prop · GI0340 · 1995-01-01 00:00:00 — Med denna anslagskonstruktion uppvisas på statsbudgeten såväl det totala återflödet till från EG:s strukturstöd som volymen på det stöd som svenska bidragsmottagare får från staten respektive från EG. De redovisade ut- gifterna och inkomsterna på statsbudgeten ett visst budgetår kan dock inte relateras till kommissionens beslut om bidrag eftersom de projekt som finansieras från strukturfonderna ofta sträcker sig . Sådan redovisning avser regeringen att lämna i anslutning till berört anslagsavsnitt i budgetpropositionen, baserat på särredovisning som regeringen inhämtar från ansvariga myndigheter. För de stöd där staten inte förskotterar bidrag som lämnas från EG:s budget ser inte regeringen några starka skäl till att kommissionens bidragsandel betalas via räntekonto i RGK. Om det skulle visa sig vara en effektiv lösning att även för dessa betalningar använda räntekonto med kredit i RGK bör det dock vara möjligt att välja den lösningen. 10.5 Forskning och utveckling Den vanligaste formen av forskningssamarbete inom EU är forskning som genomförs som samarbetsprojekt med deltagare från flera länder. Detta sker inom ett ramprogram som består av en serie olika s.k. särprogram. För varje projekt inom särprogrammen utarbetar deltagarna en projektplan med ansökan om stöd som tillställs kommissionen. För varje sådant projekt skall en koordinator utses. Det kan t.ex. vara ett universitet, ett institut eller ett företag. Koordinatorn är den som svarar för projektet gentemot EU inklusive mottagande och förmedling av bidragsmedel. Bidraget utbetalas av kommissionen i ecu direkt till koordinatorn. Den gängse ordningen för utbetalning från EU, som redan tillämpas för svenskt vidkommande inom ramen för EES-samarbetet, är att kommissionen sätter in aktuellt belopp enligt överenskommen betalningsplan på ett ecu-konto i affärsbank som disponeras av koordinatorn. Medlen passerar således inte ett centralt konto i . har under hand uttalat att de gärna ser att den rådande ordningen vidmakthålls, eftersom det är mindre önskvärt att skulle bli kontohållande bank för en mängd olika projekt. Det vore en fördel om samtliga betalningsströmmar från EU skulle kunna centra- liseras i syfte att öka kontrollen av det totala återflödet till . Emellertid anser regeringen att det , med befintliga rutiner för ut- betalning från EG, inte är möjligt att införa ett sådant centraliserat be- talningsflöde för forskningsmedlen. För att undvika växlingskostnader och eventuella utgifter för valutakursför- ändringar kommer de myndigheter som är projektkoordinatorer att få öppna valutakonton i ecu för den andel av bidraget från EG-budgeten som skall transfereras till andra projektdeltagare inom eller utom . Den bidragsandel som är avsedd för myndighetens egna projektdeltagande skall dock omgående växlas in och överföras till myndighetens konto i RGK. I sammanhanget kan nämnas de bestämmelser som universitet och högskolor omfattas av när det gäller att reglera momsandelen av det mottagande lärosätets projektanknutna utgifter. Dessa har redan anpassats till ett EU-medlemskap med anledning av forskningssamarbetet inom ramen för . Anpassningen innebär att föreskrifterna för hanteringen av moms vid statliga myndigheter har kompletterats så att det framgår att bidrag som erhålls från EG för forsknings- ändamål skall hanteras på samma sätt som andra bidrag från den svenska staten. Förhållandet att EG-bidrag inom detta område utbetalas direkt till koordinatorn utan någon nationell administrerande myndighet innebär att bidragen inte låter sig budgeteras och redovisas på statsbudgeten. Regeringen anser dock att det är väsentligt att följa upp och värdera det samlade resultatet av det svenska deltagandet i forskningssamarbetet. Enligt vad regeringen erfar har frågan om ökad återrapportering till medlemsländerna om det totala återflödet för resp. lands deltagande i EG:s forskningsprogram även aktualiserats i kommissionen. Regeringen kommer att verka för att så stort utbyte som möjligt av sådan in- formation kommer till stånd, liksom att skapa förutsättningar för en mer centraliserad bidragshantering som ger större möjlighet till överblick och kontroll över FoU-återflödet. Statliga myndigheter som deltar i projektsamarbete skall, som för övrig verksamhet, behandla verksamheten och dess resultat i sin årsredovisning till regeringen. Det grundläggande ansvaret för att följa upp och sammanställa uppgifter om resultatet av svenskt deltagande inom forskningsprogrammen ligger på av regeringen redan utsedda ansvariga myndigheter. Regeringen inrättade 1992 för FoU-samarbete (EU/FoU) med uppgift att vara svenskt kontaktorgan för FoU-samarbete med EG. En av rådets uppgifter är att samordna och samman- ställa uppgifter om det svenska deltagandet och också värdera detta utfrån de mål som har satts upp för forskningen såväl nationellt som inom EU. Regeringen är medveten om de svårigheter som finns att få en fullständig bild över samtliga faktiska betalningar som görs till svenska deltagare. Åt EU/kommer att uppdras att utreda förutsättningarna att kunna få en sådan bild samt att utarbeta en plan för när och hur en sådan skulle kunna åstadkommas. 11Kontroll och revision av EU-medel Regeringens bedömning: Hög prioritet måste ges åt uppföljningen av effektiviteten i och kontrollen av efterlevnaden av . De svenska nationella kontroll- och revisionsinsatserna bör och måste öka. Emellertid anser regeringen att befintliga myndigheter normalt kan fullgöra dessa utökade granskningsinsatser inom ramen för sin instruktionsenliga uppgift. Det ankommer på regeringen att utfärda närmare direktiv för berörda myndigheters arbete inom detta område. För att samordna de svenska insatserna mot bedrägerier mot EG:s budget och för samverkan med kommissionen och övriga EG-institutioner skall en särskild kommitté inrättas. Det svenska yttrandet över EU:s Revisionsrätts årliga rapport kommer att tillställas genom en särskild skrivelse. Regeringen har för avsikt att kraftfullt verka för och stödja sådana initiativ i EU:s institutioner och nationella organ som syftar till att skydda såväl EG:s budget som de svenska finanserna från bedrägerier och onödiga kostnader till följd av mindre effektivt utformade system. Det finns flera skäl till att från svensk sida långsiktigt och uthålligt stödja strävanden inom EU för effektivitet i EU:s åtaganden, decentralisering, säker medelshantering samt stärkt kontroll och revision. Som stor bidragsgivare till EG:s budget är det särskilt angeläget att aktivt verka för effektiviteten i EU och EU:s åtaganden liksom för att EU:s medel används för avsett ändamål och på ett kostnadseffektivt sätt. Det är vidare av avgörande betydelse för allmän- hetens förtroende för EU:s funktionssätt att EU-medlen verkligen går till de ändamål som beslutats och inte fuskas bort till följd av ineffektivt utformade transfererings- och redovisningssystem eller svag kontroll av medelsanvänd- ningen. Det är slutligen medlemslandet som får ersätta EU för eventuella felaktiga gjorda betalningar till nackdel för EG-budgeten. Kontrollen och revisionen av EU-relaterade åtgärder består av dels de granskningar som ankommer på EU:s institutioner, dels de granskningar som det ankommer på att utföra i kraft av medlemskapet och ansvar för betalningar till och från EG-budgeten. 11.2 Revision och kontroll utförd av EU 11.2.1 Revisionsrätten Revisionsrätten (Court of Auditors) svarar för den externa revisionen inom EU. Rätten har genom fått en starkare ställning . Revisionsrätten har till uppgift att granska användningen av medel som anvisas över EG-budgeten och utbetalas i olika länder. Frågan om kostnadseffektivitet i EU:s verksamhet är en prioriterad uppgift i Revisionsrätten. Resultatet av revi- sionen presenteras i en årlig rapport över genomförd granskning av institutionernas verksamhet och redovisning. Rätten har också fått till uppgift att tillhandahålla och rådet en revisionsberättelse (statement of ) om räkenskapernas tillförlitlighet och huruvida de underliggande transaktionerna följer gällande författningar. Ledamöterna i består av en ledamot per medlemsland. Vid ett medlemskap förväntas således föreslå en ledamot. Revisionsrätten skall vid behov bedriva revision på plats i medlemsländerna. Av bestämmelserna följer också att granskningen i sådana fall skall genomföras i samarbete med de natio- nella revisionsorganen. Instruktionen för () har, på grund av åtaganden enligt , redan ändrats med den innebörden att RRV skall biträda Revisionsrätten vid dess granskningar i . Vidare deltar Revisionsrätten i EUROSAI (samarbetsorgan för europeiska revisionsorgan), i vilket RRV innehar ordförandeskapet. Inom kommissionen har alla direktorat ett kontrollansvar. Särskilt gransk- ningsansvar åvilar direktoraten för budget respektive finansiell kontroll. Budgetdirektoratet kontrollerar att det underlag som behöriga myndigheter i medlemsländerna lämnar till kommissionen för fastställande av EG-budgetens in- komster (egna resurser) upprättats i enlighet med berörda regelverk. Direktoratet för finansiell kontroll har bl.a. till uppgift att godkänna utbetalningar från EG:s budget och svara för kommissionens internrevision. Direktoraten utför kontroller på plats i medlemsländerna. Regeringen kommer att ställa ansvariga myndigheter och de uppgifter som erfordras för granskningen till förfogande för EG:s tjänstemän. I detta ingår även att ge tillgång, om så önskas, till uppgifter från t.ex. enskilda tulldeklaranter eller bidragsmotta- gare. 11.2.3 Åtgärder från svensk sida Det ligger i svenskt intresse att skapa ett gott samarbete med dessa institutioner, t.ex. genom att medverka i arbete med att utforma gransknings- metoder och att verka för att svenska tjänstemän ges tillfälle att tjänstgöra i dessa kontrollorgan. Svenska företrädare i arbetsgrupper m.m. ges ett generellt uppdrag att verka för att effektivitet, tydlighet och god kontroll bevakas i arbetet med nya eller kompletterande rättsakter och riktlinjer. bör också bidra med erfarenheter och kompetens när det gäller mål- och resultatstyrning, en fråga som får en allt mer central plats i EU:s verksamhet. Inför parlamentets behandling av Revisionsrättens årliga rapport bereds respektive medlemsland tillfälle att yttra sig över innehållet. Regeringen avser att tillställa det svenska yttrandet genom en skrivelse. 11.3 Nationell kontroll och revision- Av artikel 209a i följer att ett medlemsland är skyldigt att vidta motsvarande åtgärder för att bekämpa bedrägerier och annan oredlighet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen som den vidtar för att bekämpa bedrägerier och annan oredlighet vilka skadar landets egna intressen. Vidare skall medlemsländerna samordna sina åtgärder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. De skall för detta ändamål med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga myndigheterna i sina förvaltningar. Regelverken ställer också höga krav på EG:s institutioner att utföra egna kontroller och vidta åtgärder när brister upptäcks i såväl regelver- kens utformning som ett medlemslands tillämpning. Kraven från EU på nationella kontroll- och revisionsinsatser är dels generella, dels specifika för det enskilda uppbördsområdet (basen för egna resurser) och bidragssystemet. Krav finns också på såväl kontroller innan beslut om utbetalning av bidrag sker som kontroller i efterhand. Innehållet i och meto- derna för kontrollen liksom kraven på återrapportering till EU:s institutioner anges med varierande detaljeringsgrad. Det innebär att som medlem omfattas av en varierande kravbild vad gäller den närmare utformningen av den nationella kontrollen. Den svenska förvaltningsmodellen för tillsyn och kontroll innebär en stark betoning på den handläggande myndighetens grundläggande ansvar för dessa uppgifter och där en extern revision har ansvar för att i efterhand bl.a. granska kvaliteten i denna kontroll. Det är ett svenskt intresse att denna modell kan utgöra grund för fördelningen av kontroll- och revisionsansvar i landet även för att tillgodose EG:s krav vid ett medlemskap. Regeringen har inte heller funnit att på ett avgörande sätt strider mot denna modell. 11.3.2 Myndigheternas ansvar för en god intern kontroll Det primära ansvaret för att beivra felaktigheter och bedrägeri samt in- effektivitet i statliga transfereringssystem ligger på den myndighet som svarar för att administrera systemet. Detta innebär att det är den myndighet som sköter uppbörd eller utbetalning som, oavsett om grunden för prövningen är ett EG-regelsystem eller ett svenskt transfereringssystem, ansvarar för prövning av såväl huruvida underlaget för bidraget eller avgiften är korrekt som om medlen använts på avsett och effektivt sätt. Det är naturligt att det är på denna nivå som det mesta utbytet kring kontrollfrågor kommer att ske mellan som medlemsland och kommissionen. Detta innebär sammantaget att berörda myndigheter måste tillförsäkra sig en hög standard på sin interna kontroll. Regeringen bedömer att en förstärkning av den interna kontrollen bl.a. skall ske genom att , General- tullstyrelsen, , och vid ett medlemskap omgående etablerar, eller förstärker befintliga, funktioner för intern revision. Dessa funktioner skall, med tillämpning av god sed på området, verka för en stärkt intern kontroll i myndighetens arbete och etablera samarbete med kommissionen. Berörda myndigheter har även att omgående överväga på vilket sätt kvalitetssäkring skall ske av att underlaget från taxeringsobjektet eller bi- dragsmottagaren är korrekt. Sådana förstärkningsåtgärder kommer även att krävas av andra myndigheter som kan komma att administrera bidrag från EG. Ofta är det flera myndigheter, eller ett antal lokala och regionala organ under en sektorsansvarig myndighet, som svarar för administrationen av uppbörd av en viss typ av avgiftsmedel, t.ex. moms, eller utbetalning av EG-bidrag enligt ett viss regelverk. I dessa fall anser regeringen att en myndighet inom berört poli- tikområde bör ges i ansvar att utöva tillsyn över såväl för- som efterkontroll av betalningens riktighet och att betalningarna redovisats på ett korrekt sätt. I detta tillsynsansvar ligger också att verka för att åtgärder vidtas om såväl brister i den nationella administrationen som effektiviseringsmöjligheter iden- tifieras. När det gäller kontrollen av underlaget för fastställande, uppbörd och betalning av medlemsavgiften (EG:s egna resurser) gäller att varje land skall informera kommissionen om namnen på behöriga myndigheter eller motsvarande som fastställer landets bas för beräkning av medlemsavgiften samt de nationella lagar och förordningar som styr beräkningen av underlaget. Vidare skall information lämnas om hur uppbörden administreras och hur eventuella fel eller bedrägerier hanteras. Medlemslandet skall månatligen skicka kommissionen ett kontoutdrag för vart och ett av de s.k. resurskontona till vilka uppbördsmedel förts resp. kvartalsvis för resurser som ännu inte uppburits av medlemslandet. Medlemslandet skall även avge en årsrapport som skall vara kommissionen tillhanda före året efter avslutat budgetår (kalenderår). Regeringen kommer vid ett medlemskap att uppdra åt och att svara för att de svenska åtagandena gentemot EU uppfylls. Den övervägande delen inom EU:s jordbruks- och fiskestöd till medlemsländerna utgörs av direkta subventioner i form av bidrag från jordbruksfondens garantisektion till producenter och mellanled samt generella indirekta stöd i form av exportbidrag och interventionsköp. Det selektiva stödet kommer från strukturfonderna och kan utgå som investeringsbidrag, startbidrag m.m. Till följd av prisregleringarna för vissa jordbruksprodukter tillämpas gränsskydd i form av införselavgifter och tull vid import av jordbruksprodukter till EU från tredje land. Uppföljningen och kontrollen av bidragen från garantisektionen regleras relativt långtgående i särskilda förordningar. Vid exportbidrag ställs också preciserade krav angående fysisk exportkontroll där har ett särskilt kontrollansvar. Regeringen kommer vid ett medlemskap att ge de utbetalande myndigheterna i uppdrag att svara för att kontroll sker av dessa medel i enlighet med och att åtgärder vidtas där så erfordras. Medlemsländerna är dessutom ålagda att etablera en särskild funktion som skall svara för att de uppställda kontrollkraven efterlevs inom den bidragsgivande organisationerna, inklusive rapporteringsskyldighet till kommissionen. Såvitt regeringen nu kan bedöma kan även denna uppgift omhändertas av internrevision. Den nationella kontrollen av användningen och redovisningen av bidragsmedel från är ett, relativt sett, oreglerat område. Huvudansvaret för att strukturfonderna förvaltas i enlighet med måste entydigt kopplas till resp. utbetalande myndighet. Som regeringen redovisade i avsnitt 10 avser regeringen att ge i uppdrag att följa upp och till regeringen rapportera det samlade resultatet av det svenska strukturstödet. Detta inbegri- per även ett ansvar för att pröva systemens säkerhet och effektivitet. I verkets uppdrag skall även ingå att verka för en uppföljning och kontroll av underlaget för och användningen av medel från vid utbetalande och admininistrerande myndigheter. Enligt för strukturfonderna skall även en särskild kontrollkommitté bildas för att biträda kommissionens kontroll. Det är naturligt att funktion för intern kontroll tillsammans med övriga utbetalande myndigheters kontrollfunktioner ges en central roll i denna kommitté. Regeringen avser senare att närmare precisera kraven på de nämnda myndigheterna så att EG:s krav tillgodoses. 11.3.3 Konsekvenser för den statliga revisionen Regeringen har inte funnit att ett EU-medlemskap skulle behöva innebära någon förändring av de statliga revisionsorganens uppdrag. Ett EU-medlemskap innebär dock att RRV:s och revisorers granskningsområde vidgas till att även omfatta statlig verksamhet som initierats eller finansierats av EU. RRV kommer som tidigare att redovisa resultatet av sina granskningar till berörda myndig- heter och till regeringen, inklusive förslag till förbättringar till följd av brister som verket finner i sin granskning. Det ankommer vidare på RRV att ge stöd till aktuella myndigheter vad gäller organisation, kompetens och genomförande av intern revision samt att löpande kontrollera och bedöma intern- revisionens kvalitet. I vissa fall innebär enskilda bidragsregler att periodvisa rapporter skall lämnas från behörig myndighet till kommissionen. Dessa bestämmelser är ibland förknippade med att denna redovisning skall granskas (ibland med tillämpning av vissa metoder). I de fall den begärda granskningen inte kan utföras av administrerande myndighet men är förenlig med RRV:s ordinarie granskningsuppdrag bör verket utföra sådana granskningsuppgifter. En förutsättning för att de svenska revisionsorganen skall kunna uttala sig om dels kvaliteten i den interna kontrollen, dels huruvida medlen till och från EG:s budget är redovisade och utnyttjade i enlighet med är att revisionsorganen ges samma rätt som EG:s kontroll- och revisionsorgan har till insyn i de förhållanden som ligger till grund för medlemsavgiften och mottagandet av bidrag. Kommissionens och Revisionsrättens långtgående rättigheter på området följer av . Regeringen avser att återkomma till med en närmare redogörelse och förslag till hur de svenska nationella revisionsorganens granskningsrätt hos uppbördsobjekt och slut- mottagare av bidrag i enlighet med kan tillgodoses. I samman- hanget kan nämnas att den finska regeringen förbereder ett lagförslag till parlamentet som ger de finska statliga revisionsorganen den rättskapacitet de behöver för att kunna granska hanteringen av medel från EG. 11.4Insatser för att identifiera och beivra bedrägeri mot EG:s budget Enligt rapporter från kommissionen uppgår de årliga upptäckta bedrägerierna mot EG-budgeten till ett värde av ca . Det finns bedömningar att de årliga bedrägerierna uppgår till av EG:s totala budget, dvs. Kommissionen har beslutat om ett strategiskt program och aktionsplan för att förstärka kampen mot bedrägerier. Det strategiska programmet består sammanfattningsvis i att -öka närvaron och kontrollen av verksamheter på plats med koncentration på högriskfaktorer -stärka samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna genom ökning av informationsutbytet och förbättring av metoder -förbättra gemenskapens lagstiftning inom alla områden -säkra en bättre överensstämmelse mellan och den nationella lagstiftningen. Kommissionens program och aktionsplan ligger väl i linje med svenska in- tressen. bör därför aktivt stödja gemenskapens samlade insatser för att förhindra bedrägerier, liksom att verka för att regler som inbjuder till eller underlättar bedrägerier ändras. Som tidigare nämnts anser regeringen att det primäransvar som åvilar administrerande myndigheter för att uppbörd och betalningar är korrekt gjorda och redovisade samt kontrollerade kan behållas när blir medlem i EU. Emellertid anser regeringen att det är av största vikt att de svenska insatserna inom de olika verksamhetsområdena för att på olika sätt begränsa bedrägeri sam- ordnas och följs upp på nationell nivå. Regeringen avser att för detta ändamål inrätta en särskild kommitté under med representanter från Justitedepartementet, , , , Riks- polisstyrelsen, RRV, och . I kommitténs arbetsuppgifter skall även ingå att sammanställa uppgifter till den rapportering som skall lämnas till kommissionen om nationella bedrägerier och andra otillåtna transaktioner som påverkar gemenskapens budget. Kommittén bör även svara för svensk samverkan med de organ inom kommissionen och övriga EU-institutioner som arbetar med frågor rörande bedrägeri mot EG:s budget. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar propositionen 1994/95:40 om Budgeteffekter av medlemskap i unionen m.m.