prop · GI03165 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:165 Regeringen överlämnar denna proposition till . I budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil. 9) har regeringen angivit att den avser att återkomma till med förslag som gäller inrättande av en ny myndighet inom högskoleområdet. , Verket för högskoleservice (VHS), , , Rådet för grundläggande högskoleutbildning och Rådet för forskning om universitet och högskolor berörs av förändringen. I denna proposition föreslås att ett högskoleverk inrättas . föreslås överta de uppgifter som och Rådet för grundläggande högskoleutbildning har. Dessa myndigheter föreslås läggas ned med utgången av . Vidare föreslås verket överta de myndighetsuppgifter som åvilar VHS. De serviceuppgifter gentemot högskolorna som åvilar VHS, dvs. medverkan vid antagning av studerande, upphandling, juridisk service samt AU/ADB-service, föreslås så snart det är tekniskt möjligt överföras till ett statligt helägt bolag med högskolorna som företrädare för staten. Intill dess behålls VHS med enbart serviceuppgifter. De båda nämnderna föreslås kansli- mässigt samordnas med . Rådet för forskning om universitet och högskolor behålls t.o.m. varefter verksamheten inordnas i forsk- ningsrådsorganisationen. I propositionen läggs även fram förslag om anslag till berörda myndigheter för /96. 1 Förslag till riksdagsbeslut............... 3 2 Lagtext................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i hög- skolelagen (1992:1434)................ 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina......................... 5 2.3 Förslag till lag om ändring i skol- lagen (1985:1100)..................... 6 3 Ärendet och dess beredning................ 8 4 En förändrad central myndighetsstruktur inom högskoleområdet...................... 9 4.1 Bakgrund och regeringens förslag...... 9 4.2 Samlad hantering av närliggande verk- samheter.............................. 14 4.3 Mer renodlade roller.................. 14 4.4 Nationell förvaltningsnivå............ 16 4.5 ........................ 18 4.5.1 Uppföljning och utvärdering..... 18 4.5.2 Tillsyn......................... 20 4.5.3 Bevakning, analyser, utredningar 21 4.5.4 Prövning av kvalitet och examensrätt..................... 21 4.5.5 Internationella frågor.......... 24 4.5.6 Information..................... 25 4.5.7 Medelsfördelning................ 25 4.5.8 Samordning...................... 26 4.5.9 Chefsutveckling m.m............. 26 4.5.10 Högskoleprovet................. 26 4.5.11 Övrigt......................... 26 4.5.12 Årlig rapport m.m.............. 27 4.5.13 Ledningsform för 27 4.6 Överklagande m.m...................... 27 5 Övergångsfrågor........................... 28 6 Anslagsfrågor för /96...... 29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........................... 33 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434), 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100), 4. godkänner att ett högskoleverk inrättas , 5. godkänner att ett statligt helägt servicebolag med högskolorna som företrädare för staten bildas enligt senare beslut av regeringen, 6. godkänner att Verket för högskoleservice ombildas till en uppdragsmyndighet , 7. bemyndigar regeringen att besluta om nedläggning av Verket för högskoleservice, 8. godkänner att och Rådet för grundläggande högskoleutbildning läggs ned med utgången av , 9. till för /96 under åttonde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på , 10.till Verket för högskoleservice, uppdragsverksamhet, för /96 under åttonde huvudtiteln anvisar ett anslag på , 11.till Rådet för forskning om universitet och högskolor för /96 under åttonde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 11 § högskolelagen skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 11 § Regeringen föreskriver Regeringen föreskriver vilka examina som får vilka examina som får avläggas vid hög- avläggas. beslutar om vid vilka högskolor dessa examina får avläggas. Regeringen föreskriver dock om vilka examina som får avläggas vid . Denna lag träder i kraft . De föreskrifter om vid vilka högskolor, med undantag av , en viss examen får avläggas som regeringen har meddelat före ikraftträdandet och som träder i kraft skall fortsätta att gälla till dess beslutar om något annat. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Tillstånd att utfärda examina lämnas av regeringen. Innan beslut fattas i Innan beslut fattas i tillståndsfrågor skall tillståndsfrågor skall yttrande inhämtas från yttrande begäras in från . 7 § Ett tillstånd att utfärda examina får återkallas, om de krav som uppställs i 2 eller 3 § inte är uppfyllda. Detsamma gäller om sådana villkor som har ställts upp med stöd av 4 § inte iakttas eller om utbildningsanordnaren inte iakttar sin skyldighet enligt 5 § att medverka i uppföljning och utvärdering av utbildningen. Beslut om återkallelse Beslut om återkallelse av tillstånd fattas av av tillstånd fattas av regeringen efter fram- regeringen efter ställning av Kansler- framställning av ämbetet. Innan ämbetet gör en sådan gör en sådan framställning skall framställning skall utbildningsanordnaren utbildningsanordnaren ha ha givits tillfälle getts tillfälle till till rättelse. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 och 4 a §§ skollagen (1985:1100)[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 4 §[2] För att få anställas som lärare i det offentliga skolväsendet utan tidsbe- gränsning skall den sökande dels behärska svenska språket, om det inte finns synnerliga skäl att medge annat, dels ha nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller beträffande det offentliga skolväsendet, särskilt de föreskrifter som anger målen för utbildningen, dels också uppfylla ett av följande krav: 1.Sökanden har genom- 1.Sökanden har genomgått gått svensk lärarut- svensk lärarutbildning bildning med huvud- med huvudsaklig saklig inriktning mot inriktning mot den den undervisning an- undervisning ställningen avser eller anställningen avser eller en därmed jämställd därmed jämställd lärarutbildning i lärarutbildning i ett ett annat nordiskt land annat nordiskt land eller ett annat land eller ett annat land som som tillhör Europeiska tillhör Europeiska frihandelssamman- frihandels- slutningen eller Euro- sammanslutningen eller peiska gemenskaperna. Sökanden har 2. Sökanden har genomgått genomgått annan annan högskoleutbildning högskoleutbildning som som av av Verket för förklarats i huvudsak högskoleservice motsvara sådan förklarats i huvudsak lärarutbildning som avses motsvara sådan lärarut- under 1. bildning som avses under 1. Om det saknas sökande som uppfyller kraven enligt 1 eller 2, men det finns särskilda skäl att anställa någon av de sökande utan tidsbegränsning, får sådan anställning ändå komma till stånd, ifall den sökande har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och det dessutom finns skäl att anta att sökanden är lämpad att sköta undervisningen. 4 a §[3] Beslut av Verket för Beslut av högskoleservice i i ärenden som avses i 4 § ärenden som avses i 4 § första stycket 2 får inte första stycket 2 får överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.En sådan förklaring som Verket för högskoleservice lämnat enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 i dess äldre lydelse skall gälla också efter ikraftträdandet. **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1991:1111. [2] Senaste lydelse 1993:326. [3] Senaste lydelse 1994:152. 3 Ärendet och dess beredning Verket för högskoleservice (VHS) har bl.a. i sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1994/95 och 1995/96 påtalat de problem som varit förenade med verkets dubbla roll att ha uppgifter för regeringen och å ena sidan (myndighetsuppgifter) och uppdrag från universitet och högskolor å andra sidan (serviceuppgifter). Mot bakgrund härav uppdrog regeringen åt VHS att i samverkan med () och De Nya Högskolornas Rektorskonvent (NHR) göra en förstudie rörande förutsättningarna för förändrade styrformer m.m. av VHS service till universitet och högskolor. I en rapport som redovisades till regeringen föreslogs en ny organisation för VHS serviceuppgifter. Genom regeringsbeslut tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en uppföljning av universitets- och högskolereform (dir. 1993:143). Utredarens (93) uppgift är att studera hur den nya friheten och det ökade ansvaret som kännetecknar reformen utnyttjats av universiteten och högskolorna /94-1995/96. Genom tilläggsdirektiv uppdrog regeringen åt den nämnde utredaren att analysera myndighetsstrukturen inom universitets- och högskolesektorn. I tilläggsdirektiven framhölls att förändringarna inom högskoleområdet medfört en rad problem både för de studerande och för universiteten och högskolorna. I uppdraget ingick bl.a. att pröva om ytterligare uppgifter kan delegeras från regeringen till myndighetsnivån och över huvud taget vilka uppgifter som bör fullgöras av en central myndighet. Med anledning av de nämnda tilläggsdirektiven till 93 anmälde regeringen i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil. 9, s. 110) sin avsikt att återkomma till med förslag som gäller inrättande av en ny myndighet inom högskoleområdet. Regeringen föreslog i avvaktan därpå oförändrade anslag till , Verket för högskoleservice, , Rådet för grundläggade högskoleutbildning samt Rådet för forskning om universitet och högskolor. 93 överlämnade betänkandet (SOU 1994:153) Ett nytt högskoleverk. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissynpunkterna kan erhållas från (dnr U95/80/UH). I en skrivelse till regeringen har och Nya Högskolornas Rektorskonvent hemställt att regeringen medger att serviceuppgifter för högskolorna avseende samordnad antagning, upphandling, juridisk service samt service i fråga om ADB och administrativ utveckling får bedrivas i form av ett statligt helägt servicebolag (aktiebolag). Universitet och högskolor skall därvid företräda staten som ägare. Bolaget skall inte anförtros myndighetsutövning. I skrivelsen nämns även att de båda rektorsorganisationerna har enats om att bilda ett gemensamt förbund, (). Regeringen lägger i propositionen fram förslag dels om den centrala myndighetsstrukturen, dels i anslagsfrågorna. 4 En förändrad central myndighetsstruktur inom högskoleområdet 4.1 Bakgrund och regeringens förslag Genom universitets- och högskolereform gavs universiteten och högskolorna stor frihet bl.a. när det gäller studieorganisation, utbildnings- utbud, antagning av studenter och disposition av resurser. En ny examensordning och ett nytt resurstilldelningssystem infördes. Den ökade friheten skall stimulera till nytänkande, kvalitet och effektivt utnyttjande av resurser. Inom vida ramar har universiteten och högskolorna inte bara en rätt att besluta om utbildningsutbudet utan också skyldighet att genom en ständig pågående omprioritering förnya och utveckla den utbildning som erbjuds. Den ordning som infördes för universitet och högskolor harmonierar med det styrsystem som generellt gäller för statliga myndigheter. Mål och uppdrag etc. ges i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev av regeringen. Myndigheterna svarar för sin verksamhet och dess utveckling inför regeringen i årsredovisningar, anslagsframställningar och, i förekommande fall, särskilda rapporter. Den centrala myndighetsstruktur som infördes i samband med reform utformades så att högskolorna blev direkt underställda regeringen.Med hänvisning till de krav som en från staten mer fristående högskola ställer presenterade regeringen förslag till om förändringar av den centrala myndighetsstrukturen inom högskolesektorn (prop. 1991/92:76). Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och och högskolor (UUH) lades ned med utgången av . Två nya myndigheter bildades : Verket för högskoleservice (VHS) och ett utvärderingssekretariat som senare fick namnet . VHS har till huvudsaklig uppgift att i enlighet med de uppdrag som lämnas av regeringen samt av universitet och högskolor - svara för information i samhället om verksamheten vid universitet och högskolor - stimulera intresset för högre utbildning och forskning - svara för administrativ utveckling - biträda universitet och högskolor med juridisk rådgivning och service. Verket skall vidare följa den internationella utvecklingen inom högskoleområdet och främja det internationella utbytet. Verket skall också på uppdrag av universitet och högskolor samt andra myndigheter och inrättningar som har anknytning till verksamheten vid och högskolor ha hand om utrustningsplanering och upphandling mot betalning. Verket får också lämna samma tjänster till andra myndigheter och inrättningar. Vidare får verket, om det är ändamålsenligt, ingå avropsavtal och liknande avtal utan särskilt uppdrag. Regeringen bestämmer särskilt om verkets utrustningsplanering och upphandling i vissa fall. Verket får utföra andra uppdrag till universitet och högskolor samt åt andra inrättningar som har anknytning till verksamheten vid universitet och högskolor eller bedriver liknande verksamhet. VHS skall särskilt 1. på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter, 2. fullgöra förmedlande och koordinerande uppgifter för internationellt utbildningssamarbete enligt regeringens bestämmande, 3. svara för bedömningen av utbildningar vid utländska universitet och högskolor enligt vad som är särskilt föreskrivet, 4. svara för insamling, bearbetning och sammanställning av data om universitet och högskolor i samarbete med dem. har till uppgift att granska och främja kvaliteten i verksamheten vid och högskolor. Ämbetet skall härvid 1. besluta om utvärderingar av verksamheten vid universitet och högskolor, begära resurser för dessa samt svara för beställningar av sådana utvärderingar, 2. sammanfatta och publicera resultaten av utförda utvärderingar samt följa upp de åtgärder som universitet och högskolor vidtar med anledning av dessa, 3. främja utvecklingen av system för att bedöma och säkra kvaliteten i verksamheten vid universitet och högskolor, 4. stimulera universitet och högskolor att genomföra egna utvärderingar och bedöma de interna kvalitetssäkrings- och utvärderingssystem som universiteten och högskolorna utvecklar, samt i övrigt följa upp deras kvalitetssäkringsarbete, 5. pröva förutsättningarna för universitets och högskolors rätt att utfärda examina på olika nivåer, och 6. följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhetsområde. verksamhet omfattar dels universitet och högskolor med offentlig huvudman, dels sådana utbildningar med enskild huvudman som regeringen erkänt som högskolemässiga och vilkas huvudman enligt författning eller avtal skall medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen. inrättades även Rådet för forskning om universitet och högskolor och Rådet för grundläggande högskoleutbildning. Det förstnämnda rådet har till uppgift att främja och stödja forskning och utvecklingsarbete rörande universitet och högskolor och särskilt bl.a. fördela medel för forskning och utvecklingsarbete. Det sistnämnda rådet har till uppgift att främja och stödja insatser för att utveckla den grundläggande högskoleutbildningens kvalitet och pedagogiska förnyelse. Vidare ombildades dåvarande med uppgift att svara för samtliga besvärsärenden inom högskolan. fanns , som prövar frågor om avskiljande av studerande från utbildning. Regeringens förslag: inrättas en ny myndighet, . Dess uppgift skall vara att svara för vad som - utifrån de gällande principerna för styrning av högskolesystemet - är nationella intressen. Uppgifterna skall svara mot behov eller intressen hos statsmakterna eller centrala myndigheter och organ. De skall också grundas på att statsmakterna har ett ansvar för att allmänhetens och enskilda individers behov, intressen och rättigheter blir tillgodosedda. Den frihet universitet och högskolor fått genom reform skall inte påverkas av den förändring som föreslås. uppgifter blir följande: 1.att genom utvärdering, uppföljning och analys ta fram underlag för statsmakternas bedömningar och beslut, 2.att på uppdrag av regeringen medverka i förverk- ligandet av statsmakternas beslut, 3.att främja rättssäkerheten genom att utöva till- syn över att verksamheten vid högskolorna bedrivs i överensstämmelse med de regler och riktlinjer som lagts fast, 4.att bevaka och ta tillvara sektorns intressen i kontakter och samarbete med företrädare för andra samhällssektorer, 5.att på uppdrag av regeringen i särskilda fall fatta beslut eller utfärda föreskrifter, 6.att svara för kvalitetsbedömning av utbildningar, besluta om offentliga högskolors rätt att ut- färda examina samt stödja utvecklingen med avseende på kvalitet och pedagogik, 7.att befrämja förnyelse och utvecklingsarbete inom högskolan i syfte att åstadkomma en ständig kvalitets- och effektivitetshöjning, 8.att vara ett informations- och serviceorgan vad gäller internationella kontakter bl.a. som nationellt organ för högskoledelarna av olika utbildningsprogram inom EU, 9.att betjäna allmänheten och enskilda individer inom områden som förutsätter nationell överblick eller samordning och 10.att utföra de uppgifter i övrigt som regeringen bestämmer. Ansvaret för att på uppdrag ombesörja VHS nu- varande serviceuppgifter, dvs. antagning av studerande, upphandling, juridisk service och AU/ADB-service, skall möjligt föras över till ett statligt helägt bolag, med högskolorna som företrädare för staten. I avvaktan på att detta kan ske skall VHS roll renodlas till att avse enbart serviceuppgifterna. och Rådet för grundläggande hög- skoleutbildning läggs ned med utgången av . och behålls som egna myndigheter. skall svara för nämndernas kansli- resurser. Forskningen om högskolan skall i enlighet med regeringens förslag i budgetproposition 1995 efter en övergångstid t.o.m. be- inom den generella forskningsrådsorganisa- tionen. Rådet för forskning om universitet och högskolor bibehålls till nämnda tidpunkt. Utredningens förslag: Samma som regeringens. Utredningen har dock inte föreslagit något ansvar för i fråga om utveckling av kvalitet och pedagogik inom den grundläggande utbildningen utan har föreslagit att en särskild myndighet, Rådet för kvalitetsutveckling i högskolan, inrättas för i vart fall en treårsperiod. Den föreslår också att skall ha ett ansvar för att stödja forskningen om universitet och högskolor. Remissinstanserna: En i stort sett enig remissopinion tillstyrker inrättandet av en ny central myndighet inom högskoleområdet med främsta uppgift att vara stabsorgan åt . Vidare instämmer man i utredningens beskrivning av problemen för Verket för högskoleservice att betjäna både högskolorna med service och regeringen med vissa myndighetsuppgifter. Den oklara ansvarsfördelningen har skapat osäkerhet i systemet. Samtliga remissinstanser delar utredningens synsätt att ansvaret för uppföljning och utvärdering bör vara samlat för att ge en helhetsbild av högskolans kvantitativa och kvalitativa utveckling. En stor majoritet ställer sig positiva till konstruktionen av den nya myndigheten och att den kommer att få en mer samlade kompetens i högskolefrågor. En samordning anses också leda till effektivare resursutnyttjande. Företrädarna för högskolorna är positiva till förslaget att föra över de mer servicebetonade uppgifterna till en av staten genom universitet och högskolor ägd organisation. Det finns dock olika meningar om var gränsen går för vilka uppgifter som kan definieras som serviceuppgifter, och många instanser efterlyser ytterligare överväganden som kan leda till att ytterligare uppgifter kan föras över till samverkansorganisationen. KTH anser t.ex. att den uppdelning som framläggs i utredningen mellan myndighetsuppgifter och serviceuppgifter ej är genomförbar. Frågor av nationellt intresse för och service till högskolorna är av den karaktären att de bör förekomma inom både myndigheten och den nya serviceorganisationen. Däremot delar () inte utredningens uppfattning när det gäller vilka frågor som kan föras över till en högskoleägd serviceorganisation. SFS finner det uppenbart att högskolornas intresse i många fall inte sammanfaller med allmänna intressen och studentintressen. och högskolor tar upp gränsdragningen mellan uppföljning och tillsyn. Förslaget att den nya myndigheten skall ges i uppgift att besluta om högskolornas examensrätt möts av blandad reaktion från remissinstanserna. Flertalet tillstyrker förslaget och ser det också som naturligt att myndigheten beslutar om inrättande av professurer vid högskolor utan fakulteter. VHS, , , högskolorna i , och samt anser att beslut om examensrätt är en fråga som kan få politiska implikationer och därför bör ligga på politisk nivå. Universiteten och högskolorna betonar att resurserna till högskolorna skall fördelas via respektive högskolas anslag i ett sammanhang, så att planeringsförutsättningarna inte rubbas. Endast i undantagsfall bör särskilda medel fördelas till speciella ändamål och då lämpligen av myndigheten efter regeringens anvisningar. När det gäller den mer kontrollerande funktion som den nya myndigheten föreslås få finns det flera olika meningar. Universiteten och högskolorna betonar i sina svar vikten av att grundstrukturen högskolereform bevaras och att den nya myndigheten inte blir en nivå mellan statsmakterna och högskolorna. Särskilt framhålls vikten av att den direkta kanalen mellan högskolorna och när det gäller anslagsframställningarna och den budgetdialog som utvecklats inte förändras. finns det också en viss acceptans för att en instans tillser att de regler för högskolornas verksamhet, som lagts fast från statsmakternas sida följs, och att denna tillsynsuppgift bör åvila en central myndighet med särskild kunskap om högskolorna. Enligt är naturligt att statsmakterna önskar utöva kontroll av myndigheternas verksamhet och i egenskap av regeringens expertorgan är det också naturligt att den nya myndigheten får en kontrollerande funktion men vill också framhålla att det är nödvändigt att dess arbetsuppgifter och arbetssätt klart definieras och att arbetsfördelningen mellan myndigheten och RRV blir tydlig. Mest positiv till att den nya myndigheten får tillsynsuppgifter är SFS som har sett avsaknaden av tillsyn över det regelverk genom vilket statsmakterna styr högskolorna mot mål av nationellt intresse, som kanske allvarligaste bristen i dagens myndighetsstruktur. I en särskild skrivelse till regeringen framhåller SFS att avregleringen av högskolan ledde till rättsäkerhetsförluster för studenterna och doktoranderna och föreslår i sin skrivelse att initiativ tas till en översyn av studenternas situation ur rättssäkerhetsperspektiv. Remissinstanserna är eniga med utredningen om att det nya verket skall förses med tillräckliga resurser för att självständigt kunna fullgöra bevaknings- och utredninguppgifter. Utredningens ställningstagande att det vid nedläggningen av UHÄ uppstod ett visst tomrum när det gäller dessa uppgifter delas i allmänhet. Det saknas samlad kompetens och resurser för att ta fram ett samlat underlag för statsmakternas beslut rörande universitet och högskolor. Det finns ett stort värde i att analyser och utredningar företas inom ramen för en central myndighet i stället för inom , inte minst med hänsyn till det allmänna intresset av en fri debatt innan politiska ställningstaganden görs.