prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Dock får hos myndighet som avses i första stycket sökas tillstånd jämväl beträffande anordning som här avses. Har sådan anordning anbringats utan tillstånd eller i strid mot givet tillstånd och finnes den vara uppenbart vanprydande i landskapsbilden, får myndigheten meddela föreläggande om avlägsnande av anordningen eller vidtagande av annan erforderlig åtgärd därmed. Affisch eller annan tillfällig anordning utomhus för reklam, propaganda eller liknande ändamål skall av den som anbringat eller låtit anbringa anordningen avlägsnas efter anbringandet, om ej regeringen eller statlig eller myndighet som regeringen bestämmer medgivit annat. Vad nu sagts gäller ej anordning eller på anslagstavla anbringade meddelanden som avses i andra stycket. Bestämmelserna i denna Bestämmelserna i denna paragraf gäller inte paragraf gäller inte anordningar inom anordningar inom vägområde vägområde eller för vilka eller för vilka bygglov bygglov krävs eller har krävs eller har lämnats. Bestämmelserna Bestämmelserna gäller inte gäller inte heller sådana heller sådana åtgärder åtgärder avseende skyltar avseende skyltar och och ljusanordningar som ljusanordningar som inte inte kräver bygglov kräver bygglov efter efter beslut enligt 8 beslut enligt 8 kap. kap. 5 § första stycket eller 5 § första stycket plan- andra stycket 7 (1987:10). och bygglagen (1987:10). Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Utredningen (M 1992:03) om översyn av (1987:10), PBL, m.m., Plan- och byggutredningen, påbörjade sitt arbete (dir. 1992:104). Vissa frågor, som enligt direktiven skulle behandlas i en första etapp, redovisades i betänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94). På grundval av betänkandet lämnade den förra regeringen till förslag till ändringar i rörande bl.a. systemet för tillsyn och kontroll av byggandet. Bygglovsprövningen inskränks genom förslagen till att avse endast en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen av byggnader m.m. Förslagen antogs av (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, rskr. 1993/94:372). De beslutade ändringarna träder i kraft (prop. 1994/95:106, bet. 1994/95:BoU8, rskr. 1994/95:91). Den följande utredningsetappen skulle enligt direktiven behandla frågor om bl.a. miljöhänsyn i den fysiska planeringen, detaljplaneprocessen och medborgarinflytande samt den statliga kontrollen. fick utredningen tilläggsdirektiv rörande bl.a. förutsättningarna att skydda parker och grönområden i våra städer och tätorter (dir. 1993:122). fick utredningen dessutom genom tilläggsdirektiv i uppgift att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande (dir. 1994:65). överlämnade utredningen sitt andra betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) och ett tredje betänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). Sammanfattningar av betänkandena finns i bilagorna 1 och 2. De lagförslag som lagts fram i betänkandet Miljö och fysisk planering finns i bilaga 3. Lagförslag avseende PBL i betänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden finns i bilaga 4. Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilagorna 5 och 6. Sammanställningar av remissyttrandena avseende de båda betänkandena finns tillgängliga i (dnr M94/903/9 och M94/3791/9). I detta ärende, som i huvudsak bygger på utredningens andra betänkande, behandlas bl.a. frågor om den kommunala översiktsplaneringen, skyddet av natur- och kulturvärden i stadsbygden, användningen av miljökonsekvensbeskrivningar samt om medborgarinflytande. Utredningens övriga förslag kommer att övervägas vidare i anslutning bl.a. till såväl Plan- och byggutredningens som (M 1993:04) fortsatta arbete. Regeringen kommer senare denna dag att genom tilläggsdirektiv ge Plan- och byggutredningen i uppdrag att utveckla och komplettera tidigare förslag om bl.a. regleringen i detaljplan enligt PBL samt att i det sammanhanget också se över lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, m.m. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten. Regeringen har följt lagrådets förslag och synpunkter i allt väsentligt. En smärre avvikelse föreligger beträffande lydelsen av 4 kap. 14 § PBL. Avvikelsen behandlas i avsnitt 5.1.7. Lagrådet har vidare i två fall, 4 kap. 4 § andra stycket och 5 kap. 22 § PBL, uttalat att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör övervägas om inte också dessa bestämmelser bör ändras på motsvarande sätt som 5 kap. 21 § andra stycket respektive 4 kap. 5 §. När det gäller 4 kap. 4 § andra stycket anser regeringen att skillnaden mellan de frågor som normalt behandlas vid översiktsplanering och de som behandlas under upprättandet av en detaljplan motiverar ett lägre ställt krav på redovisningen i översiktsplanens samrådsredogörelse. Frågan om en ändring av 5 kap. 22 § har inte behandlats av utredningen eller av remissinstanserna. Regeringen anser att frågan bör bli föremål för vidare överväganden innan en lagändring föreslås. Efter Lagrådets granskning har en ändring gjorts i 9 kap. 13 § andra stycket PBL, som i gällande lydelse fått en utformning som inte varit avsedd. Ändringens beskaffenhet är sådan att regeringen anser att Lagrådets hörande i den delen skulle sakna betydelse. Slutligen har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagförslagen. 4 Ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen Villkoren för den fysiska planeringen har förändrats i flera väsentliga avseenden . Fysisk planering är inte längre främst ett led i genomförandet av ett nödvändigt bostadsbyggande. Andra viktiga frågor som rör exploateringen av mark och vatten gör sig allt mer gällande. Kraven på att miljökonsekvenser analyseras och beskrivs har förstärkts och medborgarnas krav på insyn och inflytande har ökat. Dessa och andra förhållanden har medverkat till att den fysiska planeringens inriktning och innehåll måste förändras och utvecklas. Nya krav ställs också på att bl.a. olika samhällssektorer skall ta ett eget ansvar för miljön. Den fysiska planeringen skall ses som ett led i en samlad politik för en hållbar utveckling. Natur- och kulturlandskapet och den byggda miljön skall förvaltas och utvecklas så att målet om en hållbar utveckling kan nås. Den byggda miljön - dvs. tätorter och annan bebyggelse, kommunikationsleder, anläggningar och teknisk infrastruktur - är en del av grunden för välfärdssamhället. Den ger inte bara ramarna för utvecklingen av näringslivet och ekonomin. Den utgör också basen för människors vardagsliv. Den är bärare av kulturhistoriska och konstnärliga värden och utgör en del av samhällets identitet och kulturarv. är det uppenbart att användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse och anläggningar har påtagliga effekter för miljön i både begränsad och vid mening. Miljön utsätts för påfrestningar genom bl.a. ingrepp i mark- och vattenområden och genom förbrukning av naturresurser och energi. Avfall, restprodukter, miljöstörande utsläpp och andra störningar som mark, luft och vatten utsätts för är i hög grad ett resultat av det moderna industrisamhället. Med en framsynt fysisk planering som samordnas med insatser på andra områden finns det emellertid möjligheter att i betydande utsträckning förebygga - och i många fall också eliminera - olika miljöproblem. Insikten om att samhället i många avseenden måste förändras för att uppnå det ekologiskt hållbara industrisamhället har ökat. Det handlar om ett förändrat levnadssätt, ändrade konsumtionsvanor och omställning av produktionsmönster och transportsystem. Den byggda miljön måste utvecklas på ett sätt som är förenligt med kraven på en hållbar utveckling. Den fysiska planeringen kan medverka till en positiv samhällsutveckling som tar hänsyn till miljön, bl.a. genom de möjligheter den ger att konkret påverka hur samhället i stort organiseras. 4.1 Den fysiska planeringens uppgifter Det hållbara samhället förutsätter insatser på flera områden. För det första gäller det att utveckla en ändamålsenlig och långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur, så att våra mark- och vattenområden utnyttjas och utformas med hänsyn till miljön samt människors välbefinnande, hälsa och säkerhet och med kommande generationers behov och önskemål i åtanke. För det andra måste den tekniska infrastrukturen anpassas till och utvecklas på ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och naturens kretslopp. Trafikens infrastruktur måste uppmärksammas särskilt. De växande miljöproblemen i framför allt städer och tätorter ställer ökade krav på nya tekniska lösningar där återvinning, återanvändning och kretsloppslösningar behöver sättas i centrum. För det tredje handlar det om att skapa en rik och levande vardagsmiljö. Tillgång till naturupplevelser och historisk dimension, god byggnadskultur, möjligheter till social samvaro och ett varierat utbud av arbetsplatser, kultur och service är viktiga inslag i en god livsmiljö. Lokalisering och utformning av bebyggelse och anläggningar måste därför ske med stor hänsyn till den byggda miljöns värden och kvaliteter. Förändringar bör sikta mot att skapa en ny god byggnadskultur. Därigenom främjas både särart och mångfald. För det fjärde handlar det om att förbättra det lokala inflytandet. Kunskaper om lokala förutsättningar, problem och önskemål måste tas till vara när förändringar i den byggda miljön diskuteras. Beslut som rör människans vardagsmiljö skall utformas med stor hänsyn till önskemål och synpunkter från de människor som främst berörs. Det är därför angeläget att vidareutveckla vårt decentraliserade beslutssystem så att besluten fattas på rätt nivå i en öppen och demokratisk process. När viktiga gemensamma eller nationella värden står på spel måste också statens inflytande säkerställas. Innehållet i och formerna för detta inflytande måste utvecklas. I en strategi för utveckling av den byggda miljön spelar samhällsplaneringen - och som en viktig del i denna den fysiska planeringen - en avgörande roll. Redskapen på alla nivåer - bl.a. långsiktiga sektorsplaner, kommunala översiktsplaner och miljökonsekvensbeskrivningar - behöver utvecklas så att konsekvenserna av olika beslut blir tydliga och så att förutsättningarna för beslut som beaktar långsiktiga miljöintressen förbättras. Den fysiska planeringen kan medverka genom att ta fram ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt, där - förutom traditionella intressen och anspråk - också miljöförhållanden, alternativ och konsekvenser analyseras. Det är genom kunskaper om bebyggelsens förutsättningar och särart och om konsekvenserna av olika förändringar - för stadsmiljön eller för natur- och kulturlandskapet - som vi kan förstå och rätt behandla natur och landskap, den lokala byggnadstraditionen och andra delar av vårt byggda kulturarv. Tydliga beskrivningar och analyser av värden och kvaliteter kan ge viktig vägledning för förändringar av den byggda miljön. Miljökonsekvensbeskrivningar ger medborgarna möjlighet att förstå innebörden av de förändringar som aktualiseras. 4.2 Större hänsyn till miljön Vid i om miljö och utveckling antogs bl.a. den s.k. , ett handlingsprogram för nationellt och internationellt miljöarbete inför det 21:a århundradet. En grundläggande princip i är att miljöhänsynen skall integreras i olika verksamheter och sektorer med tonvikt på lokala insatser. Handlingsprogrammet innehåller mål och riktlinjer för hur miljöfrågorna skall behandlas på olika samhällsområden såsom trafik, skogs- och jordbruk och avfallshantering. Programmet betonar även att en förutseende samhällsplanering har stor betydelse för att främja målet om en hållbar utveckling. Principerna i avses omsättas bl.a. i ett lokalt arbete, där olika aktörer - kommuninvånare, företrädare för näringslivet, intresseorganisationer m.fl. - involveras aktivt. Kommunerna förutsätts ha påbörjat ett arbete med lokala handlingsprogram för miljöarbetet, s.k. lokala , . Programmen skall grundas på en helhetssyn där miljö, ekonomi och olika utvecklingsfrågor vävs samman och utformas med hänsyn till lokala problem och förutsättningar. Hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och ett även i övrigt ekologiskt synsätt skall genomsyra arbetet. Förutsättningarna för att kunna skapa en långsiktigt god livsmiljö bestäms, som ovan nämnts, i betydande utsträckning av hur den byggda miljön utvecklas och bevaras. Det är regeringens uppfattning att den fysiska planeringen, genom att den är sektorsövergripande till sin karaktär, tillsammans med insatser på andra områden kan bidra till en hållbar utveckling. Lika viktigt är emellertid att den fysiska planeringens begränsningar tydliggörs så att inte uppmärksamheten tas från områden där åtgärder kan vara mer verksamma. Miljöproblemen bör i huvudsak angripas vid källan. har emellertid miljöproblemen ändrat karaktär, från punktutsläpp till mer diffusa utsläpp. Miljöförutsättningarna är också vitt skilda, om man t.ex. jämför glesbygden i övre inland, och det mycket tätbebyggda sydvästra . De olika lokala förutsättningarna behöver beaktas vid tillämpningen av bl.a. plan- och bygglagstiftningen. Frågan om hur ökad miljöhänsyn skall uppnås är mångfasetterad. Till en del kan samhället styra mot ökad hänsyn genom lagstiftning. Krav och restriktioner kan få samhälle, människor och företag att ändra beteende. Utsläppsgränser och andra direkta miljökrav kan begränsa miljöskadlig verksamhet. En lämplig lokalisering av bostäder och arbetsplatser kan medverka till att göra samhället effektivt och resurssnålt och därmed mera miljöanpassat. Restriktioner och effektivitetskrav räcker emellertid inte för att uppnå en hållbar utveckling. Det finns också ett behov av en grundläggande attitydförändring, vilket ställer delvis andra krav. Det behövs bättre kunskaper om samband mellan samhällsaktiviteter och miljöeffekter och bättre information som gör kunskaperna tillgängliga för alla människor. Den fysiska planeringen, med dess uppgift att söka den lokalisering eller den fysiska struktur som är lämpligast för olika anläggningar och verksamheter, har stor betydelse för miljöutvecklingen. Man kan därvid tala om direkta och indirekta styrmedel i den fysiska planeringen. Till de direkta styrmedlen kan räknas krav på miljökvalitet, skydd av värdefulla områden och en resurseffektiv markanvändningsstruktur. Till de indirekta styrmedlen hör bl.a. insatser för att främja medborgarnas engagemang och tillgång till relevant information och att förbättra samråds- och beslutsprocessens utformning. Dit hör också att förbättra den kommunala översiktsplanens koppling till annan strategisk planering i kommunen och till den planering som sker hos vissa sektorsmyndigheter. Samtliga dessa inslag finns redan i gällande plan- och bygglagstiftning. Det är emellertid angeläget att styrmedlen i den fysiska planeringen kan bli effektivare och därmed medverka till större miljöhänsyn. Med miljöproblemens förändring - från industriella verksamheters punktvisa utsläpp till diffusa utsläpp - ökar behovet av en allmän insikt om sambanden mellan miljöförändringar i stort och lokalt livsmönster i det moderna samhället. Det är också motivet för lokalt Agenda 21-arbete. Vad gäller kretsloppstänkande och former för en hållbar samhällsutveckling finns enligt regeringens bedömning en ännu outvecklad potential i den kommunala planeringen och framför allt i den översiktliga samhällsplaneringen som bör kunna beskriva komplexa samband och tydliggöra effekter av olika handlingsalternativ i ett mer övergripande perspektiv. Miljöfrågorna i vid mening - och därmed också bevarande och utveckling av de värden som den byggda miljön innehåller - uppfattas av de allra flesta som angelägna frågor som bör hanteras genom demokratiskt förankrade offentliga beslut. Regeringen anser det naturligt att den kommunala översiktsplanen utvecklas till ett av de grundläggande instrumenten i det lokala miljöarbetet. Det är på denna nivå som miljösambanden kan göras mer överblickbara och konkreta vilket gör att en dialog mellan samhällsorgan och medborgare kan komma till stånd och bli meningsfull. Den föreskrivna samrådsprocessen i arbetet med den kommunala översiktsplanen och efterföljande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning behöver därför utvecklas så att den kunskap och det engagemang som finns i olika delar av samhället tas till vara. Grundläggande regler för hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt finns bl.a. i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. I förordningen (1993:191) om tillämpningen av NRL regleras ansvaret för den kunskapsförsörjning som är nödvändig för att främja en långsiktig hushållning med våra mark-, vatten- och bebyggelsetillgångar. Detta kunskapsförsörjningssystem kompletterat med ett lokalt medborgerligt inflytande och bekräftat i en översiktsplan kan bli en viktig del av arbetet med att säkerställa en hållbar utveckling. Det ligger både i kommunens och olika statliga myndigheters ansvar att utveckla beslutsunderlaget på grundval av såväl nya kunskaper som de värderingsförändringar som successivt gör sig gällande. Det framgår emellertid av utvärdering av de kommunala översiktsplanerna () att det underlag som redovisas i planeringsarbetet inte har utvecklats på förväntat sätt. Vad som är god hushållning och vad som är hållbart i ett långsiktigt perspektiv måste grundas på bästa möjliga aktuella kunskap. Ökade krav på bl.a. den kommunala översiktsplanen och dess innehåll bör kunna ge förutsättningar för en planeringsprocess, där målen kan formuleras för en framtida hållbar samhällsutveckling som vilar på aktuell kunskap och som tas fram i lokalt förankrade och demokratiska former. I det följande, avsnitt 5.1, redovisar vi vår syn på dessa frågor, bl.a. vad gäller den kommunala översiktsplanens roll. 4.3 Natur- och kulturmiljön Som redan framgått utgör natur- och kulturmiljön viktiga värden som måste beaktas i den fysiska planeringen. Vissa natur- och kulturvärden måste bevaras oförändrade på grund av deras särart eller karaktär medan andra kan ingå som delar i förändringen och utvecklingen av den byggda miljön. De senare mer vardagliga miljöerna kräver också hänsyn och omsorg i den fysiska planeringen. De två allmänna intressena kulturmiljövård och naturvård utgår från värderingar som skiljer sig åt, men i praktiken visar det sig att natur- och kulturmiljöintressena till stor del sammanfaller och därmed också förstärker varandra. I det följande tas först upp tätorternas grönområden, som ofta är bärare av betydelsefulla natur- och kulturvärden, och därefter kulturmiljön ur ett mer allmänt perspektiv. Inriktningen är att dessa intressen bör få en starkare ställning i den fysiska planeringen. Med grönområden i och i anslutning till tätorter avses all mark som inte är bebyggd eller hårdgjord, dvs. skogs- och andra naturområden, parker, alléer, trädgårdar, gårdar till flerbostadshus, kyrkogårdar, vägimpediment m.m. används grön struktur som samlande begrepp för dessa grönområden. Med denna definition av grönområden ingår inte bara det som ryms innanför stadsgränsen utan även tätorternas närmaste omland. Gränszonen mellan bebyggelsen och den omgivande landsbygden är särskilt betydelsefull, men även korridorer ut i landskapet och de jordbruks-, skogs- och andra naturområden som knyter bebyggelsen till dess närmaste omgivning har stor betydelse i sammanhanget. Spridningsvägar för djur- och växtarter, lek-, rekreations- och motionsområden samt områden för lokal dagvatten- och avloppsvattenhantering är exempel på funktioner där det samband mellan bebyggelse och landsbygd som skapas genom tätortsranden är viktigt. Tillgång till en rik och varierad natur är viktig för människors utveckling och välbefinnande. För de boende i tätorterna är tillgången till naturområden av särskilt stor betydelse. Naturområdena utgör ett berikande inslag i vardagsmiljön och tillgodoser behoven av rekreation och friluftsliv. Parker och andra grönområden är ofta bärare av betydande kulturhistoriska värden och bidrar till att ge städerna identitet och karaktär. Vidare har grönområdena betydelse för hälsa och miljö och utgör en förutsättning för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras i och i anslutning till tätorterna. Grönområdena i och kring våra tätorter är utsatta för betydande hot. Tätortsutbyggnaden, annan exploatering för bebyggelseändamål och utbyggnad av teknisk infrastruktur tar successivt allt större del av grönområden och annan obebyggd mark i anspråk. Denna utveckling utgör alltså ett hot mot stora delar av de resurser som grönområdena utgör och minskar dessas långsiktiga värde och funktion. Varje enskilt exploateringsföretag kan därvid ofta uppfattas vara av begränsad betydelse. Det syftar också i allmänhet till att tillgodose ett angeläget behov. Sammantaget över ger emellertid alla enskilda åtgärder negativa konsekvenser som inte är överblickbara vid en bedömning av det enskilda exploateringsärendet. En helhetsbedömning av grönområdenas nuvarande tillstånd och förändringar är därför av stor betydelse för arbetet med skydd och säkerställande av grönområdena i städer och tätorter. I bl.a. de tre storstadsregionerna kan en sådan bedömning behöva göras i ett regionalt sammanhang. Kännetecknande för tätorternas grönområden är att de fyller en rad olika funktioner. En stadspark kan vara kulturhistoriskt värdefull och utgöra en medveten och tidstypisk arkitektonisk och stadsplanemässig skapelse. Den fyller också olika sociala funktioner. Grönområdena kan vara viktiga för det lokala klimatet, för naturupplevelser och för biologisk mångfald. Det är som regel möjligt att röra sig fritt över parker, kyrkogårdar, institutionsområden och en stor del av flerbostadsområdena. De administrativa gränserna mellan mark för allmän plats och kvartersmark upplevs därför ofta inte i praktiken. De kulturella och ekologiska värdena kan oftast inte hänföras till administrativt bestämda enheter. I exempelvis villastäderna är det samspelet mellan grönskan kring gator och i parker samt tomternas planteringar mot gata eller inom kvarteren som skapar den värdefulla helhetsmiljön. Den helhet som de olika delarna utgör bör därför bilda utgångspunkt vid bedömningen och utvecklingen av erforderliga metoder och medel för skyddet av grönområdena. Till de ekologiska aspekterna på grönområden i och omkring tätorterna kan hänföras deras betydelse för biologisk mångfald, för omhändertagande av dagvatten och för det lokala klimatet. Grönområdenas ekologiska funktioner betingas av samspelet i hela systemet av växter, djur, mark, vatten, klimat och mänsklig påverkan. Biologisk mångfald har efter blivit ett centralt begrepp som också bör omfatta tätorterna. I tätorterna är den biologiska mångfalden en indikator på ett väl fungerande ekologiskt system. Omvänt är en väl fungerande grön struktur en grundförutsättning för ett rikt biologiskt liv. Olika aspekter på biologisk mångfald bör framhävas, nämligen ett så rikt växt- och djurliv som möjligt, ett så stort utbud av biotoper som möjligt, ett skydd för sedan gammalt anpassade arter i parker, trädgårdar, kyrkogårdar och andra planteringar samt möjligheter att bevara hotade växt- och djurarter. Den biologiska mångfalden i tätorterna har emellertid minskat kontinuerligt . Kontakten med omgivningarna har blivit sämre efterhand som tätorterna vuxit och omgetts av barriärskapande trafikleder. Grönområden har successivt exploaterats, andelen bebyggd och hårdgjord mark i nya bebyggelseområden har blivit större och likriktningen av skötsel och anläggning har blivit alltmer långtgående. Tätorternas ekosystem är mycket litet utforskade och kunskaperna är bristfälliga. Tillämpningen av kretsloppsprinciper bör självfallet gälla också i tätorten. Regnvattnet eller dagvattnet utgör en belastning på reningsverken och recipienterna. I många städer är en stor del av dagvattennätet fortfarande kombinerat med avloppsnätet.