prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — Det bör understrykas att det är omöjligt att på ett objektivt sätt rangordna de olika slagen av tillgångar efter hur riskfyllda de är som placeringsobjekt. En viss vägledning kan erhållas i EG:s försäkringsdirektiv (t.ex. artikel 22.3 i tredje generationens försäkringsdirektiv) och från motsvarande bestämmelser på närliggande områden, exempelvis beträffande kaptaltäckningskrav på bankområdet. Genom att studera bl.a. historiska data och strukturen på olika marknader och värdepapper kan en grov bild erhållas av hur vissa tillgångar förhåller sig till andra i riskhänseende. Det är önskvärt att identifiera olika grupper av tillgångsslag där likheterna inom gruppen är stora som skillnaden mellan grupperna är tydliga. Ett visst mått av subjektivitet är under alla förhållanden ofrånkomligt. Regeringens förslag till gränsdragningar skiljer sig på några punkter från placeringspromemorians förslag, vilket framgår nedan. Motiven till skillnaderna i fråga om aktier och fastighetsrelaterade tillgångar har redogjorts för i avsnitten 5.5.1 och 5.5.5. Regeringens lagförslag med begränsningar för olika tillgångsslag kan sägas innehålla sex huvudgrupper (kassa undantagen) med varierande riskegenskaper och därmed olika placeringsrestriktioner. I huvuddrag innebär reglerna följande. Den första huvudgruppen kännetecknas av att den i princip är riskfri med avseende på kreditrisk och därför inte bör omfattas av några placerings- restriktioner. Till denna kategori hör obligationer eller andra skuld- förbindelser samt fordringar som har samband med försäkringsavtal för vilka stater, kommuner och därmed jämförliga samfälligheter, Europeiska gemenskaperna eller internationella organisationer svarar (jämför avsnitt 5.5.6 ovan). Vad gäller värdehandlingar som kommuner och därmed jämförliga samfälligheter (t.ex. landsting) svarar för har vissa remissinstanser invänt mot promemorians förslag att sådana värdehandlingar inte jämställs med statspapper och därmed inte tillåts för skuldtäckning utan begränsning. Nämnas kan även att kommunpapper ur kreditvärdighetssynpunkt jämställs med statspapper på närliggande områden (se exempelvis 3 kap. 1 § lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag). Mot bakgrund av detta anser regeringen att nämnda handlingar bör jämställas även i detta sammanhang och således tillåtas för skuldtäckning i obegränsad utsträckning. Vidare inkluderas i den första huvudgruppen livförsäkringslån och, beträffande captivebolag, fordringar på ett bolag inom koncernen. I dessa fall torde försäkringsbolaget ha kontroll över värdet av den säkerhet som svarar mot fordran. För tillgångsslaget "beslutad överskjutande skatt" har heller inte satts någon begränsning. Enligt regeringens mening bör även reservdeposition hos återförsäkringstagare få användas för skuldtäckning utan någon begränsning. I den andra huvudgruppen, som totalt får uppgå till av skuld- täckningsbeloppet, ingår obligationer, skuldförbindelser och garantier för vilka AP-fonden, kreditinstitut och vissa värdepappersbolag svarar. I gruppen ingår även bankmedel, främst av den anledningen att nyssnämnda värdehandlingar för vilka banker svarar, ingår i samma grupp. Till denna huvudgrupp hänförs en stor del av de tillgångar som historiskt sett har varit representerade i försäkringsbolagens portföljer. De av regeringen föreslagna begränsningarna inom huvudgruppen skiljer sig från placeringspromemorian på ett par punkter. I vissa fall är gränserna generösare och i andra fall snävare. I placeringspromemorian tillåts exempelvis aktier och obligationer i lika stor utsträckning, vardera. Enligt regeringens mening är, med de försäkringskontrakt svenska bolag i allmänhet tillämpar, aktier ett mer riskfyllt tillgångsslag i skuldtäcknings- hänseende än obligationer, varför en snävare gräns bör gälla för aktier. Regeringen delar den uppfattning som framförts i placeringspromemorian att fordringar på banker och andra kreditinstitut inte bör betraktas som helt riskfria med avseende på kreditrisk (härvid bortses från det av beslutade åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut skall kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, eftersom det åtagandet är temporärt). En viss begränsning bör gälla för sådana fordringar. I likhet med vad flera remissinstanser påpekat finns det, enligt regeringens mening, inte anledning att göra åtskillnad mellan olika typer av banktillgodohavanden. Enligt uppgift är det i vart fall för svenska förhållanden så, att alla bankmedel, så gott som undantagslöst, är tillgängliga utan att någon uppsägningstid behöver iakttas. Den relativt generösa gränsen totalt för gruppen beror på att diversifieringsmöjligheterna inom tillgångsslagen är goda. Publika aktiebolag som inte är finansiella företag omfattas inte av kapitaltäckningskrav och står inte under offentlig tillsyn. Obligationer m.m. för vilka sådana bolag svarar bör därför få motsvara högst av skuldtäckningsbeloppet. I den tredje huvudgruppen, som får uppgå till av skuldtäckningsbe- loppet, ingår aktier (och därmed jämställda värdehandlingar) som har getts ut av publika aktiebolag och motsvarande utländska bolag. Gränsen är satt med hänsyn till att aktier rent allmänt kan betraktas som mer riskfyllda än obligationer för skuldtäckning, enligt vad som nämnts. Den fjärde huvudgruppen har fast egendom som gemensam nämnare. Tillgångarna i gruppen får tillsammans motsvara högst av skuldtäckningsbeloppet. Detta sammanhänger med att diversifieringsmöjligheterna inom gruppen är mindre god än för ovannämnda grupper. Gruppen inkluderar sådan egendom som livförsäkringsbolagen får placera i samt aktier i fastighetsbolag. Den femte huvudgruppen innehåller skuldförbindelser avseende utlåning till fysiska personer och andra än dem som avses i grupperna ett-fyra ovan (med betryggande säkerhet). Begränsningen är satt till av skuldtäckningsbeloppet. Den sjätte huvudgruppen, som får motsvara av skuldtäckningsbeloppet, är fondpapper som inte omsätts på någon reglerad marknad. Andelar i värdepappersfonder och aktier i dotterbolag med uppgift att förvalta tillgångar som får användas för skuldtäckning bör inte omfattas av begränsningsregeln (se författningskommentaren till 7 kap. 10 b § andra stycket FRL). Bestämmelsen motsvaras av artikel 22.1 e i tredje generationens försäkringsdirektiv. Begränsningen för kassa, , är satt i enlighet med artikel 22.1 d i tredje generationens försäkringsdirektiv. I avsnitt 5.5.6 har regeringen funnit att andelar i värdepappersfonder bör få användas för skuldtäckning om de tillgångar som ingår i fonderna huvudsakligen är sådana som skulle få användas för skuldtäckning. Denna genomlysningsprincip bör även komma till uttryck vid tillämpningen av de begränsningsregler som behandlas i detta avsnitt. Om det är fråga om en renodlad fond, som exempelvis endast placerar i statsobligationer, torde det inte vara några större svårigheter att tillämpa genomlysningsprincipen. Om det istället är fråga om en fond som placerar i olika typer av tillgångar kan genomlysningen bli mer komplicerad. En proportionering får då göras. Ett försäkringsbolag bör vara restriktivt när det gäller placeringar i blandade fonder vars placerings- strategier kan innebära snabba förändringar t.ex. mellan innehav i aktier och i obligationer. Följden kan annars bli oacceptabla avvikelser från begränsnings- reglerna för tillgångsslag. Försäkringsbolaget måste kunna ta ansvar för att begränsningarna vad gäller placeringar i skilda tillgångsslag i allt väsentligt är uppfyllda även med hänsyn till de underliggande tillgångarna i värdepappersfonder som bolaget äger andelar i. Aktier och andelar i dotterföretag som förvaltar försäkringsbolagets tillgångar Som anförs i avsnitt 5.5.6 får aktier i vissa dotterbolag som förvaltar försäkringsbolagets tillgångar användas för skuldtäckning. Vid tillämpningen av begränsningsreglerna bör, på motsvarande sätt som redogjorts för ovan beträffande andelar i värdepappersfonder, en genomlysning göras så att dotterföretagets tillgångar inräknas i respektive tillgångskategori. Detta innebär t.ex. att aktier i ett dotterbolag som äger försäkringsbolagets fastigheter inte inräknas i tillgångsslaget "aktier och andelar i företag som har till ändamål att äga fastigheter m.m." utan i tillgångsslaget "fastigheter m.m.". Placeringsreglerna bör med andra ord medföra samma restriktioner om vissa tillgångar läggs i dotterbolag som om de ägs direkt av försäkringsbolaget. Enligt regeringens mening bör en genomlysning ske vid tillämpningen av begränsningsreglerna även då en tillgång ägs via ett eller flera rena holdingbolag. Enligt tredje generationens försäkringsdirektiv (artikel 22.6) får hemlandet, om ett försäkringsföretag begär det, acceptera tillfälliga avvikelser från begränsningsreglerna. Enligt regeringens mening är det lämpligt att införa en sådan dispensregel i lagstiftningen. bör bemyndigas att fatta sådana beslut. 5.5.8 Begränsningar för enhandsengagemang Regeringens förslag: Värdet av en enskild placering (enhandsengagemang) får motsvara högst följande andelar av det belopp som skall skuldtäckas: - får motsvaras av en fastighet, tomträtt eller byggnad. - får motsvaras av i huvudsak aktier, obligationer och skuld- förbindelser från samma emittent eller lån till samma låntagare (gäller dock inte särskilt kreditvärdiga subjekt, som t.ex. en stat eller kommun). Till- gångarna får dock motsvara av det belopp som skall skuldtäckas om det sammanlagda innehavet placeringar på inte överstiger av skuldtäckningsbeloppet. Andelen aktier från samma emittent får dock aldrig överstiga . - får motsvaras av andelar i värdepappersfonder som förvaltas av samma fondbolag, om inte annat medges av . Regeringen eller får inom nämnda ramar meddela ytterligare föreskrifter om lämplig riskspridning. får medge tillfälliga avvikelser från begränsningsreglerna. Om ett livförsäkringsbolags enhandsengagemang i obligationer och skuldför- bindelser överskrider de föreskrivna nivåerna skall bolaget nedbringat sådana engagemang till de föreskrivna nivåerna. Placeringspromemorians förslag: Avviker från regeringens på så sätt att i lag införs endast en allmänt formulerad regel om enhandsengagemang, medan detaljbestämmelser meddelas av genom föreskrifter. Remissinstanserna: Riksbank har anfört att anpassningen av regelverket till den rådande strukturen på marknaden underlättas av att de mer detaljerade placeringsreglerna finns i föreskrifter. Även har framfört denna uppfattning. och anser däremot att bestämmelserna om enhandsengagemang skall läggas fast i lag. och har föreslagit att enhands- engagemangen i bostadsobligationer bör få uppgå till av de för- säkringstekniska skulderna och att EG:s lättnadsregel som tillåter detta bör utnyttjas. har anfört att det är svårt för bolagen att för beslut om placering i en värdepappersfond veta hur stort engagemang fonden har i ett visst börsnoterat företag eller i andra instrument. Flera remissinstanser har anfört att den rätt till övergångstid för avveckling av försäkringsbolagens enhandsengagemang i bostadsobligationer, som uppnåtts vid medlemsskapförhandlingarna, bör utnyttjas. har anfört att det krävs en övergångstid beträffande avveckling av fastighetsinnehav och koncerninterna engagemang (captivebolag) och att även skadeförsäkringsbolag bör omfattas av övergångsregler. : Enligt tredje generationens försäkringsdirektiv skall hemlandet föreskriva i korthet följande enhandsbegränsningar (i förhållande till tekniska avsättningar): - Högst får investeras i en enskild tomt eller byggnad, eller i grupper av tomter eller byggnader som är belägna så nära varandra att de faktiskt bör betraktas som en investering (artikel 22.1 a). - Högst får investeras i aktier och därmed jämställda värdepapper samt obligationer, skuldförbindelser och andra penning- och kapital- marknadsinstrument från samma företag eller i lån till samma låntagare (med undantag av lån till en statlig, regional eller lokal myndighet). Gränsen kan dock höjas till om högst av avsättningarna investeras i lån eller värdepapper, varvid av tillgångarna investeras hos var och en av utgivarna och låntagarna (artikel 22.1 b). - Högst får utgöras av lån utan säkerhet, varav ett enskilt lån får utgöra högst en procent, med undantag av lån till kreditinstitut, försäk- ringsföretag och investeringsföretag (artikel 22.1 c). Att någon gräns enligt ovan inte angivits skall enligt direktiven inte innebära att övriga tillgångar skulle kunna godkännas i obegränsad utsträckning. Hemlandet skall fastställa närmare bestämmelser med villkor för användningen av godtagbara tillgångar. Ett antal olika principer skall iakttas vid fastställandet av bestämmelserna (jämför artikel 22.2). Dessa innebär bl.a. följande. - Tillgångarna skall vara diversifierade så att alltför stort beroende av någon särskild investering undviks. - Investeringar som på grund av tillgångens art och utställarens soliditet innebär en hög risknivå skall begränsas till en betryggande nivå. - Andelen icke likvida investeringar skall hållas på en betryggande (låg) nivå. Artikel 22.4 tillåter under vissa förutsättningar avvikelser från gränsen för enhandsengagemang på för värdepapper enligt artikel 22.1 b. Medlemstaterna får höja gränsen till i fråga om vissa skuldför- bindelser som utfärdats av ett kreditinstitut med huvudkontor inom gemenskapen som enligt lag står under särskild offentlig tillsyn i syfte att skydda innehavarna av sådana skuldförbindelser. Särskilt skall de belopp, som härrör från de utfärdade skuldförbindelserna, enligt lag investeras i tillgångar som, för skuldförbindelsena, kan täcka fordringar som har samband med dessa och som, i händelse av utställarens betalningsoförmåga, prioriteras för återbetalning av kapital och upplupen ränta. Hemlandet får i undantagsfall, om ett försäkringsföretag begär det, genom ett vederbörligen motiverat beslut tillfälligt acceptera undantag från begränsningarna i bl.a. artikel 22.1 a-c. Den allmänna riskspridningsregeln i artikel 20 skall beaktas i samband med att sådana lättnader medges. Skälen för regeringens förslag: De enda bestämmelser angående enskilda investeringars storlek som finns i gällande lagstiftning är femprocentsregeln och den särskilda regeln om förvärv av finansiella företag (se avsnitt 5.5.12). Regler som begränsar enhandsengagemang är ett direkt utflöde ur diversi- fieringsprincipen som beskrivits i avsnitt 5.5.5. Sådana regler begränsar de risker som ett försäkringsbolags placeringar i en enskild emittents fordringsbevis och aktier kan medföra. Därigenom motverkas risken att ett för- säkringsbolags stabilitet hotas av att dess placeringar koncentreras till ett enskilt företag. Av följer att sådana begränsningsregler skall införas i den svenska rättsordningen. Regeringen anser, till skillnad från förslaget i placeringspromemorian, att vissa grundläggande kvantitativa begränsningsregler bör komma till uttryck i lag. De gränser som uppställts i tredje generationens försäkringsdirektiv bör läggas till grund för sådana lagregler. I enlighet med det sagda föreslår regeringen att en enskild placering i fastighet, tomträtt eller byggnad begränsas. Enligt regeringens uppfattning är direktivens gräns på alltför generös. En yttersta gräns på får anses lämpligare. Femprocentgränsen skall också gälla en grupp av sådan egendom som är belägna på ett sådant sätt i förhållande till varandra att de bör betraktas som en investering. EG:s direktiv ger inte utrymme för någon övergångstid, som föreslagit, för avveckling av alltför stora fastighetsinnehav. Någon överenskommelse om en sådan övergångstid har heller inte avtalats inom ramen för förhandlingarna om EG-medlemsskap. Vidare bör i enlighet med artikel 22.1 b i tredje generationens direktiv införas en begränsning för aktier och jämförbara värdepapper, obligationer eller skuldförbindelser från samma emittent eller i lån till samma låntagare. Detta gäller dock inte beträffande obligationer, skuldförbindelser eller garantier utfärdade av stater, kommuner m.fl. rättssubjekt som får anses vara fria från kreditrisk. Begränsningarna skall tillämpas för grupper av emittenter eller låntagare med en viss inbördes anknytning på samma sätt som för enskilda emit- tenter eller låntagare. Se vidare författningskommentaren till 7 kap. 10 c §. Enligt regeringens mening bör dessutom högst av skuldtäckningbe- loppet få motsvaras av andelar i värdepappersfonder som förvaltas av samma fondbolag eller fondföretag. Begränsningen, som inte har någon direkt motsvarig- het i EG:s direktiv, syftar till att begränsa de förluster ett försäkringsbolag kan åsamkas om ett fondbolag missköter fondförvaltningen. En möjlighet bör emel- lertid finnas för att medge dispens från denna begräns- ningsregel. Angående förutsättningen för dispens, se författningskommentaren till 7 kap. 10 § FRL. Regeringen eller bör bemyndigas att inom ramen för de enhandsrestriktioner som lagts fast i lag meddela ytterligare föreskrifter om lämplig riskspridning. Därmed ges myndigheterna möjlighet att utforma en mer förfinad gruppering efter tillgångarnas riskegenskaper än den ganska grova indelning som gjorts i lagen och att fastställa lägre procentgränser än de som angivits i lag. I artikel 22.6 i tredje generationens försäkringsdirektiv finns en möjlighet för hemlandet att acceptera tillfälliga undantag från förevarande begräns- ningsregler. Enligt regeringens mening är det lämpligt att införa en sådan dispensregel i lagstiftningen. Enligt den direktivbestämmelsen får hemlandet i undantagsfall, på begäran av ett försäkringsföretag, tillfälligt acceptera undantag från de kvantitativa riskspridningsreglerna i direktivet. Övergångsregler för enhandsengagemang i bostadsobligationer Som tidigare nämnts innebär artikel 22.1 b i tredje generationens försäkrings- direktiv att högst av de tekniska avsättningarna får investeras i värdepapper från samma emittent. Under vissa förutsättningar får gränsen höjas till . De svenska livförsäkringsbolagens placeringar i obligationer och certifikat som emitterats av de större bostadsinstituten har i många fall överstigit de nivåer som föreskrivs i artikel 22.1 b. Vid förhandlingarna om svenskt medlemskap i begärde och fick därför anstånd med att införliva direktivbestämmelsen i fråga om livförsäkringsbolagen. Övergångsarrangemanget innebär bl.a. följande. skall ha införlivat bestämmelsen. De svenska myndigheterna skall se till att berörda livförsäkringsbolag vidtar åtgärder för att successivt reducera sina enhandsengagemang till . Bolagen får inte öka de exponeringar som överskrider fem eller tio-procentsgränserna. Enhandsengagemang som överskrider av de för- säkringstekniska skulderna skall senast den eller, om möjligt, före nedbringas till eller lägre. Engagemang som redan ligger inom fem- eller tio-procentsgränserna får inte öka på ett sådant sätt att gränserna överskrids. Enligt vad regeringen erfarit har en viss anpassning till redan ägt rum. Livförsäkringsbolag har, åtminstone genomsnittligt, minskat sådana engagemang som inte skulle rymmas inom de gränser som gäller enligt arti- kel 22.1 b. Detta kunde i och för sig tala för att övergångstiden enligt anslutningsfördraget inte utnyttjas fullt ut. kan i sitt kommande slutbetänkande förväntas lägga fram ett förslag som leder till en ny, och eventuellt utvidgad, definition av de försäkringstekniska skulderna (se avsnitt 5.5.3). För att undvika eventuella övergångsproblem i samband med en sådan reform bör, enligt regeringens mening, den övergångstid som framförhand- lats med EG nu utnyttjas. Det kan i samband med beredningen av Försäkringsutred- ningens slutbetänkande övervägas om övergångstiden kan kortas ned. Någon övergångstid för skadeförsäkringar är inte avtalad. remissynpunkt i det hänseendet kan därför inte tillmötesgås. Särskilt reglerade kreditinstitut och försäkringsbolags placeringar i dessas obligationer Som tidigare nämnts finns det i EG:s tredje försäkringsdirektiv (artikel 22.4) en möjlighet att under vissa förutsättningar medge enhandsengagemang motsvarande av de tekniska avsättningarna (undantagsregeln). Liknande regler om lättnader i begränsningsregler återfinns inom EG-rätten bl.a. vad gäller bankers och andra kreditinstituts stora exponeringar och vad gäller värdepappersfonders placeringar. Bakgrunden till reglerna anses vara de förhållanden som råder på bl.a. den danska bostadsfinansieringsmarknaden. Några få danska s.k. realkreditinstitut har svarat för en stor del av den danska bostadsfinansieringen. För dessa institut gäller sådana regler om tillsyn och särskild förmånsrätt som avses i den aktuella direktivbestämmelsen. Den nu diskuterade regeln har således särskild betydelse för , och dess ursprung kan förklaras av de danska förhållandena. Förhållandena på den svenska bostadsobligationsmarknaden liknar i viss utsträckning dem som gäller i , även om koncentrationen till finansiering i ett fåtal institut har varit mindre i än i . har, med instämmande av , förordat att bör utnyttja undantagsregeln i fråga om värdepapper som emitterats av bostadsinstitut. Regeringen anser att inte har regler för kreditinstitut som uppfyller undantagsregelns kvalifikationskrav om särskild tillsyn eller om säkra placeringar kombinerade med en särskild förmånsrätt. Redan av formella skäl går det alltså inte att införliva undantagsregeln i den svenska rättsordningen. Frågan om lagändringar i fråga om tillsyn och förmånsrätt skall genomföras hänger dessutom samman med den mer övergripande frågan om det skall inrättas en särskild kategori institut som är underkastade strängare regler än annars i fråga om krav på säkerheter och placeringar. och andra företrädare för bostadsinsituten har framställt önskemål om sådana särreglerade institut. och andra bedömare anser att det är av särskilt värde för ett institut om det genom lag, snarare än genom sin bolagsordning, är underkastat strängare krav än annars i fråga om säkerhet och placeringar. Genom lagen om kreditmarknadsbolag, som trädde i kraft , infördes en enhetlig reglering för finansbolag och kreditaktiebolag. Båda bolagsformerna sammanfördes till en gemensam institutskategori, kreditmarknads- bolag. En grundtanke bakom lagstiftningen var att enskilda kreditmarknadsbolag skulle profilera sig i sina bolagsordningar, snarare än behöva stöd av särlagstiftning som gör det legala regelverket mer komplext. Frågan om särlagstiftning kunde dock enligt lagens förarbeten omprövas i senare sammanhang (prop. 1992/93:89 s. 150). Från principiell synpunkt finns det inget hinder mot att tillåta större exponeringar mot ett enskilt institut än vad som normalt gäller inom EG om investeringen håller tillräckligt låg risk. Utvecklingen inom EG synes vara sådan att särskilda regler för här aktuella institut återkommer i olika sam- manhang. Som nämnts förefaller också marknadsaktörerna fästa stor vikt vid en kategorisering av instituten som grundas på lagstiftning. Mot denna bakgrund avser regeringen att få till stånd en utredning om en ny kategori kreditinstitut som skall vara underkastade särskilda krav i fråga om säkerhet, tillsyn och särskild förmånsrätt. Frågan om en sådan kategori skall införas får i så fall bedömas med utgångspunkt i utredningens förslag och slutsatser. Regeringens förslag: En allmän valutamatchningsregel införs, liknande den som enligt gällande rätt gäller för s.k. korta skadeförsäkringar. Tillgångarna som används för skuldtäckning skall vara placerade så att risken för valuta- kursförluster begränsas. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, skall meddela närmare föreskrifter om valutamatchningen. Reglerna skall tillämpas av, förutom alla svenska försäkringsbolag utom sådana som meddelar livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder, generala- genter för utländska försäkringsföretag med säte utanför EES.