prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Ärendet skall anhängiggöras hos nämnden, som därför får svara för att erforderliga kompletteringar av ansökningen kommer till stånd. Sedan regeringen tagit ställning i tillåtlighetsfrågan, skall ärendet återlämnas till handläggning. - - - Huvudfrågorna vid prövningen av kärntekniska anläggningar gäller säkerhet och strålskydd. Vid prövningen enligt kärntekniklagen för kärntekniska anläggningar (såsom de an- läggningar för behandling och slutförvaring av använt bränsle som enligt kärnkraftindustrins planer är aktuella att uppföra i ) är SKI den myndighet som bereder ärendet inför regeringens beslut, och därvid inhämtar yttranden från relevanta myndigheter, däribland strålskyddsinstitutet. SKI har också ansvaret att meddela föreskrifter för miljökonsekvensbeskrivningar enligt kärntekniklagen. Det är enligt SKIs uppfattning uppenbart att en samordning av kraven enligt olika lagar på miljökonsekvensbeskrivningar behöver ske så att kraven blir tillräckligt fullständiga och sinsemellan konsistenta. 12.12 : Regeringen har lämnat en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till organisationsförändringar med anledning av förslaget till miljöbalk. Hovrätten vill emellertid redan i detta sammanhang anlägga vissa synpunkter på frågan om valet mellan domstolsprövning och administrativ prövning. - - - Det kan med fog hävdas att prövningen av en fråga om tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet är en typisk förvaltningsfråga, eftersom prövningen innebär en avvägning av lämplighetskaraktär. Vid denna avvägning skall beaktas olika intressen, allmänna såväl som enskilda. Från denna utgångspunkt kan det sägas vara riktigt att låta tillståndsprövning enligt ske hos länsstyrelserna, hos samt i regeringen. Inget hindrar emellertid att förvaltningsfrågor av angiven karaktär prövas av domstolar - allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar; detta med hänsyn tagen till den enskildes rättsskydd. Det torde vara ostridigt att en domstolsprövning, i högre grad än en administrativ prövning, tillgodoser kraven på rättssäkerhet. - - - I likhet med kommittén hyser hovrätten stor respekt för kompetens i såväl juridiska som tekniska frågor. Enligt hovrättens mening bör emellertid tillståndsprövningen i fortsättningen ombesörjas av domstolar. Hovrätten tillstyrker således kommitténs alternativa förslag att omvandla de nuvarande vattendomstolarna till regionala miljödomstolar i första instans. Överklaganden av dessa domstolars avgöranden bör prövas av Vattenöverdomstolen och i sista hand av . En sådan lösning bör medföra att läggs samman med Vattenöverdomstolen. 12.13 : Kommittén redovisar utförligt ur olika aspekter för- och nackdelar med dels ett i huvudsak bibehållande av nuvarande prövningsförfarande och dels en övergång till tillståndsprövning av domstol. Tingsrätten ställer sig positiv till ordningen med tillståndsprövning enligt av domstol i stället för förvaltningsmyndighet. Att det med bibehållande av höga krav på rättssäkerhet och rimliga handläggningstider går att verkställa tillståndsprövning av domstol bekräftas av den tillståndsprövning som utförs enligt vattenlagen av tingsrätten i dess sammansättning som vattendomstol. En övergång till ett helt nytt prövningsförfarande torde dock erfordra ytterligare överväganden beträffande tänkt organisation och verksamhetsform m.m. Tingsrätten delar därför kommitténs uppfattning att i vart fall de starkaste skälen talar för att i huvudsak bibehålla den nuvarande prövningsordningen. 12.14 : Tingsrätten tillstyrker att prövningen hos regeringen sker enligt den modell som föreskrivs i vattenlagen. 12.15 Kammarrätten i : I betänkandet föreslås inte någon ändring i nuvarande ordning för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. Sålunda skall en förvaltningsprövning ske av och regeringen med möjlighet till domstolsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. I betänkandet förs (s. 533 ff.) emellertid en diskussion om domstolsprövning av sådana ärenden för att nå överensstämmelse med de krav som uppställs i artikel 6 i . I detta sammanhang talas om att omvandla till domstol, alternativt att göra om vattendomstolarna till miljödomstolar med överprövning i Vattenöverdomstolen och . - - - Kammarrätten har i andra sammanhang avstyrkt inrättande av specialdomstolar. Kammarrätten avstyrker även i detta fall att särskilda domstolar inrättas. Att tillskapa specialdomstolar strider mot den rådande linjen i fråga om domstolsväsendet. Om en övergång till domstolsprövning av ifrågavarande ärenden övervägs, bör en lösning i första hand sökas inom de två befintliga domstolsorganisationerna. Resultatet av Fri- och rättighetskommitténs (JU 1992:01) arbete bör avvaktas. Det skall enligt direktiven (dir. 1991:119) bl.a. omfatta frågan om domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. - - - I 7 kap. 3 § i balken föreslår kommittén att regeringens tillåtlighetsprövning av stora anläggningar m.m. skall vara bindande för andra myndigheters prövning enligt balken. Detta innebär, att någon annan reell domstolsprövning än i form av rättsprövning inte kan ske i en del centrala frågor, inte ens om dessa är av betydelse för civila rättigheter. Ytterligare överväganden kan behövas rörande lämpligheten av denna ordning i relation till kraven på domstolsprövning enligt artikel 6 i . 12.16 : har i den allmänna motiveringen utförligt redovisat olika alternativ till överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. Både fördelar och nackdelar med att ett sådant beslut fullföljs till en domstol beskrivs i detalj. Utredningens slutsats, efter en jämförelse mellan de tänkbara möjligheterna, är att de starkaste skälen talar för ett bibehållande av nuvarande ordning, dvs. med förvaltningsprövning av och regeringen. Överprövning av beslut har därmed, enligt lagförslaget, begränsats till förvaltningsmyndighet. anser det lämpligt, ur rättssäkerhetssynpunkt, att myndighetsbeslut i miljöfrågor kan överklagas vid domstol. Det föreslagna alternativet om förvandlingen av vattendomstolar till regionala mijödomstolar som första instans, med Vattenöverdomstolen och som andra och sista instanser är, enligt fakultetsnämnden, både realistiskt och mycket fördelaktigt. Rätten till att överklaga hos Vattenöverdomstolen eller tillgodoser dessutom krav på att få frågor som berör civila rättigheter överprövade av domstol. finner det angeläget att möjligheten till att inrätta miljödomstolar, enligt utredningens förslag, undersöks närmare. 12.17 : 20 kap. behandlar tillståndsprövning och vi håller med om att ett sådant kapitel behövs. Vi anser emellertid att betänkandet skapar viss förvirring vad gäller tillståndsprövningsreglerna. I kapitlet finns regler som har formen av ett slags tillåtlighetsregler (8 §) men det påpekas inte kopplingen till kravreglerna i balken, något som med största sannolikhet kan komma att orsaka många missförstånd hos många tillämpare. - - - Vi anser vidare att det närmast före detta kapitel vore lämpligt med ett kapitel som lägger fast de olika styrmedlen. 12.18 : har inget att erinra emot de resonemang och förslag som framförs i instansfrågan och erinrar i sammanhanget om pågående utredning (Dir. 1993:43). 12.19 i : I den mån verksamheten som faller under skogsvårdslagstiftningen blir föremål för tillståndsprövning bör skogsvårdsstyrelserna vara prövningsmyndighet. 12.20 i län: Den arbetsfördelning mellan myndigheter på olika nivåer, som skisseras i betänkandet, synes naturlig. Den motsvarar i stort sett en fördelning som är möjlig att uppnå även inom ramen för nuvarande system med möjlighet för länsstyrelserna att delegera uppgifter till kommunerna. Kommitténs andrahandsförslag - att omvandla vattendomstolarna till regionala miljödomstolar - innebär däremot att länsstyrelsernas befattning med konkreta, individuella miljöfrågor reduceras ytterligare till förfång för länsstyrelsernas trovärdighet och acceptans i tillsynsärenden. I stället bör länsstyrelsernas roll som ansvarig för den övergripande tillsynen i länen, med möjlighet att ingripa även i enskilda fall, göras tydlig i balken. - - - Kommittén pekar på problemet att hitta en lämplig överklagningsinstans för de tillståndsärenden som prövas av koncessionsnämnden som första instans. anser att man borde ha övervägt att lösa problemet genom att göra länsstyrelserna till första instans i dessa ärenden. 12.21 i : 20:6: Möjligheten finns att frivilligt tillståndspröva miljöfarliga verksamheter som inte står i miljöskyddsförordningens bilaga. Det går dock inte att tvingande kräva tillståndsprövning av verksamheter som inte står med. Eftersom det är omöjligt att vara heltäckande förutseende över framtida och bortglömda verksamheter vore det smidigt om balken ger regeringen bemyndigande att genom föreskrift möjliggöra för tillståndsmyndigheten att kräva tillståndsprövning där sådan inte är obligatorisk. På motsvarande sätt skulle finnas möjlighet att fria verksamheter från tillståndsprövning om prövningen uppenbart inte är meningsfull och fyller den funktion miljöskyddslagen avser. Beslut om tvingande och friande tillståndsprövning skulle genom möjligheter att överklaga beslutet ge tillräckligt skydd mot godtycke. - - - 20:9: Att 18 § 4 st. NVL om vägrat tillstånd för den som inte fullgjort sina skyldigheter nu ges generell räckvidd tillstyrks. På samma sätt som regeln tillämpas beträffande täktverksamhet är det angeläget att tillståndsmyndigheten får ta in i bedömningen hur sökanden fullgjort sina skyldigheter på andra platser eller beträffande andra verksamheter än den som prövningen omfattar. Med en sådan tillämpning bör "skall" ersättas med "får", så att den aktuella paragrafen inte medför "strikt yrkesförbud". 12.22 i : Det är bra att regeringens prövning inskränks till en tillåtlighetsprövning och att själva tillståndsprövningen sker hos annan myndighet (20:1 och 3). - - - ifrågasätter om tillstånd eller godkännande alltid skall vägras om inte etc. - - - 20:9: Stadgandet kan göras mindre kategoriskt genom att skall byts ut mot får. 12.23 i län: Miljöfarliga verksamheter bör generellt tillståndsprövas av länsstyrelserna. - bör bli allmän besvärsinstans vid tillämpningen av . - Vid tillståndsärenden bör sökanden åläggas att inhämta yttrande och utfärda kungörelse i syfte att förenkla myndighetens handläggning av ärendet. 12.24 i : Länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt ML har på det hela taget fungerat väl. Det administrativa förfarandet med en allsidig utredning och med god kunskap om enskilda anläggningar och om miljöförhållandena ger normalt bra och snabba beslut och bör därför behållas och utvecklas. Det finns emellertid anledning att ta allvarligt på den kritik som industriförbundet framfört i miljöskyddskommittén. Det är därför angeläget att det i det fortsatta utredningsarbetet klarläggs vilka brister som kan föreligga och att där läggs fram de förslag till åtgärder som kan behövas för att ge stadga åt handläggningen. Generella föreskrifter bör för vissa branscher ersätta tillståndsprövning av befintliga anläggningar. 12.25 i län: Domstolsbegreppet i artikel 6 (tribunal) har inte samma innebörd som domstolsbegreppet i . I motsats till vårt snäva formellt definierade domstolsbegrepp ges detta i en vidsträckt materiell innebörd. Som framhållits av en av landets främsta kännare av , justitierådet (1991 s. 300) godtar som "domstolar" diverse myndigheter som ligger ganska långt från vad som i betraktas som sådana. Det avgörande är att vederbörande myndighet har till uppgift att inom sitt kompetensområde besluta på grundval av rättsregler och efter ett förfarande som följer bestämda föreskrifter. Om myndigheten därvidlag godtas som "domstol" gäller därutöver krav på att den skall vara oavhängig och opartisk. Beträffande de berörda kraven kan hänvisas till den redovisning av praxis som lämnats av . - - - Man måste nu ställa krav på att vi i drar praktiska slutsatser av att gränsdragningen mellan "domstolar" och andra beslutsfattande organ i görs på ett annat sätt hos oss. Redan från integrationssynpunkt är ett närmande till konventionens synsätt önskvärt. Men detta synsätt innebär också fördelar av annat slag. Här syftas då på de ökade möjligheterna att åstadkomma former för besvärsprövning som fyller erforderliga krav på sakkunskap och snabbhet i handläggningen. Dessa krav kan uppenbarligen inte tillgodoses inom det allmänna domstolsväsendet där det saknas den särskilda sakkunskap som är helt nödvändig i åtskilliga miljövårdsfrågor och där dessutom förfarandet är tungrott, tidsödande och statsfinansiellt betydligt dyrare. Missförståndet beträffande innebörden av artikel 6 i har lett till att man felaktigt ansett att koncessionsnämnden inte skulle uppfylla "domstolskravet" i konventionen och till att man trott sig tvingad att förorda instansordningar som inte uppfyller önskvärda krav på snabbhet och effektivitet. - - - Länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen bedöms på det hela taget ha varit effektiv och lett till en klart förbättrad miljösituation när det gäller utsläppen från punktkällorna. Det enkla administrativa förfarandet med brett upplagda kontaktytor och god kännedom om enskilda anläggningar och miljöförhållanden ger normalt goda och snabba beslut och bör därför behållas och utvecklas. 12.26 i : ifrågasätter om regeringen bör göra en tillåtlighetsprövning av vissa större verksamheter i första instans. En sammanhållen lokaliserings- och villkorsprövning, dvs. en fullständig tillåtlighetsprövning, hos av de verksamheter som anges i 1 § är att föredra. Överprövningen av KN:s beslut bör ligga kvar hos regeringen. 12.27 i : I ett rationellt miljöskyddsarbete bör kompetensen inte splittras utan användas effektivt. Därför bör mycket av tillståndsprövning och tillsyn samlas hos länsstyrelserna. Rollen som rådgivare och myndighetsrollen är två sidor av samma mynt, olika styrmedel för olika tillfällen men grundade på samma kompetens och kontaktnät. Avgörande för hur väl man lyckas är hur tydliga och självklara målen är för miljöarbetet, hur stark och effektiv den lagstiftning är som arbetet stöder sig på och hur resultaten följs upp. - - - I betänkandet förs ingående resonemang om roll i ett framtida prövningssystem. Där anförs bl.a. att det otvivelaktigt måste finnas en möjlighet att få avgöranden överprövade av domstol. I annat fall skulle inte krav tillgodoses. ifrågasätter om detta är riktigt. uppfyller väl de krav på opartiskhet och oavhängighet som ställs i artikel 6. Det föreligger alltså inte något hinder ur denna synvinkel mot att görs till slutinstans. Tvärtom finns en rad goda skäl för en sådan ordning, bl.a. att åstadkomma ett snabbt och rättssäkert överprövningsförfarande. - - - Balkens tillåtlighetsregler består i stort av inledande allmänna bestämmelser, särskilda aktsamhetsregler för vissa angivna typer av verksamheter samt generella regler för prövningsförfarandet. Denna lagstiftningsteknik, som är logisk och kanske nödvändig för ett så brett tillämpningsområde som balkens, medför emellertid att en viss typ av reglering behandlas på flera olika ställen i balken. Denna splittring gör det svårare att förstå och tillämpa lagtexten. Förhållandet kan exemplifieras med utformningen av lokaliseringsbestämmelserna i mijöskyddslagen jämfört med de i balken. 12.28 i : I en eventuell lag om prövningsförfarandet bör anges att om en verksamhet inte lämnar prövotidsredovisning får prövningsmyndigheten förelägga om detta. - - - 20 kap.: Att bestämmelser om samråd innan en ansökan lämnas in (jfr. 12 a § miljöskyddslagen) saknas, innebär en dramatisk försämring av sakägares möjlighet att få insyn i ett beslut. Detta strider dessutom mot det ökade inflytande genom överklagande av beslut som föreslås i 24 kap. Samrådsskyldigheten är så central att den bör skrivas in i en ny 2 §. - - - 20 kap. 2 § kan utgå. Lagen om , flyttas till kapitel 31. - - - 20 kap. 6 §: Av lagtext måste det klart framgå vad en tillståndsansökan och anmälan skall innehålla (jämför 13 § ML). förordar därför att paragrafen omarbetas i enligthet med nuvarande 13 § i miljöskyddslagen. Förfarandet vid prövning av tillståndsärenden har strukits, vilket är en klar försämring mot vad som gäller i 14 § ML. Omarbetning måste ske. I vilka fall skall t.ex. ett beslut kungöras och hur skall en sakägare i annat fall få kännedom om ett beslut? Det måste vidare förtydligas vem som beslutar om en ansökan är fullständig eller ej samt vad den prövande myndigheten kan göra om ansökan inte är fullständig. - - - Kravet på säkerhet bör formuleras om så att tillståndsmyndigheten har möjlighet att kräva in säkerhet innan tillstånd vinner laga kraft. Detta har gällt och medfört en snabbare handläggning (säkerheterna har lämnats in snabbare eftersom annars inget tillstånd meddelas). I förslaget i balken har man gått tillbaka till det gamla systemet där säkerheten krävs in i samband med att beslutet meddelas. - - - 20 kap. 9 §: Texten bör kompletteras med "Tillstånd eller godkännande skall vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd eller gjort sig skyldig till miljöbrottslighet enligt balken eller , om inte särskilda omständigheter föranleder annat." I detta sammanhang bör även ut vad som skall gälla vid en överlåtelse av en verksamhet. Prövning bör väl då rimligen ske av förvärvaren på samma sätt som en gång skett av överlåtaren? Man bör även beakta risken för bulvanförhållande, alltså att någon som själv är belastad från miljösynpunkt låter någon annan ansöka om tillstånd men sedan själv driver en verksamhet eller hanterar en produkt. Möjligen bör lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden utvidgas till att gälla även bulvanförhållanden enligt miljölagstiftningen (så är inte fallet ). - - - 20 kap. 14 §: Här bör framgå vad en ansökan om igångsättningsmedgivande skall innehålla. Förslaget är annars en försämring gentemot vad som gäller i 21 a § ML. 12.29 i : tillstyrker kommitténs förslag att renodla regeringsprövningen av vissa stora anläggningar till en tillåtlighetsprövning. - - - har goda förutsättningar för ett rättsenligt och effektivt arbete. ser positivt på att särskilda handläggningsregler utvecklas. Härigenom bör ytterligare delegering kunna ske från koncessionsnämnden till länsstyrelserna. Det saknas således skäl att överlåta verksamheten på regionala domstolar. hälsar därför med tillfredsställelse att regeringen i direktiven till den nu pågående organisationsutredningen med anledning av förslaget till miljöbalk (Dir. 1993:43) delar denna uppfattning. 12.30 i : Tillståndsprövningen är redan nu en tung del av miljöarbete. Vi anser liksom kommittén att den adminstrativa tillståndsprövningen, integrerad i övrigt samhällsplaneringsarbete vid , är ägnad att ge goda resultat från samlade utgångspunker och bör fortsätta. Vi är ändå inte främmande för förslaget att formerna för just tillståndsprövningen vid länsstyrelserna stramas upp till att mer likna formerna i kompetens, enhetlighet och rättssäkerhet skall främjas, inte minst i EG-perspektivet. Bl.a. av effektivitetsskäl anser vi inte att prövningen bör överföras till domstol. 12.31 i : anser att länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, övervägande har varit framgångsrik och effektiv. Det enkla administrativa förfarandet med brett upplagda kontaktytor och god kännedom om enskilda anläggningar och miljöförhållanden ger normalt goda och snabba beslut och bör därför bibehållas och utvecklas. - - - tillstyrker kommitténs förslag att formerna för länsstyrelsernas tillståndsprövning ses över. Det är viktigt att en sådan översyn klarlägger eventuella brister samt lägger fram de förslag till åtgärder som kan behövas för att styra upp handläggningen. Förslag till hur objektivitet och rättssäkerhet skall kunna upprätthållas underlättar för att få fortsatt förtroende och mandat som tillståndsmyndighet. 12.32 kommun: 20 kap. 5 §: Vi förutsätter att det är den som söker tillstånd som bekostar en erforderlig utredning. 12.33 kommun: ifrågasätter i utredningen kommunernas lämplighet att genom miljönämnderna vara tillsynsmyndighet för all miljöfarlig verksamhet i kommunen, dvs. även för de egna verksamheterna. anser att denna bedömning saknar relevans och bygger på lösa antaganden snarare än praktisk erfarenhet. 12.34 : Ifråga om kommunövergripande tillsynsansvar avvisar vi tanken att omvandla nuvarande vattendomstolar till regionala miljödomstolar. Istället förordar vi nyinrättade regionala domstolar. - - - Kommunens grundinställning i fråga om tillsyn är att bibehålla det vidgade kommunala ansvaret. Vi föreslår ett bibehållande av 44a § ML då den visat sig fungera bra. Paragrafens krav på lämplighetsprövning garanterar kommunens kompetens som tillsynsmyndighet. Vi vill vidare framhålla vikten av att kommunrepresentanter ges tillfälle att medverka i den fortsatta utredningen om organisationsfrågorna inom miljöområdet. 12.35 : Förslaget innebär att regeringens prövning endast skall avse tillåtligheten. Detta innebär att prövningen av stora viktiga anläggningar fortfarande skall delas upp i två steg. när frågorna tenderar att bli mer och mer komplexa och överväganden om placering, tillåtlighet och skyddsåtgärder är nära sammanvävda borde denna prövning ske i en instans och i ett samlat beslut. Detta förutsätter givetvis en instans som är kunnig inom alla de områden som berörs. I detta sammanhang är det också viktigt att komma ihåg att i dagens system skall regeringen dessutom överpröva vissa av dessa anläggningars tillståndsärenden. 12.36 : anser i likhet med utredningen att det finns ett behov av att flytta bort besvärsärenden från regeringens prövning och förskjuta tyngdpunkten avseende besvärsprövning till domstolarna enligt . praxis har visat att kravet på domstolsprövning omfattar ett stort antal förvaltningsbeslut. Den nu gällande tidsbegränsade rättsprövningslagen kan ej anses tillgodose krav. - - - Förslaget om att låta tillståndsprövning inom miljöområdet ligga kvar hos förvaltningsmyndigheterna tillstyrks. Möjligheterna att utfärda generella föreskrifter kommer sannolikt att reducera behovet av tillståndsprövning. Regeringen bör dock inte i första instans pröva tillståndsfrågor utan endast avgöra frågor om tillåtlighet enligt vad som ovan redovisats. Det finns skäl för att tillståndsärenden även i fortsättningen skall prövas av förvaltningsmyndigheter. Däremot kan det behövas en rätt för enskild part att i sista hand kunna få avgörandets laglighet prövad av domstol. Däremot är det ej nödvändigt att domstolen fattar grundläggande beslut i sakfrågorna. Det torde vara tillräckligt att få frågor som berör civila rättigheter överprövade av domstol. Prövning i fyra eller fem instanser förefaller uteslutet. Ett alternativ är att förvandla nuvarande vattendomstolar till miljödomstolar i första instans. Detta alternativ ter sig tilltalande ur rättssäkerhetssynpunkt samt mot bakgrund av att förordar att även vattenlagstiftningen införlivas i . - - - En ytterligare vinst ligger i att sakägare skulle kunna få ersättning för sina rättegångskostnader enligt något av de system som gäller i de allmänna domstolarna. För sådan ordning talar även det förhållandet att vattendomstolarnas prövning till stor del avser frågor om miljöhänsyn. Dessutom slipper sökanden att vatten- och miljöprövningen splittras upp. Talan mot miljödomstolarnas avgöranden skulle, såsom utredningen förordat, föras i Vattenöverdomstolen med som sista instans. 12.37 kommun: Förslaget att skilja på tillsyn och prövning samt föra det senare momentet till speciella miljödomstolar anser vi vara angeläget att utreda närmare. Speciellt för frågor som rör mark och vatten kan en uppdelning baserad på naturliga gränser (vattendelarna) vara att föredra framför en rent administrativ avgränsning (läns- och kommungränser).