prop · GI03135 · 1995-01-01 00:00:00 — De inskränkningar som kan bli aktuella vid omprövning enligt bestämmelsen i 11 § lagen om införande av vatten- lagen fick, enligt utskottet, närmast anses jämförbara med sådan användnings- reglering. ansåg därför inte att vare sig propositionens förslag eller motionärens mera långtgående förslag till begränsad rätt till ersättning var oförenliga med regeringsformen. Utskottet konstaterade vidare att de skäl som anförts för att omprövningsreglerna skall tillämpas på äldre företag också talar för att det allmänna åtnjuter en viss ersättningsfrihet vid omprövning till förmån för vissa kvalificerade allmänintressen, oavsett om det berörda företaget varit underkastat bestämmelserna om kungsådra och nypröv- ning eller inte. Enligt utskottets mening kunde det inte anses oskäligt att ett företag åläggs att självt bära en tjugondel av produktionsförlusten m.m. vid omprövning till förmån för sådana intressen. beslutade i enlighet härmed (bet. 1982/83:JoU30 s. 50 f., rskr. ställningstagande innebar att äldre tillståndshavares rätt till ersättning vid omprövning kom att utformas på följande sätt. Om en omprövning enligt 15 kap. 3, 4, 9 eller 11 § vattenlagen medför skada för tillståndshavaren, utgår ersättning till denne om det inte är fråga om omprövning för att förbättra en vattenanläggnings säkerhet (se 11 § första stycket lagen om införande av vattenlagen). Det innebär att en tillståndshavare som har fått tillstånd enligt äldre vattenrättslig lagstiftning har rätt till ersättning för förlust eller inskränkning som följer av nya eller ändrade föreskrifter om produktionsinskränkande åtgärder. Rätten till ersättning för sådan skada som är en följd av föreskrifter om produktionsinskränkande åtgärder är emellertid begrän-sad om omprövningen sker till förmån för vissa kvalificerade allmänna intressen, nämligen det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn, allmän flottled eller hälsovården eller, vid omprövning enligt 15 kap. 3 § eller 9 § första meningen vattenlagen, till förmån för den allmänna miljövården. Vid sådana omprövningar är tillståndshavaren skyldig att utan ersättning tåla skadan till så stor del som, tillsammans med vad han tidigare efter vattenlagens ikraftträdande har avstått enligt 12 eller 14 § lagen om införande av vattenlagen, motsvarar en tjugondel av det produktionsvärde eller det värde av vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som avses i 9 kap. 14 § andra stycket vattenlagen (se 12 § lagen om införande av vattenlagen). Om tillståndshavarens skada orsakas av att det vid omprövningen föreskrivits nya villkor angående skadeförebyggande eller skade-kompenserande åtgärder, har tillståndshavaren rätt till full ersättning från den som har begärt ompröv- ningen. Detta följer av att den angivna begränsningen i ersättningsrätten tar sikte endast på förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning, dvs. En konsekvens av de nya ersättningsbestämmelserna är att de äldre tillståndshavare som omfattades av nyprövningsinstitutet slipper det kostnadsansvar för skade- förebyggande och skadekompenserande åtgärder som de hade enligt äldre vatten- lagen. Äldre tillståndshavare har sammanfattningsvis en rätt till ersättning för kostnader med anledning av nya eller ändrade villkor om skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som nya tillståndshavare saknar. Det framgår inte av motiven till vattenlagen eller lagen om införande av vattenlagen varför tillståndshavarens rätt till ersättning för denna typ av åtgärder har utformats olika beroende på om tillståndet till vattenföretaget har lämnats med stöd av vattenlagen eller äldre vattenrättslig lagstiftning. 6 Kammarkollegiets framställning om ändring i 11 och 12 §§ lagen om införande av vattenlagen Kammarkollegiet har i en framställning till regeringen pekat på skillnaden mellan nya och äldre tillståndshavares rätt till ersättning för nya eller ändrade villkor om skadeförebyggande och skade-kompenserande åtgärder. Kammarkollegiet har vidare anfört bl.a. följande. "Flertalet omprövningar av äldre tillstånd kommer att ske enligt 15 kap. 4 § [vattenlagen] till förmån för det allmänna fiskeintresset. pågår ett relativt omfattande arbete med sådana omprövningar. Först efter utgången av 1993 kan omprövning ske enligt 15 kap. 3 § [vattenlagen] till förmån för andra allmänna intressen än fiskeintresset. Huvuddelen av de större vattendragen är utbyggda på ett sådant sätt att reproduktionsområdena mellan kraftverken är överdämda. Ompröv-ningarna kommer i dessa fall att syfta till att få till stånd fiskutsättningar. I utbyggda vattendrag där det fortfarande finns reproduktionsområden kommer omprövningsinsatserna att inriktas mot biotopåtgärder och byggande av fisktrappor, inklusive framsläppande av vatten. I huvudsak kommer omprövningarna således att kretsa kring skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder. Med nuvarande lydelse av 11 och 12 §§ [lagen om införande av vattenlagen] innebär detta att det allmänna måste utge ersättning för de åtgärder som kan uppnås genom omprövning. I förhållande till vad som gällde enligt [äldre vattenlagen] är detta en kraftig försämring. Som tidigare framhållits förelåg i nyprövningssituationer enligt [äldre vattenlagen] möjlighet att, utan kostnad för det allmänna, få till stånd skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder. Vidare har de möjligheter till omprövning som fanns i 2 kap. 8 § andra stycket [äldre vattenlagen] och som omfattade alla kraftverks- och regleringsföretag försämrats till följd av de angivna övergångs-bestämmelserna. Den helt dominerande vattenkraftutbyggnaden vad gäller storlek och antal har skett med stöd av äldre lag och de förväntningar som finns beträffande omprövningarna fokuseras på vattenföretag för vilka tillstånd medgivits enligt den lagen. Det som tidigare ansetts vara en av de viktigaste nyheterna i vattenlagen - utvidgade omprövnings-möjligheter - kommer, när det gäller äldre företag, att ha mycket begränsad praktisk betydelse. Den begränsade omprövningsmöjlighet som ändå finns kommer med hänsyn till ersättningsreglerna att ensidigt inriktas på åtgärder som medför produktionsförluster. Ur bl.a. energisynpunkt kan detta inte vara ändamålsenligt. Kammarkollegiet bedömer det inte som realistiskt att kollegiet skulle tillföras resurser för att bekosta skadeförebyggande och skade-kompenserande åtgärder. Kammarkollegiet föreslår att 11 och 12 §§ [lagen om införande av vattenlagen] ändras så att överensstämmelse i sak uppnås med 9 kap. 12 § första stycket och 14 § första stycket [vattenlagen]." 7 Förslag till ny reglering Regeringens förslag: Äldre tillståndshavare skall inte ha rätt till ersättning för kostnader med anledning av nya eller ändrade villkor om skade- förebyggande eller skadekompenserande åtgärder. Kammarkollegiets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker Kammarkollegiets förslag. Förslaget avstyrks av bl.a. kraftindustrin och dess samarbetsorgan. Flertalet av de remissinstanser som avstyrker en lagändring enligt Kammarkollegiets förslag har uttalat att det inte finns anledning att nu ändra vad man så sent som ansåg vara en skälig lagreglering av ersättningsfrågorna vid omprövning. Skälen för regeringens förslag: Redan vid tillkomsten av vattenlagen konstaterades att det finns ett särskilt uttalat behov av att ompröva villkoren för de tillstånd som har lämnats enligt äldre vattenrättslig lagstiftning eftersom dessa tillstånd i många fall har lämnats utan att det tagits tillräcklig hänsyn till miljön. Det är därför viktigt att reglerna om ersättning vid omprövning av äldre tillstånd är utformade på ett sådant sätt att de omprövningar som är nödvändiga ur miljösynpunkt verkligen kommer till stånd och att skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder inte hindras av bristande statliga resurser. har i lagstiftningsarbetet hänsynen till miljön fått allt större tyngd i förhållande till andra intressen. Det framgår bl.a. av de överväganden som ligger till grund för det pågående arbetet med att sammanställa en miljöbalk och som det råder allmän enighet om. En av de principer som ligger till grund för förslaget till miljöbalk går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle). Denna princip innebär att det är förorenaren som skall bära det ekonomiska ansvaret för de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa de störningar som följer av en förorening. Principen har numera slagits fast som en av hörnpelarna i EG:s miljörätt (artikel 130r i ). Den aktuella ändringen i lagen om införande av vattenlagen ligger helt i linje med denna princip. Det nu anförda talar med styrka för att det bör åligga innehavarna av äldre tillstånd att själva stå för de kostnader som är en följd av nya villkor om skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder. Kammarkollegiet har uppgett att länsstyrelser, kommuner m.fl. har anmält önskemål om omprövning av villkoren för omkring 250 äldre tillstånd. Ett syfte med dessa omprövningar är att få till stånd nya fiskvandringsvägar. Ett annat syfte är att få till stånd biotopförbättrande åtgärder i avsikt att återskapa lekbottnar. Som exempel på sådana skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder som det kan bli aktuellt att utföra kan nämnas byggande av fiskvägar (t.ex. fisktrappor), fiskutsättning, utläggning av sten i strömfåror och byggande av spegeldammar. Enligt uppgift från Kammarkollegiet går det inte att med säkerhet ange vilka ekonomiska konsekvenser de planerade ompröv-ningarna kommer att få för de drabbade tillståndshavarna. Som rikt-märke kan dock enligt Kammarkollegiet anges att byggande av en fisktrappa i betong, vilket är en i detta sammanhang förhållandevis kostsam åtgärd, kan kosta upp till etthundra per fallmeter. Det kan således sägas råda en viss osäkerhet om vilka ekonomiska konsekvenser den föreslagna lagändringen får för tillståndshavarna. Denna osäkerhet utgör emellertid inte något hinder mot att genomföra lagändringen. Kostnadsansvaret kommer nämligen att vara begränsat, eftersom det finns en särskild tillåtlighetsregel i 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Den regeln innebär att det vid en omprövning enligt 15 kap. 3 eller 4 § inte får föreskrivas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget inte tillgodoses eller att förutsättningarna för företaget rubbas avsevärt. Villkoren får inte heller medföra att tillståndshavaren m.fl. drabbas av kostnader som står i missförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kan vinnas. Det kan i sammanhanget framhållas att i varje fall det stora flertalet av kraftföretagen har ekonomiska möjligheter att ta över kostnads-ansvaret för de skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder som anses nödvändiga att utföra. Det är ett väl känt faktum att de flesta kraftföretagen - särskilt de äldre - är mycket vinstgivande. Vidare finns det inte någon anledning anta att ett utökat kostnadsansvar nämnvärt skulle påverka belåningsmöjligheterna. Det kan alltså inte anses råda någon tvekan om att de flesta kraftverksföretagen har ekonomiska förutsättningar att utan problem själva bära kostnaden för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som är motiverade av den verksamhet som bedrivs av dem. Beträffande de tillståndshavare som omfattades av nyprövningsinstitutet skulle den föreslagna förändringen dessutom bara innebära en återgång till vad som gällde enligt äldre vattenlagen, låt vara att det nu föreslagna kostnadsansvaret inte är begränsat på det sätt som gällde enligt äldre vattenlagen. Detta kostnadsansvar kommer emellertid att vara begränsat enligt den berörda särskilda tillåtlighetsregeln i 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Som framgår av det anförda finns det flera omständigheter som talar för att kostnadsansvaret för nya eller ändrade villkor om skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder bör föras över till tillståndshavarna. Dessa skäl har sådan tyngd att det är motiverat att förändra de äldre tillståndshavarnas rättsställning på det sätt som Kammarkollegiet har föreslagit. Den fråga som då återstår att besvara är om ett slopande av äldre tillstånds- havares rätt till ersättning för skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder är förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen. angavs i 2 kap. 18 § regeringsformen endast att varje medborgare vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Bestämmelsen har, som ovan angetts, inte ansetts omfatta rådighetsinskränkningar. Emellertid har bestämmelsen om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen ändrats . Ändringarna har gjorts i syfte att närmare precisera det egendomsskydd som anger (prop. 1993/94:117, bet.1993/94:KU24, rskr.1993/94:246, bet.1994/95:KU5, rskr. 1994/95:11). En del av ändringen i 2 kap. 18 § regeringsformen innebär att det införs ett skydd mot att inskränkningar i användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränkningar) sker i vissa fall. Den ändringen har inte någon betydelse för den lagändring som har diskuterats i det föregående, eftersom lagändringen inte innebär utökade möjligheter att föreskriva skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder utan endast att man avskaffar den rätt till ersättning som tillståndshavaren nu har för sådana åtgärder. I 2 kap. 18 § regeringsformen införs vidare en grundlagsskyddad rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Att rätten till ersättning ges ett grundlagsskydd är emellertid inte avsett att innebära att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar utvidgas i förhållande till vad som gäller. Den nya ersättningsbestämmelsen är utformad efter mönster av de ersättningsbestämmelser som finns intagna i 14 kap. 8 § andra stycket (1987:10). Grundlagsskyddet för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är således utformat på följande sätt. Den som drabbas av en rådighetsinskränkning som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras skall ha rätt till ersättning för förlusten av det allmänna (markreglerande bestämmelser). Rätt till ersättning skall också föreligga om rådighetsinskränkningen medför att det uppkommer skada som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten (byggnadsreglerande bestämmelser). För att rätt till ersättning skall föreligga krävs således att intrånget eller skadan är av kvalificerat slag. Som Lagrådet har anfört kan det ifrågasättas om de förpliktelser som åläggs en tillståndshavare i form av skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder kan anses innebära en inskränkning i användningen av mark och om 2 kap. 18 § regeringsformen därför är tillämplig. I enlighet med vad Lagrådet också har framhållit saknas det emellertid skäl att gå närmare in på frågan om grundlagsbestämmelsens tillämpningsområde. Som kommer att framgå i det följande står det nämligen under alla förhållanden klart att grundlagsbestämmelsens materiella innehåll inte lägger något hinder i vägen för de föreslagna ändringarna i rätten till ersättning. När man bedömer frågan om grundlagsbestämmelsens betydelse i detta sammanhang måste man ta hänsyn till den särskilda tillåtlighetsregeln i 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen som gäller vid omprövning av villkoren för ett tillstånd. Den regeln innebär, som redan nämnts, att det inte får föreskrivas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för företaget rubbas avsevärt. Villkoren får inte heller medföra att tillståndshavaren m.fl. drabbas av kostnader som står i missförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kan vinnas. Den särskilda tillåtlighetsregeln i 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen har, som tidigare angetts, kommit till eftersom framför allt ekonomiska skäl talar för att man, utöver de begränsningar som gäller enligt de allmänna bestämmelserna om utförande av ett vattenföretag i bl.a. 3 kap., sätter ett tak för de nya förpliktelser som kan läggas på tillståndshavaren. Begränsningarna i 15 kap. 10 § är en garanti för att de nya eller ändrade villkoren inte får alltför ingripande verkningar för tillståndshavaren (1977:27 s. 183 och 185 samt prop. 1981/82:130 s. 111 f. och 115). De nya eller ändrade villkor som en tillståndshavare kan åläggas att uppfylla i samband med en omprövning avser endast markreglerande åtgärder. Avgörande för frågan om det är förenligt med den aktuella grundlagsbestämmelsen att föra över kostnadsansvaret för dessa åtgärder på tillståndshavarna är därför om ett sådant kostnadsansvar kan leda till att en tillståndshavares pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Enligt regeringens bedömning förhindrar den särskilda tillåtlighetsregeln att en tillståndshavare drabbas av ett intrång eller en skada av så kvalificerat slag som krävs för att det skall kunna anses att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Regeringens slutsats blir därför att bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen inte lägger hinder i vägen för ett slopande av äldre tillståndshavares rätt till ersättning för skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder. Den föreslagna lagändringen går ut på att de berörda kraftföretagen skall bära kostnaderna för vissa skadeförebyggande och skade-kompenserande åtgärder. Som har angivits i avsnitt 7 går det inte att säkert ange hur stora kostnaderna för kraftföretagen blir. Det beror bl.a. på i vilken takt Kammarkollegiet kommer att begära omprövning av de tillstånd som det är fråga om. Som också har framhållits i avsnitt 7 får kraftföretagen anses ha ekonomiska förutsättningar att bära de kostnader som kan uppstå, i all synnerhet som det finns en särskild tillåtlighetsregel i 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Det kan inte förutses att den föreslagna lagändringen i övrigt kommer att föranleda några särskilda kostnader för det allmänna eller för någon enskild. Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) 11 § Ändringen i första stycket består huvudsakligen i att uttrycket "skada" har bytts ut mot "förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning". Den ändrade ordalydelsen får till följd att en äldre tillståndshavare inte har rätt till ersättning för skador av annat slag, exempelvis på grund av sådana nya eller ändrade villkor om skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som föreskrivs i samband med en omprövning av villkoren för tillståndet. Därigenom uppnås att nya och äldre tillståndshavare har samma kostnadsansvar för skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder. 12 § Ändringen i paragrafen är en följd av den förändring som har gjorts i 11 §. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna Lagen föreslås träda i kraft . Äldre bestämmelser skall tillämpas vid prövningen av de omprövningsmål som har inletts före ikraftträdandet. Efter remiss har yttrande lämnats av (vattenöverdomstolen), (), (), , , , Närings- och teknikutveck- lingsverket, , , , i , i , i , i , , , , Svenska kraftverks- föreningen, , Sveriges Energiföreningars Riksorga- nisation, Riksförbundet Energileverantörerna, Vattenregleringsföretagens samar- betsorgan, , Sportfiske- och . och har beretts tillfälle att yttra sig men har avstått från det. Förslag till lag om ändring i lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) Härigenom föreskrivs att 11 och 12 §§ lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 § Medför omprövning enligt Medför omprövning enligt 15 kap. 3, 4, 9 eller 15 kap. 3, 4, 9 eller 11 § 11 § nya vattenlagen av nya vattenlagen av ett ett tillstånd enligt tillstånd enligt vatten- vattenlagen (1918:523) lagen (1918:523) eller eller motsvarande äldre motsvarande äldre bestämmelser skada för bestämmelser förlust av tillståndshavaren utgår vatten eller fallhöjd ersättning till denne, eller inskränkning i om inte annat följer av rätten att reglera 12 § eller fråga är om vattnets avrinning för omprövning för att tillståndshavare som förbättra en vattenan- omfattas av omprövningen läggnings säkerhet. utgår ersättning för förlusten eller in- skränkningen, om inte annat följer av 12 § eller fråga är om omprövning för att förbättra en vattenan- läggnings säkerhet. Medför omprövning enligt nya vattenlagen av tillstånd som avses i första stycket skada för annan än tillståndshavaren utgår ersättning härför. För mottagare av andelskraft eller av ersättning genom överföring av kraft enligt vattenlagen (1918:523) i dess lydelse före gäller dock viss begränsning enligt 15 §. Beträffande ersättning enligt första eller andra stycket äger 9 kap. 1-10 §§ och 13 § nya vattenlagen motsvarande tillämpning. Därvid skall vad som sägs om andelskraft tillämpas även på sådan ersättning genom överföring av kraft varom stadgas i andra stycket. 12 § Om skada som avses i Om förlust eller 11 § första stycket inskränkning som avses i utgörs av förlust av 11 § första stycket föran- vatten eller fallhöjd leds av omprövning till eller inskränkning i förmån för det allmänna rätten att reglera fiskeintresset, allmän vattnets avrinning och farled, allmän hamn, omprövningen sker till allmän flottled eller förmån för det allmänna hälsovården eller, vid fiskeintresset, allmän omprövning enligt 15 kap. farled, allmän hamn, 3 § eller 9 § första allmän flottled eller meningen nya hälsovården eller, vid vattenlagen, till förmån omprövning enligt 15 för den allmänna miljövår- kap. 3 § eller 9 § för- är tillståndshavaren staden, meningen nya skyldig att utan vattenlagen, till förmån ersättning tåla förlusten för den allmänna miljö- eller inskränkningen till vården, är tillstånds- så stor del som, havaren skyldig att utan tillsammans med vad han ersättning tåla skadan tidigare efter den nya till så stor del som, lagens ikraftträdande har jämte vad han tidigare avstått enligt denna efter den nya lagens paragraf eller 14 §, ikraftträdande har motsvarar en tjugondel avstått enligt denna av det produktionsvärde paragraf eller 14 §, eller det värde av motsvarar en tjugondel vattenmängd, fallhöjd av det produktionsvärde eller maga-sinsvolym som eller det värde av avses i 9 kap. 14 § andra vattenmängd, fallhöjd stycket nya vattenlagen. eller magasinsvolym som avses i 9 kap. 14 § andra stycket nya vattenlagen. Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser tillämpas i mål som har inletts före ikraft-trädandet. Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: justitierådet , justitierådet . , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås ändringar i 11 och 12 §§ lagen om införande av vattenlagen. Ändringarna innebär att innehavare av ett tillstånd som meddelats enligt äldre vattenrättslig lagstiftning inte skall ha rätt till ersättning för kostnader med anledning av nya eller ändrade villkor om skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som föreskrivits vid omprövning av villkoren för tillståndet. Efter att det i remissen konstaterats att det finns starka skäl för att förändra rätten till ersättning vid omprövning av äldre tillstånd, diskuteras frågan om ett slopande av rätten till ersättning för skadeförebyggande och skadekompenserande åtgärder strider mot bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) i den lydelse bestämmelsen får fr.o.m. . Bestämmelsen föreskriver bl.a. rätt till ersättning i fall då det allmänna inskränker användningen av mark på ett kvalificerat sätt.