prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — m.fl. myndigheter har bl.a. vid sin utvärdering av översiktsplanerna påtalat att planerna inte har beaktats tillräckligt vid tillämpningen av lagar som är knutna till NRL. Genom förordningen om tillämpningen av NRL har klargjorts att myndigheter i sina beslut skall ange om den prövade åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenområden samt med den gällande översiktsplanen. Därmed bekräftas översiktsplanens betydelse som bedömningsunderlag i enlighet med de grundläggande intentioner som redovisats ovan. Det skall således av en myndighets beslut alltid framgå om beslutet stämmer överens med översiktsplanens ställningstaganden. Om myndighetens beslut avviker från planen bör motiven för denna avvikelse framgå av beslutet. Översiktsplanen bör beaktas, även om den inte ger något direkt besked om exploteringsföretag eller åtgärder är förenliga med planen eller inte. Planen och dess underlag kan ge en samlad bild av olika intressen och anspråk som riktas mot ett område. Ställningstagandena i översiktsplanen ger främst besked om kommunens syn på den på lång sikt mest lämpade användningen av mark- och vattenområden med hänsyn till olika allmänna intressen. Det får förutsättas att kommunen i sitt yttrande i ett ärende enligt någon av de berörda lagarna normalt ger sin syn på om åtgärden är förenlig med den gällande översiktsplanen. Nya anspråk och behov kommer successivt att behandlas i översiktsplaneringen, vilket kan leda till ändringar med varierande inriktning och syfte. Det kan t.ex. handla om att belysa hur önskemål om kommunikationsleder kan tillgodoses i förhållande till andra allmänna intressen. Syftet med en ändring av översiktsplanen kan därvid vara att påverka olika myndigheters beslut. I detta sammanhang kan också nämnas översiktsplanens möjligheter att utnyttjas vid prövningen av lämpliga lägen för anläggningar för vindkraft. Regering och riksdag har tidigare uttalat att de närmare förutsättningarna för lokalisering av storskalig vindkraft får bedömas i kommunernas fysiska planering (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373 och 374). Kommunen kan i sin översiktsplan redovisa lämpliga områden för energiproduktion enligt 2 kap. 8 § NRL. Sådana ställningstaganden bör grundas på avvägningar mot andra motstående allmänna intressen, t.ex. natur- och kulturmiljövård. Om vindkraftsanläggningar behandlas i översiktsplanen ökas förutsättningarna för samordning mellan olika myndigheter, som olika aktörer får information om kommunens syn på de grundläggande förutsättningarna för utbyggnad i olika områden. Tydliga bestämmelser om översiktsplanens vägledande uppgifter NRL-förordningen syftar sammanfattningsvis till att tydliggöra kraven på hänsynstagande till översiktsplanen vid olika beslut. De ovan föreslagna förändringarna vad gäller översiktsplanen syftar till att stärka planens möjlig- heter att fungera i sina olika uppgifter att ge vägledning för beslut dels om användningen av mark- och vattenområden, dels hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Regeringen föreslår därför att dessa huvuduppgifter tydliggörs i PBL. Ett viktigt syfte med PBL-reformen var att stärka medborgarinflytandet. Som ett led i detta infördes i lagen bestämmelsen att detaljplanen bör grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen. I PBL-propositionen anfördes att det kunde vara lämpligt att detaljplanearbetet inleddes med ett program i de fall översiktsplanen inte helt uppfyllde kraven på aktualitet eller kritiserades i granskningsyttrande eller i övrigt gav föga vägledning för fortsatt planläggning. I fråga om innehåll anfördes att programmet kunde ange principiella riktlinjer för utformandet och bevarandet av miljön inom planområdet och den standard i stort som planområdets miljö avsågs få. Avsikten med programmet var således redan från början att ställa krav på ett planeringsunderlag som skulle visa planens konsekvenser för miljön. Programmet har naturligen fått sin största betydelse vid beskrivningen av exploateringsföretag och andra projektanknutna förändringar av markanvändningen. I samband med införandet av bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i NRL och i olika NRL-anknutna lagar övervägdes om sådana bestämmelser skulle införas även i PBL. Den dåvarande regeringen angav dock miljöpolitiska proposition En god livsmiljö (prop. 1990/91:90 s.173) att det inte var nödvändigt med någon ändring i PBL eftersom kommunerna redan i många fall arbetade med miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för sin planläggning. När frågan om miljökonsekvensbeskrivningar i PBL aktualiserades på nytt i samband med ikraftträdandet av (prop. 1992/93:60 Ändring i miljöskyddslagen [1969:387] m.m.) skedde detta med utgångspunkten att beskrivningarna skulle upprättas i programskedet. Förutom vikten av att miljökonsekvensbeskrivningen upprättades på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, var avsikten att den gällande planprocessen på ett smidigt sätt skulle kunna anpassas till de nya kraven. Ändringen i PBL, som trädde i kraft , innebär bl.a. att program för detaljplan är obligatoriskt vid vissa slag av projekt, om de innebär betydande miljöpåverkan. I dessa fall skall programmet innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Plan- och byggutredningen har haft i uppdrag att överväga möjligheten att stärka medborgarinflytandet och öka användningen av miljökonse- kvensbeskrivningar. Den inriktning mot ett ökat medborgarinflytande som tidigare redovisats i avsnitt 4.4 och 5.1.6 samt behovet av miljökonsekvensbeskrivningen som ett grundläggande beslutsunderlag, innebär enligt regeringens mening att det finns anledning att fortsätta den utveckling som påbörjades i samband med PBL-reformen. Regeringens förslag: Detaljplan skall grundas på ett program, om det inte är onödigt. Innehållet i en översiktsplan skall i vissa fall kunna ersätta program för detaljplan. Vid utarbetandet av program skall samråd hållas. Syftet med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Resultatet av samråd under programskede och vid upprättande av förslag till detaljplan skall redovisas i en samrådsredogörelse. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär dock att ett program skall utarbetas i fler fall än vad som åsyftas med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig över förslaget anser de flesta att det är värdefullt att medborgarinflytandet förskjuts till ett tidigare skede i beslutsprocessen. Bland de statliga myndigheterna, som annars överlag är positiva, anser att utredningen inte har klargjort att den sammantagna effekten av förslagen i realiteten leder till att medborgarinflytandet förstärks. Liknande synpunkter framförs av Statskontoret och . Även och om medborgarinflytandet gynnas genom att utöka de formella kraven på planeringsprocessen. I stället bör det lokala engagemanget betonas. Många kommuner, däribland , och kommuner, anser att det är först i senare skeden av detaljplaneprocessen, när konkreta förslag utarbetats, som olika intressekonflikter blir tydliga och väcker medborgarnas intresse. Nästan alla remissinstanser utom kommunerna tillstyrker utredningens förslag beträffande program- och samrådsskedena i samband med detaljplan. Många kommuner riktar stark kritik mot förslaget. Man menar att förslaget strider mot principen att förenkla planprocessen samt att den kan komma att förlängas och ta ökade resurser i anspråk. Vissa kommuner, däribland och kommun anser att ett samråd är tillräckligt, alternativt att samrådskretsen begränsas. Flera kommuner, bl.a. och kommuner, anser att programskedet är onödigt i mindre komplicerade planärenden och att de flesta planer också är av denna karaktär. Vidare anser bl.a. och kommuner att kravet på program endast bör gälla när miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas. Ett antal kommuner, däribland , , och kommuner, anser dock förslaget värt att pröva, eftersom man kan få en vinst genom färre överklaganden och mindre risk för förseningar. Skälen för regeringens förslag: Utredningens förslag innebär att kravet på program utvidgas. Detaljplanen skall grundas på ett program, om det inte är onödigt. Syftet med förslaget är att dialogen mellan kommunen och de kommuninvånare som berörs av ett planärende skall komma till stånd tidigare. Härigenom uppnås dels att kommunens beslutsunderlag i ett tidigt skede breddas med de berördas erfarenheter och synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. ges möjligheter till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden är låsta. Utredningens förslag om utvidgat krav på program är också, som framgår av det följande, avsnitt 5.2.2, kopplat till förslaget om ett utökat krav på miljökonsekvensbeskrivningar. De invändningar som framförts, främst från kommunalt håll, grundas i huvudsak på att de utvidgade kraven på program riskerar att göra processen mer komplicerad och därmed också mer kostsam. Som utvecklas närmare nedan om samråd medför enligt regeringens mening fördelarna med ett ökat medborgarinflytande och ett förbättrat beslutsunderlag i det tidiga skedet av processen att kravet på program ändå bör utvidgas. Regeringen anser dock att utarbetandet av ett program kan anses onödigt i något fler fall än vad som avses i utredningens förslag. Ett program bör som huvudregel kunna undvaras i de fall detaljplanen är av sådan beskaffenhet att den kan behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande. Det bör i vissa fall vara möjligt att undvara program även om detaljplanen är sådan att det krävs ett ordinärt förfarande. Tanken är här att översiktsplanen skall kunna ersätta programmet. I ett sådant fall bör översiktsplanen vara aktuell och detaljplanen ha stöd i översiktsplanen. Vidare bör förslaget till detaljplan vara förenligt med det granskningsyttrande som lämnat angående översiktsplanen. Ett samråd vid upprättandet av detaljplanen syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Regeringen har i samband med den tidigare behandlingen av översiktsplanen i avsnitt 5.1.6 föreslagit att syftet med samrådet skall uttryckas på ett något annorlunda sätt. Detta bör gälla även för detaljplaneförfarandet. Samrådet skall således syfta till att förbättra beslutsunderlaget och att ge myndigheter, sammanslutningar och enskilda möjlighet till insyn och påverkan. När det gäller tidpunkten för samråd anför utredningen att erfarenheterna visar att kontakterna mellan kommunen och de enskilda i många fall kommer till stånd . Ofta har kommunens ställningstaganden varit låsta när sakägarna och boende m.fl. beretts tillfälle till samråd. De enskilda har därmed gått miste om möjligheten att påverka utgångspunkterna för planarbetet. Kontakter med berörda enskilda bör enligt regeringens mening tas innan detaljplanen har fått ett alltför konkret innehåll, således redan under programskedet. Kravet på upprättande av program för detaljplan bör därför kompletteras med en skyldighet för kommunen att hålla samråd redan under programskedet. Utredningen föreslår att kravet på samråd under programskedet kan begränsas till enskilda personer och sammanslutningar eftersom det inte framkommit något som tyder på att kommunernas kontakter med de obligatoriska samrådsparterna inte har fungerat. Med hänvisning till bl.a. vad som tidigare anförts, avsnitt 5.1.6, om roll i planeringen finns det emellertid enligt regeringens mening inget skäl att begränsa samrådskretsen. Samrådet under programskedet bör omfatta samma krets som omfattas av samrådet om förslag till detaljplan. Som uttalades i PBL-propositionen (s. 536) kan denna krets omfatta även villaägarföreningar, fackföreningar och handikapporganisationer samt andra grupper som har ett väsentligt intresse av planförslaget. Formerna för samråd vid upprättande av förslag till detaljplan är inte reglerade. Det finns enligt regeringens mening inte heller skäl att reglera formerna för samråd under programskedet. Det är däremot lämpligt att , som , i handböcker och i annan rådgivande information lämnar goda exempel på hur samråd kan bedrivas och hur samrådsredogörelser bör upprättas för att ge en rättvisande information.Resultatet av samrådet om förslaget till detaljplan skall enligt gällande regler redovisas i en samrådsredogörelse. Samrådsredogörelsen bör behandla i princip alla förslag och synpunkter som framförts. Det gäller även sådana förslag och synpunkter som inte har en omedelbar betydelse för detaljplanen men som har betydelse för kommunens fortsatta planering, t.ex. för angränsande områden. I redogörelse över samrådet bör redovisas kommunens ställningstaganden med anledning av framförda förslag och synpunkter. Regeringen anser det emellertid inte behövligt att en samrådsredogörelse upprättas särskilt över samrådet under programskedet. De synpunkter som framförts vid samrådet bör kunna behandlas i en gemensam samrådsredogörelse. Som tidigare nämnts har flera remissinstanser påtalat risken för att det utökade samrådet kommer att medföra förseningar och ökade kostnader. Kravet på samråd både i programskedet och när detaljplaneförslaget upprättas behöver allmänt sett dock inte leda till dubbla arbetsinsatser från kommunernas sida. Samråden bör i stället ses som en sammanhållen process under vilken de ändrar karaktär från ett samråd om ett principförslag till ett samråd om den närmare utformningen av planförslaget. Det innebär att medborgarinflytandet i vid mening bör få sin tyngdpunkt i programskedet. Genom att kretsen av sakägare och de med dem likställda kan få sina möjligheter till insyn och påverkan tillgodosedda under det tidiga samrådet, kan samrådet i det senare skedet och den fortsatta planprocessen underlättas och rationaliseras. De utökade kraven på program och samråd kan visserligen i enstaka fall leda till ett visst merarbete och därmed något ökade kostnader för kommunerna. Detta måste dock vägas mot de vinster man kan göra genom att det sannolikt blir färre överklaganden och därmed mindre risk för förseningar. Till vinsterna får anses höra bl.a. att de kommunala besluten står i bättre samklang med kommuninvånarnas önskemål och att de boende m.fl. ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten. 5.2.2Ökad användning av miljökonsekvensbeskrivningar Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas om en detaljplan medger åtgärder som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den alldeles övervägande delen av remissinstanserna, innefattande bl.a. , samt flertalet länsstyrelser och kommuner, tillstyrker förslaget om en utvidgning av kravet på upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning och att kravet på upprättandet skall vara generellt uttryckt. Ett antal av instanserna, t.ex. , kommun och , efterlyser dock förtydliganden av begreppet "betydande inverkan". Några, bl.a. och , anser att en miljökonsekvensbeskrivning skall vara närmast obligatorisk vid utarbetande av detaljplan. föreslår att en särskild, utförlig lag om miljökonsekvensbeskrivning bör införas. Kammarrätten i anser däremot att det ännu är för tidigt att ge bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning en ny utformning, innan några direkta erfarenheter vunnits av de gällande reglerna. Från flera håll har lämnats synpunkter om krav på innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning. betonar beredskapshänsynen och anser att en miljökonse- kvensbeskrivning bör innefatta såväl normala förhållanden som driftstörningar och möjliga olyckor med följder för omgivningen. geologiska undersökning anser att infiltration av dagvatten inom tätorternas grönområden inte bör tillåtas utan en miljökonsekvensbeskrivning. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskrivningar infördes i PBL . Som redan nämnts utformades kravet så att program för detaljplan är obligatoriskt vid vissa slag av projekt som innebär betydande miljöpåverkan. I dessa fall skall vid utarbetandet av programmet upprättas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL. I förarbetena (prop. 1992/93:60 s. 21) angavs att införandet av miljökonsekvensbeskrivningar i PBL avsåg att tillgodose kravet i rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT nr L 175 av , s. 40). I rådets direktiv anges bl.a. krav på upprättande av en miljökonsekvens- beskrivning, bedömningens omfattning och innehåll. Beträffande krav på upprättande anges att det vid vissa slag av projekt, vilka som regel skall anses medföra en betydande påverkan på miljön, skall göras en systematisk bedömning av projektets konsekvenser, dvs. I bilaga 1 till direktiven anges de projekt där en systematisk bedömning är närmast obligatorisk. Som exempel kan nämnas kärnkraftverk och större värmekraftverk, motorvägar, järnvägslinjer för fjärrtrafik och stora miljöstörande industrianläggningar. I en andra grupp anges sådana projekt som inte alltid medför en betydande påverkan i varje enskilt fall. En bedömning av effekterna av sådana projekt bör göras när det är nödvändigt med hänsyn till respektive projekts karaktär. I bilaga 2 till direktiven redovisas de projekt som kan komma i fråga för en bedömning. Denna lista innefattar ett brett spektrum av projekt, alltifrån infrastrukturprojekt till anläggningar för reglering av vattenflöden till glasindustrier. I fråga om bedömningens omfattning anges i direktiven att ett projekts miljöpåverkan bör bedömas med hänsyn till behovet att skydda människors hälsa och bidra till livskvaliteten genom en förbättrad miljö samt för att säkerställa bevarandet av arternas mångfald och bibehålla ekosystemets förnyelseförmåga som en grundläggande resurs för allt liv. Kommissionen lämnade förslag till ändringar av rådets direktiv. Enligt förslaget skall kravet på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar utvidgas till att omfatta ytterligare olika slag av projekt. Vidare lämnas förslag till urvalskriterier angående när ett projekt skall anses ha en betydande miljöpåverkan. I samband med införande av miljökonsekvensbeskrivningar i PBL framfördes från olika håll att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar borde uttryckas generellt. Den förra regeringen fann inte skäl att införa kravet i vidare mån än som krävdes för att uppfylla direktivets krav. Det innebar att kravet knöts till viss i direktivet angiven användning av mark eller byggnader eller andra anläggningar, t.ex. för industriändamål, ny sammanhållen bebyggelse, kabinbana, hotellkomplex eller fritidsbyar. Regeringen angav dock att ett allmänt krav i PBL på miljökonsekvensbeskrivningar borde utredas i ett vidare sammanhang, där vunna erfarenheter av tillämpningen av de föreslagna reglerna kunde vara ett värdefullt underlagsmaterial. Enligt regeringens mening är det nu tid att i PBL införa ett mer generellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar. För detta talar också att i huvudsak enhetliga regler därmed kommer att gälla för samtliga NRL-anknutna lagar. En utgångspunkt för ett generellt uttryckt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i PBL bör vara att det tillgodoser de ändamål som omfattas av EG:s direktiv /337/EEG. Uppräkningen i direktivet är emellertid inte statisk utan det måste förutsättas att den med tiden kommer att kompletteras. Kravet måste därför formuleras så att en beskrivning skall upprättas vid en viss grad av omgivningspåverkan oavsett ändamålet med planen. Denna förutsättning bör i PBL uttryckas så att det skall vara fråga om betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. I utredningens betänkande används begreppet betydande inverkan. Någon skillnad i sak avses inte. Det av regeringen föreslagna begreppet överensstämmer däremot bättre med det begrepp som i EG:s direktiv används för att uttrycka kravet på när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. I den gällande bestämmelsen i PBL används uttrycket betydande miljöpåverkan. Den föreslagna kvalifikationsgränsen betydande påverkan avses vara densamma, dvs. hänsyn skall tas till både projektets karaktär och områdets känslighet. Genom ändringen tydliggörs emellertid att objektet för påverkan inte bara avser miljön utan även hälsan och hushållningen med naturresurser. En sådan formulering står också i saklig överensstämmelse med 5 kap. NRL angående syftet med miljökonsekvensbeskrivningen. Begreppet hälsan innefattar också säkerhet (jfr prop. 1990/91:90 s. 457) Regeringen finner i likhet med utredningen inte skäl att nu föreslå några direkta ändringar beträffande miljökonsekvensbeskrivningens innehåll. De brister i kommunernas redovisning m.m. som utredningen pekat på kan enligt regeringens bedömning inte hänföras till brister i regelsystemet. Genom hänvisningen att miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas enligt 5 kap. NRL ges förutsättningar för att beskrivningen skall innehålla en allsidig redovisning av planens påverkan på omgivningen. Som ovan nämnts pågår en översyn av EG:s direktiv, vilken bl.a. behandlar frågan om krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Om översynen leder fram till en ändring av direktivet, kan det finnas anledning att återkomma i saken. Med anledning av de frågor som uppmärksammats i Hot- och riskutredningens betänkande Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19) vill regeringen dock betona att den beskrivning av konsekvenserna för säkerheten som ingår i miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta en riskanalys och en bedömning av vilka åtgärder myndigheter eller de som bedriver verksamheten kan vidta för att minska riskerna. En miljökonsekvensbeskrivning bör även fortsättningsvis upprättas i samband med programmet för detaljplanen. Beskrivningen kommer i programskedet att avse konsekvenserna av de i programmet skisserade åtgärderna. När programmet efter samrådet bearbetas till ett förslag till detaljplan skall miljökonsekvensbeskrivningen utvecklas vidare tillsammans med detaljplanen. Den slutliga versionen av miljökonsekvensbeskrivningen skall således avse det planförslag som läggs fram för antagande. En miljökonsekvensbeskrivning är en del av underlaget för ett beslut om antagande av detaljplan. Vid prövningen av ett sådant beslut kan brister i beslutsunderlaget leda till att beslutet upphävs. En utebliven eller alltför bristfällig miljökonsekvensbeskrivning kan därvid vara skäl för att anse att beslutet att anta detaljplanen inte kan godtas. Det är knappast möjligt att generellt ange när en miljökonsekvensbeskrivning skall anses så bristfällig att detaljplanebeslutet bör upphävas. Detta måste bedömas från fall till fall, med utgångspunkt i de frågor som miljökonsekvensbeskrivningen i det enskilda fallet skall belysa. 5.3 Fysisk planering för en bättre miljö Plan- och byggutredningen har bl.a. haft i uppdrag att överväga och precisera vissa allmänna intressen. Hälsa och säkerhet är väsentliga allmänna intressen som alltid skall beaktas i den fysiska planeringen. Därutöver är bl.a. miljöhänsyn, liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön viktiga allmänna intressen.Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga är också ett viktigt allmänt intresse. Som tidigare framgått, avsnitt 4.3, har tätorternas grönområden och kulturmiljöer stor betydelse i sig. De har också ekologiska och sociala värden. Tätortsutbyggnaden utgör emellertid ett allvarligt hot mot dessa viktiga områden. Skyddet av grönområden och kulturmiljöer förutsätter en samlad bild av dem och deras värden. Detta kan uppnås genom att deras betydelse uppmärksammas mer i planeringen. Vidare behöver särskilda insatser göras för att stärka hänsynen till samlade natur- och kulturvärden. Dessa frågor behandlas i det följande i avsnitt 5.3.1 och 5.3.2. Tillgängligheten i den byggda miljön är också ett viktigt allmänt intresse. Om målet om ett samhälle för alla skall nås måste framför allt hinder i den offentliga miljön undanröjas.