att täcka en rad olika företeelser. För de verksamheter som enligt balken är fastighetsanknutna gäller samma verksamhetsbegrepp som i miljöskadelagen. I övrigt avses med verksamhet allt som omfattas av balkens tillämpningsområde. Det behöver alltså inte vara fråga om en yrkesmässig verksamhet. Ett ingripande kan ske för att en fastighetsägare i sin verksamhet, dvs. genom sitt boende eller ägande, förorsakar påtagliga olägenheter för omgiv- ningen. Ett annat fall kan vara att en kemisk produkt skall ersättas med en mindre farlig produkt eller att särskilda villkor skall förenas med import eller export av en kemisk produkt. Vad som avses med verksamhet konkretiseras genom balkens särskilda föreskrifter eller genom föreskrifter meddelade med stöd av balken. I de delar av som särskilt reglerar naturvård, miljöfarlig verksamhet, hantering av kemiska produkter, avfallshantering och särskilda hälsoskyddsaspekter bör också finnas särskilda aktsamhetsregler avpassade för verksamheten i fråga. Genom att balkens allmänna aktsamhetsregler också tillämpas i närmare angiven utsträckning på dessa verksamheter åstadkoms vad flera remissinstanser efterlyst, nämligen att göra de allmänna aktsamhetsreglerna mera direkt tillämpliga på enskilda verksamheter. Genom tillsynsmyndigheternas befogenheter att ingripa kommer aktsamhetsreglerna, både de allmänna och de särskilda, att bli direkt tillämpbara. I fråga om tillsynsmyndigheternas rätt till ingripande bör det i sammanhanget påpekas att den rätten av hänsyn till den enskilde skall begränsas enligt regler som också gäller . Detta innebär att tillsynsmyndigheten i första hand skall försöka åstadkomma rättelse genom råd eller förslag till åtgärder så att ett förtroendefullt förhållande kan växa fram mellan verksamhetsutövarna och tillsynsmyndigheten. En överträdelse av en aktsamhetsregel kan bero på okunnighet och inte på ett medvetet handlande. Det är också viktigt av hänsyn till den integritet som den enskilde har rätt till att en tillsynsmyndighet inte har rätt att söka igenom någons bostad för att beslagta handlingar eller liknande. Införandet av allmänna övergripande aktsamhetsregler i innebär att man tillskapar gemensamma bestämmelser för ett antal sinsemellan relativt olikartade företeelser. Samma grundsyn bör alltså prägla avvägningen t.ex. mellan kostnader och hälso- och miljöhänsyn, oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller hantering av kemiska produkter, låt vara att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika beroende på aktivitetens farlighet. Avsikten med allmänna aktsamhetsregler är att ge större klarhet och därmed ökad tyngd åt aktsamhetskraven. De övergripande reglerna innebär också klarare gränser för tillåtligheten. Som några remissorgan pekat på måste emellertid ambitionsnivån även om den är hög hållas på en realistisk nivå. En ambitionsnivå av det slaget att det uppsatta målet är ouppnåeligt tjänar ingen på. När det gäller t.ex. val av teknik finns det mot den angivna bakgrunden fog för att skilja mellan de övergripande aktsamhetsregler, som skall gälla för yrkesmässig verksamhet och de regler som kan reglera den enskildes användning av någon teknisk utrustning samt det ansvar som därvid kan åvila honom. Enligt regeringens mening finns det flera fördelar ur miljösynpunkt med en sådan uppdelning. När det gäller den enskilde som vållar olägenheter för miljön sker detta således oftast i samband med användning av serietillverkade konsument- produkter. För sådana förhållanden är det därför lämpligast att kraven på miljöförbättrande åtgärder i första hand riktas mot tillverkaren så att man kan förebygga att farliga produkter släpps ut på marknaden. För näringsidkarnas del finns det skäl att sätta högre krav i fråga om val av teknik. De allmänna aktsamhetsreglerna kommer också att läggas till grund för beslut av regeringen eller av underordnade myndigheter när det gäller att utfärda föreskrifter. De skall vidare ligga till grund för tillståndsprövningen. Detta innebär att frågan om vilka skyddsåtgärder m.m. som i olika avseenden skall vidtas kommer att bli föremål för myndigheternas prövning enligt den valda lagstiftningsmodellen. Myndigheterna skall alltså tillämpa samtliga från aktuell prövningssynpunkt gällande bestämmelser i balken, dvs. både de allmänna aktsamhetsreglerna och de ytterligare regler som gäller särskilt för olika verksamheter. När det gäller myndigheternas prövningsförfarande innebär den föreslagna regleringen, t.ex. för miljöfarlig verksamhet, att tillståndsmyndigheten i fråga om aktsamhetskraven och kraven på lokalisering har att pröva ärendet med ut- gångspunkt i såväl de allmänna aktsamhetsreglerna i balkens första avdelning som från de gemensamma bestämmelserna i balkens andra avdelning samt de särskilda regler för miljöfarliga verksamheter som finns i balkens fjärde avdelning. Med utgångspunkt härifrån har myndigheten att fastställa vilka villkor för verksamheten som bör gälla med hänsyn till förhållandena i omgivningen. Den föreslagna ordningen innebär att tillståndsbeslutet kommer att ha rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det bör således även fortsättningsvis vara möjligt för hälsoskyddsmyndigheterna eller kemikaliemyndigheterna att ingripa med stöd av de allmänna aktsamhetsreglerna eller de särskilda reglerna om kemikalier och hälsoskydd i frågor som inte har blivit föremål för prövning av tillståndsmyndigheten, dvs. inte omfattas av villkor i tillståndsbeslutet. Reglerna i balken om tillsyn bör ge tillsynsmyndigheterna rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett enskilt fall för att balkens föreskrifter och vad som kan följa av dem skall iakttas. De allmänna aktsamhetsbestämmelserna måste ha en sådan utformning att tillämpningen kan anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Ett exempel på detta är att krav skall kunna ställas på företagen att de utnyttjar teknik av hög kvalitet och med god funktion. Detta innebär normalt att verksamhetsutövaren skall använda den bästa tillgängliga tekniken. Att använda bästa tillgängliga teknik är ett krav som gör sig alltmer gällande i , både inom EU och länderna kring . I vissa fall bör dock verksamhetsutövaren, som framhållits av , kunna åläggas att utveckla en teknik som inte finns på marknaden, t.ex. när det är fråga om komplexa anläggningar, där man inom vissa tidsramar får prova sig fram med olika tekniska lösningar för att på bästa sätt och inom möjligheternas ram motverka eller hindra att verksamheten eller dess verkningar förorsakar olägenheter i omgivningen. Den praxis som därvidlag utvecklats inom bör alltså bestå. Det nu sagda innebär att lagtexten inte som kommittén har föreslagit skall ange bästa tillgängliga teknik som ett aktsamhetskrav, utan i stället ställa krav på att i yrkesmässig verksamhet ett sådant försiktighetsmått som är tekniskt möjligt skall iakttas. Kommitténs förslag till en särskild s.k. stoppregel som en övergripande aktsamhetsregel har mycket starkt ifrågasatts av en övervägande del av remissorganen. Förslaget innebär i korthet att verksamheter som kan skada människors hälsa inte får utövas. Inte heller verksamheter som kan föranleda allvarlig skada på miljön bör under några förhållanden få komma till stånd. Enligt regeringens mening är stoppregelns utformning och dess lagtekniska placering beroende på hur balkens olika kapitel och avdelningar byggs upp. Som framgått av det föregående skall de allmänna aktsamhetsreglerna täcka dagens miljölagstiftning. Den lagstiftningen bygger i stora delar på allmänna förvaltningsrättsliga principer och förfaranden. Det är egentligen enbart miljöskyddslagen som har ett helt utbyggt regelverk som närmare beskriver de möjligheter myndigheterna har att ingripa mot en tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet och som yttersta möjlighet att stoppa en sådan verksamhet. Kommittén har föreslagit att balken skall innehålla gemensamma kapitel för tillståndsprövning och för omprövning av tillståndsgivning. Som framgår av regeringens förslag till miljöbalk har inte kommitténs förslag följts i detta avseende. De särskilda regler som har utbildats i fråga om prövning av miljöfarlig verksamhet och omprövning av villkoren för sådan verksamhet beror på att verksamhet av sådant slag ofta är förenad med långsiktiga investeringar och stora kostnader. Det har varit ett allmänt intresse att verksamheterna har kunnat bedrivas och det har framstått som rimligt att tillståndet förenas med en i lag angiven trygghet för verksamhetsutövaren. Det synsättet kan knappast sägas vara befogat att anlägga vid många andra av de verksamheter som skulle kunna falla under krav på tillstånd. Det nu sagda har föranlett att i förhållande till kommitténs förslag utökade regler om prövning och omprövning av miljöfarlig verksamhet har förts till det kapitel som reglerar den verksamheten och att övriga tillstånd inte har kringgärdats med andra bestämmelser än de som i praktiken gäller och som följer av den allmänna förvaltningsrätten. Kapitlen om tillstånd och omprövning av tillstånd som kommittén föreslagit har därför utgått. Detta har också betydelse för stoppregeln och hur den lagtekniskt bör hanteras. Dagens miljölagstiftning ger utrymme för en tillsynsmyndighet att förbjuda en verksamhet som inte har underkastats särskild prövning enligt de allmänna regler som gäller i fråga om ordning och säkerhet. Också verksamheter som underkastats särskild prövning kan förbjudas eller förklaras inte längre vara tillåtna men då i allmänhet enligt särskilda i lag angivna regler. Den nu angivna ordningen återkommer i kommitténs förslag. Jämfört med förhållandena skulle den av kommittén föreslagna stoppregeln alltså i fråga om befintliga verksamheter innebära en dubblering mot bakgrund av balkens föreslagna mer begränsade tillämpningsområde. Behovet av en stoppregel av den typ kommittén föreslår gör sig dock främst gällande i fråga om större verksamheter som regelmässigt är att hänföra till miljöfarlig verksamhet. Frågan om hinder eller förbud för en verksamhet till följd av en generell stoppregel bör regleras i samband med de särskilda aktsamhetsregler som skall gälla för miljöfarlig verksamhet. När frågan prövas bör de allmänna aktsamhetsreglerna tillämpas tillsammans med de särskilda aktsamhetsreglerna. Regeringen återkommer till aktsamhetsreglernas närmare utformning i den fortsatta framställningen. Det bärande elementet vid all aktsamhetsbedömning är dock försiktighetsprincipen. Det är kring denna princip de allmänna aktsamhetsreglerna måste byggas upp. Regeringens förslag: För att skydda miljön skall principen om förebyggande åtgärder samt försiktighetsprincipen kunna tillämpas på all sådan verksamhet som kan skada människors hälsa och miljön. Därvid ingår som en väsentlig del utbytesprincipen, en princip som innebär att kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska produkter skall om det är till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön eller naturen ersättas med sådana produkter och varor som innebär mindre risk. Avsaknaden av vetenskaplig be- visning får inte användas som en ursäkt för underlåtenhet att vidta rimliga skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det finns en bred enighet bland remissinstanserna om att försiktighetsprincipen skall ligga till grund för utformningen av aktsamhetsreglerna. Vad gäller substitutionsprincipen eller utbytesregeln, som kommittén kallar den, menar några remissinstanser att kommitténs förslag innebär en försvagning jämfört med gällande kemikalielagstiftning, eftersom den av kommittén föreslagna regeln innebär att en kvalifikationsgräns införs om att utbytet skall vara "till påtaglig fördel" för bl.a människors hälsa och miljön. LRF framhåller att försiktighetsprincipen i kommitténs förslag saknar begränsningar och kan utlämna den enskilde till myndigheternas godtycke. Om principen skall tillämpas på arbetsföretag som kan påverka den biologiska mångfalden, bör det föreligga krav på att man stöder sig på väl grundade misstankar att verksamheten skadar hälsa och miljö enligt LRF. och Kemikalieinspektionen pekar på att vid tillämpning av substitutionsprincipen är det en avvägning eller med andra ord en riskbedömning som skall göras vid prövningen mellan tillgängliga alternativ. Skälen för regeringens förslag: De allmänna aktsamhetsreglerna i bör ge uttryck för att miljöproblem skall förebyggas och att åtgärder skall sättas in redan vid källan. Detta innebär bl.a. att redan vid prövningen av en verksamhet skall beaktas huruvida det finns risk för att människors hälsa och miljön kan skadas av verksamheten. En sådan förebyggande princip återfinns i flera konventioner och andra internationella instrument inom miljöområdet. har även försiktighetsprincipen kommit att få en allt mer framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Försiktig- hetsprincipen innebär också att om det finns ett hot om allvarlig eller oåter- kallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöför- störing. Vid om miljö och utveckling - UNCED - antogs sålunda den s.k. Rio-deklarationen, som innehåller en bestämmelse att försiktighetsprincipen skall tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter (princip 15). Också konvention om skydd av miljö, , liksom konvention om skydd av den miljön i Nordostatlanten, , kommer försiktighetsprincipen till uttryck. De fördragsslutande parterna skall i enlighet med de grundläggande principer och skyldigheter som följer av de båda konventionerna sålunda tillämpa försiktighetsprincipen, dvs. vidta förebyggande åtgärder för att hindra att utsläpp i den miljön förorsakar skador på människan eller miljön. För svenskt vidkommande gäller principen att risker skall beaktas och att mi- ljöproblem skall förebyggas . Den har ingått som en viktig del av miljölagstiftningen och gett de tillämpande myndigheterna en möjlighet att beakta de faror från allmän hälsosynpunkt eller andra allmänna synpunkter som kan vara förbundna med okända eller otillräckligt utforskade föroreningsämnen. Den osäkerhet som kan råda rörande ett ämnes farlighet skall alltså inte gå ut över allmänheten utan bör drabba den som släpper ut ämnet i luften eller i vattnet. Man behöver således inte vänta med ett ingripande till dess en skada inträffar. Den som vill släppa ut ett otillräckligt känt ämne som man hade grun- dad anledning anta är skadligt måste kunna visa att olägenhet inte behöver befaras. Även för kemikalielagstiftningen gäller liknande regler. Den nu redovisade inställningen kommer att gälla också i fortsättningen och utgör en del av försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen skall även utgöra det bärande elementet i den svenska miljölagstiftningen. Med hänsyn till den vikt regeringen fäster vid principen framstår det som naturligt att försiktighetsprincipen bör ges en övergripande tillämpning och således ligga till grund för balkens hela tillämpningsområde. En sådan utvidgning av tillämpningsområdet innebär t.ex. att man skall kunna ta större hänsyn till alla de verksamheter som faller under tillämpningsområde. Skyddet för den biologiska mångfalden kan, som ett exempel, regleras mer utförligt och i andra led än vad som är möjligt. Försiktighetsprincipen skall alltjämt bygga på principen att bevisbördan för att visa att den planerade verksamheten eller åtgärden inte förorsakar skadeverkningar skall ligga på verksamhetsutövaren. Enligt regeringens mening bör utbytesprincipen införas i som en central aktsamhetsregel som skall tillämpas på ämnen och produkter som regleras genom balken. Också i fråga om miljöfarlig verksamhet bör utbytesprincipen inta en framträdande plats. Som Kemikalieinspektionen har framhållit inrymmer principen ett vidare tillämpningsområde än enbart byte av kemiska produkter. I ett längre perspektiv är ambitionen alltså att vid varje användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika kemiska produkter. Utbytesprincipen inrymmer alltså överväganden om produktval. Som Naturvårdsver- ket och Kemikalieinspektionen framhållit avser en prövning mot utbytesprincipen en avvägning mellan graden av risk mellan tillgängliga alternativ, dvs. en bedömning av sannolikheten för att en skada skall inträffa och verkningarna av en eventuell skada i samband med att olika alternativ vägs mot varandra. Utbytesprincipen är däremot inte normalt att se som en förbudsregel. Är det fråga om förbud skall ett sådant beslut fattas mot bakgrund av att den prövade produkten inte kan accepteras under några förhållanden, dvs. det är då inget val mellan produkter som är i fråga. Kommittén har föreslagit att utbytesprincipen skall kunna tillämpas när den vidtagna åtgärden leder till en påtaglig fördel för bl.a. människors hälsa och miljön. Enligt några remissinstanser är den föreslagna lydelsen en försvagning av utbytesprincipen jämfört med den gällande lydelsen i lagen om kemiska produkter. Som framgår av kommitténs motivering för förslaget är detta emellertid inte avsikten. Eftersom frågan om utbyte ytterst blir en fråga om skälighetsavväganden måste naturligtvis också skäligheten bli föremål för överväganden. I de allmänna aktsamhetsreglerna bör därför ingå en möjlighet till skälighetsavvägning mellan kostnaden och nyttan. Regeringens förslag: De allmänna aktsamhetsreglerna skall tillämpas i den utsträckning det är ekonomiskt rimligt med hänsyn till å ena sidan den risk för skada eller olägenhet som en verksamhet kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnader för skyddsåtgärder. Kommitténs förslag: Föreslår att ett mindre kostsamt försiktighetsmått får väljas, om det är uppenbart att ett visst försiktighetsmått är alltför kostsamt i förhållande den nytta det medför. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte anfört några uttalade synpunkter i frågan hur en regel om skälighetsavvägning bör utformas. Några remissinstanser däribland Kemikalieinspektionen menar dock att skälighetsaspekten finns inbyggd i andra bestämmelser om aktsamhet. i framhåller att en bestämmelse om skälighetsavväganden inte får ges ett sådant innehåll att den kan tolkas som en sänkning av ambitionsnivån jämfört med . Skälen för regeringens förslag: Av motiven till nuvarande miljölagstiftning framgår att aktsamhetsreglerna, särskilt när det gäller miljöfarlig verksamhet, avser att lämna ett stort utrymme för en fri skälighetsprövning. Den allmänna aktsamhetsregeln i lagen om kemiska produkter innebär att den som hanterar en kemisk produkt skall vidta alla de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön. Även om det inte direkt framgår av lagtexten kan dock skälighetsavväganden göras också inom ramen för kemikalielagstiftningen. När en miljöstörande verksamhet etableras, brukar detta ofta medföra att olika intressen ställs mot varandra. Företagarintresset och miljöskyddsintresset sammanfaller av naturliga skäl normalt inte. Den avvägning som måste göras mellan olika samhälleliga intressen måste ha sin utgångspunkt i att de åtgärder som krävs skall vara ändamålsenliga och stå i proportion till det avsedda syftet. Någonstans går en gräns, där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som kan läggas ner på försiktighetsmåtten. De åtgärder som därvid kan fordras skall inte framstå som onödigt betungande. Utgångspunkten är dock att sådana åtgärder skall vidtas som förhindrar att människor eller miljön skadas. I fråga om större ingrepp i miljön måste den beslutande myndigheten och i vissa fall regeringen göra sådana överväganden som innebär ett ställningstagande där nyttan för samhället av den planerade åtgärden får värderas mot andra intressen. Resultatet av hur de olika - inte sällan konkurrerande intressena - har vägts mot varandra får sedan återspeglas i beslutet. I andra sammanhang kan det vara aktuellt att värdera risk- och nyttoeffekter innan tillstånd lämnas eller en åtgärd godkänns. Det nu sagda är grundläggande för den avvägning mellan olika intressen som ofta föranleds av verksamheter som påverkar miljön. De skälighetsavväganden som kan bli aktuella i det enskilda fallet bör i komma till uttryck genom en föreskrift om att aktsamhetskraven skall vara ekonomiskt rimliga med hänsyn till å ena sidan den risk för skada eller olägenhet som en verksamhet kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnader för skyddsåtgärder. Det är i sammanhanget viktigt att slå fast, att det inte är det enskilda företaget och dess förhållanden som är avgörande för skälighetsavväganden. I stället är det objektiva grunder som skall utgöra de omständigheter som bedömningen skall bygga på. Utgångspunkten kan vara förhållandena för den aktuella branschen eller näringen och vilka krav som i det sammanhanget bör kunna ställas på ett välskött företag. När det gäller krav på tekniska lösningar och liknande för att motverka olägenheter bör det normalt inte göras någon åtskillnad mellan en redan existerande verksamhet och en nyetablering. Samma principer skall alltså vara vägledande för all skälighetsavvägning. Att de allmänna aktsamhetskraven skall tillämpas endast i den mån det är ekonomiskt rimligt är enligt Lagrådet en så betydelsefull inskränkning i bestämmelsernas tillämpningsområde att den bör framgå redan av den inledande paragrafen i avsnittet med allmänna aktsamhetsregler. Regeringen har i lagrådsremissen angett att ifrågavarande inskränkning har en blott marginell betydelse. Miljökraven måste kunna formuleras och ställas utan att den ekonomiska avvägningen har skett . Regeringen är därför fortfarande av den meningen att bestämmelsen om ett objektivt hänsynstagande till ekonomiska förutsättningar bör tas in som en avslutande bestämmelse bland de allmänna aktsamhetsreglerna.