prop · GI0327 · 1995-01-01 00:00:00 — Frågan om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna behandlades som redan nämnts budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 24 f och s. 93). Föredragande statsrådet uttalade därvid bl.a. att principiella utgångspunkt är den riktiga och att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga i första instans också inom de allmänna förvaltningsdomstolarna och att hon avsåg att senare presentera regeringens förslag i dessa delar i en eller flera propositioner. Enligt föredragandens mening var det emellertid av flera skäl angeläget att redan då ta ställning till den principiella frågan om instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Genom propositionen föreslog därför regeringen att skulle godkänna de angivna riktlinjerna för instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. biföll som redovisats ovan regeringens förslag. I enlighet med det principiella ställningstagande som sålunda gjorts när det gäller förvaltningsrättskipningen pågår i ett arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna så att länsrätt skall vara första dömande instans i målen. Som framgått är det en omfattande uppgift att förverkliga den nya principen. Det är därför lämpligt att gå fram etappvis. Såsom tidigare nämnts har den första etappen genomförts. Vid en genomgång av de måltyper som överklagas till kammarrätt som första domstolsinstans i jämförelse med dem som överklagas till länsrätt framstår det som uppenbart att det inte är målens karaktär som varit avgörande för till vilken instans de skall överklagas. Att målen kommer från en central myndighet, särskild nämnd eller liknande synes inte heller ha påverkat valet av första domstolsinstans. Som ett skäl mot att flytta ned en viss måltyp från kammarrätt till länsrätt brukar ibland anföras att förvaltningsmyndigheternas prövning av ärenden är av mycket kvalificerad natur och bygger på god kännedom och bred erfarenhet av det aktuella ämnesområdet. Enligt regeringens mening utgör detta förhållande inget skäl mot en nedflyttning i instansordningen. De allmänna förvaltningsdomstolarna har - liksom de allmänna domstolarna - en annan roll än förvaltnings- myndigheterna. De är inte specialiserade till sin funktion utan har till uppgift att göra en mer allmän juridisk bedömning. En allmän förvaltningsdomstols uppgift är i första hand att överpröva - inte ompröva - förvaltningsbesluten. Den omständigheten att det hos de förvaltningsmyndigheter som arbetar med ett avgränsat ämnesområde ofta finns en mycket god materiell sakkunskap som inte finns hos domstolarna saknar därför enligt vår mening egentlig betydelse när det gäller att avgöra om en viss måltyp lämpar sig för en nedflyttning i instanskedjan. Inte heller det förhållandet att ett förvaltningsärende har prövats av en central eller regional myndighet med en särskilt kvalificerad sammansättning eller av en domstolsliknande nämnd av det slag som t.ex. representerar utgör enligt regeringens mening tillräckligt skäl för att beslutet skall överklagas direkt till kammarrätt. Vi anser, liksom , att oavsett hur kvalificerad förvaltningsmyndigheten än är kan och bör dess prövning inte ersätta en domstolsprövning. Den omständigheten att en domstolsliknande nämnd i vissa sammanhang - t.ex. vid tillämpningen av artikel 5 eller 6 i den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna - kan anses uppfylla de krav på självständig prövning som ställs ändrar inte denna bedömning. I annat fall borde man rent logiskt fullfölja resonemanget genom att konstatera att någon överprövning av förvaltningsdomstol över huvud taget inte är nödvändig och detta oavsett om det är länsrätt eller kammarrätt som är första domstolsinstans. Det förekommer att den som arbetar med ett ämnesområde anser att just detta är så speciellt att det kräver en särskild ordning även för domstolsprövning. Det hävdas t.ex. att viss materiell lagstiftning är mer komplicerad än annan lagstiftning. Regeringen delar i likhet med inte denna uppfattning. Vid genomgången av de måltyper som överklagas till kammarrätt som första domstolsinstans har vi i princip inte funnit någon måltyp som så mycket skiljer sig från dem som prövas av länsrätt som första domstolsinstans att det krävs juristkollegial sammansättning för prövningen i första domstolsinstans. Allmänt sett innefattar de heller inte en svårare juridisk materia än de mål som prövas av länsrätt. Många av de måltyper som enligt förslag skall flyttas ner i instansordningen är s.k. enpartsmål. Det innebär att om en domstol ändrar en förvaltningsmyndighets beslut till fördel för den enskilde kan inte myndigheten eller någon annan överklaga beslutet. Den omständigheten att många måltyper, om förslaget genomförs, kommer att avgöras av samtliga 24 länsrätter förändrar inte, enligt regeringens mening, förutsättningarna för en enhetlig rättstillämpning i enpartsmålen eftersom de i många fall redan tidigare varit spridda på flera avdelningar på samtliga kammarrätter. Regeringen avser emellertid att på grundval av förslag påbörja ett arbete med att se över processordningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. I det sammanhanget kommer också frågan om partsställningen inom förvaltningsprocessen att behandlas. De principiella riktlinjer har beslutat för instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna innebär att första domstolsinstans för de mål som överklagas till kammarrätt som första domstolsinstans skall vara länsrätt. Såsom framgått av redogörelsen i det föregående handlar det om att flytta ned ett stort antal måltyper. budgetproposition anmärktes att en principiell ordning med länsrätt som första instans inte behöver gälla för samtliga måltyper och att den fortsatta beredningen av förslag får visa om det i fråga om vissa måltyper kan vara motiverat med undantag. Regeringen redovisar i det följande under olika avsnitt sina överväganden i denna fråga. Störst intresse tilldrar sig härvid naturligtvis de måltyper som har någon större volym. Till dessa hör bl.a. kommunalbesvärsmålen - exklusive de kyrkokommunala målen, vilka kommer att behandlas i annat sammanhang - (avsnitt 6). Av de mål som härrör från länsstyrelse och där länsstyrelse har fattat beslut som första instans är mål om körkortstillstånd den största målgruppen (avsnitt 7). I kammarrätt förekommer det också ett stort antal måltyper där beslut av olika förvaltningsmyndigheter eller särskilda nämnder överklagas direkt till kammarrätt. Målen från förtjänar här särskild uppmärksamhet (avsnitt 8). I respektive avsnitt tar vi upp frågan om det skall krävas prövningstillstånd i kammarrätt för de aktuella måltyperna samt (i avsnitt 9) för ytterligare några måltyper. De måltyper som kan förekomma hos flera förvaltningsmyndigheter - t.ex. mål enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap som kan förekomma hos länsstyrelse, och - redovisas endast under ett avsnitt. De målgrupper som inte behandlas i detta ärende är de som berörs av arbete som pågår i annat sammanhang och som avser bl.a. frågan om instansordningen. Som exempel kan nämnas att Regionberedningen (C 1992:06) bl.a. behandlar frågan om prövning av överklagande (dir. 1992:86). roll i t.ex. plan- och byggärenden behandlas även av Plan- och byggutredningen (dir. 1992:104) och (dir 1993:43). Ytterligare exempel är förslagen till ny lotterilag (prop. 1993/94:182), lagen om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198) och (prop. 1994/95:10). De kvarvarande skattemål som överklagas direkt till kammarrätt behandlas inte heller med hänsyn till pågående arbete med skattelagstiftningen. Av skäl som vi närmare redovisar i avsnitt 8 behandlas inte heller sekretessmålen och vissa andra måltyper som har samband med dessa. Inte heller behandlas i detta ärende det stora antal måltyper som överklagas till kammarrätt som första domstolsinstans och där överklagandebestämmelsen finns i en förordning. har 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL) en sådan lydelse att länsrätt ges behörighet att pröva mål i de fall det föreskrivs i lag eller annan författning. Det innebär således att en överklagandebestämmelse till länsrätt kan tas in i en förordning. I förarbetena till ändringen (prop. 1993/94:133 s. 30) diskuterades det nu valda sättet att reglera länsrätternas behörighet mot bakgrund av 11 kap. 4 § regeringsformen. Bestämmelsen utformades efter mönster av 8 § AFDL som ju hänvisar till vad som föreskrivs i både lag och förordning om kammarrätternas kompetens. Regeringen ansåg, trots den kritik som uttalats mot lösningen i 8 § AFDL, med hänsyn till de klara motivuttalanden som gjordes i samband med tillkomsten av 11 kap. 4 § regeringsformen samt till att frågan om domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut då behandlades av Fri- och rättighetsutredningen (dir. 1991:119) att den i 8 § AFDL använda tekniken bör kunna användas i fortsättningen även för länsrätt till dess ett mer principiellt ställningstagande skall göras. När det nu föreslås att genom lagändringar flytta ned ett stort antal måltyper till länsrätt måste motsvarande ändringar göras i de förordningar som finns i anslutning till lagarna för att undvika en blandad ordning för överklagande inom samma måltyp. Överklaganderegleringen bör inte annat än övergångsvis finnas i förordningar utan i möjligaste mån i lag. Nödvändiga förordningsändringar får göras successivt fram till dess att de nu föreslagna lagändringarna träder i kraft. Avslutningsvis vill regeringen anmärka att det med tanke på det stora antal måltyper det rör sig om i ärendet inte är möjligt att redovisa överväganden om varje slag av mål för sig. Regeringen begränsar sig därför till övergripande synpunkter med undantag för de måltyper som särskilt angivits i det föregående. Allra sist kan här nämnas att vissa frågor av intresse i detta sammanhang behandlas i Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande, Domstolsprövning av förvaltningsärenden (SOU 1994:117). Delvis berörs detta arbete i det följande. Regeringens förslag: Den första domstolsprövningen av kommunalbesvärsmål skall göras i länsrätt i stället för i kammarrätt. Länsrätten skall i kommunalbesvärsmålen vara domför med en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. I kammarrätten skall de särskilda ledamöterna behållas. Prövningstillstånd skall gälla för kommunalbesvärsmål i ledet länsrätt - kammarrätt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens när det gäller instansordningen. Såvitt gäller domförhetsreglerna föreslås att länsrättens normala domförhetsregler skall användas och att den nuvarande särskilda sammansättningen i kammarrätten tas bort. Utredningen lämnar inget förslag såvitt avser frågan om prövningstillstånd. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna del ansluter sig till utredningens förslag. Några få instanser motsätter sig nedflyttning från kammarrätt till länsrätt. Ett antal instanser har synpunkter på de föreslagna domförhetsreglerna och anser att dessa bör ses över ytterligare. Skälen för regeringens förslag: har det pågått ett omfattande arbete med att utforma förslag till en ny kommunallag. presenterade ett förslag till ny kommunallag i betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24). Förslaget resulterade i den nu gällande kommunallagen (prop. 1990/91:117, bet. 1990/91:KU38, rskr. 1990/91:369, SFS 1991:900). Den nya kommunallagen framhäver tydligare än den tidigare särdragen i kommunalbesvärsprocessen. I stället för begreppet kommunalbesvär infördes begreppet laglighetsprövning. Uttrycket kommunalbesvär används dock fortfarande, t.ex. när kommunalbesvär och förvaltningsbesvär jämförs med varandra. I kommunallagen (1991:900) återfinns reglerna om laglighetsprövning i lagens 10 kap. Regler om laglighetsprövning finns även i 9, 22 och 37 kap. kyrkolagen (1992:300), 4 kap. 10 § kommunalförbundslagen (1985:894), 1 kap. 19 § och 2 kap. 9 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting och 23 § lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Såsom nämnts i avsnitt 5 behandlas inte de kyrkokommunala målen i detta lagstiftningsarbete utan de kommer att behandlas i annat sammanhang. Kommunalbesvär kännetecknas av att endast kommunmedlemmar har rätt att klaga, att beslutet kan angripas endast på vissa i lag angivna grunder och att domstolen kan undanröja det kommunala beslutet men inte sätta annat beslut i dess ställe. Utmärkande för förvaltningsbesvär är däremot att rätten att överklaga är begränsad till den som beslutet rör, att beslutet gått denne emot, att det överklagade beslutet omprövas allsidigt och att bifall till överklagandet kan leda till positiv ändring. Vid sidan av dessa grundläggande skillnader finns det också en rad andra olikheter. Som exempel kan nämnas att en kommun inom kommunalbesvärsområdet i regel kan fatta ett nytt beslut under besvärsprocessens gång. Vid förvaltningsbesvär överflyttas däremot i regel den fortsatta ärendehandläggningen till besvärsinstansen (domstolen). Ett annat särdrag för kommunalbesvären är att överklagandetiden löper från den dag då tillkännagivandet av beslutsprotokollet anslogs på kommunens anslagstavla och löper ut . Besvärstiden för förvaltningsbesvär löper från den dag då part fått del av beslutet. Skillnaderna mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär förklaras av att de båda besvärstyperna har olika syften. Förvaltningsbesvären är ett medel för den enskilde som drabbas av ett beslut att skydda sina intressen genom att påkalla att beslutet överprövas av ett högre organ eller en domstol. Kommunalbesvären tjänar framför allt som medel för kommunmedlemmarna i allmänhet att få till stånd en kontroll av kommunala besluts laglighet. Genom kommunalbesvärsreglerna hålls denna kontroll inom bestämda gränser, vilket är betingat av hänsynen till den kommunala självstyrelsen. Kammarrätten är i kommunalbesvärsmål domför med tre lagfarna domare och två särskilda ledamöter som har god kännedom om verksamhet. Vissa kommunalbesvärsmål kan dock avgöras av kammarrätten i dess normala sammansättning. prövades kommunalbesvärsmålen av . beslut kunde överklagas till Regeringsrätten. Det behövdes inte prövningstillstånd för att Regeringsrätten skulle pröva besvären. Landstingskommunala beslut kunde överklagas direkt till Regeringsrätten.Frågan om en ändrad instansordning för kommunalbesvärsmålen har diskuterats i flera utredningar. lämnade delbetänkandet Instansordningen i kommunalbesvärsmål (SOU 1978:84). Kommittén ansåg att kammarrätt skulle vara första domstolsinstans i kommunalbesvärsmål samt att det inte borde finnas någon länsinstans under kammarrätten eftersom en sådan skulle innebära att det skulle ta att få ett slutligt avgörande i målen. Remissopinionen var delad. Ca 60 remissinstanser tillstyrkte förslaget medan ett 40-tal ansåg att en länsinstans borde behållas. Föredragande departementschefen anslöt sig i propositionen till kommitténs uppfattning att det inte skulle finnas någon länsinstans (prop. 1979/80:105). Han ansåg att behovet av att i rimlig tid få ett slutligt avgörande vägde tyngre än den kritik som hade riktats mot förslaget. godtog departementschefens överväganden (bet. 1979/80:KU 46, rskr. 1979/80:270). Den nuvarande instansordningen har funnits . Den innebär att kammarrätten som första domstolsinstans prövar kommunalbesvärsmål. För att Regeringsrätten skall pröva ett mål krävs prövningstillstånd. kom det in ca 1 400 mål till kammarrätterna avseende kommunallagen. Av dessa kom ca 316 in till Kammarrätten i , ca 470 till Kammarrätten i , ca 300 till Kammarrätten i och ca 315 till Kammarrätten i . har utrett hur målen fördelar sig på de olika länen. Enligt dennna utredning skulle 1565 kommunalbesvär och 123 överklaganden enligt kyrkolagen fördelas enligt följande. 200 60 40 5 40 100 70 35 90 20 50 45 Län Antal mål 65 140 40 och 15 70 5 45 55 35 20 70 110 Kommunalbesvärsmålen är som tidigare nämnts en relativt stor grupp mål som inte har prövats av domstol innan de kommer till kammarrätt. Detta förhållande stämmer dåligt med principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Regeringen anser att en positiv effekt av en nedflyttning av kommunalbesvärsmålen i instanskedjan skulle vara att man återinför en prövning inom länet. Ytterligare en fördel med att målen flyttas till länsrätt är att instansordningen blir mera enhetlig. Den nuvarande ordningen är inte helt bekymmersfri. Det kan ibland vara svårt för både den enskilde och beslutsmyndigheten att avgöra om ett överklagande är ett kommunalbesvär eller ett förvaltningsbesvär och om det därför skall överklagas till kammarrätt eller länsrätt. Som exempel kan nämnas att vissa beslut enligt socialtjänstlagen kan angripas både genom förvaltningsbesvär och genom kommunalbesvär. Om länsrätterna handlägger båda typerna av besvär elimineras risken att besvären sänds till fel domstol med tidsutdräkt och eventuella rättsförluster som följd. Huvudargumentet mot att länsrätt prövar kommunalbesvärsmål är risken för att handläggningstiden för de mål som fullföljs blir för lång. Ett annat argument som några av remissinstanserna anfört är att det krävs en juristkollegial sammansättning vid den första domstolsprövningen. Även det förhållandet att kommunalbesvärsmålen gäller lagligheten av beslut fattade av stora beslutande församlingar brukar anföras mot en nedflyttning. Regeringen delar uppfattning att kommunalbesvärsmålen allmänt sett inte kan anses vara så särpräglade i förhållande till andra mål att det bör hindra en nedflyttning. De särskilda sammansättningsregler som gäller i kommunalbesvärsmål utgör - som vi strax återkommer till - inte heller något hinder mot en nedflyttning. Inte heller kan det ha någon avgörande betydelse hur många personer som har deltagit i ett beslut vid valet av vilken domstol som skall överpröva ett ärende. Handläggningstiden fram till ett lagakraftvunnet beslut behöver inte förlängas för de mål som stannar i länsrätt, eftersom en nedflyttning av målen till länsrätt innebär att målen generellt sett bör få en kortare handläggningstid vid den första domstolsprövningen än vad som är fallet . Det beror bl.a. på att varje enskild länsrätt kommer att få ett betydligt mindre antal kommunalbesvärsmål än vad respektive kammarrätt har . Däremot kan det finnas en risk för att handläggningstiden förlängs i de mål som överklagas till kammarrätt. Det kan i viss mån motverkas av om det - som vi återkommer till i det följande - krävs prövningstillstånd för kommunalbesvärsmål i kammarrätt. Det bör här även beaktas att kammarrätternas arbetsbelastning minskar, ju fler mål som flyttas till länsrätt. Huvudskälet till att man övergav tanken på en länsinstans vid reform var att man ville undvika de stötande långa väntetider som ibland förekommit i fall som fullföljdes till Regeringsrätten. råder inte samma besvärande förhållanden i Regeringsrätten. Situationen i Regeringsrätten borde förbättras ytterligare genom de beslutade reglerna om att prövningstillstånd skall gälla i sekretessmål (prop. 1993/94:133) samt genom att fler mål överprövas först i länsrätt. En förutsättning för nedflyttning av kommunalbesvärsmålen till länsrätt är att länsrätten vid sin prövning har en sammansättning som svarar mot de krav som måste ställas. Vid behandling av kommunalbesvärsmål skall kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. I vissa fall är dock kammarrätten domför utan de särskilda ledamöterna (13 a § AFDL). Länsrättens normala sammansättning vid avgörande av mål är en juristdomare och tre nämndemän, (18 § AFDL). Länsrätten är dock domför med en lagfaren domare ensam i vissa angivna fall. Vid en nedflyttning av kommunalbesvärsmålen till länsrätt måste det övervägas om länsrättens vanliga sammansättningsregler även bör gälla kommunalbesvärsmålen eller om det behövs en särskild sammansättning i dessa mål. Som har nämnts var det inte målens karaktär som var huvudskälet till att man valde kammarrätt som besvärsinstans i stället för länsrätt. Regeringen delar uppfattning att kommunalbesvärsmålen inte är så särpräglade i förhållande till andra mål att den första besvärsprövningen behöver ske i juristkollegial sammansättning. Regeringen anser det därför inte motiverat att ändra länsrätts normala sammansättning såvitt avser inslaget av jurister om målen flyttas ner. Den av föreslagna sammansättningen dvs. en juristdomare och tre nämndemän anser regeringen däremot i likhet med Justitiekanslern inte tillfredsställande, eftersom den innebär att i länsrättens avgöranden av besvär över landstings och kommuners beslut kommer nämndemän att delta, vilka utsetts genom val förrättade av just samma landsting och kommuner. Med den föreslagna sammansättningen utan särskilda ledamöter bedömde "det sannolikt att domstolen i många fall kommer att anse det nödvändigt att inhämta yttrande från sakkunnigt håll för att få ett ordentligt beslutsunderlag innan den avgör målet. och bör kunna utnyttjas för sakkunnigutlåtande." Att regelmässigt vara tvungen att inhämta sakkunnigyttranden anser regeringen inte är någon bra ordning dels därför att det finns risk för en fördröjning av handläggningen, dels därför att de föreslagna sakkunniginstanserna ofta biträder kommunen i processen. Frågan om expertledamöters medverkan i domstolsarbetet har diskuterats i flera lagstiftningsärenden, senast i propositionen om psykiatrisk tvångsvård, m.m. (prop. 1990/91:58). Lagrådet ansåg vid sin granskning av lagförslaget att länsrätten vid prövningen av målen skulle förstärkas med en erfaren psykiatriker. Möjligheten för länsrätten att anlita en psykiatriker som utomstående sakkunnig ansåg Lagrådet inte utgöra ett likvärdigt alternativ. Därvid erinrade Lagrådet bl.a. om att rätten vid överläggningen till dom inte har någon sakkunskap till hjälp vid bedömningen av den medicinska argumenteringen. Departementschefen hade förståelse för att sakkunskap i medicinska frågor behöver kunna utnyttjas vid den rättsliga prövningen. Att låta en erfaren psykiatriker delta som ledamot i alla mål som skall avgöras av fullsutten rätt skulle ge en garanti för att psykiatriska frågeställningar blir väl belysta inför rättens avgörande. Enligt departementschefens bedömning kunde man dock inte utgå från att en läkarledamot generellt skulle behövas i varje sådant mål. Departementschefen framhöll vidare att en ordning med en läkarledamot i rätten inte bara är till fördel utan också är förenad med en klar nackdel från rättssäkerhetssynpunkt. En viktig aspekt är att det ligger nära till hands och i varje fall inte kan uteslutas att en läkarledamot under överläggning inför domstolens avgörande lämnar upplysningar i medicinska frågor av sådan innebörd att beslutsunderlaget tillförs något nytt utan att patienten får del av uppgifterna och bereds möjlighet att bemöta dessa. Departementschefen framhöll att det således fanns en risk för att avgörandet av målet kommer att bygga på väsentliga medicinska uppgifter och bedömningar som inte har kommunicerats med parten. Mot denna bakgrund var han inte beredd att förorda en lösning med en särskild ledamot i rätten. Han ansåg däremot att det föreslagna systemet med särskilda fasta sakkunniga som tillhandagår domstolen med yttrande borde kunna utvecklas något. Särskilda ledamöter i kommunalbesvärsmål har funnits . Erfarenheterna av systemet har ansetts vara positiva i allt väsentligt. Särskilt värdefulla har ledamöternas kunskaper om kommunala förhållanden varit i mål rörande den kommunala kompetensen. Det som talar för ett system med särskilda ledamöter i kommunalbesvärsmål är att de otvivelaktigt tillför domstolen erforderlig sakkunskap på ett område som till stor del får sitt innehåll genom praxis. Regeringen anser det därför lika angeläget att nu tillföra länsrätterna samma sakkunskap som ansågs vara nödvändig för kammarrätterna när de tillfördes dessa mål.