prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — - - - Den utbytesskyldighet som regeln dock fortfarande ger uttryck för måste emellertid förklaras och förtydligas i förarbetena för att överhuvud kunna tjäna som en praktisk vägledning för myndigheter, enskilda och näringsidkare. Endast därigenom kan regeln få önskade positiva effekter i miljöarbetet. - - - Det måste också klargöras hur kompetensfördelningen mellan myndigheterna är avsedd att fungera i ljuset av den integration och krav på fri rörlighet för bl.a. varor, som kommer att följa av ett och ett EG-medlemskap. 5.1 ombudsmän, : Jag har i princip ingen erinran mot att det i en reformerad miljö- och hälsoskyddslagstiftning införs möjligheter att besluta om generella föreskrifter i stället för att som är fallet varje enskild verksamhet regleras för sig genom villkor i tillståndsbeslut eller genom förelägganden inom ramen för tillsynen. En sådan ordning torde kunna leda till ett minskat behov av individuell reglering av miljöfarliga verksamheter samt till en ökad förutsebarhet för den som avser utöva sådan verksamhet genom att förutsättningarna för verksamhetens bedrivande redan är kända. I fråga om det föreslagna 4 kap. 2 § 3 st. hyser jag emellertid tveksamhet. Denna regel ger regeringen rätt att, oberoende av de villkor som kan ha knutits till ett tillstånd meddelat med stöd av balken, meddela föreskrifter som begränsar möjligheten att utnyttja tillståndet. Att situationer kan uppkomma där ett sådant ingrepp kan framstå som oundvikligt bestrids självfallet inte. I specialmotiveringen till bestämmelsen anför kommittén att huvudregeln i en sådan situation bör vara att föreskriften skall ges lagform. Denna kommitténs uppfattning avspeglas emellertid alls inte i den föreslagna lagtexten. Jag anser att en inskränkning eller i vart fall en precisering av bemyndigandet måste övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 5.2 : Balken måste ge bemyndiganden i viss omfattning. vill tillägga att endast regeringen bör ges rätt utfärda föreskrifter med materiellt innehåll. Det är inte klarlagt i vilken omfattning generella föreskrifter kan komma att ersätta individuell prövning. För att innebära en reell effektivisering och förenkling torde det behöva bli vanligt. 5.3 , : delar uppfattningen att generella föreskrifter ger bättre förutsättningar för lika behandling mellan likartade verksamheter. En central fråga enligt mening är emellertid på vilka grunder och utifrån vilka principer de generella föreskrifterna kommer att läggas fast. Visserligen anges att i likhet med nuvarande miljöskyddslagstiftning bör ha sin grund i försiktighetsprincipen, men det är emellertid inte möjligt att ur betänkandet utläsa hur avvägningar är tänkta att ske gentemot andra, nu tillämpade och tillkommande "principer". kan således inte finna att klargör hur de delvis motstridiga principerna bästa tillgängliga teknik, utbytesprincipen, vad naturen tål, hushållnings- principen, kretsloppsprincipen etc. kommer att vara vägledande för praktisk tillämpning i företagen. 5.4 : Verket välkomnar den utökade möjligheten att utfärda föreskrifter. Detta kommer att underlätta miljöarbetet, som de innebär en ambitionshöjning som bör leda till minskad belastning på miljön. De medger också ett smidigt införlivande av internationella avtal med svensk lagstiftning. delar kommitténs åsikt att regeringen med vissa undantag bör kunna delegera föreskriftsrätten till centrala förvaltningsmyndigheter liksom åsikten att det främst är till vilket den rätten bör delegeras på miljöområdet. Verket är berett att ta på sig ett betydande ansvar för föreskriftsarbetet. tillstyrker principen att föreskrifter skall kunna skärpa kraven i villkor i gällande tillståndsbeslut. Möjligheterna att ge ut generella föreskrifter är en förbättring som kommer att underlätta miljöarbetet. Verket bedömer att generella föreskrifter inledningsvis kommer att tillämpas främst på sådana miljöfarliga verksamheter som ligger utanför dagens prövningssystem. När det gäller verksamheter som omfattas av tillståndsplikt bör generella föreskrifter i första hand lämpa sig för vissa sakfrågor där motsvarande individuella villkor i tillståndsbeslut kan ersättas. bör också tillståndsprövning i sin helhet kunna ersättas av generella föreskrifter för vissa näringsgrenar. Detta hänger dock bl.a. samman med utvecklingen inom EG. Hänsyn bör också tas till risken för att utvecklingen av "bästa tillgängliga teknik" kan hämmas för vissa branscher vid övergång från individuell prövning till reglering via generella föreskrifter. Upphävandet av prövningsplikten bör synkroniseras med föreskriftsarbetet. Möjligheterna att meddela generella föreskrifter bör utnyttjas för att föreskriva om s.k. internkontroll i samma mening som gäller inom arbetsmiljöområdet. En sådan lag/förordning bör innehålla bemyndigande för att meddela närmare föreskrifter om internkontroll. Dessa bör vara samordnade med dem som gäller inom arbetsmiljöområdet och vara tillämpliga på allt yrkesmässigt utövande av miljöpåverkan. delar kommitténs åsikt att regeringen med vissa undantag bör kunna delegera föreskriftsrätten till centrala förvaltningsmyndigheter liksom åsikten att det främst är till vilket den rätten bör delegeras på miljöområdet. Verket är berett att ta på sig ett betydande ansvar för föreskriftsarbetet. tillstyrker principen att generella föreskrifter skall kunna skärpa kraven i villkor i gällande tillståndsbeslut. Möjligheterna att med stöd av 4 kap 2 § föreskriva vad som behövs för att uppfylla internationella förpliktelser är välkomna. Med tanke på kommitténs utförliga resonemang kring EG-direktiv kan det behöva framhållas tydligare att "förpliktelserna" också avser internationella konventioner och avtal. 5.5 : Det är en fördel om generella föreskrifter kan ersätta eller i vart fall komplettera den omständligare och dyrbarare individuella tillståndsprövningen. Förutsättningen måste dock vara att rättssäkerhetskraven inte eftersätts och att man uppnår miljömässiga vinster och/eller resursbesparingar. Framtagandet av generella föreskrifter är ett resurskrävande och mycket tidskrävande och mödosamt arbete, som också ställer krav på hög kompetens hos dem som utarbetar dem. Den individuella prövningar bidrar bättre till kunskapsuppbyggnaden hos miljömyndigheterna. Det individuella prövningssystemet ger, i synnerhet för stora verksamheter och verksamheter med betydande miljöpåverkan, de bästa möjligheterna till en optimal (teknisk, miljömässig och ekonomisk) begränsning av ett företags totala utsläpp och övrig påverkan på omgivande miljö. Generella föreskrifter är mest lämpade för begränsning av utsläpp från många likartade, mindre anläggningar. Där kan resursbesparingar göras. Bland annat följande faktorer begränsar dock användbarheten av generella föreskrifter: - En generell föreskrift reglerar normalt endast en typ av förorening i taget, vilket kan ge en felaktig optimering av de begränsade resurserna. - Generella föreskrifter kan inte läggas på en lika hög kravnivå som villkor vid en individuell prövning. I många fall kan den miljömässiga kravnivån vid fastställande av generella föreskrifter bli för låg och föreskrifterna kan komma att konservera en gammal process- eller reningsteknik. - En generell föreskrift (t.ex. en miljökvalitetsnorm) kan medföra en risk för att en verksamhetsutövare förorenar upp till den genom föreskriften fastställda kravnivån. - Genom generella föreskrifter kan man inte ta hänsyn till en verksamhets lokalisering (närhet till känslig miljö, omgivande bostäder, övrig miljöbelastning, recipientförhållanden etc.). - Närboende och allmänheten i övrigt kommer att få små möjligheter att påverka utformningen av generella föreskrifter i motsats till branschorganisationer och andra lobbyister. förutsätter att remisser av författningsutkast till myndigheter m.fl. kommer att bli vanligare än . - Generella föreskrifter kan komma i konflikt med gällande tillstånd. återkommer till detta i det följande. - Vid införande av generella föreskrifter måste kravnivån gå att nå med etablerad teknik och tillräcklig tid medges för genomförande av nödvändiga åtgärder innan föreskrifterna skall gälla. - Vid införande av generella föreskrifter kan inte totala utsläppsmängder regleras. - anser att man kan av rättssäkerhetsskäl hysa en viss tveksamhet mot förslaget att man skall kunna inskränka rättskraften i ett tillståndsbeslut rörande miljöfarlig verksamhet genom föreskrifter som grundas på paragrafens andra stycke (jfr. uttalande av lagrådet i prop. 1984/85:10 s. 77). Förslaget kan godtas under förutsättning att sådana föreskrifter endast skall kunna meddelas av regeringen och att stor restriktivitet iakttas av regeringen i sådana fall. Föreskriftsmöjligheterna bör utnyttjas endast i sådana fall då omprövningsmöjligheterna i 21 kap. av något skäl är olämpliga att utnyttja. 5.6 Kemikalieinspektionen: Inspektionen anser det angeläget att den nya ger möjlighet för regeringen och myndigheter på miljöområdet att meddela generella föreskrifter om kemikaliehantering som riktas mot alla hanteringsled inklusive användningen. Den möjlighet som finns i lagen om kemiska produkter har vad gäller användningsledet utnyttjats i ytterst begränsad utsträckning. Rätt utformade behöver inte generella föreskrifter verka hämmande på utvecklingen. För att arbetet med att omsätta EG-regler skall gå snabbt och smidigt är det lämpligt att föreskriftsrätten i största möjliga utsträckning överlåts till de centrala myndigheterna (på kemikalieområdet som Kemikalieinspektionen vad gäller sådan reglering av marknadsföring av kemikalier i kemiska produkter och i varor som nämns i föregående stycke). Vissa ofullkom- ligheter i nuvarande bemyndiganden bör därvid ses över. Det är Kemikali- einspektionens uppfattning att den varuinriktade kemikalieregleringen så långt möjligt bör samlas hos inspektionen. Möjligheterna att påverka EG:s arbete på ett pådrivande och kompetent sätt ökar och de som i har att tillämpa reglerna möter dem i samlad form och har en myndighet att arbeta med. Inspektionen delar uppfattningen att regelgivning, i vissa väl definierade situationer av sådan karaktär som anges i betänkandet, bör kunna överlåtas även till länsstyrelser och kommuner. Enligt Kemikalieinspektionen är generella föreskrifter för kemikaliehanteringen i användande verksamheter, branschvisa, ämnesvisa, produktslagsvisa eller av annat slag, nödvändiga för att få i gång och utveckla en god kemikaliekontroll i användande verksamheter. De ger incitament för företag och andra att systematiskt se över sin kemikaliehantering. De ger också underlag för en utvecklad tillsyn över kemikaliehanteringen från miljösynpunkt av det slag som redan finns från arbetsmiljösynpunkt. En mycket viktig effekt av att kemikalieanvändande företag förbättrar sin kemikaliehantering är de ökade krav man som kemikalieköpare ställer på leverantörerna. Denna köparkontroll är en mycket kraftig drivkraft för en utvecklad kemikaliekontroll, en kontroll som i motsats till myndighetstillsyn finns "på plats" vid varje överlåtelsetillfälle. 5.7 : Kommittén har föreslagit att dagens ordning med en förhållandevis omfattande prövning av olika verksamheters tillåtlighet i stor utsträckning skall ersättas med generella föreskrifter. Det framstår som självklart att en sådan förändring medför många fördelar. Kanhända är den helt nödvändig. Som kommittén påpekat kan en övergång till generella föreskrifter vara ett sätt att komma till rätta med det stora antalet villkor i tillståndsbeslut. Förändringen kan naturligtvis medföra även en avsevärd besparing av resurser. Det kan emellertid ifrågasättas om generella föreskrifter alltid har samma genomslagskraft gentemot den enskilde företagaren som ett mot denne riktat individuellt tillståndsbeslut, förenat med vissa villkor. En generell norm kan för den enskilde ofta framstå som abstrakt och svårbegriplig - om han nu ens känner till den. Även med goda informationsinsatser från samhällets sida finns det en risk för att den enskilde företagaren har vaga begrepp om den närmare innebörden av de föreskrifter som gäller för hans verksamhet. Det är lättare att inom en viss bransch föra ut beskedet att verksamheten är tillståndspliktig. Om företagaren söker och får tillstånd under vissa villkor, kan det antas att han i de flesta fall lojalt följer de villkor som har ålagts honom i tillståndsbeslutet; dessa villkor kan han härefter inte rimligen vara okunnig om. Det nu anförda leder till att en övergång till ett system med generella föreskrifter bör ske med en viss försiktighet och med beaktande av att en sådan övergång kräver en inte obetydlig utbyggnad av tillsynsapparaten. Hovrätten förutsätter att dagens system med individuell prövning behålls för särskilt miljöfarliga verksamheter. 5.8 Kammarrätten i : I balken föreslås bestämmelser, som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, mycket långtgående bemyndiganden att meddela föreskrifter av olika slag. Exempelvis ges i 4 kap. 2 § i balken ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för att genomdriva riktlinjer eller principer som har antagit. Konstruktionen torde vara unik i lagstiftningssammanhang. Det vanliga är att föreskrifter enligt bemyndigande skall bygga på en så långt möjligt konkret lagregel och inte på något mer eller mindre preciserat riktlinjegodkännande från . Bemyndiganderegeln synes dessutom överflödig, eftersom kommittén i specialmotiveringen utgår från att balken skall ändras om inte stöd finns i dess aktsamhetsregler och miljökvalitetsnormer för föreskriften i fråga. Samma ovanliga konstruktion som i 4 kap. 2 § förekommer i 8 kap. 1 §. Vanskligheter kan uppstå när det gäller att avgränsa och bestämma innebörden av bemyndiganden som har en sådan grund som föreslagits. Den föreslagna utformningen avstyrks. Vidare framstår det som oklart varför 4 kap. 2 § innehåller bemyndigande att meddela föreskrifter om genomförande av miljökvalitetsnormer. Synbarligen åsyftas något annat än att meddela miljökvalitetsnormer i föreskriftsform, vilket regleras i 8 kap. Det närmare syftet med detta bemyndigande för genomförandet av normerna behöver utvecklas, eftersom motiven inte ger besked i saken. 5.9 : finner att bestämmelserna som föreslås införda i 4 kap., benämnt Allmänna bestämmelser om föreskrifter, bör ses över ur konstitutionell synvinkel. I 2 § i detta kapitel anges t.ex. att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om det behövs för att annars genomdriva riktlinjer eller principer som antagit. Det måste anses tveksamt om en så långtgående bestämmelse står i överensstämmelse med 8 kap. 3 och 7 §§ i regeringsformen. Man kan också ställa sig frågande inför det lämpliga i att ett så generellt bemyndigande ges till regeringen med hänsyn till grundregeln i 8:3 RF. Man bör kräva större tydlighet av ett riksdagsbeslut än formen "riktlinjer eller principer", allrahelst som det ofta blir frågan om ålägganden för enskilda. Det är lämpligare att sådana bemyndiganden ges i varje särskild lag av . Med hänsyn till den pågående diskussionen om grundlagsfrågorna inför ett ikraftträdande av och en eventuell anslutning till EG avstår fakultetsnämnden från att utöver vad som redan sagts diskutera förslaget om motsvarande delegation till regeringen om det behövs för att "uppfylla internationella förpliktelser som åtagit sig". 5.10 : Det är bra att man nu ökar möjligheterna att införa generella föreskrifter som kan begränsa utsläppet från diffusa källor. Vi vill i det sammanhanget peka på den källa som vid sidan av motortrafiken ger de största utsläppen av cancerframkallande luftföroreningar i landet, nämligen individuell vedförbränning. 5.11 : 4 kap. handlar om allmänna bestämmelser om föreskrifter. Detta är ett bekymmersamt kapitel. Vi anser att balkförslaget i alldeles för hög grad bygger på ramlagstänkandet med bemyndiganden. kan 1 § skapa förvirring eftersom en föreskrift, som grundas på en balk, rimligtvis borde innebära tillämpning av hela balken i fråga. Det kan väl inte vara meningen att en föreskrift skall strida mot någon annan del av balken? I själva verket innebär balkförslaget med dess 4 kapitel att man föreslår att i praktiken inte längre skall vara lagstiftare på miljöområdet, utan lämna över uppgiften till regeringen (man föreslår t.o.m. en ändring i regeringsformen, en ändring som vi avstyrker). 5.12 : har i och för sig inget att erinra emot den föreslagna ordningen, att regeringen bemyndigas att genom generella föreskrifter komplettera och konkretisera de mer allmänt hållna avvägningsregler som kommer till uttryck direkt i . På sätt kommittén framhållit, synes detta vara en framkomlig och lämplig väg när det gäller implementeringen av EG-direktiv i och ett eventuellt EG-medlemsskaps efterföljd m.m. Uppläggningen ger också rimliga samhällsekonomiska effekter, i det att allmänna föreskrifter kan - på sätt kommittén föreslagit - avlasta det hittillsvarande systemet med individuell tillståndsprövning. Nämnden ställer sig här bakom den av kommittén föreslagna lösningen med en kombination av generella föreskrifter och individuell tillståndsprövning av vissa miljöfarliga verksamheter. De verkligt känsliga fallen kan därmed förhoppningsvis ägnas större omsorg. Det finns alltså inget principiellt att invända mot kommitténs uppfattning, att en omfattande reglering genom generella föreskrifter är nödvändigt för att åstadkomma ett effektivt miljöskydd. Det är inte möjligt att i lag detaljreglera alla de otaliga verksamheter och situationer som är nödvändigt för att miljölagarna skall reglera åtminstone de viktigaste risksituationerna. Det är inte rimligt att skall ta ställning i alla de detaljfrågor, som kan behöva ändras efter hand som utvecklingen fortskrider. I kommitténs förslag fokuseras dock alltför mycket av miljöskyddet på möjligheten att utfärda föreskrifter. Det framstår som högst osäkert vilken rättsverkan de allmänna aktsamhetsreglerna kommer att få. förespråkar att aktsamhets- reglerna ges en mer konkret och direktverkande utformning och att "rambalks"-karaktären därmed dämpas. Vidare ifrågasätter forskningsnämnden det lämpliga i att, på sätt som sker i 4:2 förslaget, regeringen bemyndigas att utfärda föreskrifter på till synes andra grunder än de som regleras i balken. Det kan ifrågasättas om verkligen kan delegera till regeringen att komplettera/utfylla lagen (genom föreskrifter) efter hand som antar riktlinjer och principer eller ingår internationella överenskommelser? Som kommittén själv påpekat: om regler inte stämmer överens med riktlinjer eller internationella åtaganden, bör regler i stället ändras. Detta bör ske genom lagändring. En så vidlyftig utvidgning av balkens tillämpningsområde genom föreskrifter som föreslås i 4 kap. 2 § 1 st. 2 och 3 p. är inte att förespråka. Däremot finns inget att invända mot 2 § 1 st. 1 p. eller 2 st. Även sådana situationer som avses i föregående stycke bör kunna regleras genom föreskrifter med stöd av de bemyndiganden som ges enligt detta stycke. Om så inte är fallet, ligger det som sagt nära till hands att överväga en lagändring. anser vidare, att om det behövs för en uthållig hushållning med mark och vatten så bör även hushållningsreglerna kunna vara föremål för komplettering genom generella föreskrifter. En god hushållning med naturresurser bör väl rimligen anses mera skyddsvärt än det kommunala planmonopolet! För övrigt synes redan reglerna om tillsyn och kontroll m.m. enligt PBL ge statliga myndigheter vissa möjligheter till ingrepp på detta område! Innehållet i föreskrifter kan antingen preciseras, så som kommittén antytt, eller också kan man göra det enklare för sig genom att ge bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs för att balkens materiella bestämmelser skall efterlevas. I det senare fallet kan lagen synas bli mera vag, men å andra sidan låser man inte myndigheterna vid - som det ter sig tämligen godtyckligt valda - speciella typer av åtgärder. Förbud bör naturligtvis ingå som en möjlig åtgärd. Frågan om generella föreskrifters rättsverkan för befintlig verksamhet är komplicerad. Förmodligen kommer man fram till olika ställningstaganden vid olika typer av regleringar, varför frågan får lösas i samband med att den aktuella föreskriften utfärdas. Möjligen bör nya föreskrifter som berör en verksamhet vara en grund för omprövning om och under vilka villkor verksamheten är tillåtlig. 5.13 : Frågan om generella föreskrifter får inte leda till att skademinimeringsprincipen sätts ur spel, vilket är risken om generella föreskrifter helt ersätter individuell prövning. Därför bör en viss prövning ske eller kunna ske vid sidan av generella föreskrifter. 5.14 i : föreslår att generella föreskrifter i större utsträckning än skall kunna ersätta individuell tillståndsprövning, framför allt för vissa branscher. Flera positiva effekter kan förväntas av detta och tillstyrker förslaget. Ett system med generella föreskrifter förutsätter ett dispensförfarande och är positiv till att möjligheten att medge dispens införs. anser att rätten att i särskilda fall medge dispens från föreskrift skall ligga hos tillsynsmyndighet på regional nivå. 5.15 i : stödjer möjligheten att införa generella föreskrifter. Arbetet med att ta fram föreskrifter och utöva tillsyn över efterlevnaden måste dock alltid balanseras mot miljö- och effektivitetsvinster som att risken för att låsa den tekniska utvecklingen måste beaktas. 5.16 i län: Individuell tillståndsprövning kommer enligt förslaget i många fall att ersättas med generella föreskrifter. En sådan förändring är enligt mening värdefull för att kunna använda de knappa resurserna på effektivaste sätt. För den enskilda medför detta visserligen minskad trygghet gentemot krav från miljövårdsmyndigheterna på ytterligare skyddsåtgärder. Detta kan dock enligt mening accepteras eftersom den enskilde har möjlighet att frivilligt begära tillstånd för att få prövat om en viss generell föreskrift är tillämplig på den aktuella verksamheten. Frågan om en lämplig lokalisering av en verksamhet lämpar sig emellertid inte för reglering genom generella föreskrifter, utan bör prövas individuellt på ett sätt som tillförsäkrar miljöaspekterna genomslagskraft. 5.17 i : tillstyrker de utökade möjligheterna till generella föreskrifter som föreslås. anser vidare att arbetet med att utforma sådana föreskrifter omgående bör påbörjas så att de viktigaste kan fastställas i omedelbar anslutning till balkens ikraftträdande. 5.18 i län: Införandet av generella föreskrifter bör kunna förenkla miljövårdsarbetet under förutsättning att systemet utformas så att kan besluta om anpassning efter regionala förhållanden. 5.19 i : tillstyrker i och för sig användningen av generella föreskrifter, som ett medel att effektivisera miljöarbetet. förutsätter dock att sådana föreskrifter i första hand kommer till utnyttjande för inte tillståndsprövade verksamheter inom enhetliga branscher. 5.20 i län: De skäl kommittén anfört för en ökad användning av generella föreskrifter på miljöskyddsområdet anser bärande. Det bör innebära en avsevärd förenkling att ersätta den individuella prövningen med generella föreskrifter inom branscher som består av många små anläggningar med utsläpp som sammantaget är av betydelse och där det finns väl definierade metoder för begränsning av störningarna. finns det en risk för att ett system med generella föreskrifter får en stelbent utformning och leder till ökad centralisering. För att förebygga dessa risker krävs att får möjlighet att med hänsyn till särskilda regionala förhållanden antingen dispensera från föreskrifterna eller göra skärpningar i dessa. Det räcker alltså inte alls med den föreslagna bestämmelsen i § 5. Dels bör befogenheter framgå direkt av lagen, dels bör kunna göra avsteg exempelvis för ett visst område och inte endast för "särskilda fall". Sistnämnda uttryck tolkas nämligen snävt och anses endast ge stöd för att medge rent individuella dispenser.