prop · GI03227 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:227 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Regeringen överlämnar denna proposition till . Förutsättningarna för att använda straffprocessuella tvångsmedel på teleområdet har förändrats . I propositionen föreslås att reglerna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassas till den tekniska utvecklingen på teleområdet och till förändringarna på telemarknaden. Förslagen syftar till att vidmakthålla möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som verkningsfulla straffprocessuella tvångsmedel. I propositionen föreslås att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall avse ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress - i stället för en telefonapparat eller annan teleanläggning - som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall i enlighet härmed meddelas att gälla viss teleadress. Vidare föreslås att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna ske även utanför allmänt tillgängliga telenät. Avlyssning och övervakning får dock inte avse telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät, som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Förslag till lag om ändring i ......................... 4 3 Ärendet och dess beredning............... 7 4 Bakgrund................................. 7 5 Nuvarande ordning........................ 8 6 Behov av förändringar.................... 15 7 Begränsningen till viss teleanläggning .. 17 8 Begränsningen till allmänt tillgängliga telenät..................... 22 9 Vissa frågor om verkställighet........... 28 10 Kostnader................................ 30 11 Ikraftträdande........................... 30 12 Författningskommentar.................... 30 Bilaga 1 lagförslag........................... 33 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet Information och den nya informa- tionsteknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110).................. 36 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag.......... 37 Bilaga 4 Lagrådets yttrande................... 40 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 42 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 27 kap. 18-21 och 25 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 27 kap. 18 §[1] Hemlig teleavlyssning Hemlig teleavlyssning innebär att innebär att telemeddelanden som telemeddelanden, som befordras via ett befordras till eller allmänt tillgängligt från ett telefonnummer, telenät till eller från en kod eller annan en viss teleanläggning, teleadress, i hemlig- i hemlighet avlyssnas het avlyssnas eller eller tas upp genom tas upp genom ett tek- ett tekniskt hjälpmedel niskt hjälpmedel för för återgivning av återgivning av in- innehållet i meddelan- nehållet i meddelandet. Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående 1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller 2. försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff. 19 §[2] Hemlig teleövervakning Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om hemlighet hämtas in om telemeddelanden som telemeddelanden som har expedierats eller har expedierats eller beställts till eller beställts till eller från en viss telean- från en viss teleadress läggning som är ansluten eller att sådana till ett allmänt meddelanden hindras tillgängligt telenät från att nå fram. eller att en sådan an- läggning stängs av för telemeddelanden. Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående 1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2. brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller sådant brott enligt 1 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling som avser narkotika eller 3. försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse , om sådan gärning är belagd med straff. 20 §[3] Hemlig teleavlyssning Hemlig teleavlyssning och hemlig och hemlig teleövervakning får ske teleövervakning får ske endast om någon är endast om någon är skäligen misstänkt för skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får utredningen. Åtgärden får endast avse tele- endast avse en fonapparat eller annan teleadress som innehas teleanläggning som in- eller annars kan antas nehas eller annars kan komma att användas av antas komma att an- den misstänkte. vändas av den miss- Avlyssning eller tänkte. övervakning får inte avse telemeddelanden som endast befordras inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. 21 §[4] Frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Tillstånd skall I ett beslut att meddelas att gälla för tillåta hemlig och anlägg- teleavlyssning eller ning. Tiden får inte hemlig teleövervakning bestämmas längre än nöd- skall det anges vilken vändigt och får inte teleadress och under överstiga en månad från vilken tid tillståndet dagen för beslutet. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad för beslutet. I tillstånd till avlyssning eller övervakning skall det särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgäng- liga telenät. 25 §[5] Har rätten lämnat Har rätten lämnat tillstånd till hemlig tillstånd till hemlig teleavlyssning eller teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, hemlig teleövervakning, får de tekniska får de tekniska hjälpmedel som behövs för hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller avlyssningen eller övervakningen övervakningen användas. anslutas, underhållas och återtas. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning tillsattes (Ju 1989:04; dir. 1989:54) med uppgift att se över straffrättsliga och processrättsliga frågor med anknytning till data- och teleteknikens utveckling m.m. Utredningen överlämnade betänkandet Information och den nya informationsteknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110). I denna proposition tar regeringen upp utredningens förslag när det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr 92/4865). De lagförslag som i nu aktuella delar lades fram i betänkandet finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har anfört vissa lagtekniska synpunkter. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till detta, bland annat i författningskommentaren. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Radio, TV, kabelkommunikation, telekommunikation och datorkommunikation har uppfattats som klart åtskiljbara företeelser som enkelt kunnat sorteras utifrån såväl informationsinnehåll som metoder för användning och överföring av informationen. Dessa skillnader har efterhand blivit alltmer otydliga. Den nya informationstekniken (IT) har berett vägen för nya former av kommunikation där tal, text, data och bild integreras. Det förekommer också att mottagaren kan påverka informationsinnehållet, s.k. interaktiv kommunikation. Överföringen av telemeddelanden sker via såväl allmänt tillgängliga telenät som privata före- tagsnät. Telekommunikation via etern har också blivit vanlig. Vid en internationell jämförelse befinner sig i frontlinjen när det gäller de fysiska kommunikationsnätens infrastruktur för tele-, data-, text- och bildöverföring. Ägarstrukturerna har emellertid förändrats till följd av bl.a. den fria telemarknaden som infördes genom den nya telelagen (1993:597). Utvecklingen har inneburit att abonnenter i stället för teleoperatörer i allt högre grad kommit att äga nät, abonnentväxlar och annan teleutrustning. Användningen av IT har bidragit till en ökad internationalisering. Med teknikens hjälp bryts gränser mellan länder effektivt igenom. Inom Europeiska unionen har intensiteten i fråga om aktiviteter på IT-området ökat markant . En rapport har arbetats fram (den s.k. ) med en rad förslag till framför allt en rättslig nyordning där avreglering utgör det mest kännetecknande draget. Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndigheter tillgång till ett ändamålsenligt telesystem som bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. har slagit fast att staten skall svara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Vidare har betonats vikten av att staten skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utvecklingen av teletjänster (prop. 1987/88:118 och prop. 1990/91:87). Frågor om ändrad verksamhetsform för och en rättslig reglering av en fri telemarknad har behandlats av (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU20, rskr. 1991/92:312 och prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443). Härvid har betydelsen för samhällsutvecklingen av effektiva telekommunikationer ytterligare framhållits av och det statliga ansvaret för grundläggande telekommunikationer har utvidgats från att avse taltelefoni till att omfatta även telefax och viss datakommunikation. Den snabba tekniska utvecklingen med nya IT-baserade rutiner, den öppna telepolitiken och den ökade internationaliseringen har förändrat förutsättningarna för att använda tvångsmedel på teleområdet. Frågan huruvida de nuvarande bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är ändamålsenliga har mot denna bakgrund kommit att hamna i fokus. I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen (RF) finns en grundläggande bestäm- melse om skydd för den enskildes personliga integritet. Där sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Skyddet för den personliga integriteten regleras genom ett flertal bestämmelser på olika konstitutionella nivåer: grundlag, vanlig lag, förordningar och myndig- hetsföreskrifter. I 2 kap. RF finns bestämmelser om skydd för medborgarna mot tvångsmedel från det allmänna. Bestämmelserna innebär att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden (2 kap. 6 § RF). Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § RF). Genom en ändring i regeringsformen, som trädde i kraft , har i den s.k. fri- och rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel förts in en bestämmelse om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering av personuppgifter (2 kap. 3 § andra stycket). Regeln slår fast att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Föreskrifterna i tryckfrihetsförordningen om meddelarfrihet och anonymitetsskydd är också av betydelse för tvångsmedelsregleringen. Användningen av tvångsmedel på teleområdet berör bl.a. frågor om mänskliga rättigheter och skyddet för den enskilde vid dataregistrering av personuppgifter. generalförsamling antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I art. 12 sägs bl.a. att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens. Grundsatsen har därefter arbetats in om medborgerliga och politiska rättigheter. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () är också av intresse på teleområdet. I art. 8 första punkten tillförsäkras envar rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begränsningar får ske endast om åtgärden är förenlig med de strikta undantag som ställs upp i art. 8 andra punkten. I den praxis som har utvecklats hos den europeiska domstolen för mänskliga fri- och rättigheter vid tillämpningen av har slagits fast att hemlig teleavlyssning kan ses som ett ingrepp i såväl privatliv som korrespondens (t.ex. fallet Klass). Enligt kommissionens praxis faller vidare frågor om dataskydd inom ramen för rätten till skydd för privatlivet (mål nr 10473/83). har anslutit sig till de nu nämnda konventionerna. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har också inkorpererats i svensk rätt. har antagit en rekommendation om datorbrottslighet (Nr. R (89) 9) med en tillhörande rapport utarbetad av för brottsfrågor. I rapporten berörs bl.a. hemlig teleav- lyssning. för brottsfrågor har vidare tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att studera främst straffprocessuella frågor i ett IT-perspektiv (PC-PC). Arbetet, som bl.a. behandlar hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, har resulterat i ett förslag till rekommendation i ämnet. har också antagit en rekommendation om skydd för personuppgifter i samband med telekommunikationstjänster, särskilt avseende telefonitjänster (Nr. R (95) 4). Rekommendationen berör bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. 4 kap. 8 och 9 a §§ och 21 § datalagen (1973:289) innehåller straffbestämmelser för den som olovligen bereder sig tillgång till information. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör lagreglerade undantag från det skydd mot intrång som ges i såväl internationella överenskommelser som grundlag och vanlig lag. Den grundläggande lagregleringen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. 18-25 §§ rätte- gångsbalken (RB). Genom en ändring 1989 togs nya före- skrifter om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning in i 27 kap. 18-24 §§ RB (prop. 1988/89:124, bet. 1988/89:JuU25, rskr. 1988/89:313, SFS 1989:650). Översynen grundades på förslag av (Ju 1978:06), (S 1982:09) och en tillsatt parlamentarisk kommission för att genomföra ett fortsatt granskningsarbete med anledning av mordet på statsminister (). Bestämmelserna innebar en saklig och terminologisk anpassning till ny teknik. Tillämpningsområdet för tvångsmedlen utvidgades, bl.a. genom att begreppen "telemeddelande" och "teleanläggning" infördes i en sådan betydelse att också annan telekommunikation än muntlig innefattas, t.ex. datakommunikation, telex och telefax. Redan i det lagstiftningsarbetet konstaterades emellertid att den förändrade konkurrenssituationen på telekommunika-tionsområdet kunde motivera ytterligare anpassningar men att denna fråga fick tas upp i ett annat sammanhang (prop. s. 40). Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades vidare till den nya telelagen (1993:597). Denna reglering innebar att telemarknaden öppnades för flera operatörer. föreskrifter om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassades på så sätt att begränsningen till telemeddelanden som befordras av ersattes av en begränsning till telemeddelanden som befordras via allmänt tillgängliga telenät. Vidare infördes en bestämmelse rörande verkställighet av sådana åtgärder (prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30, rskr. 1992/93:443, SFS 1993:602). Utöver bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns sådana regler också i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (tvångsmedelslag), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. (lag) och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (lag). Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras via ett allmänt tillgängligt telenät till eller från en viss teleanläggning, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket RB). För att sådan avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket minimistraffet är fängelse eller för försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff (18 § andra stycket). Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleanläggning som är ansluten till ett allmänt tillgängligt telenät eller att en sådan anläggning stängs av för telemeddelanden. Sådan övervakning får användas om någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket minimistraffet är fängelse , för brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller sådant brott enligt 1 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling som avser narkotika eller för försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om sådan gärning är belagd med straff (27 kap. 19 § RB). Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan också komma i fråga vid misstanke om anstiftan eller medhjälp till brottslighet av angivet kvalificerat slag. För tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning krävs - utöver att någon är skäligen misstänkt för brott av viss svårhet - att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast avse telefonapparat eller annan teleanläggning som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte (20 §). En teleanläggning till vilken den misstänkte kan antas komma att ringa får alltså inte avlyssnas. Frågor om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Ett tillstånd skall meddelas att gälla och anläggning. Tiden, som inte får bestämmas längre än nödvändigt, får inte överstiga en månad för beslutet (21 §). Hemlig teleavlyssning får inte ske av telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det kommer fram att en avlyssning avser ett sådant meddelande skall avlyssningen avbrytas och upptagningar eller uppteckningar som omfattas av förbudet förstöras (22 §). Föreskrifter finns också om hävande av beslut (23 §), om tid för granskning och förstöring av upptagningar och uppteckningar (24 §) och om rätt att - när tillstånd lämnats till hemlig teleavlyssning eller hem- lig teleövervakning - ansluta, underhålla och återta de tekniska hjälpmedel som behövs för avlyssningen eller övervakningen (25 §). Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen, som är tidsbegränsad, gäller vid förundersökning angående vissa brott mot rikets säkerhet och vissa andra grova brott. Efter den senast gjorda förlängningen gäller lagen till utgången av (prop. 1994/95:33, bet. 1994/95:JuU4, rskr. 1994/95:42, SFS 1994:1489). tvångsmedelslag gäller vid förundersökning angående dels allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, dels vissa högmålsbrott såsom uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri. Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till dessa brott om sådan gärning är straffbar. I förhållande till regleringen i innebär lagen utvidgade möjligheter att använda vissa tvångsmedel, bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Sålunda får rätten enligt 5 § tvångsmedelslag lämna tillstånd till tvångsmedel på teleområdet även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt . Åklagaren får i brådskande fall själv besluta om användning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall anmälan ofördröjligen göras hos domstolen, som skyndsamt skall pröva ärendet (6 §). I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings-myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. regleras hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i 28 §. Där stadgas att åklagaren får besluta om sådan åtgärd om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. Om åklagaren har fattat ett sådant beslut skall han genast anmäla det hos rätten, som snabbt skall pröva ärendet. Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får i vissa fall tvångsåtgärd såsom t.ex. hemlig teleavlyssning tillgripas. För detta krävs att åtgärden är påkallad för att utröna om en utlänning eller en organisation eller en grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse inte är föreskrivet. Tvångsmedlen har alltså i detta sammanhang ett brottsförebyggande syfte. Lagen är inte tidsbegränsad. Den parlamentariska kontrollen av lagens tillämpning sker, liksom av tvångsmedelslag, genom att regeringen lämnar en skrivelse om denna till . Uppgifter om telemeddelanden som bevaras av en teleoperatör, t.ex. för debiteringsändamål eller av säkerhetsskäl, kan hämtas in med stöd av telelagen (1993:597) eller, om operatören är en myndighet, i enlighet med regler i sekretesslagen (1980:100). Med telemeddelande avses ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare (1 § telelagen). Enligt telelagen får den som i televerksamhet har fått tillgång till uppgift om teleabonnemang, innehållet i ett telemeddelande eller annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till (25 § första stycket). Tystnadsplikten gäller dock inte i förhållande till den som tagit del i utväxlingen av ett telemeddelande eller som på annat sätt sänt eller tagit emot sådant meddelande. Tystnadsplikten i fråga om uppgift om teleabonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande gäller inte heller i förhållande till innehavare av det abonnemang som använts vid kommunikationen (25 § andra stycket). Enligt telelagen gäller tystnadsplikt också för angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 § RB och för uppgift som hänför sig till åtgärden att kvarhålla försändelser enligt 9 § samma kapitel. På begäran av åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har att ingripa mot ett brott skall emellertid den som driver televerksamhet och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 25 § första stycket lämna uppgift som angår misstanke om brott. Denna uppgiftsskyldighet är begränsad till uppgift om teleabonnemang (namn, titel, adress och telefonnummer, etc.) och annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande, t.ex. uppgift om mellan vilka abonnemang ett telemeddelande har förmedlats. Undantaget från tystnadsplikten såvitt avser uppgift om teleabonnemang gäller endast om fängelse är föreskrivet för brottet och detta enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter. För annan uppgift som angår ett särskilt telemeddelande gäller undantaget endast om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (27 §). Beträffande uppgifter om innehållet i ett telemeddelande genombryts tystnadsplikten inte i något fall.