prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — Föredragande statsråd förklarade sig emellertid inte beredd att föreslå mer ingripande ändringar i aukto- risationsbestämmelserna än som direkt föranleddes av de EES-regler som då var aktuella att införliva, t.ex. en beloppsprecisering av startkapitalet. Således infördes de regler om ägarprövning som redogjorts för ovan i tillsynskapitlen i bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsbolag utan att frågan om lämplighetsprövningen vid auktorisation särskilt berördes i lagtexten. Regler motsvarande de återgivna finns i EG:s direktiv på försäk- ringsområdet. I en inom upprättad promemoria om vissa lagändringar med anledning av EG:s tredje skade- resp. livförsäkringsdirektiv (Dnr. 849/94) föreslås en annan lösning för införlivandet av ägarprövningsregeln i samband med prövningen av en ansökan om att driva verksamhet. Förslaget innebär att en tillståndssökande redan i ansökan skall ange vilka tilltänkta aktieägare som kommer att ha ett kvalificerat innehav, samt storleken på innehavet. Vidare föreslås en regel som innebär att regeringen skall stadfästa bolagsordningen för det tilltänkta bolaget samt bevilja koncession för den planerade försäkringsrörelsen om den kan antas komma att uppfylla kraven på en sund försäkringsverksamhet och om de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i bolaget inte kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i bolaget. Att direktivbestämmelsen om prövning av tilltänkta ägares lämplighet i samband med koncessionsprövningen uttryckligen bör anges i lagen motiveras i promemorian med att det är lämpligt med hänsyn till att enskildas eller företags rätt att äga viss egendom - aktier i ett försäkringsaktiebolag - inskränks. Samma skäl har betydelse också vid prövningen av en oktrojansökan eller tillstånd enligt lagen om kreditmarknadsbolag och lagen om värdepappersrörelse. Dessutom har det visat sig att det råder viss oklarhet om hur dessa skall tillämpas i vissa situationer. Det gäller särskilt vid prövning av bank- oktrojansökningar där det ankommer på regeringen att bevilja oktrojen medan, som nämnts ovan, det är som ger tillstånd till förvärv enligt de ägarprövningsregler som finns i bankrörelselagen rörande förvärv av aktier i ett existerande bankaktiebolag. Det är på grund av de skäl som anförts lämpligt att justera det lagrum i bankaktiebolagslagen som reglerar förutsättningarna för oktroj. I konsekvens med det bör en motsvarande ändring göras i lagen om kreditmarknadsbolag trots att det enligt den lagen är som beviljar verksamhetstillstånd. Dessa tillägg kan lämpligen utformas i enlighet med de ändringar i detta avseende som föreslås beträffande koncessionsbestämmelserna för försäkringsbolag i den ovannämnda promemorian. Som framgått av avsnitt 5.9 föreslås ägarprövningsregler vid förvärv av aktier i värdepappersbolag. En särskild bestämmelse om ägarprövning vid behandling av en ansökan om tillstånd att driva värdepappersrörelse bör därför också införas. De föreslagna ändringarna är närmast av teknisk natur och syftar till att göra reglerna om ägarprövning vid auktorisation tydligare. Frågan om övriga auktorisationskriterier bör anges i lag - liksom en fråga om vilka kriterier som skall användas - kräver ytterligare överväganden. Regeringen är därför inte beredd att i detta sammanhang lämna något förslag i denna del. En regel om att prövningsmyndigheten alltid skall ha tillgång till uppgifter om kvalificerade innehav behöver dock inte tas in i lag utan kan fogas till exempelvis föreskrifter som anger vad en auktorisationsansökan skall innehålla. har föreslagit att inspektionen skall besluta om bankoktroj. Som skäl härför har inspektionen bl.a. anfört att prövningen av en ansökan om oktroj inte innehåller andra moment i sak än hos regeringen och att prövningen är omfattande och tidskrävande. Den tid inom vilken ett ärende om oktroj skall avgöras (se 7 kap. 25 § bankrörelselagen) kan då bli knapp när två myndigheter skall pröva ärendet. De av anförda skälen för att flytta besluten om oktroj till inspektionen är i och för sig goda. En sådan ändring bör dock om möjligt samordnas med en motsvarande ändring av reglerna om koncession för försäkringsföretag. Frågan måste därför ses över ytterligare och får anstå . har i sitt remissyttrande tagit upp bestämmelsen i 1 kap. 11 § bankrörelselagen fjärde stycket vari sägs att koncernbidrag får ges i koncern, i vilken en bank ingår, endast efter medgivande av . Föreningen anför att koncernbidrag enligt denna bestämmelse är att jämställa med vinstutdelning, för vilken gäller att bidraget inte får ges större omfattning än att det bundna kapitalet alltjämt har full täckning. Härtill kommer att den allmänna försiktighetsregeln gäller. Det saknas enligt anledning att särbehandla koncernbidrag i förhållande till ordinär utdelning varför tillståndskravet bör utmönstras ur lagstiftningen. Förbudet att lämna koncernbidrag utan medgivande är en av de regler som begränsar risken för att en bank utnyttjas på ett sätt som skulle kunna skada denna. Regeln ger möjlighet till kontroll av koncernbidragen innan de lämnats och inspektionen kan vid behov på ett tidigt stadium förhindra att bidrag ges. Om regeln togs bort torde ett koncernbidrag bara kunna angripas i efterhand enligt reglerna om när vinstutdelning inte får ske (se 9 kap. 2 § bankaktiebolagslagen). Förbudet att ge koncernbidrag utan medgivande bör därför finnas kvar även i fortsättningen. Bestämmelsen bör dock förtydligas på så sätt att det klart framgår att medgivande endast krävs för koncernbidrag som lämnas av banken. Det är bankens resurser som skall skyddas. Bidrag till banken eller mellan övriga företag i koncernen bör inte kräva tillstånd. Detta stämmer också överens med den praxis som tillämpas av . I detta avsnitt behandlas en konstitutionell fråga som gäller i vilken utsträckning regeringsformen medger att delegera sin föreskriftsrätt till regeringen inom de områden som regleras i förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Det nämnda lagförslaget har karaktär av ramlagstiftning och innehåller centrala och övergripande bestämmelser om kapitaltäckning, stora exponeringar och tillsyn av finansiella företagsgrupper. Dessa bestämmelser skall kompletteras med föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, . Lagförslaget innehåller därför ett antal bemyndiganden varigenom föreskriftsrätten överlåts till regeringen. Det främsta skälet till att denna lagstiftningsteknik har valts är att de EG-direktiv som här är föremål för implementering i den svenska lagstiftningen innehåller en mångfald tekniskt komplicerade och detaljerade regler. Som framgått av tidigare avsnitt är detta särskilt påtagligt beträffande direktivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut och direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar. Direktivet om kapitalkrav innehåller bl.a. omfattande beskrivningar av hur kapitalkrav för olika typer av risker i handel med finansiella instrument skall beräknas. I direktivet anvisas också flera, alternativa metoder för beräkningarna. Direktivet om stora exponeringar innehåller bl.a. ingående föreskrifter om vilka poster som får undantas från begränsningarna för stora exponeringar och hur de poster som omfattas av begränsningsreglerna skall värderas. Det framstår varken som lämpligt eller praktiskt genomförbart att i lag införa sådana detaljerade regler eller att i lagtext precisera förutsättningarna för val av olika beräkningsmetoder. De finansiella marknaderna förändras och utvecklas ständigt i olika avseenden. Detta genererar behov av återkommande justeringar i regelsystemet. Eftersom det här också är fråga om reglering av helt nya områden kan justeringar behöva göras när viss erfarenhet av den praktiska tillämpningen föreligger. En ordning där varje ändring i regelverket skulle kräva sedvanlig lagstiftningsprocess via regering och riksdag ter sig i ljuset av de nu angivna omständigheterna opraktisk. Redan nu innehåller lagstiftningen på det finansiella tjänsteområdet norm- givningsbemyndiganden enligt vilka regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar eller modifierar lagregleringen på området. Av betydelse för om normgivningsbemyndigande får användas är vilken typ av regler som bemyndigandet omfattar. Privaträttsliga föreskrifter tillhör enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) det obligatoriska lagområdet där det saknas utrymme för att delegera normgivningsmakten. I fråga om offentligrättsliga föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF finns emellertid delegationsmöjligheter. Det har visat sig vara svårt att genom grundlagstolkning entydigt fastställa var gränsen går mellan de två slagen av föreskrifter. I den diskussion som förts har bl.a. ifrågasatts om det är tillåtet att delegerar normgivningsmakten i sådana frågor som t.ex. krav på kapitaltäckning, aktiekapitalets storlek samt bokföring och redovisning för finansiella företag. I 8 kap. 2 § RF anges att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall meddelas genom lag. Befogenheten att utfärda föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § RF kan inte delegeras till regeringen eller annan. Regler som tar sikte på enskildas personliga ställning och ekonomiska förhållanden inbördes sägs därför tillhöra det obligatoriska lagområdet. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna - såvitt är fråga om åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden - meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 och 9 §§ framgår emellertid att vissa av de i 8 kap. 3 § RF angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Det delegerbara området gäller bl.a. kreditgivning och näringsverksamhet (8 kap. 7 § första stycket 3) och avgifter (8 kap. 9 § andra stycket). Ett av lämnat bemyndigande enligt 8 kap. 7 eller 9 §§ kan enligt 8 kap. 11 § RF kompletteras med ett medgivande för regeringen att överlåta till förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet. I samband med tillkomsten av lagen om börs- och clearingverksamhet behandlade Lagrådet frågan om de konstitutionella förutsättningarna för delegation av normgivningsmakt och särskilt då rätten att utfärda föreskrifter rörande storleken av ett bolags aktiekapital och föreskrifter om redovisning. Lagrådet utgick i sitt yttrande från att statsmakterna bl.a. mot bakgrund av den av regeringen tillsatta (dir. 1991:71 och 1992:19) skulle göra en förutsättningslös prövning rörande utrymmet för och lämpligheten av att på redovisningsområdet och närliggande områden delegera normgivningen till rege- ringen eller annat organ. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn ansåg sig Lagrådet inte vilja motsätta sig att det i börslagen infördes ett bemyndigande av det slag som redan fanns i annan lagstiftning på det finansiella området (prop. 1991/92:113 s. 471). Den konstitutionella frågan rörande normgivningsbemyndiganden på finans- marknadsområdet har inom ramen för det förevarande lagstiftningsarbetet fått en särskild belysning. Försäkringsdomaren har på uppdrag av utrett hur man på detta område bör dra en gräns mellan sådana civilrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § RF och s.k. betungande offentligrättsliga (näringsrättsliga) föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF. Gränsdragningen är som tidigare nämnts avgörande för möjligheter att delegera normgivningsmakten. utredning finns redovisad i en särskild promemoria, upprättad . Promemorian fogas till remissen som bilaga 8. Som framgår av promemorian bygger grundlagsreglerna om normgivningsmakten på en distinktion mellan civilrätt och offentlig rätt. Reglerna om enskildas inbördes förhållanden, vilka kräver lagform, faller under 8 kap. 2 § medan regler om förhållandet mellan enskilda och det allmänna faller under 8 kap. 3 §. Här har möjlighet att inom vissa ämnesområden delegera föreskriftsmakt. Enligt promemorian innebär det att en regel som kan åberopas av en enskild mot en annan enskild är civilrättslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig. Med denna metod görs gränsdragningen med ledning av när reglerna kan åberopas. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till en regel kommer därvid att ha betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse är att ett avtal blir ogiltigt eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild enligt 8 kap. 2 §. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkallelse av tillstånd eller liknande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 3 § och delegation möjlig inom de ämnesområden (bl.a. näringsverksamhet) som anges i 8 kap. 7 §. I promemorian konstateras att de föreskrifter om kapitaltäckning som regeringen och beslutar med stöd av de bemyndiganden som finns i bankrörelselagen är sanktionerade genom att inspektionen kan ingripa med förelägganden m.m. för den som inte följer föreskrifterna. I sista hand kan det tillstånd som krävs för den finansiella verksamheten återkallas. Regeringens eller föreskrifter är således sanktionerade genom åtgärder som endast inspektionen och regeringen har rätt att initiera och besluta. Föreskrifterna kan åberopas endast av dessa båda företrädare för det allmänna och inte av någon enskild mot annan enskild. Den rätt till skadestånd som t.ex. aktieägare kan göra gällande mot styrelseledamöter enligt 5 kap. 1 § andra meningen bankrörelselagen förutsätter att skadan har vållats genom en överträdelse av den lagen, vissa andra lagar eller bankens stadgar. Skadeståndsskyldigheten omfattar däremot inte överträdelser av regeringens eller föreskrifter. Slutsatsen i promemorian är den att föreskrifterna om kapitaltäckning är offentligrättsliga enligt 8 kap. 3 § RF. Eftersom de avser näringsverksamhet är delegation möjlig enligt 8 kap. 7 § RF och bemyndigandena följdaktligen godtagbara. Regeringen ansluter sig till de bedömningar som görs i promemoria i fråga om möjligheter att till regeringen delegera föreskriftsrätten i fråga om kapitaltäckning. Av dessa bedömningar följer vidare att delegation är möjlig även beträffande de övriga frågor som i förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar för värdepappersföretag och kreditinstitut omfattas av normgivningsbemyndiganden. En del av remissinstanserna har uttalat sig rörande normgivningsbemyndigandenas förenlighet med regeringsformen. Hovrätten över och ansluter sig till den slutsats om möjligheterna till delegation som framförs i departementspromemorians avsnitt om lagtekniska frågor. Hovrätten hänvisar beträffande frågan om hur distinktionen mellan privaträttsliga och offentliga föreskrifter bör göras till den uppfattning som redovisats i ett yttrande över betänkande Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:78). Hovrätten säger där att distinktionen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga föreskrifter inte kan byggas på rättsreglernas syften. Distinktionen torde i stället få göras efter i huvudsak formella grunder. Hovrätten menar att en regel som kan åberopas av en enskild gentemot en annan enskild är privaträttslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offent- ligrättslig. menar att den i departementspromemorian gjorda analysen av normgivningsbemyndigandena från konstitutionell synpunkt inte känns helt övertygande och betonar vikten av att denna fråga blir noggrant prövad av Lagrådet. säger emellertid att det synes vara såväl lämpligt som praktiskt att lagen genom ett väl avpassat normgivningsbemyndigande ger utrymme för viss flexibilitet. anser att flera invändningar kan resas mot den föreslagna lagstifningstekniken i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Enligt samfundet är det olämpligt att får en utpräglad dubbelroll som såväl normgivande som övervakande myndighet. Den föreslagna lagstiftningstekniken leder vidare till svårigheter att överblicka och förstå regelverket. Samfundet ifrågasätter inte de slutsatser som dras i promemoria men framhåller att det med hänsyn till frågans vikt förefaller lämpligt att ytterligare analysera frågan. framför liknande synpunkter som . ifrågasätter grundlagsenligheten av bestämmelserna om normgivningsbemyndigande i 7 kap. 8 § i förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar. Med hänvisning till vad som anfördes i och Lagrådet i samband med tillkomsten av lag om finansbolag och fondkommissionslag anser kommittén att det kan sättas i fråga om en föreskrift vars åsidosättande kan leda till att den juridiska personen måste upplösas, vilket kommittén menar är fallet om en bank förlorar sin oktroj, är att hänföra till det offentligrättsliga området. Kommittén ifrågasätter vidare slutsatsen att föreskrifter som utfärdar med stöd av bemyndigande inte kan åberopas i en skadeståndsprocess om det inte finns en skadeståndsbestämmelse i lag som hänvisar till sådana föreskrifter. En sådan ordning skulle enligt kommittén medföra att gavs möjlighet att förfoga över regeringsformen genom att delegera normgivningsmakt som de föreskrifter som utfärdades med stöd av delegationen undantogs från det skadeståndssanktionerade området. Kommittén menar också att även andra faktorer såsom syftet med en viss reglering måste vägas in i bedömningen. Av de remissinstanser som uttryckt någon form av tvivel beträffande grundlagsenligheten i de normgivningsbemyndiganden som finns i förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar är det bara som utvecklat sin ståndpunkt närmare. Den bedömning kommittén gör beträffande distinktionen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga föreskrifter skiljer sig från den som görs i promemoria. I promemorian förespråkas en gränsdragning som utgår från mer formella kriterier än den som kommittén anser sig vilja göra. Stöd för den striktare bedömning som görs i promemorian kan hämtas i både förarbetena till regeringsformen och den juridiska litteraturen. De argument som kommittén redovisar för sin tolkning är inte nya i sammanhanget. De överensstämmer väsentligen med dem som Lagrådet förde fram i sitt tidigare nämnda yttrande över regeringens förslag till ny börslagstiftning beträffande ett bemyndigande att meddela föreskrifter om aktiekapitalets storlek. Dessa synpunkter har också penetrerats i promemoria men ansetts inte utgöra skäl att frångå en gränsdragning som görs med ledning av när reglerna kan åberopas. I promemorian anförs flera skäl mot en gränsdragning som tar hänsyn till reglernas ändamål. Bland annat pekas på att lagregler ofta har blandade syften och att det kan vara förenat med svårigheter att avgöra vilket eller vilka som dominerar. Man skulle därmed riskera att mer eller mindre osäkra tolkningar av eller antaganden om bakomliggande motiv skulle bli utslagsgivande vid en normprövning enligt 11 kap. 14 § RF. Vad gäller de båda äldre lagstiftningsärenden till vilka hänvisar som stöd för sin uppfattning kan konstateras att frågan om grundlagsenligheten av bemyndigande att meddela föreskrifter om kapitaltäckning var föremål för egentlig prövning enbart i samband med tillkomsten av lag om finansbolag. Denna prövning gjordes av Lagrådet. Ledamöterna i hade emellertid skilda uppfattningar, varför någon säker slutsats av den prövningen knappast är möjlig att dra. har i sitt delbetänkande Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17) behandlat redovisningsreglernas ställning enligt regeringsformen (s. 111-117). Kommittén säger sig dela den uppfattning som Lagrådet redovisade vid granskningen av förslaget till ny börslagstiftning, nämligen att det framstår som osäkert om föreskriftsmakt på redovisningsområdet till alla delar är förenlig med bestämmelserna i 8 kap. RF. Emellertid tar kommittén inte slutlig ställning i frågan innan man hunnit göra en mer fullständig analys. En sådan analys hade kunnat vara av värde även för frågan om delegation av föreskriftsrätten i de ämnen som i det förevarande lagstiftningsärendet är aktuella. Redovisningsreglernas koppling till beskattningsreglerna gör dock att det kan vara motiverat att se annorlunda på bemyndiganden inom redovisningsområdet. Det kan noteras att redan i de nuvarande lagbestämmelserna om kapitaltäckning finns bemyndiganden för regeringen eller, efter vidaredelegation, att meddela föreskrifter som kompletterar lagreglerna. Sådana bemyndiganden har således tidigare behandlats och godtagits av . Det är också så att de nuvarande kapitaltäckningsreglerna i lag i huvudsak har karaktär av ramlagstiftning, eftersom de de facto fylls ut av omfattande detaljregler i föreskrifter om rapportering av uppgifter om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav (FFFS 1992:32). Sammanfattningsvis finner regeringen inte skäl att inta någon annan ståndpunkt i fråga om hållbarheten från konstitutionell synpunkt av de normgivningsbemyndiganden som ingår i förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar för värdepappersbolag och kreditinstitut än den som redovisats i departementspromemorian. Denna uppfattning får också stöd i vad Hovrätten över och har anfört i sitt remissvar. De invändningar som och framför beträffande roll som normgivande myndighet och svårigheterna att med den föreslagna lagstiftningstekniken överblicka och förstå regelverket föranleder inte någon annan bedömning. 11 Ekonomiska effekter av förslagen De här föreslagna nya kapitaltäckningsreglerna för kreditinstitut och värdepappersbolag innebär att kapitaltäckningskraven utvidgas i jämförelse med nu gällande bestämmelser. Ett institut kommer vid oförändrad verksamhet och oförändrad kapitalbas normalt att rapportera något lägre kapitaltäckningsgrad med de nya reglerna. Om institutet vill hålla kapitaltäckningsgraden oförändrad, behöver kapitalbasen utökas eller verksamhetens omfattning reduceras. Skärpta kapitaltäckningsregler bör leda till ökad stabilitet på marknaderna. Ju högre det egna kapitalet är, desto mer har ägarna av ett institut att förlora exempelvis på att institutet tar alltför stora risker i sin kreditgivning eller i sin värdepappershandel. Huruvida skärpta kapitaltäckningskrav leder till ökade kapitalkostnader för instituten är en empirisk fråga. Avkastningskravet på eget kapital är förvisso normalt högre än avkastningskravet på lånat kapital. Därmed tenderar kapitalkostnaden att öka med skärpta kapitaltäckningskrav. Å andra sidan sjunker avkastningskravet på lånat kapital i ett företag när soliditeten ökar (liksom även det genomsnittliga avkastningskravet på det egna kapitalet). Detta torde vara det främsta skälet till att många kreditinstitut har som målsättning en högre kapitaltäckningsgrad än lagstadgade . En högre andel eget kapital bidrar således till lägre avkastningskrav på det lånade kapitalet. Vilken effekt som i praktiken överväger för resultatet på den totala kapitalkostnaden kan inte på förhand fastställas. Man kan i teoretiska modeller visa att, under vissa antaganden, företagets totala kapitalkostnad är oberoende av finansieringsstrukturen - endast de relativa avkastningskraven på kapitalets komponenter, skulder och eget kapital, är då avhängiga av företagets soliditet. Det kan därför inte tas för givet att kapitalkostnaderna ökar med skärpta kapitaltäckningsregler. Särskilt i marknader som präglas av konkurrens och bra information skall soliditetsregler av det slag kapitaltäckningsreglerna utgör ha liten betydelse för den totala kapitalkostnaden. Även andra faktorer än de nämnda har betydelse för bedömningar av de nu föreslagna reglerna, också ur det enskilda företagets perspektiv. Reglerna om kapitaltäckningskraven för marknadsrisker m.m. bidrar till att tydliggöra riskerna i det enskilda institutet.