prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Rent allmänt vill framhålla vikten av ett decentraliserat beslutsfattande på miljöområdet. Detta ger de bästa förutsättningarna för att optimera miljöinsatserna, vilket är väsentligt inte minst med hänsyn till kostnadsaspekterna. 5.21 i : Ett ökat användande av föreskrifter innebär en möjlighet att nå fram till ett mer flexibelt rättsligt system. Detta är positivt men innebär risker ur rättssäkerhetssynpunkt. Föreskrifter som tar över villkor i givna tillstånd kan urholka rättskraften i dessa. Fördelarna ur allmän synpunkt med ett sådant system överväger dock. Individuella beslut har den naturliga fördelen att de kan utformas optimalt efter förhållandena i det enskilda fallet. Ur detta perspektiv är föreskrifterna mer okänsliga och kan i vissa fall verka hämmande. Viktiga förutsättningar för att det skall vara ändamålsenligt att utfärda generella föreskrifter är därför att föreskrifterna verkligen leder till miljönytta och till en förenkling av hanteringen. vill understryka vikten av att föreskrifterna revideras när det finns behov. 5.22 i : I lagtexten återkommer i ett stort antal bestämmelser uttrycket "Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer". Härigenom tyngs lagtexten på ett onödigt sätt. Dessa upprepningar borde kunna uteslutas och ersättas av en sammanfattande bestämmelse enligt vilken regeringen medges delegera enligt angivna lagrum till "myndighet som regeringen bestämmer". En jämförelse med 20 kap. 1 § är på sin plats. 5.23 i : Normer och föreskrifter syftar till att befästa viktiga mål och nationella beslut som rör miljön. Den förändrade problembilden med de många små utsläppens allt större betydelse ställer krav på miljöarbetets utveckling. Decentraliseringen av beslut och ansvar ökar behovet av en tydlig gemensam inriktning. Samhällets resurser för miljöarbetet måste utnyttjas så effektivt som möjligt. Därför innehåller balken möjligheter att på ett helt annat sätt än tidigare utnyttja normer och föreskrifter. menar att det finns risk för en övertro på generella beslut. De kan kräva omfattande utredningsarbete och kontroll som tar lika stora resurser i anspråk som den individuella prövningen. De kan stärka men också minska det individuella ansvarstagandet och även minska incitamentet till att utveckla varierade och mer kostnadseffektiva lösningar. anser därför att en utveckling i riktning mot mer generella lösningar bör ske stegvis och med viss försiktighet. Den individuella prövningen innebär en dialog mellan företag och myndighet som är av godo, den utgör ofta starten till ett aktivare miljövårdsarbete på företaget och dess omfattning bör inte skäras ner alltför hastigt. Det typiska föreskriftsfallet är enligt betänkandet en enhetlig, mogen bransch som består av många små anläggningar med utsläpp som sammantaget är av betydelse och där det finns väldefinierade metoder för begränsning av störningarna. Detta synsätt ligger i linje med de synpunkter som länsstyrelserna fört fram tidigare om generella föreskrifter kontra individuell prövning. Att miljönytta och förenkling verkligen kommer till stånd är en förutsättning, och det borde övervägas om inte förslag till föreskrifter borde underkastas någon form av miljökonsekvensbeskrivning. Allmänna råd får heller inte glömmas bort som ett alternativt stöd i miljöskyddsarbetet. förutsätter att föreskrifter skall kunna skärpa kraven på tillståndsprövade verksamheter. I sådana fall skall inte föreskriftsrätten kunna delegeras. Att föreskrifter blir direkt styrande är en förutsättning, enligt , om de inte bara skall bli en variant av allmänna råd. förutser därmed att i stort sett alla föreskrifter om försiktighetsmått som berör länsstyrelsernas tillsynsobjekt kommer att utfärdas av regeringen med de krav på grundlig genomarbetning som det innebär. Dispens från föreskrifter i det enskilda fallet bör dock, om än med restriktivitet, kunna lämnas av närmaste tillsynsmyndighet, alternativt tillståndsmyndighet, och inte prövas av centrala verk. Erfarenheterna från bl.a. föreskrifterna om gasåtervinning på bensinstationer visar att en stor del av arbetet ändå faller på regionala och lokala myndigheter. Genom regelbunden genomgång och uppföljning av dessa myndigheters beslut om undantag från föreskrifter kan säkerställa en relativt likartad tillämpning nationellt. 5.24 i : delar kommitténs synpunkter beträffande föreskrifter. vill dock något ifrågasätta uppfattningen att föreskrifter kommer att kunna ersätta dagens anmälnings- och prövningsförfarande till stor del. Någon form av anmälningsförfarande torde även fortsättningsvis vara nödvändig inte minst mot bakgrund av behovet av lokaliseringsprövning. Därutöver bör uppmärksammas att arbetet med föreskrifter i vart fall initialt blir mycket tidskrävande och omfattande vilket kommer att leda till hård belastning på miljöskyddsarbetet. 5.25 i : Regeringen får enligt förslaget bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om det är av särskild betydelse för att inom kommunen förebygga eller avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. delar kommitténs uppfattning att en sådan bestämmelse kan vara viktig i vissa sammanhang. 5.26 i : Generella föreskrifter bör kunna bli ett effektivt medel att uppnå olika miljömål med mindre byråkrati. förutsätter därvid liksom kommittén att nationella föreskrifter skall kunna skärpa kraven även för verksamheter med tillstånd. I de fall generella föreskrifter helt kommer att ersätta individuell prövning måste lokaliseringsfrågorna behandlas i annan ordning. Detta bör kunna ske antingen i lovprövning enligt PBL eller genom anmälningsförfarande. En viktig fråga vid etablering av miljöstörande verksamhet är överväganden beträffande hushållning med naturresurser som bör ske enligt naturresurslagen (NRL). anser att anmälningsförfarande bör tillämpas åtminstone efter införandet av generella föreskrifter för miljöfarliga verksamheter. 5.27 i : Förslaget att med generella föreskrifter dels effektivisera miljöarbetet genom att ersätta många enskilda myndighetsbeslut med ett enda och dels införa internationella krav, främst , är mycket positivt. Det gör det möjligt att vid behov snabbt genomföra förändringar i regelsystemet. Det i betänkandet typiska föreskriftsfallet överensstämmer väl med de synpunkter som flera länsstyrelser tidigare framfört om generella föreskrifter kontra individuell prövning. Allmänna råd får dock inte glömmas bort som ett alternativt stöd i det direkta miljöskyddsarbetet. Dispens i det enskilda fallet bör lämnas av närmaste tillsynsmyndighet som vad som är att anse med "särskilda fall" klart och tydligt måste definieras. 5.28 kommun: Ett av de mest genomgripande förslagen i är att generella föreskrifter skall ersätta individuell prövning. Detta bygger på synsättet att det stora antalet mindre verksamheter sammantaget har en betydande miljöpåverkan och att lagens krav på dessa verksamheter kan behöva förbättras. Kommunen ser denna nya inriktning som positiv och gör även bedömningen att föreskrifter har bättre förutsättningar att rationalisera tillsynsarbetet. Frågan om i vilken utsträckning och med vilka begränsningar kommunen genom bemyndiganden ges möjlighet att meddela föreskrifter behöver preciseras närmare. 5.29 : Vi ser förslaget om att införa generella föreskrifter för vissa verksamheter som positivt. Det bör innebära värdefulla rationaliseringsvinster. När anmälningsplikt ersätts med generella föreskrifter måste dock någon form av administrativ anmälningsplikt kvarstå så att tillsynsmyndigheten ändå får kännedom om verksamheten i fråga. 5.30 : Genom den stora föreskriftsrätten som föreslås är effekterna av lagförslaget mycket svårgripbara. Förslaget kan med bra och snabba föreskriftsbeslut bli ett stort kliv framåt för miljöarbetet i . Men om föreskrifterna urvattnas eller dröjer kan det i stället innebära en tillbakagång för miljöarbetet. Denna osäkerhet är inte bra. 5.31 : Möjligheterna att utfärda generella föreskrifter med stöd i är nödvändiga så att inte lagstiftningen behöver ändras för varje tillfälle detta erfordras, t.ex. när EG-direktiv tillkommer eller ändras. Sådana föreskrifter bör då utfärdas av regeringen eller av den myndighet regeringen bestämmer. I linje med detta resonemang tillstyrks ändring av regeringsformen med innebörd att regeringen skall kunna bemyndigas att meddela föreskrifter också beträffande hushållningen med naturresurser. Föreskrifter som rör utpräglat lokala förhållanden bör kunna meddelas av kommunerna. Det förefaller positivt om möjligheter tillskapas att meddela rättsligt bindande föreskrifter för hela branscher eller enhetliga verksamheter. Detta borde leda till att behovet av individuell prövning minskar. Nuvarande allmänna råd och faktablad från torde kunna omvandlas till föreskrifter utan alltför omfattande arbete. Dispensmöjligheter bör finnas efter mönster från miljöskyddslagen. Föreskrifter som bygger på bindande EG-direktiv eller andra internationella rättsligt bindande åtaganden bör dock inte bli föremål för dispensprövning. Beträffande den inbördes rangordningen mellan olika typer av föreskrifter delar kommunen utredningens uppfattning, att övergripande föreskrifter meddelade av regeringen till följd av riksdags- eller regeringsbeslut, EG-direktiv, internationella åtaganden eller av andra allmänna miljöskäl inte skall kunna rubbas till följd av mer detaljerade och lokalt präglade områdes- eller branschföreskrifter. bör i sin tur ha en högre rättslig status än branschföreskrifter. Beträffande nuvarande förbudsregler i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter uppvisar dessa stora brister. Dels är tillämpningsområdet begränsat och dels är förbudsreglerna inte straffsanktionerade. Kommunen anser att nuvarande förbudsbestämmelser i miljöskyddslagen kan utgå. I stället bör denna typ av detaljreglering ske i föreskrifter enligt bemyndigande i balken. Det är tillfyllest att i föra in en allmän stoppregel för verksamheter vilka medför hälso- eller miljörisker som inte kan godtas. 5.32 kommun: har byggt sitt förslag till miljöbalk på att balkens regler skall kompletteras med myndighetsföreskrifter. Kommunen anser att föreskrifter enbart skall kunna lämnas av regeringen medan centrala myndigheter ges rätt lämna allmänna råd. Det kan vara svårt att lägga rätt nivå på föreskrifterna då de skall vara generella som olika förutsättningar kan råda från plats till plats. Eventuellt bör utrymme för dispens finnas. 5.33 kommun: Det vore önskvärt om bemyndigandet i 4 kap. 2 § 2 st. kunde ges en klarare uppdelning mellan regeringens och respektive myndighets ansvarsområde. Bemyndigandet i § 6 till en kommun har begränsats till att enbart omfatta miljö- och hälsofrågor. Det finns dock klara behov av att även beakta hushållningen med naturresurser i ett lokalt perspektiv. Försörjning med grus kan nämnas som ett exempel på ett område där lokala bestämmelser bör kunna aktualiseras. Långsiktigt god hushållning med naturresurser bör därför läggas till som en grund för kommunala föreskrifter. Den effektivitetsvinst som kan erhållas med generella föreskrifter uppstår först efter det att bestämmelserna införts. kommer införandet av generella föreskrifter däremot förmodligen att kräva ökade tillsynsinsatser. Då målgruppen för många av de tilltänkta föreskrifterna är små verksamheter kommer genomslaget i det praktiska arbetet att bli beroende av och kräva en ökad tillsynsverksamhet från kommunernas sida. Det föreslagna, mycket omfattande bemyndigandet till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att lämna föreskrifter baserade på MB anses i utredningen ha flera fördelar. Vi ställer oss tveksamma till att bemyndigandet skulle innebära att förändringar i regelsystemet kan göras snabbare än genom riksdagsbeslut. Beslutsinstansen är enligt vår uppfattning inte den viktigaste tidsbegränsande faktorn i sammanhanget. Tvärtemot vad som sägs i utredningen torde ett riksdagsbeslut om föreskrifter i många fall gå snabbare än motsvarande beslut på myndighetsnivå. - - - Föreskrifterna bör därför ange vilken miniminivå som måste uppfyllas av alla som bedriver en viss verksamhet (jämför EG:s direktiv på miljöområdet). I det enskilda fallet skall det dock vara upp till ansvarig myndighet att bestämma om de generella föreskrifterna behöver kompletteras och/eller skärpas i ett separat tillstånds- eller tillsynsbeslut. Detta bör framgå på ett otvetydigare sätt i det kommande arbetet med MB. Listan över verksamheter är lämpliga att reglera med generella föreskrifter bör åtminstone kompletteras med småskalig fastbränsleeldning i tätorter. 5.34 : Att ersätta prövningspliktiga verksamheter med generella föreskrifter förefaller oss vara mindre genomtänkt. En kritisk fråga är om myndigheterna har kännedom om de verksamheter som omfattas av de generella föreskrifterna. Denna kännedom är viktig för myndigheterna för att nå ut med tidig information och tillsynsbeslut enligt den förebyggande anda som präglar . Däremot torde generella föreskrifter kunna bli ett värdefullt hjälpmedel för de verksamheter som ligger utanför miljöskyddsförordningens lista över miljöfarliga verksamheter (s.k. u-anläggningar). De generella föreskrifterna bör användas som komplement till rådande tillstånds- och anmälningsprövning. 5.35 kommun: kommun anser att det tids- och resurskrävande individuella prövningsförfarandet bör förbehållas verksamheter med hög grad av miljöfarlighet eller miljöpåverkan över stora områden eller som tar stora ytor och andra naturresurser i anspråk. Generella föreskrifter i stället för prövning ställer större krav på tillsynen vilket understryker att tillsynen bör ligga på nivå för att smidigt samordnas med den kommunala planeringen. 5.36 kommun: Förslaget till miljöbalk innehåller omfattande delegation till regeringen som får befogenhet att utfärda föreskrifter på miljöskyddets i stort sett alla områden utan att balken innehåller materiella regler som anger vad dessa föreskrifter skall innehålla. Detta är tveksamt ur rättslig synpunkt och kan leda till kompromisser och kohandel som medför att miljökraven sätts lägre än vad kommittén och hade tänkt sig. 5.37 : Miljöbalksförslaget saknar i många fall materiella bestämmelser. Att ge bestämmelserna ett mer materiellt innehåll överlåts till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta innebär att den reella lagstiftningsmakten till stora delar kan hamna hos centrala myndigheter. Om inte den ofta bristfälliga återkopplingen till förbättras anser kommunen att det finns en uppenbar risk att en oacceptabelt stor del av lagstiftningsmakten hamnar utanför de folkvaldas påverkansmöjlighet. Ett sätt att motverka detta är att ge lagstiftningen ett mer materiellt innehåll. Ett annat kan vara att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får upprätta förslag till bestämmelser som sedan underställs . 5.38 : Generella föreskrifter bör inte annat än i liten omfattning ersätta prövning. Anledningen är dels att lokaliseringsprövningen då skulle försvinna, dels att de som startar verksamheter rimligtvis inte kan förväntas känna till innehållet i föreskrifter om de inte blir upplysta om det. PBL har inte den styrande effekt vid lokalisering som utredningen antagit, i synnerhet inte vid nyetablering i befintliga lokaler. Särskilt småföretagare måste ha svårigheter att hålla sig kunniga om alla de regler som gäller vid en etablering. Felaktig lokalisering eller byggnation kan få allvarliga effekter inte minst ekonomiskt. Förenklade prövningar i kombination med generella föreskrifter borde därför vara lämpliga. 5.39 kommun: Tanken med generella föreskrifter är bra. Generella föreskrifter kan ge klara miljöförbättringar med små tillsynsinsatser och lite handläggningstid, som man kan ge klara besked till presumtiva verksamhetsutövare om vad som gäller. De positiva sidorna överväger sammantaget de negativa. Kommunen förespråkar den modell som föreslagits att gå varsamt fram och pröva på några branscher och se resultaten. 5.40 kommun: Föreskrifter bör kunna vara ett bra instrument i syfte att effektivisera tillsynsarbetet över till exempel likartade miljöfarliga verksamheter som finns i stort antal. Möjligheten för en kommun att utfärda föreskrifter bör ej vara för begränsad. 5.41 : Föreskrifter meddelade med stöd av borde även grundas på de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 5 kap. Det är oklart på vilket kapitel/paragraf i balken man kan stödja sig på när ett "miljöskyddsområde" skall skapas. Kan ett sådant område enbart skyddas med föreskrifter enligt 2 och 3 §§ i 4 kap.? Det är oklart om 4 kap 6 § kan tolkas så att tillstånd kan beviljas enligt för verksamheter som medför skada eller olägenheter på människors hälsa eller miljö lokalt, utan att kommunen kan begränsa verksamheten. 5.42 : Utredningen menar att behovet av förprövning av miljöfarlig verksamhet minskar betydligt i och med att system med generella föreskrifter för olika branscher införs. Detta synsätt kan starkt ifrågasättas. Föreskrifter utan regler som effektivt medverkar till att de realiseras riskerar att få mycket begränsat genomslag. Generella föreskrifter är således inget alternativ till tillståndsprövning eller anmälningsförfarande utan ett komplement som ger prövningsmyndigheterna en bättre grund för prövningen än vad allmänna råd ger. Att gå in i efterhand och ställa krav på en anläggning är betydligt svårare än att pröva verksamheten innan den kommit till stånd. Att ta bort anmälnings- respektive tillståndsplikt är också att signalera till företagarna att man inte längre lägger så stor vikt vid deras miljöpåverkan. Detta vore mycket olyckligt. 5.43 : Vad gäller "bemyndiganden" gör vi den reflektionen att i de fall bemyndiganden till regeringen att införa regler baseras på godkännande av internationella överenskommelser så bör bemyndigandet ändras till ett "åläggande". 5.44 kommun: Kommunerna bör få möjlighet att meddela föreskrifter lokalt för att reglera lokala miljöproblem utan regeringens bemyndiganden. Det är dock väsentligt att minimikraven fastläggs centralt så att kommunerna inte kan "tumma på" kravnivåerna lokalt. 5.45 : Kommuner bör, utan att ha regeringens bemyndigande, ha möjlighet att meddela föreskrifter för att reglera lokala miljöproblem. Kommunala föreskrifter bör dock ej få mildra kravnivåer som fastlagts i centrala föreskrifter eller miljökvalitetsnormer. 5.46 kommun: Utredningen förutskickar att antalet tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet enligt balken kommer att minskas i jämförelse med nuvarande förhållanden. I sådana fall kommer generella föreskrifter att gälla för verksamheterna. Detta kan innebära att den lokaliseringsprövning som sker kommer att omfatta färre objekt. En viss prövning kan komma att ske genom anmälningsförfarande enligt , men ett utökat ansvar kan skönjas för . När generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet utarbetas bör dessa omfatta skyddsavstånd. 5.47 kommun: Antalet tillståndsprövningar enligt balken kommer att minska. Skyddsåtgärder som skall vidtas är tänkt att ske genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller av myndighet som regeringen förordar. Lokaliseringsprövningen missas därmed vid generella föreskrifter och ett större ansvar överförs till . Det är viktigt att lokaliseringen även prövas på mindre störande verksamheter, därför bör miljökvalitetsnormer även innehålla skyddsavstånd till miljöfarlig verksamhet. 5.48 : Generella föreskrifter föreslås i stor omfattning kunna ersätta individuell prövning av miljöfarlig verksamhet. Vi anser att kommittén överskattat de rationaliseringsvinster som kan göras med detta förfarande. Generella föreskrifter riskerar även att försena utveckling av bättre miljöteknik och kan inte ta erforderlig hänsyn till lokala förhållanden. 5.49 : När det gäller syn på bemyndiganden och delegationsmöjligheter i hänvisas till vad som tidigare anförts om självstyrelse. är, bl.a. mot bakgrund av redovisning av de förväntade effekterna av en större användning av generella föreskrifter, tveksamt till en mer omfattande användning av metoden. Enligt torde förändringen endast medföra ett begränsat frigörande av de resurser som används vid prövning av tillståndspliktiga verksamheter. I stället bedöms allmänt högre ambitionsnivå tillsammans med ökad svårighetsgrad i miljöarbetet öka behovet av myndighetsresurser totalt sett. En övergång från ett system med individuell prövning till ett system med branschföreskrifter kräver dessutom tid. Eftersom den nuvarande lokaliseringsprövningen enligt "miljölagstiftningen" upphör vid införande av generella föreskrifter, blir planläggning och bygglovsprövning enligt ännu viktigare instrument för att skapa en långsiktigt god livsmiljö. Förbundet anser att frågan om ett införande i betydande omfattning av ett system med generella föreskrifter i stället för ett system med tillståndsprövning måste utredas ytterligare. Därvid måste bl.a. kostnadseffektiviteten till följd av de olika systemen närmare belysas innan de avgörande besluten tas. 5.50 och : En viktig nyordning i förhållande till Miljöskyddslagen är de omfattande möjligheterna att utfärda generellt tillämpliga föreskrifter. Frågor som behandlats endast översiktligt i motiven är hur dylika generella föreskrifter skall fastställas, vilket beslutsunderlag som skall finnas, vem som skall svara för utredningsmaterial etc. Frågorna har särskild relevans i fråga om branschföreskrifter och andra föreskrifter avsedda att helt eller delvis ersätta den individuella prövningen. Det är i dessa fall av synnerlig betydelse att berörda branscher och verksamheter ges tillfälle att delta i beslutsprocessen. Det finns därför mycket starka skäl att överväga om inte dylika föreskrifter borde fastställas efter en process liknande den vid individuell tillståndsprövning. Med detta menar vi en formbunden process där en oberoende instans har att fatta beslut efter det att samtliga intressenter beretts tillfälle att bidra till beslutsunderlaget. Om detta av organisatoriska skäl inte låter sig genomföras måste det under alla förutsättningar mycket tydligt markeras att berörda branscher och verksamheter skall på ett tidigt stadium engageras i processen och ges tillfälle att kommentera och eventuellt komplettera beslutsunderlaget. Brister härvidlag kommer ofelbart att resultera i föreskrifter utan tillräcklig förankring hos verksamhetsutövarna, vilket i sin tur kommer att avsevärt försvåra genomförandet. Allmänt uttalas i betänkandet att det i vissa fall bör finnas möjligheter att avvika från föreskrifterna (antingen med stöd av tillsynsbestämmelserna i balken eller med stöd av uttryckliga dispensregler i den aktuella föreskriften). Organisationerna anser dock att den särskilda försiktighet som bör visas när fråga är om pågående verksamheter inte tillräckligt klart kommer fram i betänkandet. Reglerna om generella föreskrifter måste omarbetas så att dels branscher som påverkas ges reell möjlighet att ta del i utarbetandet av föreskrifterna, dels enskilda verksamhetsutövare tillförsäkras rätten att alltid få frågan om undantag prövad individuellt. 5.51 : avstyrker de i kapitel 4 föreslagna allmänna bestämmelserna om föreskrifter (generella föreskrifter) såsom de utformats i förslaget. Den föreslagna möjligheten till ökad användning av generella föreskrifter kan säkert vara bra för många verksamheter. De allmänna bestämmelserna härom i kapitel 4 är dock inte godtagbara från rättssäkerhetssynpunkt. Större hänsyn måste tas till gällande tillstånd, och föreskrifterna borde tas fram i en kontradiktorisk process med exempelvis som en part och en sammanslutning av verksamhetsutövare som motpart. Den förutsatta möjligheten till dispens från generella föreskrifter är i och för sig bra, men är inte tillräckligt preciserad och förslaget om uttagande av en dispensavgift gör dispensmöjligheten illusorisk; dispensprövningen borde för övrigt ligga hos prövningsmyndigheten och inte hos tillsynsmyndigheten såsom föreslagits.