prop · GI033 · 1995-01-01 00:00:00 — finns det få områden i som är utsatta för ett lika hårt exploateringstryck. Kommunernas program påtalar särskilt att området är, och kommer att vara, utomordentligt attraktivt för exploateringar på grund av det centrala läget och de stora miljö- kvaliteterna. Förbättrade kommunikationer kommer enligt också att medföra ett ökat bebyggelsetryck. Med hänsyn till detta ligger det enligt nära till hands att anta att områdets bevarande kommer att ifrågasättas och hotas framöver och att detta kommer att ske i högre grad ju starkare exploateringsintressena är. anser att de av kommunerna föreslagna skyddsformerna enligt naturvårdslagens och kulturminneslagens bestämmelser i princip är tillräckliga för att hindra att området exploateras. Det kan dock enligt vara alltför optimistiskt att, vid de särskilda förhållanden som råder i området, helt förlita sig på att t.ex. ett naturreservatsskydd kan garantera att de obebyggda delarna förblir skyddade . Det kan inte uteslutas att det kan komma att ske en bitvis - obetydlig - utbyggnad inom bevarandeområdena. På lång sikt skulle detta kunna ge konsekvenser som inte kan överblickas. föreslår att områdets samlade bevarandevärden ges ett förstärkt skydd i en särskild lag. Därmed garanteras att bevarandevärdena ges prioritet även på mycket lång sikt. En särskild lagreglering för det aktuella området införs enligt förslagsvis i naturresurslagen. Innebörden bör vara att någon exploatering av de värdefulla natur- och kulturmarkerna inte får ske. Närmare föreskrifter för hur berörda delar skall skötas och nyttjas föreslås regleras genom gällande naturvårds- och kulturminneslagstiftning. Dispenser eller ändringar som strider mot den överordnade lagens bestämmelser skall enligt inte kunna medges. Lagstiftningen får, enligt mening, emellertid inte innebära att områden som är exploaterade kan användas för sina ändamål. Naturlig omvandling och utveckling av sådana anläggningar får inte heller förhindras liksom erforderliga vägar och kollektivtrafik i området. Flera lagar är tillämpliga och kan utnyttjas för att skydda ett områdes natur- och kulturvärden mot ingripande åtgärder. Av särskild vikt för frågor om markanvändning är lagen om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, och , PBL. Lagstiftning som närmast är av skyddskaraktär som naturvårdslagen och lagen om kulturminnen m.m. har särskild betydelse i arbetet med förstärkt skydd för sådana känsliga natur- och kulturmiljöer som det här är fråga om. Här redovisas vissa huvuddrag i den aktuella lagstiftningen. Syftet med lagen är att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Med det sistnämnda uttrycket avses lagens krav på hänsyn till den byggda miljön, landskapsbilden m.m. Lagens grundläggande hushållnings- bestämmmelser innehåller föreskrifter om den avvägning som skall göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråktagande av mark- och vattenområden. Bland sådana föreskrifter, som återfinns i 2 kap., bör nämnas den uttryckliga hänsyn som vid planeringen skall tas till områden som är ekologiskt känsliga (3 §) och områden som är av betydelse för natur- och kulturmiljön eller friluftslivet (6 §). Innehåller ett område som det sistnämnda värden av nationell betydelse sägs dessa enligt lagen utgöra riksintressen och skall ges ett särskilt starkt skydd. Av de särskilda hushållningsbestämmelserna för vissa områden i landet (3 kap.) kan direkt utläsas vilka områden som avses och att dessa områden i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Det sistnämnda innebär för områdena särskilda skyddsregler, regler som dock inte är absoluta. Hänsyn skall således tas till det lokala näringslivet, till total- försvaret och till utvecklingen av befintliga tätorter. Kravreglerna i naturresurslagen anger de allmänna intressen som skall vägas in i avgöranden av markanvändningsfrågor enligt till naturresurslagen anknuten lagstiftning. En huvudtanke i naturresurslagen är att ansvaret för att, inom de ramar som ges i lagstiftningen, bedöma vad som är en lämplig användning av mark och vatten skall vila på respektive kommun. När det gäller mark- och vattenom- råden som är av riksintresse har staten det slutliga avgörandet över hur marken och vattnet inom områdena får användas i de avseenden som bestämmelserna behandlar. En precisering av kravreglerna sker dels genom den kommunala plane- ringen enligt , dels vid tillämpning av lagens hushållnings- bestämmelser vid prövning av mål och ärenden enligt en rad andra lagar som rör utnyttjandet av mark och vatten som väglagen, miljöskyddslagen, vattenlagen och naturvårdslagen. För att bestämmelserna i naturresurslagen skall få den avsedda verkan som ett instrument för den fysiska riksplaneringen och därmed även för miljöpolitiken krävs att bestämmelserna verkligen får en tillämpning i enskilda ärenden som överensstämmer med lagstiftarens intentioner. Förordningen (1993:209) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. preciserar myndigheternas uppgifter i frågor som berör riksintressen enligt 2 och 3 kap. i lagen. Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Med områdets beskaffenhet innefattas bl.a. sådana frågor som markens känslighet för påverkan och områdets kulturella förutsättningar. I varje kommun skall finnas en översiktsplan som omfattar hela kommunen. I denna plan skall i stort anges hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Av planen skall framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen. När kommunen gör sin över- siktsplan skall naturresurslagens bestämmelser vara en utgångspunkt. Genom samråd med skall bl.a. bestämmelserna om hänsyn till riksintressen konkretiseras och göras begripliga i det lokala sammanhanget. har som företrädare för staten skyldighet att i ett granskningsyttrande meddela kommunen om översiktsplanen inte tillgodoser riksintressen och om planen, om den angår mer än en kommun, inte har samordnats på lämpligt sätt mellan berörda kommuner. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter eller enskilda. Ett ställningstagande till vad som skall utgöra ett riksintresse görs i ärenden enligt . Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om bevarande av och skydd för naturmiljön och vissa typer av kulturpräglade områden. Lagen innehåller också regler som skall skydda och bevara växt- och djurarter och friluftslivet. För dessa ändamål kan olika former av områdesskydd inrättas. Med detta avses nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Lagen innehåller regler om fridlysning av naturminnen, växter och djurarter. Ett särskilt skydd för friluftslivet utgör strandskyddet. En nationalpark kan sägas utgöra ett större sammanhängande område som i första hand är avsett att tillgodose behovet av orörd natur, orörd i den bemärkelsen att naturen inte varit föremål för exploatering av mer ingripande slag. Marken tillhör alltid staten. För parken gäller särskilda föreskrifter. Beslut om inrättande av en nationalpark fattas av . kan förklara ett område som naturreservat, om den finner att området bör skyddas och vårdas särskilt på grund av dess betydelse för kännedom om landets natur, dess skönhet eller annars märkliga beskaffenhet. Det är här alltså fråga om naturskydd i en mera begränsad omfattning än vad som gäller för en nationalpark. Skälen till att inrätta naturreservat kan variera. Det kan vara fråga om att bevara en äldre form av landskap antingen i sin ursprungliga eller kulturpräglade form eller att öppna ett område för att tillgodose friluftslivets behov. Områden där bebyggelsemiljöer utgör ett framträdande inslag kan däremot knappast skyddas som naturreservat. Ett naturreservat får, till skillnad från vad som gäller nationalparker, stanna kvar i en enskilds ägo, men ägaren får finna sig i inskränkningar i fråga om markanvändningen. Också för naturreservat gäller särskilda föreskrifter som meddelar. En annan skyddsform är naturvårdsområde. Det är här fråga om mark där sär- skilda åtgärder behövs för att vårda eller bevara naturmiljön. Åtgärderna får dock inte vara av så ingripande art att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Vid sådant förhållande gäller att det i stället bör övervägas om ett naturreservat skall inrättas. Avsikten med reglerna om strandskydd är att skydda allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv. Strandskyddet omfattar i princip land- och vattenområden intill från strandlinjen men kan ökas , om det anses behövligt. Lagen om kulturminnen m.m. De lagar som redovisats ovan har alla betydelse för skyddet av kulturmiljön. Särskild betydelse i detta avseende har naturligtvis lagen om kulturminnen m.m. Lagen slår inledningsvis fast att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. I lagen finns bestämmelser om fornminnen, byggnads- minnen och kyrkliga kulturminnen. Lagen innehåller också bl.a. vissa regler om utförsel av kulturföremål ur landet. proposition (prop. 1987/88:104) om kulturmiljövård anges kultur- miljövårdens inriktning och mål. Där konstateras att den snabba förändringen av den yttre miljön har lett till ett starkt ökat intresse för bevarande av äldre byggnader liksom för natur- och landskapsvård. Det syfte som nämns först är att kulturmiljövården skall bevara och levandegöra kulturarvet. Ambitionen är dock inte att enbart bevara skilda företeelser som enskilda objekt. Lika viktigt är objektets omgivningar. Kulturminneslagens tillämpningsområde är inte heller begränsat till att avse enbart skydd för fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen, utan avser även områden omkring kulturobjektet. En park eller en trädgård kan således innefattas av det skydd som följer med kulturminneslagens föreskrifter. 7 Bestämmelser om nationalstadsparker tas in i naturresurslagen Regeringens förslag: Ett skydd för nationalstads- parker förs in i naturresurslagens särskilda hus- hållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Ny bebyggelse och nya anläggningar får komma till stånd och andra åtgärder vidtas inom en national- stadspark endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmark och utan att i övrigt skada det historiska landskapets natur- och kul- turvärden. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har accepterat uttrycket natio- nalstadspark som ett lämpligt begrepp eller lämnat detta utan erinran. och ifrågasätter dock om begreppet nationalstadspark bör införas och anmärker att promemorian inte säger något om vad som utmärker en nationalstadspark. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot promemorians förslag att införa bestämmelser till skydd för i naturresurslagen. Bl.a. och Riksanti- kvarieämbetet anser emellertid att inpassningen av en bestämmelse om national- stadsparker i naturresurslagen bör göras på ett något annorlunda sätt än vad som föreslagits i promemorian. Statens konstmuseer anser att distinkta begrepps- mässiga kategorier är ett viktigt stöd bl.a. vid avgränsning av det område som skall omfattas av skyddet. och anser att bestämmelser om skydd för nationalstadsparker hör hemma i special- lagstiftningen, där bestämmelserna i naturvårdslagen om nationalparker är ett näraliggande exempel. Bl.a. , , och ifrågasätter om inte en ändring i naturvårdslagen i stället för i naturresurslagen skulle kunna ge ett ännu starkare skydd för . Enligt kommun innebär det mycket och tidskrävande arbete att i önskvärd omfattning införa bestämmelser om byggnadsminnesområden, naturreser- vat, områdesbestämmelser och detaljplaner enligt kulturminneslagen, naturvårds- lagen respektive i syfte att skapa erforderligt skydd. Med hänsyn härtill är det fördelaktigt att genom särskild lagstiftning snabbt införa ett grundläggande skydd för ett samlat område. Därefter kan mera preciserade bestämmelser enligt de andra lagarna införas för olika delområden så som före- slagits i kommunernas program. Promemorians förslag till reglering i natur- resurslagen tillstyrks mot den bakgrunden med vissa förbehåll av kommun. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att sådana mark- och vattenområden med därtill knutna natur- och kulturvärden som bör bli föremål för ett förstärkt skydd bör ges en samlad beteckning i lagstiftningen. Som framhåller finns knappast någon motsvarighet i landet till Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, där så många unika värden är utsatta för ett så omfattande och fort- löpande exploateringstryck. Verket påpekar vidare att det finns ytterligare storstadsnära områden som kan behöva ett förstärkt skydd, vilket talar för en lösning inom ramen för naturresurslagen. I likhet med gör regeringen bedömningen att ytterligare något eller några områden i landets tätortsregioner inrymmer nationellt och internationellt unika natur- och kulturvärden och har sådan betydelse för en tätortsregions ekologi och för människors rekreation att det finns anledning att överväga motsvarande skydd genom lag- stiftning som föreslås för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Regeringen anser att begreppet nationalstadspark på ett samlande sätt ger uttryck åt statens och kommunernas gemensamma ansvar för skydd av det historiska landskapet inom sådana områden som har särskild betydelse för det nationella kulturarvet, för en tätortsregions ekologi och för människors rekreation. Områden som Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården bör därför skyddas som nationalstadsparker. Frågan om vilka områden i utöver det nu aktuella som bör bli nationalstadsparker bör övervägas inom ramen för den fortsatta fysiska riksplaneringen. Som framgår av den lämnade redogörelsen för gällande rätt är en rad olika lagar tillämpliga när det gäller att skydda olika delområden inom en national- stadspark. Regeringen delar inte den uppfattning som några remissinstanser redovisat, nämligen att de olika speciallagarna erbjuder ett tillräckligt rätt- sligt stöd för att skydda en nationalstadspark i dess helhet. I vissa tätorter och tätortsregioner finns således områden som i huvudsak lämnats oexploaterade och där parklandskap, naturmiljöer och bebyggelsemiljöer flätas samman till från rikssynpunkt unika historiska landskap. Det starka exploateringstryck som riktas mot sådana områden och skyddsvärdenas komplexitet skapar behov av ett övergripande skydd som kan förhindra en fortlöpande exploatering och fragmenti- sering av sådana områden. Det är därutöver även angeläget att finna lämpliga former för detaljreglering av olika åtgärder samt för skötsel och vård av park- landskap, naturmark och bebyggelsemiljöer. Enbart en tillämpning av nu exi- sterande regelverk skulle enligt regeringens mening innebära att en mycket omfattande och tidskrävande genomgång skulle behöva göras av hela området och dess många olika delområden, innan frågan om ett förstärkt skydd för hela om- rådet mot exploatering och fragmentisering slutligt skulle kunna avgöras. I likhet med kommun anser regeringen därför att ett övergripande skydd mot planerade exploateringsföretag av olika art först bör införas. Det rättsliga instrument som framstår som bäst ägnat att tjäna detta intresse är naturresurs- lagen, som ju har till syfte bl.a att ge sammanhängande geografiska områden av riksintresse ett särskilt skydd mot exploateringsföretag och andra ingrepp som kan skada riksintresset. Hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvändningen som , naturvårdslagen, väglagen (1971:948), vattenlagen (1983:291) och miljöskyddslagen. Bestämmelserna i naturresurslagen vägleder avgöranden av konkurrensfrågor i samband med beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenområden och resurser som är knutna till sådana områden, men lagen är inte utformad för att utgöra grund för ingripanden mot pågående verk- samhet eller att hindra pågående markanvändning. Här griper i stället vid behov de lagar som är anknutna till naturresurslagen in. Såväl , naturvårdslagen som kulturminneslagen kan väntas få stor betydelse när det gäller att på ett för enskilda sakägare och andra intressenter bindande sätt reglera olika delområden och objekt i den föreslagna . Sålunda kan exempelvis ett naturreservat inrättas enligt naturvårdslagen om det behövs för att reglera skötseln av parklandskap och naturmark. Också andra skyddsformer och särskilda föreskrifter om skydd för naturmiljön i naturvårds- lagen kan visa sig vara värdefulla instrument för att reglera enskilda objekt eller mer begränsade områden. Yttterligare byggnader, trädgårdar och parker kan vidare behöva förklaras vara byggnadsminne enligt kulturminneslagens föreskrif- ter. Regeringen överlämnade till lagrådet en remiss med förslag att den grundläggande lagstiftningen på miljövårdsområdet samordnas till en miljö- balk. De lagar som sammanförs är bl.a. naturresurslagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Regeringen anför i avsnittet om skydd för naturområden att en god yttre miljö ofta är förknippad med en miljö som har ett rikt kultur- historiskt innehåll. Att ta till vara de lämningar som under olika tider påverkat landskapets utformning och innehåll kan sägas vara ett av kulturmiljö- vårdens viktigaste bidrag till en god miljö i vid mening. Vid sidan av byggnads- vård och fornvård, som av hävd varit kulturmiljövårdens verksamhetsfält har arbetet med att slå vakt om historiskt värdefulla landskap alltmer kommit i förgrunden för kulturmiljöarbetet. För sådana områden kan förutom kulturminneslagen också naturvårdslagen vara tillämplig. Regeringen framhåller i lagrådsremissen med förslag till miljöbalk att regler om att bevara kulturmiljön som en del av landskapsbilden bör tas in i den nya . I de fall det huvudsakligen är kulturmiljön som skall skyddas och i de fall kulturminneslagens regler inte är tillfyllest bör de särskilda insti- tuten kulturreservat och kulturvårdsområde användas. De nya skyddsformerna bör ses som kompletterande instrument till bestämmelserna om naturreservat och naturvårdsområde. De i lagrådsremissen om en miljöbalk föreslagna instrumenten kulturreservat och kulturvårdsområde kan, enligt regeringens bedömning, visa sig användbara som skydd för delar av en nationalstadspark. Frågan om kulturminnes- lagen bör knytas till naturresurslagen i enlighet med promemorians förslag bör, mot bakgrund av den nu lämnade redogörelsen, anstå till dess erfarenhet har vunnits av de nya skyddsformerna. Med utgångspunkt i remissynpunkterna finner regeringen att den i departements- promemorian föreslagna lagtexten bör preciseras och förtydligas. Bestämmelserna i 3 kap. naturresurslagen är utformade så att skyddet för natur- och kulturvärdena inte skall hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. När nu en bestämmelse till skydd för national- stadsparker införs i 3 kap. bör några undantag för dessa ändamål inte medges. För nationalstadsparker föreslås därför gälla att oexploaterade områden inte får exploateras. Om detta syfte med skyddet är den helt övervägande remissopinionen enig. De områden inom en nationalstadspark som präglas av bebyggelse eller utgörs av bebyggelsemiljöer torde i stor utsträckning bestå av byggnader med stort konstnärligt, arkitektoniskt eller historiskt värde. Vid tillkomsten av sådan bebyggelse har som regel omsorg ägnats åt bevarande av naturmark, träd och vegetation och åt byggnadernas arkitektoniska utformning. Bebyggelsemiljöerna utgör en viktig del av det samlade historiska landskapet i en nationalstadspark. Av 3 kap. 1 § första stycket naturresurslagen följer att bl.a. tillståndsplik- tiga förändringar, upprustningar och i vissa fall kompletteringar av byggnads- beståndet skall utföras så att åtgärden inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden. Detsamma gäller i fråga om vägar, kraftledningar och andra anordningar inom det skyddade området. Inom en nationalstadspark ger emellertid regeln om påtaglig skada inte tillräckligt skydd. Regeringen anser därför att sådana förändringar, upprustningar och kompletteringar som medges i en national- stadspark skall utföras så att de angivna värdena inte utsätts för någon negativ inverkan av betydelse. Regeringen anser i fråga om ny bebyggelse, nya anläggningar och andra ingrepp, som är tillståndspliktiga enligt den lagstiftning som är anknuten till natur- resurslagen, att sådana verksamheter kan få komma till stånd, om det kan ske utan att göra intrång på det parklandskap och den naturmark som ingår i en nationalstadspark. Regeringen anser vidare att ny bebyggelse, nya anläggningar och andra åtgärder som kan aktualiseras i delar av en nationalstadspark som inte utgör parklandskap eller naturmark, bör få komma till stånd, om det kan ske utan att natur- och kulturvärden skadas. Härutöver bör inte några exploaterings- företag eller andra ingrepp i miljön få ske i . Det särskilda skydd mot ingrepp som bör omgärda en nationalstadspark bör därför utformas så att åtgärder får vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. Med hänsyn till syftet med skyddet av nationalstadsparker bör, som framhåller, vid bedömning av tillåtligheten också områdets eko- logiska funktion samt betydelse för rekreation särskilt beaktas. Det skydd för nationalstadsparker som regeringen föreslår får betydelse för bedömningen av markanvändningsfrågor som berör en sådan park genom att de riksintressen som gör sig gällande och som skall beaktas av berörda myndigheter därmed görs tydliga. Kommunernas planering och myndigheternas prövning av markanvändningsfrågor enligt till naturresurslagen anknuten lagstiftning kan därigenom utgå från en av i lag fastslagen värdering av national- betydelse och från en tydlig målsättning för skyddet av dessa värden. Som framgått av det tidigare återfinns i 3 kap. naturresurslagen särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, områden som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Dessa avgränsas i lagen med hjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokaliserande. För de obrutna fjällområdena har dock regeringen beslutat särskilt om mera preciserade gränser. Regeringen anser att avgränsning av en nationalstadspark i sina huvuddrag bör läggas fast i samband med lagstiftning. Det ligger i sakens natur att en gräns- dragning blir mer preciserad i fråga om en nationalstadspark än i fråga om t.ex. ett obrutet fjällområde. Regeringen återkommer i det följande till frågan om avgränsning av området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården som landets första nationalstadspark. Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om vissa uttalanden i naturresurslagens förarbeten. I proposition 1985/86:3 Lag om hushållning med naturresurser m.m. anförde således föredragande statsrådet att, om statliga myndigheter och kommuner inte kan komma överens om avgränsning av ett område av riksintresse enligt natur- resurslagen i samband med den kommunala fysiska planeringen, reglerna i om statlig kontroll beträffande nationella intressen får till- lämpas. Därvid kan det bli aktuellt för regeringen att besluta hur ett visst område skall avgränsas mer i detalj. Föredragande statsrådet strök också under att den gräns som läggs fast, normalt i samband med planläggning enligt , bör utgå från syftet med bestämmelserna i naturresurslagen. S.k. "buffertzoner" behöver inte ingå i området av det skälet att staten skall garanteras en ingripandemöjlighet om ett exploateringsanspråk skulle dyka upp i denna buffertzon.