prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — Detta utesluter emellertid inte att olikheter mellan exempelvis börser och clearinghus i vissa fall berättigar till olika behandling. Så är t ex OM som börs- och clearingorganisation organiserat på ett något annorlunda sätt än vissa andra börs- och clearinghus i övriga genom att OM inträder som motpart i varje kontrakt. Det kan finnas anledning till att ta hänsyn till detta förhållande. Central clearing behandlas överhuvudtaget inte i promemorian trots att det är en verksamhet som försiggår i hela och som just är ägnad att minska risker i värdepappersmarknaden. I nuvarande föreskrifter om rapportering till inspektionen av uppgifter om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav undantas instrument som clearas från kapitaltäckningskrav. En uttrycklig bestämmelse härom borde återfinnas i det av departementet presenterade lagförslaget. Motsvarande gäller reglerna om rapportering av stora exponeringar. OM har i sitt remissyttrande på betänkande (SOU 1993:114) Konto, clearing och avveckling närmare utvecklat skillnaderna mellan bl a central och bilateral clearing, särskilt vad avser den s k systemrisken. Det torde inte råda några delade meningar om behovet av central clearing. I promemorian föreslås införandet av en ny gemensam lag om kapitaltäckning, stora exponeringar och gruppbaserad tillsyn för kreditinstitut och värdepappers- bolag i samband med införlivandet av de nya direktiven inom bank- och värdepappersmarknadsområdena med den svenska lagstiftningen. Lagen har till vissa delar karaktären av ramlagstiftning med rätt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, , att meddela föreskrifter. tillstyrker att de nya reglerna införs i en gemensam lag. Med hänsyn till komplexiteten i EG:s regelsystem och kravet på flexibilitet synes det enligt föreningen föreligga skäl för att en sådan lag får karaktären av en ramlag. Huruvida dessa skäl får anses tillräckliga för att motivera valet av lagstiftningsmetod torde kunna diskuteras. Föreningen vill här särskilt peka på frågan om det i lagen föreslagna normgivningsbemyndigandet är acceptabelt från konstitutionell synpunkt. I promemorian behandlas denna fråga (avsnitt 9, sid 295-298). Den däri redovisade analysen känns enligt föreningen inte helt övertygande. Föreningen vill därför betona vikten av att lagrådet noggrant prövar frågan. Att lagen genom ett väl avpassat normgivningsbemyndigande ger ut- rymme för viss flexibilitet synes enligt emellertid vara såväl lämpligt som praktiskt. förutsätter att före meddelandet av föreskrifter m m enligt bemyndigandet - liksom i andra fall - inhämtar synpunkter från vederbörliga marknadsintressenter. Detta är givetvis särskilt angeläget när lagens bestämmelser är mycket generellt utformade och en stor mängd detaljbestämmelser skall lämnas i föreskrifter. Vi är oroade av att bankernas positioner på derivatmarknaden verkar växa okontrollerat utan att ens aktörerna själva har den kunskap som behövs för att bedöma risknivån. Eftersom bankernas åtaganden utanför balansräkningen redan ligger i storleksordningen 3 till 5 gånger balansomslutningen, anser vi att kraftiga insatser (t.ex. införande av ett tak vid 2 gånger balansomslutningen) borde göras för att få hejd på utvecklingen - innan nästa finanskris är ett faktum. Förslaget - som innebär att kapitalbasen skall täcka även positionsrisker - är dock ett steg i rätt riktning. Däremot är vi tveksamma till att kunskaper finns för att (som sägs i sista stycket på sid. 154) kunna göra en relativt säker bedömning av riskerna i systemet. 3.3 Kapitalkrav och kapitalbas I promemorian konstateras att företagen till följd av de nya bestämmelserna kommer att ställas inför ökade kapitalkrav. Dessa kan, förutom genom tillförsel av externt kapital, mötas genom minskade placeringar och andra åtaganden, genom en breddning av kapitalbasen eller genom en kombination härav. I promemorian hänvisas till de möjligheter som det aktuella direktivet erbjuder att i ka- pitalbasen räkna in tillgångar som inte medräknas enligt svenska regler. I kapitalbasen skulle således få inräknas bl.a. orealiserade vinster och förlagslån med en ursprunglig löptid . De lagregler som föreslås i promemorian ger också utrymme för en sådan vidgning av kapitalbasen. Fullmäktige har förståelse för att denna utväg att underlätta för företagen att nå upp till de hårdare kapitalkraven kan behöva övervägas. Det finns också kon- kurrensaspekter i detta, i den mån andra länders institut skulle arbeta under mera liberala regler än de svenska. Emellertid skulle en viktig del av syftet med de skärpta kapitalkraven gå förlorad om dessa skulle kunna mötas genom en omdefinition av kapitalbasen. Fullmäktige vill därför tillråda en restriktiv hållning härvidlag. Detta bör emellertid inte utesluta att institutkategorier som bedriver en finansiell verksamhet av sådan karaktär att tillgång till kort- fristigt kapital är av väsentlig vikt ges möjlighet att utnyttja en bredare kapitalbas. Kapitalkrav, 2 kap. 1 § Inspektionen anser att vad som anges i 2 och 3 §§ i detta kapitel om att ett institut skall uppfylla kapitalkravet i stället bör tas in i 1 § eftersom det i denna paragraf anges det övergripande och samlade kravet på kapitalbas för såväl kreditrisker som marknadsrisker. I specialmotiveringen (sid 309) görs också kommentarerna till 2 kap. 1 §. Där anges att ett institut skall prestera en kapitalbas som uppgår till minst summan av de kapitaltäckningskrav som gäller för kreditrisker och marknadsrisker i institutets verksamhet, d.v.s. kapitalbasen skall motsvara det föreskrivna kapitalkravet. I konsekvens med att kommentarerna i specialmotiveringen görs till 2 kap. 1 § bör således nämnda lydelse tas in i denna del i lagförslaget. Kapitalkrav, 2 kap. 3 § Sammanfattning: anser att undantagsbestämmelserna i punkterna 1-3 bör ändras och ges följande lydelse. 1. marknadsvärdet av positionerna i handelslagret normalt inte överstiger av summan av institutets totala balansomslutning och totala åtaganden utanför balansräkningen, 2. marknadsvärdet av positionerna i handelslagret normalt inte överstiger ett belopp motsvarande 15 miljoner ecu, samt 3. marknadsvärdet av positionerna i handelslagret inte överstiger, antingen av summan av institutets totala balansomslutning och totala åtaganden utanför balansräkningen, eller ett belopp motsvarande 20 miljoner ecu. De föreslagna ändringarna är motiverade av att i lagförslaget använda begrepp, handelslagrets storlek och värdet av positionerna i handelslagret, enligt inspektionens mening är synonyma. Vidare har begreppet marknadsvärdet använts i den föreslagna ändringen eftersom detta begrepp bättre anknyter till reglerna om att handelslagret skall marknadsvärderas. I lagförslaget används benämningar som "handelslagrets storlek" (punkterna 1 och 3) och "värdet av positionerna i handelslagret" (punkterna 2 och 3) samt "totala balansomslutning" (punkterna 1 och 3). I den svenska översättningen av direktiv /6/EEG talas i artikel 4.6 punkt i) om att "Omsättningen av verksam- het som hänför sig till handelslagret" för sådana institut överstiger normalt inte av "den sammanlagda omsättningen". I samma artikel punkt iii) talas också om att "Omsättningen av verksamhet som hänför sig till handelslagret" för sådana institut överstiger aldrig av "den sammanlagda omsättningen" o.s.v. Inspektionen ifrågasätter om det är riktigt att som i lagförslaget översätta direktivets begrepp "omsättningen" respektive "den sammanlagda omsättningen" med "handelslagrets storlek "och "värdet av positionerna i handelslagret" respektive "totala balansomslutning". I och för sig kan det vara riktigt vad det gäller banker och värdepappersbolag - samt även försäkringsföretag - att tala om "balansomslutning". Inspektionen har också i annat sammanhang hävdat att begreppet "omsättning" inte är relevant när det gäller bank och försäkringsföretag. Detsamma kan också sägas när det gäller värdepappersbolag. Den utformning som lagförslaget har fått i denna del i jämförelse med den sven- ska versionen av nämnda direktiv innebär enligt inspektionens uppfattning att begreppen "handelslagrets storlek" och "värdet av positionerna i handelslagret" blir synonyma. I direktivet, artikel 4.6 punkt i) talas som nämnts om "Omsättningen av verksamhet som hänför sig till handelslagret" o.s.v. vilket i lagförslaget översatts med "handelslagrets storlek". I punkt ii) i direktivet anges "Det sammanlagda innehav som förtecknats i handelslagret" o.s.v. vilket i lagförslaget översatts med "värdet av positionerna i handelslagret". I nämnda punkter i direktivet talas alltså om två olika saker, nämligen dels om omsättningen i handelslagret och dels om det sammanlagda innehav som förtecknats i handelslagret. Som lagförslaget har utformats kommer alltså begreppen "handelslagrets storlek "respektive "värdet av positionerna i handelslagret" enligt inspektionens mening att betyda samma sak. Begreppet marknadsvärdet av positionerna i handelslagret är att föredra framför begreppet handelslagrets storlek därför att det förstnämnda bättre överensstäm- mer med reglerna om att handelslagret skall marknadsvärderas. Totala åtaganden utanför balansräkningen har tillagts eftersom den jämförelse som skall göras, inte bara bör ske mot den totala balansomslutningen utan även mot totala åtaganden utanför balansräkningen. Annars blir jämförelsen inte konsekvent. Utöver vad som anförts om utformningen av lagförslaget i nämnda del får in- spektionen anföra följande. Inspektionen vill fästa uppmärksamheten på vad som anges i allmänmotiveringen (sid 174) och som har betydelse för tillämpning av undan- tagsreglerna i 2 kap. 3 § andra stycket lagförslaget. I nämnda avsnitt anges nämligen att om ett kreditinstitut eller värdepappersföretag skulle överskrida någon av eller båda de gränser som anges i artikel 4.6 (i) och (ii) mer än skall det åläggas att uppfylla kapitalkraven enligt kapitalkravsdirektivet i stället för de kapitaltäckningskrav för kreditrisker som följer av direktivet 89/647/EEG. Av artikel 4.8 i kapitalkravsdirektivet 93/6/EEG framgår emellertid att ett institut kan åläggas att uppfylla kapitalkravet enligt kapitalkravsdirektivet även i de fall då överskridande har skett av någon av eller båda de gränser som gäller enligt punkt 6 (iii). Detta bör också framgå av propositionstexten. Beträffande den jämförelse som skall ske av marknadsvärdet av positionerna i handelslagret med summan av ett instituts totala balansomslutning och totala åtaganden utanför balansräkningen får inspektionen peka på den inkonsistens som uppstår vid en sådan jämförelse då positionerna i handelslagret skall tas upp till sina marknadsvärden medan posterna i övrigt i balansräkningen tas upp till sina bokförda värden. Det värde som i detta sammanhang kan vara lämpligt att använda för de totala åtagandena utanför balansräkningen är enligt inspektionens uppfattning, det omräknade beloppet av åtagandena. föreslår således att summan av ett instituts totala balansomslutning och totala åtaganden utanför balansräkningen skall korrigeras med den effekt som en marknadsvärdering av positionerna i handelslagret får när det gäller att avgöra huruvida undan- tagsreglerna skall få tillämpas eller inte. Kapitalbas, 2 kap. 5 § andra stycket, A Sammanfattning: I lagtexten bör klargöras hur uppskrivningsfonder skall be- handlas. I lagförslaget definieras primärt kapital. Bl.a. avses därmed, i bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag eget kapital med undantag för kumulativa preferensaktier. Beträffande föreningsbanker anges att primärt kapital utgörs av eget kapital med undantag för förlagsinsatser. I 4 kap. 7 § fjärde stycket andra meningen bankrörelselagen (1987:617) anges - beträffande bankaktiebolag - att under bundet eget kapital skall tas upp aktiekapital, reservfond och uppskrivningsfond. I sjunde stycket andra meningen samma lagrum anges - beträffande föreningsbank - att under bundet eget kapital skall tas upp insatskapital, reservfond och uppskrivningsfond. I 11 kap. 7 § andra stycket andra meningen aktiebolagslagen (1975:1385), som är tillämplig på kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag vad gäller definitionen av eget kapital, anges att under bundet eget kapital skall upptagas aktiekapital, reservfond och uppskrivningsfond. Därmed har definierats begreppet eget kapital, som enligt lagförslaget får ingå i det primära kapitalet. I detta begrepp ingår alltså uppskrivningsfond. I allmänmotiveringen (sid 209) och specialmotiveringen (sid 312) anges att upp- skrivningsfond inte utan särskild prövning av får räknas till det primära kapitalet. Eftersom uppskrivningsfonder således automatiskt ingår i begreppet eget kapital enligt den definition som detta har i de ovannämnda lag- rummen, anser inspektionen att en ändring av lagförslaget i denna del bör komma till stånd för att bringa detta i överensstämmelse med vad som anförts i nämnda motiveringar om hur uppskrivningsfonder skall behandlas i kapitaltäck- ningssammanhang vid beräkning av det primära kapitalet. Denna ändring kan lämpligen ske genom att en mening av följande lydelse tillägges i denna punkt (A). "Uppskrivningsfonder skall också undantas från eget kapital om inte efter särskild prövning godkänt att sådana fonder får räknas till det primära kapitalet." Kapitalbas, 2 kap. 5 § andra stycket, B I allmänmotiveringen (avsnitt 5.10.3, Skatteutjämningsreserv m.m.) behandlas bl.a. periodiseringsfond. Av förslaget framgår att däri angivna institut får som primärt kapital räkna in kapitalandelen av bl.a. avsättning till periodiserings- fond. Uttrycket "avsättning till" är närmast att hänföra till en transaktion i resultaträkningen i bokslutet för ett institut ett visst år. Därför bör även i allmänmotiveringen helt enkelt talas om att ett institut får som primärt kapital räkna in kapitalandelen av skatteutjämningsreserv och av periodiseringsfond. Kapitalbas, 2 kap. 5 och 7 §§ vill i detta sammanhang ta upp en fråga som visserligen inte är aktuell men som blir aktuell när bestämmelserna om kapitalkrav för marknadsrisker träder i kraft och när förslag till lag om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag införs. Enligt nämnda kommittés förslag kommer nämligen att under begreppet eget kapital i balansräkningen finnas en särskild fond för orealiserade vinster vilka är hänförliga till värdering över anskaffningsvärdet av överlåtbara värdepapper som är omsättningstillgångar. Eftersom större delen av sådana värdepapper torde komma att ingå i handelslagret uppstår alltså frågan om hur denna fond skall be- handlas vid beräkning av kapitalbasen. Skall den uteslutande ingå i den utvid- gade kapitalbasen för täckande av marknadsrisker enligt 2 kap. 7 § eller skall den tillåtas ingå i begreppet eget kapital även i kapitaltäckningssammanhang och därmed få inräknas i det primära kapitalet? Och skall en fond av denna art som redovisats i ett årsbokslut reduceras med de eventuella förluster i handelslagret som uppstår efterföljande år ? har med detta endast velat peka på några av de frågor som torde komma att aktualiseras när nämnda förslag till lag om årsredovisning antagits. Kapitalbas, 2 kap. 6 § Sammanfattning: anser att det i paragrafen bör införas dels - bestämmelser om att avräkning från det primära kapitalet skall ske av övervärde, s.k. inkråmsgoodwill, som redovisas i enskilt institut vid upprättandet av kapitaltäckningsrapporten för såväl det enskilda institutet som - i förekommande fall - den finansiella företagsgruppen, dels - bestämmelser som klarare än nuvarande bestämmelser anger hur reglerna om avräkning skall tillämpas. Förslaget i denna del behandlar vad som vid beräkningen av kapitalbasen för ett enskilt institut skall avräknas från summan av det primära och det supplementära kapitalet. Förslaget motsvarar nuvarande bestämmelser i t.ex. 2 kap. 9 a § femte stycket bankrörelselagen. I föreskrifter om rapportering av uppgifter om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav - nuvarande föreskrifter i författning FFFS 1992:32 - anges även att avräkning från det primära kapitalet skall ske av övervärde, s.k. inkråmsgoodwill, som redovisas i ett enskilt institut och som detta erlagt t.ex. i samband med övertagande av annat instituts rörelse. Inspektionen anser alltså att bestämmelser av denna innebörd bör tas in i denna del i lagförslaget. Avräkning skall även göras vid upprättandet av den konsoliderade kapitaltäckningsrapporten enligt 6 kap. 5 § i lagförslaget. Be- stämmelser om avräkning av nämnda post bör därför tas in även i sistnämnda del i lagförslaget. Av de föreslagna tilläggsbestämmelserna i respektive lagrumsförslag skall framgå att avräkningen skall ske från det primära kapitalet. Tillämpning av bestämmelser om avräkning av tillskott Inspektionen konstaterar att gränserna för när avräkning av tillskott av aktiekapital eller av tillskott i annan form skall ske är desamma i lagförslaget som i nuvarande bestämmelser, nämligen av företagets egna kapital respektive av eget kapital eller egna fonder. Bibehållandet av nämnda gränser innebär en nationell skärpning i jämförelse med artikel 2.13 i direktiv /299/EEG. I denna anges att avdrag skall ske för ägarposter i andra kreditinstitut som tillsammans överstiger av det egna institutets kapitalbas beräknad före avdrag för posterna 12 och 13 i direktivet. Inspektionen har inget att erinra mot att denna skärpta bestämmelse bibehålls. Inspektionen har tillämpat nuvarande bestämmelser om avräkning, som enligt lagförslaget inte kommer att förändras, så att avräkning av tillskott skall ske så snart någon av de angivna gränserna har uppnåtts. Detta innebär att tillskott till ett enskilt företag skall avräknas så snart sådant tillskott överstiger av företagets egna kapital eller motsvarande. Inspektionen anser det motiverat att i lagrummet i fråga ta in en bestämmelse som tydligare än nuvarande bestämmelser anger hur reglerna om avräkning skall tillämpas. Detta kan åstadkommas genom att i andra meningen byta ut ordet "och" mot "eller". En annan synpunkt som kan anföras på lagförslaget i denna del är att uttrycket "av eget kapital eller egna fonder" bör ersättas med "av institutets eget kapital eller egna fonder" för att bättre klargöra skillnaden mellan det egna kapitalet i det "företaginstitut" som lämnat tillskottet. Beaktas här anförda synpunkter bör ifrågavarande mening i lagförslaget kunna ges följande lydelse. "Någon avräkning skall dock inte göras om tillskottet i varje enskilt fall uppgår till högst av företagets egna kapital eller motsvarande eller det sammanlagda bokförda värdet av sådana tillskott inte överstiger av institutets egna kapital eller egna fonder." Kapitalbas, 2 kap. 7 § Sammanfattning: Inspektionen anser att - i lagförslaget använt begrepp orealiserade vinster bör ändras, - eventuellt "överskott" av tidsbundna förlagslån som uppstår vid beräk-ning av det supplementära kapitalet kan få "överflyttas" och utnyttjas i Tier III, - inspektionen bör få regeringens bemyndigande att avgöra vilken metod som skall användas vid beräkning av den gemensamma kapitaltäckningsgraden för kredit- och marknadsrisker, - hänvisningen i lagförslaget i denna del bör ändras. I lagförslaget anges att till kapitalbasen får räknas även andra poster än dem som anges i 5 §, såsom orealiserade vinster som ingår i institutets handelslager o.s.v. I allmänmotiveringen (sid 205) och i direktivet, bilaga 5 punkt 2 b) anges att behörig myndighet får tillåta att till den utvidgade kapitalbasen får räknas den nettovinst som härrör från institutets handelslager sedan hänsyn tagits till varje förutsägbar avgift eller utdelning minskad med nettoförlusten på institutets övriga verksamhet under förutsättning att inte något av dessa belopp redan inräknats i kapitalbasen. Enligt inspektionens uppfattning föreligger en skillnad i innebörden mellan begreppen orealiserade vinster och den nettovinst som härrör från institutets handelslager o.s.v.. För att det vid tillämpningen av denna bestämmelse inte skall råda någon tvekan om vilket av dessa begrepp som skall användas anser inspektionen att det i allmänmotiveringen och i direktivet använda begreppet nettovinst med efterföljande lydelse bör användas även i lagtexten. Denna bör därför i det berörda avsnittet ges följande "..... än dem som anges i 5 §, såsom den nettovinst som härrör från institutets handelslager minskad med nettoförlusten på institutets övriga verksamhet under förutsättning att inte något av dessa belopp redan inräknats i kapitalbasen och förlagslån o.s.v.." Utvidgad kapitalbas för täckande av marknadsrisker För att täcka kapitalkravet för marknadsrisker ges institut enligt lagförslaget en möjlighet att till kapitalbasen få räkna t.ex. förlagslån med en ursprunglig löptid . Nuvarande kapitaltäckningsbestämmelser innebär att tidsbundna förlagslån, som skall hänföras till supplementärt kapital, s.k. lower Tier II, får inräknas i kapitalbasen med högst ett belopp som motsvarar hälften av summa primärt kapital, netto. För en del institut innebär denna begränsningsregel att en viss del av de tidsbundna förlagslånen inte får inräknas till fullo i det supple- mentära kapitalet. En fråga som bör klargöras i det sammanhanget är huruvida tidsbundna förlagslån som inte kan utnyttjas vid beräkning av det supplementära kapitalet får överflyttas och räknas till den utvidgade kapitalbas som skall svara för kapitalkravet för marknadsrisker, alltså till s.k. Tier III-kapital. Om så skulle tillåtas inställer sig frågan huruvida de reduceringsregler som gäller för tidsbundna förlagslån som får inräknas i det supplementära kapitalet också skall gälla för samma tidsbundna förlagslån när det "överflyttas" till Tier III-kapital. Av vad som framgår av lagförslaget i denna del, 2 kap. 7 §, och av vad som anförs i allmänmotiveringen (sid 205 ff) förstås att det inte är tänkt att någon reducering beroende på återstående löptid skall ske av de förlagslån som "direkt" får gå in som Tier III-kapital på det sätt som är fallet med de tidsbundna förlagslån som får inräknas i det supplementära kapitalet. Inspektionen har inget att erinra mot att i Tier III kapital får räknas in såväl den eventuella "överskjutande" del av tidsbundna förlagslån som inte får ingå i det supplementära kapitalet till följd av begränsningsregeln mellan Tier I och lower Tier II kapital som den eventuella del som till följd av reduceringsregeln beroende på återstående löptid ej får ingå i det supplementära kapitalet. Metod för beräkning av den samlade kapitaltäckningsgraden En fråga av central betydelse i detta sammanhang är hur den gemensamma och slutliga kapitaltäckningsgraden skall beräknas. Frågan är alltså om marknadsris- kerna först skall kapitaltäckas och därefter kreditriskerna eller om ett riskvägt belopp först skall beräknas för marknadsriskerna respektive för kre- ditriskerna och dessa båda riskvägda belopp sedan sammanslås till ett gemensamt riskvägt belopp, varefter kapitaltäckningsgraden beräknas. Metoderna leder nämligen till olika kapitaltäckningsgrader allt annat lika. for International Settlements (BIS) går de båda metoderna under benämningarna "deduction method" respektive "multiplication method". Upplysningsvis kan nämnas att i princip samtliga medlemmar inom BIS förordar "multiplication method". Denna metod innebär att ett riskvägt belopp först beräknas för marknadsriskerna respektive för kreditriskerna varefter de båda riskvägda beloppen sammanslås till ett totalt riskvägt belopp. Därefter beräknas kapitaltäckningsgraden. anser att inspektionen bör få möjlighet att avgöra vilken me- tod som får användas vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Därför bör i 2 kap. 1 § tilläggas ett stycke med följande lydelse. "får meddela närmare föreskrifter om hur den gemensamma och slutliga kapitaltäckningsgraden skall beräknas." I lagförslaget i denna del hänvisas till 2 kap. 4 § vad gäller marknadsrisker. Denna hänvisning synes vara fel och paragrafen bör därför inledningsvis ha föl- jande lydelse.