prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) tror att myndighetssubventionerade laboratorier endast kommer att finnas på områden med mycket låg provningsvolym och för forsknings- och utvecklingsändamål. I ljuset av detta föreslår SWEDAC att den framtida laboratorieverksamheten skyndsamt utreds. Skälen för regeringens bedömning: Forskning kan ge underlag för att vinna kunskap om konsumenternas förhållanden och hur dessa kan förbättras med avseende på alla de fyra mål för konsumentpolitiken som vi har föreslagit. Den konsumentpolitiska forskningen tillhör inte någon särskild akademisk disciplin. Tvärtom bedrivs forskning i konsumentfrågor inom många områden med vitt skilda teoretiska och metodologiska ansatser. Försök att förankra konsumentforskningen inom högskolor och institutioner på mera kontinuerlig bas har delvis lyckats inom det konsumenttekniska området. Regeringen vill erinra om att vi i vårt förslag till inriktningen av forskningspolitiken för budgetåren 1993/94-1995/96 (prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:UbU15, rskr. 1992/93:388) har funnit det angeläget att forskningen på konsumentområdet kan utvecklas. Vi anförde därvid att det finns viktiga forskningsuppgifter på det hushållsekonomiska området. Som exempel anfördes frågan hur hushållen förmår utnyttja sina resurser i ett ekonomiskt krisläge. Också på det konsumenträttsliga området behövs forskningsinsatser, anfördes det, särskilt i ljuset av den europeiska integrationen. Även rättssociologisk forskning är angelägen för att belysa hur stor genomslagskraften av olika rätts- regler - bl.a. sådana som har införts genom - faktiskt blir. Vidare är internationella jämförelser viktiga för att värdera behovet av konsument- politiska åtgärder. Den decentraliserade konsumentverksamheten i - verksamhet samt sådan som bedrivs av frivilliga organisationer - ställer också krav på fortlöpande uppföljning och analys, bl.a. genom forskning. Slutsatsen av det anförda var att regeringen föreslog att skall ha tillgång till ett forskningsanslag. Med hänvisning till den konsumentpolitiska översynen ansåg regeringen att anslaget tills vidare borde ligga på i huvudsak oförändrad nivå. Regeringen föreslog således för /94. , som antog regeringens förslag, har beslutat om motsvarande belopp för /95. Kommittén har föreslagit att regeringen tillsammans med ansvariga myndigheter samt experter och forskare skall utarbeta ett konsumentpolitiskt forskningsprogram. Några instanser stödjer kommitténs förslag.Som har redovisats (avsnitt 3.2) pågår ett arbete under med utformningen av ett nordiskt konsumentpolitiskt forskningsprogram. Regeringen kan se fördelar med att den framtida konsumentforskningen i inte bara är i linje med ett kommande nordiskt forskningsprogram utan även står i samklang med ett nationellt program. Regeringen avser därför att i annan ordning ta initiativ till att det utarbetas ett nationellt forskningsprogram på konsumentområdet. Frågan om inriktningen av ett sådant program är emellertid beroende av en rad faktorer som måste klarläggas närmare. Innan ett program utarbetas måste således ett underlag utarbetas som redovisar den konsumentforskning som har bedrivits , liksom den som pågår på olika håll. Ett sådant underlag bör också inrymma en närmare analys av vilka konsumentfrågor som framtida forskning lämpligen skall avse. Slutligen behövs också en närmare beskrivning av de forskningsresurser som finns tillgängliga vid olika institutioner. Regeringen överväger att ta upp en diskussion om dessa frågor med berörda intressenter för en preliminär bedömning av hur det fortsatta arbetet lämpligen kan bedrivas. I det sammanhanget bör också övervägas vilka för- och nackdelar som är förknippade med att de särskilda forskningsmedlen förs över från till något annat organ, t.ex. något forskningsråd. Kommittén har föreslagit att konsumentforskningen förstärks inom universitet och högskolor. Regeringen stödjer i princip denna tanke men vill inte nu föregripa resultatet av övervägandena om ett forskningsprogram. I fråga om prioriteringen av forskningsområden anser kommittén att det krävs särskilda satsningar på rättslig och ekonomisk forskning. Regeringen anser att också denna fråga bör få sin närmare belysning i samband med att ett forskningsprogram utarbetas. Ett ställningstagande i frågan bör anstå till dess att ett förslag till ett sådant program föreligger. Vi vill nu bara erinra om de ytterligare forskningsområden som nämndes i den forskningsproposition som vi refererade till. Ett annat område som också bör nämnas är konsumentteknik. Som har framgått finns en viss mera kontinuerlig förankring av forskningen på det området vid olika forskningsinstitutioner. Vi anser det angeläget att också den framtida forskningen på detta område beaktas när ett forskningsprogram utarbetas. Ett starkt skäl för detta är också att den s.k. konsumenttekniska nämnden förväntas upphöra med sin verksamhet. Vad så gäller provnings- och annan utredningsverksamhet kan konstateras att sådan utgör ett nödvändigt inslag i verksamhet för att få underlag för åtgärder med syfte att uppnå de konsumentpolitiska målen. provningsverksamhet har skiftande karaktär. Viss provning utförs på uppdrag mot ersättning, annan ingår som ett led i myndighetsutövningen, exempelvis för att fastställa om en produkt avviker från gällande säkerhetskrav, åter annan provning genomförs i första hand för att ge underlag för konsumentinformation (t.ex. marknadsöversikter i Råd & Rön). Regeringen anser att det finns skäl att överväga möjligheterna att privatisera provningsverksamheten vid helt eller delvis. Detta bör i första hand kunna ske i fråga om sådan verksamhet som inte behövs för myndighetsutövningen. Vi återkommer senare till detta (avsnitt 8.3). Regeringens bedömning: För att konsumenterna skall kunna fungera som brukare och marknadsaktörer på ett så väl övervägt sätt som möjligt krävs att de har kunskaper. Utbildning är därför ett viktigt medel i kon- sumentpolitiken. Konsumentfrågorna bör integreras i undervisningen i olika ämnen främst i men också i gymnasial utbildning. Det är därutöver viktigt att specialutbildning i konsumentfrågor ges av olika aktörer på marknaden. utbildning av kommunernas konsumentvägledare spelar här en viktig roll. Kommittén: Kommitténs huvudförslag överensstämmer i stort sett med regeringens bedömning (bet. s. 227, 293, 299, 300-304). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i denna del ansluter sig i stort till kommitténs förslag. Således instämmer bl.a. , och kommunerna i , och i kommitténs bedömning av konsumentfrågornas betydelse inom undervisningen i skolan. föreslår att statligt stöd bör ges till projektverksamhet liknande "Ungdomsprojekt med konsumentfrågor" (se betänkandet s. 137). Även betonar projektverksamheten och anser att den är ett viktigt komplement till skolinsatser. Lärararhögskolan i delar kommitténs uppfattning att konsumentfrågor i bokstavlig bemärkelse är vardagskunskaper men anser att de bör inhämtas i undersökningar och praktiska övningar. Kopplingen mellan miljöfrågor och konsumentfrågor i utbildning bör tydliggöras, menar . Skälen för regeringens bedömning: För att konsumenten skall kunna uppträda på ett medvetet sätt i hemmet och på marknaden fordras kunskap. Konsumentutbildning spelar givetvis här en viktig roll. Konsumentutbildningen sker dels inom den obligatoriska undervisningen, dels i andra former. Konsumentfrågor kan behandlas i flera ämnen i , såsom i hemkunskap och samhällskunskap. I kursplan i hemkunskap slås fast att ämnet skall medverka till att eleverna blir medvetna konsumenter. Undervisningen i ämnet hemkunskap skall omfatta kunskapsområdena mat, boende och konsumentfrågor. Den skall ge praktiska och teoretiska kunskaper av betydelse för hälsa och livskvalitet. Den skall utveckla elevernas förmåga att analysera och lösa praktiska problem samt grundlägga en vana hos eleverna att reflektera över vilka konsekvenser våra vardagliga handlingar får för hälsa, ekonomi och miljö. Den skall också medverka till att eleverna blir medvetna konsumenter. I gymnasieskolan finns inget ämne som tydligt lyfter fram konsumentfrågor. I kursplanerna för samhällskunskap, naturkunskap samt idrott och hälsa finns dock mål som berör konsumenttekniska frågor. Dessutom finns enskilda kurser inom vissa program som innehåller ekonomiska frågor och konsumentfrågor, t.ex. företagsekonomi, hushållning, livsmedelskunskap och näringslära. Inom ramen för folkbildningen verkar studieförbunden genom studiecirklar som belyser olika frågeställningar av intresse för bl.a. konsumenterna. Utbildning i konsumentfrågor bedrivs för bl.a. näringsidkare, journalister, konsumentvägledare och socialsekreterare. Konsument- verket anordnar grundkurser och fortbildning för konsumentvägledare. Personal från medverkar också som lärare i denna utbildning, som har stor betydelse dels för vägledarnas kontakter direkt med konsumenterna, dels för deras samarbete med skolor och studieförbund. utarbetar vidare studiematerial för användning i bl.a. samt anordnar utbildning för lärare. Även fackföreningsrörelsen och frivilliga organisationer liksom näringslivet bedriver olika former av konsumentutbildning. Konsumenternas behov av kunskaper omfattar hela det konsumentpolitiska fältet: hushållsekonomi, marknadsföring och reklam, konsumentens rättigheter, hänsyn till miljön osv. I EU:s andra treårsprogram anges rätt till information och utbildning som en av de grundläggande rättigheterna för konsumenterna (se även avsnitt 3.3). Goda kunskaper är en förutsättning för att hushållen skall kunna utnyttja sina resurser på bästa sätt, för att konsumenterna skall kunna göra sina rättigheter på marknaden gällande och för att de skall undgå hälso och säkerhetsrisker. Det krävs också för att de skall kunna agera på marknaden och i hemmet på ett så miljöanpassat sätt som möjligt. Utbildning som kon- sumentpolitiskt medel kan användas för att möta alla de fyra mål som vi har förordat. Det är enligt regeringens mening angeläget att skolans uppgift att främja elevernas utveckling till ansvarskännande samhällsmedlemmar omfattar också konsumentutbildning. Konsumentutbildningen bör ske i enlighet med principerna i den nya läroplanen för . Det är inte bara barn och ungdomar som behöver kunskaper som konsumenter för att klara sin roll på marknaden och i hemmet. Vissa kategorier vuxna kan typiskt sätt ha ett särskilt behov av utbildning, t.ex. invandrare. Till detta kommer att vissa yrkeskategorier behöver specialkunskaper, t.ex. socialsekreterare. Det är därför viktigt att utbildning tillhandahålls även på annat sätt än inom ramen för skolväsendet. Här finns en viktig roll att spela för andra aktörer än staten, såsom studieförbunden och andra organisationer samt näringslivet. Kommittén har inte gjort någon närmare analys av vilka faktiska effekter som utbildningsverksamhet (kurser och läromedel) har i förhållande till verkets övergripande mål och i förhållande till andra konsumentpolitiska medel. rör det sig om betydande resursinsatser från verkets sida. Vår principiella syn är att utbildningsverksamheten bör vara självfinansierad och alltså bygga på en naturlig efterfrågan. Till den del detta inte är möjligt måste det finnas starka konsumentpolitiska skäl till att ändå genomför verksamheten. Det är möjligt att sådana finns när det gäller att exempelvis stödja den lokala konsumentverksamheten. Detta är dock en fråga som måste ges ytterligare belysning. Regeringen avser att göra detta i samband med den kommande budgetprocessen och får således anledning att i annan ordning återkomma till i frågan. Kommittén har föreslagit att offentliga bidrag till studieförbundens verksamhet i ökad utsträckning bör kunna utnyttjas på konsumentområdet. Regeringen finner inte anledning att i detta sammanhang närmare ta ställning till den frågan. 6.7 Rådgivning, opinionsbildning och annan information Regeringens bedömning: Information i olika former är ett viktigt konsumentpolitiskt medel för att uppnå de konsumentpolitiska målen. Företagen bör även fortsättningsvis ha ett huvudansvar för informationen till konsumen- terna om varor, tjänster och andra nyttigheter som de tillhandahåller. Men även kommunala konsumentvägledningar och frivilliga konsu- mentorganisationer kan spela en viktig roll för att sprida information och för att ta emot klagomål, synpunkter och förslag från konsumen- terna. På staten bör det främst ankomma att se till att lagstiftningen om informationslämnande efterlevs och att ge underlag till andra aktörer. Området för konsumentinformation bör utvidgas till att omfatta även avreglerade produktområden, såsom elförsörjning och transporter. Kommittén: Det ankommer på konsumenterna att informera sig om utbudet på marknaden och att hålla sig informerade om sina rättigheter och skyldigheter. Statliga och andra insatser är nödvändiga för att göra det möjligt för konsumenterna att inhämta kunskap så att de handlar rationellt (bet. s. 203). Remissinstanserna: Några remissinstanser har yttrat sig mera allmänt om informationens roll. Enligt klargör kommittén inte tillräckligt tydligt hur gränserna skall dras mellan konsumenternas individuella ansvar och det ansvar som det offentliga bör ta på sig vad gäller information, rådgivning m.m. framhåller att det är en viktig konsumentpolitisk uppgift att bygga upp de enskilda konsumenternas kunskaper genom information och utbildning. anser det särskilt viktigt - med tanke på att det marknadsekonomiska systemet förutsätter kunniga och kritiska konsumenter - att konsumentinformationen får en framträdande plats i konsumentpolitiken. Enligt bör den statliga informations-, utbildnings- och förlagsverksamheten strikt begränsas till sådana ämnen som kan hänföras till den egentliga myndighetsutövningen, produktsäkerhetsarbetet i vidare mening samt budgetrådgivning och skuldsanering. Skälen för regeringens bedömning: Information som konsumentpolitiskt medel kan användas i förhållande till vart och ett av de fyra mål för konsumentpolitiken som regeringen har föreslagit. Information är ett komplext medel som inrymmer många olika aspekter om behov, avsändare, innehåll, utformning m.m. Regeringen kommer här inledningsvis att beröra några sådana. Därefter redovisas vårt ställningstagande till några av de detaljförslag på informationsområdet som kommittén har lagt fram, nämligen rådgivning och opinionsbildning. Det är närmast en självklarhet att den som köper en vara eller en tjänst ofta behöver information både inför köpbeslutet och som ledning för sitt handlande därefter (t.ex om hur produkten skall användas). På vissa områden har konsumenternas behov av information ansetts så påtagligt och betydelsefullt att det har beskrivits närmare i författningstext. Där har då också slagits fast en skyldighet för konsumentens motpart att lämna information i fråga. Vi skall strax ge exempel på sådana regler. Men det enskilda hushållet behöver också information för andra situationer än då det uppträder som aktör på en marknad. Ett sådant fall, som har uppmärksammats mycket, bl.a. i samband med den nya skuldsaneringslagen, är information i hushållsekonomiska frågor, exempelvis budgetrådgivning. Många andra exempel kan ges. Här finns i princip utrymme för ett stort antal aktörer att verka, och detta sker också. Men det är inte bara de enskilda konsumenterna som behöver informeras i konsumentpolitiska frågor. Även kommunala och privata konsumentorgan kan ha behov av information som de i sin tur skall ge vidare till konsumenterna. Andra s.k. vidareinformatörer av grundläggande betydelse för en framgångsrik konsumentinformation är massmedierna. Utgångspunkten för synen på konsumentinformation i är att huvudansvaret för information till konsumenterna om de varor och tjänster som bjuds ut på marknaden skall ligga på företagen själva. Denna syn kommer till uttryck i åtskilliga lagar på konsumentområdet, t.ex. marknadsföringslagen (1975:1418), produktsäkerhetslagen (1988:1604), prisinformationslagen (1991:601), konsumentförsäkringslagen (1980:38), konsumentkreditlagen (1992:830) och lagen om paketresor (1992:1672). Regeringen vill här erinra om att man inom EU fäster stort avseende vid informationsfrågorna. Redan i det första konsumentpolitiska programmet slås rätten till information fast. I andra konsumentpolitiska treårsprogram (1993-1995) pekar man på betydelsen av information för att konsumenterna skall kunna ta tillvara fördelarna med den inre marknaden. Informationsplikt föreskrivs i flera EG-direktiv. Det kan erinras om att artikel 129a i uttalar att Gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås genom bl.a. god konsumentupplysning (se avsnitt 3.3). Även det konsumentpolitiska handlingsprogram som antagits av framhåller vikten av förbättrad konsumentinformation (se avsnitt 3.2). Ett viktigt komplement till näringslivets information till konsumenterna utgörs av information som har andra aktörer som avsändare och som avser inte bara enskilda produkter utan exempelvis marknadsöversikter och information om allmänna konsumentfrågor. Det kan röra sig om konsumentinformation från staten, kommunerna, frivilliga konsumentorganisationer, massmedierna m.fl. Kommunernas konsumentvägledningar, med stöd från främst , spelar här en huvudroll. I det följande skall frågor om rådgivning i samband med köp av varor och tjänster samt opinionsbildningens roll behandlas närmare. Regeringens bedömning: Muntlig och skriftlig rådgivning kan vara ett viktigt instrument för att främja konsumenternas intressen med avseende på alla de fyra tidigare föreslagna målen för konsumentpolitiken. Den bör bedrivas så nära konsumenten som möjligt av de lokala konsumentorganen med stöd av bl.a. faktaunderlag från centralt håll. Rådgivningsverksamheten bör även omfatta avreglerade områden. Kommittén: En viktig uppgift för kommunerna är rådgivning till konsumenterna, bl.a. om hushållsbudget, konsumenträtt och reklamationer. Budgetrådgivningen bör utvecklas (bet. s. 281). Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland kommunerna i och och Konsumentråd, instämmer i kommitténs förslag att budgetrådgivning skall ha hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet . framhåller vidare vikten av att kommunerna får stöd och hjälp från staten för att kunna bedriva en verksamhet med hög kvalitet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning utgör rådgiv- ning till konsumenterna ett värdefullt inslag i konsumentverksamheten. Det gäller bl.a. budgetrådgivning och rådgivning om skuldsanering och i rättsliga frågor. Den kommunala verksamheten spelar här en mycket betydelsefull roll. Men det finns rådgivningsorgan inte bara i och annan offentlig regi utan även privat och i olika mellanformer. Även när det gäller rådgivning har företagen ett huvudansvar, t.ex. när det gäller egenskaper hos varor och tjänster, priser, bruksanvisningar. Inom vissa branscher görs dessutom mera generella rådgivningsinsatser, t.ex. av , och Byggtjänst. Regeringen vill i detta sammanhang understryka vikten av att all rådgivning utförs under hänsynstagande till principer om konkurrensneutralitet. Det är en förutsättning för att konsumenterna skall kunna ha förtroende för den. Såsom vi har beskrivit tidigare (avsnitt 4.4) medför avregleringen och förändringarna i den kommunala verksamheten att konsumenterna ställs inför helt nya valsituationer. Det är angeläget att konsumentrådgivningen även kan fylla behov av information inom detta område. Regeringens bedömning: Det ligger i sakens natur att många olika organ och aktörer på konsumentområdet deltar i den allmänna debatten och åsiktsbildningen. Även bör givetvis kunna ge offentlighet åt sina synpunkter i frågor som det åligger myndigheten att bevaka. Detta bör göras inom ramen för verkets övergripande mål och under beaktande av att informationens innehåll och utformning skall uppfylla berättigade krav på saklighet och opartiskhet. Kommittén: Kommittén har ingen erinran mot att en konsumentmyndighet ägnar sig åt opinionsbildning, men anser att detta inte bör ligga på utan en annan (ny) konsumentmyndighet (bet. s. 329-330, 340). Remissinstanserna: Några instanser, bl.a. , anser att den debatt och opinionsbildning som bedriver inte bör ingå i den statliga konsumentverksamheten utan ankomma på frivilliga organisationer, enskilda medborgare, politiker, företag och medier. Skälen för regeringens bedömning: Med opinionsbildning avses här information som syftar till eller får som effekt att debatt skapas eller allmänhetens attityder, åsikter och värderingar påverkas. En grundläggande fråga är i vad mån en statlig myndighet bör ägna sig åt opinionsbildning. Kommittén har inte presenterat någon samlad syn på opinionsbildning som ett konsumentpolitiskt medel. tillmäter kommittén opinionsbildningen stor vikt bl.a. när det gäller renodlingen av olika roller (se avsnitt 8.2). Regeringen vill därför närmare belysa några i sammanhanget principiellt viktiga frågor. Bestämmelser av intresse finns bl.a. i regeringsformen (RF) och tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 1 kap. 9 § RF skall domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 1 kap. 1 § TF står det varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av förordningens bestämmelser till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter. Opinionsbildning har använts i statlig, och privat konsumentverksamhet, t.ex. av föregångare Aktiv hushållning och . Det finns definitionsmässigt inget självklart motsatsförhållande mellan opinionsbildning som sådan och myndighetsutövning. Det ligger i sakens natur att offentliga organ som utövar myndighet mot enskild också har en skyldighet att informera om de regler som de berörda har att iaktta. Härigenom kan en god efterlevnad av reglerna främjas utan att något ingripande behöver ske. Sådan information kan givetvis även påverka mottagarnas åsikter och bidra till opinionsbildning i samhället i stort. Också myndighetsinformation som behandlar olika produktegenskaper och olika företags uppträdande på marknaden kan naturligtvis i vissa fall ha en inverkan på den allmänna åsiktsbildningen i samhället. Så t.ex. kan information från om att har förbjudit en farlig vara få genomslagskraft i massmedierna. Inte heller sådan opinionsbildning kan anses oförenlig med vad som naturligen ingår i ett myndighetsutövande organs uppgifter. Vad som däremot kan sättas i fråga är sådan opinionsbildning som - oavsett avsändarens syfte med informationen - kan komma att gälla allmänna politiska eller andra generella värderingar som det inte kan anses ligga i myndighetens uppgift att söka påverka. Ett statligt konsumentorgan har den grannlaga uppgiften att beakta RF:s krav på likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet, som det kan ingå i dess uppgift att ge uttryck åt exempelvis kritiska ställningstaganden i frågor av allmänt intresse inom myndighetens ansvarsområde. Det kan nämnas att frågan om huruvida och hade åsidosatt RF:s krav på objektivitet och saklighet har prövats av () i ett ärende som gällde en skrift om tobaksreklam med titeln (beslut den , dnr 1242-1989). JO ansåg att skriften brast på några punkter genom att vissa relevanta fakta inte fanns med. Men JO tillade att sådana myndigheter med uppgifter på tobaksreklamens område som och måste kunna ge ut en debattskrift på området, värd namnet. Man kan enligt JO "inte kräva att den skall vara fullständigt neutral, helt odramatisk och i total avsaknad av provokativa uttalanden."