prop · GI0341 · 1995-01-01 00:00:00 — 1993/94:250 skall avgiften för uppgå till av avgiftsunderlaget. Underlaget för pensionsavgiften bör vara detsamma som för den allmänna sjukförsäkringsavgiften, nämligen summan av inkomster av tjänst och inkomster av annat förvärvsarbete som dessa inkomster definieras i 11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring. Avgift skall beräknas på summan av dessa inkom- ster till den del den inte överstiger 7,5 gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet. Avgift skall inte betalas av den som har sammanlagda inkomster som understiger av det vid årets ingång gällande basbeloppet. Detta motiveras med att deklarationsplikt inträder först då inkomsten överstiger denna nivå. Samma inkomstgräns avses bli gällande vid fastställande av pensionsgrundande inkomst inom det reformerade systemet. Tilläggspensionsavgift betalas inte, i likhet med andra sociala avgifter, på ersättningar som uppbärs av den som vid årets ingång fyllt . Samma åldersgräns gäller för uttag av den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Enligt regeringens mening bör motsvarande åldersgräns gälla även pensionsavgiften. Enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet skall nuvarande övre åldersgräns för intjänade av pensionsrätt tas bort och ny inkomstrelaterad pensionsrätt skall kunna tjänas in utan någon åldersbegränsning. Detta avses gälla för dem som är födda eller senare, dvs. De som är födda omfattas av nuvarande regelsystem. I konsekvens med principen att avgift till pensionssystemet skall tas ut på alla inkomster som ger pensionsrätt avses åldersgränsen för betalning av pensionsavgiften tas bort med verkan . Arbetsgivaravgifter, liksom egenavgifter, läggs ovanpå den bruttoinkomst som utgör underlag för inkomstbeskattning. Det kan också uttryckas som att arbetsgivaravgifterna utgår på en del av det totala löneutrymmet som är obeskattat. En höjning av arbetsgivaravgifterna medför, efter en tids anpassning, lägre bruttolöner. Om en allmän egenavgift till ålderspensionen skall ha samma finansiella effekt som skulle blivit fallet om avgiftshöjningen i stället tagit formen av en arbetsgivaravgift bör den, i likhet med den allmänna sjukförsäkrinsgavgiften, dras ifrån vid beräkning av beskattningsbar inkomst. Även principiella skäl talar för att avgiften inte skall vara belagd med inkomstskatt. Eftersom förmånerna från pensionssystemet är beskattade skulle det, om avgiften inte drogs ifrån vid beräkning av beskattningsbar inkomst, medföra ett visst mått av dubbelbeskattning, eftersom pensionerna då skulle finansieras ur beskattade in- komster. Den allmänna egenavgiften i form av pensionsavgift bör ingå såväl i den debiterade preliminära skatten som i sådan preliminär skatt som betalas genom skatteavdrag. Vid fastställande av preliminärskattetabeller bör hänsyn således tas till pensionsavgiften och att den dras ifrån vid beräkning av beskattningsbar inkomst. Avgiften skall fastställas i samband med taxeringen till statlig och inkomstskatt. Avgiften bör för att den betalningsskyldige klart skall kunna skilja den från inkomstskatten, redovisas vid sidan av denna. För att underlätta för den som betalar avgiften och för att avgiften skall kunna hanteras av skattemyndigheten inom ramen för den förenklade självdeklarationen, bör debiterad avgift dras av från den taxerade inkomsten av skattemyndigheten. Den avgiftsskyldige behöver på detta sätt inte själv räkna ut och yrka avdrag för avgiften utan detta hanteras av skattemyndigheten på samma sätt som grundavdraget. Intäkterna från pensionsavgiften skall föras till Allmänna pensionsfonden. Omföringen avses senare bli reglerad i förordning. Förvaltningen av influtna medel bör fördelas mellan första, andra och tredje fondstyrelserna med en andel som motsvarar den andel av medlen från tilläggspensionsavgiften som förs till var och en av fondstyrelserna. beräknas intäkterna från pensionsavgiften uppgå till knappt 7,5 mdr kr. Genom att erlagda avgifter skall dras ifrån vid beräkning av den beskattningsbara inkomsten medför införandet av pensionsavgiften minskade intäkter från den statliga och kommunala inkomstbeskattningen. Sammantaget beräknas minskningen av skatteintäkterna uppgå till knappt 3 mdr kr . Härav utgör ca 2,5 mdr kr minskade kommunala skatteintäkter. De ekonomiska konsekvenserna för kommunsektorn bör beaktas vid den bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för skattefinansierad verksamhet som görs vid nästa tillfälle då ramen för statsbidragen till kommunerna fastställs. Enligt de av godkända riktlinjerna för reformeringen av pensionssystemet är avsikten att finansiellt förstärka ålderspensionssystemet genom att successivt höja ålderspensionsavgiften till och bredda avgiftsunderlaget på det sätt som redogörs för i avsnitt 4. Med utgångspunkt i att pensionsreformen genomförs enligt riktlinjerna möjliggör den höjning av det samlade avgiftsuttaget som den föreslagna pensionsavgiften innebär en för statsbudgeten mer förmånlig infasning av det reformerade ålderspensionssystemet. kommer därför pensionsavgiften att minska den belastning på statsbudgeten som pensionsreformen medför. Pensionavgiften kommer att regleras på samma sätt som gäller för den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Det har därför bedömts lämpligt att dessa avgifter förs samman i en lag. Vid såväl beredningen av ålderspensionsreformen som i den allmänna debatten har begreppet egenavgift kommit att användas som beteckning på en avgift för vilken den enskilde individen är betalningsskyldig. I gällande lagstiftning däremot benämns en sådan individuell avgift som tas ut av den enskilde på såväl inkomster av anställning som inkomster av annan förvärvsverksamhet allmän avgift. I lagen om socialavgifter och annan lagstiftning betecknar begreppet egenavgift sådana avgifter som betalas vid inkomst av annat förvärvsarbete, dvs. de sociala avgifter som t.ex. egenföretagare betalar. Det föreligger således en skillnad mellan hur begreppet egenavgift har kommit att användas i samband med pensionsreformen och i den allmänna debatten och vad det betecknar i lagstiftningen. Enligt regeringens bedömning har begreppet egenavgift som beteckning på en individuell avgift blivit så etablerat att det bör användas även i lagtext. Enligt regeringens bedömning bör en avgift för vilken den enskilde är avgiftsskyldig och underlaget utgörs av alla inkomstslag benämnas allmän egenavgift. För att undvika missförstånd bör det nuvarande begreppet egenavgift ändras eller preciseras, så att det tydliggörs att dessa avgifter tas ut på sådana inkomster som inte är belagda med arbetsgivaravgift. Med hänsyn till att en sådan förändring leder till behov av en rad lagtekniska och administrativa följdändringar bedömer regeringen att denna fråga bör beredas ytterligare. Det medför således att för den som uppbär inkomst av annat förvärvsarbete, t.ex. ett eget företag, utgår således såväl egenavgifter enligt nuvarande innebörd, som allmänna egenavgifter. I de lagförslag som lämnades till Lagrådet (se bilaga 1) föreslogs att den allmänna avgiften för finansiering av kontantförmåner vid arbetslöshet skulle behandlas på samma sätt som den allmänna sjukförsäkringsavgiften och således föras in i lagen om allmänna egenavgifter respektive i lagen om sjömansskatt. Regeringen avser emellertid att senare lämna förslag till förändringar i arbetslöshetsförsäkringen, som bl.a. berör dess finansiering. Av detta skäl har denna avgift lyfts bort från de lagförslag som upptas i denna proposition. Vidare anges i förslaget till lag om allmänna egenavgifter att sjukförsäkrings- avgift skall betalas med samma procentsats som i den nu gällande lagen (1992:1745) om allmän sjukförsäkringsavgift. Regeringen avser att senare lämna förslag som kan innebära att denna procentsats ändras. 5.3 Uttag av allmänna egenavgifter för sjömän Regeringens förslag: Allmänna egenavgifter i form av pensionsavgift och sjukförsäkringsavgift skall betalas även på sådan inkomst som beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt. Skälen för regeringens förslag: Sjömän som tjänstgör ombord på svenska handelsfartyg beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt (sjömansskattelagen) för sin inkomst ombord. Denna skatt är en definitiv källskatt som tas ut i stället för statlig och inkomstskatt. Någon taxering av sjöinkomster sker alltså inte. Sjömansskatten är progressiv och den är olika hög beroende på om fartyget i fråga går i fjärrfart eller närfart. Den är emellertid generellt sett lägre än den vanliga inkomstskatten. Det sker ingen sammanläggning av sjöinkomst och inkomster som skall beskattas enligt de vanliga inkomstskattereglerna utan den som uppbär båda typerna av inkomst taxeras i sin hemkommun för sin landinkomst utan beaktande av eventuell sjöinkomst. Detta kan innebära att skatten totalt sett blir lägre än om all inkomst uppburits som inkomst i land. Sjömansskattesystemet är tillbaka föremål för översyn. På inkomst för vilken betalas sjömansskatt betalas ingen allmän sjukförsäkringsavgift. Att denna avgift inte tagits ut av sjömän beror inte på något principiellt ställningstagande om att sådan avgift inte skall tas ut på sjöinkomst utan på att den tekniska utformningen av införandet av en sådan avgiftsskyldighet krävt ytterligare beredning. Frågan om införandet av allmänna egenavgifter har utretts av Sjömans- skattekontoret i . Sjömansskattekontorets slutsats är att eftersom beskattningen av sjömän sker enligt ett helt fristående system bör ett införande av egenavgifter på sjöinkomst ske helt inom detta system. Regeringen delar denna åsikt. Att ta ut de allmänna avgifterna inom sjömansskattesystemet utan någon samordning kan i vissa fall leda till att den som har både sjöinkomst och inkomst i land eller sjöinkomst från olika redare som tillsammans överstiger 7,5 basbelopp får betala egenavgifter även på inkomst över denna gräns. Mot detta bör dock vägas att ett av de främsta skälen för sjömansskattesystemet är att man oberoende av eventuell inkomst i land skall kunna ta ut en definitiv källskatt på sjöinkomst utan något särskilt taxeringsförfarande. En samordning med inkomsterna i land skulle medföra samordningsproblem av olika slag och stora administrativa nackdelar med bl.a. behov av en samordning för samtliga sjömän. Det bör också som tidigare nämnts beaktas att sjömän har skattemässiga förmåner genom att det inte görs någon sammanläggning av sjöinkomster och övriga inkomster vare sig vid beräkning av sjömansskatt eller vid taxeringen till statlig och inkomstskatt. De allmänna egenavgifterna på sjöinkomst bör därför, åtminstone i avvaktan på ett slutligt ställningstagande i fråga om sjömansskattesystemets fortsatta utformning, tas ut inom detta. Sjukförsäkringen omfattar sjömän. Sjukförsäkringsavgift bör därför tas ut även på sjöinkomst. Det förslag som läggs fram om en allmän egenavgift i form av pensionsavgift bör enligt regeringens mening även omfatta sådan inkomst som beskattas enligt sjömansskattelagen eftersom även sjömännen omfattas av det allmänna pensionssystemet. 6 Avgiftsuttag på inkomstdelar över förmånstaket samt tilläggspensionsavgift för 6.1 Uppdelning av influtna medel från tilläggspensionsavgiften Regeringens förslag: Av influtna medel från tilläggspensionsavgiften förs till statsbudgeten den andel som är hänförlig till inkomstdelar som, för den enskilde inkomsttagaren, överstiger förmånstaket i pensionssystemet. Omföring till statsbudgeten skall ske löpande med en schablon som för sätts till av summan av inbetalda avgifter. Eventuell skillnad mellan schablonmässigt omfört belopp och slutligt fastställt belopp skall beaktas vid kommande års fördelning av avgiftsmedel mellan statsbudget och pensionssystem. Skälen för regeringens förslag: Enligt de av antagna riktlinjerna i prop. 1993/94:250 skall ålderspensionerna efter det att reformen är genomförd i sin helhet finansieras med en ålderspensionsavgift som tas ut på alla inkomster som ligger till grund för beräkning av pensionsrätt. Vidare skall ålderspensionsavgift utgå endast på inkomster som är förenade med pensionsrätt. Underlaget för och nivån på ålderspensionsavgiften skall därmed sammanfalla med summan av pensionsgrundande inkomster och andra pensionsgrundande belopp respektive tillgodoräknad pensionsrätt. Ålderspensionsavgift skall i enlighet härmed inte tas ut på den del av den samlade inkomsten som för en enskild inkomsttagare överstiger förmånstaket i pensionssystemet, eftersom dessa inkomstdelar inte är förenade med några förmåner. Som framgår av föregående avsnitt skall den del av ålderspensionsavgiften som betalas som allmän egenavgift inte heller tas ut på sådana inkomstdelar. Inriktningen är alltså att underlaget för ålderspensionsavgiften skall begränsas till inkomster under förmånstaket även vad beträffar den del som tas ut som arbetsgivaravgift. Detta innebär en grundläggande förändring i uttaget av arbetsgivaravgift eftersom dagens arbetsgivaravgifter debiteras kollektivt på hela den summa som en arbetsgivare betalar i lön, oberoende av om denna hos den enskilde är förenad med pensionsrätt eller ej. Att genomföra en sådan förändring kan vara förenad med administrativa problem, i synnerhet i de fall den enskilde individens samlade inkomster från flera olika arbetsgivare överstiger förmånstaket. I den politiska överenskommelse som träffades i Pensionsarbetsgruppen ingick att det vid sidan av ålderspensionsavgiften skall finnas en särskild löneavgift som, när reformen genomförts fullt ut, skall uppgå till . Underlaget för en sådan avgift avsågs vara den del av den enskildes inkomst som överstiger förmånstaket. I det fall ålderspensionsavgiften blir tudelad mellan arbetsgivar- respektive allmän egenavgift kommer procentsatsen för den särskilda avgiften att vara densamma som för den del av ålderspensionsavgiften som tas ut som arbetsgivaravgift. Därmed kan uppbörden av den särskilda avgiften och den ålderspensionsavgift som arbetsgivaren skall betala samordnas och de administrativa problem som är förenade med att ta ut arbetsgivaravgifter med en begränsning som hänför sig till den enskilde individens samlade inkomster under förmånstaket undvikas. Enligt överenskommelsen skall dock den särskilda avgiften uppgå till högst även om slutsatsen i den fortsatta beredningen av pensionsreformen blir att avgiftsväxling mellan arbetsgivaravgift och allmän egenavgift inte bör genomföras och arbetsgivaravgiften således blir . I detta fall måste systemet för uppbörd av arbetsgivaravgift anpassas så att det möjliggör en sådan begränsning av avgiftsuttaget. Enligt riktlinjerna i prop. 1993/94:250 avsågs införandet av den särskilda avgiften ske genom att tilläggspensionsavgiften delades upp i två separata avgifter - en ålderspensionsavgift och en särskild avgift. Avgiftssatsen skulle vara lika för båda avgifterna. Eftersom den särskilda avgiften skulle tas ut på den del av inkomsten på vilken det inte utgår någon arbetsgivaravgift, skulle uppbörden kunna samordnas eftersom avgifterna skulle ha samma nivå. En uppdelning av tilläggspensionsavgiften i två separata avgifter är emellertid inte enbart förenad med uppbördstekniska och administrativa utan även med betydande lagtekniska problem. Enligt lagen (1981:691) om socialavgifter utgår tilläggspensionsavgift på summan av utbetald lön till samtliga anställda utan någon individuell uppdelning. Takbegränsningen vad avser pensionsförmåner regleras i lagen om allmän försäkring och avser den enskilde löntagarens inkomster från samtliga arbetsgivare denne haft samt andra inkomster denne haft från annan förvärvsverksamhet eller ersättningar från socialförsäkringen. Det är därför svårt att inom ramen för det befintliga regelsystemet i lagen om socialavgifter föra in en entydig avgränsning av avgiftsunderlaget för den arbetsgivaravgift som skall finansiera pensionssystemet respektive för den särskilda avgiften. Hur en uppdelning i två separata avgifter lagtekniskt bör utformas kan även komma att påverkas av huruvida den i Pensionsarbetsgruppens betänkande föreslagna avgiftsväxlingen skall ske eller ej och därmed om nivåerna på dessa avgifter även framgent kommer att ligga på olika eller samma nivå. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den korta tid som återstår fram till finner regeringen därför att tilläggspensionsavgiften tills vidare bör kvarstå i sin nuvarande utformning både vad avser arbetsgivaravgift och egenavgift. Däremot bör de influtna medlen från tilläggspensionsavgiften delas upp på ett sådant sätt att den del av avgiftsintäkterna som kan beräknas vara hänförliga till inkomster över förmånstaket förs till statsbudgeten. På detta sätt uppnås i praktiken samma effekt som var syftet med den uppdelning i två separata avgifter som aviserades i prop. 1993/94:250. Förändringen berör inte direkt den avgiftsskyldige, utan innebär en omfördelning mellan statsbudget och pensionssystem. Den markerar att den del av avgiften som tas ut på inkomstdelar överstigande förmånstaket är av en annan karaktär än den del av avgiften som har en motsvarighet i intjänande av pensionsrätt. En sådan uppdelning av avgiftsmedlen innebär att finansieringen av pensionssystemet tar ett steg närmare den struktur på finansieringen som pensionsreformen syftar till. Medelsöverföring till statsbudgeten bör ske löpande under inkomståret. Enligt 4 kap. 3 § lagen (1981:691) om socialavgifter, som reglerar till- äggspensionsavgiftens användning, skall föra över intäkterna från tilläggspensionsavgiften till Allmänna pensionsfonden. I praktiken sker sådan överföring löpande . Regeringens förslag innebär att fr.o.m. skall i stället föra en viss andel av avgiftsmedlen till en särskild inkomsttitel på statsbudgeten. Denna andel föreslås bli fastställd schablonmässigt mot bakgrund av en uppskattning av hur stor del av underlaget för tilläggspensionsavgiften som, hos de enskilda inkomsttagarna, kommer att ligga över förmånstaket. Som tidigare konstaterats utgår emellertid inte tilläggs- pensionsavgift på samtliga de inkomstslag som ger pensionsrätt. Detta kommer inte heller att vara fallet . En enskild individ kan därför ha samlade inkomster över 7,5 basbelopp medan summan av sådana inkomster som har föranlett inbetalning av tilläggspensionsavgift understiger 7,5 basbelopp. Beräkningar visar att av de sammanlagda inkomsterna utgörs ca en femtedel av olika ersättningar som inte är avgiftsbelagda. Det är därför inte självklart hur stor del av inbetalda tilläggspensionsavgifter som skall anses härröra från den del av individens inkomster som överstiger förmånstaket. Enligt regeringens mening bör dock inkomstdelar över förmånstaket i sin helhet räknas till sådana inkomster som är belagda med tilläggspensionsavgift. Av dem som har inkomster som till betydande del utgörs av icke avgiftsbelagda inkomster, dvs. främst ersättningar från socialförsäkringen torde det vara relativt få som kommer upp i inkomster på en nivå som överstiger förmånstaket. Det är därför rimligt att hänföra hela den del av inkomstsumman som ligger över förmånstaket till sådana inkomster för vilka det utgår tilläggspensionsavgift. Andelen av inkomsterna över förmånstaket varierar mellan åren. Enligt beräkningar från senast tillgänglig statistik avseende inkomståren 1991 och 1992 låg respektive av den totala summan av sådana inkomster som ger pen- sionsrätt över förmånstaket på 7,5 basbelopp. Den andel av de samlade pensionsgrundande inkomsterna som, hos de enskilda inkomsttagarna, överstiger förmånstaket kan för uppskattas till . Satt i relation till det beräknade underlaget för tilläggspensionsavgift motsvarar dessa inkomstdelar . Enligt regeringens mening bör därför av intäkterna från tilläggspensionsavgiften föras till statsbudgeten. Detta beräknas medföra en förstärkning av statsbudgetens inkomster med ca 6 mdr kr. Allmänna pensionsfondens intäkter minskar med samma belopp. När inkomststatistik för föreligger efter taxering för detta in- komstår, kan det visa sig att denna schablonmässigt bestämda andel baserats på en under- eller överskattning av hur stor andel av de samlade inkomsterna som legat över förmånstaket och att en för liten respektive för stor andel av influtna medel från tilläggspensionsavgiften förts till statsbudgeten. I sådant fall bör det enligt regeringens mening ske någon form av reglering mellan statsbudgeten och Allmänna pensionsfonden. En sådan reglering åstadkoms lämpligen genom att fördelningen av influtna avgifter kommande år justeras med hänsyn till detta. Den exakta utformningen av en sådan slutreglering kommer att bli föremål för fortsatt beredning. 6.2 Tilläggspensionsavgift för m.m. Regeringens förslag: Tilläggspensionsavgiften för tiden fr.o.m. skall uppgå till . åliggande att föreslå avgiftsuttag för försäkring om tilläggspension slopas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 respektive 3 kap. 1 § 3 lagen om socialavgifter utgår tilläggspensionsavgift efter den procentsats som anges i särskild lag. Enligt lagen (1989:634) om procentsats för uttag av avgift till försäkringen för tilläggspension skall denna procentsats uppgå till . Avgiftsnivån för och framåt är således inte fastställd. Enligt 19 kap. 4 § lagen om allmän försäkring skall avgiftsuttaget till försäkringen för tilläggspension vara så avvägt att avgifterna i förening med andra tillgängliga medel finansierar pensionsutbetalningar, förvaltningskostna- der och andra utgifter för försäkringen samt den fondering som behövs. Det åligger att föreslå avgiftsuttag för näst- följande sjuårsperiod. Ett sådant förslag lämnades av RFV i en skrivelse till regeringen . RFV:s slutsats var att med oförändrade regler borde avgiftsuttaget successivt höjas under loppet av 1990- talet för att klara ATP-systemets långsiktiga finansieringsbehov. Den reformering av pensionssystemet vars principer ställt sig bakom innebär i sig en finansiell förstärkning av pensionssystemet. De beräkningar som gjordes i anslutning till prop. 1993/94:250 visade att med en ålderspensionsavgift på som tas ut på samtliga pensionsgrundande inkomster genereras inkomster som med betryggande marginal räcker för att uppfylla gjorda åtagande vad gäller ålderspension samt att finansiera de pensionsrätter som intjänas . Den koppling av värdet av pensionsförmåner till den samhällsekonomiska utvecklingen som är en central del av reformen medför att ett avgiftsuttag på den föreslagna nivån bör vara tillräckligt oavsett den framtida samhällsekonomiska utvecklingen. Vidare kommer det reformerade systemet att vara ett avgiftsbestämt system, vilket innebär att förmånerna bestäms av inbetalda avgifter. Det skall därför inte uppstå något behov av att justera avgiften till ålderspensionssystemet eller i annan form tillföra extra medel. Som redovisas i prop. 1993/94:250 avses ålderspensionsavgiften fasas in successivt under en följd av år, för att uppgå till . I avvaktan på förslag om den konkreta utformningen av denna infasning bör tilläggspensionsavgiften även uppgå till . Detta är också i överensstämmelse med riktlinjerna i prop. 1993/94:250. En konsekvens av pensionsreformen blir att det inte kommer att finnas behov av att med återkommande mellanrum justera avgiftsuttaget till ålderspensionssyste- met. Därmed bortfaller motiven för uppdrag att lämna förslag till avgiftsuttag. Enligt regeringens mening finns därmed inte heller anledning att reglera avgiftsuttaget i särskild lag utan procentsatsen för tilläggspensionsavgiften bör skrivas in i lagen (1981:691) om socialavgifter. 7 Avsättning och förvaltning av medel inom premiereservsystemet Regeringens förslag: Avsättning till den reformerade ålderspensioneringens premiereservsystem påbörjas genom att av influtna medel från tilläggspensionsavgiften löpande överförs till särskild förvaltning. Överförda medel placeras på räntebärande konto hos . Räntan på medlen skall vara marknadsmässig och läggas till kapitalet. åläggs att till regeringen lämna uppgifter om kontots ställning per året före och den ränta som under det året tillgodoräknats kontot.