prop · GI0322 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1994/95:22 Redogörelse för regeringens avreglerings- arbete Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen vilka avregleringsreformer som genomförts eller beslutats samt vilka som bereds i . Vidare ges exempel på det avregleringsarbete som bedrivs i andra länder samt i internationella organ. Ett antal studier som visar vilka effekter avreglering kan ge beskrivs också. Regeringen ger i skrivelsen sin syn på behovet av ytterligare insatser för avreglering och regelreformering. Organisationen för arbetet bör stärkas ytterligare genom att ett system för rullande granskning av regler införs i . Företag skall i systemet ges kanaler för att föra fram synpunkter på regler som försvårar deras näringsverksamhet. Åtgärder bör också vidtas för att öka kunskaperna om regleringars effekter och underlätta arbetet för små och medelstora företag genom att reglerna blir färre och enklare. Problem med offentlig underprissättning och subventioner samt sammanblandning mellan myndighetsutövning och affärsverksamhet kommer att belysas av utredningar som tillsatts. 1 Inledning............................ 3 2 Regeringens reformarbete............. 4 3 och länsstyrelsernas avregleringsarbete................... 7 4 Avregleringsarbetet i andra länder... 7 5 Effekterna av vissa avregleringar i och i utlandet............... 9 6 Avregleringsdelegationens förslag.... 12 7 Regeringens syn på behovet av ytter- ligare insatser...................... 14 7.1 Utgångspunkter................... 14 7.2 Avregleringar av delmarknader.... 15 7.3 Organisation och verktyg i det generella avregleringsarbetet.... 16 7.4 Ökad kunskap om regleringars effekter......................... 17 7.5 Insatser för att underlätta ar- betet för små och medelstora företag.......................... 18 7.6 Ytterligare insatser för att öka konkurrensen och marknadseffek- tiviteten........................ 19 7.7 Behovet av omvandlingstryck i den offentliga sektorn........... 20 7.8 Regeringens samlade bedömning.... 21 Utdrag ur protokoll vid regeringssam- manträde............................... 22 Bilaga Avreglering för tillväxt och fler jobb - Huvudtexten i Avreglerings- delegationens andra rapport till rege- ringen (Dnr 2272/93)... 23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde När regeringen tillträdde var målet att förändra och förnya . En av de fyra stora uppgifterna som regeringen preciserade var att bryta den ekonomiska stagnationen och återupprätta som en tillväxt- och företagarnation. Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för tillväxten och dynamiken i den svenska ekonomin. Att konkurrensen är otillräcklig på den svenska marknaden har påtalats av såväl internationella bedömare, bl.a. och , som inhemska utredningar. De studier som (C 1989:03) presenterade av konkurrensförhållanden i ett 60-tal branscher visade att det finns problem när det gäller konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, koncentration på marknaden, hinder för importkonkurrens samt offentliga regleringar och subventioner. (Fi 1992:19) som kom med förslag rörande den ekonomiska politikens utformning fann det uppenbart att ett antal viktiga marknader i den svenska ekonomin fungerar dåligt och att detta leder till betydande slöseri med resurser och stora kostnader för folkhushållet. Grundorsaken var enligt kommissionen den bristande konkurrensen till följd av offentliga marknadsregleringar, konkurrens-begränsande överenskommelser mellan företag och den monopolliknande marknadsstrukturen i många branscher. En av de mest angelägna uppgifterna för den ekonomiska politiken var enligt kommissionen att återställa en fungerande marknadsekonomi. Som ett komplement till redan beslutade förändringar om en kraftfullare konkurrenslag och som undanröjer handels- och etableringshinder fann kommissionen det nödvändigt med en bred ansats för att avreglera marknader och påskynda internationaliseringen. I den ekonomiska politiken har det varit naturligt för regeringen att understryka sambandet mellan långsiktiga tillväxtproblem och negativa effekter av vissa regleringar. Problematiken är inte ny och initiativ till värdefulla åtgärder för avreglering togs . Begreppet avreglering måste ges en mycket vid innebörd och omfatta olika åtgärder som bidrar till att vi får en fungerande marknadsekonomi. Det handlar om att underlätta för nya företag att etablera sig och för små företag att växa. Detta kan ske bl.a. genom att hinder för marknadstillträde tas bort och genom att regler görs enklare eller reformeras på annat sätt. Vidare gäller det att öka den konkurrensutsatta sektorn exempelvis genom att begränsa offentliga monopol samt noga pröva vad som är myndighetsuppgifter och vad som kan utföras på den privata marknaden. Det är också angeläget att den offentliga sektorns varu- och tjänsteproduktion i ökande omfattning utsätts för konkurrens. Detta kan bl.a. ske genom att varor och tjänster i större utsträckning upphandlas i konkurrens genom anbud. En utgångspunkt för avregleringsarbetet är givetvis att det måste finnas effektiva regler som skyddar bl.a liv, hälsa, säkerhet och social trygghet. Det behövs också spelregler som skapar stabila förutsättningar för företagande. Det sistnämnda kan vara särskilt framträdande på marknader som liberaliserats. S.k. externa effekter (vilka drabbar tredje part) vid avregleringar måste beaktas. Satsningar på t.ex. miljöområdet och regional utveckling kan också kräva särskilda regler eller att en verksamhet organiseras på visst sätt. Här innebär avregleringsarbetet en granskning av att reglerna så långt möjligt ger utrymme för en effektiv konkurrens och att de har en konkurrensneutral utformning. Det finns således ingen motsättning mellan avreglering och särskilda satsningar som kräver nya regler. Avregleringsarbetet är i övrigt inriktat på att ta bort eller förbättra regler som skadar konkurrensen och marknadens naturliga sätt att fungera. Sådana regler drabbar samhället genom utebliven ekonomisk tillväxt, löntagarna genom färre arbetstillfällen och konsumenterna genom högre priser, sämre utbud etc. Ett stort antal lagar, förordningar och andra föreskrifter är i sig ett problem för företagen. Ambitionen bör därför också vara att minska den totala mängden regler. Regeringen har under den innevarande mandatperioden sett det som en viktig uppgift att systematisera och påskynda avregleringsarbetet. En av åtgärderna som regeringen har vidtagit är att förstärka organisationen för detta arbete. har som viktiga uppgifter att uppmärksamma nya och befintliga regleringar som kan snedvrida konkurrensen. Verket skall lämna förslag till åtgärder som leder till ökad konkurrens på marknaden. Verket skall vidare lämna konkreta förslag till konkurrenslösningar som bidrar till att effektivisera den offentliga sektorn. lämnar regelbundet rapporter till regeringen om avregleringsfrågorna. Vidare har länsstyrelserna uppgiften att lämna förslag till avregleringar samt åtgärder som effektiviserar den offentliga sektorn genom att verksamheten utsätts för konkurrens. bemyndigade regeringen näringsminister att tillkalla en delegation för avregleringsfrågor och för genomförandet av ett regeringens avregleringsprogram (N 1993:07). Delegationen har tre huvuduppgifter nämligen att ställa samman, konkretisera och följa upp regeringens program för avreglering, ta initiativ till åtgärder som leder till ökad konkurrens samt sprida information om och bilda opinion för åtgärder som kan skapa ökad effektivitet på marknaden. Avregleringsdelegationen har överlämnat två rapporter till regeringen, den första och en andra rapport (Dnr 2272/93). Regeringen har tagit initiativ till och genomfört avregleringar som berör i stort sett alla sektorer i samhället och som ger bättre villkor för företagandet i . Konsumenterna drar nytta av det ökade konkurrenstrycket genom att priserna pressas och utbudet av varor och tjänster blir större. Nya avregleringar planeras på viktiga områden. Avregleringsdelegationen har inventerat regeringens avreglerings-arbete av betydelse för företagandet . Inventeringen omfattar åtgärder som syftar till att - underlätta för nya företag att etablera sig och för befintliga små och medelstora företag att växa, - begränsa de offentliga monopolen, - öka den konkurrensutsatta sektorn, - höja marknadseffektiviteten, - främja konkurrens på lika villkor, - förenkla det administrativa arbetet för företagen samt - underlätta de svenska företagens tillträde till andra marknader. Totalt omfattar regeringens avregleringsarbete av här aktuellt slag drygt 150 reformer. Ungefär två tredjedeler av reformerna har genomförts eller beslutats medan den återstående dryga tredjedelen är under beredning. Att främja konkurrensen på olika delmarknader och stärka mekanismerna för konkurrens och förnyelse utgör en central del i regeringens näringspolitik. Ett mycket stort antal av regeringens reformer har därför haft till syfte att underlätta marknadstillträdet för privata aktörer, att vidga den konkurrensutsatta sektorn och att skapa konkurrens på lika villkor mellan olika aktörer. Ett drygt 50-tal reformer av detta slag har genomförts och ytterligare ett 50-tal bereds. En central del i detta reformarbete är den nya konkurrenslag (1993:20) som gäller . Dess främsta syfte är att mer effektivt än tidigare hindra konkurrensbegränsande samarbete samt motverka uppkomsten av privata monopol och missbruk av dominerande ställning på marknaden. Många reformer utgör avregleringar av olika delmarknader där konkurrensen varit satt ur spel på grund av formella och informella handelshinder, offentliga regleringar och offentliga monopol. På informations- och kommunikationsområdet har stora förändringar genomförts. Telekommunikationer, postbefordran, radio och television har öppnats för konkurrens. Härigenom höjs effektiviteten på områden som är centrala för det kunskapsintensiva näringslivets utveckling. När det gäller transporter har flera monopol avvecklats. Inrikesflyget, taxi, landsvägstransporter har avreglerats och monopol på kontrollbesiktningar har avskaffats. Vidare har beslutat att järnvägen skall avregleras. Inom arbetsmarknadsområdet har arbetsförmedlingsmonopolet avskaffats. För byggandet och boendet har mängden regleringar bidragit till en ogynnsam kostnadsutveckling. Statliga regleringar som inte behövs för ekonomisk eller annan stabilitet på området och som begränsar valfriheten för bostadskonsumenterna och möjligheten för producenterna att på ett effektivt sätt tillmötesgå konsumenternas önskemål har setts över. Både byggnormer och planregler har förenklats i syfte att begränsa kostnader och stimulera nytänkande inom branschen. Avregleringen av elmarknaden, som beslutat om, skapar förutsättningar för en bättre anpassning till elanvändarnas behov och en effektivisering av elmarknaden. Ett stort antal reformer har syftat till att utsätta statliga myndigheters produktion av varor och tjänster för konkurrens. En åtgärd med denna inriktning har varit att avskilja sådan verksamhet. Som exempel på denna typ av reformer kan nämnas bolagiseringarna av Myndigheten för den statliga arbetsmarknadsutbildningen (AMU), statens godkännande- och certifieringsverksamhet inom byggsektorn, , statens produktion av skogsfrön och skogsplantor, produktionsverksamhet samt privatiseringarna av och Försvarsmedia. Ytterligare en typ av reformer, vars syfte i första hand har varit att öka medborgarnas valfrihet, har lett till att den konkurrensutsatta sektorn vidgats. Hit hör reformeringen av reglerna för statliga bidrag, t.ex. till skolan och barnomsorgen. En betydande del av reformerna är inriktade på att förbättra de svenska företagens tillträde till utländska marknader och utgör en del av den pågående avregleringen inom ramen för . Dessa reformer bidrar också till att konkurrenstrycket på tidigare skyddade hemmamarknader ökar. Exempel härpå är avvecklingen av tekniska handelshinder, införlivande av om notifikationsskyldighet för myndigheter i fråga om tekniska föreskrifter, införande av fri rörlighet för EES-medborgare inom sjukvårdsektorn, fri etableringsrätt för utlänningar och utländska företag i , fri etableringsrätt för försäkringsbolag inom EES, genomförande av för internationell busstrafik, anpassning till EG:s bolagsrättsliga reglering för banker och försäkringsbolag respektive reglering för investeringar. Till denna grupp hör också resultatet av Uruguay-rundan. Till reformer med inriktning på att främja hushållningen med offentliga medel och marknadseffektiviteten hör den nya lagen om offentlig upphandling (1992:1528). Det gör också lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som riktar sig mot konkurrenssnedvridande beteenden från statliga, landstingskommunala och kommunala beställares sida. Sedan sitt tillträde har regeringen vidtagit ett stort antal åtgärder för att förenkla verksamheten för företagen och främja företagandet. Ett 25-tal reformer inom skatte- och avgiftsområdet har lett till att ett 40-tal skatter och avgifter för företagen sänkts med totalt . På skatteområdet har vidare införts bl.a. enhetliga skatteregler för egenföretagare och aktiebolag, förenklade bolagsskatteregler samt förenklade regler för beskattning av vissa tjänsteförmåner såsom bilförmån. Inom det företagsrättsliga området har reformer lett till förenklingar i förfarandet vid registrering av aktiebolag. Andra viktiga insatser för att främja företagandet är ett antal reformer inom arbetsrätten, t.ex. avskaffande av fackets vetorätt, förändringar i turordnings- reglerna, förbud mot stridsåtgärder riktade mot enmans- eller familjeföretag. Genom vissa ändringar i patentlagen (1967:837) underlättas produktförnyelsen hos företagen. 3 och länsstyrelsernas avregleringsarbete har i rapporterna som lämnades till regeringen respektive gjort marknadsanalyser och redovisat förslag till avreglering. Verket har bl.a. lämnat avregleringsförslag om telemarknaden, läkemedelsmarknaden, tandvård och sotning. Verket har strukit under att konkurrens inom den kommunala sektorn kräver klara regler. Verket har i sammanhanget föreslagit att lagregler för avbruten anbudstävlan införs och att den kommunala kostnadsredovisningen utvecklas så att bl.a skattesubventioner till verksamhet kan utläsas. Verket har lämnat ytterligare två rapporter till regeringen om konkurrens inom offentlig verksamhet. I rapporten i offentlig sektor analyseras konkurrensproblem som kan följa med sambruk. Förslag lämnas till åtgärder för att sambruk inte skall leda till att konkurrensen snedvrids. I rapporten till näringslivet lämnar verket förslag till sådana riktlinjer vid stödgivningen som skall ge bättre förutsättningar för en konkurrensneutral stödgivning. har också i andra sammanhang påtalat hur nya offentliga regleringar eller tillämpningen av dem kan hämma konkurrensen. Ett exempel som verket lyfter fram är de effekter som kan uppstå om inte producentansvar för förpackningar införs på villkor som är konkurrensneutrala. har fått ett hundratal klagomål från främst privata företag som rör konkurrens inom den offentliga sektorn. Klagomålen rör i många fall den intressekonflikt som ligger i att statliga och kommunala myndigheter kan vara finansiär och producent av offentliga tjänster i konkurrens med andra företag. En annan slutsats som verket drar är att konkurrenslagen ofta inte är tillämplig på konkurrens-begränsande beteenden i sektor. Länsstyrelserna har till regeringen redovisat en förteckning över samtliga de regler man tillämpar som kan ha konkurrensbegränsande effekter. 4 Avregleringsarbetet i andra länder Insatser för att genom avreglering begränsa de offentliga utgifterna, höja effektiviteten inom den statliga sektorn samt främja en effektiv konkurrens har bedrivits i vissa länder. Dessa ansträngningar har intensifierats . Även i internationella organ - främst inom ramen för samarbetet inom EU och - bedrivs ett arbete med denna inriktning. är ett av de länder där avregleringsinsatser kom igång tidigast. Av flera viktiga delmarknader som har avreglerats kan nämnas exempelvis inrikesflyg, lastbilstrafik, järnvägstransporter, telekommunikation, kabel-TV, fondmäklare, banker samt petroleum- och gasbranschen. Konkurrenssituationen på den amerikanska marknaden har dock lett till att avregleringsarbetet främst varit inriktat på att skära ner kostnaderna för den statliga administrationen genom ökad effektivitet. Senast har vicepresidenten presenterat en avregleringsrapport med en rad förslag i denna riktning. hör också till de länder där avregleringsarbete bedrivits . Reformerna har i betydande grad inriktats på ta bort regleringar av näringsverksamhet som uppfattats som onödiga och störande, främst för de små och medelstora företagen. Härigenom skall hindren för dynamiska effekter och för tillväxten i ekonomin avlägsnas eller begränsas. Bland åtgärderna i kan nämnas inrättandet av speciella paneler med företrädare för småföretag som skall redovisa erfarenheterna av hur befintliga regleringar påverkar deras näringsverksamhet. Syftet är att skapa bättre förståelse hos offentliga beslutsfattare för regleringarnas effekter på näringslivet. skall vidare ekonomiska konsekvensanalyser redovisas för alla lagförslag med inriktning på näringsverksamhet. En ny avregleringslag som underlättar avskaffande av regler som är skadliga för konkurrens och näringsverksamhet har också införts. I kom reformambitioner till uttryck genom tillsättandet av en oavhängig expertkommission . Kommissionen hade i uppdrag att föreslå avveckling av regleringar som hämmar en effektiv marknadsekonomi. fattade en rad avregleringsbeslut på basis av kommissionens förslag. Förslagen rör yrkestrafiken, försäkringsverksamhet, energisektorn, teknisk provningsverksamhet, konsultverksamhet, juridisk och ekonomisk rådgivning, hantverk och arbetsmarknad. Även i har bedrivits ett omfattande avregleringsarbete. har valuta- och kreditreg- leringen avskaffats, statliga företag privatiserats och arbetsrätten reformerats. Syftet har varit att främja effektiv konkurrens och därmed ekonomisk tillväxt. Inom EU uppmärksammas avreglering allt mer som ett medel för få ökad tillväxt och sysselsättning. Genomförandet av den inre marknaden är viktigt från avregleringssynpunkt. Initiativ har fortsatt tagits för att omsätta diskussionen om avreglering i konkreta åtgärder. slöts ett avtal mellan rådet, parlamentet och kommissionen om subsidiaritetsprincipens tillämpning. Avtalet innebär att när en ny rättsakt tas fram skall institutionerna i sina interna procedurer granska om den nya rättsakten behövs. Kommissionen har uppdraget att gå igenom om existerande regelverk behöver omarbetas, förenklas eller upphävas. Det ankommer vidare på rådet och kommissionen att minimera kostnader och göra nya regler enkla. Rådet har strukit under att det är betydelsefullt för de små och medelstora företagen att reglerna förenklas. Det direktorat inom kommissionen som arbetar med bl.a. småföretagsfrågor (DG XXIII) överväger vilka metoder som bör användas när det gäller att granska rättsakternas effekter på näringslivet och då särskilt små och medelstora företag. Rådet har beslutat inrätta en grupp med oberoende experter i vilken bl.a företrädare för näringslivet skall delta med uppgiften att, vid sidan av kommissionens och medlemsstaternas arbete på området, granska om förordningar och direktiv är befogade. Vidare kan nämnas att det direktorat som arbetar med industrifrågor (DG III) har inrättat en enhet för avreglering. Inom bedrivs ett arbete inriktat på att kartlägga förekommande styrformer och utbyta erfarenheter om deras effekter samt att försöka utveckla nya styrformer, bl.a. alternativ till regleringar. Inom ramen för detta arbete diskuteras hjälpmedel för val av styrmedel i form av checklistor. Detta projekt bedrivs av kommittén on regulatory management and reform, som är en del av (). 5 Effekterna av vissa avregleringar i och i utlandet Inom EU-området har försäkringsmarknaden avreglerats och därmed har en gemensam marknad för försäkringstjänster inom området skapats. En studie av de europeiska försäkringsbolagens balansräkningar visar att vinstmarginalerna i branschen pressats ner. Detta har bl.a. åstadkommits genom etablering av nya konkurrenter som erbjuder ett specialiserat utbud med 40 - lägre kostnader för administration och försäljning. Parallellt härmed har kunderna blivit allt mer aktiva och söker nu lägre och bättre villkor. Detta har lett till att premierna för enskilda hushåll minskat med . I har i en studie (, Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists, , s. 1263 - 1289) redovisats en utvärdering av avregleringarna inom passagerarflyget, lastbilstrafiken, järnvägstrafiken, telekommunikationer, kabel-TV, fondmäklarverksamheten, bankerna, petroleumbranschen och gasbranschen. Såväl effekterna på priser och service som på vinster, löner och kvalitet har bedömts. De samlade vinsterna av dessa avregleringar har i studien uppskattats till priser. Denna vinst motsvarar en BNP-ökning på . Huvuddelen härav har kommit konsumenterna till godo i form av lägre priser och högre kvalitet. Avregleringen av busstrafiken i medförde att det blev möjligt för privata bussbolag att driva linjetrafik utan tillstånd. I en studie av avregleringens effekter (, UK Bus deregulation: The reasons and the experience, Investigaciones Economicas, Vol 15, No 2, ) konstateras att kostnaden per fordonskilometer minskat och att antalet fordonskilometer ökat . Enligt uppgifter från beräknas avregleringen av busstrafiken totalt ha sparat ca . Efter avregleringen har priserna på de linjer där SAS/ Linjeflyg har haft monopol sänkts med mellan . En icke obetydlig del av denna nedgång i priserna torde kunna hänföras till avregleringen även om efterfrågan på inrikes flygresor också har påverkats av lågkonjunkturen. På järnvägens område har statens kostnader för persontrafik på järnväg minskat som gått sedan möjligheterna att upphandla järnvägstrafik i konkurrens utökats. Resultatet har uppnåtts trots att bara ett konkurrerande företag etablerat sig. En av de mer diskuterade avregleringarna är avregleringen på taximarknaden som genomfördes . Taxiavregleringen har analyserats i två forskarrapporter (och , Ordning på taximarkanden, var god dröj, SNS 1993, repektive , Effekter av taxinäringens avreglering, IUI 1993). Av rapporterna framgår att priserna ökade inledningsvis efter avregleringen för att senare sjunka. Vidare konstaterades att konkurrensen ökade med påföljande ökad flexibilitet och förändringsbenägenhet. Tillgängligheten ökade och därmed minskade väntetiderna som det uppstod viss priskonkurrens. Efter avregleringen uppstod även vissa problem främst i form av skattefusk och ordningsproblem. Dessa bedöms i hög grad berott på att tillsynsmyndigheterna inte har haft tillräckliga rutiner för att effektivt kunna övervaka en snabbt växande bransch. Mot denna bakgrund har på regeringens förslag beslutat om ökad tillsyn av den yrkesmässiga trafiken. En marknadsanpassning av jordbruket inleddes . Beslutet innebar att de interna marknadsregleringarna för de svenska livsmedlen slopades. Trots vissa avsteg från beslutet på grund av anpassningar till EU:s jordbrukspolitik har priserna på livsmedel sjunkit . De sista importkvoterna för tekovaror avskaffades . I anslutning härtill ökade importen från dels Öst- och , dels lågprisländer i , såsom och . Enligt beräkningar utförda av har denna avreglering inneburit en årlig besparing för konsumenterna på . har gjort en utvärdering av effekterna på svensk ekonomi av den liberalisering som uppnåtts genom Uruguay-rundan. Enligt denna beräkning uppskattas den totala välfärdsvinsten till . Barnomsorgen har avreglerats successivt . har det tillkommit totalt 100 000 platser i barnomsorgen. Ökningen har varit störst inom den privata sektorn då möjligheterna för alternativ till den kommunala barnomsorgen öppnades.