prop · GI037 · 1995-01-01 00:00:00 — Rätten att bestämma omfattningen av hjälpen föreslår vi skall ligga på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens bedömning: Det civila försvarets behov av personal under höjd beredskap skall kunna tillgodoses genom plikttjänstgöring. Skyldigheten att med plikt tjänstgöra i det civila försvaret regleras i en ny lag om totalförsvarsplikt. Regeringen beslutar en proposition med förslag till sådan lagstiftning. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att civilförsvarsplikten ersätts med en civilplikt som också skall kunna omfatta annan verksamhet än den som är civilförsvarsverksamhet, främst hälso- och sjukvård. Den särskilda tjänsteplikten för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal kan därför avskaffas. Vidare har utredningen i huvudsak föreslagit att civilplikten skall omfatta även utländska medborgare som bor i , att civilplikten skall förlängas med till och med det år man fyller , att civilplikten inte skall vara förenad med bruk av vapen samt att civilförsvarsorganisationen avskaffas som begrepp. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Nedre , har ifrågasatt termen "civilplikt" och föreslår, i något fall, i stället termen "civil försvarsplikt". Andra remissinstanser, såsom bl.a. och , tillstyrker termen. Överbefälhavaren har betonat vikten av att det av utredningen föreslagna förbudet mot tjänstgöring som medför bruk av vapen inte får hindra att icke värnpliktig hälso- och sjukvårdspersonal tas i anspråk inom det militära försvaret. Några remissinstanser har ifrågasatt lämpligheten av att tiden för civilplikten förlängs till och med det år man fyller . Skälen till regeringens bedömning: Kommunernas och även landstingens allt större ansvar och roll i totalförsvaret ställer krav på att verksamheten skall vara så väl förberedd att den kan upprätthållas i händelse av krig. En viktig del av dessa förberedelser är att se till att tillräckligt med personal, och utbildad sådan, finns tillgänglig för uppgiften. Det är inte möjligt att täcka hela personalbehovet för kommuner och landsting enbart med hjälp av anställd personal eller på frivillig väg. Personalförsörjningen inom det civila försvaret måste därför säkerställas även genom regler om plikttjänstgöring. (SOU 1992:139) och Utredningen om författningsreglering av totalförsvarsplikten (SOU 1993:36 och 101) har lämnat ett heltäckande förslag- till reglering av plikttjänstgöring inom totalförsvaret. Detta lagförslag omfattar alltså även skyldighet att med civilplikt tjänstgöra i det civila försvaret. Regeringen beslutar också en proposition med förslag till lag om totalförsvarsplikt i huvudsak i enlighet med och förslag. Lagen om totalförsvarsplikt föreslås träda i kraft som lagen om civilt försvar. Några regler om civilplikt finns därför inte i regeringens förslag till lag om civilt försvar. Regeringens förslag: I lagen om civilt försvar införs bestämmelser om hemskydd. De nya bestämmelserna innebär att tillämpade grunder för hemskyddet blir lagreglerade. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en skyldighet införs för myndigheter och organisationer som medverkar i rekryteringen av frivilliga till hemskyddet att lämna underlag till kommunen för dess mobilisering av hemskyddet. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har - med reservation för frågan om hemskyddspersonalens folkrättsliga status - i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I sitt betänkande (Ds Fö 1981:14) föreslog försvarskommitté att en hemskyddsorganisation skulle skapas med uppgift att bl.a. vid beredskap och krig tjänstgöra som förbindelselänk mellan myndigheterna och befolkningen. Genom försvarsbeslut (prop. 1981/82:102 bil.2, bet. 1981/82:FöU18, rskr. 1981/82:374) fastställdes att en hemskyddsorganisation skulle inrättas. Av en annan proposition (prop. 1984/85:49 om ändringar i civilförsvarslagen m.m.) framgår att en av organisationens viktigaste uppgifter är att under beredskap och krig fungera som en länk mellan invånarna och kommunens ledning främst beträffande civilförsvarsverksamheten men även vad gäller annan verksamhet. Genom försvarsbeslut har hemskyddets organisation . Hemskyddet skall byggas upp i hela landet och utgå från indelningen av landet i kommuner. Varje kommun indelas i hemskyddsområden som omfattar 500 - 2 000 invånare. Varje hemskyddsområde indelas i delområden som omfattar ett kvarter eller motsvarande 50 - 200 invånare. Inom varje hemskyddsområde leds hemskyddet av en hemskyddsgrupp om tre personer. Dessa rekryteras bland civilförsvarspliktiga och skrivs in, utbildas och övas i fredstid. För verksamheten inom ett delområde svarar ett hemskyddsombud. Hemskyddsombuden, som lyder under hemskyddsgruppen, skall i fredstid rekryteras på frivillig väg och ges nödvändig utbildning. Hemskyddet i en kommun är en resurs för hela kommunen. Fullt utbyggt omfattar hemskyddet i hela landet cirka 8 000 hemskyddsgrupper och 80 000 - 100 000 hemskyddsombud. Hemskyddet har som framgått en lokal prägel. Detta innebär också att de närmare uppgifterna för organisationen kan variera efter de lokala förhållandena som råder i fråga om bl.a. risker för befolkningen och tillgång på skydd. Som tidigare nämnts är huvudinriktningen att hemskyddet skall tjänstgöra som en länk mellan myndigheterna och befolkningen. Till hemskyddsombudet och hemskyddsgruppen skall allmänheten kunna vända sig för att få information i de mångskiftande frågor som uppkommer i en krigssituation. Det kan gälla var skyddsrum finns, var ransoneringskort delas ut eller hur försörjningen med vatten genomförs, hur eller hälso- och sjukvården fungerar eller vart befolkningen skall utrymma och var inkvartering kommer att äga rum. En viktig uppgift för hemskyddspersonalen är att hålla kommunens ledning underrättad om sådana förhållanden i de olika delarna av kommunen som kan föranleda åtgärder från kommunledningens sida. Hemskyddspersonalen skall också kunna medverka i räddningstjänsten med infor- mation om skadelägen m.m. Hemskyddet anses ingå som en del i kommunens krigsorganisation. Som tidigare framgått (avsnitt 8) kommer man inte längre att kunna tala om en civilförsvarsorganisation. Detta skapar ett behov av att i lag närmare definiera hemskyddets verksamhet och uppgifter, i synnerhet som hemskyddspersonalen delvis kommer att tas i anspråk med totalförsvarsplikt i samband med höjd beredskap. Utredningen har i sitt lagförslag använt uttrycket hemskyddsorganisationen. Regeringen finner dock detta uttryck otympligt och har därför valt att föreslå att uttrycket "hemskyddet" används. I lagen bör föreskrivas att det i varje kommun skall finnas ett hemskydd. Vidare bör det av lagen framgå vilka uppgifter hemskyddet har och när det skall vara verksamt. Hemskyddets personal skall bestå av totalförsvarspliktiga som skrivits in för civilplikt samt av frivilliga. Även detta bör regleras i lag. Däremot föreslår regeringen inte någon reglering av hemskyddets omfattning och uppbyggnad. Utifrån lokala förutsättningar och med ledning av försvarsbeslut får varje kommun - liksom - själv avgöra hur hemskyddet bör vara uppbyggt och vilka ledningsförhållanden som skall gälla. Utredningen har föreslagit en regel om skyldighet för myndigheter och organisationer som medverkar i rekryteringen av frivilliga till hemskyddet att förse kommunen med erforderligt underlag för dess planering m.m. av hemskyddet. Syftet med det rekryteringsarbete som bedrivs är just att förse hemskyddet med hemskyddsombud. Detta arbete skulle ju vara helt meningslöst, om man inte till den som ansvarar för hemskyddet överlämnar uppgifter om dem man rekryterat. Det framstår därför som så självklart att underlaget överlämnas att vi inte anser att det kan vara nödvändigt att föra in en sådan skyldighet i lagen. Utredningen har föreslagit att hemskyddspersonalen inte skall ha det särskilda skydd som enligt artiklarna 62 och 63 tilläggsprotokoll I till Genèvekonventioner tillkommer civilförsvarspersonal. Åtskilliga remissinstanser pekar på vikten av att hemskyddspersonal har folkrättslig status som civilförsvarspersonal. Överbefälhavaren, och anser att man kan tolka konventionstexten så att hemskyddets uppgifter ryms däri. menar att hemskyddets uppgifter gör att dess personal inte kan få folkrättsligt skydd. Verket anser därför att man bör anpassa hemskyddets uppgifter till konventionen på ett sådant sätt att dess personal erhåller skydd som civilförsvarspersonal. Avsikten är ju att hemskyddet skall verka i hela totalförsvarets intresse. Det har i samband med den pågående uppbyggnaden av hemskyddet också ofta betonats att hemskyddet har viktiga uppgifter som berör många olika kommunala förvaltningar, t.ex. , miljö- och hälsoskyddet samt skolan. Det gäller i första hand att förmedla information mellan berörda myndigheter och allmänheten. Hemskyddet skall således vara en resurs för den kommunala verksamheten i dess helhet och kommunerna skall själva ha ett stort inflytande över vilka närmare uppgifter som skall läggas på organisationen. Att föra in alla de uppgifter som hemskyddet avses fullgöra under den definitionen av civil- försvarsuppgifter som finns i artikel 61 tillläggsprotokoll I till Genèvekonventioner vore enligt vår mening att tänja konventionstexten alltför långt. Hemskyddet är i den föreslagna formen en viktig och användbar organisation. Det vore olyckligt att begränsa dess uppgifter för att få dem anpassade till tilläggsprotokollets definition av civilförsvarsuppgifter. Det skydd civilförsvarspersonal i folkrättsligt hänseende åtnjuter skiljer sig ifrån det skydd som civila i allmänhet har främst på så sätt att civilförsvarspersonalen inte får hindras i sitt arbete annat än i fall av tvingande militär nödvändighet och att den inte heller får berövas sin ut- rustning. Hemskyddets uppgifter har, trots att de utan tvivel är utomordentligt betydelsefulla, inte de inslag av akut räddande av liv och egendom som t.ex. räddningstjänstens uppgifter har. Den olägenhet som blir följden om hemskydds- personalens arbete hindras blir, vid en jämförelse med räddningstjänsten, mindre kännbar. Vid en avvägning mellan vikten av att hemskyddet kan arbeta ostört och vikten av att trovärdighet i detta sammanhang inte sätts i fara genom en alltför vid tolkning av konventionstexten, stannar vi för att hemskyddspersona- len bör åtnjuta samma folkrättsliga status som huvuddelen av personalen i kommunen och som civilbefolkningen i övrigt, dvs. som civila i allmänhet och inte som civilförsvarspersonal. I detta sammanhang erinrar regeringen om att det i 4 § lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar och civilförsvarets internationella kännetecken framgår att det krävs särskilt medgivande från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att offentligt använda det internationella kännetecknet för civilförsvar. Missbruk av kännetecknet är straffsanktionerat. Den som missbrukar kännetecknet kan med stöd av 22 kap. 6 § dömas för folkrättsbrott. Regeringens förslag: Verkskydd skall organiseras vid anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret, om anläggningarna med hänsyn till sin belägenhet eller verksamhetens art kan antas bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. Verkskyddet skall normalt organiseras av den som bedriver verksamhet vid anläggningen. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Verkskyddet har till uppgift att i krig skydda och rädda personalen samt verksamheten vid en viss anläggning. Personalen i verkskyddet rekryteras bland personalen vid anläggningen. Verkskyddet organiseras vid anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret, om anläggningen kan antas bli särskilt utsatt vid stridshandlingar. Syftet med verkskyddet är att skapa bättre förutsättningar för att kunna hålla viktiga anläggningar i gång genom att man skapar en särskild räddningsorganisation som snabbt kan sättas in och som har god kännedom om förhållandena vid anläggningen. Genom att utsatta anläggningar på detta sätt får en egen räddningsstyrka avlastas den kommunala räddningstjänsten. Verkskyddet är en del av civilförsvarsorganisationen och dess uppgifter betecknas i civilförsvarslagen som civilförsvarsuppgifter. Med den terminologi som vi nu föreslår bör verkskyddets uppgift under höjd beredskap i stället anges som medverkan vid skyddet av personalen och verksamheten samt i räddningstjänsten vid den egna anläggningen. Härmed avses inte någon ändring i sak. Utredningen har föreslagit att de resurser i form av räddningsstyrkor och materiel som redan i fredstid finns vid ett antal företag och anläggningar skall ingå i verkskyddet vid anläggningen, om inte särskilda skäl hindrar detta. Även vi anser det eftersträvansvärt att fredstida räddningsresurser i större utsträckning än utgör grunden när man bygger upp ett verkskydd. Den fredstida beredskapen för att möta skilda slag av olyckor torde nämligen i flertalet fall innefatta både en lämplig organisation och sådana kunskaper om de lokala förhållandena som behövs för ett väl fungerande verkskydd. Den som beslutar om att verkskydd skall finnas vid en anläggning bör även bestämma verkskyddets utformning. Frågan om integrering av en fredstida räddningsorganisation i verkskyddet kan då lösas efter vad som är lämpligt i varje enskilt fall. I 47 § civilförsvarslagen sägs att det är ägaren av en anläggning eller byggnad som skall vidta de åtgärder som följer av ett beslut om att verkskydd skall organiseras vid ett företag eller en anläggning. Såsom utredningen före- slagit är det lämpligt att ansvaret i stället vilar på den som bedriver verksam- heten, eftersom det primärt är denna verksamhet och inte byggnaden där den bedrivs som är intressant från verkskyddssynpunkt. I det övervägande antalet fall torde det vara så att byggnader och verksamhet är i samma ägares hand. Det är således normalt den som bedriver verksamheten som har ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för verkskyddets organisering och verksamhet. Några omfattande förändringar i praktiken bör den föreslagna ändringen därför inte medföra. gäller i princip att om en byggnad eller en anläggning i sin helhet är upplåten med nyttjanderätt, skall nyttjanderättshavaren överta de skyldigheter som ägaren av byggnaden eller anläggningen har i fråga om verkskyddet, om inte i det särskilda fallet bestämmer något annat. Med regeringens förslag att ansvaret för att organisera verkskyddet skall vila på den som bedriver verksamheten behövs givetvis inte längre någon möjlighet att ålägga en nyttjanderättshavare att organisera verkskydd. Däremot kan det i vissa fall även fortsättningsvis finnas behov av att kunna förelägga ägaren av en anläggning att ansvara för verkskyddet. Ett åläggande för den som bedriver en verksamhet att t.ex. anordna och underhålla en ledningsplats eller någon annan uppehållsplats för verkskyddet i en byggnad eller på mark som han inte äger skulle kunna föranleda en rad civil- rättsliga komplikationer, eftersom åtgärden kan kräva mer eller mindre omfattande ingrepp i den egendom där uppehållsplatsen skall anordnas. För att komma till rätta med detta problem har utredningen föreslagit att anordnande av ledningsplats eller någon annan uppehållsplats skall åvila ägaren av den berörda egendomen, om anordnandet kräver ingrepp som inte är endast ringa. Utredningen har vidare föreslagit att skall ha möjlighet att godkänna en överenskommelse mellan egendomens ägare och den som enligt huvudregeln skall organisera verkskyddet om att den senare skall anordna uppehållsplatsen, om detta skulle visa sig vara en bättre lösning. Regeringen förordar i stället en enklare lösning, innebärande att den som beslutar att det skall finnas verkskydd vid en anläggning skall kunna direkt rikta föreläggandet - helt eller delvis - mot egendomens ägare i stället för mot den som bedriver verksamheten. Det bör vara möjligt för räddningsledaren att under höjd beredskap disponera alla tillgängliga räddningsresurser. Verkskyddet bör således också - i den mån det inte behövs för insatser inom den egna anläggningen - under höjd beredskap stå till räddningsledarens förfogande för insatser utanför denna. Som ovan nämnts rekryteras personalen i verkskydd bland den anställda personalen vid de anläggningar där verkskydd skall finnas. Regeringen anser att - till skillnad mot vad som gäller - personalens tjänstgöringsskyldighet skall regleras genom respektive anställds anställningsavtal. Personalen blir däremot under höjd beredskap tjänstgöringsskyldig genom den allmänna tjänsteplikten. De personer som tillhör verkskyddet, och som inte är sjukvårdspersonal, har folkrättslig ställning som civilförsvarspersonal enligt artikel 61 tilläggsprotokoll I till Genèvekonventioner när de medverkar i befolkningsskydd eller räddningstjänst utanför den egna anläggningen. 13 Skyddsrum och skyddade utrymmen Regeringens förslag: - Benämningen skyddsrumsorter tas bort. I stället skall skyddsrum och skyddade utrymmen byggas i områden som i krig kan antas bli särskilt utsatta för verkningarna av stridsmedel. Skyddade utrymmen skall också finnas i andra utsatta områden. Kommunen skall i samråd med bestämma i vilka områden det skall finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. - Kommunen skall alltjämt svara för att bygga skydd i befintliga anläggningar m.m. skall dock ha möjlighet att ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder. - Skyldigheten att underhålla skyddsrum skall kvarstå även om det i det område där skyddsrummet finns skall byggas skyddsrum. Det öppnas dock en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta att ett utrymme inte längre skall vara skyddsrum. - Staten och landstingen skall vara skyldiga att anmäla till kommunen när de avser att vidta byggnadsåtgärder, även om de enligt (1987:10) är befriade från att göra bygg- anmälan. - I lagen läggs också fast en skyldighet för fastighetsägaren att genom skyltning ge anvisning om var det finns skyddsrum. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Utredningen har dock föreslagit att man skall behålla den nuvarande möjligheten att besluta att lämpliga utrymmen skall förberedas så att de vid höjd beredskap kan ställas i ordning till skyddsrum. Remissinstanserna: i anser att de långsiktiga konsekvenserna av att begreppet skyddsrumsort tas bort bör övervägas ytterligare. befarar att det kan få olyckliga konsekvenser från bl.a. trovärdighetssynpunkt, om inte befolkningsskyddet får en enhetlig utformning inom orter med sammanhängande bebyggelse. har i fråga om underhåll av skyddsrum förordat att fastighetsägaren skall vara ansvarig för underhållet av skyddsrum som finns i en byggnad även i de fall kommunen svarat för skyddsrummets byggande. Som skäl för sin uppfattning har verket anfört att det i praktiken är svårt för kommunen att sköta underhållet av skyddsrum som är belägna i en byggnad som tillhör någon annan. i anser att det skulle vara av stort värde, om det skapades möjlighet att i fastighetsboken anteckna den belastning på en fastighet som skyddsrum utgör. Detta skulle enligt få till resultat att t.ex. vitesförelägganden som rör skyddsrummet skulle uppmärksammas i samband med försäljningar. I övrigt har remissinstanserna tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag De nu gällande lagreglerna för skyddsrumsbyggande, som återfinns i civilförsvarslagen, infördes 1975 (SOU 1972:50, prop. 1975:21, bet. 1975:FöU17, rskr. Det nuvarande systemet för byggande av skyddsrum innebär i korthet följande. Skyddsrummen skall byggas i orter som bedöms kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar. Dessa orter (skyddsrumsorter) utses av regeringen. I andra områden skall enklare åtgärder kunna vidtas när det behövs vid höjd beredskap. Skyddsrummen skall anpassas till och planeras för de verkliga behoven. För detta ändamål skall en särskild skyddsrumsplanering ske i de kommuner där skyddsrum skall byggas. Skyddsrumsplanerna skall ingå i kommunens skyddsplaner. Vid beräkningen av skyddsbehoven skall hänsyn bl.a. tas till befolkningens fördelning och . Också personer som bor i småhusområden och mindre byggnader skall räknas in i skyddsbehovet. Skyddsrummen skall byggas i samband med att nya byggnader och andra anläggningar uppförs. Skyddsrum skall byggas i sådana byggnader och andra anläggningar, där det är särskilt lämpligt med hänsyn till skyddstaktiska och ekonomiska synpunkter. I första hand skall skyddsrummen byggas i utrymmen som ändå skall finnas i byggnaden. Skyddsrummet skall ha en meningsfull användning också i fredstid. Av planeringen skall framgå vilka planerade byggnadsobjekt som är lämpliga för att inrymma skyddsrum. Kommunen beslutar med ledning av planen var skyddsrum skall byggas. Kommunen har också en skyldighet att i vissa fall bygga skyddsrum i byggnader och andra anläggningar som redan finns. Fastighetsägaren får ersättning av statsmedel för byggandet av skyddsrummet. Ersättningen inkluderar kompensation för det fortlöpande underhållet av skyddsrummet. Kommunen får ersättning av statsmedel för sådana skyddsrum som kommunen byggt. I fråga om de s.k. skyddade utrymmena finns en skyldighet för fastighetsägaren att förbereda och under höjd beredskap förse anläggningen eller byggnaden med anordningar som kan bereda dem som vistas där skäligt skydd mot radioaktiv strålning och splitter. I områden som kan antas bli särskilt utsatta för stridshandlingar skall skäligt skydd även beredas mot byggnadsras. tillkallades en kommitté (befolkningsskyddskommitté) med uppdrag att lämna dels förslag till grundsyn för de regionala mål- och riskanalyser som bör styra planeringen inom totalförsvaret m.m., dels förslag till en samlad syn på befolkningens behov av skydd i krig. framfört i sitt betänkande (SOU 1989:17) Risker och skydd för befolkningen har i stor utsträckning legat till grund för förslag. Regeringen delar uppfattning att det ökar överskådligheten, om reglerna om skyddsrum och skyddade utrymmen samlas och tas in i den nya lagen. Reglerna bör i detta sammanhang ses över från redaktionella och språkliga utgångspunkter. Vi avser emellertid även att föreslå vissa sakliga nyheter. Dessa kommenteras i det följande. Till att börja med skulle det vara värdefullt om det i lag definieras vad som avses med uttrycken skyddsrum och skyddat utrymme, varför det föreslås att sådana definitioner tas in i den nya lagen. försvarsbeslut innebar (prop. 1986/87:95, bil 1, bet. 1986/87: FöU11, rskr. 1986/87:310) att skyddsrumsbyggandet i högre grad än tidigare skulle inriktas på sådana områden inom en ort där mer betydande risker finns för civilbefolkningen. gällande principer för skyddet av befolkningen i krig fastställdes försvarsbeslut. I detta preciserades ytterligare i vilka områden skyddsrum och andra former av skydd skall byggas. Med hänsyn till detta föreslår regeringen, liksom utredningen har gjort, att skyddsrumsortsbegreppet tas bort och att det i lagen i stället tas in bestämmelser om att kommunen skall bestämma inom vilka områden i kommunen som det skall finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Genom att man inte längre knyter skyddsrumsbyggandet till en hel ort skapar man ett mer flexibelt system för byggande av skyddsrum. Kommunens beslut om i vilka områden skyddsrum och skyddade utrymmen skall byggas bör fattas i samråd med , eftersom denna kommer att ha bättre möjlighet att överblicka skyddsrumsbyggandet i regionen och kommer att ha ett fullstän- digare planeringsunderlag. Kommunen och bör vara överens i frågan.