prop · GI037 · 1995-01-01 00:00:00 — I enlighet med de riktlinjer som beslutades av (prop. 1984/85:160, bet. 1984/85:FöU11, rskr. 1984/85:388) föreslår vi att det i den nya lagen om civilt försvar tas in en bestämmelse om att kommunstyrelsen på den lokala nivån skall verka för att samverkan kommer till stånd mellan statliga myndigheter, kommunen, och den kyrkliga kommunen samt med berörda organisationer och företag. Några remissinstanser har föreslagit att kommunen, för att den skall kunna fullgöra denna uppgift, bör utrustas med en direktivrätt. I den proposition som föregick nämnda beslut betonade den dåvarande försvarsministern särskilt att kommunerna inte borde ges några befogenheter gentemot statliga eller landstingskommunala organ. Enligt vår mening kan det inte vara lämpligt att ge ett lokalt organ som kommunstyrelsen rätt att ge direktiv till organ som har att beakta nationella och regionala intressen. Vi föreslår därför inte någon direktivrätt för kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen får i stället sträva efter att få till stånd samråd mellan kommunen och berörda organ och mellan organen sinsemellan och på så sätt verka för en samordnad inriktning av beredskapsförberedelserna i fred och verksamheten under höjd beredskap. I den numera upphävda förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del (ledningsförordningen) låg ansvaret för funktionen Kyrklig beredskap på . Ledningsförordningen har ersatts av beredskapsförordningen. Av 15 § tredje stycket i den förordningen framgår att leder och samordnar den kyrkliga beredskapen i enlighet med vad centralstyrelsen avtalar med kyrkliga kommuner och andra trossamfund. Föreskriften hänvisar även till att det i lagen om kyrklig beredskap finns bestämmelser om ansvar för den kyrkliga beredskapen inom stiftet. Beredskapsförordningens föreskrifter innebär inte att centralstyrelsen har ålagts något funktionsansvar. Den kyrkliga beredskapsplanläggningen måste beakta att det numera finns stora grupper i vårt samhälle som bekänner sig till icke kristna religioner. Vi föreslår därför att den skyldighet som den kyrkliga kommunen nu har att samråda med andra kristna trossamfund vidgas till att avse även icke kristna trossamfund som verkar inom den kyrkliga kommunens område. gällande lagstiftning ålägger att övervaka de kyrkliga beredskapsförberedelserna. Med hänsyn till den uppgiftsfördelning som råder mellan domkapitel och stiftsstyrelse bör det i stället vara stiftsstyrelsen som har att verka för att de kyrkliga beredskapsförberedelserna genomförs på ett ändamålsenligt sätt och med en enhetlig inriktning. Stiftsstyrelsen bör därvid samråda med . En värdefull form av utbildning är de övningar där flera kommuner, landsting, statliga myndigheter etc. deltar och som ger tillfälle till samverkan såväl horisontellt som vertikalt. Vi föreslår att det i lagen införs en bestämmelse om att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner är skyldiga att medverka i utbildning som anordnas av något annat sådant organ eller av någon statlig myndighet, om utbildningen berör den egna kommunen. Vi föreslår däremot inte någon skyldighet för förtroendevalda som skall ingå i krigsorganisationen i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att delta i ut- bildning för detta ändamål. Det är enligt vår mening självklart att den som är förtroendevald och som ingår i en kommuns eller ett landstings krigsorganisation frivilligt ställer sig till förfogande för erforderlig utbildning. Inte heller behöver man införa en skyldighet att genomgå utbildning för dem som ingår i krigsorganisationen och är anställda hos kommunen, eller den kyrkliga kommunen. Deras skyldighet i detta hänseende bör följa av deras anställningsavtal. Den nya rollfördelningen innebär att staten skall ge kommunerna underlag för beredskapsåtgärderna på lokal nivå i form av övergripande mål och andra planeringsförutsättningar. Staten skall också följa upp resultatet av vidtagna åtgärder och beredskapsläget i kommunerna. Uppföljningen skall avse resultatet av verksamheten och inte medlen. Staten behöver också information tillbaka från kommunerna om de olika stödverksamheter som den skall svara för som t.ex. utbildning, metodutveckling och materielutveckling. Det är länsstyrelserna som skall upprätthålla en fortlöpande dialog med kommunerna om beredskapsfrågorna och andra förhållanden som har betydelse för det civila försvaret. Dialogen skall också möjliggöra samlade redovisningar och bedömningar av beredskapsläget på regional och central nivå. De statliga myndigheterna på den centrala nivån skall ge länsstyrelserna det underlag som de behöver för att kunna genomföra dialogen med kommunerna. Vi föreslår att det tas in en bestämmelse i lagen som lägger fast kommunens skyldigheter att ge de statliga myndigheterna underlag för deras uppföljning och utvärdering av verk- samheten på den lokala nivån. Kommunens skyldighet bör regleras på så sätt att underrättelser sker till den myndighet som regeringen bestämmer. Eftersom uppföljningen och utvärderingen bör göras på regional nivå, avser regeringen att föreskriva att dessa uppgifter skall åligga länsstyrelserna. försvarskommitté uppmärksammade särskilt frågorna om den kommunaltekniska försörjningens sårbarhet. I försvarsbeslutspropositionen (1986/87:95, bil. 1 s. 102) betonades vikten av att kommunerna analyserar konsekvenserna av störningar såväl i fred som under kriser och i krig. Vidare underströks att erfarenheterna visade att tillgången på reservkraftsaggregat för fredstida behov är av stor betydelse för såväl kommuner och landsting som näringsidkare. budgetproposition (1988/89:100 bil. 6, s. 21) framhölls att det är väsentligt att man åstadkommer en tillräcklig säkerhet mot fredstida störningar och att det är kommunerna som måste vidta åtgärder för att åstadkomma detta. Enligt lagen om beredskap skall kommunerna och landstingen efter förordnande vidta reservanordningar för gas-, vatten- och elektricitetsförsörjningen. Statsbidrag för kostnader som kommunerna och landstingen har för sådana åtgärder utgår . I lagen föreskrivs vidare att kommun eller landsting som ombesörjer distribution av gas, värme, vatten eller elektricitet eller ombesörjer renhållning eller ansvarar för samfärdsleder, kommunikationer eller avlopp eller som utövar annan därmed jämförlig verksamhet skall vidta förberedelser för att verksamheten i erforderlig omfattning skall kunna återupptas efter krigsskador. För denna reparationsberedskap lämnas ingen ersättning. Enligt borde en tillämpning av ansvarsprincipen innebära att det är en skyldighet för kommuner och landsting att se till att det finns reservanordningar. Skyldigheten borde också omfatta anordningar för värmeförsörjning och avloppshantering. Om försörjning med de nyttigheter för vilka lagen kräver reservanordningar ombesörjs av någon annan än kommunen eller av ett kommunägt företag, ansåg att det borde åligga kommunen att dels teckna avtal om sådana reservanordningar med de företag som ombesörjer försörjningen, dels själv som abonnent anskaffa reservanordningar så att den egna verksamheten kan upprätthållas vid skärpt och högsta beredskap. föreslog också att landstingen skall ha skyldighet att trygga sin egen försörjning med el, värme m.m. Bestämmelserna om reservanordningar i lagen om beredskap tillämpas i praktiken inte längre. har i stället en försöksverksamhet med ett särskilt stimulansbidrag för åtgärder som säkerställer den kommunaltekniska försörjningen funnits. Kommuner som gjort en integrerad riskanalys för freds-, kris- och krigsförhållanden har kunnat få statsbidrag av kostnaden för att skaffa reservanordningar. Landstingen har haft samma möjlighet att få statsbidrag för reservanordningar till bl.a. sjukhusen. Frågan om uthålligheten i de tekniska försörjningssystemen är föremål för utredning i olika sammanhang. Hot- och riskutredningen skall enligt sina direktiv bl.a. utreda hur samhällets ökade sårbarhet i fred kan minskas och hur åtgärder för större uthållighet och robusthet i olika samhällsfunktioner skall kunna vidtas i ett sammanhang för fredsförhållandena och för säkerhetspolitiska kriser och i krig. Kommittén skall överväga och föreslå metoder för förbättrad beredskapshänsyn i planeringen. har i tilläggsdirektiv (dir. 1993:93) fått i uppdrag att redovisa riktlinjer för beredskapsverksamheten på elområdet. Den särskilde utredaren skall lämna förslag om gränsdragningen mellan myndigheternas och andras anvar för att säkerställa elförsörjningen vid kriser och i krig. Utredaren skall också analysera möjligheten att i lagstiftningen formulera ett generellt krav på att elsystemet skall utformas så att en rimlig försörjning kan upprätthållas såväl vid fredstida störningar som i krig. I direktiven förutsätts att branschen i allt väsentligt skall bära kostnaderna även för sådana åtgärder som motiveras enbart av beredskapsnyttan. Slutligen kan också nämnas att haft regeringens uppdrag att belysa konsekvenserna för totalförsvarets civila del av den pågånde bolagiseringen och privatiseringen av statliga, landstingskommunala och kommunala verksamheter. Överstyrelsen föreslår i sin rapport , privatisering och civil beredskap att företag vars verksamhet är viktig för totalförsvaret skall åläggas att vidta behövliga beredskapsåtgärder förutsatt att verksamheten är av sådan art att den tidigare normalt har utförts av staten, kommun eller landsting. Med lagen om beredskap som mönster bör det enligt således övervägas att ålägga företag inom vissa områden - vatten och avlopp, el, fjärrvärme m.fl. - att vidta de förberedelser som behövs för att företagen skall kunna upprätthålla eller utöva för totalförsvaret viktig verksamhet under höjd beredskap. Företagen skall också vidta förberedelser för att verksamheten i erforderlig omfattning skall kunna återupptas efter krigsskador. Överstyrelsens rapport bereds inom . Vi gör följande bedömning av vad som bör göras för att förbättra beredskapen i den tekniska försörjningen. Statsmakterna har i olika sammanhang betonat behovet av en bättre säkerhet på detta område och det ömsesidiga beroendet mellan olika delar i dessa system. Särskilt elförsörjningens betydelse för olika verksamheter och stödfunktioner inom totalförsvaret har uppmärksammats. Den reglering av kommunernas och landstingens skyldigheter inom det civila försvaret som vi nu föreslår innebär att kommunerna och landstingen skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för den kommunala verksamheten under höjd beredskap. Bestämmelsen innebär därmed ett ansvar att också vidta åtgärder på elområdet och inom den kommunaltekniska försörjningen i den omfattning som kommunen genom lag eller frivilligt åtagande själv svarar för sådan verksamhet. Eftersom det i många fall är andra huvudmän än kommunen själv som svarar för dessa uppgifter, så kommer emellertid en betydande del av verksamheten inte att träffas av en sådan bestämmelse. Vi har erfarit att resultatet av den genomförda försöksverksamheten med särskild ersättning till reservanordningar i kommunerna är gott. Vi föreslår inte nu någon skyldighet i lag för kommunerna att svara för beredskapsåtgärder inom den kommunaltekniska försörjningen på det sätt som gjorde. Vi avser att ta ställning till frågan om vem som skall ansvara för att dessa beredskapsåtgärder kommer till stånd och till finansieringen av åtgärderna i samband med att resultatet av de ovan nämnda utredningarna bereds. Landstingens ansvar för reservanordningar avser säkerheten i ett andra led, nämligen försörjningen av en abonnent med en högt prioriterad verkamhet. har anfört att det inte är rimligt att ålägga landstingen ett sådant ansvar, eftersom det skulle medföra mycket höga kostnader för dem. saknar enligt i väsentlig grad möjlighet att uppfylla kraven. Enligt vad vi erfarit fungerar den nuvarande lösningen med frivillighet och särskild ersättning väl också på detta område. Vi anser därför att landstingen tills vidare inte skall åläggas en skyldighet i lag att anskaffa reservanordningar. Den nuvarande verksamheten med frivillighet och särskild ersättning bör därför fortsätta i oförändrad form. godkände försvarsbeslut (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337) regeringens förslag om överföring av uppgifter från staten till kommunerna, varigenom dessa skulle få ett samlat ansvar för befolkningsskyddet och räddningstjänsten på den lokala nivån. Enligt regeringen borde ansvaret för materielhantering och personalförsörjning ligga på kommunerna. All mobilisering och den planläggning som sammanhänger med den borde göras av kommunerna själva. En integrering av beredskapsåtgärderna inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten med kommunernas förebyggande och skade- avhjälpande verksamhet i fred skulle genomföras inom den närmaste femårsperioden. Regeringen föreslår att kommunernas ansvar på detta område förtydligas. Detta bör ske på så sätt att räddningstjänstlagen reglerar hela räddningstjänstens verksamhet, under såväl krig som fred. Vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller vid överhängande fara för ett sådant utsläpp svarar för räddningstjänsten. svarar också för saneringen efter sådana utsläpp. Ansvaret gäller både i fred och i krig. LEMO ansåg att detta ansvarsförhållande för räddningstjänst och sanering också bör gälla vid insats av kärnvapen (radioaktiva stridsmedel). Enligt vår bedömning bör samtliga uppgifter som utförs av civilförsvarsorganisationen på lokal nivå tas över av kommunerna. En utvidgad uppgift för länsstyrelserna i enlighet med LEMO:s förslag anser vi skulle leda till oklarhet om ansvar och ledningsförhållanden på den lokala nivån. Det bör i stället vara länsstyrelsernas uppgift att när en insats av kärnvapen gjorts ge kommunerna stöd och ställa experter och andra resurser till förfogande. För att uppnå största möjliga försvarseffekt i händelse av ett beredskapsläge är det, som vi har sagt, nödvändigt att samverkan sker mellan olika delar och på alla nivåer i totalförsvaret. Räddningstjänstlagen ålägger kommuner och de statliga myndigheter som svarar för räddningstjänst att samarbeta med varandra och med den som berörs av verksamheten. För den kommunala räddningstjänsten gäller att kommunerna skall ta tillvara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för räddningstjänsten. Erfarenheter visar att en samverkan mellan två eller flera kommuner, mellan skilda landsting eller mellan en kommun och ett landsting kan medföra rationella och från samhällsekonomisk synpunkt fördelaktigare lösningar än om varje kommun och landsting själv skall svara för att verksamheten genomförs. Detta är också tanken bakom kommunalförbundslag (1985:894). Uppenbart är emellertid att frågor om ledning och samordning kan bereda särskilda problem i fråga om kommunalförbund som skall verka även under höjd beredskap. I fråga om räddningstjänsten innebär nuvarande 63 § räddningstjänstlagen att kom- munstyrelsen skall överta den eller de kommunala nämnders som har hand om rädd- ningstjänsten uppgifter under höjd beredskap samt att uppgifter skall övertas av civilförsvarsorganisationen i kommunen. Om räddningstjänstens uppgifter har överlåtits på kommunalförbund uppstår svårigheter för kommun- styrelsen att vid höjd beredskap överta denna eller dessa nämnders uppgifter, eftersom nämnden då ofta är identisk med kommunalförbundets styrelse. Om den nämnd som har hand om räddningstjänsten och är gemensam för flera kommuner, är föreskriften i 63 § räddningstjänstlagen praktiskt omöjlig att uppfylla för kommunen. Det är inte heller möjligt att vid höjd beredskap dela upp en räddningskår som är gemensam för flera kommuner i syfte att fördela uppgifterna och resurserna på dessa kommuner. Problemet har varit föremål för överväganden. uppdrog regeringen åt att i samverkan med utreda hur de kommunalförbund som bildats för räddningstjänst i fredstid skall kunna ansvara för räddningstjänsten också under beredskap och krig - höjd beredskap. Utredningen undersökte tre alternativ; 1. upplöses under höjd beredskap, 2. Hela det civila försvaret integreras i kommunalförbundets uppgifter och 3. behålls även under höjd beredskap. Överstyrelsen förordar det tredje alternativet. Utredningens synpunkter och slutsatser är redovisade i till Försvarsdepartementet inkommet ärende , Dnr Fo91/2557/8. Som ovan nämnts är en samordning av kommunernas räddningstjänst oftast mycket fördelaktig från såväl kvalitativ som kvantitativ synpunkt. Även kostnaderna minskar. Om en kommun blir tvungen att utöver kostnaden för räddningstjänst i fredstid även svara för en beredskapsorganisation på samma område, förtas en stor fördel med kommunalförbund. Att lägga över hela ansvaret för det civila försvaret på kommunalförbund medför en otymplig organisation samt innebär ett avsteg från principen om att varje kommun skall ha det övergripande ansvaret för det civila försvaret inom sitt territorium. Nackdelen med det tredje alternativet är att kommunstyrelsens möjligheter att direkt påverka ledningen av räddningstjänsten begränsas starkt. Å andra sidan svarar räddningschefen enligt lag för den direkta ledningen av räddningstjänsten och det blir i praktiken aldrig aktuellt för den politiska ledningen att utöva denna direkta ledning. Kommunernas politiska ledning har dock alltjämt det över- gripande ansvaret för hela det civila försvaret och räddningschefen måste beakta de övergripande prioriteringar den politiska ledningen gör. Sammanfattningsvis medför det enligt regeringens bedömning stora fördelar att en i fredstid fungerande räddningstjänst utgör grunden för verksamheten också under höjd beredskap. Det bör därför finnas en möjlighet för kommunerna att även under höjd beredskap samordna räddningstjänsten i kommunalförbund. föreslog att staten och kommunerna respektive landstingen skulle dela kostnaderna lika för de beredskapsåtgärder som kommunerna och landstingen genomför. Förslaget avsåg bl.a. kostnaderna för planläggning, övning och annan utbildning samt investeringar i ledningsplatser och reservanordningar. Ett stort antal remissinstanser avstyrkte förslaget. försvarsbeslut togs frågan om ersättningen upp på nytt. En överföring av uppgifter och ansvar borde enligt regeringen föregås av överläggningar med kommunerna om den statliga ersättningen för kommunernas nya uppgifter och om tidpunkten för överföringen. Utgångspunkten borde vara att kommunerna gavs full kostnadstäckning för de nya uppgifterna. Chefen för tillsatte en arbetsgrupp om beredskap. Arbetsgruppen, AG Kommun, skulle med utgångspunkt totalförsvarsbeslut följa arbetet med överföring av uppgifter inom det civila försvaret från staten till kommunerna. AG Kommun har utarbetat en modell för hur detta skall ske som inkluderar ett förslag till ersättningssystem och former för statens stöd, uppföljning och utvärdering av det civila försvaret på den lokala nivån. På regeringens uppdrag har därefter en särskild förhandlare, f.d. generaldirektören , tagit upp överläggningar med i frågan. Nordbeck och har kommit överens om ett förslag i frågan. Förslaget i överenskommelsen innebär att en årlig ersättning skall utgå med per kommun (total kostnad ) vartill kommer ett tilläggsbelopp om lägst och högst per invånare med hänsyn till kommunernas bedömda utsatthet vid krig enligt en indelning i fem riskklasser (total kostnad ). Ersättningen, som är beräknad i prisläge , skall enligt förslaget räknas upp halvårsvis enligt konsumentprisindex. Särskild ersättning skall utgå för engångsinsatser som anordnande av ledningsplatser och reservanordningar samt för byggande och besiktning av skyddsrum. Enligt förslaget till överenskommelse bör tillämpningen av ersättningssystemet utvärderas av regeringen och i samarbete . Regeringen anser att ett nytt system för statens ersättning till kommunerna för det civila försvaret skall utformas i enlighet med förslaget i överenskommelsen mellan den särskilde förhandlaren och . Det innebär att ett särskilt ersättningssystem för det civila försvaret i kommunerna skapas. Kommunens ersättning kommer att bestå av ett grundbelopp, som är lika stort för alla kommuner, och ett tilläggsbelopp. Det senare bestäms av respektive kommuns utsatthet och risker i krig. Ersättningen skall vara värdebeständig. De nuvarande statsbidragen för planläggning och utbildning i kommunerna upphör när det nya ersättningssystemet träder i kraft eller . Nuvarande ordning för bidrag till investeringar i ledningsplatser, reservanordningar, skyddsrum m.m. bibehålls. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att utforma och administrera det nya ersättningssystemet. Lagrådet har i den här delen haft synpunkter beträffande utformningen av lagtexten. Vi återkommer till detta i författningskommentaren. Den nuvarande ersättningen till sjukvårdshuvudmännen för bl.a. övning och annan utbildning förändras inte. Den lokala kristidsverksamheten är en viktig beredskapsuppgift. Bestämmelserna i den nuvarande lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning har på flera punkter en nära knytning till lagstiftningen om det civila försvaret. Vi föreslår därför att sakinnehållet i flertalet av dessa bestämmelser förs över till den nya lagen. Den nu gällande kristidslagen skall tillämpas när landet kommer i krig. Dessutom får regeringen föreskriva att kommunerna, i den omfattning som regeringen bestämmer, skall fullgöra uppgifter för att fylla befolkningens eller produktionens behov av viktiga förnödenheter eller för att tillgodose annat ändamål av betydelse för folkförsörjningen, om landet befinner sig i krigsfara eller det råder sådana förhållanden som avses i 2 § första stycket 2 ranso- neringslagen (1978:268). Ransoneringslagen kan enligt denna bestämmelse sättas i tillämpning, om det till följd av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig eller av annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande risk för knapphet inom riket på förnödenheter av vikt för total- försvaret eller folkförsörjningen. På samma sätt som gäller för fullmaktslagstiftningen i övrigt anser vi att bestämmelserna för den lokala kristidsförvaltningen bör gälla under höjd beredskap. Dessutom bör den lokala kristidsförvaltningen kunna sättas i funktion i den omfattning som regeringen bestämmer, om ransoneringslagen har satts i tillämpning. Kommunens uppgifter i fråga om kristidsförvaltningen bör i lagtexten anges endast i stora drag, eftersom det inte är nödvändigt att mera i detalj ange de olika uppgifter som kan bli aktuella för kommunen. I sak föreslås inga ändringar i förhållande till vad som anges i 2 § lagen om lokal kristidsförvaltning. Lagen om lokal kristidsförvaltning innehåller i övrigt bestämmelser om planläggning, tillsyn och hur beslut överklagas. Dessa bestämmelser behöver inte föras över till den nya lagen, eftersom de kommer att täckas av innehållet i andra kapitel i den lagen och av kommande tilllämpningsföreskrifter. Hjälp mellan kommuner och landsting Vissa kommuner och landsting kan komma att utsättas för exceptionellt stora påfrestningar till följd av krigsskador eller utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Det kan vara en verksamhet inom totalförsvaret som av olika anledningar blir alltför betungande för en kommun eller ett landsting. Enligt 5 § andra stycket lagen om beredskap är kommuner eller landsting därför skyldiga att i ett sådant fall ge tillfällig hjälp till de drabbade kommunerna och landstingen. Beslut om sådan hjälp fattas av i det län där den kommun eller det landsting som skall lämna hjälpen ligger. Av motivtexten till lagrummet i lagen om beredskap framgår att den nu nämnda formen av hjälp är avsedd att lämnas mellan närbelägna kommuner och landsting. Det finns enligt vår mening inte anledning att begränsa skyldigheten på det sättet. Tvärtom kan man nå större uthållighet och bättre utnyttja resurserna, om biståndsskyldigheten gäller gentemot alla kommuner och landsting.