prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — 19.2.18 i : Den inriktning som miljövårdsarbetet har med ett betonat sektorsansvar, en allt större internationalisering, större krav på helhetssyn, decentraliserat myndig- hetsansvar, ett ökat behov av kunskap hos alla och envar, en bättre uppföljning av åtgärder och effekter och mer av generella föreskrifter måste också prägla miljövårdens organisation. - - - Det innebär att de centrala verkens policyskapande verksamhet med nationell och internationell inriktning och uppföljning bör gå före delaktighet i enskilda ärenden. De senare uppgifterna åligger framför allt länsstyrelser och kommuner. Där bör ansvarsfördelningen vara entydig, såväl mellan stat och kommun som i fråga om kommunernas interna verksamheter. Länsstyrelserna är det naturliga organet för miljövårdsarbetet på regional nivå med såväl kunskap om statliga och nationella intressen som förankring i lokala och regionala förhållanden. bör därför kunna ta på sig ett utökat ansvar för tillståndsprövning, en samordnande tillsynsroll i länet enligt och i allt större utsträckning uppgiften att följa upp miljösituationen och genom samverkan få till stånd åtgärder. Alla dessa bidrag till miljövården bör återspeglas i och dess följdförfattningar och ges ett så tydligt lagstöd som möjligt. 19.2.19 i : Organisationsfrågorna behandlas endast översiktligt i utredningen. Redan nu bör poängteras att länsstyrelserna bör ges ett lagfäst ansvar för uppsikten inom länet för hela område. Detta gäller särskilt uppföljning och utvärdering av miljötillståndet och miljöarbetet i länet. Dessa uppgifter är grundläggande för miljövårdsarbetet. bör i egenskap av ansvarig för den regionala miljöövervakningen ges möjlighet att förelägga om deltagande i samordnad recipientkontroll. Att bevaka de nationella intressena, samordna den statliga verksamheten i länet samt utarbeta regionala mål och strategier ingår som grundläggande uppgifter i verksamhet. Den samlade och breda kompetensen inom länsstyrelserna ger dem unika möjligheter till en nödvändig helhetssyn på samhällsutvecklingen. Hit hör lika naturligt som effektivt de skogliga frågorna. delar inte kommitténs beskrivning av länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. I allt väsentligt har denna varit framgångsrik och effektiv. Uppdelningen av tillsynsansvaret enligt 1 § bör vara strikt. Länsstyrelsernas roll bör preciseras mot ett tydligt övergripande tillsynsansvar i länet. 19.2.20 i : Utredningen har enligt mening inte tillräckligt beaktat den unika tvärsektoriella kompetens och övergripande myndighetsroll som länsstyrelserna har bl.a. inom miljö- och samhällsplaneringsområdena. - - - För att kunna genomföra dessa arbetsuppgifter är det nödvändigt att länsstyrelserna har ansvaret för uppsikten i länet inom miljöområdet. Det bör därför direkt av författningstexten framgå att har det övergripande tillsynsansvaret i länet inom hela område. 19.2.21 i : Samarbete förekommer i stor utsträckning länen emellan i frågor om t.ex. regional miljöövervakning och kalkning, varför upprättandet av gemensamma åtgärdsplaner bör kunna hanteras av länsstyrelserna i stället för att läggas på ett centralt verk. - - - anser att ansvaret för samtliga de anläggningar som skall ha statlig tillsyn i princip bör ligga på länsstyrelserna. Möjliga undantag kan vara strålskyddet och tillsynen över tillverkare/importörer av kemikalier viken sköts av andra myndigheter. Länsstyrelserna bör vara väl lämpade att ansvara för all övrig statlig tillsyn, således även vid de största miljöstörande verksamheterna (inkl. trafikanläggningarna). Länsstyrelserna blir därmed de statliga myndigheter som ansvarar för och vid behov samordnar uppsikten inom länet för i stort sett hela det område som omfattas av . Det är viktigt över huvud taget att regeringen stadgar att länsstyrelserna regionalt har rollen som statens företrädare i alla de frågor som omfattas av balken och att länsstyrelserna skall vara de som i första hand samordnar och ger stöd till kommunerna i deras tillämpning av balkens olika bestämmelser. är också beredd att ta på sig nya tillståndsprövningsuppgifter och i enlighet med miljöskyddskommitténs förslag och vid behov ändra berednings- och beslutsformerna så att de mer liknar . - - - Den striktare uppdelning av tillsynsuppgifterna mellan länsstyrelserna och kommunerna som föreslås i betänkandet tillstyrkes. - - - I övrigt har inga invändningar mot kommitténs förslag i denna del som ju för övrigt utreds närmare av en särskild utredare. Resultaten av den utredningen bör om möjligt efterhand som utredningen framskrider delges representanter för länsstyrelserna. Frågan om miljöövervakning tas inte upp i . Där borde anges att t.ex. har ansvaret för den nationella miljöövervakningen i landet och länsstyrelserna för den regionala. 19.2.22 i län: Organisationsfrågorna är viktiga, men det är svårt att med ledning av förslaget få en uppfattning om miljöskyddsorganisationen kommer att bli effektiv. - - - bedömer att införandet av kommer att medföra ett stort utbildningsbehov för de som berörs av balkens bestämmelser. kommer med säkerhet att vara en betydelsefull resurs i detta sammanhang. - - - bör ges ett lagfäst ansvar för uppsikten inom länet för hela område. Detta gäller särskild uppföljning och utvärdering av miljötillståndet och miljöarbetet i länet, vilka uppgifter är grundläggande för miljökvalitetsarbetet. Att bevaka de nationella intressena, samordna den statliga verksamheten i länet samt utarbeta regionala mål och strategier ingår som grundläggande uppgifter i verksamhet. har inom sig kunskap om såväl miljöeffekter, skyddsvärden, lokala förhållanden, nationella mål, miljö- och produktionsteknik, trafik och samhällsbyggnad, praktiskt tillsynsarbete, mätning och kontroll, utsläppsstatistik och miljöjuridik. Den samlade och breda kompetensen inom länsstyrelserna ger dem unika möjligheter till en nödvändig framåtsyftande helhetssyn på samhällsutvecklingen. roll som rättsgarant i länet gör det också självklart att är regional besvärsmyndighet. 19.2.23 i : Enligt utredningen kommer att få fortsatt ansvar för den regionala miljöövervakningen, uppföljning av emissioner och att kartlägga påverkan i miljön. - - - En stor del av nu pågående undersökningar sker i samordnade program som bekostas av förorenare efter föreläggande från . - - - När tillsynen åvilar kommunen kommer som lagtexten nu är utformad att sakna stöd för att ålägga förorenare att göra undersökningar. Detta måste ändras. - - - I 7 § bör anges att har rätt att föreskriva om undersökningar av verkningarna i omgivningen av miljöfarlig verksamhet även om kommunen utövar tillsyn. - - - Detta skulle möjliggöra fortsatt effektiv samordning av recipientkontroll vattenområdesvis eller för luft och mark över större områden. 19.2.24 i : har inget att erinra mot den samordning som föreslås av de olika lagarnas tillsynsreglering till ett kapitel i balken. När det gäller den framtida organisationen och fördelningen av tillsynsansvaret, delar kommitténs uppfattning att staten bör ha ansvaret för anläggningar vars miljöpåverkan sträcker sig över stora områden eller där miljöfrågorna i annat avseende är särskilt betydelsefulla eller där tillsynen förutsätter speciell kompetens. delar dock inte den uppfattningen att tillsynsansvaret för dessa anläggningar enbart skall ligga på och större länsstyrelser. Samtliga länsstyrelser har ett tillsynsansvar som omfattar sådana anläggningar och har byggt upp den kompetens som krävs för detta. Det finns också flera fördelar med att ett tillsynsobjekt inte ligger alltför långt ifrån tillsynsmyndigheten, såsom kunskap om regionala förhållanden, möjlighet till snabba ingripanden m.m. anser därför inte att det finns någon anledning att ändra nuvarande regler vad gäller fördelningen av tillsynsansvaret. 19.2.25 i : Utredningen har överlämnat detaljerna i den framtida tillsynsorganisationen till en tillsatt utredning. anser dock att den regionala tillsynens organisation och betydelse bör bestämmas i balken eftersom den nationella och lokala tillsynen behandlas i balken. Därvid bör ges ett övergripande, regionalt samordnings- och uppföljningsansvar i tillsynen av balken inom länet. - - - Tillsyn är ett mycket viktigt inslag i allt miljöarbete. Det är av stor vikt att rollfördelningen mellan olika tillsynsmyndigheter blir sådan att tillsynen bedrivs på ett kompetent och konsekvent sätt. En alltför långt driven delegering kan leda till problem med att kontinuerligt ha en tillräckligt hög kompetens. bör ha en sådan kompetens att den är på minst samma nivå som de som berörs av tillsynen. 19.2.26 : Vi menar att även i planeringsfrågor, liksom i prövnings- och tillsynsverksamheten, måste utveckla sitt miljöarbete i förebyggande riktning. mångsidiga kunskap och uppgifter inom samhällsplaneringen är en närmast unik styrka att där kunna utnyttja. - - - Därav bör också slutsatsen dras att för är kvalificerad, förebyggande utredning-analys-MKB inför miljöpåverkande företag, liksom påverkans- och prövningsarbete som också har förebyggande karaktär, viktigare i miljöarbetet än den kontrollerande tillsynen. Man kan kalla det förstnämnda "förebyggande tillsyn", som har något annan innebörd än den rådande, kontrollinriktade innebörden i tillsynsuppgiften. Den förebyggande tillsynen blir en del av den uppföljning skall bedriva. - I utredningens del 2, bil. 2 (SNV) används begreppet "informellt miljöarbete" som delvis kan ha samma innebörd. En naturlig slutsats är då också att detaljkontrollen av villkor etc. i tillsynen i stor utsträckning kan och bör läggas på lokal nivå (kommunerna), som kravet på egenkontroll och egenansvar i sektorerna höjs som följd av den allmänna ansvarsspridningen i miljöarbetet. Genom regionalt programarbete, kvalificerad förebyggande tillsyn, viss regional kontrollerande tillsyn, prövningsarbete och uppföljning/utvärdering kan miljökompetens vidareutvecklas som den nyttjas på optimalt sätt. Enligt förslaget kommer miljöansvar att vidgas och arbetsuppgifterna delvis att förändras och sammantaget troligen öka som följd av balken. Även kommunernas uppgifter betonas på olika sätt. Tillståndsprövningen är redan nu en tung del av miljöarbete. Vi anser liksom kommittén att den administrativa tillståndsprövningen, integrerad i övrigt samhällsplaneringsarbete vid , är ägnad att ge goda resultat från samlade utgångspunkter och bör fortsätta. Vi är ändå inte främmande för förslaget att formerna för just tillståndsprövningen vid länsstyrelserna stramas upp till att mer likna formerna i kompetens, enhetlighet och rättssäkerhet skall främjas, inte minst i EG-perspektivet. Bl.a. av effektivitetsskäl anser vi inte att prövningen bör överföras till domstol. - - - Vi tillstyrker i huvudsak kommitténs synsätt och förslag vad gäller tillsynen. Vi vill särskilt betona vikten av att regionala tillsynsfrågor och regional kompetens identifieras så att fortsatta gränsdragningsproblem visavi kommunerna undviks. I ett alltmer resurssnålt arbete måste den regionala kunskapen och tillsynskompetensen utnyttjas på ett optimalt sätt och ses som komplement till prövningsarbetet. I skenet av den utveckling som sker i miljöarbetet kan man, som nämnts ovan, se två innebörder i tillsynsbegreppet: den "gamla" som kan kallas för "kontrollerande tillsyn" av villkor etc., och en "förebyggande tillsyn" som syftar till att, genom regional planering och tillståndsprövning (omprövning), främja de förändringar som krävs för att uppnå bredare miljöanpassning i sam- hället. Vi menar att tillsynsarbete alltmer bör ändra riktning till förmån för den senare, som i hög grad bygger på överblick och regional kunskap både om anläggningar och miljödata i vidare mening. Genom ett mer utåtriktat, tvärsektoriellt arbete kan aktivt främja den vidare miljöanpassningen i näringar och samhällsverksamheter. Även om samma inriktning finns i kommunerna, ser vi det som naturligt att kommunernas miljöarbete i hög grad inriktas på kommunala planeringsuppgifter och på kontrollerande tillsyn. - - - I det sammanhanget vill vi starkt understryka det ändamålsenliga i att inordnas i . Det skulle inte bara främja miljöarbetet i skogen, utan också ge effektivare handläggning i många frågor som har regionalt ansvar för med knytning till denna dominerande och med andra samhällssektorer så starkt integrerade näring. 19.2.27 i : framtida roll i miljöarbetet föreslås förändras såtillvida att kommunerna ges ett ökat ansvar för tillståndsprövningen avseende bl.a. miljöskyddet. Vad gäller naturvårdslagen föreslås ansvarsfördelningen vara densamma som . anser att detta är anmärkningsvärt eftersom även naturvården är en angelägenhet som bör ligga kommunen nära, inte minst i de tätortsnära områdena. Det finns därför anledning att ge kommunen samma möjligheter som att besluta om skydd av mark mot exploatering utan att kommunen först skall söka om dispens härför hos . - - - En miljöbalk i föreslagen omfattning förbättrar för såväl som andra myndigheter inom miljöfamiljen att verka för de gemensamma miljömål som regering och riksdag lagt fast. Uppgifterna blir för del förändrade såtillvida att detaljprövningen av ärenden minskar och att större utrymme lämnas för att arbeta med övergripande frågor. bedömer det som önskvärt att kommunerna ges större möjligheter att aktivt verka inom naturvårdsområdet. Arbetet inom naturvården är inriktat på att marken skall nyttjas på ett visst sätt i syfte att bevara naturvärden. Det är därför naturligt att kommunerna som är ansvariga för markanvändningsplaneringen ges en aktivare roll i genomförandet. - - - Utredningen tar också upp organisationsfrågorna och refererar bl a till en idéskiss från som förordar en storregional lösning när det gäller miljöskyddsprövningen. tror inte att miljöfrågorna skall lösas på storregional nivå utan anser att den delegering av besluten som föreslagits av kommittén bättre tillgodoser miljövårdens krav och ger förutsättningar för lokal anpassning och ett kommunalt hänsynstagande i planeringsprocessen. För övrigt anser att länsindelningen åtminstone i är så anpassad att den ger goda förutsättningar för ett regionalt miljövårdsarbete där såväl nederbördsområden som växtgeografiska regioner täcks in. Det finns en stor risk i att skapa alltför stora län med åtföljande minskad lokalkännedom. Det är nämligen på den lokala nivån som större delen av det praktiska miljövårdsarbetet bedrivs. storregionala organisation är ett belysande exempel på vad som kan hända i negativ riktning när verksamheten skall fjärrstyras. 19.2.28 i : Nuvarande system med möjlighet för kommunerna att frivilligt ta på sig tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen har inte fungerat väl. Framför allt har det varit en källa till irritation tillsynsmyndigheterna emellan och därigenom motverkat det konstruktiva samarbete som alltid måste eftersträvas. Den nu föreslagna bestämmelsen - att regeringen får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva tillsyn som annars skulle ankomma på statlig myndighet - inger därför vissa farhågor. Eftersom det tilltänkta tillämpningsområdet för bestämmelsen inte framgår tydligt är det oklart om sådana farhågor är befogade. Att frågan initialt prövas av regeringen i stället för , vilket nu är fallet enligt miljöskyddslagen, löser inte problemet. 19.2.29 i : Det är vår uppfattning att länsstyrelsernas tillståndsprövning övervägande har varit framgångsrik och effektiv. Dock finns det anledning att ta allvarligt på kommitténs bedömning att det i länsstyrelsernas organisation finns risk för intressekonflikt. Därför är det angeläget att de brister som kan föreligga klarläggs och att förslag till åtgärder för att styra upp handläggningen redovisas. anser vidare att det i balken skall stadgas att tillsynen över de statliga naturvårdsobjekten skall åvila . Staten är i de flesta fall, genom förvärv, fastighetsägare och fastighetsförvaltningen åvilar naturvårdsfonden. Staten bör också svara för samtliga kostnader för förvaltningen. Miljöfrågorna kräver ofta lokala lösningar och balken bör därför ge kommunerna inflytande vid tillåtlighetsprövning av stora anläggningar. Möjlighet att utfärda lokala miljökvalitetsnormer och möjligheter för lokala tillsynsmyndigheter att inbegripa bör enligt också finnas i en miljöbalk. Tillsyn förutsätter som regel nära kontakter både med de företag som bedriver miljöfarlig verksamhet och de människor som påverkas. Kommunerna måste därför ha en viktig roll i tillsynen. Lokal tillsyn är en väsentlig faktor för att kunna beakta miljöfrågorna i den kommunala planeringen och för att kunna tillvarata kommunmedborgarnas miljöengagemang. - - - Kommitténs förslag innebär en avveckling av den nuvarande möjligheten för en kommun att överta tillsynen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen 44 § a och innebär en återgång till en ordning där alla landets kommuner förutsätts bedriva en exakt liknande tillsyn. är kritisk till en sådan ordning. Skilda förutsättningar råder i landet. Därför bör kommunerna ges betydande frihet att själva avgöra om- fattningen av sitt tillsynsarbete utifrån bl.a. resurser och kompetens. Utredningens förslag avvecklar ett system som medgivit en relativt hög grad av flexibilitet och utnyttjande av samhällets totala tillsynsresurser och förordar ett system där samtliga kommuner förutsätts bedriva en likartad tillsyn oavsett struktur, kompetens och resurser. - - - En organisationsmodell som begränsar kommuner med ambitioner och möjligheter att bedriva miljöskyddstillsyn som den tvingar mindre kommuner utan förutsättningar att axla ett större ansvar, gagnar vare sig miljön eller samhällsekonomin. 19.2.30 : Beträffande kommunens roll vill jag hänvisa till de synpunkter miljö- och hälsoskyddsnämnden och kommunstyrelsen avgav i samband med remissvaret på . 19.2.31 kommun: Kommunernas ansvar för naturvården bör preciseras. är det endast allmänt uttryckt. Eftersom flera kommuner skaffar sig en allt större naturvårdskompetens och har en naturligt bättre lokalkännedom än länsstyrelserna bör flera naturvårdsfrågor åläggas kommunerna, t.ex. att bevaka avverkningsanmälningar, planfrågor, markavvattning m.m. - - - Den lokala tillsynen bör generellt prioriteras och vi anser dessutom att det är väl värt att utreda om kommunerna skall kunna ge tillstånd för viss miljöfarlig verksamhet. 19.2.32 : Utredningen förutsätter att kommunernas roll i miljö- och hälsoskyddsarbetet inte skall minska utan öka. Kommunernas uppgifter inom område kommer främst att vara av tillsynskaraktär. Vilken omfattning denna tillsyn kan komma att innebära ger dock inte utredningen några klarare besked om eftersom detta, på grund av att är en ramlag, kommer att regleras i föreskrifter. Det är väsentligt att kommunernas möjlighet enligt nuvarande lagstiftning att besluta i fråga om naturreservat och naturvårdsområden samt möjlighet att ta över hela eller delar av länsstyrelsernas miljöskyddstillsyn kvarstår. Detta är väsentligt också för att kommunen skall kunna ha ett helhetsgrepp över den fysiska planeringen och en så odelad tillsyn som möjligt över de verksamheter som finns inom kommunens gränser. - - - I enlighet med tidigare hälsoskyddslagens 4 § bör det i balken fastslås att det på lokal nivå skall finnas en särskild nämnd/tjänsteman. - - - För att det förebyggande miljö- och hälsoskyddsarbetet liksom tillsynen över såväl kommunens egna som övriga anläggningar skall fungera effektivt och med den integritet och kompetens som myndighetsarbetet kräver så förutsätter det att miljö- och hälsoskyddsarbetet bedrivs av en fristående nämnd med en egen kompetent förvaltning. Detta är också en förutsättning för ett effektivt framtida miljö- och hälsoskyddsarbete i enlighet med förslagets intentioner. 19.2.33 kommun: Kommunen anser att organisationsfrågorna är av stor betydelse för det framtida miljöarbetet och därför kräver en genomgripande diskussion. Det är otillfredsställande att myndigheternas rollfördelning och ansvar beträffande rätten att utfärda föreskrifter inte har reglerats tydligare i balken. pågår organisationsförändringar i många kommuner. är många kommuners ekonomi ansträngd. Miljötillsynen kräver förutsägbarhet, rättslikhet och opartiskhet. Därför är det viktigt att kommunernas framtida situation klarläggs och att frågan om ekonomisk kompensation för kommunerna klarläggs. 19.2.34 kommun: Kommittén har berört tillsynsorganisationens framtida utformning utan att direkt ange förslag till förändringar. Detta har bl.a. medfört att rollfördelning och ansvar inom tillsynsområdet är oklart i det föreliggande lagförslaget. Det är olyckligt att den organisationsutredning som tillsatts inte drivits parallellt med MB utan kommer efteråt. Ett minimikrav är att utredningen tar del av remissvaren avseende exempelvis tillsynsansvar innan förslag om omorganisation läggs fram. En utvecklad och stark tillsynsorganisation är en viktig del i miljöarbetet. För att uppnå intentioner är det angeläget att de samlade krafterna inom området utnyttjas rationellt och effektivt. Detta kan uppnås genom en ändrad rollfördelning i tillsynsansvaret mellan staten och kommunerna. Kommitténs motiv för uppdelning av tillsynsansvaret är svepande och generellt och framstår inte som baserade på en seriös bedömning av kompetens och resurser. Enligt vår uppfattning är all tillsyn lokal. föreslår därför att 1 § skrivs om så att huvudansvaret för all tillsyn över områden som omfattas av regelsystem förläggs till lokal nivå, d.v.s. kommunerna, och att den lokala tillsynsmyndigheten kan överlåta vissa tillsynsuppgifter till staten. Lagtexten skall även klart ange möjligheten till interkommunalt samarbete inom tillsynsområdet. delar i detta hänseende de förslag som framförs i den s.k. (SOU 1993:19, s. 186, avsnitt 7.3.7. Det som talar för att allt tillsynsansvar bör förläggas på lokal nivå är att kommunen som tillsynsmyndighet geografiskt befinner sig nära en anläggning eller verksamhet. - - - Genom en ändrad tillsynsorganisation tydliggörs i första hand även roll i miljöarbetet som ett sammanhållande regionalt statligt organ med ansvar för uppföljning och utvärdering av gjorda insatser från ett samlat regionalt perspektiv. - - - Införandet av generella föreskrifter medför att tillsynsbehovet totalt sett ökar. Detta talar starkt för att i lägga fast principen för en fortsatt utbyggnad och utveckling av den lokala tillsynen. Den lokala tillsynen och den regionala samordningen framstår som alltmer väsentliga i strävan att uppnå intentioner. I likhet med kommittén förordar en utökning vad gäller tillståndsprövning inom miljöskyddsområdet på lokal nivå. Vissa verksamheter som prövas av kan i ett system med miljönormer och generella föreskrifter med fördel prövas av miljönämnden. Man kan också tänka sig att tillståndsprövningen i vissa fall ersätts med ett anmälningsförfarande till den lokala tillsynsmyndigheten. Självfallet skall tillstånd och godkännanden inom hälsoskyddsområdet även fortsättningsvis ske på nivå. 4 § hälsoskyddslagen som reglerar miljönämndens allmänna rådgivande arbete i kommunen saknar motsvarighet i nya . Varför har den tagits bort? I varje kommun bör även finnas en nämnd som bevakar miljö- och hälsoskyddsfrågor och lämnar råd och upplysningar till allmänheten samt samarbetar med myndigheter, organisationer och enskilda i frågor som berör miljö och hälsa. 19.2.35 : Det enda som sägs i själva lagförslaget om fördelningen av tillsynsansvar är att huvudregeln är den att om inget annat har bestämts så utövas den lokala tillsynen av kommunen. I en diskussion i kap. 19 angående tillsynsorganisation sägs dock att listor över enskilda företag eller möjligen branscher skall ange statens tillsyn och att resten tillfaller kommunen. Någon möjlighet att överlåta tillsyn från (staten) till kommunerna skall inte finnas. Däremot förespeglar man statens möjlighet att ta över försummande kommuners tillsyn.