prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — En övergångsregel knyts också till föreskrifterna om kommunens renhållningsord- ning, som skall fortsätta att gälla till dess en ny renhållningsordning enligt har antagits av kommunen.Kommittens förslag: Kommittén har i denna del föreslagit en övergångsregel beträffande den kommunala renhållningsordningen. Den i detta avsnitt behandlade stoppregeln har av kommittén placerats bland de allmänna aktsamhetsreglerna. Remissinstanserna: delar kommitténs uppfattning i fråga om att det behövs övergångsbestämmelser till den kommunala renhållningsordningen och framhåller att en ny renhållningsordning kan komma att kräva investeringar m.m. för kommunerna. Av annan uppfattning är , som anser att kommunerna - liksom staten - måste se över och anpassa renhållningsordningarna till den nya lagstiftningens krav. Den av kommittén föreslagna övergångsbestämmelsen till stoppregeln som en allmän aktsamhetsregel har kommenterats av flera remissorgan. och flera länsstyrelser tycker att en tioårig övergångsregel är för generös. Andra länsstyrelser delar kommitténs uppfattning när det gäller den tid som övergångsreglerna skall vara tillämpliga. och vidhåller sin tidigare framförda kritik mot regelns utformning och ifrågasätter vidare om den föreslagna övergångstiden är tillräcklig med hänsyn till företagens avskrivningar för sina investeringar. menar vidare att en miljöfarlig verksamhet som bedrivs utan att omfattas av tillstånd inte skall komma i åtnjutande av en tioårig övergångstid, utan att det skulle räcka med . Skälen för regeringens förslag: Balkens fjärde avdelning föreslås av regeringen omfatta föreskrifter om miljöfarlig verksamhet, kemiska produkter, hälsoskydd och avfallshantering. Några materiella förändringar av lagstiftningen av innebörd att det skulle behövas övergångsbestämmelser föreligger inte beträffande de tre sistnämnda verksamheterna. Annorlunda är emellertid förhållandet när det gäller miljöfarlig verksamhet. Stoppreglerna, som i kommitténs förslag utgjorde en allmän aktsamhetsregel för all verksamhet som kan innebära skadlig inverkan på miljön, har i regeringens förslag till miljöbalk - i en något annorlunda utformning - upptagits i 13 kap. 5 §. Huvudregeln är att en miljöfarlig verksamhet som kan leda till skada på människors hälsa eller annan väsentlig olägenhet inte får utövas. I paragrafens andra stycke ges dock möjlighet till undantag från huvudregeln. Om verksamheten inte skadar människors hälsa och om den är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, får regeringen således enligt andra stycket besluta, att verksamheten får komma till stånd, om områden som är av riksintresse för natur- eller kulturvården inte allvarligt skadas. Enligt nuvarande stoppregler för miljöfarlig verksamhet krävs för att en verksamhet skall vara otillåtlig att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att verksamheten innebär en betydande förlust från naturvårdssynpunkt. Även om sådana följder skulle uppstå på grund av verksamheten får regeringen lämna tillstånd, dock under förutsättning att verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Införandet av stoppregler av det slag som föreslås kan således föranleda vissa övergångsproblem eftersom de föreslagna stoppreglerna är strängare än motsvarande regler i miljöskyddslagen, särskilt gäller detta i fråga om hälsoskyddet. Under de år som gått sedan bestämmelserna i miljöskyddslagen trädde i kraft har tillstånd lämnats till ett mycket stort antal miljöfarliga verksamheter i landet. I tillstånden har noga reglerats under vilka förhållanden verksamheten får utövas. Tillstånden som sådana gäller i princip medan villkoren kan omprövas. Stoppreglerna avses inte kunna tillämpas vid omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet. Deras ändamål är att hindra att tillstånd lämnas när hälsa eller miljö kan skadas mer eller mindre allvarligt, beroende på stoppreglernas utformning. Sedan ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnats gäller det - med de undantag som särskilt föreskrivits - i princip utan tidsbegränsning. I detta hänseende innebär föreskrifterna i 13 kap. ingen ändring i förhållande till gällande rätt. Emellertid skulle det vara olämpligt om miljöfarliga verksamheter som erhållit tillstånd före balkens ikraftträdande skulle kunna fortsätta utan varje tids- begränsning trots att verksamheterna strider mot de värderingar som ligger till grund för utformningen av föreskrifterna i 13 kap 5 §. Det bör inte vara acceptabelt att människors hälsa skadas genom hälso- och miljöfarliga verksamheter. Hälsofarliga utsläpp måste därför bringas att upphöra. Ett sätt att åstadkomma detta är att uppställa en bestämd tid då åtgärderna senast skall vara genomförda. Industri, kommuner och andra som utövar miljöfarlig verksamhet får då tid på sig att anpassa sig till dessa regler. Å andra sidan sätter en sådan tidsfrist en press på dem som bedriver de miljöfarliga verksamheterna att genomföra nödvändiga ändringar, något som kan förutsätta teknisk utveckling. Bland andra fördelar med den metoden kan nämnas att det blir utövarna av miljöfarlig verksamhet som själva får välja medel för att komma till rätta med befintliga olägenheter av verksamheterna. I likhet med kommittén föreslår regeringen därför att en övergångstid införs för miljöfarliga verksamheter för vilka tillstånd lämnats enligt tidigare regler. Efter övergångstidens slut skall även befintliga tillstånd kunna upphävas, om de strider mot de nya stoppreglerna. En annan och närbesläktad fråga är hur lång övergångstiden bör vara. Om det skall framstå som realistiskt att lyckas komma så långt att en miljöfarlig verksamhet aldrig får skada människors hälsa, torde det krävas att det får förflyta från balkens ikraftträdande, innan ett tillstånd dras in på grund av att en miljöfarlig verksamhet strider mot de nya stoppreglerna. Enligt regeringens mening kan det vara lämpligt att anknyta till den tioårstid som gäller för omprövning, eftersom företag med tillstånd alltid måste räkna med möjligheten att efter den tiden få sina villkor väsentligt skärpta. Om målet skall vara att framtvinga ändringar under en övergångstid bör dock tiden räknas lika för all miljöfarlig verksamhet och därvid utgå från balkens ikraftträdande. Om en miljöfarlig verksamhet, som påbörjats före balkens ikraftträdande, strider mot de nya stoppreglerna bör alltså tillståndet på den grunden kunna upphävas fr.o.m. , eftersom balkens regler avses träda i kraft . fram till dess skall miljöskyddslagens stoppregler gälla för verksamheten i fråga. Regeringen föreslår alltså i enlighet med kommitténs förslag, att de äldre stoppreglerna skall tillämpas efter ikraftträdande. Vad som här har uttalats skall dock inte gälla generellt. Kommittén har sålunda föreslagit att den tioåriga övergångstiden också skall gälla för miljöfarliga verksamheter som inte omfattas av tillstånd. Regeringen gör i den frågan följande bedömning. Under miljöskyddslagens giltighetstid har det varit en genomgående tillämpad princip att den som inte har erhållit tillstånd till den miljöfarliga verksamheten har fått finna sig i att följa de nya regler som tid efter annan har införts. Regeringen anser att det saknas anledning att bedöma frågan annorlunda på grund av de nya stoppreglerna. Det nu sagda innebär alltså att tillstånd inte bör meddelas en vid balkens ikraftträdande befintlig verksamhet, om den vid en tillståndsprövning befinns strida mot de nya stoppreglerna. Ambitionen bör således vara att den som söker tillstånd för en befintlig verksamhet har verksamheten ordnad så att han inte kommer i konflikt med aktsamhetsregler. Ett inte obetydligt antal kvalificerat miljöfarliga verksamheter bedrivs utan tillstånd. har föreslagit att regeringen skall kunna föreskriva tillståndsplikt också för sådana verksamheter. Det kan här vara fråga om verksamheter som antingen prövats genom dispensbeslut av eller före eller som tillhör tillståndspliktiga branscher men som trots detta inte har tillståndsprövats. Av tillgänglig statistik framgår att antalet verksamheter av det förra slaget /90 uppgick till drygt 1 300, varav det stora flertalet var s.k. B-objekt, dvs. företag tillhörande branscher på länsstyrelselistan, där de största enskilda branscherna var rengörings- och renhållningsverksamhet samt verkstadsindustri. Vad gäller verksamheter som över huvudtaget inte prövats framgår av den nämnda statistiken att dessa uppgick till knappt 2 300. Även bland dessa dominerade B-objekten och de största enskilda branscherna var här trävarutillverkning, plast- och gummivaruindustri, rengörings- och renhållningsverksamhet, verkstadsindustri samt annan brytning och utvinning än sådan som avser malm och mineraler. Det finns inget som tyder på att någon nämnvärd förändring har skett sedan den nu redovisade statistiken upprättades. Regeringen har tagit fasta på kommitténs förslag. I 13 kap. 11 § i förslaget till miljöbalk föreskrivs sålunda ett bemyndigande som överensstämmer med kommitténs förslag. Detta innebär alltså en förändring i förhållande till gällande rätt. Någon övergångsbestämmelse för att fånga upp dessa verksamheter behövs emellertid inte . I stället bör den lösningen väljas, att regeringen, när föreskrifter beslutas om tillståndsplikt för pågående miljöfarlig verksamhet, särskilt överväger behovet av en övergångstid. De särskilda bestämmelserna om hälsoskydd har i samlats i 15 kap. I förslaget till miljöbalk har hälsoskyddsbestämmelserna i större utsträckning än nuvarande bestämmelser i hälsoskyddslagen inriktats på frågor om inomhusmiljö. Delvis som en konsekvens härav föreslås att tillämpningsområdet för bestämmel- serna i fortsättningen inte skall anknytas till användning av egendom. Hälsoskyddsbestämmelsernas tillämpningsområde föreslås vidare utvidgas genom att begreppet sanitär olägenhet ersätts med begreppet olägenheter för människors hälsa. Sistnämnda ändring medför att balkens bestämmelser till skydd för hälsan också kan tillämpas på olägenheter som i och för sig inte är direkt skadliga men ändå kan uppfattas som störande, t.ex. lågfrekvent ljud från värmepumpar m.m. De nu redovisade ändringarna föranleder inte några särskilda övergångsbestämmelser. Bland hälsoskyddsbestämmelserna i föreslås i 18 kap. 15 § en regel om undersökningsplikt som saknar motsvarighet i nuvarande hälsoskyddslag- stiftning. En sådan bestämmelse har emellertid funnits i miljöskyddslagen i fråga om miljöfarlig verksamhet. I bestämmelsen läggs fast att var och en som upplåter byggnader för bostäder eller allmänna ändamål är skyldig att utföra sådana undersökningar som behövs för att hindra uppkomsten av olägenheter för hälsan. Med stöd av denna regel kan tillsynsmyndigheten förelägga en fastighetsägare att utföra de undersökningar som behövs för att klarlägga exempelvis förekomsten av skadlig strålning, mögel m.m. Tillsyns- myndigheten kan också uppdra åt utomstående att på ägarens bekostnad låta utföra undersökningarna. Den nytillkommande bestämmelsen kommer att avsevärt förbättra möjligheterna att komma till rätta med osunda eller skadliga bostadsmiljöer. Den innebär vidare att kostnadsansvaret för undersökningarna läggs på den som upplåter byggnader för bostadsändamål m.m. bekostas sådana undersökningar i stor utsträckning av kommunerna. Även om den föreslagna förändringen innebär en relativt radikal nyhet i för- hållande till vad som gäller finns det enligt regeringens mening inget behov av någon övergångsbestämmelse. Det framstår nämligen som helt naturligt att sådana undersökningar som här avses skall bekostas av den som upplåter byggnader till bostadsändamål m.m. även när det är fråga om egendom som finns vid balkens ikraftträdande. När det gäller avfallshantering anges i 16 kap. 9 § andra stycket att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om hur en renhållningsordning skall upprättas och antas och om det närmare innehållet i en avfallsplan. gäller enligt renhållningslagen att kommunens renhållningsordning skall antas av kommunfullmäktige. Vidare innehåller renhållningslagen detaljerade bestämmelser om upprättande av eller ändring i en renhållningsordning. De renhållningsordningar som upprättats och antagits före ikraftträdande bör inte upphöra att gälla när balken träder i kraft. I stället bör renhållningsordningar som upprättats och antagits enligt äldre bestämmelser förbli gällande även efter ikraftträdandet till dess en ny renhållningsordning antagits av kommunen. En särskild bestämmelse om detta bör därför finnas i lagen om införande av . 4.21.7 Tillsyn, överklagande, ersättning Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om ersättning och inlösen skall gälla för beslut som har meddelats före ikraftträdande. Regeringens bedömning: Balkens tillsynsbestämmelser kräver inga övergångsregler. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén har dessutom föreslagit en särskild övergångsregel för skador som har uppkommit som följd av en störning som har upphört före balkens ikraftträdande. Remissinstanserna: i anser att det behöver klarläggas vilka materiella regler som skall tillämpas i sådana ärenden som anhängiggjorts före ikraftträdande, men som inte slutligt har avgjorts vid tiden för balkens ikraftträdande. Flera kommuner har framhållit vikten av att ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i fråga om tillsynen är klarlagd när träder i kraft. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna bestämmelserna om tillsyn i har motsvarigheter i den äldre lagstiftningen. Ändringar i förhållande till tidigare lagstiftning är inte av sådan betydelse att det finns anledning att införa särskilda övergångsbestämmelser. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Förelägganden och förbud som tillsynsmyndigheter har beslutat före balkens ikraftträdande och som äger giltighet då bör gälla också efter ikraftträdandet. I fråga om överklagande måste beslut som meddelats före ikraftträdandet fullföljas till den myndighet som var behörig enligt äldre rätt. Bestämmelserna i 23 kap. om ersättning för intrång motsvarar i huvudsak de materiella regler om ersättning och inlösen som finns i naturvårdslagen. Det kan därför på goda grunder antas att balkens bestämmelser kommer att leda till samma resultat i ersättningshänseende som . Det är emellertid både naturligt och lämpligt att frågor om rätt till ersättning och inlösen prövas enligt den lag varpå det beslut grundas som berättigar till ersättning eller inlösen. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse av denna innebörd. Även den nya bestämmelsen i 23 kap. 3 § om minskning av ersättningen med ett belopp upp till den s.k. kvalifikationsgränsen motiverar en sådan övergångsbestämmelse. I sammanhanget kan också erinras om att naturvårdslagen innehåller en motsvarande övergångsregel i 45 § andra stycket. Även beträffande skadestånd är övergångsförhållandena lätta att reglera. En allmän rättsgrundsats innebär att den lag skall tillämpas som gällde när skadefallet inträffade. Någon särskild bestämmelse om detta behövs därför inte. Regeringens förslag: Ett miljöbrott som har begåtts innan har trätt i kraft, skall bedömas efter äldre straffbestämmelser, om inte bestämmelserna i leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Motsvarande skall gälla om förverkande på grund av brott och beslut om miljöskyddsavgift.Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte givit tillkänna någon särskild uppfattning i frågan. , , framhåller dock vikten av att de som skall tillämpa straffbestämmelser ges en god utbildning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 10 § första stycket regerings- formen får straff eller annan brottspåföljd inte ges retroaktiv verkan. Vidare gäller att svårare brottspåföljd än den som gällde då brottet förövades inte får utdömas. Det som sagts om brottspåföljd gäller även för förverkande och annan rättsverkan av brott. Lagen om införande av (promulgationslag, BrP) innehåller i 5 § föreskrifter om förhållandet mellan gammal och ny strafflag. Föreskrifterna är generellt avfattade. De är tillämpliga också vid framtida änd- ringar av strafflagstiftningen på område och inom specialstraf- frätten. Huvudregeln i 5 § BrP är att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas, skall den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Jämförelsen skall avse resultatet i det enskilda fallet av en tillämpning av gammal respektive ny lag. Straff för gärningar som har begåtts före den tidpunkt då avses träda i kraft bör alltså som huvudregel ådömas enligt de straffbestämmelser som gällt enligt någon av de lagar som upphävs i samband med balkens ikraftträdande. Eftersom dessa lagar upphävs med ikraftträdande behövs särskilda övergångsbestämmelser med föreskrifter att straffbestämmelserna i de lagar som upphävs alltjämt skall gälla efter balkens ikraftträdande. Detta beror på att gärningar som begåtts före balkens ikraftträdande bör kunna föranleda påföljd även efter balkens ikraftträdande. Motsvarande gäller i fråga om förverkande på grund av brott. De föreslagna ansvarsbestämmelserna i innebär skärpta straff. I några få fall innebär dock regeringens förslag att en gärning avkriminaliseras. Detta gäller t.ex. undersökningsplikten enligt 43 § andra stycket första meningen miljöskyddslagen. Dessutom har krav på grov oaktsamhet för straffbarhet uppställts för vissa brott vars tidigare motsvarigheter endast krävde vanlig oaktsamhet för att straff skulle följa. För att uppnå överenstämmelse med 5 § BrP bör därför straffreglerna i de lagar som skall upphävas inte tillämpas om bestämmelser leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Regeringen föreslår i ett väsentligt annorlunda system för miljö- skyddsavgifter än det som gäller enligt miljöskyddslagen. Det nya systemet har ett betydligt mer omfattande tillämpningsområde. Grundlagsregeln med förbud mot retroaktiv tillämpning av straffbestämmelser är i och för sig inte direkt tillämplig på straffliknande rättsföljder med annan benämning. I motiven till grundlagsbestämmelsen förklarade emellertid departementschefen att det måste anses som ett klart kringgående av förbudet mot retroaktiv strafflag, om sådana administrativa sanktioner som har trätt i stället för straffrättsliga påföljder skulle ha en retroaktiv verkan. Motsvarande får anses gälla också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart straffliknande karaktär som införs på tidigare oreglerade områden. Även för miljöskyddsavgifternas del behövs det alltså en övergångsbestämmelse om att bestämmelserna i miljöskyddslagen skall tillämpas på förseelser före ikraftträdandet. 4.22Konsekvenser av en miljöbalk Regeringens bedömning: En samlad miljölagstiftning bör göra myndigheternas arbete effektivare och underlätta för företag och enskilda att överblicka lagstiftningen. Lagstiftningen kan utnyttjas parallellt med ekonomiska styrmedel. är anpassad till internationella rättsliga instrument och mekanismer. Skälen för regeringens bedömning: Miljölagstiftningen har, som en följd av att den vuxit fram successivt, blivit delvis överlappande. Detta förhållande leder i sin tur till att lagstiftningen uppvisar vissa brister i fråga om konsekvens och överblickbarhet. Lagstiftningen är också delvis föråldrad. Ändamålet med en samlad miljölagstiftning som är att lagstiftningen skall bli ett verksamt instrument för att genomföra de ambitioner i miljöpolitiken som har gett uttryck för i olika sammanhang. Som nämnts inledningsvis i propositionen är lagstiftningen dock bara ett av flera instrument som kan användas för en framgångsrik miljöpolitik. För att politiken skall lyckas krävs ofta att en samverkan mellan olika åtgärder som lagstiftning, information och utbildning. Att en framgångsrik miljöpolitik också kräver en ekonomisk tillväxt - en tillväxt som beaktar att naturen inte skall utsättas för större påfrestningar än vad den kan tåla - är också allmänt vedertaget och bör räknas in som en av förutsättningarna för en framgångsrik miljöpolitik. har inom ramen för sitt uppdrag gjort allmänna bedömningar av myndigheternas ansvarsområden och uppgifter. Samordningen av ett stort antal miljölagar i ett gemensamt lagkomplex som innebär emellertid med nödvändighet att förslaget till balk kommer att innehålla föreskrifter som är allmänt hållna. Vad gäller myndigheternas ansvarsområden och uppgifter kommer balken därför att i dessa avseenden i stor utsträckning innehålla bemyndiganden för regeringen att reglera frågorna genom föreskrifter. Arbetet med att närmare lägga fram konkreta förslag till myndighetsorganisation, ansvarsfördelning mellan myndigheterna och andra hit hörande frågor, har regeringen överlämnat till . De kostnader inrättandet av en Mil- jöombudsman innebär kommer att redovisas av denna utredning. I det följande redovisas konsekvenserna av en miljöbalk i olika avseenden så långt som det är möjligt med hänsyn till att beredningen av frågan om vilken myndighetsorganisation som bäst gynnar en effektiv tillämpning av balken ännu inte är avslutad. Det som ligger närmast till hands vid en redovisning av konsekvenserna är naturligtvis de samordningsvinster som kan uppnås med en miljöbalk. Också andra vinster av en samlad miljölagstiftning kan hämtas. Därmed avses att strukturer skapas som underlättar genomförandet av miljöpolitiken också i förhållande till andra delar än den lagstiftning som är aktuell. När det gäller t.ex den föreslagna lagstiftningen och dess förhållande till andra styrmedel, som ekonomiska styrmedel, kommer den sammanvävning av statlig och planering som införlivandet av naturresurslagen innebär i kombination med de nya möjligheterna att utnyttja rätten till att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer, att underlätta att skapa den planering som behövs lokalt och regionalt för att styra utsläppen. Genom att införa fixerade kvalitetskrav inom ramen för miljökvalitetsnormerna bör det lagtekniskt ha skapats utrymme för att i ökad omfattning använda ekonomiska styrmedel. På det internationella planet kommer det för svenskt vidkommande att underlätta anpassningen till den europeiska integrationen med en samlad miljölagstiftning. Också i uppföljningsarbetet efter UNCED, där miljölagstiftningen ingår som en del i , kommer möjligheter att agera för en förstärkt rättsordning att öka. För svenskt vidkommande kommer enligt regeringens mening inte en samlad miljölagstiftning att försämra näringslivets villkor i stort. Också i vår omgivning ändras miljölagstiftningen och förändrade krav ställs på företagen. De svenska som redan har gjort stora framsteg i sitt miljöarbete. Den föreslagna lagstiftningen kommer enligt regeringens bedömning därför inte att försämra företagens konkurrenskraft. Lagstiftningen medger en smidig anpassning till den normgivning på miljöområdet som beslutas inom EG och som är betydelsefull också för . I det arbetet deltar företrädare både för svenska myndigheter och svensk industri och de kan mot bakgrund av sin samlade erfarenhet ge värde- fulla bidrag Samordningen av miljölagstiftningen innebär som framgår av det följande att bl.a. naturvårdslagen, miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, renhållningslagen och naurresurslagen läggs samman i ett lagverk. Mycket av det specifika för varje lag behålls, men aktsamhetsreglerna, som utgör de grundläggande försiktighetsmåtten som verksamhetsutövaren skall iaktta i sin verksamhet blir i grunden gemensamma, om verksamheten kan föranleda olägenheter för människor och miljön. För myndigheternas del samordnas tillsynsbestämmelserna och möjligheterna att ingripa med förelägganden och förbud av olika slag. För domstolarna innebär en miljöbalk en samlad lagstiftning om förpliktelser, ansvar och sanktioner på miljöområdet.