prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — I fråga om gemensam prövning har några remissinstanser ställt sig tveksamma till förslaget eftersom det enligt remissinstanserna kan uppstå problem av praktisk art om ett av företagen inte kan fullgöra sina åligganden. Den allmänna aktsamhetsregel som innebär förbud för verksamheter, som påtagligt kan skada människors hälsa och miljön, har kritiserats av ett övervägande antal remissinstanser för att ha en orealistiskt hög ambitionsnivå. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att prövningen av större verksamheter inte bara omfattar utsläppen från verksamheten utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv. Utgångspunkten för all prövning måste vara att bedöma om verksamheten får bedrivas eller om den planerade verksamheten bör få komma till stånd. Kommittén föreslog som redovisats i avsnitt 4.4 en s.k. stoppregel som en allmän aktsamhetsregel. Stoppregeln enligt kommitténs förslag innebär ytterst att en verksamhet som kan befaras skada människors hälsa eller påtagligt skada miljön inte får bedrivas. En massiv remissopinion har emellertid vänt sig emot kommitténs förslag till stoppregel och dess utformning. Enligt regeringens mening finns det inte behov av en materiell stoppregel av den typ som kommittén har föreslagit. De vanliga tillsynsreglerna bör för verksamhet som inte underkastas någon mer omfattande prövning vara tillräckliga för att avbryta en pågående farlig verksamhet. I fråga om miljöfarlig verksamhet är situationen dock annorlunda. För sådan verksamhet finns det en utförlig reglering om hur ett tillstånd får upphävas. Det finns därför - inte minst i rättssäkerhetens intresse - behov av en klar materiell regel som bildar utgångspunkt för bedömningen, när en verksamhet får stoppas. Likadant är det när en kvalificerad verksamhet skall etableras. Den typ av stoppregler som det finns behov av är alltså, bättre uttryckt, regler som rör tillåtligheten av kvalificerat miljöfarlig verksamhet. gäller att det i fråga om miljöfarlig verksamhet finns två störningsnivåer som inte får överskridas. Om det uppkommer olägenhet av väsentlig betydelse, får dispens meddelas, om särskilda skäl föreligger. Den andra nivån, som innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden avsevärt försämrade på grund av verksamheten, får överskridas, om regeringen finner att verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet, orten m.m. Enligt regeringens mening bör den andra nivån nu kunna utgå. Verksamheter av den arten bör med hänsyn till den utveckling som skett inte längre tillåtas. Vid en prövning kan man dock inte undvika att beakta att vissa störningar ibland måste accepteras även framöver. Regeringens ställningstagande innebär att en miljöfarlig verksamhet som skadar människors hälsa inte kan accepteras. I princip bör inte heller en verksamhet vara tillåten som kan skada miljön. Är verksamheten av synnerlig betydelse för sysselsättningen och välfärden för den aktuella orten eller eljest från allmän synpunkt, bör dock regeringen kunna förklara verksamheten tillåtlig, under förutsättning att den inte skadar människors hälsa eller allvarligt skadar områden som är av riksintresse för natur- eller kulturvården. När det gäller lokaliseringen av en miljöfarlig verksamhet skall föreskrifterna i balkens andra avdelning, dvs. hushållningsbestämmelserna, tillämpas. Någon lokaliseringsregel särskilt för miljöfarlig verksamhet behövs alltså inte. Av författningskommenta- ren framgår närmare hur de s.k. stoppreglerna skall tillämpas. Vid prövningen av miljöfarlig verksamhet skall vidare de allmänna aktsamhetsreglerna gälla. Detta innebär bl.a. att en annan viktig fråga måste uppmärksammas vid prövningen, nämligen användningen av kemiska produkter. Det har varit en brist att tillståndsmyndigheten inte i större utsträckning på ett mera självständigt sätt har kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet.Istället har det varit utsläppsmängderna som till helt övervägande del varit styrande för denna prövning. Ett sådant synsätt är emellertid alltför statiskt och bygger på en något föråldrad syn på själva prövningen. Det bör alltså ankomma på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som här är i fråga är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex genom varornas miljöpåverkan. Det bör betonas att det är fråga om en prövning enligt utbytesprincipen och inte att avgöra huruvida den framställda varan får marknadsföras eller ej. För sådana avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter tillämpas. När det gäller den inre miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen ändring i förhållande till nuvarande ordning. I enlighet med vad som sagts om det vidare perspektiv som skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda prövningsärendet koncentreras på särskilda frågor. Därvid bör särskilt frågor som rör möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör naturligtvis inte heller här komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon självständig bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden eller inte. Som en nyhet i fråga om vad prövningen kan avse föreslår regeringen också att ett tillståndsbeslut skall kunna förenas med villkor om att ställa säkerhet för de ersättningskrav från det allmänna som kan uppkomma på grund av verksamheten. Bakgrunden till förslaget är att det vid konkursutbrott eller liknande kan vara svårt att få ersättning för saneringskostnader. Möjligheten att bestämma om säkerhet för miljöfarlig verksamhet bör dock begränsas till att avse verksamheter som är avsedda att bedrivas . Kommittén har föreslagit att den som utövar miljöfarlig verksamhet tillsammans med någon annan skall kunna förplikta sig att iaktta villkor som rör åtgärder för att förebygga eller motverka skada. Någon motsvarande regel finns inte . Remissopinionen har varit blandad i denna fråga. Regeringen anser för sin del att en sådan ordning bör kunna fungera när det finns klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på miljön skall kunna minskas. Regeringen är därför beredd att genomföra förslaget, som bör kunna fungera som ett instru- ment för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt. Regeringens förslag: Tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall helt bygga på villkor. Villkoren sammantagna utgör alltså tillståndsbeslutets materiella innehåll. Kommitténs förslag: Kommittén har inte lämnat något förslag om förhållandet mellan tillstånd och villkor. Remissinstanserna: Några remissinstanser har påpekat att endast överträdelse av villkor enligt miljöskyddslagen har kunnat föranleda återkallelse av tillstånd, men att en överträdelse av själva tillståndet inte har kunnat medföra en sådan verkan av överträdelsen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet förbjudas och ett tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande mån. I praktiken har detta inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren skall följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet har inte den angivna bestämmelsen kunnat tillämpas av . Miljöskyddslagens formulering bygger på vad som varit brukligt i vattenrättsliga sammanhang. Den skillnad som kommit att uppstå mellan det som omfattas av tillstånd och vad som regleras i villkor har emellertid visat sig vara föga ändamålsenlig. Enligt regeringens mening är det tydligare både för myndigheter och verksamhetsutövare att tillståndsprövningen utmynnar i ett beslut som genom villkor reglerar allt som prövningen har avsett. Som ett allmänt villkor eller motsvarande bör anges den produktionsmängd eller annan storhet som verksamheten avses att omfatta. Avsikten med detta är att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte skall omfatta annat än vad som återfinns bland villkoren för verksamheten. Därmed kan det inte uppstå några tolkningstvister om vad som är villkor och vad som är tillstånd. Detta har naturligtvis betydelse också i fråga om omprövning, eftersom alla beslut som rör verksamheten genom den föreslagna ordningen kan bli föremål för omprövning. 4.8.6Grunder för återkallelse av tillstånd och ändring av villkor m.m. Regeringens förslag: Återkallelse av tillstånd och ändring av villkor för miljöfarlig verksamhet skall ske enligt i balken angivna grunder. Omprövning av villkor för verksamheten kan ske när förhållandena i omgivningen påkallar det eller när användningen av annan teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Också miljökvalitetsnormer och de särskilda förhållanden som kan föreligga med hänsyn till miljöskyddet och naturvårdens intressen för särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran om omprövning av villkor. Obligatoriska omprövningar efter bestämda tidsintervaller kommer inte att ske, med mindre det följer av internationella åtaganden. och har rätt att begära omprövning av tillståndsgiven verksamhet. Detsamma skall gälla Miljöombudsmannen.Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att tillsynsmyndigheten minst en gång skall pröva om den bör göra framställning om omprövning. Kommittén har vidare föreslagit att endast den myndighet som har den direkta tillsynen skall kunna påkalla omprövning och att därmed inte skulle ha en sådan rätt. I fråga om grunderna för omprövning föreslår utredningen vidgade möjligheter genom att som ytterligare grund för omprövning föra in de krav som en miljökvalitetsnorm kan innebära och den planering den kan föranleda. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. anser dock att tillsynsmyndigheternas begränsade resurser kan användas mer ändamålsenligt än att göra obligatoriska överväganden om en framställan om att ändring av villkor skall göras. Nämnden anser vidare att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte är tillfredsställande att länsstyrelserna är både tillsyns- och tillståndsmyndighet och initiativtagare till omprövning. liksom anser att verket skall ha rätt att överklaga beslut i fråga om miljöfarlig verksamhet på samma sätt som . Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. En möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och föreskrivna villkor är nödvändig som ett led i att genomföra skärpta miljökrav. Självfallet måste därför inne- hålla föreskrifter om omprövning, regler som också omfattar återkallelse av tillstånd som den yttersta åtgärden. När frågor av nu angivet slag skall regleras i balken uppkommer emellertid, som kommittén påpekat, den svårigheten att omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt nu gällande lagstiftning endast kan ske enligt strikt angivna förutsättningar medan omprövning av godkännandet av en kemisk produkt kan ske under mycket vidare förutsättningar. Kommittén har föreslagit att gemensamma bestämmelser om omprövning av villkor för olika typer av miljöpåverkande verksamheter förs samman till ett gemensamt kapitel i . Det är emellertid regeringens uppfattning att det saknas anledning att av formella eller lagtekniska skäl låta reglerna i miljöskyddslagen vara mönsterbildande på det sätt kommittén föreslagit. Som kommittén framhållit skulle i allt fall krävas olika regler för skilda typer av omprövning. En samordning av omprövningsreglerna skulle inte tjäna något syfte. Såvitt angår miljöfarlig verksamhet och dess reglering i innebär detta att reglerna om återkallelse av tillstånd och ändring av villkor placeras i kapitlet om sådan verksamhet. Enligt regeringens uppfattning saknas anledning att göra några mer omfattande ändringar av de nuvarande grunderna för omprövning av miljöfarlig verksamhet. I enlighet med kommitténs förslag bör dock frågan om uppfyllande av miljökvalitetsnorm kunna ligga till grund för omprövning. Också införande av miljöskyddsområde och skydd för särskilda områden i landet bör kunna föranleda omprövning av villkor. En fråga som dock förtjänar att uppmärksammas i detta sammanhang är huruvida en miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånd obligatoriskt bör underkastas ett omprövningsförfarande sedan villkoren gällt . Svaret på frågan är givetvis beroende på vilka kunskaper miljömyndigheterna har om utsläppen från den aktuella inrättningen och utsläppens verkningar på miljön. Genom det system med miljörapporter som infördes bör tillsynsmyndigheterna numera ha en god uppfattning om hur företagens egenkontroll har utförts och vad detta har lett till. Likaså bör den utbyggda miljöövervakningen ha lett till att kunskaperna hos tillsynsmyndigheterna har ökat, när det gäller tillståndet i miljön. Om de begränsade resurser som står till miljömyndigheternas förfogande skall kunna utnyttjas på det mest effektiva sättet, talar alltså omständigheterna för att ett åliggande för tillsynsmyndigheterna att göra obligatoriska prövningar efter vissa tidsintervaller inte är det bästa sättet att utnyttja myndighetens resurser. I stället bör eftersträvas att tillsynsmyndigheterna har så goda kunskaper om tillståndet i miljön och de aktuella verksamheterna inom regionen, att de mot bakgrund av sina samlade kunskaper sätter in erforderliga resurser för att åstadkomma en eventuell omprövning, där det som mest behövs. Det nu sagda kommer dock inte att kunna gälla generellt. Genom vårt närmande till EU kommer sålunda vissa verksamheter att vara underkastade ytterligare regler. Detta gäller bl.a. i fråga om sådana verksamheter som påverkar vissa vattenmiljöer för vilka innebär krav på omprövning . Även om detta förhållande skall återspeglas i lagstiftningen kvarstår dock regeringens principiella inställning, att resurserna skall användas där de bäst behövs. Tilläggas bör i detta sammanhang, att det är viktigt för myndigheterna, att personalen har tillfälle att förkovra sig bl.a. i fråga om den tekniska utvecklingen för kontroll av miljöfarlig verksamhet. När det gäller frågan om vem som skall ha rätt att påkalla omprövning gör regeringen följande bedömning. Möjligheten att väcka fråga om omprövning av villkor eller upphävande av tillstånd till miljöfarlig verksamhet står enligt miljöskyddslagen inte öppen för alla. och i vissa fall eller tillståndshavaren kan påkalla omprövning. Uppdelningen mellan myndigheterna är beroende av om ett tillstånd har meddelats av eller av . är tillståndsmyndighet kan den inte själv ta upp frågan, utan då fordras att ansökan görs av . Har däremot meddelat tillstånd kan den själv ta initiativ till omprövning. Anledningen till denna skillnad torde vara att har en roll både som tillståndsmyndighet och som tillsynsmyndighet. Denna dubbla roll har inte . Som kommittén framhållit bör - i den mån har det formella ansvaret för tillsynen av den miljöfarliga verksamheten - ha goda förutsättningar att bedöma om fråga om omprövning bör väckas angående en viss anläggning eller verksamhet. I fråga om vilken myndighet som skall ha rätt att begära omprövning framstår det som naturligt att den myndighet som har den direkta tillsynen också skall kunna påkalla en omprövning av villkoren. bör därför ges samma rätt som tillkommer att hos väcka frågor om omprövning av villkor som har meddelats av nämnden. En sådan förändring i rätten att begära omprövning kan på goda grunder antas leda till att omprövningsinstitutet, då omständigheterna så kräver, kommer att utnyttjas i större omfattning än vad som varit fallet. På motsvarande sätt bör en kommun som har tagit över tillsynen från kunna påkalla omprövning hos eller beroende på de regler som gäller i det aktuella fallet. Den nu föreslagna utökade rätten för tillsynsmyndigheterna att begära omprövning utesluter dock inte att det kan finnas tillfällen, då det framstår som befogat, att villkoren för flera företag inom en bransch blir föremål för omprövning i ett sammanhang, t.ex. så som har skett i fråga om raffinaderierna på . För en sådan omprövning framstår en övergripande och samlad hantering av frågan som den effektivaste vägen. Det finns också andra tillfällen när omprövningsfrågorna bör övervägas på nationell nivå för att åstadkomma en samlad lösning. bör därför ha rätt att påkalla omprövning av miljöfarlig verksamhet. Även enskilda ärenden som bara gäller enstaka företag kan ha en stor principiell betydelse och avse betydelsefulla allmänna intressen. I sådana fall bör även ha möjlighet att begära omprövning. Vi återkommer i avsnitt 4.16 till frågan om befogenheter. I vissa fall kommer samma myndighet att ha hand om såväl tillsynen som tillstånds- och omprövningsfrågor inom ett visst område. I och för sig skulle det vara bättre om någon annan myndighet än den som svarade för omprövningen hade att ta initiativ till att omprövning kom till stånd. En sådan ordning skulle, som utredningen framhållit, vara bättre ägnad att inge förtroende för prövningsmyndigheternas opartiskhet. Det skulle emellertid vara mycket svårt att få den att fungera tillfredsställande, eftersom de kunskaper som behövs för båda uppgifterna ibland finns samlade hos en och samma myndighet. Även den omständigheten, att de begränsade resurser som står till miljömyndigheternas förfogande måste utnyttjas på bästa sätt, leder till den slutsatsen att tillstånds- och tillsynsfrågor bör hållas samman som . Det kan därför inte anses nödvändigt att föreslå någon ändring i vad som gäller i detta hänseende. Sakägare och andra enskilda har inte någon rätt att begära omprövning. gör regeringen den bedömningen, att det inte är lämpligt för vidkommande att införa en sådan rätt. Det bör däremot vara och tillsynsmyndigheternas sak att inhämta sakägarnas synpunkter i frågor där det kan vara befogat och att företräda dem. Regeringens förslag: De föreskrifter som finns i renhållningslagen förs i huvudsak in oförändrade i . Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del har anslutit sig till kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Renhållningslagen innehåller föreskrifter om kommunernas skyldigheter när det gäller avfallshanteringen och om producenternas ansvar på området. Enligt renhållningslagen har kommunen ett ansvar för insamling och omhändertagande av hushållsavfall. Kommunen kan dessutom frivilligt utvidga det kommunala ansvaret för hanteringen av annat avfall än hushållsavfall. Kommunen har även möjlighet att föreskriva om källsortering för alla slag av avfall om det är av betydelse från återanvändnings-, återvinnings- eller miljösynpunkt. Finansieringen av kommunens verksamhet sker via avgifter. Förslag om regleringen av de avgifter som bör kunna tas ut för verksamhet enligt balken finns i avsnitt 4.15.6. lade regeringen fram propositionen En kretsloppsanpassad samhällsutveckling med förslag till ändringar i bl.a. renhållningslagen. Propositionen antogs av . Ändringarna i renhållningslagen trädde i kraft . De nya reglerna om producentansvar innebär bl.a. att regeringen eller en underställd myndighet får meddela föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfall av en vara eller av en förpackning eller avfall från en verksamhet forslas bort, återanvänds, återvinns eller tas om hand på sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Dessa föreskrifter kan även avse skyldighet att märka en vara eller en förpackning, lämna uppgifter om insamling och återsamlingsgrad etc. Föreskrifter om producentansvaret kan meddelas för alla slag av avfall. För avfall som är mindre lämpat för ett fysiskt producent- ansvar kan ekonomiskt producentansvar föreskrivas. Kommitténs förslag innebär att de bestämmelser som finns i renhållningslagen i princip förs över till . I vissa avseenden har dock en del förändringar föreslagits i förhållande till renhållningslagens nuvarande bestämmelser, bl.a. vad gäller regleringen av fastighetsinnehavarens möjlighet att själv ta hand om sitt avfall. Dessa frågor behandlas i avsnitt 4.9.2. Kommittén har också föreslagit att bestämmelser om producentansvar införs. Dessa överensstämmer i huvudsak med de bestämmelser som antogs av i och med kretsloppspropositionen. Det är även regeringens bedömning att renhållningslagen bör ligga till grund för föreskrifterna i om avfallshantering. I balken bör de flesta av de regler som finns i renhållningslagen tas in i ett särskilt kapitel om avfallshantering. Den aktsamhetsregel som finns i 3 § första stycket renhållningslagen bör omfattas av balkens allmänna aktsamhetsregler. Däremot bör det bemyndigande, som finns i 3 § andra stycket renhållningslagen, att meddela ytterligare föreskrifter om avfallshantering, tas in bland de särskilda föreskrifterna om avfallshantering. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att invända mot att de ändringar i renhållningslagen som antogs i och med kretsloppspropositionen, överförs till . Mot bakgrund härav anser även regeringen att det inte bör göras någon förändring i sak, i förhållande till vad som i detta avseende beslutats av . Regeringen anser emellertid att regleringen om producentansvar i själva lagtexten bör få en mera framskjuten placering. Som ett ytterligare led i arbetet med att fullfölja de riktlinjer om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling som antogs av tillkallade regeringen en delegation, Kretsloppsdelegationen (dir. 1993:67). Denna fick i uppdrag att ta fram förslag till en strategi för hur arbetet med en kretsloppsanpassning av varusektorn skulle bedrivas. Delegationen skall ange vilka materialströmmar och varuområden som det med hänsyn till hälsa, miljö och hushållning med naturresurser är mest angeläget att få fortsatt kontroll över, lämna förslag till och ta fram en tidtabell för åtgärder beträffande olika varu- grupper samt klargöra vilka mål som bör gälla för återanvändning och återvinning. Som sägs i kretsloppspropositionen kan olika former av producentansvar förekomma. Ett exempel på fullständigt fysiskt och ekonomiskt producentansvar är det svenska retursystemet för aluminiumburkar. I detta system administreras all återtagning och återvinning av marknadens parter. Ett annat exempel är retursystemet för blybatterier. Även i detta system administreras och finansieras återtagning och återvinning av marknadens parter. Staten tar ut en avgift av batteritillverkare och importörer. Avgiften används för att finansiera delar av återtagnings- och återvinningssystemet. Som en följd av kretsloppspropositionen har regeringen vidare beslutat förordningar om producentansvar för förpackningar m.m. För att få en kretsloppsanpassad avfallshantering är återanvändning och återvinning av material oftast att föredra. I vissa fall kommer dock förutsättningar att saknas för en rationell och miljövänlig återanvändning eller återvinning. Energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner kan då vara ett bättre alternativ för att utnyttja materialet, även ur resursutnyttjande synpunkt. Som bl.a. och flera andra remissinstanser, däribland , och framhåller i sina remissyttranden måste prioriteringen vara beroende av vilket avfallsslag det i varje särskilt fall gäller. Det är alltså inte alltid som återanvändning, vilket kommittén framhållit, är att föredra framför återvinning eller energiutvinning. 4.9.2Fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens möjlighet att själva sörja för avfallshanteringen Regeringens förslag: De förutsättningar under vilka fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren själva får ta hand om sitt avfall skall anges i de planer och beslut som fattas för fullgörande av kommunens renhållningsskyldighet.