prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkterna för den framtida organisationen av måste vara de som vi har beskrivit tidigare (avsnitt 8.1). Hänsyn måste också tas till förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Denna föreskriver att en myndighets verksamhet skall delas in i verksamhetsgrenar och redovisas per verksamhetsgren. För varje verksamhetsgren skall det finnas verksamhetsmål. Verksamhetsmålen skall ha sin grund i de övergripande mål för verksamheten eller samhällssektorn som beslutats av och regeringen. Den statliga konsumentverksamheten måste organiseras så att de mål som vi har föreslagit kan uppnås på bästa sätt. Det skall vidare vara möjligt att avläsa resultatet av verksamheten i förhållande till varje mål. Därav följer att organisationen också måste vara redovisningsmässigt överskådlig. En ändamålsenlig uppföljning och kontroll skall kunna göras av att verksamheten genomförs enligt statsmakternas intentioner. nuvarande organisation tillkom . Den är uppbyggd efter följande åtta s.k. huvudområden: mat och dagligvaror, boende, transporter, provning, hushållsekonomi, distribution, lokal verksamhet samt utbildning. Dessa huvudområden är fördelade på fem enheter (byråer). Härutöver finns bl.a. en särskild enhet för KO-funktionen () samt en administrativ byrå. /93 redovisar sin verksamhet i åtta verksamhetsgrenar, som dock inte sammanfaller med de åtta s.k. huvudområdena. De åtta verksamhetsgrenarna är: utredning/utveckling/ forskning, provning/metodutveckling, utbildning, lokal verksamhet, förlagsproduktion, Råd & Rön, rättslig marknadsbevakning (tillämpning av lagar) samt internationell verksamhet. Som synes följer organisation inte uppdelningen i verksamhetsgrenar. Den är inte heller utformad så att det av organisationen går att utläsa hur verksamheten är indelad för att möta de två mål som gäller för konsumentpolitiken ("att stödja hushållen i deras strävan att effektivt utnyttja sin resurser" och "att stärka konsumenternas ställning på marknaden"). Av de åtta s.k. huvudområden som styr organisationen är de tre första konsumtionsområden (mat och dagligvaror, boende och transporter), tre andra är medel (provning, distribution och utbildning), ett är en blandning av aktör och medel (lokal verksamhet) och ett annat en övergripande konsumtions- aspekt (hushållsekonomi). Detta senaste huvudområde svarar bäst mot det första målet. Den indelning som verket har i verksamhetsgrenar är inte heller anpassad till målen för verksamheten. Den är i stället i huvudsak medelsanknuten. Den organisation och den indelning i verksamhetsgrenar som finns gör verksamheten svåröverskådlig. Genom att varken organisationen eller verksamhetsgrenarna är målanpassade är det svårt att avläsa resultatet av verksamheten. Det är också svårt att se hur förhållandet är mellan mål och medel, dvs. att utläsa vilket medel som används för olika åtgärder som siktar mot respektive mål. har , på grundval av regeringens proposition om förvaltningsmyndigheternas ledning, beslutat att myndigheterna själva i normala fall skall få bestämma sin inre organisation (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU 42, rskr. 1993/94:381). Det ankommer i linje med detta på att besluta om en organisation som på bästa sätt kan förverkliga en konsumentpolitik med den inriktning som vi har föreslagit. Regeringen har erfarit att verket inlett arbetet på en förändrad organisation därför att den nuvarande inte är ändamålsenlig. Vi förutsätter att en omorganisation sker med utgångspunkt i den inriktning av konsumentpolitiken som föreslås här. En annan fråga, som också behandlades av i det angivna ärendet, är om myndigheter såsom skall vara ett enrådighetsverk eller ledas av en styrelse. Regeringens förslag, som antogs av , innebär att en myndighet normalt skall ledas av en enrådig chef. Men om det finns vägande skäl kan en myndighet ledas på annat sätt. Grunden för att enrådighetsverk normalt är att föredra är att den ger regeringen de bästa möjligheterna att styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt. Dessa skäl talar onekligen för en sådan ordning också för del. En annan omständighet talar emellertid för en annorlunda modell. Chefen för är också KO. har bl.a. i uppgift att meddela tillämpningsföreskrifter till olika författningar som exempelvis prisinformationslagen och sådana som tillkommit som en följd av (t.ex. om leksakers säkerhet). gäller bl.a. information, marknadsföring och andra frågor, som i sista hand kan komma att prövas av . Detta innebär i praktiken att chefen för som ordförande i verkets styrelse har kunnat medverka i beslut om författningar som han i sin egenskap av KO därefter kan åberopa vid och som denna i sin tur i princip kan känna sig bunden av. Denna ordning har kritiserats på just den grunden. Som vi har framhållit tidigare anser regeringen dock inte att förhållandet i fråga har visats vara behäftat med sådana brister att det bör ändras (avsnitt 8.2; se också prop. 1992/93:111 s. 33 f.). Men om förvandlas till en enrådighetsmyndighet uppkommer däremot en identitet mellan den som beslutar om föreskrifter och den som åberopar dem vid . Med tanke på de principiella invändningar som har rests redan mot gällande ordning anser regeringen att en sådan förändring inte bör genomföras. I proposition 1993/94:185 anför regeringen att det alternativ till enrådighetsverk som närmast bör övervägas är en styrelse med totalt ansvar för verksamheten inför regeringen. Styrelsen har, som högsta beslutande organ, att inför regeringen svara för myndighetens verksamhet enligt de mål som regeringen satt upp. Styrelsens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den övergripande och långsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för styrelsen är uppföljning, omprövning och effektivisering av verksamheten. Myndighetschefens uppgift blir att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar (prop. s. 14). Mot bakgrund av vad vi har anfört anser regeringen att också bör ledas av en styrelse. Styrelsens uppgifter, omfattning och sammansättning bör övervägas närmare när ställning har tagits till bl.a. frågorna om provnings- och förlagsverksamhetens placering . Regeringen går över till att behandla vissa särskilda frågor som har tagits upp av kommittén eller remissinstanserna. Den första gäller förlagsverksamheten. har en omfattande förlagsverksamhet som omfattar allt från handböcker och liknande publikationer till broschyrer och faktablad. Skrifter av det förstnämnda slaget tar man betalt för, medan däremot exempelvis vissa broschyrer delas ut gratis. Man ger också ut tidningen , som har ca 170 000 prenumeranter och enligt uppgift läses av omkring 500 000 personer. Förlagsverksamheten är ett viktigt inslag i konsumentpolitiken. Den utgör i vissa delar ett nödvändigt stöd för den kommunala konsumentverksamheten och den bör på motsvarande sätt kunna bistå en utbyggd lokal verksamhet i föreningslivets regi. De förlagsprodukter som ges ut är som framgått av olika karaktär. Vissa är sådana som är självfinansierande och i princip skulle kunna ges ut av någon annan förläggare. ges ut utan full kostnadstäckning, inom ramen för verkets allmänna informationsansvar. Regeringen anser att bör se över förlagsverksamheten i syfte att dels få den i linje med de mål och prioriteringar som vi har föreslagit, dels se vilka företagsekonomiska vinster som kan göras genom olika åtgärder, exempelvis ändrad utgivningspolitik och annorlunda prissättning. Övervägandena bör också innefatta vilka ändringar som kan göras i redovisningshänseende så att såväl de interna som de externa kostnaderna, liksom intäkterna, för varje förlagsprodukt kan utläsas. Regeringen avser för sin del att i samband med den kommande budgetprocessen närmare utreda förlagsverksamhet med syfte att belysa de konsumentpolitiska, företagsekonomiska och andra följderna av en privatisering eller, alternativt, möjligheterna att på annat sätt få till stånd en fullständig självfinansiering av förlagsverksamheten, inklusive Råd & Rön. Även provningsverksamheten hos har skiftande karaktär (se avsnitt 6.4). Regeringen anser att även för varuprovningarna bör genomföra en analys av det slag som vi berörde i fråga om förlagsverksamheten. Analysen bör vidare omfatta möjligheterna att åstadkomma ökat internationellt samarbete på området, bl.a. inom och inom EES. Regeringen avser för sin del att även här i samband med budgetprocessen närmare utreda av frågan om privatisering av provningsverksamheten eller delar av den. Därvid får också övervägas vilka alternativ till verkets egna provningar som andra offentliga eller privata organ kan tillhandahålla. Regeringens bedömning: bör fortsätta sin verksamhet i samma former som som en självständig myndighet. Men verksamheten bör ses över så att dess innehåll i möjligaste mån anpassas till de nya konsumentpolitiska målen och prioriteringarna. Det ankommer på nämnden att besluta i den frågan. Regeringen kommer senare att i samband med den kommande budgetprocessen redovisa sin syn på en eventuell lagreglering av nämndens verksamhet. Kommittén: Kommittén föreslår ingen ändring i organisation. Däremot föreslås att nämndens verksamhet lagregleras. Vidare anser kommittén att frågan om en samlokalisering av nämnden med andra konsumentorgan bör övervägas. Kommittén föreslår slutligen att nämnden skall spela en mera aktivt stödjande roll mot den kommunala konsumentverksamheten (bet. s. 239 f.). Remissinstanserna: Några remissinstanser har föreslagit att skall inordnas under administration, däribland och Konsument . och avvisar förslaget om samlokalisering. Även tar avstånd från detta förslag. ställer sig positiv till att tillsammans med ökar sitt stöd till den kommunala konsumentverksamheten. Skälen för regeringens bedömning: Den verksamhet som utförs vid har stor konsumentpolitisk betydelse. Den innebär att tvister kan lösas på ett enkelt och billigt sätt. Verksamheten innebär också att domstolarna avlastas mål som annars skulle ha prövats där. Den bör därför fortsätta i samma former som . är vid prövning av konsumenttvister för nuvarande uppdelad på tolv avdelningar. Avdelningarna är indelade efter konsumtions- eller produktområden enligt följande: 1. bankavdelningen (bankers och andra finansinstituts tjänster), 2. bostad (köp av byggnadsvaror m.m. och tjänster avseende golv, målning, elinstallationer och VVS), 3. båt (köp och reparationer av fritidsbåtar, båttillbehör, vinterförvaring m.m.), 4. el (köp och reparationer av kylskåp och frysar, disk- och tvättmaskiner, TV- och videoapparater, stereoanläggningar, kameror, smådatorer m.m.), 5. försäkring (skadereglering och villkorstolkning), 6. motor (bilar, , motorcyklar, mopeder, snöskotrar m.m.), 7. resor (paketresor, språkresor och resor med reguljär linjetrafik samt uthyrning av stugor, hotellrum och lägenheter), 8. skinn (köp, reparationer och tvätt av pälsar och skinnplagg), 9. skor (köp och reparationer), 10.textilier (köp av kläder och hemtextilier, sömnads- och skrädderiarbeten samt möbler och tapetserararbeten), 11.tvätt (tvätt av kläder och hemtextilier som utförs av en näringsidkare) samt 12.allmänna avdelningen (tvister som inte prövas av andra avdelningar, t.ex. om ur, optik, väskor, skidutrustning, fotografering, kurser, flyttningsuppdrag och städning). finns ett kansli som bereder ärendena, lämnar stöd till den kommunala konsumentverksamheten och svarar för viss upplysningsverksamhet. Kommitténs förslag innebär att den nuvarande organisatoriska ordningen skall bestå. Ingen remissinstans har anfört några skäl som bör leda till en annan lösning. Regeringen anser att också verksamheten vid bör anpassas till de tidigare föreslagna målen och prioriteringarna. kan konstateras att det ligger i sakens natur att nämndens verksamhet är inriktad på målet att främja konsumenternas rättsliga ställning och också ofta torde vara förenlig med prioriteringsgrunden om att undanröja brister i marknadens funktionssätt. Nämnden tillämpar vidare vissa beloppsgränser för att undvika att hantera tvister som gäller alltför låga värden. Detta kan sägas vara ett sätt att möta det väsentlighetskrav som vi har föreslagit för den statliga konsumentverksamheten. Men vi anser att det finns skäl att överväga om ytterligare åtgärder kan vara befogade för att väsentlighetsrekvisitet skall uppfyllas, närmast genom att nämnden avstår från att pröva också andra tvister än sådana där det omtvistade beloppet är lågt. Vi syftar här exempelvis på tvister som gäller varor och tjänster som kan sägas ligga fjärran från vad vi har betecknat som baskonsumtion (se avsnitt 5.5) och där bristerna i marknadens funktionssätt kan sägas vara av begränsad praktisk eller principiell betydelse. Regeringen får anledning att återkomma i frågan i samband med den kommande budgetpropositionen. Kommittén har föreslagit att reklamationsnämnden skall spela en starkare och mera understödjande roll mot den kommunala konsumentverksamheten. Den tanken stöder nämnden själv i sitt remissyttrande. Även andra remissinstanser är inne på samma linje. Regeringen har i denna proposition i flera sammanhang betonat vikten av en lokal konsumentverksamhet. Vi har pekat på den kommunala verksamhetens stora betydelse. Men vi har också givit till känna att vi tror på utvecklingen av en lokal föreningsverksamhet med konsumentfrågor på sitt program. Det står alldeles klart att såväl en verksamhet i regi som en i föreningslivets för sin framgång är beroende av ett kraftfullt statligt stöd i form av framför allt information och utbildning. spelar här en avgörande roll, och det har vi berört tidigare. Men också kunnande kan ge ett betydande tillskott till en lokal verksamhet. Ett sådant tillskott sker . Men vi tror att nämnden kan spela en ännu mera aktiv roll som stöd till den lokala verksamheten. Vi avser att återkomma också till hur detta kan ske, liksom till kostnadsfrågan, i den kommande budgetpropositionen. Kommittén har uttalat att lämpligheten av att samlokalisera med övriga konsumentmyndigheter bör prövas. Nämnden själv har anfört invändningar mot detta med hänvisning till vikten av att den intar en opartisk, oberoende ställning. Ett par remissinstanser har anslutit sig till den synen. Regeringen kan för sin del se fördelar med att de konsumentvårdande organen finns i närheten av varandra. Deras verksamhet är ömsesidigt beroende. medverkar exempelvis i olika utbildningsinsatser gentemot bl.a den kommunala konsumentverksamheten som anordnas av . Samarbetet mellan reklamationsnämnden och kan förenklas och effektiviseras om myndigheterna är placerade nära varandra. är det givetvis viktigt att nämndens opartiska ställning inte kan sättas i fråga. Men vi tror inte att frågan om samlokalisering är avgörande här. Inställningen till detta har mera att göra med hur nämnden sköter sitt uppdrag. Frågan om var en myndighet skall bedriva sin verksamhet måste emellertid ytterst avgöras av myndigheten själv. Det ankommer alltså på att inom sina finansiella ramar besluta i lokalfrågan. 8.5 Stöd till konsumentorganisationer och konsumentforskning Regeringens bedömning: Konsumentorganisatio- nerna - särskilt de som verkar på lokal nivå - bör även i fortsättningen få statligt stöd. Stöd bör bara ges till sådana organisationer som verkar mot sådana mål och enligt sådana prioriteringar som vi har föresla- git. Ett ökat stöd till konsumentforskningen bör övervägas. Men ett beslut i frågan tas först när det finns ett forskningsprogram. Kommittén: Kommittén anser att statligt stöd skall utgå till sådana organisationer som tar över uppgifter som staten svarar för . Kommittén anser vidare att statligt stöd bör utgå till Konsumentråd (bet. s. 293). Remissinstanserna: anser liksom kommittén att statens stöd till organisationer bör förstärkas. Flera remissinstanser motsätter sig kommitténs tanke att organisationerna skall ta på sig en del verksamhet som drivs i statlig regi, t.ex. konsumentinformation. Några organisationer framhåller att de behöver statligt stöd för att ta på sig olika konsumentpolitiska uppgifter. , och anser inte att de frivilliga organisationernas verksamhet skall finansieras med statliga medel, utöver vad som följer normalt stöd till föreningsverksamhet (aktivitetsstöd, studiecirkelstöd och dylikt; se avsnitt 6.5 angående konsumentforskning). Skälen för regeringens bedömning: Som regeringen har anfört bör en individinriktad konsumentpolitik bedrivas så nära den enskilde själv som möjligt för att vara effektiv. Vi har också betonat vikten av ett brett folkligt lokalt engagemang i konsumentpolitiken. förfogar över ett anslag för stöd till ideella konsumentorganisationer. har beslutat att stödet för /95 skall uppgå till (prop. 1993/94:100, bet. 1993- /94:LU21, rskr. 1993/94:252). För att i första hand främja utvecklingen av en lokal verksamhet anser vi att ett stöd till konsumentorganisationer bör finnas även . Men stödet bör ges bara till sådana konsumentorganisationer som driver en verksamhet som är i linje med de mål och prioriteringar som vi har behandlat tidigare. Det skulle kunna hävdas att en uppmuntran och förstärkning av en lokal konsumentverksamhet i föreningslivets regi kan motverka utvecklingen av den kommunala konsumentverksamheten. En sådan farhåga kan enligt vår mening inte avfärdas utan vidare. Man kan inte bortse från risken att en sådan lokal verksamhet kan tas till intäkt för en lägre ambitionsnivå på nivå. Regeringens önskan är att en fortsatt utveckling sker av den kommunala konsumentverksamheten och att föreningsverksamheten och den kommunala verksamheten i förekommande fall kompletterar varandra. I kommuner med en välutvecklad verksamhet i form av rådgivning o.d. bör de aktiviteter i föreningslivets regi som staten ger stöd till i första hand inriktas på kompletterande uppgifter som exempelvis generella informationsfrågor, liksom debatt och opinionsbildning. Det är viktigt att stödet bidrar till att intresset för konsumentfrågorna växer fram på ett naturligt sätt utifrån konsumenternas egna behov och önskemål. Stödet till en lokal konsumentverksamhet i föreningslivets regi bör ges under hänsynstagande till de aspekter som regeringen har anlagt . Regeringen kommer också att noga bevaka effekterna av stödet till det lokala föreningslivet. Kommittén har föreslagit att ett särskilt anslag skall ges till Konsumentråd. Vi delar uppfattningen att organisationen bör ges ekonomiskt stöd. Vi har också erfarit att Konsumentråd under /94 har fått medel ur det särskilda anslaget för stöd till konsumentorganisationer som förfogar över. Vi anser inte att ett särskilt anslag böra göras för stöd just till Konsumentråd men utgår från att rådet också i fortsättningen kan få del av de medel som avsätts för stöd till konsumentorganisationer. Även för att främja utvecklingen av konsumentforskningen har anvisat särskilda medel . För /95 är beloppet . Medlen disponeras av . Regeringen har tidigare uttalat att ett program för den framtida kon- sumentforskningen bör utarbetas. Men vi har också sagt att vissa frågor bör klargöras närmare innan ett sådant arbete påbörjas (se avsnitt 6.5). Kommittén har föreslagit att anslaget till konsumentforskningen skall kvarstå i avvaktan på ett forskningsprogram. Regeringen delar uppfattningen att forskning på konsumentområdet kan vara värdefull och ge underlag för exempelvis en effektiv marknadskontroll. Innan ställning tas till hur stora medel som bör anslås till konsumentforskningen anser vi dock att de frågor som vi åsyftade måste belysas och ett program för forskningens inriktning och utformning ligga till grund för övervägandena. Det vi har sagt nu leder till att tiden ännu inte kan anses mogen för en höjning av anslaget i fråga. Enligt vår mening bör dock det nuvarande anslaget kunna användas för att finansiera en belysning av det slag som vi har berört, liksom till utarbetandet av ett forskningsprogram. Belysningen i fråga bör också avse frågan vilket organ som är lämpligast att administrera medel för konsumentforskning. 9 Kostnader och finansiering Regeringens bedömning: De förändringar och privatiseringar inom den statliga konsu- mentpolitiken som har redovisats beräknas leda till besparingar för staten. Detta gäller även om bl.a. marknadskontrollen kommer att kosta mer än . I de fortsatta övervägandena kommer att övervägas vilka ytterligare besparingar som kan göras. Kommittén: Kommitténs förslag synes innebära att kostnaderna för den statliga konsumentpolitiken blir i stort sett oförändrade, i vart fall på kort sikt. En ledamot av kommittén anser att staten bara skall svara för myndighetsutövning, vilket skulle leda till icke obetydliga besparingar för staten. Kommittén föreslår att det statliga anslaget för konsumentpolitiken fördelas på olika departement som är ansvariga för konsumentfrågor (bet. s. 321, 355, 373). Remissinstanserna: betvivlar möjligheten att få till stånd en breddad finansiering av konsumentpolitiken. vid , rättsvetenskapliga institutionen, menar att kommitténs förslag om att anslag skall administreras av olika departement skulle leda till en olycklig splittring. Av en liknande uppfattning är TCO. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare föreslagit att den statliga konsumentverksamheten tydligare än skall inriktas på bestämda mål och ligga i linje med vissa prioriteringar. Innan en viss verksamhet påbörjas måste den prövas mot dessa. I avsaknad av en närmare analys av i vad mån verksamhet svarar mot dessa mål och prioriteringar går det inte att säkert bedöma hur stora kostnaderna är för sådan verksamhet som inte möter de nya kraven. Kommittén anser att den verksamhet som bedrivit har varit framgångsrik. Vi gör inte någon annan bedömning. Också de rationaliseringar som verket redan har genomfört har varit värdefulla. Men det hindrar inte att vi tror att vårt förslag innebär att vissa verksamheter kan minska, exempelvis sådan utredningsverksamhet som avser varor och tjänster som inte kan hänföras till baskonsumtionen eller relateras till konsumtionshinder av de slag som vi har behandlat förut och inte heller gäller marknadens funktionssätt (se avsnitt 5.3). Detsamma gäller sådan informationsverksamhet som saknar en klar koppling till de nya målen och prioriteringarna. Slutsatsen blir att de nya målen och prioriteringarna bör leda till vissa besparingar. Detsamma gäller en eventuell privatisering av delar av provnings- och förlagsverksamheten. Likaså bör de organisationsförändringar som måste genomföras medföra vissa effektivitetsvinster som också kan inrymma besparingar. Mot detta står att kostnaderna för en utbyggd och intensifierad mark- nadskontroll med anledning av kommer att öka (avsnitt 6.8). Vidare tillkommer kostnader för verksamhet med inriktning på det nya miljömålet. Av det som har sagts nu kan några givna slutsatser om möjligheterna till besparingar inte dras. Det handlar här därför snarare om att anpassa den statliga konsumentpolitiken till en budget som kan anses rimlig i ljuset av den prioritet som bör ges åt olika konsumentfrågor. Slutsatsen av det senast anförda blir att vi anser att en schablonmässig minskning av verkets anslag bör kunna ske med . Regeringen får anledning att i samband med budgetpropositionen för /96 återkomma till frågan om förvaltningsanslag och de särskilda anslagen till konsumentorganisationer och forskning. Till det som har sagts nu vill regeringen anföra att de olika utred- ningsprojekt som har aviserats i propositionen - om gränsdragningen mellan myndigheter, privatisering av förlagsverksamheten m.m. - bör kunna leda till effektivitetsvinster och därmed ytterligare besparingar. Sammanfattning av Konsumentpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1994:14) Konsumentpolitik i en ny tid Enligt regeringens direktiv (Dir. 1992:04, beslut vid regeringssammanträde ) har haft som uppgift att se över den statliga konsumentverksamheten och bedöma arten, omfattningen och inriktningen av det statliga engagemanget.