prop · GI03101 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:101 Frivillig miljöstyrning och miljörevision Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och naturresursdepartementet) Inom europeiska unionen (EU) gäller en förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision (EEG nr 1836/93 av ). Förordningen har förts in i en bilaga till . Vid ett svenskt medlemskap i blir denna förordning utan extra åtgärder tillämplig även i . I propositionen läggs fram förslag till bestämmelser som behövs för att förordningen skall kunna tillämpas i . Den nya lagen får namnet lag om frivillig miljöstyrning och miljörevision. Systemet med frivillig miljöstyrning och miljörevision har till syfte att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att tillhandahålla offentlig information om detta arbete. I den föreslagna lagen ges regeringen bemyndigande att utse behörigt ackrediteringsorgan och registreringsorgan samt att meddela föreskrifter om avgifter. Förslaget är ett led i förberedelsearbetet inför EU. Om det blir ett nej i folkomröstningen krävs andra lagförslag. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Förslag till lag om frivillig miljöstyr- ning och miljörevision................... 3 3 Ärendet och dess beredning............... 4 4 Närmare om EG:s miljöstyrnings- och mil- jörevisionsförordning.................... 5 5 Behovet av svensk lagstiftning........... 7 6 Frågan om myndighetsutövning............. 8 7 Förhållandet till tillsynsmyndigheterna.. 9 8 Behörigt organ för registrering av an- läggningar............................... 10 9 Behörigt organ för ackreditering av och tillsyn över miljökontrollanter.......... 12 10 Information och främjande................ 13 11 Kostnader................................ 14 12 Ikraftträdande........................... 15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........................... 42 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om frivillig miljöstyrning och miljörevision och 2. godkänner regeringens förslag om finansiering av initialkostnaderna för registreringsorganet inklusive information. 2 Förslag till lag om frivillig miljöstyrning och miljörevision Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EEG) nr 1836/93 av om en gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning[1]. 2 § Regeringen utser de organ som avses i artikel 6 och 18. 3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i artikel 11. Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [1] Rättad i Nr 247/28 s. 28, 3 Ärendet och dess beredning Inom europeiska unionen (EU) gäller en gemensam ordning för frivillig miljöstyrning och miljörevision. Ordningen har införts genom rådets förordning (EEG) nr 1836/93 av om frivilligt deltagande för industriföretag i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (med rättelse i Nr L 247/28 s. 28, ). Ordningen bygger på frivilligt deltagande från industrin och har till syfte att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att tillhandahålla offentlig information om detta arbete. har /94 haft en tillfälligt inrättad arbetsgrupp med uppgift att till regeringen inkomma med förslag till hur den nämnda ordningen skulle kunna anpassas till svenska förhållanden. Arbetsgruppens arbete utmynnade i en rapport som inkom till regeringen . Inom Miljö- och naturresursdepartementet har därefter utarbetats en departementspromemoria (Ds 1994:99), vilken har remissbehandlats. Remissyttranden har inkommit från , , , i , (), , Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC), , i (SIS - Miljömärkningsstyrelsen), , , , , , kommun, , , , , (), akademikers centralorganisation (), i (LO), (), , , Föreningen i , , , Telefonaktiebolaget , , , och . En sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 1. Förordningen riktar sig till EU:s medlemsstater. Vid ett svenskt medlemskap i blir förordningen gällande rätt även i . I propositionen föreslår regeringen några kompletterande bestämmelser för att förordningen skall kunna tillämpas i . Förslaget om ackreditering är i och för sig av sådan art att Lagrådets yttrande bör inhämtas. Med hänsyn till frågans beskaffenhet skulle dock Lagrådets hörande sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. 4 Närmare om EG:s miljöstyrnings- och miljörevisionsförordning EG:s förordning om miljöstyrning och miljörevision syftar till att främja en frivillig förbättring av industrins miljöarbete (artikel 1). Syftet skall uppnås genom att företagen utarbetar och förverkligar en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett miljöstyrningssystem för sina anläggningar. Effekten av åtgärderna skall utvärderas regelbundet och allmänheten skall informeras om miljöarbetet vid företagens olika anläggningar. Enligt artikel 1.3 skall tillämpningen av gällande miljölagstiftning inte påverkas. Förordningen omfattar i första hand industrin, men försök kan göras att tillämpa bestämmelserna även på andra sektorer såsom handel och distribution samt den offentliga sektorn (artikel 14). Små och medelstora företag kan ges olika former av stöd för att kunna delta i systemet (artikel 13). Företag som ansluter en anläggning till systemet skall (artikel 3, 4 och 5) -anta en miljöpolicy, som förutom att den föreskriver att alla tillämpliga krav i miljölagstiftningen skall efterlevas också skall innebära åtaganden om fortsatta förbättringar av verksamhetens miljöarbete -göra en genomgång av anläggningen med den antagna miljöpolicyn som utgångspunkt (miljöutredning) -införa ett miljöprogram och ett miljöstyrningssystem med miljöutredningen som utgångspunkt -genomföra/låta genomföra miljörevision av sin anläggning -skriva en miljöredovisning, som bland annat skall innehålla en beskrivning av företagets verksamheter och en utvärdering av deras effekter vad gäller alla väsentliga miljöförhållanden -låta en extern ackrediterad miljökontrollant granska miljöpolicyn, miljöprogrammet, miljöstyrningssystemet, miljöutrednings- eller miljörevisionsförfarandet och miljöredovisningen för att kontrollera och godkänna att kraven i förordningen är uppfyllda i tillämpliga delar -skicka den godkända miljöredovisningen till ett härför utsett registre- ringsorgan och efter registrering, på lämpligt sätt sprida innehållet i miljöredovisningen till allmänheten. Externa revisorer och ackrediterade miljökontrollanter får inte utan företagsledningens tillstånd sprida någon information eller några uppgifter som de fått del av under revisions- eller kontrollarbetet (artikel 4.7). Anläggningar som registrerats får enligt artikel 10 använda en symbol och en s.k. deltagarförsäkran för sina registrerade anläggningar. Symbolen och försäkran har till syfte att förklara avsikten med systemet och får inte användas i produktreklam eller på produkter eller deras förpackningar. Medlemsstaterna skall inrätta eller utse organ för registrering av anläggningar (artikel 18). Ett organ skall även inrättas eller utses för ackreditering av oberoende miljökontrollanter och för att utöva tillsyn över deras verksamhet (artikel 6). Organen skall vara sammansatta på ett sådant sätt att deras oberoende och opartiskhet garanteras. Registreringsorganet skall även ha förfaranden för att kunna beakta synpunkter från intresserade parter om registrerade anläggningar m.m. (artikel 18). Till ackrediteringsorgan kan medlemsstaterna antingen använda befintliga ackrediteringsinstitutioner eller registreringsorganet eller upprätta ett annat organ med lämplig behörighet (artikel 6.1). Ackrediteringen av miljökontrollanter och tillsynen över deras verksamhet skall ske enligt kraven i bilaga 3 till förordningen. Ackrediteringsorganet skall upprätta och uppdatera en förteckning över de miljökontrollanter som är ackrediterade i respektive stat och överlämna denna förteckning till kommissionen var sjätte månad (artikel 7). Kommissionen skall offentliggöra en förteckning för hela gemenskapen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Registreringsorganet skall registrera en anläggning och ge den ett registreringsnummer när företaget har ingivit en godkänd miljöredovisning och inbetalat eventuell registreringsavgift (artikel 11). Registreringsorganet skall uppdatera förteckningen över registrerade anläggningar. Registreringen av en anläggning kan dras in bl.a. om registreringsorganet finner att anläggningen inte längre uppfyller alla villkoren i förordningen. Registreringsorganet skall skicka en uppdaterad förteckning till kommissionen (artikel 9). Kommissionen skall offentliggöra en förteckning över samtliga registrerade anläggningar inom gemenskapen. Medlemsstaterna får införa avgiftssystem för att täcka kostnaderna för att handlägga registreringen av anläggningar, ackreditering av miljökontrollanter m.m. (artikel 11). Medlemsstaterna skall med lämpliga medel se till att företagen och allmänheten informeras om innehållet i förordningen (artikel 15). Lämpliga rättsliga och administrativa åtgärder skall vidtas vid överträdelse av bestämmelserna i förordningen (artikel 16). Kommissionen skall erkänna de standarder och förfaranden som företagen kan nyttja som hjälpmedel för att uppfylla förordningens krav. Uppgifter om dessa standarder och förfaranden skall offentliggöras. Kommissionen (i vissa fall ministerrådet) beslutar enligt en särskild procedur som är fastlagd i artikel 19. Innan kommissionen fattar beslut skall yttrande inhämtas från en kommitté. Den skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande. Kommissionen skall från ikraftträdandet av förordningen se över systemet (artikel 20). 5 Behovet av svensk lagstiftning Regeringens förslag: Genom ett svenskt medlemskap i unionen (EU) kommer EG:s förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision automatiskt att gälla såsom svensk lag. Förordningen riktar sig till EU:s medlemsstater. För att förordningen skall kunna tillämpas i bemyndigas regeringen att utse behörigt ackrediteringsorgan och registreringsorgan och att meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i förordningen. Promemorians förslag: EG:s förordning om frivillig miljöstyrning och miljörevision införlivas med svensk rätt genom att den i sin helhet inkorporeras genom lag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker eller har ingen erinran mot promemorians förslag. , , SAF och Föreningen miljörevisorer i har föreslagit att lagens namn bör vara "Lag om frivillig miljöstyrning och miljörevision". Skälen för regeringens förslag: Den aktuella förordningen (EEG nr 1836/93 av om frivilligt deltagande för industriföretag i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning) gäller inom EU och har förts in i en bilaga till . Vid ett svenskt medlemskap i blir förordningen gällande rätt i . Förordningen riktar sig till EU:s medlemsstater. För att förordningen skall kunna tillämpas i behövs ett par kompletterande bestämmelser. För det första bör det ankomma på regeringen att utse behöriga organ för ackreditering (och tillsyn) av miljökontrollanter samt för registrering av godkända anläggningar i enlighet med artikel 6 och 18 (se avsnitt 8 och 9). För det andra bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i artikel 11 (se avsnitt 11). För att understryka frivilligheten i systemet anser regeringen att lagens namn bör vara lag om frivillig miljöstyrning och miljörevision. Enligt artikel 10.1 får symbolen endast användas tillsammans med en s.k. deltagarförsäkran. Vidare får enligt artikel 10.3 symbolen (och deltagarförsäkran) inte användas i produktreklam eller på produkter eller deras förpackningar. Enligt 2 § marknadsföringslagen (1975:1418) kan förbud meddelas mot marknadsföringsåtgärder som strider mot god affärssed eller som annars är otillbörliga mot konsumenter och näringsidkare. praxis har lagt fast den s.k. lagstridighetsprincipen vilken huvudsakligen innebär att marknadsföringen skall vara laglig (dvs. inte strida mot annan lag). Marknadsföringsåtgärder som innebär överträdelse av förbuden i artikel 10 bör således kunna angripas med stöd av marknadsföringslagen. Regeringen anser att en särskild hänvisning i lagen inte erfordras. För den händelse resultatet av folkomröstningen blir ett nej till svenskt medlemskap i får regeringen återkomma med lagstiftning om inkorporering enligt gängse metod för uppfyllande av internationella avtal. 6 Frågan om myndighetsutövning Regeringens bedömning: Ackreditering av och tillsyn över miljökontrollanter innefattar myndighetsutövning. Registreringsbeslut bör inte anses innefatta myndighetsutövning. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i eller har inte någon erinran mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: En viktig fråga i sammanhanget är om tillämpningen av förordningen innefattar myndighetsutövning eftersom detta har betydelse vid valet av behöriga organ. I proposition 1993/94:203: ändringar i , i den del som rör miljömärkning (s.261-262), har regeringen intagit ståndpunkten att tilldelning av EG:s miljömärke inte kan anses innefatta myndighetsutövning. förvaltningslag (1971:290) definierades myndighetsutövning som "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande" (se även prop. 1971:30 s. 330 ff). Syftet med definitionen var att ringa in ett område där rättssäkerhetssynpunkter gör sig särskilt starkt gällande. För detta område blir särskilda lagregler tillämpliga, såsom om straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar, formella krav på ärendehantering och om tillsyn av JK och JO. Den juridiska litteraturen och praxis tyder på en viss återhållsamhet när det gäller vad som skall anses innefatta myndighetsutövning. Enligt , (Allmän förvaltningsrätt, 16:e uppl. 1992, s.19-20), bör till myndighetsutövning hänföras även vissa beslut som endast har indirekta rättsverkningar gentemot den enskilde, t.ex. registreringsbeslut, beslut om att utfärda legitimationshandlingar och beslut i samband med obligatorisk kontrollverksamhet. Enligt framstår som klart att det föreligger myndighetsutövning när det är fråga om obligatorisk kontroll eller registrering eller när beslut har åtminstone indirekta rättsverkningar. (Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989 s. 171-247) anför följande (s. 175). "Med officiell provning avses det förfarande varigenom ett beslutande organ får ett faktaunderlag för beslut om godkännande av viss produkt eller anläggning. Ett sådant beslut innebär myndighetsutövning, när kontrollen är obligatorisk enligt en rättsregel: beslutet får direkt effekt i och med att det ligger till grund för ett sanktionsfritt brukande av det godkända. Ett beslut om att inte godkänna får också direkt effekt, eftersom det innebär ett förbud mot att använda produkten." Ackreditering är en obligatorisk förutsättning för att miljökontrollanten skall kunna åta sig uppdrag i enlighet med förordningen. Ett beslut om ackreditering får därmed en direkt effekt för miljökontrollanten. I likhet med samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan delar regeringen bedömningen att ackreditering av och tillsyn över miljökontrollanter bör anses innefatta myndighetsutövning. Registrering av en anläggning (i enlighet med förordningen) - liksom miljömärkning - skiljer sig från de i litteraturen och praxis förekommande exemplen på myndighetsutövning. Grundtanken i förordningen är att systemet bygger på frivillighet. Syftet är att främja en fortsatt förbättring av industrins miljöarbete. Sökanden väljer att gå in i systemet och betalar för att få vara med. Att finnas med på listan över godkända anläggningar ger företaget goodwill och är ett säljargument, men har ingen rättsverkan utöver detta (att en anläggning finns med på listan har exempelvis ingen betydelse för tillsynsverksamheten). Företaget får verka och sälja sina produkter utan att dess anläggning är registrerad. Mot bakgrund härav delar regeringen promemorians bedömning att registreringsbeslut enligt förordningen inte bör anses innefatta myndig- hetsutövning. Enligt artikel 16 skall medlemsstaterna vidta lämpliga rättsliga och administrativa åtgärder vid överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Om överträdelser straffsanktioneras särskilt kan detta anses tala för att registreringsbesluten ändå innebär myndighetsutövning. Skulle ett företag obehörigen använda en deltagarförsäkran (och/eller symbolen) i sin marknadsföring kan dock åtgärder vidtas enligt marknadsföringslagen (1975:1418) liksom vid annan otillbörlig marknadsföring. Särskilda straffregler krävs inte och bestämmelsen har ingen avgörande inverkan på frågan om myndighetsutövning. 7 Förhållandet till tillsynsmyndigheterna Regeringens bedömning: EG-förordningen bör inte kunna påverka tillämpningen av gällande miljölagstiftning och inte heller de skyldigheter som företagen har enligt dessa lagar. Det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet bör inte ersätta till- synsmyndigheternas arbete. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar bedömningen att det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte ersätter tillsynsmyndigheternas arbete. Statskontoret, () och framhåller dock att systemet skapar förutsättningar för samordningsvinster och effektivisering av tillsynen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förordningen skall företagets miljöpolicy bl.a. föreskriva att alla tillämpliga krav i miljölagstiftningen skall efterlevas (artikel 3.a). Miljökontrollanten skall bl.a. granska att policyn uppfyller detta krav och att det vid anläggningen byggts upp ett system som ger förutsättningar för en sådan efterlevnad (artikel 4.5). Även registreringsorganet skall försäkra sig om att anläggningen uppfyller villkoren i förordningen (artikel 8.1). I detta sammanhang är det viktigt att understryka att förordningen inte skall påverka tillämpningen av gällande miljölagstiftning och inte heller de skyldigheter företagen har enligt dessa lagar (artikel 1.3). Av artikel 4.5 framgår vidare att den ackrediterade miljökontrollantens granskning inte heller påverkar tillsynsmyndigheternas behörighet enligt miljölagstiftningen. Enligt artikel 8.4 skall registreringsorganet avslå en registreringsansökan eller tills vidare dra in registreringen av en anläggning om man från den behöriga tillsynsmyndigheten får veta att tillämpliga krav i miljölagstiftningen har åsidosatts. Regeringen delar bedömningen att det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte ersätter tillsynsmyndigheternas arbete. 8 Behörigt organ för registrering av anläggningar Regeringens förslag: Regeringen skall utse ett behörigt registreringsorgan. Detta skall vara ett privaträttsligt partssammansatt organ. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrker promemorians förslag. anser att registreringsorganets operativa funktion i praktiken är så begränsat att behovet av ett brett partssammansatt råd ifrågasätts. framhåller vidare att systemet riskerar att förlora i trovärdighet om sekretariatet skulle knytas till . framhåller att man inte har goda erfarenheter av partssammansatta organ när dessa skall administrera utvecklingsprocesser. Ett organ med tydliga regler som är öppet för allmän granskning vore en bättre lösning. , och () anser att registreringsorganet bör läggas hos . () och i (LO) anser att regeringen bör utse en myndighet att omhänderta registreringen. Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) tillstyrker promemorians förslag, men anser att det behöriga registreringsorganet bör ha offentligrättslig ställning och vara knutet till ett organ som inte kan uppfattas som partiskt. , (PRV), framhåller att registreringen i och för sig borde kunna anförtros en myndighet. Skälen för regeringens förslag: Registreringen av anläggningar bör, så som tidigare framhållits, inte innefatta myndighetsutövning. I direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) framhålls bl.a. att utgångspunkten när det gäller att pröva offentliga åtaganden skall vara att ett offentligt åtagande inte erfordras. De bakomliggande målen för verksamheten skall tillmätas stor betydelse vid bedömningen om det är motiverat med ett offentligt åtagande eller ej. Förordningens övergripande syfte är att främja en fortsatt förbättring av industrins miljöarbete. I detta ligger naturligtvis ett offentligt intresse. Till detta kan också läggas att flertalet länder inom EG och EES-länder tycks ha för avsikt att utse sina miljödepartement eller sina nationella miljö- eller ackrediteringsmyndigheter till registreringsorgan. Mot en sådan lösning talar emellertid att det är frivilligt att gå in i systemet och att ett beslut att registrera en anläggning inte har någon rättsverkan utöver detta. Huruvida graden av myndighetsutövning kan komma att öka är mycket oklart. Det faktum att registrering av "anläggningar" hör till sådana upplysningar som torde vara av intresse för exempelvis Patent- och registreringsverkets bolagsregister hindrar inte att besluten fattas av annat organ än en myndighet. Regeringen delar bedömningen att registreringen bör omhändertas av ett annat organ än en myndighet. Registreringsorganet bör, enligt förordningen, vara sammansatt på ett sådant sätt att dess oberoende och opartiskhet garanteras. Mot att inrätta ett nytt organ talar bl.a. kostnadsaspekten. Någon för ändamålet lämplig svensk organisation finns dock inte. Ett partssammansatt organ bör därför bildas. Om stadgarna underställs regeringen för godkännande blir regeringen en garant för att organet får den opartiskhet och det oberoende som förutsätts. Regeringen bör utse ordförande och vice ordförande i rådet. Registre- ringsorganet skall i övrigt vara sammansatt av företrädare för industrin (även små och medelstora företag), vissa berörda myndigheter samt en ackrediterad miljökontrollant. Erfarenheterna från systemet med miljömärkning av produkter bör beaktas. Registreringsorganet ansvarar självständigt för samtliga beslut om registrering och avregistrering av företag och bör ha ett mindre sekretariat till sin hjälp. Verksamheten bör redovisas till regeringen. En översyn av verksamheten och stadgarna bör ske . Det bör ankomma på regeringen att besluta i frågan om lämpligt organ. Ett sådant bemyndigande för regeringen bör anges i lagen. 9 Behörigt organ för ackreditering av och tillsyn över miljökontrollanter Regeringens förslag: Regeringen skall utse behörigt ackrediterings- och tillsynsorgan för miljökontrollanter. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. I promemorian görs bedömningen att Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) bör utses som ackrediterings- och tillsynsorgan för miljökontrollanter. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar bedömningen att SWEDAC är ett lämpligt ackrediterings- och tillsynsorgan för miljökontrollanter. understryker de ackrediterade miljökontrollanternas nyckelroll i systemet och framhåller bl.a. att mycket höga krav måste ställas på dessas erfarenhet, utbildning och kompetens. Skälen för regeringens förslag: Den europeiska samarbetsorganisationen för ackrediteringsorgan inom certifieringsområdet (EAC), har bildat en arbetsgrupp för att bistå kommissionen i dess strävan att stödja samarbetet mellan medlemsstaterna för att bl.a. undvika olikheter vid ackreditering av miljökontrollanter (artikel 6.6). Vid gruppens första sammanträde framkom att flertalet av de länder som var representerade avsåg att utse det nationella ackrediteringsorganet att även bli ackrediteringsorgan för miljökontrollanter.