prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringen gör sammanfattningsvis den bedömningen att vissa rationaliseringsvinster kan uppstå om man i större utsträckning beaktar möjligheten att begränsa dokumentationen i förundersökningsprotokollen. Detta kan, som påpekat, i stor utsträckning ske inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Frågan lämpar sig enligt vad Riksåklagaren anför i sitt remissvar väl för metodutveckling i fråga om användning av modern teknik och den allmänna uppläggningen av förundersökningsprotokollen. Regeringen delar denna uppfattning. driver i sitt utvecklingsarbete ett huvudprogram avseende utredningverksamhet. Inom programmet faller åtgärder för att förenkla förundersökningarna och att utveckla metoder och teknik inom utredningsarbetet. Det är av grundläggande betydelse för hur effektivt kriminalpolisverksamheten kan bedrivas att det finns ett väl fungerande samarbete mellan polisen och åklagarna. har behandlat denna fråga och angivit att formerna för samverkan i löpande prioriteringsfrågor, i metodfrågor m.m. behöver utvecklas på alla nivåer. Detta gäller även rutiner och förenklade handläggningsformer. Regeringen har budgetproposition anfört att det ankommer på Riksåklagaren att i samråd med ange riktlinjer och vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga för att tillse att detta arbete kommer till stånd (prop. 1993/94:100 bilaga 3 s. 91). Det får ankomma på Rik- såklagaren att inom ramen för det givna uppdraget behandla frågan om en mer flexibel utformning av förundersökningsprotokollen. Arbetet kan aktualisera att det görs ändringar i förundersökningskungörelsens bestämmelser om förundersökningsprotokoll. Riksåklagaren bör i sådant fall lämna förslag till sådana ändringar. 8 Åtalspliktens utformning och förundersökningsbegränsning Regeringens bedömning: Principen om absolut åtalsplikt bör behållas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Så gott som samtliga instanser som yttrar sig i denna del delar utredningen uppfattning. Några instanser anför dock att man bör närma sig en relativ åtalsplikt. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande princip inom straffrättens område är att, om ett förfarande är kriminaliserat, den som gör sig skyldig till en sådan gärning skall få ett straff. Kraven på likhet inför lagen, förutsebarhet i straffrättskipningen och legalitet talar för att alla som gör sig skyldiga till straffbara förfaranden bestraffas. Denna princip kommer bl.a. till uttryck i fråga om åtalsplikten. Enligt 20 kap. 6 § RB är åklagaren, om inte annat är föreskrivet, skyldig att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har således i princip en absolut åtalsplikt. På motsvarande vis är polisen i princip skyldig att utreda alla sådana brott. En processordning som innebär att åtal alltid väcks då det i och för sig finns förutsättningar för detta skulle emellertid i många fall uppfattas som alltför rigid och rentav stötande. Strafflagstiftningen saknar den precision som behövs för att endast klart straffvärda förfaranden skall falla under det straffbara området. Det torde dessutom vara på det sättet att inte något modernt samhälle har kunnat ställa upp resurser för att kunna beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till. En viss prioritering är i praktiken därför nödvändig. Motsättningen mellan intresset av att straffbelagda gärningar lagförs och intresset av att lagstiftningen inte skall leda till stötande resultat och att resurserna används på en ändamålsenligt sätt kan lösas på olika sätt. I flera länder gäller inte principen om en absolut åtalsplikt. Åklagaren ges en rätt att, utifrån förhållandena i det enskilda fallet, pröva om ett åtal är påkallat. Han kan alltså göra en diskretionär prövning. Åklagaren har vad som brukar kallas en relativ åtalsplikt. Denna är vanligen förenad med en relativ förundersökningsplikt. Frågan om åtalspliktens utformning har varit föremål för omfattande intresse i många länder. Den har också tagits upp i internationella sammanhang. Av särskild betydelse är den rekommendation om förenklat brottmålsförfarande som antog 1987, recommendation No R (87) 18. Efter att ha erinrat om att mål är att nå en större enhetlighet mellan länderna konstateras i rekommendationen att den ökande belastningen på domstolarna av framför allt mål om mindre brott medför problem. Handläggningstiderna förlängs och rättsväsendet råkar i vanrykte. Denna utveckling kan, sägs det, inte åtgärdas enbart genom fördelning av resurser. Det krävs också klarare prioriteringsregler för straffrätten, såväl vad gäller form som innehåll. I rekommendationen ingår att medlemsstaternas processlagstiftning bör vila på principen om relativ (discretionary) åtalsplikt. Om detta, av konstitutionella, historiska eller andra skäl, inte anses möjligt, bör andra lagstiftningsåtgärder vidtas för att samma effekt skall uppnås. I början av detta sekel gällde i principen om absolut åtalsplikt i stort sett utan undantag. Frågan om att införa en relativ åtalsplikt har dock fortlöpande diskuterats. Fördelarna med att behålla den absoluta åtalsplikten har ansetts väga över. Den absoluta åtalsplikten har i stället försetts med alltmer betydande undantag. Reglerna om undantag från åtalsplikten är av två slag, särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse. För vissa brott har lagstiftaren valt särskild åtalsprövning och har då uttryckligen angett att presumtionen är mot åtal. Åtalet har i dessa fall gjorts fakultativt. Dessa särskilda åtalsprövningsregler är intagna under respektive straffstadgande. Reglerna har olika innehåll och markerar en varierande grad av presumtion mot åtal. I vissa fall får åtal väckas bara om målsäganden angett brottet till åtal och åtal är påkallat av särskilda skäl. I andra fall gäller att åtal får väckas endast om det av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt. Även andra exempel på typfall finns, såsom att krav finns på antingen en angivelse från målsäganden eller att åtal är påkallat ur allmän synpunkt. I 2 kap. BrB finns dessutom mer generella regler om åtalsprövning i fråga om brott som begåtts i på utländskt fartyg eller flygplan eller utom riket. Bestämmelser av det här slaget är relativt vanliga i och de före- kommer också inom specialstraffrätten. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör förhållanden inom familjen eller annars vad som brukar anses tillhöra privatlivet eller där andra sanktionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet. I avsnitten 6.7 respektive 6.8 föreslås att det införs regler om särskild åtalsprövning vid brott som avser olovliga förfoganden med förhyrd egendom respektive övertrasseringar av eget konto. Den andra huvudtypen av inskränkning i åtalsplikten utgörs av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse. I dessa fall kvarstår i princip presumtionen för åtal, men åklagaren ges en rätt att under vissa givna förutsättningar underlåta att åtala. Reglerna om åtalsunderlåtelse är, till skillnad från flertalet av de regler som föreskriver särskild åtalsprövning, av generell karaktär. De gäller allmänt för vissa i lagstiftningen angivna typfall, som kan hänföras till brottets art, gärningsmannens person eller andra speciella omständigheter. Genom senare års lagstiftningsarbete har inskränkningarna i åtalsplikten fått en sådan omfattning att det med fog kan påstås att denna har kommit att närma sig ett system med relativ åtalsplikt. Det torde också höra till undantagen i modern straffprocesslagstiftning att åtalsplikten är absolut, alltså i det närmaste fri från undantag. Å andra sidan förekommer det heller knappast att åtalsplikten är fullständigt relativ och att åtal kan underlåtas på helt diskretionära grunder. En jämförelse i praktiken av olika näraliggande länders åtalssystem ger en påfallande enhetlighet i fråga om vilka mål som förs till åtal, närmast oberoende av vilken grundläggande reglering beträffande åtalsplikten som ligger i botten. I vart fall gäller detta vid en jämförelse med länder som har en med likartad rättstradition. Vid en jämförelse med och , vilka anses ha en i princip relativ åtalsplikt, visar det sig att åtalsreglerna tillämpas på i stort sett samma sätt och med samma resultat i de enskilda fallen som i Sverige.Fråga är om en faktisk övergång till en relativ åtalsplikt, mot denna bakgrund, bättre skulle tillvarata rättsväsendets resurser än det nuvarande systemet med en i grunden absolut åtalsplikt, som är försedd med i lag angivna undantag. Utvecklingen inom straffprocessrätten internationellt går mot en större användning av principen om relativ åtalsplikt. Även om någon omfattande harmonisering av olika europeiska länders processlagstiftning inte kan förväntas inom överblickbar tid talar framför allt den tidigare nämnda rekommendationen från om införande av diskretionär åtalsrätt med viss styrka för att en anpassning bör eftersträvas. För en relativ åtalsplikt talar vidare att det inte går att undvika att strafflagstiftningen med allmänt utformade straffbestämmelser i undan- tagssituationer kommer att omfatta vissa förfaranden, som det i det enskilda fallet skulle te sig uppenbart stötande för rättsmedvetandet att straffbelägga. Det kan också vara fråga om brott där omständigheterna kring brottet eller gärningsmannens person är sådan, att en lagföring framstår som meningslös eller uppenbart obehövlig eller rent av skulle motverka sitt syfte. En regel om diskretionär åtalsprövning torde i större utsträckning än den nuvarande lagstiftningen leda till att åtal kan undvikas i berörda fall. En regel om relativ åtalsplikt torde vidare ha den fördelen att det blir en överensstämmelse mellan åtalsplikten och förundersökningsplikten. Med nuvarande regler kan den situationen uppstå att en förundersökning genomförs varvid det visar sig att denna inte skulle ha inletts om man haft kännedom om alla omständigheter, men det finns inte förutsättningar för åtalsunderlåtelse. Enligt regeringens mening talar emellertid en rad starka skäl mot en övergång till relativ åtalsplikt. De grundläggande kraven på förutsebarhet, legalitet och enhetlighet i rättstillämpningen blir bättre tillgodosedda med en principiellt absolut åtalsplikt. Den ökande brottsligheten och knappheten på resurser medför i och för sig att alla brott inte kan utredas. En prioritering måste ske. Starka skäl talar dock för att regler om en sådan prioritering ses som undantag från en i övrigt gällande absolut åtalsplikt. Arbetsbelastningen på olika polis- och åklagarmyndigheter är ofta ojämn. Det är t.ex. väl känt att balanssituationerna i storstäderna generellt är mer besvärande än på mindre orter. Ett system som grundar sig på en mer eller mindre diskretionär prövning skulle kunna leda till att en måltyp, som generellt beivras på ett håll, kan komma att i stor utsträckning avskrivas på ett annat, eftersom man på den senare myndigheten av resursskäl måste prioritera andra måltyper. Även om vissa olikheter i praktiken alltid uppstår, måste enligt regeringens mening ambitionsnivån beträffande brottsbekämpningen vara lika över hela landet. Åtalsreglerna får inte heller användas för att i praktiken avkriminalisera vissa brottstyper. Ett system med en absolut åtalsplikt främjar legaliteten och förutsebarheten i strafflagstiftningen. Principen om allas likhet inför lagen är lättare att uppfylla, om det i botten finns en presumtion för åtal i de fall det finns förutsättningar för en fällande dom. Genom en sådan presumtion, kombinerat med i lag definierade undantag från åtalsplikten, bör det finnas rimliga möjligheter för allmänheten att uppfatta och förstå grunderna för åklagarens avgöranden. Om allmänheten får uppfattningen att åklagarna fattar sina beslut på i stort sett skönsmässiga grunder, finns det en uppenbar risk att tilltron till åklagarna och till rättsväsendet i stort minskar. Också det allmänpreventiva värdet av straffrätten skulle därigenom minskas. Det är dessutom lättare att föreskriva undantag från en regel om absolut åtalsplikt än att komplettera en relativ åtalsplikt med regler om när åtal skall väckas. Man undviker också det motsats- förhållande som kan sägas finnas mellan en relativ åtalsplikt och det för- hållandet att kriminaliseringen av en gärning är generell. Det är vidare omvittnat att åklagarna i viss utsträckning uppfattar den absoluta åtalsplikten som ett stöd i verksamheten. Ett beslut att inte underlåta åtal kan motiveras med att den grundläggande presumtionen är för åtal vid utsikter till en fällande dom. Åklagaren kan därför stå emot påtryckningar av olika slag. Principen kan i viss utsträckning sägas medverka till åklagarnas oberoende och underlätta upprätthållandet av skyldigheten att inte ta obehöriga hänsyn i sitt beslutsfattande. Redan den omständigheten att svensk rätt innehåller en princip om absolut åtalsplikt talar i själva verket mot den relativa åtalsplikten. Ett förslag om en övergång till denna princip skulle av allmänheten kunna uppfattas som att lagstiftaren lägger mindre vikt vid de värden som den absoluta åtalsplikten vilar på. Det kan således inte uteslutas att ett sådant förslag av allmänheten uppfattas som att legalitetshänsyn och enhetlighet i rättstillämpningen är värden som inte längre gör sig lika starkt gällande. Samhällsutvecklingen och den ökande brottsligheten har inneburit att det diskretionära inslaget i åtalsplikten har ökat. Detta är en internationell företeelse, oavsett vilken grundläggande regel om åtalsplikten som olika länder bekänt sig till. kan en harmonisering av de materiella förutsättningarna för åtal förväntas öka, inte minst genom det alltmer utbredda internationella samarbetet i straffrättsliga frågor. Den grundläggande begreppsmässiga skillnaden mellan absolut och relativ åtalsplikt blir alltmer uttunnad. Den utveckling som skett i mot ett alltmer vidsträckt utrymme för åklagare att på diskretionära grunder låta bli att åtala, har kunnat äga rum inom ramen för en bibehållen princip om presumtion för åtal när det finns anledning till fällande dom. Även möjligheten att inte inleda förundersökning eller att lägga ner en sådan har kunnat införas utan att man behövt överge den grundläggande principen angående åtalsplikten. Enligt regeringens mening svarar det svenska systemet med en principiell absolut åtalsplikt förenad med en förhållandevis vidsträckt möjlighet till diskretionär bedömning i det enskilda fallet väl mot den lösning som förespråkas i den tidigare nämnda europarådsrekommendationen. Enligt vår mening bör därför åklagarens principiella skyldighet att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal behållas. Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna i om åtalsunderlåtelse bör inte ändras. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Den övervägande delen av instanserna delar utredningens bedömning. Någon instans ifrågasätter om inte åtalsunderlåtelse borde kunna komma i fråga i större utsträckning än . Skälen för regeringens bedömning: I 20 kap. 7 § RB ges allmänna regler om åtalsunderlåtelse. Enligt nu gällande regler får en åklagare med stöd av första stycket besluta att underlåta åtal för brott under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts - om det kan antas att brottet inte skulle leda till annan påföljd än böter, - om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns sär- skilda skäl för åtalsunderlåtelse, - om den misstänkte begår ett annat brott och det, utöver påföljden för det brottet, inte krävs påföljd för det aktuella brottet, eller - om psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus eller vårdhem för vuxna enligt 35 § lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får vidare enligt andra stycket underlåtas i andra fall, om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller av andra skäl krävs att åtal väcks. Ett beslut om åtalsunderlåtelse består bl.a. av ett konstaterande från åklagarens sida att den misstänkte gjort sig skyldig till ett visst brott, för vilket emellertid åtal inte skall väckas. I princip förutsätts därför för ett beslut om åtalsunderlåtelse att utredningen är fullständig och att det är klar- lagt att den misstänkte begått brottet. I praktiken fordras normalt att den misstänkte erkänt gärningen. Möjligheterna att ge åtalsunderlåtelse har successivt utvidgats . Enligt den ursprungliga lydelsen av 20 kap. 7 § RB kunde åtal underlåtas i två typfall. Den ena gällde situationen då på brottet inte kunde följa svårare straff än böter och det var uppenbart att den misstänktes lagföring inte var påkallad från allmän synpunkt. Det andra gällde vissa situationer då flera brott hade begåtts och var föranledd främst av processekonomiska skäl. I samband med införandet av gjordes det vissa ändringar i fråga om bötesfallen. Vidare infördes en uttrycklig bestämmelse om åtalsunderlåtelse i de fall brottet begåtts under inflytande av själslig abnormitet. Riksåklagaren gavs dessutom rätt att ge åtalsunderlåtelse när extraordinära omständigheter förelåg. I fråga om ungdomar som inte fyllt ges särskilda regler om åtalsunderlåtelse i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Där ges mycket vidsträckta möjligheter till åtalsunderlåtelse. Reglerna i fick sin nuvarande utformning (prop. 1984/85:3, bet. 1984/85:JuU10, rskr. 1984/85:72, SFS 1985:13). Förändringarna innebar att utrymmet för att medge åtalsunderlåtelse och förunder- sökningsbegränsning utvidgades väsentligt. I de fall brottet inte kunde antas ge annat än ett bötestraff gällde tidigare som förutsättning för åtalsunderlåtelse att åtal inte skulle krävas ur allmän synpunkt. Genom reformen infördes en ny regel av innebörd att åtalsunderlåtelse får ske om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Detta nya grundrekvisit föreskrevs att gälla generellt för samtliga åtalsunderlåtelsegrunder i 20 kap. 7 § RB utom för de extraordinära fallen. I fråga om de fall då den misstänkte gjort sig skyldig till flera brott gavs åklagaren en möjlighet att göra en friare bedömning än vad som dittills gällt i fråga om vilken betydelse i påföljdshänseende det aktuella brottet skulle ges i jämförelse med övrig brottslighet. gällde att åtal fick underlåtas om brottet hade begåtts innan den misstänkte dömts för något annat brott som han begått eller helt avtjänat straff eller annan påföljd för sådant brott, och det var uppenbart att brottet i jämförelse med det andra brottet var utan nämnvärd betydelse för påföljden. gäller som förutsättning endast att den misstänkte begått annat brott och att det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det aktuella brottet. I de fall den misstänkte lider av en psykisk störning krävs inte längre för åtalsunderlåtelse att sluten psykiatrisk vård kommer till stånd. Även öppen psykiatrisk vård kan medföra åtalsunderlåtelse. Möjligheten att ge åtalsunderlåtelse när påföljden i händelse av lagföring kan antas bli villkorlig dom var en nyhet som infördes genom lagstiftning. För åtalsunderlåtelse i dessa fall krävs, utöver att grundrekvisitet är uppfyllt, att det finns särskilda skäl för ett sådant beslut. Ett system med absolut åtalsplikt kombinerat med förhållandevis stora möjligheter att underlåta åtal i det enskilda fallet tillgodoser behovet av flexibilitet och möjligheterna att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet vid åtalsprövningen. Detta krav på flexibilitet måste sedan vägas mot den grundläggande principen att på brott skall följa straff, för att inte trovärdigheten i straffsystemet skall sättas i fara. ändringar av reglerna om åtalsunderlåtelse har motioner väckts i med yrkande om återgång till de äldre reglerna om åtalsunderlåtelse. Man har menat att de nya reglerna satte principerna om likhet inför lagen och förutsebarheten i rättskipningen i fara och att tilltron till rättsväsendet genom detta kunde komma att allvarligt skadas. har i flera fall avstyrkt bifall till motionerna med huvudsaklig motivering att de nya reglerna får anses utgöra en rimlig avvägning mellan de intressen av skilda slag som gör sig gällande inom brottsbekämpningen (bet. 1985/86:JuU22, 1986/87:JuU19, 1987/88:JuU28 och 36 samt 1989:90:JuU14, 16 och 23). I anledning av förnyade motioner i saken anförde utskottets majoritet att bl.a. skulle se över om de gällande bestämmelserna om åtalsunderlåtelse är ändamåls- enliga och avstyrkte bifall till motionerna (bet. 1990/91:JuU10 s. 99). Mot bakgrund av det anförda bör ställning tas till om de nuvarande reglerna om åtalsunderlåtelse utgör en rimlig avvägning mellan de motstående intressen som finns. har gjort en utvärdering av tillämpningen av reglerna för åtalsunderlåtelse (betänkandet s. 168-175). Som underlag för utvärderingen har utredningen haft tillgång till statistiskt material från och från Riksåklagarens anslagsframställning för budgetperioden /92-1993/94. Utredningen anför att det statistiska materialet måste bedömas med viss försiktighet men anför att tendenserna i det är så förhållandevis klara att det ger tillräckligt underlag för ett ställningstagande. Utredningen konstaterar att den förväntade eller befarade ökningen av användningen av åtalsunderlåtelse i stort sett uteblivit. Tvärtom har såväl an- talet åtalsunderlåtelser totalt sett som andelen av samtliga åklagarbeslut som avser åtalsunderlåtelse gått ner något efter reformen. Det gäller särskilt åtalsunderlåtelse vid bötesbrott. Införandet av rätten att ge åtalsunderlåtelse i fall av villkorlig dom har använts i mycket liten utsträckning och tenderar dessutom att minska. Den enda grund för åtalsunderlåtelse som inte minskat, är den då flera brott har begåtts och vid återfall. Det är den grund för vilken de kriminalpolitiska effekterna av en åtalsunderlåtelse är minst uttalade. Åtalsunderlåtelse i dessa fall förutsätter nämligen att den misstänkte får en adekvat påföljd för den samlade brottsligheten som han gjort sig skyldig till. Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning har här huvudsakligen processekonomisk betydelse. Utredningen anför att det är svårt att bedöma vad som är skälen till att antalet åtalsunderlåtelser minskar. En omständighet kan vara att de mål som handläggs av åklagare avser allt allvarligare brottslighet, dels på grund av brottsutvecklingen, dels då lindrigare brott kan bli liggande i balans hos polisen. Utrymmet för åtalsunderlåtelse kan därför ha blivit mindre. Enligt utredningen är det uppenbart att åklagarna i allmänhet inte fullt ut utnyttjat det utrymme för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning som lagstiftningen i och för sig medger. Regeringen gör för sin del följande bedömning. Reglerna om åtalsunderlåtelse har framför allt två syften. Det ena är av processekonomiskt slag. Genom åtals- underlåtelsereglerna, i kombination med rätten att inte inleda eller att lägga ner en förundersökning, ges åklagare möjlighet att prioritera mellan olika ärenden och att begränsa utredningen i enskilda fall. Det andra syftet är att undvika åtal i sådana fall där straffvärdet av ett förfarande är begränsat eller omständigheterna i övrigt talar mot ett åtal eller där en process i domstol framstår som tämligen onödig eller meningslös. Den grund för åtalsunderlåtelse som har särskild processekonomisk betydelse, nämligen den vid brottskonkurrens och återfall, torde inte ha inneburit några kriminalpolitiska nackdelar. Påföljdspraxis i domstolarna är sådan att det oftast är närmast utan betydelse för påföljden om vissa brott i en omfattande brottslighet som en tilltalad gjort sig skyldig till undantas från lagföring.