prop · GI0377 · 1995-01-01 00:00:00 — 1994/95:77 Regeringens proposition Vissa frågor om personlig assistans och om kostnadsansvar för insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i främst lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (). Förslagen innebär att ekonomiskt stöd enligt LSS eller assistansersättning enligt avseende assistans som ges av en person som den funktionshindrade lever i hushållsgemenskap med endast lämnas om den funktionshindrade låter assistansen ordnas genom kommunens, ett kooperativs eller annat fristående organs försorg. Vidare skall, när den enskilde själv är arbetsgivare eller uppdragsgivare, ekonomiskt stöd/assistansersättning inte lämnas för arbetstid som för en viss assistent överstiger vad som är tillåtet enligt lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. I anslutning härtill föreslås en komplettering i den senare lagen, vilken därmed kommer att gälla också för personliga assistenter som tillhör arbetsgivarens familj. Slutligen föreslås att möjlighet öppnas för ett landsting, att för en enskild person som varit bosatt inom landstingsområdet, i vissa fall kunna träffa avtal med det landsting inom vars område personen i fråga numera är bosatt om kostnadsansvar för boende i sådan bostad eller sådant vårdhem eller specialsjukhus som avses i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och dess införandelag. Förutsättningen är att boendet har inletts före . Motsvarande möjlighet föreslås även beträffande en kommun som av övertagit ansvaret för gruppbostäder eller vårdhem. Förändringen föranleder ett tillägg i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade. 1 Förslag till riksdagsbeslut.................. 3 2 Lagtext...................................... 3 2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade........................ 3 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning........ 5 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade........................ 6 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete................................... 8 3 Ärendet och dess beredning................... 9 4 Personlig assistans.......................... 10 4.1 Bakgrund................................. 10 4.2 Vissa frågor som har samband med att den funktionshindrade personen själv har an- ställt sin personliga assistent.......... 12 5 Vissa frågor om kostnadsansvaret för insatser enligt LSS och införandelagen till LSS....... 17 5.1 Bakgrund................................. 17 5.2 Kostnadsansvaret för boende i bostad med särskild service, vårdhem eller special- sjukhus.................................. 19 6 Författningskommentar........................ 23 6.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade........................ 23 6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning........ 23 6.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade........................ 24 6.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete................................... 25 Bilaga 1 Lagrådsremissens lagförslag............ 26 Bilaga 2 Lagrådets yttrande..................... 31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................................. 32 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning, 3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Regeringen har följande förslag till lagtext. Lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 § Insatserna för särskilt stöd och särskild service är 1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, 3. ledsagarservice, 4. biträde av kontaktperson, 5. avlösarservice i hemmet, 6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7. korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8. boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, 9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna, 10. daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Insatser enligt första stycket 2 avser inte tid efter det att den insatsbe- rättigade har fyllt . Som kostnad för personlig assistans enligt första stycket 2 anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar 1. till någon som han lever i hushållsgemenskap med, eller 2. till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2 - 4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. I insatserna enligt första stycket 5 - 8 och 10 samt i insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår också omvårdnad. I insatserna bostad med särskild service för barn och ungdomar samt bostad med särskild service för vuxna ingår också fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. Denna lag träder i kraft . Lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1993:389) om assistansersättning skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10 §1 Assistansersättning utbetalas med belopp som motsvarar kostnaden för assistansen under det antal beviljade assistanstimmar som assistans lämnats. Assistansersättning utges dock högst med det belopp som regeringen fastställer . Som kostnad för personlig assistans anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar 1. till någon som han lever i hushållsgemenskap med, eller 2. till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2 - 4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Utbetalning av assistansersättning för en viss månad får grundas på ett beräknat antal assistanstimmar för den månaden. Avräkning för större avvikelser skall då ske senast andra månaden efter den då den preliminära utbetalningen skett. Slutavräkning skall ske senast efter utgången av varje tidsperiod för vilken assistansersättning beviljats. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1993:1342. Lag om ändring i lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs att 4 och 10 §§ lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § Ett landsting och en kommun inom får träffa avtal om att en eller flera uppgifter enligt 3 § flyttas över från till kommunen än . I så fall gäller vad som sägs i 17 § tredje stycket nya lagen. Ett landsting får i fråga om en enskild som varit bosatt inom men som före flyttat till ett annat landsting träffa avtal med det andra lands- tinget om kostnadsansvar för boende i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service för vuxna och annan särskilt anpassad bostad för vuxna. I sådant fall får överenskommelsen även omfatta andra insatser enligt 9 § nya lagen som ges den enskilde. Av- talet upphör att gälla om den enskilde flyttar till ett tredje lands- ting eller tillbaka till det första. Vad som sägs i andra stycket om landsting gäl- ler också kommun som över- tagit ansvaret för sådant boende som där avses. 10 § Ett landsting och en kommun som ingår i får träffa avtal om att kommunen i stället tillhandahåller omsorger vid vårdhem. I så fall gäller vad som sägs i 17 § tredje stycket nya lagen. Ett landsting får i fråga om en enskild som varit bosatt inom men som före flyttat till ett annat landsting träffa avtal med det andra lands- tinget om kostnadsansvar för boende på vårdhem eller specialsjukhus. I sådant fall får överenskommelsen även omfatta insatser enligt 9 § nya lagen som ges den enskilde. Av- talet upphör att gälla om den enskilde flyttar till ett tredje lands- ting eller tillbaka till det första. Vad som sägs i andra stycket om landsting gäl- ler också kommun som över- tagit ansvaret för vårdhem. Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Denna lag är tillämplig Denna lag är tillämplig på arbete som arbets- på arbete som arbets- tagare utför i arbetsgi- tagare utför i arbetsgi- varens hushåll. Lagen varens hushåll. Lagen gäller dock ej om gäller dock inte om arbetstagaren är medlem arbetstagaren är medlem av arbetsgivarens av arbetsgivarens familj. familj, utom i det fall arbetstagaren är person- lig assistent enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Överenskommelse mellan funktionshindrade. arbetsgivare och ar- Överenskommelse mellan betstagare som strider arbetsgivare och ar- mot denna lag är icke betstagare som strider bindande för mot denna lag är inte arbetstagaren. bindande för arbetstagaren. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Med anledning av förslagen i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) beslutade om förbättrade service- och stödinsatser till personer med funktionshinder (bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). beslut innebär bl.a. att en särskild rättighetslag för personer med funktionshinder har införts; lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Genom LSS har bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med andra stora och varaktiga funktionshinder fått en lagstadgad rätt till stöd- och serviceinsatser av olika slag, bl.a. personlig assistans. Med undantag för insatsen rådgivning och annat personligt stöd är kommunerna ansvariga för insatser enligt LSS. I samband med att LSS trädde i kraft upphörde lagen (1985:568) om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) att gälla. Verksamheten med omsorger om utvecklingsstörda m.fl. enligt omsorgslagen skall, med undantag för den nämnda insatsen rådgivning och annat personligt stöd, successivt föras över från landstingen till kommunerna. Överföringen av huvudmannaskapet skall vara slutförd . Frågor om överförandet av huvudmanna- skapet regleras i lagen (1993:388) om införande av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. I införandelagen finns vidare bestämmelser om vårdhem och specialsjukhus. Genom beslut infördes vidare en ny statlig ersättningsform, assistansersättning, för svårt funktionhindrade personer. Den statliga assistansersättningen avser att täcka kostnaderna som en funktionshindrad person har för personlig assistans. Ersättningen kan lämnas till den som inte har fyllt och som har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring under i genomsnitt mer än . Assistansersättningen administreras av () och de allmänna försäkringskassorna. Rätten till den statliga assistansersättningen regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning () och i förordning (1993:1091) om assistansersättning. har i sin rapport om införandet av assistansersättning (RFV anser 1994:4) gjort regeringen uppmärksam på en del problem som uppstått i den praktiska tillämpningen av LSS och angående personlig assistans. har också tagit upp dessa problem i sin årsrapport om handikappreformen (följer upp och utvärderar 1994:11). Vidare har några kommuner m.fl. tillskrivit regeringen om önskvärda utökade möjligheter att avtala om kostnadsansvaret för boende i bostad med särskild service, vårdhem eller specialsjukhus. , och berörda centrala statliga myndigheterna har under hand getts tillfälle att lämna synpunkter på de nu framlagda förslagen om ändringar i LSS, och lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Efter Lagrådsgranskningen har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till det remitterade förslaget till lag om ändring i lagen (1993:388) om införande i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Därutöver har i nämnda lag det datum som flyttningen senast skall ha skett för att omfattas av den nya regleringen ändrats till . Två mycket viktiga begrepp inom handikappolitiken är valfrihet och integritet. Dessa begrepp är sammanlänkade genom att valfriheten stärker den enskildes integritet. Många människor lever med sådana funktionshinder som leder till stora beroendeförhållanden av omgivningen. Deras möjligheter till inflytande har delvis varit begränsade, liksom deras möjligheter att skapa sig ett självständigt liv. Mot denna bakgrund har vidtagits åtgärder för att möjliggöra att personer som är mycket beroende av olika stödåtgärder får ett reellt inflytande över sin egen livssituation. Personer som behöver mycket omfattande hjälp eller hjälp av mycket privat karaktär har genom assistansreformen getts ett avgörande inflytande på vem som skall ge hjälpen. Enligt LSS har en funktionshindrad person med behov av sådan hjälp rätt till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. Som nämnts kan assistansersättning lämnas enligt till den som har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring under i genomsnitt mer än . Med daglig livsföring menas enligt specialmotiveringen till förutsebara, kontinuerliga eller ofta återkommande aktiviteter eller situationer av vardagligt slag. Avsikten är, som framgår av 6 § , att denna grupp skall få statlig assistansersättning från och att kommunens ansvar enligt LSS för kostnader för personlig assistans normalt inte skall behöva aktualiseras gentemot dem som har ett vårdbehov överstigande . Däremot är kommunen skyldig att mot avgifter, som högst får uppgå till motsvarande vad den enskilde kan få i assistansersättning, faktiskt tillhandahålla biträde av en eller flera personliga assistenter om den enskilde så önskar. Kommunen är också skyldig att svara för eventuella kompletterande insatser, exempelvis vid tillfälliga ökningar av behovet av personlig assistans. Syftet med det ekonomiska stödet enligt LSS och den statliga assi- stansersättningen är att stärka den enskildes valfrihet. Den funktionshindrade kan anlita kommunen eller annat fristående organ eller välja att själv vara arbetsgivare/uppdragsgivare för sin eller sina personliga assistenter. Den funktionshindrade kan, om han eller hon t.ex. själv anställer en assistent i stället för att anlita kommunen eller annan som arbetsgivare, få ekonomiskt stöd/assistansersättning för sina lönekostnader. Även om det inte uttryckligen sägs i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) att detta även gäller om den funktionshindrade själv vill anställa en familjemedlem eller annan som han eller hon lever i hushållsgemenskap med, så gör lagtexten inte något undantag för sådana anställningar. Vad gäller vårdnadshavare till barn med funktionshinder så påpekades i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 s. 65) att dessa, liksom andra vårdnadshavare, har ansvar enligt för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren skall svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. För rätt till personlig assistans gäller att barnet har omfattande omvårdnadsbehov eller stor del av dygnet. Allmänt kan sägas att föräldrar till barn med funktionshinder gör betydligt större insatser för sina barn än föräldrar till barn utan funktionshinder. I propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (s. 66) anfördes i detta sammanhang att personlig assistans som ges till ett barn i hög grad ingriper i hela familjens livssituation. Det är därför väsentligt att assistansen anpassas till varje familjs individuella behov och att barnets vårdnadshavare ges ett reellt inflytande över hur stödet till barnet utformas. Ett väsentligt syfte med assistansen inom barnfamiljerna är att tillgodose föräldrarnas behov av avlösning i omvårdnaden eller att ge familjen möjlighet att genomföra sådana aktiviteter som barnet inte deltar i. I propositionen (s. 66) anfördes dock att trots detta bör även en vårdnadshavare till barnet kunna vara personlig assistent, om assistansen kan anses gå utöver vad föräldraansvaret omfattar och det är fråga om situationer där förutsättningar för personlig assistans föreligger. Det ekonomiska stödet/assistansersättningen är avsedd att motsvara de verkliga kostnaderna som den enskilde har för sin assistans. Det ekonomiska stödet enligt LSS skall lämnas till "skäliga" kostnader för personlig assistans. Assistansersättning lämnas med ett belopp som motsvarar hela kostnaden för assistansen inom ramen för beviljade assistanstimmar, dock med ett högsta belopp . Detta har för bestämts till . Detta belopp är tänkt att kunna täcka lönekostnader för assistenten - där utgångspunkten är vårdbiträdeslön - liksom administrationskostnader, utbildningskostnader och liknande, eller de avgifter, motsvarande i princip samma kostnader, som kommunen eller någon annan som svarar för insatsen debiterar. Med lönekostnader har vi främst avsett bruttolön till assistenten samt sociala avgifter och semesterersättning. Vid bestämmandet av det högsta möjliga ersättningsbeloppet - som skall fastställas - tas alltså hänsyn till att ersätt- ningsbeloppet är skattepliktigt. När den funktionshindrade personen ordnar assistansen på annat sätt än genom kommunen är det han eller hon själv, eller annan, t.ex en ideell eller ekonomisk förening (kooperativ) som anlitat (i normalfallet anställt) assistenten, och som då blir arbetsgivare/uppdragsgivare. I propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade framhölls att det med arbetsgivarrollen följer en hel del skyldigheter i olika avseenden. Skyldighet finns t.ex. att göra avdrag för preliminärskatt och att betala in arbetsgivaravgifter liksom att följa tillämpliga bestämmelser om arbetstid, skydd mot ohälsa eller olycksfall i arbetet, semester och ledigheter (t.ex. för vård av barn) etc. Enskilda personer som själva anställer sin assistent kan ha svårigheter att klara alla uppgifter som ingår i en arbetsgivarroll. I propositionen framhölls att det är angeläget att kommunen på den enskildes begäran är behjälplig och ger råd och stöd i dessa frågor. 4.2 Vissa frågor som har samband med att den funktionshindrade själv har anställt sin personliga assistent Regeringens förslag: Ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans enligt LSS och assistansersättning enligt skall inte ges om den funktionshindrade personen själv som arbets- givare/uppdragsgivare anlitar någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med som personlig assistent. Om en funktionshindrad person som är berättigad till ekonomiskt stöd/assistansersättning önskar ha någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med (familjemedlem eller annan samboende) som personlig assistent, får han eller hon i stället begära att assistansen ordnas genom kommunens eller ett fristående organs försorg. Ekonomiskt stöd/assistansersättning skall, när den ersättningsberättigade själv är arbetsgivare/uppdragsgivare till en personlig assistent, inte heller ges för arbetstid som för den assistenten överstiger vad som kan accepteras enligt lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i hus- ligt arbete. Därutöver görs den senare lagen tillämplig på personliga assistenter även i de fall de är familjemedlem till arbetsgivaren. Skälen för regeringens förslag: Assistansreformen är ett komplext system med flera ansvariga myndigheter. Många områden berörs utöver det socialpolitiska området. Det gäller t.ex. frågor som rör arbetsmiljö, avtalen på arbetsmarknaden, arbetstidsregleringen, skatter och socialavgifter. I den praktiska tillämpningen av assistansersättningen har vissa problem inom dessa områden uppkommit i de fall anhöriga eller andra samboende anställs av en funktionshindrad person som personlig assistent åt denne. () har i en första rapport om assistansersättningen (RFV anser 1994:4) visat att funktionshindrade personer som är berättigade till assistansersättning och som själva vill ta på sig arbetsgivarrollen, i inte oväsentlig utsträckning önskar anhörig eller annan som de lever i hushållsgemenskap med som personlig assistent. RFV redovisar i en statistikavläsning att det hos försäkringskassorna fanns 6 663 ansökningar om assistansersättning, varav beslut och utbetalning skett i 2 149 ärenden. Av dessa 2 149 fall anges de funktionshindrade vara egen arbetsgivare i 317 fall. Detta gäller både inom barnfamiljer och vuxenfamiljer. En inte oväsentlig andel av dessa är sådana som anställt någon som de lever i hushållsgemenskap med. RFV har i sin rapport pekat på ett antal problem som uppstått i dessa situationer i den praktiska tillämpningen av assistansersättningen. Även har tagit upp dessa problem i sin årsrapport om handikappreformen (följer upp och utvärderar (1994:11). I de närmast följande två delavsnitten kommer vi att redogöra för dessa, i huvudsak arbetsrättsliga och skatterättsliga, problem och för relevant lagstiftning. Flera förhållanden vid en anställning blir oreglerade i det fall den funk- tionshindrade personen själv anställer en familjemedlem som personlig assistent. Arbetstidslagen (1982:673) gäller bl.a. inte för arbete som utförs i en arbetsgivares hushåll eller i arbetstagarens hem. För arbete som utförs inom arbetsgivarens hushåll finns en särlagstiftning, lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete, som reglerar vissa frågor, bl.a. arbetstid, för arbetstagare som utför arbete i arbetsgivarens hushåll, t.ex. passar barn. Lagen gäller emellertid inte om arbetstagaren är medlem i arbetsgivarens familj. Frågan om arbetstid är i hög grad en fråga om assistansens kvalitet. Kvaliteten på assistansen kan påverkas negativt när antalet arbetstimmar, eventuellt tillsammans med annat arbete som den anhörige har, långt överstiger normal arbetstid. Av förordningen om assistansersättning framgår att all tid som avser uppgifter som assistenten utför som ett led i det personliga stödet i den dagliga livsföringen till den ersättningsberättigade skall beaktas vid beräkningen av antalet assistanstimmar. Det är, enligt RFV, inte ovanligt att en svårt funktionshindrad person beviljas . Ansvaret för arbetsmiljön ligger enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) på arbetsgivaren. Lagen gäller emellertid inte arbete som utförs i en arbetsgivares hushåll. För arbete som arbetstagare utför i dennes hushåll gäller lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete.