prop · GI03171 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:171 Beskattningen under kriser och krig Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas beskattning, folkbokföring och förtullning under kriser och krig. I propositionen föreslås att nuvarande fullmaktslagstiftning för taxerings- väsendet under krigsförhållanden m.m., som är , moderniseras och anpassas till de krav som kan ställas på en modern krigslagstiftning samt till den utveckling som har skett för de fredstida beskattningsreglerna . Regeringen föreslår därför att lagen (1957:686) om taxeringsväsendet under krigsförhållanden m.m. ersätts av en ny lag om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m. Den nya lagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut................................................3 2 Förslag till lag om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig och krigsfara m.m.....................4 3 Ärendet och dess beredning.............................................7 4 Bakgrund...................................................................7 5 Organisationsfrågor.......................................................10 5.1 Beredskapsansvaret för skatte- och uppbördsväsendet.....10 5.2 Allmänt om planeringen för skatte- och uppbördsväsendet under höjd beredskap............................................11 5.3 Skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas organisa- tion........................................................12 5.4 ADB-frågor m.m.................................................16 6 Fullmaktslagstiftningen...................................................20 6.1 Allmänt.............................................................20 6.2 Skatter, tullar och avgifter.......................................25 6.3 Folkbokföring m.m...............................................30 6.4 Registerfrågor......................................................33 6.5 Överklagande m.m................................................34 6.6 Delegering av uppgifter till underordnad myndighet........35 7 Övriga frågor...............................................................38 8 Författningskommentar...................................................38 Bilaga 1Sammanfattning av Beskattningssystemets utformning och skatteförvaltningens och kronofogdemyndiheternas organisation under kriser och i krig (RSV Rapport 1993:3. Utgåva 2)............................................................48 Bilaga 2Förteckning över remissinstanser...............................53 Bilaga 3Remissammanställning...........................................54 Bilaga 4Lagrådsremissens lagförslag....................................67 Bilaga 5Lagrådets yttrande................................................70 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .........................................................73 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut uppdrog regeringen åt () att utreda hur taxering, uppbörd och indrivning bör ske under kriser och krig. I uppdraget ingick även att utreda hur skatteförvaltningen och exekutionsväsendet bör vara organiserade under sådana förhållanden och att lämna förslag till de författningsändringar som kan behövas. RSV överlämnade till och skatteförvaltningens och kronofog- demyndigheternas organisation under kriser och i krig (RSV Rapport 1993:3, Utgåva 2) samt förslag till författningsändringar (RSV Rapport 1993:4). RSV:s sammanfattning av RSV Rapport 1993:3, utgåva 2 finns i bilaga 1. Rapporterna har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i bilaga 2 och en remissammanställning i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag till ändringar. Den nuvarande regleringen av beskattningsförfarandet m.m. under kriser och i krig är en fullmaktslagstiftning som kom till . De författningar som reglerar beskattningsförfarandet m.m. är dels lagen (1957:686) om taxeringsväsendet under krigsförhållanden m.m., dels kungörelsen (1958:388) med vissa bestämmelser rörande taxering, uppbörd och folkbokföring under krigsförhållanden. En fullmaktslag är en lag genom vilken ger regeringen rätt -fullmakt - att meddela föreskrifter som annars skall meddelas genom lag. Den nuvarande fullmaktslagstiftningen för beskattningsförfarandet kom till års grundlagsreform. Vissa begränsningar som den nya regeringsformen uppställer vad gäller möjligheten till delegation av uppgifter från regeringen till RSV har inte beaktats i fullmaktslagstiftningen (se avsnitt 6.6). Under framför allt det senaste årtiondet har dessutom såväl de materiella reglerna som förfarandereglerna på skatteområdet varit föremål för genomgripande förändringar. Detsamma gäller skatteförvaltningens organisation och arbetsmetoder, där inte minst datoriseringen haft stor betydelse. Lagstiftningen om beskattningsförfarandet under krigsförhållanden har inte genomgått motsvarande förändringar utan endast justerats i mindre omfattning. Detta har fått till följd att fullmaktslagstiftningen blivit föråldrad och måste moderniseras. Allmänna utgångspunkter för det civila försvaret Skatte- och uppbördsväsendet ingår som en del i det civila försvaret som indelas i samhällssektorer eller funktioner med en ansvarig myndighet för varje funktion. Funktionsindelningen för det civila försvaret liksom ansvariga myndigheter och övriga myndigheter med uppgifter inom funktionerna regleras i beredskapsförordningen (1993:242). I en bilaga till beredskapsförordningen anges också de myndigheter som är beredskapsmyndigheter. Beredskapsmyndigheter är myndigheter vars verksamhet har stor betydelse för totalförsvaret och som skall fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap. Den s.k. totalförsvarstanken som vårt försvar bygger på kan sägas innebära att civila och militära resurser skall samverka för att stå emot och lindra ett krigs verkningar. Den har vuxit fram mot bakgrund av att moderna krig ofta är totala och drabbar hela samhället. Det fredstida samhället utgör grunden och basen för vår förmåga att stå emot kriser och krig. Ansvar för en verksamhet i fred innebär enligt den s.k. ansvarsprincipen motsvarande ansvar under kriser och krig. I detta ligger även ett ansvar för att nödvändiga beredskapsåtgärder vidtas. Fredstida organisation och reglering bildar därför utgångspunkt för krigstida verksamhet. Huvuduppgifterna för det civila försvaret är enligt försvarsbeslut (bet. 1991/92:FöU12 Totalförsvarets fortsatta utveckling /93 - 1996/97, rskr. 1991/92:337) att värna civilbefolkningen mot verkningar av krigshandlingar och under kriser och krig trygga en livsnödvändig försörjning, att under kriser och krig stödja Försvarsmakten, samt att, för fullföljande av dessa uppgifter, under kriser och krig upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Planeringen inom det civila försvaret skall enligt försvarsbeslutet främst utgå från de påfrestningar kan utsättas för vid ett väpnat angrepp samt de försörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga, krigshotande internationella kriser och i en neutralitetssituation. Det civila försvaret skall bidra till en betryggande förmåga att motstå ett överraskande angrepp mot vitala funktioner. Planeringen skall utgå från enhetliga antaganden om krisers och krigs karaktär och längd. Det är emellertid av största betydelse att planering och val av åtgärder präglas av ett flexibelt synsätt och att handlingsberedskap upprätthålls för att kunna hantera olika påfrestningar. I ett schablonmässigt totalt konfliktförlopp skall till grund för planeringen läggas dels ett skede med säkerhetspolitiskt betingad kris (krisskede), dels ett skede med stormaktskrig, vilket kan innefatta ett militärt angrepp på , dels ett efterkrigsskede. Närmare om målen för skatte-, uppbörds- och folkbokföringssystemen under kriser och krig Målen för funktionen Skatte- och uppbördsväsende är att under höjd beredskap säkerställa att skatter, tullar och avgifter blir betalda i rätt tid. Skatter skall snabbt kunna ändras. Folkbokföringssystemet skall ha hög funktionssäkerhet. Det övergripande syftet med beskattningsförfarandet under kriser och krig är att det allmänna skall tillförsäkras en löpande uppbörd av skatter och avgifter för att nödvändig offentlig verksamhet skall kunna bedrivas. Ett fungerande beskattningssystem är även nödvändigt som styrmedel för den ekonomiska politiken under kriser och i krig (jfr SOU 1992:75, Ekonomisk politik under kriser och i krig). Ett flexibelt skattetryck kan bl.a. användas i en krissituation för att reglera köpkraften och för att styra konsumtionen i syfte att undvika hamstring eller att bristsituationer uppstår. Uppgifter från folkbokföringen är viktiga för den enskildes rättigheter och skyldigheter även under höjd beredskap. De är viktiga även för flera beredskapsfunktioner och för myndigheter inom totalförsvaret (jfr avsnitt 6.3). En utgångspunkt vid beredskapsplaneringen är att fredstida verksamhet skall bedrivas så länge det är möjligt, dvs. i princip fram till dess krigstillstånd råder eller befaras vara nära förestående. De ändringar som sedan görs bör i huvudsak ske utifrån det fredstida systemet, men i förenklande syfte. Som angetts försvarsbeslut bör flexibilitet eftersträvas inom totalförsvarets civila del. Detta krav gäller även för funktionen Skatte- och uppbördsväsende. I kravet på flexibilitet ligger att funktionen skall kunna anpassas till de skiftande förhållanden som kriser och krig kan innebära och ändå fullgöra sin uppgift. I detta sammanhang aktualiseras frågor som rör sårbarheten vad gäller el-, tele- och ADB-system samt beredskapen för att kunna möta sådana problem. Framförallt ADB-frågorna kommer att behandlas under avsnitt 5.4. En annan viktig aspekt vad gäller flexibiliteten är att det alltid skall finnas ett beslutsbehörigt organ som snabbt kan besluta om ändringar i gällande skatte- och uppbördssystem. Regler om beslutsbehörighet behandlas i avsnitt 6.1 och 6.6. De ändringar som kan bli aktuella att göra i skattelagstiftningen behandlas främst i avsnitt 6.2. Det fredstida beskattningssystemet ställer krav på omfattande informations- och utbildningsinsatser och kräver, i vart fall när det gäller mer genomgripande ändringar och utifrån de krav som kan ställas under höjd beredskap, relativt långa ställtider. För att beslutade ändringar skall få genomslag är det viktigt att skattesystemet, trots de minskade resurser och de påfrestningar som kriser och krig innebär, snabbt kan fås att svara mot ändrade krav. Möjligheten till snabba förändringar under kriser och krig kommer i hög grad att vara beroende av krisens art och omfattning. En rimlig utgångspunkt är emellertid att snabba förändringar i skattesystemet under kriser och krig i många avseenden kommer att försvåras i jämförelse med vad som gäller under ordinära förhållanden, inte minst på grund av minskade personalresurser och störningar i el-, tele- och ADB-system. För att balansera detta krävs fredstida planläggning, återkommande övningar, ändrade prioriteringar och lägre ambitionsnivåer. Det är även nödvändigt att de ändringar som görs i det fredstida beskattningsförfarandet sker i syfte att förenkla hanteringen utan att effektivitet går förlorad. är det viktigt för den allmänna betalningsviljan att skattesystemet även under de svåra förhållanden som kriser och krig innebär uppfattas som effektivt och rättvist. 5.1 Beredskapsansvaret för skatte- och uppbördsväsendet RSV är enligt beredskapsförordningen (1993:242) ansvarig myndighet för funktionen Skatte- och uppbördsväsende. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är , skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Funktionen omfattar verksamhet som bedrivs inom skatteförvaltningen och tullen samt exekutionsväsendet, främst beskattning, uppbörd och folkbokföring samt verkställighet enligt utsökningsbalken eller annan författning. Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) har i delbetänkandet Ansvars- och uppgiftsfördelningen inom det civila försvaret (SOU 1993:95) föreslagit en ny funktionsindelning där den nuvarande funktionen Skatte- och uppbördsväsende föreslås utgå. De kriterier som LEMO ställt upp för att en verksamhet skall utgöra en funktion är att verksamheten skall vara av särskild betydelse under höjd beredskap, kräva någon form av central styrning och kräva samordning mellan flera myndigheter eller organ. Regeringen har budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 5 s. 21) ställt sig bakom de krav LEMO angett men till skillnad från LEMO funnit att funktionen Skatte-och uppbördsväsende bör finnas kvar. () har i sitt remissvar över RSV:s rapporter ansett att det bör övervägas om inte den verksamhet som tullen bedriver bör anses som en funktion inom det civila försvaret och att bör utses som ansvarig myndighet för denna funktion. verksamhet har stor betydelse för totalförsvaret. Detta framgår inte minst mot bakgrund av att är beredskapsmyndighet inom funktionerna Ordning och säkerhet m.m., Utrikeshandel samt Flyktingverksamhet. har också viktiga uppgifter inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende. För funktionen Ordning och säkerhet m.m. är funktionsansvarig myndighet. För funktionen Utrikeshandel är funktionsansvarig myndighet. är funktionsansvarig myndighet för funktionen Flyktingverksamhet. Även om verksamhet i och för sig kan sägas uppfylla de flesta krav som kan ställas på en funktion är de frågor som handhas av verket av skiftande karaktär och så starkt förknippade med andra viktiga funktioner inom det civila försvaret att övervägande skäl talar för att bibehålla den nuvarande funktionsindelningen. roll och ansvar inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende bör dock klargöras genom att det uttryckligen anges att är beredskapsmyndighet inom funktionen. Regeringen avser också att stärka beredskapsplaneringen inom funktionen genom att göra skattemyndigheterna till beredskapsmyndigheter. Kronofogdemyndig- heternas verksamhet är emellertid inte av sådan särskild betydelse under höjd beredskap att de bör bli beredskapsmyndigheter. 5.2 Allmänt om planeringen för skatte- och uppbördsväsendet under höjd beredskap Regeringen avstår i huvudsak från att gå in i detalj i den planering RSV gjort i fråga om skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas organisation under kriser och krig. Regeringen kommer dock att ge sin syn på vissa frågor som väckts vid remissbehandlingen utifrån de mål och riktlinjer som getts försvarsbeslut och i programplanerna för det civila försvaret. Det är i detta sammanhang för helhetens skull nödvändigt att ge en schematisk bild av huvuddragen i den organisatoriska planeringen (se avsnitt 5.3). Först vill vi dock ge några allmänna synpunkter på RSV:s planering för skatte- och uppbördsväsendet under höjd beredskap. RSV har i sin rapport lämnat en redogörelse för verkets försvarsplanering som tagits emot väl av remissinstanserna. Några remissinstanser har dock haft en från RSV avvikande uppfattning i särskilda frågor. Vissa av de påpekanden som gjorts kommer att behandlas nedan i sina sammanhang. Sedan uppdraget lämnades till RSV har författningsregleringen av de statliga myndigheternas beredskapsplanering ändrats. Den nuvarande regleringen återfinns i lagen (1992:1403) om höjd beredskap och beredskapsförordningen. Den nya regleringen innebär att innehållet i RSV:s promemoria är inaktuellt i vissa delar, t.ex. gäller numera att beredskapsmyndigheter skall fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap och att beredskapsgraderna är skärpt resp. högsta beredskap. I promemorian har inte heller tillräckligt behandlats planeringen för de scenarier som kallas strategiskt överfall och återtagning/resurskomplettering och som betonas försvarsbeslut. Beredskapsplaneringen för funktionen måste därför utvecklas, vilket ankommer på RSV som funktionsansvarig myndighet. För att de mål som ställts upp för funktionen skall kunna uppnås är det angeläget att även tullens verksamhet vad gäller organisation, sårbarhet och prioriteringar m.m. analyseras på det sätt som skett beträffande skatteförvaltningens verksamhet. I detta sammanhang bör även analyseras mer i detalj vilka åtgärder som bör komma i fråga inom de ramar som fullmaktslagstiftningen ger. En annan fråga som behöver utredas ytterligare inom funktionen rör åtgärder i syfte att under kriser och krig förbättra driftsäkerheten hos de privata företag som har viktiga funktioner inom beskattningen t.ex. vad gäller optisk läsning. RSV bör också i ökad omfattning samverka med huvudmännen för de system som RSV:s verksamhetssystem är beroende av, t.ex. Postgirot och . Detta gäller, som () påpekat, även systemen inom betalningsförmedlingen, socialförsäkringen och hos de större arbetsgivarna. RSV bör även överväga lämpliga åtgärder i en beredskapssituation med anledning av Postgirots nya roll som bolag. I detta sammanhang kan vara lämpligt att även klargöra Bankgirots uppgifter under kriser och krig. Regeringen vill i detta sammanhang, i enlighet med vad ÖCB anfört, även betona vikten av att funktionen säkerställer att nyckelpersoner är krigsplacerade på myndigheterna och av återkommande övningsverksamhet. Även om författningsregleringen ändrats och vissa delar försvarsbeslut måste föranleda ytterligare planeringsarbete har huvuddragen i den planläggning som RSV gjort av skatte- och kronofogdemyndigheternas krigstida organisation och verksamhet fortsatt intresse. I planläggningen ingår en detaljerad krigsuppgiftsförteckning för skattemyndigheterna. Av denna framgår vilka av de fredstida uppgifterna som skall fullföljas i krig och var de i så fall skall handläggas (bilaga 1 till RSV Rapport 1993:3. Utgåva 2). För kronofogdemyndigheterna har en särskild krigsuppgiftsbeskrivning tagits fram (bilaga 3 till rapporten). 5.3 Skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas organisation RSV är central förvaltningsmyndighet för skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna. och kronofogdemyndigheternas verksamhet regleras förutom i materiella författningar i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen resp. förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet. centrala verksamhetsområden är beskattning och folkbokföring. Kronofogdemyndigheternas huvudsakliga verksamhetsområden är verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar. RSV leds av en styrelse. Verksledningen utgörs av en generaldirektör och en överdirektör. Vid sidan av dessa finns en informell direktion. Under RSV finns 24 skattemyndigheter med 131 lokalkontor och 24 kronofogdemyndigheter med drygt 100 verksamhetsställen över hela landet. Tyngdpunkten i RSV:s verksamhet utgörs av de centrala verksamhetsområdena skatt och exekution. RSV har även ansvar för bl.a. vissa frågor med anknytning till allmänna val. RSV har till verksamhetsområdena skatt och exekution stödavdelningar som utgörs av ekonomiavdelningen, personalavdelningen och RSV DataService. RSV DataService har en självständig ställning inom verket. Den ingår i RSV som en uppdragsfinansierad resultatenhet. Arbetsuppgifterna utförs på uppdrag av RSV:s sakavdelningar eller på uppdrag av skatte- och kronofogdemyndigheterna. Ett mindre antal uppdrag erhålls också från externa kunder. Verksamheten är delad i affärsområden. Förutom den centrala organisationen finns även fem regionala organisationer. RSV bör i enlighet med vad verket anfört i rapporten se över RSV DataServices roll som självständig uppdragsfinansierad resultatenhet under kriser och krig (RSV Rapport 1993:3. Utgåva 2 s. 45) RSV:s verksamhet kommer enligt krigsuppgiftsförteckningen att begränsas under krigsförhållanden genom att uppgifter antingen läggs ned eller förs över till skattemyndigheterna. Verkets organisation kommer att skäras ned. När verket intagit krigsorganisation skall styrelsen inte sammanträda. Verksledningen skall leda skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamhet med stöd av ett förstärkt kansli under ledning av en kanslichef. Tyngdpunkten av verksledningens arbetsuppgifter förutsätts bli att biträda regering och riksdag i frågor som hänger samman med uttag av skatter och allmänna avgifter samt att översiktligt planera, samordna och leda skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas omställning till krigsförhållanden och senare återgång till fredsförhållanden. Under verksledningen skall finnas fem avdelningar, i vilka kvarvarande uppgifter så långt som möjligt organiseras enligt fredstida mönster. Avdelningarna är - uppbörds- och beskattningsavdelningen - folkbokföringsenheten - exekutionsavdelningen - administrativa avdelningen - RSV DataService. Arbetsuppgifter som rör taxering, revision och utlandskontrollverksamhet liksom all processverksamhet upphör under krigsförhållanden. Folkbokföringen har en central roll även under kriser och krig. Huvudparten av den verksamheten vilar dock på skattemyndigheterna varför endast en resurs för rådgivning, ledning samt samordning av verksamheten kommer att finnas hos RSV. På exekutionsavdelningen kommer verksamheten att ha minskad omfattning. Administrativa avdelningen skall i huvudsak handlägga uppgifter som annars handläggs av personal- och ekonomiavdelningarna. Bland administrativa avdelningens krigstida arbetsuppgifter märks t.ex. personalfunktioner, folkrättsfrågor, arbetsrättsfrågor och informationsverksamhet. RSV DataServices fredstida organisation kommer i stort behållas, trots att vissa uppgifter slopas, med hänsyn till behovet av att datordriften skall kunna upprätthållas i det längsta. Skattemyndigheterna är som tidigare nämnts 24 till antalet. De styrs av en lekmannastyrelse. Ledningen utövas av en länsskattechef som under sig har ett sekretariat. Länsskattechefen samt enhets- och kontorscheferna utgör en ledningsgrupp för myndigheten. Skattemyndigheterna är internt uppdelade på ett länsskattekontor, en administrativ enhet, en rättsenhet och lokala skattekontor. Länsskattekontoret handlägger ärenden som rör länets största företag och deras ägare samt skattskyldiga med komplicerade inkomst- eller förmögenhetsförhållanden. Den administrativa enheten svarar för internadministrativa frågor inom skattemyndigheten i länet. Rättsenheten är en specialist- och stödenhet för skattemyndigheten i skattefrågor och frågor som rör processuella spörsmål samt allmänjuridik. Enheten svarar också för ackordsärenden och gåvobeskattning. De lokala skattekontoren handlägger beskattnings- och socialavgiftsärenden för de flesta skattskyldiga i länet, däribland små och medelstora företag och deras delägare. De lokala skattekontoren svarar även för folkbokföringen inom sina områden. De lokala skattekontoren är uppdelade i en eller flera person- och företagssektioner. Skattemyndigheterna i , , och har dock en från övriga skattemyndigheter något avvikande organisation. Det ankommer på skattemyndigheterna själva att i samverkan med RSV utforma länsvisa detaljerade krigsorganisationsplaner. Av krigsuppgiftsförteckningen för skattemyndigheterna framgår att en hel del arbetsuppgifter faller bort eller får minskad omfattning under krig medan andra tillkommer. Bland de mer resurskrävande uppgifter som faller bort eller får minskad omfattning märks kontrollverksamhet, processföring, fastighetstaxering och vissa administrativa uppgifter. Personalbehovet uppskattas av RSV till av den fredstida bemanningen. Styrelsen skall inte sammanträda när myndigheten intagit krigsorganisation. Länsskattechefen skall leda verksamheten i länet med biträde av ett sekretariat. Verksamheten skall bedrivas på länsskattekontor och lokalkontor av samma antal som i fredstid. RSV har i sin planering utgått från att rättsenheten i krigsorganisationen skall sortera direkt under länsskattekontoret. Skattemyndigheterna i , , och skall liksom i fredstid ha en från övriga län avvikande organisation.