prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — 16.1.12 : Hovrätten vill uttala sin anslutning till kommitténs förslag att tillerkänna vissa ideella organisationer rätt att överklaga beslut enligt . Flera av dessa organisationer gör värdefulla insatser på miljöområdet. Att ge sådana organisationer rätt att fullfölja talan i miljöfrågor är också ett sätt att fånga upp många människors engagemang och kunskaper i miljöfrågor. 16.1.13 : Tingsrätten ställer sig mycket kritisk till kommitténs förslag att utöka talerätten i tillståndsärenden enligt på så sätt att vissa ideella organisationer efter regeringens medgivande skall erhålla rätt att besvära sig över meddelade tillståndsbeslut. Främst ifrågasätter tingsrätten därvidlag lämpligheten av att på detta sätt tillskapa ett slags "partiell talerätt". - - - Enligt tingsrättens uppfattning torde syftet med förslaget bättre uppnås om man i stället tillskapar en rätt för olika intresseorganisationer att i närmare angivna former yttra sig och redovisa sina synpunkter direkt till respektive tillståndsmyndighet, som därefter har att med sin officialprövningsskyldighet beakta all relevant utredning i tillståndsärendet. Detta är för övrigt något som är ytterst vanligt förekommande i vattenmål, där såväl rikstäckande intresseorganisationer som lokala naturvårds- och miljövårdsgrupper tillåts framföra skriftliga och muntliga synpunkter samt inge utredningar i målen. - - - Genom att ge organisationerna besvärsrätt riskerar man säkerligen längre sammanlagd handläggningstid av ärendena. Det föreligger vidare en överhängande risk för att en "besvärsberättigad" förening väntar med att föra fram sina synpunkter först i besvärsinlagan varigenom ärendet kan komma att tillföras nytt material av betydande omfattning i besvärsinstansen. - - - Tingsrätten avstyrker därför kommitténs förslag. 16.1.14 : Tingsrätten avstyrker även förslaget om talerätt för intresseorganisationer för yrkesfiskare. Tingsrätten anser att intresseorganisationer på yrkesfiskets område inte intar en sådan särställning i förhållande till andra jämförbara organisationer att de på grund därav bör tillerkännas talerätt. 16.1.15 Kammarrätten i : Kommittén föreslår, att ideella organisationer, som tillvaratar miljövårdsintressen, skall tillerkännas talerätt vid tillståndsprövning enligt balken. - - - En sådan talerätt kommer oundvikligen att medföra kostnader för andra parter och tidsutdräkt vid handläggningen av tillståndsfrågorna. Rent praktiskt kan den medföra inte obetydliga problem med exempelvis delgivning av beslut. Detta kan i sin tur leda till att en del beslut aldrig kommer att vinna laga kraft. Problem ger sig också till känna när det gäller att på ett ändamålsenligt sätt avgränsa gruppen av taleberättigade organisationer. I den mån talerätten överhuvud anses böra vidgas utöver den egentliga sakägarkretsen talar starka skäl för att avsevärd varsamhet iakttas. 16.1.16 Länsrätten i : Det är givetvis angeläget att en beslutande instans får ett uttömmande och korrekt underlag för att med beaktande av allmänna och enskilda intressen kunna ta ställning i ett miljöärende. Detta talar för en utvidgning av sakägarbegreppet. Å andra sidan bör beaktas att t.ex. ekonomiska skäl talar i motsatt riktning. Länsrätten delar utredningens uppfattning att det som får överlämnas åt rättstillämpningen att utstaka gränserna för kretsen av sakägare. - - - Utredningen föreslår talerätt för ideella organisationer. Avsikten är att förbättra möjligheten att föra talan när det är motiverat att så sker trots att det är svårt att utpeka en taleberättigad enskild part (s. 610). - - - Länsrätten anser att tillräckligt bärande skäl inte framkommit som motiverar den föreslagna utvidgningen. Särskilt om den av utredningen föreslagna miljöombudsmannen kommer till stånd bör denne kunna ta tillvara de intressen som här är i fråga. - - - Det är emellertid angeläget att de ideella organisationernas sakkunskap tas tillvara. Länsrätten föreslår därför att man överväger ett system med yttranderätt i miljöärenden. En tänkbar lösning vore att införa ett kungörelseförfarande beträffande inkomna ansökningar med angivande av senaste dag för yttrande. Var och en som anser sig ha något att tillföra ärendet skulle på så sätt kunna göra sin stämma hörd. 16.1.17 : Lagförslaget kännetecknas av flera goda idéer som med stor sannolikhet kommer att blir förebild för andra länders miljölagstiftning. Ett exempel är förslaget i 24 kap. 6 § beträffande ideella organisationers rätt att överklaga beslut som rör natur- och miljövården. Den allmänna motiveringen fäster större vikt vid dessa organisationers roll i själva miljöbeslutsförfarandet. Nämnden anser dock det är särskilt viktigt att ideella organisationer också har möjligheten att på allmänhetens vägnar väcka talan när den pågående verksamheten befaras ge upphov till miljöskador eller när den redan har orsakat sådana skador. eller har i detta fall både intresse och resurser för att vända sig till rätten på de berördas vägnar. 16.1.18 : Det förefaller lämpligt att lagstiftaren och inte regeringen anger kriterier för vilka slags organisationer som skall ha talerätt. Med hänsyn till den speciella karaktär som ideella organisationer har, kan det uppfattas som att ett bemyndigande till regeringen att "auktorisera" vissa organisationer ger möjlighet till politisk sållning. Vidare kan s.k. ad-hoc organisationer spela en mycket viktig roll i vissa miljöfrågor. Sådana bör om de uppfyller vissa kriterier kunna ha talerätt. Det ligger i sakens natur att de inte kan ha det med förslag. - - - Troligen skulle en jämförande studie täckande ett antal länder ge uppslag till användbara kriterier för när en organisation skall ha talerätt. 16.1.19 : När det gäller talerätt för ideell organisation är det, enligt forskningsnämnden, ett väl övervägt förslag att låta ideella organisationer få talerätt på det miljörättsliga området. Det är emellertid högst diskutabelt om frågan om vilka organisationer som bör ges talerätt skall regleras genom föreskifter meddelade av regeringen. De skäl som i betänkandet (s. 619) har anförts för en sådan lösning är inte övertygande. Sett ur rättsstatlig synvinkel är att föredra att domstol bedömer talerättsfrågor på det miljörättsliga området, bl.a. därför att risken är betydligt mindre för att domstolarna kommer att låta tillfälliga och ovidkommande politiska hänsyn inverka på lösningen av talerättsproblemen. Det bör dessutom vara fullt möjligt att på ett tillfredsställande sätt ange förutsättningarna för talerätt i lag. Frågan är om inte den organisationsbeskrivning som har angivits i betänkandet skulle kunna bilda underlag för en adekvat talerättsregel, låt vara att det som vanligt vid en abstrakt lagstiftningsteknik blir nödvändigt att överlämna åt rättstillämpningen att närmare utmejsla kriterierna för talerätten. Den i betänkandet uttryckta farhågan att en sådan talerättslösning skulle medföra en besvärande och kostsam arbetsbelastning på domstolarna (s. 619) är en gissning lika god som någon annan och bör därför inte tillmätas någon avgörande vikt i sammanhanget. 16.1.20 i : har man i olika utredningar funnit att skäl saknas att utvidga talerätten så långt. De skäl som utredningen nu stödjer sig på är på intet sätt starkare än vid tidigare försök att lämna en fast förvaltningsrättslig praxis. - - - Att ta med 24 kap. 5 § 6 p. kommer att medföra ett stort merarbete - och inte någon motsvarande vinst för miljön - för besvärsinstanserna som vid varje besvär måste noga utreda om den klagande ideella organisationen faller inom ramen för de föreskrifter som regeringen meddelat. 16.1.21 i län: Kommittén föreslår att de ideella organisationer som regeringen utser skall få talerätt i mål och ärenden om miljöfrågor. Med hänsyn till att uppgiften är mycket grannlaga är synnerligen tveksam till förslaget. 16.1.22 Länsstyrelen i : 24 kap. 5 § - ser positivt på möjligheten att ge intresseorganisationer och ideella organisationer som tillvaratar miljövårdsintressen rätt att överklaga beslut enligt balken under de förutsättningar som kommittén föreslår. 16.1.23 i : Det är bra att ideella organisationer inom naturvårds- och miljöskyddsområdet tillerkänns talerätt i fråga om beslut enligt . Det är oklart om talerätten gäller endast tillståndsbeslut eller även andra beslut. Det är viktigt att den ideella organisationen har en tillräckligt fast organisation och att detta krav framgår av regeringens kommande föreskrifter inom området. 16.1.24 i : För att kunna ge allmänheten ökat inflytande över besluten i miljövårdsärenden kan tillstyrka att vissa ideella organisationer, som tillvaratar miljövårdsintressen, får talerätt. Det bör inte medföra några större tillämpningsprobem eftersom kretsen av sakägare inom detta område enligt praxis varit vidsträckt. 16.1.25 i : ställer sig tveksam till den föreslagna utvidgningen av den krets som ges rätt att överklaga beslut enligt balken. - - - Att nu utvidga kretsen inom område bör rimligen innebära att motsvarande övervägande görs inom andra områden. Skall kretsen besvärsberättigade utvidgas bör ställning till detta tas i ett större sammanhang och inte allt eftersom olika lagstiftningar blir föremål för översyn. kan när det gäller tänka sig ett undantag för yrkesfiskarnas organisationer eftersom det, när det gäller fiskare, annars inte finns någon som överhuvudtaget kan företräda dessa. - - - utgår ifrån att föreskrifter som regeringen beslutar, att en statlig myndighet får överklaga en viss typ av beslut enligt balken, inte kommer att medföra att länsstyrelsernas roll som uttolkare av olika riksintressen inskränks eller undermineras. 16.1.26 i : Frågan är hur organisationerna skall kunna väljas ut och om inte den mest ändamålsenliga lösningen är att regeringen genom lista i en förordning anger de "godkända" organisationerna. I annat fall uppkommer vid ärendehanteringen frågor om åberopsbörda och bevisprövningar som kan leda till att ett ärende kantrar i processer angående olika organisationers talerätt. 16.1.27 i : föreslår att regeringen skall få meddela föreskrifter om att beslut enligt får överklagas av bl.a. en ideell organisation som tillvaratar miljövårdsintressen. - - - Förslaget strider mot tidigare praxis och ställningstaganden men är en följd av tilläggsdirektiv. Om förslaget genomförs är det viktigt att regeringen i föreskriftsform klart anger vilka organisationer och sammanslutningar som skall ha talerätt. Prövningsförfarandet hos länstyrelser och bör inte fördröjas och kompliceras av osäkerhet kring denna rent processuella fråga. Om ideella organisationer sålunda ges talerätt är det en självklarhet att samma rätt tillkommer yrkesfiskarnas intresseorganisationer, som föreslås i 24 kap. 5 §. En konsekvens av den föreslagna utvidgningen av talerätten är att även intresseorganisationer för andra areella näringar än yrkesfiske också ges besvärsrätt. 16.1.28 i län: 24 kap. 5 § - Här vore det ytterst lämpligt att skriva in vilka som alltid har rätt att överklaga ett beslut; nämligen de som berörs av beslutet, t.ex. sökanden och fastighetsägande grannar. Dessutom är det nödvändigt att klargöra hur de som får eller eventuellt får rätt att föra talan skall få del av ett beslut, därför behövs förtydliganden i främst 20 men även 21 kap. Balkförslaget innebär att helt nya grupper kan få rätt att föra talan; fackföreningar och miljöföreningar. Detta kommer att skapa merarbete för tillståndsgivande myndigheter när det gäller att eventuellt kungöra, hålla infomöten och remittera till dessa föreningar. - - - Om föreskrifterna genomföres innebär bestämmelsen att rätten att överklaga naturvårdsbeslut utvidgas kraftigt. Detta innebär bland annat att ett stort antal beslut skall delges allmänheten exempelvis genom kungörelser. 16.1.29 i : anser i likhet med utredningen att det är rimligt att ideella föreningar ges formell möjlighet att överklaga. 16.1.30 i : Enligt 24 kap. 5 § får regeringen meddela föreskrifter om att beslut enligt balken får överklagas av vissa där angivna grupper, däribland ideella organisationer. anser att detta lika väl kunde ha framgått direkt i balken och att något särskilt behov att överlåta till regeringen att utfärda föreskrifter inte finns. 16.1.31 kommun: 24 kap. 5 § - Talerätten utökas till att även gälla ideell organisation som tillvaratar miljöintressen och intresseorganisation för yrkesfiskare. Vi stödjer denna utökning. 16.1.32 kommun: I 24 kap. 5 § ges regeringen möjlighet att förordna att vissa organisationer får rätt att överklaga beslut fattade med stöd av . Närmare kriterier för vilka typer av organisationer som kan komma ifråga anges inte. Sådana kriterier bör enligt kommunen utarbetas, så att beslut om vilka organisationer som ges sådan rätt inte blir godtyckliga. 16.1.33 : Förslaget om talerätt för ideella organisationer som tillvaratar miljövårdsintressen avstyrks. Ett system med en utvidgad sakägarkrets bör istället övervägas. Annars är risken uppenbar för utdragna rättsliga processer och s.k. missnöjesyttringar i opinionsskapande och politiskt syfte. Vidare föreligger enligt kommuns förmenande svårigheter att bedöma vilka ideella organisationer som i så fall skulle erhålla särskild talerätt. 16.1.34 kommun: Utredningen föreslår att besvärsrätten utvidgas så att den även gäller för intresseorganisationer för yrkesfiskare samt ideella organisationer som tillvaratar miljöns intresse. Kommunen anser att andra intresse- eller ideella organisationer skall få rätt att överklaga beslut som berör respektive intresseområde. 16.1.35 kommun: diskuterar även talerätt för enskilda och organisationer och konstaterar att det inte torde "vara möjligt, eller ens lämpligt, att utvidga talerätten till alla och envar." Kommittén vill inte definiera sakägarbegreppet i lagtexten utan överlämna frågan åt rättstillämpningen, liksom . Talerätt för ideella organisationer vill kommittén delegera till regeringen. - - - Kommitténs synsätt är gammalmodigt och argumentationen inte övertygande. Det finns alla skäl att uppmuntra medborgarnas engagemang i miljfrågor, även sådana som inte enbart rör deras egen bakgård. Utan medborgarnas delaktighet och engagemang i miljöfrågorna blir vägen mot en hållbar utveckling betydligt svårare. Kommittén verkar se överklaganden från enskilda och organisationer mest som besvär och aldrig som ett bidrag till en bättre miljö. Medborgarmedverkan förutsätter ett verkligt inflytande och därmed även talerätt i miljöfrågor. Av detta följer att det är självklart att organisationer som bildas med anledning av ett speciellt projekt eller en speciell situation bör ges talerätt. Det borde även vara självklart att en medborgare som bor i närheten av en soptipp, badar i havet i närheten av den, idkar yrkesfiske eller sportfiske i dess närhet bör ha talerätt. Även en organisation som har på sitt program att arbeta för ett kretsloppssamhälle bör ha talerätt i detta sammanhang. 16.1.36 : 24 kap. 5 § innehåller regler för vilka som har rätt att överklaga beslut. Det sägs bl.a. att regeringen får meddela föreskrifter om att beslut enligt denna balk får överklagas av en kommun. Med hänsyn till att beslut kan beröra en verksamhet och att den kommunala byråkratin tar tid bör den kommunala miljönämnden ha besvärsrätt. 16.1.37 kommun: 24 kap. 5 § - Beslut enligt balken bör också kunna överklagas av kommunernas miljönämnder. 16.1.38 och Akademikers , /SR: 24 kap. 5 § 6 p. bör formuleras: "... tillvaratar miljö- eller hälsointressen." 16.1.39 kommun: Kommunstyrelsen avstyrker bestämt att man inte av förslaget i det enskilda fallet kan utläsa vem som har besvärsrätt. Det måste vidare vara fel och en helt ny lagstiftningsprincip att låta regeringen i administrativ ordning avgöra besvärsrättens omfattning. 16.1.40 : Vi tillstyrker förslaget att yrkesfiskarnas intresseorganisationer skall få talerätt i tillståndsfrågor. Yrkesfisket på allmänt vatten riskerar ofta att skadas och har inte samma möjligheter att bevaka sina intressen som andra areella näringar. 16.1.41 : Kommittén föreslår att regeringen får meddela föreskrifter om vilka som skall få överklaga beslut enligt . kan inte acceptera förfaringssättet med en reglering genom föreskrifter. Förbundet anser att kretsen av taleberättigade skall bestämmas av lagstiftaren, dvs. - - - Konsekvenserna av att ge ideella organisationer talerätt i den omfattning som förslaget medger är enligt förbundet mycket svåröverblickbara. Förbundet anser också att den lagtekniska lösningen för att ge ideella organisationer talerätt är helt oacceptbel. Förbundet vill vidare peka på att erfarenheterna från tillämpning av PBL tyder på att överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta garanti för rättssäkerheten. 16.1.42 : Föreningen välkomnar förslaget att miljöorganisationer skall kunna erhålla talerätt. Därmed stärks deras möjligheter att på egna premisser bevaka enskilda miljöärenden. Allmänhetens insyn i och möjlighet att påverka dessa ärenden stärks. De begränsningar kommittén föreslår ifråga om organisationers möjlighet att få talerätt anser är rimliga. 16.1.43 , LRF: LRF kan inte ansluta sig till förslaget att ideella organisationer på miljöområdet skall få en formell rätt att överklaga beslut i frågor som rör natur- och miljövården. Sådan talerätt bör endast den ha som är sakägare. LRF vill varna för att en sådan talerätt minskar viljan att frivilligt samråda med andra intressen. En lagreglering motverkar de syften man önskar uppnå. Det saknas bärande motiv för en utvidgning av sakägarbegreppet. För övrigt kan framhållas att ideella organisationer i praktiken har talerätt i en inte ringa utsträckning. En sådan rätt är möjlig därigenom att organisationerna skaffar sig ombudsuppdrag bland personer i sakägarkretsen. Vidare har en ideell organisation givetvis alltid rätt att överklaga sådana beslut som rör organisationen själv, exempelvis i egenskap av ägare till egendom som påverkas av en verksamhet. - - - Förutom de nu anförda principiella invändningarna mot förslaget om utvidgad talerätt finns också invändningar av praktisk natur. En generell klagorätt för miljöorganisationer skulle kunna leda till stora fördröjningar av arbetsföretag för vilka sökts och beviljats tillstånd. Eftersom den ideella organisationen inte har något ansvar för de ekonomiska konsekvenser överklagandet har för en markägare som beviljats tillstånd, blir markägaren, vid avslag på besvären, drabbad på ett oacceptabelt sätt. 16.1.44 : Förslaget att ge vissa ideella organisationer talerätt är onödigt. I praktiken går det till så att ideella organisationer anknyter till sakägare på platsen och utför deras talan på grund av fullmakt. Detta fungerar och behöver inte förändras. Systemet för en lokal förankring som lätt kan gå förlorad om en aldrig så seriös, rikstäckande miljöorganisation ges generell talerätt överallt i landet. 16.1.45 : Den inskränkta processuella friheten för organisationerna stämmer dåligt överens med det ofta, inte minst från politiskt håll, påtalade behovet av att alla och envar aktivt tar del i arbetet för att skydda och vårda miljön. Det är en väl förankrad svensk tradition att i sådana sammanhang kanalisera intresset och arbetet genom organiserad samverkan med andra. - - - bedömning att ideella organisationer, liksom vissa intresseorganisationer, skall ges rätt att överklaga beslut i miljöskyddsärenden är således både välkommen och välmotiverad. - - - nämner inte vilka beslut som besvärsrätten skall avse. I den allmänna motiveringen diskuteras i princip endast tillståndsärenden, men lagtexten innehåller inget om att rätten att överklaga skulle begränsas till en viss beslutstyp. Möjligen menar kommittén att också denna fråga bör överlämnas til regeringen att besluta om. Oavsett vilket finns det skäl att påpeka att det inte är endast i tillståndsärenden som organisationernas ansträngningar och engagemang kan fylla en viktig funktion. Dessa kan spela en väl så viktig roll när det gäller tillsynsmyndigheternas verksamhet, särskilt som kommitténs förslag syftar till att minska behovet av tillståndsprövning. - - - Man kan rikta vissa invändningar mot kommitténs förslag att överlämna åt regeringen att bestämma vilka organisationer som skall ges besvärsrätt. Rent principiellt kan det sättas i fråga om det bör läggas på regeringen att peka ut vissa namngivna organisationer som särskilt lämpliga att föra talan mot myndighetsbeslut. Det kan hävdas att det är olämpligt att regeringen skall tvingas ta ställning för och emot en besvärsrätt för olika organisationer. Ytterligare invändningar kan resas om regeringen överlämnar åt en myndighet att bestämma i frågan. Myndigheten kan då ha att ensam bestämma vem som skall ha rätt att klaga på myndighetens egna beslut. Behovet av att på detta sätt begränsa den besvärsberättigade kretsen synes basera sig på en föreställning om att det i annat fall finns risk för att prövningsmyndigheterna överhopas av sakligt ogrundade besvärstalan från organisationer. Emellertid saknas det ofta fog för farhågor av det slaget. Den sannolika utvecklingen är att en vidgad besvärsrätt åstadkommer en liten men principiellt viktig ökning av antalet processer. Det är svårt att, nationellt och internationellt, finna bevis för att en friare talerätt eller besvärsrätt ger upphov till ett större antal onödiga processer. - - - Goda skäl finns således att i stället låta besvärsrätten bero av vissa i lag angivna materiella förutsättningar. Mot detta alternativ brukar sägas att det försvårar hanteringen och fördröjer handläggningen av ärendet i sak (se s. 619). Inte heller dessa påståenden torde dock kunna beläggas, om man ser på förhållandena inom rättsområden där organisationer har en vid besvärsrätt eller talerätt. Det finns sålunda flera skäl för att en utvidgning av besvärsrätten för organisationer bör göras genom en allmän lagregel av det slag som gäller för arbetstagarorganisationer angående miljörättsliga beslut och för konsument- och näringsidkarorganisationer på marknadsrättens område. Därmed nås en tillräcklig garanti för att besvärsrätten kan utövas av enbart organisationer med en fast och bestående struktur, vars verksamheter vilar på demokratisk grund (jfr. s. 618 f.). 16.1.46 Plan- och : Konsekvenserna av att tillerkänna organisationer talerätt i den omfattning som förslaget i denna del medger, är svåröverblickbara. 16.1.47 : Vi välkomnar förslaget att ideella organisationer på miljöområdet får besvärsrätt mot beslut enligt . Vi instämmer i utredningens motiveringar för denna förändring. 16.1.48 Föreningen : Kommittén föreslår att ideella miljöorganisationer som tillvaratar miljöintressen skall ges formellt rätt att överklaga tillståndsbeslut enligt balken. Skogsindustrierna avstyrker förslaget. Såväl praktiska som principiella skäl talar för att nuvarande regler bibehålls. Risken är upppenbar att överklagandefrekvensen ökar påtagligt. Det är också svårt att objektivt avgränsa den krets av organisationer som skall tilldelas talerätten. - - - Vad gäller skogsbruket vill vi framhålla att byråkratin och det administrativa extra arbetet runt skogsbruket är omfattande och tidsödande. Antalet myndigheter som en skogsägare måste kontakta är många och att i det läget införa formell talerätt för ideella organisationer skulle förlänga handläggningstiderna och försvåra skogsägarens situation ytterligare. - - - Flera miljöorganisationer arbetar numera nära skogsägarna när det gäller den praktiska verksamheten i fält. På det viset sker ett utbyte av kunskaper mellan skogsägaren och miljöorganisationen lokalt och intressemotsättningar kan ofta lösas direkt i anslutning till brukandet. Detta arbetssätt ger de bästa resultaten både för miljö- och brukarintresset. 16.1.49 : Vi avvisar kommitténs förslag att ideella organisationer skulle få formell rätt att överklaga beslut i frågor som rör natur- och miljövården. Sådan talerätt bör endast ges sakägare.