prop · GI03200 · 1995-01-01 00:00:00 — Ett integritetskänsligt register för officiell statistik bör alltså inte få inrättas av någon förvaltningsmyndighet med stöd av tillstånd från DI utan av regeringen genom beslut i en förordning. I förordningen bör närmare anges för vilket ändamål registret skall användas inom de gränser för ändamålsbestämningen som lagen anger. Den nu föreslagna regleringen bör inte skapa hinder för framställning av s.k. övrig statistik vid de statistikansvariga myndigheterna. Sådan statistik tas i varierande omfattning fram vid de flesta myndigheterna och ofta med hjälp av uppgifter från de administrativa registren. Eftersom det i många fall är i stort sett samma uppgifter som används och eftersom de skyddas av samma sekretess- regler, är det inte rimligt att myndigheter som är ansvariga för officiell statistik skall tvingas skapa särskilda personregister för den övriga statistiken. Personregistren för övrig statistik skulle i så fall bygga på tillstånd av DI och leva vid sidan av personregistren för officiell statistik. Detta skulle ske på bekostnad av överskådligheten på området, liksom uppgiftslämnandet m.m. och skapa inte obetydliga problem för ett antal myndig- heter. En växande mängd personregister gynnar inte heller skyddet för den personliga integriteten. Det bör noteras att det vid den av gjorda kartläggningen inte anträffades något personregister som användes mer för övrig statistik än för officiell statistik. Regeringen anser därför att för de fall ett integritetskänsligt register för officiell statistik i viss utsträckning behöver användas även för den registeransvariga myndighetens övriga statistik, det bör ges möjlighet att inom ramen för statistikändamålet också ta fram sådan statistik. Endast om användningen för övrig statistik behöver ytterligare uppgifter utöver de som får förekomma i ett register för officiell statistik, bör det krävas att ett särskilt register för övrig statistik inrättas. 5.4Insamling av uppgifter och registerinnehåll Regeringens förslag: Ett personregister för officiell statistik får endast innehålla de uppgifter som behövs för att den registeransvariga myndigheten skall kunna framställa sådan officiell statistik som myndigheten svarar för. När uppgifter hämtas direkt från enskilda är myndigheten skyldig att ge dem som skall registreras vissa upplysningar om registreringen. Genom en ändring i sekretesslagen skall uppgifter som skyddas av statistiksekretess kunna lämnas ut, inte bara som tidigare för forskningsändamål utan även för statistikändamål. Utredningens förslag: Utredningen kommer inte med något förslag som begränsar registerinnehållet. Förslaget om informationsplikt överensstämmer med regeringens bortsett från att utredningens förslag är mycket detaljrikt när det gäller vilka upplysningar som bör lämnas den enskilde när uppgifter hämtas in från honom eller henne. Förslaget om ändring i sekretesslagen överensstämmer med regeringens. Utredaren har dessutom föreslagit att den nya registerlagen skall innehålla en bestämmelse om att en statistikansvarig myndighet skall hålla statistikverksamheten avskild från övrig ärendehantering, vilket är ett krav för att statistiksekretess skall gälla. Remissinstanserna har inte haft något särskilt att erinra i vad avser registerinnehållet. DI påpekar dock beträffande insamling av uppgifter att merparten av den officiella statistiken bygger på personuppgifter som hämtas från myndigheter, medan informationsskyldigheten enligt lagförslaget endast avser fall då uppgift hämtas direkt från enskilda. DI menar att det bl.a. mot bakgrund av förslaget till EU-direktiv för dataskydd kan ifrågasättas om inte informationsskyldighet bör föreligga också i förstnämnda fall. Förslaget om ändring i sekretesslagen har tillstyrkts av en mycket stor del av remissinstanserna. Några synpunkter i övrigt i den delen har inte anförts. Utredningens förslag om krav på en sekretessbetingad organisatorisk avgränsning av statistikverksamheten vid statistikansvarig myndigheter har fått ett blandat mottagande. DI tillstyrker förslaget och ser det som en grundläggande förutsättning för att myndigheter som bedriver även annan verksamhet än statistikframställning skall kunna anförtros känsliga personuppgifter för statistik. Justitiekanslern hör till de tveksamma och pekar på att den föreslagna bestämmelsen kan leda till problem på det praktiska planet. framhåller att bestämmelsen inte bör få hindra personer som arbetar som experter med andra frågor inom det aktuella statistikområdet att också aktivt delta i statistikverksamheten. Skälen för regeringens förslag: Till skydd för den personliga integriteten bör innehållet i ett integritetskänsligt personregister för officiell statistik inskränkas så långt detta är möjligt med hänsyn till ändamålet med statistikframställningen. Ett register bör alltså endast få innehålla de uppgifter som behövs för att den registeransvariga myndigheten skall kunna ta fram den officiella statistik som myndigheten svarar för. Personuppgifter skall med andra ord få tillföras ett statistikregister endast under förutsättning att uppgifterna behövs för att framställa en viss produkt, för att fullgöra en skyldighet beträffande databasservice eller motsvarande inom systemet officiella statistik. Med hänsyn till behovet av flexibilitet och förekomsten av ständiga förändringar i den officiella statistiken, är det inte lämpligt att i lag mer ingående reglera vilka uppgifter ett register skall få innehålla. Regeringen avser, som tidigare omtalats, att i en förordning närmare föreskriva vilka uppgifter som får registreras. Vilka uppgifter som får förekomma kommer självfallet att vara beroende av vad statistiken syftar till att visa och i realiteten att styras av det regelverk för den officiella statistiken som översiktligt beskrivits i avsnitt 4.1. Skyddet för den personliga integriteten kräver enligt regeringens mening dock inte att föreskrifterna om innehållet ges en sådan detaljrikedom att varje variabel anges. Med hänsyn till den mängd uppgifter det blir fråga om och till det mått av flexibilitet systemet i sig kräver, är det nödvändigt att reglerna om innehållet ges en mer allmän utformning utan att översikten för den skull går förlorad. Det väsentliga är att den enskilde kan bibringas en klar bild av vilka uppgifter om honom myndigheten har tillgång till genom registret. För de fall uppgifter inhämtas direkt från den enskilde har utredningen i sitt författningsförslag tagit in en detaljerad informationsplikt. Innehållet är identiskt med de föreskrifter som DI tillämpar för motsvarande register. Det är också likt den upplysningsskyldighet som föreskrivs i förordningen om den officiella statistiken. Enligt regeringens uppfattning är det inte lämpligt att detaljföreskriva på mer än ett ställe. Lagen bör här liksom i angränsande frågor inte innehålla något annat än den grundläggande skyldigheten för den uppgiftssamlande myndigheten att lämna upplysningar om verksamheten. Vilka upplysningar som bör lämnas de enskilda kan med fördel anges i en författning av lägre valör. Det har i olika sammanhang framförts krav på en form av informationsplikt gentemot enskilda också när uppgifter inte inhämtas direkt från den registrerade utan administrativa uppgifter används för att framställa statistik. Regeringen anser att en regel om att man i varje enskilt fall skall informera den registrerade skulle föra för långt och komplicera framställningen av statistik på ett inte godtagbart sätt. En informationsskyldighet av detta slag förutsätts inte heller i de internationella åtaganden som gjort beträffande dataskydd, i de fall inhämtandet av uppgifter författningsregleras. Det kan emellertid vara lämpligt att de registrerade i andra former, genom annonser, broschyrer eller på något annat sätt, ges information om registreringen. Regeringen avser att i förordningen ange varifrån uppgifter får hämtas och för vilket statistikändamål respektive register får föras. De uppgifter som behövs för att framställa officiell statistik måste, förutom i de fall man tillämpar direkt uppgiftsinsamling från enskild, hämtas från olika administrativa källor. I många fall inhämtas uppgifter utifrån till ett par stora centrala register hos SCB, bl.a. registret över totalbefolkningen (RTB), varefter de slussas vidare till de register där de behövs. Ett väsentligt skäl för denna ordning är att undvika onödig belastning på uppgiftslämnarna. Många av de uppgifter som behövs till statistiken är sekretesskyddade enligt olika bestämmelser i sekretesslagen. De uppgifter som kommer in till en statistikansvarig myndighet omfattas av s.k. statistiksekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen, förutsatt att myndigheten har en särskild verksamhet för fram- ställning av statistik. Statistiksekretessen innebär att en uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde inte får lämnas ut (absolut sekretess). Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forskningsändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom näststående lider skada eller men. Statistiksekretessen gäller även gentemot andra statistikansvariga myndigheter. Den hindrar dock normalt inte att uppgifter förs över från ett register till ett annat hos samma myndighet. Enligt 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen får en uppgift lämnas ut till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna s.k. generalklausul gäller dock enligt lagrummets andra stycke inte för statistiksekretessen. Uppgifter kan dock lämnas ut till myndighet med stöd av uppgiftsskyldighet i lag eller förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen). För att säkra tillgången till uppgifter - särskilt med hänsyn till förekommande sekretess - används därför olika former av uppgiftsplikt i lag och förordning. Uppgiftsplikt för enskilda och kommuner återfinns i lagen om den officiella statistiken och för kommunernas del också i den författning som reglerar respektive verksamhet. Den uppgiftsplikt som möjliggör inhämtande av uppgifter från den övriga offentliga verksamheten, främst av administrativ karaktär, finns till stor del i de författningar som styr den verksamhet som genererar uppgiften i fråga, t.ex. förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Det finns således inom den officiella statistiken i många fall en uppgiftsplikt i författning som genombryter sekretess och möjliggör ett utlämnande. Enligt regeringens mening bör för de känsliga registrens del eventuellt kvarstående behov av uppgiftsför- sörjning så långt som möjligt tillgodoses genom föreskrifter om uppgiftsplikt i förordning. När det främst gäller uppgifter i mindre känsliga register som inte omfattas av den nu föreslagna regleringen bör det skapas möjlighet till uppgiftsutbyte utan att varje register eller liknande anges i lag eller förordning. En sådan generell möjlighet bör åstadkommas genom en ändring i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Möjligheten till utlämnande med stöd av en sådan öppning i sekretesslagen bör tillämpas mycket restriktivt. En sådan restriktivitet har kunnat upprätthållas beträffande utlämnande för forskningsändamål. Ett utlämnande bör i praktiken förutsätta att även den mottagande myndigheten tillämpar statistiksekretess. Då blir skyddet för de uppgifter som lämnats ut lika gott som hos den utlämnande myndigheten. Utredningen föreslog att det i den nya registerlagen skulle tas in en regel om att en statistikansvarig myndighet skulle hålla statistikverksamheten avskild från övrig ärendehantering. Förslaget syftade till att se till att det gällande goda skyddet på sekretessområdet kommer att gälla vid alla statistikansvariga myndigheter som för personregister för officiell statistik. Regeringen anser emellertid att en regel av detta slag inte hör hemma i en registerförfattning. Det hindrar inte att statistiksekretessen enligt regeringens mening är en förutsättning för ett fullgott uppgiftsskydd, särskilt när allt fler myndigheter ges statistikansvar. Regeringen avser att i förordningen om officiell statistik föra in en bestämmelse om att en statistikansvarig myndighet är skyldig att hålla statistikverksamheten avgränsad från myndighetens övriga verksamhet. För att framställning av officiell statistik skall kunna fungera på ett rationellt sätt måste registeruppgifter få överföras från en myndighet (statistikansvarig eller ej) till en statistikansvarig myndighet på ADB-medium i samma utsträckning som . Detta behöver inte särskilt regleras i den föreslagna lagen. Regeringens förslag: Registeransvaret skall den myndighet ha som ansvarar för den officiella statistik för vilken det integritetskänsliga personregistret förs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker utredarens förslag. DI framhåller särskilt att fördelarna ur integritetssynpunkt annars skulle gå förlorade. SCB framhåller att avtalen mellan statistikansvariga myndigheter och SCB måste skrivas så att kriterierna för skyldighet att pröva utlämnande enligt sekretesslagen hos de statistikansvariga myndigheterna uppfylls. avstyrker utredarens förslag och förespråkar en lösning där SCB i egenskap av statlig myndighet åläggs ansvar. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om registeransvar finns i datalagen (1973:289). Registeransvarig är enligt 1 § datalagen den för vars verksamhet registret förs, om han förfogar över registret. Att ha förfoganderätt över ett register innebär enligt klar praxis en behörighet såväl att påverka innehållet i registret som att överföra innehållet till läsbar form. Med registeransvaret följer ett flertal i datalagen angivna skyldigheter. Dessa bestämmelser innebär i huvudsak att den registeransvarige skall iaktta att hanteringen av registret inte leder till otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Därvid skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål, att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande samt att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning. Hos den registeransvarige skall vidare finnas en förteckning över de personregister för vilka han är ansvarig. Han är skyldig att rätta en personupp- gift som är oriktig eller missvisande, komplettera en uppgift som är ofullständig samt att, på någons begäran, så snart det kan ske lämna den registrerade utdrag över de uppgifter om denne som finns i registret. Den myndighet som ansvarar för den officiella statistik, för vilken personregistret förs, bör av både principiella och praktiska skäl som huvudregel ha registeransvaret. Detta är naturligt eftersom det är de statistikansvariga myndigheterna som direkt eller indirekt styr informationsmängden i registren. För de integritetskänsliga registren bör nämnda huvudregel gälla utan undantag. bör registeransvaret för dessa för tydlighetens skull skrivas in i lagen på samma sätt som i andra registerlagar. Som tidigare nämnts är den registeransvarig för vars verksamhet personregistret förs, om han också förfogar över registret. Att servicebyråer m.fl. osjälvständigt bearbetar ett register påverkar inte ansvarsfrågan. Förhållandet måste dock uppmärksammas i samband med de avtal som regelmässigt förekommer mellan statistikansvariga myndigheter och statistikproducenter, främst SCB. Uppdraget till statistikproducenten måste klargöras och specificeras. Med den av regeringen föreslagna lagtekniska lösningen kommer många mindre känsliga register som används vid framställning av officiell statistik att alltjämt vila på den reglering som finns och senare också på de generella föreskrifter inom statistikområdet som DI kan förväntas utfärda. Det kan i det här sammanhanget nämnas att utredningen föreslagit att den nya lagen skulle innehålla en uttrycklig bestämmelse om ansvar enligt arkivlagen (1990:782). Den myndighet som är ansvarig för den officiella statistiken skulle vara inte bara registeransvarig enligt datalagen utan också arkivansvarig enligt arkivlagen. Förslaget skulle, menade utredaren, betraktas som ett förtydligande. Regeringen kan emellertid inte se att det finns någon oklarhet i det här avseendet. Dessutom saknas det även i övrigt skäl att i lag peka ut vilka myndigheter som är arkivansvariga. Regeringens förslag: En personuppgift i ett integritetskänsligt register skall som huvudregel gallras när ändamålet är uppfyllt, dvs. när uppgiften inte längre behövs för framställning av statistik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få föreskriva om undantag från huvudregeln för att tillgodose det nationella kulturarvet och forskningens behov. Därvid skall särskilt beaktas behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Material som innehåller uppgifter som skall bevaras också efter det att ändamålet är uppfyllt skall föras över till arkivmyndighet. Utredningens förslag: Personuppgifter i personregister för officiell statistik skall gallras så snart uppgiften inte längre behövs för sitt ändamål, dvs. framställning av officiell statistik. Regeringen kan dock föreskriva att vissa registeruppgifter skall bevaras för forskningsändamål. Sådana känsliga uppgifter som avses i 4 § datalagen får dock bevaras endast om de är av synnerligt värde för forskningen. om bevarande skall meddelas när registret inrättas. Uppgifter som skall bevaras skall, efter det ändamålet är uppfyllt, överlämnas till arkivmyndighet. Utredningens sakkunnige i arkivfrågor har avgivit ett särskilt yttrande i den del som gäller bevarande eller gallring. Det särskilda yttrandet finns i bilaga 3. Han vänder sig i yttrandet mot att utredaren sökt skapa en hög skyddsnivå för statistikuppgifterna genom en extensiv användning av gallring som ett helt dominerande instrument. Möjliga förstärkningar av skyddet genom andra åtgärder än gallring såsom förstärkt sekretess, säkerhetsåtgärder, kryptering, överföring till arkivmyndighet m.fl. har inte utretts och prövats. Han saknar också en analys av vilka konsekvenser en modell med långtgående och snabb gallring generellt får för möjligheterna att upprätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen. I det särskilda yttrandet förespråkas som en bättre lösning att i den föreslagna registerförordningen delegera föreskriftsrätten vad gäller gallring av statistikregistren till och genom en ändring i arkivlagen ytterligare inskärpa betydelsen av den personliga integriteten. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över gallringsfrågan anser att integritetsskyddsintresset i utredningens förslag fått en alltför stark betoning i förhållande till de konkurrerande intressen som främst forskningen representerar. De förordar därför med varierande eftertryck en lösning av bevarandefrågan i enlighet med det särskilda yttrandet. SCB anser att förslagen till gallringsbestämmelser är godtagbara. Enligt centralbyråns uppfattning gäller frågan om gallring inte att antingen skydda den personliga integriteten eller tillgodose forskningsbehoven utan snarare att se till att material som saknar intresse för forskningen sållas bort. SCB vill påminna om att en stor del av den officiella statistiken ofta förutsätter att samma undersökningsobjekt kan följas över tiden. Innebörden är att också personregistren från respektive undersökningstillfälle måste leva kvar så länge som longitudinell uppföljning erfordras. Det sagda medför att det för vissa register måste bli fråga om en tämligen lång tids bevarande. Forskningens behov kommer, enligt SCB:s mening, att i stor utsträckning kunna tillgodoses genom de register som statistikansvariga myndigheter har ansvar för och - inte minst - genom SCB:s databasservice. För det äldre materialet är huvudfrågan om det skall gallras eller överlämnas till . Enligt centralbyråns uppfattning är det dock utomordentligt viktigt att forskningens behov vägs in på ett riktigt sätt. Detta bör ske genom en beslutsprocess i vilken representanter för forskningen, närmast forskningsråden, och bereds tillfälle att yttra sig över forskningens behov inför regeringens ställningstagande till föreskriften om bevarande/gallring i förordningen. En särskild ordning kan behövas för de register som används för databasservicen. Justitiekanslern anser att integritetsskyddet tillgodoses väl genom den utformning gallringsbestämmelsen fått. I fråga om personregister för officiell statistik bör dock gallringsfrågan ses från ett mer övergripande samhällsperspektiv där forskningens behov måste ges en mycket betydande styrka. Justitiekanslern uttalar därför en viss sympati för det förslag till författningsteknisk lösning som presenteras i det särskilda yttrandet. Bakgrunden till regeringens förslag: I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om arkiv hos statliga och kommunala myndigheter och organ, om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om vård och gallring av arkivet. En myndighets arkiv i arkivlagens mening bildas enbart av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet samt av sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (vissa minnesanteckningar och utkast eller koncept) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Som allmän handling räknas även upptagning på ADB-medium. Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen att alla medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras. Gallring får ske, men under beaktande av att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det material som återstår skall kunna tillgodose följande ändamål: 1. rätten att ta del av allmän handling, 2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och 3. forskningens behov. Arkivlagen medger att avvikande bestämmelser om gallring ges i annan lag eller i förordning. I de författningar som reglerar olika integritetskänsliga register föreskrivs i regel att materialet skall gallras om det inte finns direkta föreskrifter om bevarande. I förarbetena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 50 ff) anfördes som skäl att denna omvända princip var rimlig med hänsyn till de integritetsaspekter som kan föreligga på de särskilda registerla- garnas område. Det bör också framhållas att den omständigheten att uppgifter på ADB-medium gallras i och för sig inte behöver innebära att insynsmöjligheterna helt försvinner. I vissa fall kan nämligen samma information föreligga på papper. I sådant grundmaterial torde också insynsmöjligheterna för t.ex. en forskare bli sämre på grund av minskad överblick och svårigheter att bearbeta uppgifter av detta slag. Skälen för regeringens förslag: För integritetskänsliga register för officiell statistik bör - såsom för likvärdiga register enligt åtskilliga andra registerlagar - utgångspunkten vara att personuppgifterna i registret skall gallras när ändamålet är uppfyllt, dvs. när uppgifterna inte längre behövs för framställning av officiell statistik. Regeringen delar uppfattningen att detta bör anges i en lag rörande statistikregister. Det är i och för sig svårt för någon annan än den statistikansvariga myndigheten att bedöma när statistiska uppgifter inte längre behövs för sitt ändamål. En bortre gräns bör dock normalt sättas för hur länge en personuppgift som huvudregel skall få finnas i ett statistikregister.