prop · GI0340 · 1995-01-01 00:00:00 — De nationella åtaganden som krävs för att få bidrag från gemenskapsbudgeten skall finansieras med redan anvisade medel inom de departementsområden dit stödet är riktat. Varje svenskt utgiftsområde som berörs av EU-samarbetet skall bidra till finansieringen i proportion till områdets andel av avgiften. Skälen till regeringens förslag: EU-medlemskapet bedöms medföra en bestående ökad belastning uppgående till ca på helårsbasis (se avsnitt 6). Enligt regeringens bedömning får inte ett svenskt medlemskap leda till en ökning av statens upplåningsbehov. Regeringens uppfattning är att finansieringen främst skall beröra de områden som gynnas av ett svenskt medlemskap. Vissa delar av ekonomin, såsom jordbruks- och forskningsområdet, kommer att motta betydande bidrag från gemenskapsbudgeten. kommer andra delar, inte minst industrin, att få förbättrade vinstmöjligheter. Detta talar för att de bud- geteffekter som följer av ett medlemskap finansieras fullt ut genom en kombination av utgiftsneddragningar och inkomstförstärkningar. Den sociala sektorn bör ej drabbas. bidrar återbetalningen enligt den s.k. infasningsöverenskommelsen till en avlastning av effekterna på upp- låningsbehovet om totalt ca . Vad avser utgiftsneddragningar, skall varje utgiftsområde som berörs av EU-samarbetet bidra till finansieringen av den svenska budgetavgiften motsvarande områdets andel av bruttoavgiften. Detta innebär att om ett områdes andel av gemenskapsbudgeten motsvarar , skall av den sven- ska avgiften till gemenskapsbudgeten finansieras av berört utgiftsområde i statsbudgeten. Utgiftsneddragningarna utgör finansiering utöver återbetalningen. Det är viktigt att framhålla att neddragningarna i de flesta fall inte innebär minskade resurser till berörda områden, eftersom medel istället utbetalas från gemenskapsbudgeten. På skatteområdet bör förslagen så långt möjligt koncentreras till sektorer som är bidragsmottagare från gemenskapsbudgeten samt till de delar av ekonomin som i andra avseenden kan anses dra fördel av ett medlemskap. Det är angeläget att de skattehöjningar som väljs i så liten utsträckning som möjligt leder till välfärdsförluster. De extra bördor som följer av skattens snedvridande effekter på produktion och konsumtion bör begränsas i så stor utsträckning som möjligt. Svenskt medlemskap i , får inte öka statens utgifter för administration och förvaltning. Det är därför nödvändigt att utnyttja varje möjlighet till effektivisering som uppkommer vid medlemskap. Omprioritering inom och mellan departementsområdena inom ramen för de samlade administrations- och förvaltningskostnaderna kan komma att bli nödvändig. Regeringen avser vid ett medlemskap att fortlöpande värdera möjligheterna till besparingar i statens utgifter för administration och förvaltning. Enligt regeringens uppfattning skall detta vara möjligt när exempelvis administrativa uppgifter bortfaller eller utformas på unionsgemensam bas. Regeringen konstaterar vidare att det kan komma att bedrivas visst dubbelarbete mellan unionsorgan och svenska myndigheter, vilket kan ge upphov till en viss rationaliseringspotential. över en längre tidsperiod bedömer regeringen att dessa besparingsmöjligheter är betydande. I de fall EU:s budgetmyndigheter tar beslut som innebär utgiftsökning skall utgiftsökningens effekt på den svenska avgiften till gemenskapsbudgeten finansieras med redan anvisade medel inom i första hand berört, eller berörda, departementsområden. Inom vissa verksamhetsområden kan betydande återflöden från gemenskapsbudgeten bli aktuella. För att erhålla dessa medel krävs som regel en nationell medfinansiering. Detta gäller insatser inom exempelvis jordbruks-, regional-, arbetsmarknads- och forskningspolitiken. De nationella åtaganden som krävs för att få bidrag från gemenskapsbudgeten skall finansieras med redan anvisade medel inom berört, eller berörda, departementsområden. 10Stöd och bidrag till från gemenskapsbudgeten Regeringens bedömning: Planering, budgetering, ärendeprövning, betalningar, redovisning, uppföljning och kontroll av det svenska återflödet från EG:s budget kan omhändertas av de sektorsmyndigheter som ansvarar för motsvarande nationella uppgifter. Genom att redovisa återflödet från EG brutto på statsbudgeten och med tillämpning av räntekontokredit i ges en tydlig bild av såväl omfattningen av återflödet som de svenska statliga åtagandena. I det följande redovisar regeringen sin syn på hur återflödet från EG:s budget till i förvaltningsmässigt och ekonomiadministrativt hänseende skall hanteras. Inledningsvis redogörs för gemensamma principer som bör ligga till grund för hur återflödet administreras. Denna redogörelse följs sedan av en närmare beskrivning av konsekvenserna för följande områden. -Stöd från jordbruksfondens garantisektion (arealbidrag, trädesersättning, djurbidrag, intervention, exportstöd, miljöstöd). -Medel från (socialfonden, jordbruksfondens utveck- lingssektion, regionalfonden). - Medel från EG:s forsknings- och utvecklingsprogram. Medel som kan komma till del till följd av samarbete, som är av icke-tvingande eller mellanstatlig karaktär, behandlas inte närmare. Om- fattningen av sådant samarbete följer av de enskilda överenskommelser som träffas mellan medlemsländerna och motsvarar sedvanligt internationellt samarbete. Såvitt regeringen nu kan bedöma behöver inga särskilda budgettekniska eller andra ekonomiadministrativa arrangemang införas inför ett svenskt deltagande. De utgifter som uppstår för svenskt vidkommande täcks med medel inom ordinarie anslag. Sådana utgifter liksom eventuella ersättningar från EU redovisas i berörd myndighets årsredovisning. 10.2.1 Ansvar för administration och kontroll Ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EG:s budget som på nationell nivå tillkommer staten bör föras ut på berörda förvaltningsmyndigheter. Myndigheterna ifråga för administration och betalning av de olika stöden och bidragen återfinns i första hand bland myndigheterna inom verksamhetsområdena jordbruk och fiske, regionalpolitiken, arbetsmarknadspolitiken och forskningen. Även när det gäller fördelning av ansvar för kontrollerande uppgifter som an- kommer på medlemslandet, skall i första hand myndigheter med motsvarande upp- gifter ges i uppdrag att svara för de särskilda kontrollinsatser som erfordras. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 12 om kontroll och revision av EU-medel. De principer och regler som gäller för resultatstyrning och den finansiella styrningen av statliga myndigheter gäller fullt ut även för sådana medel som kommer från EG:s budget. I det fall t.ex. EG:s ekonomiadministrativa regelverk för redovisningsperioder, redovisningens innehåll eller kontrollmetoder skiljer sig från de som följer av de statliga bestämmelserna på området skall tillgodoses av berörda myndigheter genom kompletterande redovisningar och granskningsinsatser. I normalfallet förväntas sådana särskilda krav kunna tillgodoses fullt ut med tillämpning av sidoordnade redovisningssystem liksom genom kompletterande granskningsinsatser i samband med ordinarie granskning. 10.2.2 Budgetering och redovisning på statsbudgeten Stöd och bidrag som finansieras av EG:s budget avsedda för projekt och mottagare i och som förmedlas av statlig myndighet, liksom sådana kostnader som faller på den svenska staten till följd av ett medlemskap men som inte täcks av medel från EG-budgeten, skall i normalfallet budgeteras och redovisas på anslag på statsbudgetens utgiftssida under de huvudtitlar till vilka ändamålen med stödet eller bidraget hör. Även utgifter (och inkomster) som följer av kursdifferenser bör avräknas mot berört stödanslag. I de fall stöd och bidrag från EG:s budget skall förskotteras av medlemslandet bör medel för de räntekostnader som uppstår av förskottsgivningen anvisas under ett särskilt anslag. Medel för förvaltnings- myndigheternas eventuella kostnader för att administrera återflödet bör dock anvisas inom ramen för deras ordinarie förvaltningskostnadsanslag. Berörda verksamheter bör redovisas brutto på statsbudgeten. Detta innebär att bidrag eller ersättningar från EG:s fonder förs upp och redovisas på för ända- målet uppförda inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsida som medel motsvarande bidraget till mottagaren budgeteras och redovisas på utgiftssidan. I det fall det är fråga om stöd från , socialfond, jordbruksfond (utvecklingssektionen) eller fiskefond krävs i normalfallet svensk offentlig medfinansiering. En utgångspunkt bör i dessa fall vara att anslaget för utbetalande av stöd från EG-budgeten endast skall avse EG:s andel. En even- tuell svensk statlig andel får täckas av anvisade medel inom de ordinarie anslagen för berört ändamål. Medel från eller privat finansiär betalas direkt från finansiären till stödmottagaren varför den andelen inte redovisas på statsbudgeten. Ett annat undantag från redovisning på statsbudgeten för bidrag och projekt finansierade av EG-budgeten är medel som utbetalas till svenska mottagare inom EG:s program för forskning och utveckling (FoU). I dessa fall görs ansökan direkt till kommissionen som beslutar om och utbetalar bidrag enligt betalnings- plan direkt till den organisation eller enskild forskare som är koordinator för projektet, och inte via en särskild myndighet. Härmed låter sig stödet från EG:s FoU-program svårligen budgeteras och redovisas på statsbudgeten men skall i förevarande fall återfinnas i myndighetens bokföring och behandlas i myndig- hetens årsredovisning. Som för övriga återflödesområden skall en ev. svensk statlig medfinansiering prövas i relation till den övergripande nationella prio- riteringen och andra pågående projekt inom området. 10.2.3 Betalningar från EG och vidare till bidragsmottagaren Betalningarna från EG:s budget till bör så långt möjligt centra-liseras till att gå via ett gemensamt konto i . Härvid undantas sådana medel som inte utgör statliga medel, dvs. sådana betalningar som avser kommissionens ersättningar till svenskar som arbetar på uppdrag från en EU-institution eller EU-anställda vid dess arbete i m.m. Ett annat undantag är, som redan nämnts, bidragsutbetalningar från kommissionen direkt till projektdeltagare inom FoU-programmen. Kommissionen skall ställa medel till svenska statens förfogande på konto i senast den dag berört regelverk påbjuder. Medlen överförs sedan till den för stödet eller bidraget betalningsansvariga myndigheten. För vissa bidrag och stöd som lämnas av EU gäller att medlemslandet förskotterar betalning till bidragsmottagaren. Regeringen förordar att statens betalningar till mottagaren i normalfallet sker från separata räntekonton med kredit som resp. ansvarig betalningsmyndighet får disponera i (). Genom tillämpningen av räntekontokrediter framgår den räntekostnad som faller på staten på grund av förskotteringen tydligt. För system där medlemslandet förskotterar stöd och bidrag i förhållande till EG:s budget kommer i normalfallet berörda räntekonton att uppvisa en negativ belastning. När ersättningen erhålls från EG-budgeten minskar denna belastning. Men till den del EG:s budget inte täcker samtliga kostnader staten har för stödet, skall utnyttjad kontokredit (dvs. ett belopp motsvarande svenska statens nettoandel av stödet inklusive räntekostnader och växelkursdifferenser som ej ersätts av EG) regleras genom att medel förs från statsverkets checkräkning (SCR) till räntekontot. Denna överföring bör göras kvartalsvis i efterskott, dvs. i anslutning till den dag RGK debiterar eller krediterar ränta på kontot. Det bör noteras att användningen av räntekonto respektive regleringen mellan SCR och räntekonto inte påverkar redovisningen mot statsbudgeten, som görs på grund- val av bokförda utgifter och inkomster. och kommer vid ett medlemskap att ges ansvaret för att sköta utbetalningarna till mottagarna av stöd från jordbruksfonden. Ansvaret för själva administrationen kan dock komma att fördelas på flera myndigheter, t.ex. länsstyrelserna. En myndighet bör dock, i samråd med övriga berörda myndigheter, ges ett övergripande ansvar för att administrationen fungerar i enlighet med och för rapportering till såväl regeringen som kommissionen. En sådan ansvarsfördelning skulle även, enligt vad regeringen erfar, vara förenlig med de förslag till förändringar i vissa EG-bestämmelser om kraven på medlemsländernas administration av jordbruksstödet som bereds inom kommissionen. Regeringen kommer senare att bestämma vilken myndighet som skall ges detta övergripande ansvar. Denna myndighet kommer även att få ett primäransvar för att förse kommissionen med det underlag som det ankommer på medlemslandet att till- handahålla om det utbetalade stödet som grund för ersättning från jordbruks- fonden liksom för budgetering, budgetuppföljning och kontroll. Detta innebär inte någon förändring i betalningsansvariga myndigheters ansvar att kontrollera betalningarnas riktighet. Det är angeläget att upprätthåller en hög ambition vad gäller att säkra att bidragsmedlen utbetalas och används i enlighet med intentionerna. Uppbyggnad av kontrollsystem och intern revision kommer därför att prioriteras vilket utvecklas i avsnitt 12. Regeringen kommer senare denna dag att i en särskild proposition bl.a. föreslå att anvisa anslag och beräkna inkomster på inkomsttitlar i enlighet med den anslagskonstruktion som redovisas i det följande. Med tillämpning av de generella principerna bör anvisa anslag under huvudtitel för utbetalning av stöd från jordbruksfondens garantisektion fördelade på resp. ändamål. Mot dessa stödanslag, vilka bör ges beteckningen förslagsanslag, bör även avräknas eventuella utgifter (eller inkomster) som uppstår med anledning av växelkursdifferenser. I syfte att öka tydligheten och fullständigheten på statsbudgeten bör anslag för ändamål/utgifter som ersätts till fullo från jordbruksfonden skiljas från sådana anslag som avser återflöde från EG-budgeten som förutsätter nettobidrag från svenska staten. Ett särskilt räntekostnadsanslag bör föras upp under ovanstående huvudtitel för den räntekostnad som uppstår på räntekontokrediterna till följd av att svenska staten betalar ut garantistödet i förskott. Räntekost- nadsanslaget bör anvisas som ramanslag. Regeringen bör bemyndigas att besluta om en anslagskredit knuten till detta ramanslag som överstiger den nivå på av anslagsbeloppets storlek som normalt gäller för ramanslag. Anslagen skall disponeras av betalningsansvariga myndigheter, dvs. På statsbudgetens inkomstsida beräknas och redovisas återflödet från jordbruks- fonden på separata inkomsttitlar. Uppdelningen mellan inkomsttitlar resp. undertitlar bör göras så att det går att följa upp det totala återflödet per bidragstyp. Genom denna anslagskontruktion kommer statsbudgetens utfall att visa det totala återflödet från EG inom garantisektionen liksom utgifterna för det totala stödet till de svenska jordbrukarna inkl. den svenska statens nettoandel av detta stöd. Bidrag utbetalas enligt de tidpunkter som följer av berörda förordningar på området, och utgifter avräknas löpande mot berört anslag. Betalningen sker med ianspråktagande av medel på räntekontokrediterna i RGK. Senast den i skickas en redovisning av gjorda utbetalningar den föregående månaden till kommissionen som, efter granskning, utbetalar ersättning genom att ställa motsvarande belopp till förfogande på konto i . Medlen överförs till berörda räntekonton och inkomsterna bokförs mot berörda inkomsttitlar. Vid utgången av varje kvartal debiterar RGK resp. den upplupna räntan på kontona. I samband med detta överförs medel från stats- verkets checkräkning som täcker dels ränteutgiften, dels de utgifter som belastat kontot och som inte finansieras av EG-budge- ten. Stöd från jordbruksfondens utvecklingssektion (avser strukturstöd till lantbruket samt till fisket) omfattas av ungefär samma bestämmelser vad gäller medelshantering som övriga strukturfonder (se nedan). För att påskynda den ekonomiska och sociala samordningen samt förbättra förutsättningarna för regional utjämning beslutades om en reform av EG:s regionalpolitiska instrument; jordbruksfonden, socialfonden och regionalfonden. Reformen innebär att fonderna har koordinerats under samlingsbe- greppet strukturfonderna. Till dessa strukturfonder hör även den s.k. fiskefonden, vilken etablerades 1993. Inom strukturfonderna finansieras även de s.k. Gemenskapsinitiativen vars finansiella bas utgörs av en avsättning på av strukturfondernas medel samt s.k. pilotprojekt, nätverk m.m. som omfattar av medlen. Strukturfonderna är dock inte några fonder i egentlig mening utan utgör endast utgiftsposter i EG:s budget. Stöd från strukturfonderna lämnas i form av bidrag. Fonderna samarbetar även med olika låneinstitut i syfte att utnyttja kombinationen mellan bidrag och lån så effektivt som möjligt. De tre strukturfonderna har som mål att: 1.främja utvecklingen och strukturanpassningen i svagt utvecklade regioner, 2.omstrukturera regioner, eller delar av regioner, som drabbats hårt av den industriella tillbakagången, 3.bekämpa långtidsarbetslöshet och främja integration på arbetsmarknaden av unga och av personer som är utestängda från arbetsmarknaden, 4.underlätta anpassningen av arbetstagare av bägge könen till industriella förändringar och förändringar av produktionssystemen, 5.a)omstrukturera jord- och skogsbruk och fiske samt b)underlätta utvecklingen och strukturanpassnngen av landsbygdsområden I medlemskapförhandlingarna enades EU och , och om att införa ytterligare ett regionalpolitiskt mål, benämnt mål 6, i . Mål 6 är att främja utvecklingen och strukturanpassningen i regioner som är ytterst glesbefolkade och skall tillgodose de nordiska ländernas regionalpoli- tiska särdrag. Målområdet avgränsades geografiskt till ett sammanhängande område med högst 8 invånare per kvadratkilometer. Mål 6 skall i alla delar vara jäm- ställt med mål 1. Regionalfonden täcker primärt mål 1, 2 och 6 och har 5b som sekundärt mål. Socialfonden täcker mål 3 och 4 samt i mindre omfattning mål 1, 2, 5b och 6. Jordbruksfonden täcker mål 1, 5a och 5b samt 6. Fiskefonden täcker endast mål 5a. Målen 1, 2, 5b och 6 är regionalt inriktade, medan stöd till mål 3, 4 och 5a lämnas utan direkt geografisk koppling. Inom kommissionen handläggs resp. fond av berört generaldirektorat. 10.4.2 Programarbete och ansvarsfördelning Medlen från strukturfonderna avsätts för programperioder. Innevarande programperiod omfattar . har ca avsatts för ändamålet. Beloppet utgör närmare en tredjedel av EG:s budget. Regionalpolitiken inom EU ersätter inte den regionalpolitik som beslutas på nationell nivå. För att ett medlemsland skall komma i fråga för medel från strukturfonderna krävs att medlemslandet skjuter till egna medel. Vidare krävs att den aktuella regionen uppfyller vissa kriterier för bl.a. BNP/capita, befolkningstäthet, arbetslöshet och industrisysselsättning. För att erhålla bidrag från strukturfonderna krävs ett omfattande programarbete där olika myndigheter och icke statliga intressenter måste samverka för att ett effektivt utbyte av insatserna skall erhållas. Det gäller såväl ansökningfasen som genomförandefasen. Länsstyrelserna har här en viktig roll på den regionala nivån. Enligt den tidplan som gäller vid ett EU-inträde skall lämna förslag till programplaner för strukturfonderna till kommissionen. Dessa väntas fastställas av kommissionen först . Innan planerna fastställs förutses inget återflöde från strukturfonderna till . Detta innebär dock inte totalt sett minskat återflöde från strukturfonderna . Det är av väsentlig betydelse att en samlad bild av beredningen av de svenska programmen liksom det totala återflödet från strukturfonderna, dess fördelning och resultat kan åstadkommas. För att kunna göra relevanta strategiska avvägningar vid ställningstagande till program och bidrag från behöver resultatet av denna uppföljning relateras till de på nationell nivå beslutade strukturåtgärderna. Även inom EU läggs stor vikt vid uppföljning och utvärdering av strukturfondernas verksamhet. Med samma argument som inom EU lagts till grund för strukturfondsreformen, är det regeringens avsikt att verka för en stark samordning av de olika projekt som kommer ifråga för svensk del. Stödet från strukturfonderna har ett brett användningsområde som rör många sektorer och därmed många departement. Huvudinriktningen är, som framgått ovan, ett regioninriktat arbetssätt där regionalpolitiska åtgärder i vid bemärkelse samt landsbygdsutveckling är de viktigaste inslagen tillsammans med vissa arbetsmarknadspolitiska insatser. Regeringen avser mot denna bakgrund att ge chefen för det övergripande ansvaret för samordningen av stödet från strukturfonderna i regeringen. Vid ett medlemskap kommer regeringen att genom uppdrag klargöra berörda myndigheters ansvarsområden i arbetet med strukturfonderna. Regeringen ser det som centralt att en myndighet, (), får det operativa centrala ansvaret att i samråd med övriga berörda myndigheter kontrollera, följa upp och till regeringen rapportera resultatet av de svenska statliga, kommunala och övriga insatserna, inkl. sådana som finansierats med bidrag från EG. I detta ansvar skall även ingå att redovisa vilka ekonomiska konsekvenser det totala utbytet med får för svenskt vidkommande. Uppdrag måste också lämnas till de myndigheter som skall ansvara för utbetalning av medel från strukturfonderna. Regeringens utgångspunkt är att skall vara den myndighet som svarar för utbetalning av stöd från socialfonden, för betalning av medel från jordbruksfonden, för fiskefonden och för medel från regionalfonden. Eventuellt kan även andra lösningar komma att aktualiseras i samband med utarbe- tandet av de olika programmen. När det sedan gäller det konkreta programarbetet kan även andra myndigheter än de utbetalningsansvariga myndigheterna, såsom en länstyrelse, eller en kommun eller ett företag, komma att ges ett operativt ansvar för att genomföra ett enskilt program. Det fortsatta arbetet med programplaner m.m. får utvisa hur den närmare ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör utformas. 10.4.3 Bidragsvillkor och medelshantering m.m. Medlen från de olika fonderna kan hanteras på principiellt likartat sätt, även om bidragsmottagarkretsen och utbetalningsansvariga myndigheter för resp. fond skiljer sig åt. För att stöd från skall lämnas krävs oftast medfinansiering från den offentliga sektorn i berört medlemsland. Därutöver krävs i flera fall medfinansiering från den privata sektorn. När kommissionen beslutat om att lämna stöd till svenskt program/mottagare överför kommissionen i normalfallet av EG:s bidragsandel till det centrala kontot i . Beloppet överförs till utbetalningsmyndigheten som i sin tur betalar ut bidraget till bidragsmottagaren. De efterföljande överföringarna från EG-budgeten sker sedan på samma sätt med i normalfallet hälften av det återstående beloppet när halva programmet utförts, och den sista andelen när programmet slutförts. Det bör vara de utbetalande myndigheternas ansvar, som förmedlare av bidraget från EG, att redovisa EG-bidraget mot inkomsttitlar på statsbudgeten. Regeringen förordar att det för ändamålet förs upp en inkomsttitel per fond på statsbudgeten. Den löpande redovisningen av återflödet från strukturfonderna bör ske mot separata poster för respektive bidragstyp under resp. inkomsttitel. Utbetalning av EG-bidraget till mottagaren sker i enlighet med bidragsbe- stämmelserna för berörd fond under förutsättning att kommissionen överfört tillräckligt med medel. Anslag för utbetalning av bidrag från EG-budgeten bör föras upp för respektive fond under berört departements huvudtitel. Anslagsbeteckningen bör vara förslagsanslag. Det bör dock inte föras upp några särskilda anslag för statlig medfinansiering i projekt som erhåller bidrag från strukturfonderna. Bidrag till sådana projekt får i stället prövas i relation till andra nationella åtaganden inom ramen för de resurser som anvisas för berört ändamål på statsbudgeten.