prop · GI0374 · 1995-01-01 00:00:00 — Ordvalet leder tanken till att vissa kulturföremål i den nationella lagstiftningen uttryckligen anges vara nationella skatter. Så är inte fallet i fråga om lagen om kulturminnen och kan inte heller förutsättas vara förhållandet i andra länders lagstiftning. Ordet "betecknas" kan därför lämp- ligen bytas ut mot ordet "betraktas". Vidare bör i första stycket 1 inte hänvisas alternativt till och . Att ett av alternativen skall väljas sedan klarhet vunnits i fråga om anslutning till Europeiska Unionen torde kunna uppmärksammas på annat sätt. I Lagrådets förslag till utformning av 2 § har utan något ställningstagande i sak en hänvisning till valts. I första stycket föreskrivs som en del av definitionen av kulturföremål som omfattas av bestämmelserna i lagens 6 kap. att det kan vara fråga om en integrerad del av en offentlig samling. definieras i para- grafens andra stycke som en samling som ägs av en stat som anges i 1 §, av en lokal eller regional myndighet i en sådan stat eller av en offentlig institution i en sådan stat vilken ägs eller till stor del finansieras av staten eller av en lokal eller regional myndighet. Den i lagen föreslagna definitionen ansluter nära till den definition som finns i artikel 1.1 i rådets direktiv /7/EEG av . Den föreslagna definitionen är dock inte lämpligt utformad med hänsyn till svensk juridisk terminologi. Staten anses i utgöra en enda juridisk person. Statliga myndigheter på lokal eller regional nivå kan därför inte anses som självständiga ägare till olika tillgångar. Inte heller kan kommuner, delstater eller motsvarande, som sannolikt åsyftas i direktivet, betecknas som lokala eller regionala myndigheter. Innebörden av direktivets definition av offentlig samling torde korrekt återges i den svenska definitionen om där i stället för stat och lokal eller regional myndighet anges det allmänna (jfr 2 kap. regeringsformen). Paragrafen bör enligt Lagrådets mening ges följande utformning: "Med ett kulturföremål avses i detta kapitel ett föremål som 1. i den stat det förts bort från betraktas som en nationell skatt av konst- närligt, historiskt eller arkeologiskt värde enligt lagar eller administrativa förfaranden som är förenliga med artikel 36 i , och 2. tillhör någon av de kategorier som anges i bilagan till denna lag eller är en integrerad del av inventarierna hos en kyrklig institution eller en integrerad del av en offentlig samling och upptagen i inventarieförteckningen hos ett museum, ett arkiv eller en bibliotekssamling. Med en offentlig samling avses en samling som i en stat som avses i 1 § ägs av det allmänna eller av en institution i en sådan stat vilken ägs eller till stor del finansieras av det allmänna." 4 § I paragrafens första stycke anges bl.a. att talan om återlämnande skall riktas mot den som innehar föremålet för egen eller annans räkning. Med den valda formuleringen avses bestämmelsen motsvara innehållet i artikel 5 i direktivet. Uttrycket "för egen eller annans räkning" syftar på de definitioner av in- nehavare och mellanhand som ges i artikel 1.6 och 1.7. Enligt artikel 1.6 är innehavare den person som fysiskt innehar kulturföremålet för egen räkning och enligt artikel 1.7 är mellanhand den person som fysiskt innehar kulturföremålet för annans räkning. Andra meningen i första stycket kan med oförändrad innebörd utformas så att talan skall väckas mot den som innehar föremålet. Härmed bör förstås den som fysiskt innehar detsamma. I det fall en främmande stat väcker talan mot en mellanhand, dvs. mot någon som innehar ett kulturföremål för annans räkning, kan detta naturligtvis i hög grad påverka exempelvis ägarens rätt. Detta förhållande beaktas inte särskilt vare sig i direktivet eller i de föreslagna bestämmelserna. Däremot torde bestämmelserna i 14 kap. 10_12 §§ om intervenient vara tillämpliga på den för vars räkning föremålet innehas. Denne är därvid hänvisad till att själv bevaka sin rätt, varvid han får ställningen som självständig intervenient. Det kan visserligen antas att detta i många fall inte kommer att bereda några särskilda svårigheter i praktiken, eftersom mellanhanden kan förväntas underrätta den för vars räkning han innehar ett kulturföremål om att talan om återlämnande har väckts. För den för vars räkning föremålet innehas kan givetvis processen resultera i att han förlorar den rätt till föremålet som han har. Enligt Lagrådets mening bör därför och med hänsyn till den särskilda karaktären av de föreslagna reglerna införas en skyldighet för den domstol där talan väcks mot en mellanhand att underrätta den som har en rätt till föremålet som kan påverkas av processen, om denne är känd. I paragrafens andra stycke anges som en förutsättning för att en ansökan om stämning skall tas upp till prövning att vissa handlingar skall bifogas an- sökningen. En ansökan om stämning i tvistemål skall enligt 42 kap. 4 § rätte- gångsbalken avvisas om käranden inte följer ett föreläggande att avhjälpa brister i fråga om ansökningens innehåll eller annan ofullständighet. Det torde därför vara tillräckligt att i andra stycket ange endast vad som skall fogas till ansökningen. Paragrafen bör enligt Lagrådet erhålla följande lydelse: "Den stat från vars territorium kulturföremålet olagligt har förts bort kan vid allmän domstol väcka talan om återlämnande. Talan skall riktas mot den som innehar föremålet. Till en ansökan om stämning i mål som avses i första stycket skall fogas dels en handling som beskriver föremålet och som anger att det är ett kulturföremål, dels en förklaring av den behöriga myndigheten i den återkrävande staten om att föremålet olagligt har förts bort. Är annan än den som innehar föremålet ägare till detta, skall domstolen, om ägaren är känd, underrätta denne om att talan väckts. Detsamma gäller i fråga om den som har en särskild rätt till föremålet." 7 § I paragrafen anges i vilka fall och under vilka förutsättningar den som enligt bestämmelserna i lagförslaget blir tvungen att återlämna ett kulturföremål är berättigad till ersättning av den återkrävande staten. I enlighet med vad som uttalas i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.3) innebär paragrafen att ersättning skall kunna utgå endast i det fall det kultur- föremål som skall återlämnas innehas av någon för egen räkning. Någon rätt till ersättning skall alltså inte finnas om föremålet innehas av en mellanhand, dvs. för annans räkning. Detta gäller såväl mellanhanden som den för vars räkning denne innehar föremålet. Bestämmelsen i 7 § har samma utformning som motsvarande bestämmelse i artikel 9 i direktivet. Det sakligt befogade i denna utformning av reglerna kan starkt ifrågasättas. Den för vars räkning en mellanhand innehar ett kulturföremål kan vara ägare till föremålet eller ha en annan ekonomiskt betydelsefull rätt till det, t.ex. nytt- janderätt. För denne blir effekten av att föremålet måste återlämnas densamma vare sig han själv fysiskt innehar det eller det tillfälligt finns hos någon annan t.ex. för reparation eller som lån för en utställning. Någon förklaring till att direktivet getts denna utformning lämnas inte i remissen. En närmare granskning av de olika artiklarna i direktivet ger vid handen att det inte kan uteslutas att artikel 9 om rätten till ersättning fått ett icke avsett innehåll. Definitionerna på innehavare och mellanhand i artikel 1.6 och 1.7 synes utesluta varandra; att en person vid ett givet tillfälle fysiskt innehar ett föremål för egen eller annans räkning innebär att ingen annan person vid samma tillfälle kan fysiskt inneha föremålet, vare sig för egen eller annans räkning. Trots detta anges i artikel 4.1 att "innehavaren och/eller mellanhan- den" skall identifieras och i artikel 4.6 att behörig myndighet skall uppträda som förmedlare mellan "innehavaren och/eller mellanhanden". Med hänsyn till vad som sagts kan sättas i fråga om den tolkning av bestämmelsen om ersättning i artikel 9 som gjorts i lagrådsremissen är nöd- vändig. Ett ytterligare skäl mot denna tolkning är att den kan ge upphov till en ordning som knappast är förenlig med det äganderättsskydd som följer av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Om det inte anses möjligt att i lagen föreskriva att den återkrävande staten skall vara skyldig att betala ersättning även till den för vars räkning ett kulturföremål innehas av en mellanhand bör följande beaktas. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen skall varje medborgare vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. I vart fall om någon genom återlämnandet av ett kulturföremål förlorar äganderätten eller annan särskild rätt till föremålet, torde nämnda grundlagsbestämmelse eller grunderna för den vara tillämpliga. Ersättning skall i så fall utges och får betalas av svenska staten i stället för av den återkrävande staten. Lagrådet förordar att en före- skrift härom tas in i 6 kap. som en ny 8 §. Som en förutsättning för att den som skall återlämna ett kulturföremål skall ha rätt till ersättning av den återkrävande staten anges i 7 § att han eller hon visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet "i fråga om hur föremålet förts bort från den återkrävande staten". I artikel 9 i direktivet är förutsättningen utformad så att innehavaren skall ha visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet "vid anskaffandet av föremålet". Utformningen av den i den svenska lagtexten föreslagna lydelsen har enligt den allmänna motiveringen (avsnitt 8.3) valts för att direktivets utformning inte skall kunna ges den innebörden att innehavaren är berättigad till ersättning trots att han efter förvärvet av ett föremål olagligt fört bort det, om han bara vid förvärvet visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet. Avfattningen av 7 § på denna punkt synes inte motsvara innebörden av artikel 9 i direktivet. Den som innehar ett kulturföremål i behöver ju inte ha befattat sig med anskaffandet av föremålet i utlandet eller med dess bortförande från den främmande staten. Innehavaren kan t.ex. ha förvärvat föremålet av en säljare i när föremålet redan fanns här i landet. Att så skett hindrar inte att en skyldighet att återlämna föremålet kan föreligga. I motsats till vad som uttrycks i remissen anser Lagrådet att direktivets formulering av förutsättningen för ersättning bättre täcker de fall som kan förekomma. För att undanröja tveksamhet om bestämmelsens tolkning kan dock föreskrivas att vederbörlig omsorg och uppmärksamhet skall ha visats både vid anskaffandet av föremålet och i fråga om hur föremålet förts bort från den återkrävande staten. I paragrafens andra stycke bör anges att förvärv genom testamente bör jämställas med arv och gåva i fråga om rätten till ersättning. Den ersättning som innehavaren av ett föremål som skall återlämnas kan vara berättigad till bör fastställas i målet om återlämnande. Detta bör framgå av lagtexten. I artikel 9 i direktivet anges att den återkrävande staten skall betala ersät- tningen vid återlämnandet av föremålet. En bestämmelse härom bör tas in i 7 §. I enlighet med vad Lagrådet uttalat bör 7 § och den nya 8 § ges följande lydelse: 7 § "Skall ett kulturföremål återlämnas är den som innehar föremålet för egen räkning berättigad till skälig ersättning av den återkrävande staten, om in- nehavaren visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet och i fråga om hur föremålet förts bort från den återkrävande staten. Den som har förvärvat föremålet genom arv, testamente eller gåva är berättigad till ersättning endast om den som föremålet förvärvats från skulle ha varit det. Ersättningen skall fastställas i målet om återlämnande av kulturföremålet och skall betalas vid återlämnandet." 8 § "Om ett kulturföremål skall återlämnas enligt bestämmelserna i detta kapitel av någon som innehar det för annans räkning, är den vars äganderätt eller särskilda rätt till föremålet påverkas av återlämnandet berättigad till ersättning av statsverket. Ersättning skall dock betalas endast i den mån rätt till ersätt-ning skulle ha förelegat om föremålet innehafts för egen räkning. I fråga om ersättning enligt första stycket gäller 7 § tredje stycket." 8_13 §§ Paragraferna innehåller regler som ger den myndighet som regeringen bestämmer (den centrala myndigheten) befogenhet att efter domstols förordnande genomföra undersökningar för att söka efter olagligen bortförda kulturföremål och därvid omhänderta sådant föremål, om det påträffas. avses kunna lämna biträde åt den centrala myndigheten. Enligt vad som framgår av remissens allmänna motivering avses och statens historiska museer () komma att utses till central myndighet. Reglerna har uppenbarligen föreslagits mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 4 i direktivet, där det bl.a. föreskrivs att de centrala myndigheterna hos medlemsstaterna på ansökan skall efterforska ett närmare angivet kultur- föremål som förts bort olovligen samt vidta alla nödvändiga åtgärder för det fysiska bevarandet av föremålet och genom interimistiska åtgärder förhindra varje handling som syftar till att undvika ett återlämnandeförfarande. Lagrådet vill likväl ifrågasätta om de föreslagna reglerna är nödvändiga. De undersökningar som avses få utföra är av den karaktären att de enligt regeringsformens terminologi är att hänföra till hus- rannsakan. Det ligger i sakens natur att återhållsamhet bör iakttas när det gäller att införa regler om sådana undersökningar vid sidan av det straffpro- cessuella området och att tillägga andra myndigheter än de brottsbekämpande befogenheter av detta slag. I de fall som här är i fråga kan det ofta förutsättas att brottsliga handlingar av ett eller annat slag har förövats. I den mån det är fråga om en handling som är straffbar enligt svensk lag kan då vanliga straffprocessuella regler om husrannsakan och beslag tillämpas, och de föreslagna befogenheterna för kan i sådana fall tänkas leda till kompetenskonflikter. Skulle det vara fråga om en handling som är brottslig enligt den främmande statens men inte enligt svensk lag _ närmast då överträdelse av den främmande statens offentligrättsliga reglering _ kan biträde från svensk sida lämnas som rättshjälp i brottmål, varvid även tvångsåtgärder kan komma i fråga under de förutsättningar som anges i lagen (1975:295) om användning av tvångsmedel på begäran av främmande stat. Till detta kommer att de föreslagna reglerna i 6 kap. 5 § gör det möjligt för domstol att även interimistiskt förordna om kvarstad på ett kulturföremål efter ansökan därom från den återkrävande statens sida. Enligt Lagrådets mening får de krav som direktivet ställer på den svenska lagstiftningen med hänsyn härtill anses vara uppfyllda även utan att man inför särskilda regler om undersökning i enskilda utrymmen och om omhändertagande av föremål. En skyldighet för att på begäran efterforska bortförda kulturföremål behöver således inte nödvändigtvis vara förenad med befogenheter för ämbetet att genomföra sådana tvångsåtgärder som här är i fråga och som otvivelaktigt har karaktär av polisverksamhet. Detta gäller så mycket mera som det finns utrymme för tvekan om de föreslagna reglerna är ägnade att mera påtagligt minska risken för att ett olagligt bortfört kulturföremål göms undan eller att annan liknande åtgärd vidtas i sådana fall då innehavaren kan vara benägen att försvåra ett återlämnande. Anses de nu ifrågavarande reglerna likväl böra införas, bör med beaktande av föreskrifterna i 2 kap. 12 § regeringsformen tillses att de inte sträcker sig längre än som behövs med hänsyn till deras ändamål. Tillstånd till en sådan undersökning som avses i 8 § bör således inte få meddelas i andra fall än då den hos vilken undersökningen är avsedd att vidtas skäligen kan befaras undandra sig att lämna uppgift huruvida han innehar det olagligen bortförda kulturföremålet. Möjligheten att meddela beslut utan motpartens hörande bör reserveras för fall då det är fara i dröjsmål. När det gäller situationer då biträde av kronofogdemyndighet begärs bör beaktas att sådan myndighet enligt 16 kap. 11 § utsökningsbalken genast och således utan att höra svaranden skall vidta behövliga åtgärder när saken är brådskande. Som exempel på brådskande fall anges i lagmotiven situationer då det är fara att egendomen sticks undan (prop. 1980/81:8 s. 796). Det är således redan enligt gällande reglering sörjt för att kronofogdemyndigheten inte skall lämna någon underrättelse i sådana fall då detta kan äventyra syftet med förfarandet. Med hänsyn härtill bör den föreslagna regeln i 6 kap. 9 § tredje stycket andra meningen om att kronofogdemyndighet inte skall lämna underrättelse till svaranden utgå. Beaktas vad Lagrådet sålunda anfört skulle _ alltjämt under förutsättning att de nu ifrågavarande reglerna bedöms vara påkallade _ remissförslagets 6 kap. 8 och 9 §§, med vissa redaktionella ändringar i övrigt, kunna ges följande lydelse. Därvid bör i enlighet med vad tidigare anförts paragraferna ges ny numrering. 9 § "Tingsrätten får på ansökan av den myndighet som regeringen bestämmer (den centrala myndigheten) besluta att myndigheten får genomföra en undersökning hos någon för att söka efter ett visst kulturföremål som olagligt förts bort från en stat som anges i 1 §. Tillstånd får lämnas endast om 1. det finns särskild anledning att anta att det sökta föremålet kan påträffas vid undersökningen, 2. den hos vilken undersökningen skall vidtas skäligen kan befaras undandra sig att lämna uppgift huruvida han innehar föremålet, 3. vikten av att åtgärden vidtas uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som berörs. Ansökan skall göras skriftligen. Om det är fara i dröjsmål, får beslut enligt första stycket meddelas utan att motparten ges tillfälle att yttra sig över ansökningen. Denne behöver i sådant fall inte heller underrättas om rättens beslut innan undersökningen påbörjas. Beslutet gäller , om inte annat bestäms." 10 § "Av ett beslut om undersökning skall framgå i vilken utsträckning den centrala myndigheten har rätt att få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra utrymmen. Vid undersökningen skall tillämpas bestämmelserna i 28 kap. 6 §, 7 § andra stycket och 9 § första stycket . Myndigheten får begära biträde av kronofogdemyndigheten för att genomföra undersökningen. Därvid tillämpas 16 kap. 10 § utsökningsbalken." Lagrådet vill slutligen påpeka att de regler i förslaget som syftar till att hemlighålla ansökningar och beslut för de berörda kan bli verkningslösa, om dessa handlingar _ liksom den främmande statens hänvändelse till Riksantik- varieämbetet _ blir tillgängliga för envar utan någon sekretess. Sekretess kan i de fall som här avses också tänkas vara påkallad av hänsyn till den enskilde. När de regler i som utgjort förebild för remissens reglering tillämpas gäller normalt förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100), medan några sekretessregler inte torde vara tillämpliga i de fall som remissförslaget tar sikte på. Med hänsyn till svårigheterna att infoga sekretessregler för de ändamål som här avses i sekretesslagens systematik har Lagrådet emellertid ansett sig böra avstå från att föreslå några sådana regler. Nämnda förhållande kan dock anföras som ytterligare ett skäl som är ägnat att leda till tvekan huruvida de nu ifråga- varande reglerna lämpligen bör införas. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1994/95: Återlämnande av kulturföremål.