prop · GI03171 · 1995-01-01 00:00:00 — Anledningen till att skatteförfattningarna inte räknas upp är att fullmaktslagen skall omfatta samtliga utskylder som benämns skatter i de författningar som reglerar skatten i fråga om den inte är att betrakta som tull. Med tull avses de tullar, andra skatter och avgifter som uppbärs i den ordning som föreskrivs i gemenskapsförordningarna och tullagen (1994:1550, jfr 1 § tullagen). På avgiftsområdet i övrigt är däremot lagen inte lika heltäckande. För tillämplighet krävs att avgiften omnämns i 2 §. Lagens tilllämpningsområde behandlas ytterligare i författningskommentaren (jfr avsnitt 8). Sammanfattningsvis kan dock sägas att de avgifter som omfattas av lagstiftningen är sådana som administreras av skatteförvaltningen eller, om de omfattas av begreppet "tull" av . Andra lagar som faller inom den föreslagna fullmaktslagstiftningen är folkbokföringslagen och vissa registerlagar nämligen skatteregisterlagen (1980:343), utsökningsregisterlagen (1986:617), lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och tullregisterlagen (1990:137). Anledningen till att registerlagarna bör omfattas av lagstiftningen är att krig eller krigsfara kan medföra speciella problem just vad gäller möjligheten att föra ADB-register. Som tidigare påpekats kommer ett krig att innebära att skatte- och kronofogdemyndigheterna får minskade resurser för att utföra sina uppgifter. Detta i kombination med de svårigheter som ett krig i sig kan tänkas medföra för verksamheten innebär att ambitionsnivåerna i många fall kommer att behöva sänkas och att de viktigaste uppgifterna kommer att behöva prioriteras på bekostnad av annat. Enligt vår uppfattning är det angeläget att planeringen styrs genom att övergripande mål för verksamheten anges (angående de övergripande målen för skatte-, uppbörds- och folkbokföringssystemen, se avsnitt 4). De prioriteringar som sedan görs bör ske utifrån de mål som ställts upp. RSV har som ett led i planeringen av prioriteringsordningen gjort upp en detaljerad krigsuppgiftsförteckning för skattemyndigheterna och en motsvarande krigsuppgiftsbeskrivning för kronofogdemyndigheterna. Även om gränsen mellan vad som kan sägas vara rena prioriteringsfrågor och frågor som inte är det ofta är svår att dra, anser vi att rena prioriteringsfrågor av myndigheters verksamhet av flera skäl inte lämpar sig för fullmaktslagstiftningen. Utgångspunkten för fullmaktslagstiftningen bör i stället vara att skapa nödvändig flexibilitet för att de övergripande målen för verksamheten under kriser och krig skall kunna uppnås. Vi föreslår därför inte regler motsvarande de som RSV har föreslagit vad gäller att regeringen skall få förordna om begränsningar av kronofogdemyndighetens åligganden enligt bl.a. utsökningsbalken. Fullmaktsregleringen föreslås, i likhet med vad som gäller och i enlighet med vad som gäller för fullmaktslagstiftning på andra områden, träda i omedelbar tillämpning vid krig. Även fortsättningsvis föreslås att fullmaktslagstiftningen också skall få sättas i tillämpning genom föreskrift av regeringen, vid sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Föreskrifter som regeringen meddelar när inte är i krig bör, i likhet med vad som gäller enligt lag, underställas inom en månad från utfärdandet. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs i rätt tid eller om inte godkänner den från det att den underställdes. När fullmaktsregleringen tillämpas bör - även det i likhet med vad som gäller - inte föreskrifter som meddelats i lag eller annan författning meddelade föreskrifter gälla om de strider mot bestämmelserna i fullmaktslagen eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av denna. I enlighet med vad Lagrådet anfört anges i fullmaktslagen uttryckligen att en föreskrift av regeringen skall få begränsas till vissa grupper av personer, varor eller företeelser eller vissa delar av landet. I 2 § andra stycket lag anges att senast vid den riksdagssession, som börjar näst efter det att förordnande om ändring i taxeringsförfarandet skett, skall för läggas fram förslag rörande taxeringen för den tid under vilken förordnandet gällt. Vi anser att bestämmelsen är onödig och i vissa situationer olämplig. Enligt vår bedömning är det viktigt att flexibiliteten även vad gäller tidsaspekten är god. Om regeringen med stöd av fullmaktslagstiftningen meddelat föreskrifter om att taxeringen skall ske på ett sätt som avviker från taxeringslagen bör detta inte automatiskt medföra att i efterhand genom lag skall kunna ange vilka regler som gällt för taxeringen. Om det däremot varit nödvändigt att t.ex. för näringsidkare besluta om en tillfällig taxering är det lämpligt att beslutar om hur den slutliga taxeringen skall gå till. Detta behöver dock inte regleras i fullmaktslagstiftningen. Enligt vår bedömning medför inte heller ett borttagande av bestämmelserna i 2 § andra stycket lag att möjligheter försämras att besluta om vad som skall gälla om taxeringen uppskjutits. Enligt 10 § förordningen till lagstiftning skall vad i taxerings- förordningen stadgas om tid för anförande av besvär angående taxering inte gälla. RSV har i förslaget till ny förordning föreslagit en motsvarande bestämmelse som även skall omfatta omprövningsförfarandet. Bestämmelser om överklagande och omprövning av beslut återfinns numera uteslutande i lag. Regeringen anser därför att en bestämmelse med det innehåll RSV föreslagit skall införas i den nya fullmaktslagen. Bestämmelsen bör ges en generell utformning för att den skall täcka in samtliga de lagar som fullmaktslagen omfattar. 6.2 Skatter, tullar och avgifter Regeringens förslag: Regeringen skall få föreskriva att beslut i fråga om skatt, tull eller avgift tills vidare inte skall fattas eller skall fattas , på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs. En föreskrift får innefatta att deklarations- eller annan uppgiftsskyldighet tills vidare inte skall fullgöras eller fullgöras vid annan tid, på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs. En föreskrift kan även avse att skatt, tull eller avgift skall betalas eller återbetalas , på annat sätt eller för annan period än som annars föreskrivs. Regeringen skall få föreskriva att beslut om skatt, tull eller avgift får fattas av någon annan myndighet än som anges i de fredstida bestämmelserna. RSV:s förslag: RSV:s förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag förutom att RSV som tidigare nämnts (se avsnitt 6.1) inte lagt några förslag om tullar. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Förslagen motsvarar i huvudsak reglerna lag. Vissa preciseringar och modifieringar som t.ex. att den överflyttning av bestämmelser om uppgiftsskyldighet som 1990 skett från taxeringslagen till lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter beaktas genom de föreslagna reglerna. De föreslagna reglerna medger att regeringen vidtar en rad skiftande åtgärder på skatteområdet. I det följande skall några av de åtgärder som framför allt kan komma i fråga behandlas närmare. Under mer allvarliga kriser och i krig kan det vara nödvändigt att snabbt kunna besluta att taxering enligt taxeringslagen inte skall verkställas eller att den skall verkställas på annat sätt än som anges i taxeringslagen. Det kan även finnas anledning att taxera endast vissa skattskyldiga t.ex. företag. En sådan möjlighet finns även enligt 2 § lag (jfr prop. 1957:176 s. 41). På motsvarande sätt bör regeringen kunna få besluta att uppgiftsskyldighet inte skall fullgöras eller fullgöras på annat sätt eller för annan period än som anges där. Den uppgiftsskyldighet som regleras gäller i huvudsak uppgifter till ledning för egen taxering i form av självdeklaration och uppgifter för kontroll av annans taxering i form av kontrolluppgifter. Kontrolluppgiftsskyldigheten är mycket omfattande och medför betydande arbetsuppgifter för såväl uppgiftslämnaren som skatteförvaltningen. Kontrolluppgifter lämnas i stor omfattning elektroniskt i form av ADB- upptagningar. Företagen lämnar även standardiserade räkenskapsutdrag (SRU) elektroniskt. Ett rimligt antagande är att företagens möjligheter att lämna uppgifter under kriser och krig kan komma att i hög grad försämras. Även skattemyndigheternas förmåga att ta emot och bearbeta uppgifter kommer att försämras. Detta gäller inte minst mot bakgrund av de störningar som kan uppkomma i överföringen av uppgifter på elektronisk väg och befarade datastörningar samt de personalminskningar som kan bli nödvändiga. Det kan av dessa skäl bli nödvändigt att genomföra kraftiga förenklingar i uppgiftsskyldigheten. Regeringen bör därför ha möjlighet att föreskriva att kontrolluppgiftsskyldighet och deklarationsskyldighet inte behöver fullgöras eller fullgöras på annat sätt eller för annan period än som anges i lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter. Regeringen bör även ha möjlighet att föreskriva att beslut om taxering skall få fattas av någon annan myndighet än som anges i fredstida regler. Regeringen bör t.ex. ges möjlighet att föreskriva att skattemyndighet skall få meddela beslut om t.ex. taxering i fråga om skattskyldig som vistas inom myndighetens verksamhetsområde utan att vara folkbokförd där. I RSV:s rapport anges att allmän och särskild fastighetstaxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) är uppgifter som inte bör prioriteras under kriser och i krig. Regeringen delar den bedömningen och ansluter sig till förslaget att regeringen skall få förordna att sådan taxering tills vidare inte skall verkställas. I regeringens befogenheter bör därför även ingå att få föreskriva att fastighetstaxering skall verkställas , på annat sätt eller för annan period än som anges i fastighetstaxeringslagen. Den indirekta beskattningen har fått allt större betydelse både från statsfinansiell synpunkt och som ekonomiskt styrmedel. Regler om förfarandet vid indirekt beskattning återfinns framför allt i mervärdesskattelagen (1994:200) och lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Delar av den indirekta beskattningen, framför allt vad gäller skatteslag och skattesubjekt som rör eller omsätter stora belopp, har som RSV redogjort för i rapporten en hög prioritet även under krigsförhållanden. Andra delar av den indirekta beskattningen har betydligt lägre prioritet och sådan beskattning bör under krigsförhållanden helt kunna slopas. RSV har i rapporten pekat på att de små och medelstora företagen utgör av samtliga företag men att de endast svarar för av inbetalad mervärdesskatt och att en bevakning av inbetalningarna från de största företagen torde vara genomförbar. Beträffande mindre och medelstora företag torde endast en stickprovskontroll kunna förekomma. Punktskatterna rör ett förhållandevis litet antal skattskyldiga och är av den anledningen lätta att administrera. Vissa av dem rör å andra sidan från statsfinansiell synpunkt mindre betydande belopp, varför de av den anledningen inte behöver prioriteras. Regeringen bör därför, i likhet med vad som gäller och som föreslås beträffande inkomsttaxeringen, få föreskriva att beslut om indirekt beskattning tills vidare inte skall fattas. För de fall där beskattnings- verksamheten kan fortgå under kriser och krig kan även finnas behov av att vidta starkt förenklande åtgärder. I regeringens befogenheter bör därför även ingå att få föreskriva att beskattningen skall få ske på annat sätt än som anges i nämnda lagar. Uppbördslagstiftningen behandlar huvudsakligen förfarandet varigenom skatter och vissa avgifter betalas in. Regler om uppbörd av skatter och avgifter återfinns förutom i uppbördslagen t.ex. i lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, lagen (1958:295) om sjömansskatt, lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1941:416) om arvs- och gåvoskatt samt mervärdesskattelagen. Uppbörden rör bl.a. frågor om debitering av slutlig skatt och betalning av preliminär skatt samt fastställande av underlag för egenavgifter. Uppbörden tillhör ett av de områden som måste prioriteras högt under kriser och krig för att nödvändiga medel skall flyta in i statskassan. Eftersom taxeringsverksamheten kommer att ha en betydligt lägre prioritet under krig och krigsfara kommer uppbörden att få en relativt sett ökad betydelse. För att flexibiliteten i uppbördsförfarandet skall kunna upprätthållas under kriser och krig bör regeringen, i likhet med vad som gäller , ha fullmakt att vidta nödvändiga förändringar i de lagar som reglerar detta. I programplanen för det civila försvaret 1994/95-1998/99 anges som önskvärd förmåga för uppbördssystemet bl.a. att systemet skall medge att verksamheten skall kunna upprätthållas i huvudsak i fredstida omfattning. Systemet skall säkerställa att de förändringar som kan bli nödvändiga i ett kris- eller krigsskede snabbt skall kunna genomföras. Även om utgångspunkten som tidigare nämnts är att det fredstida systemet skall tillämpas kan det vara nödvändigt att i vart fall under krig göra långtgående förenklingar i uppbördssystemet. Som angetts under avsnitt 5.4 bör det till och med i sista hand finnas en möjlighet att manuellt utan ADB-stöd ombesörja att uppbörden kan fortgå. I 12 § 1 mom. förordningen till lag ges bestämmelser om betalning av preliminär skatt som avviker från fredstida regler. RSV har föreslagit att verket skall få föreskriva att skattskyldig med preliminär A-skatt skall betala sådan skatt tills vidare med tillämpning av den honom senast tillställda skattsedeln på preliminär skatt samt att preliminär F- skatt skall utgå med samma belopp som för närmast föregående inkomstår. RSV har även föreslagit att verket skall få föreskriva att jämkning av preliminär skatt skall få göras efter utgången av stadgad tid och att anstånd med inbetalning av debiterad skatt skall få beviljas tills vidare. Regeringen ansluter sig till RSV:s uppfattning att de föreslagna åtgärderna i vissa situationer kan vara nödvändiga och att fullmaktslagstiftningen bör ge utrymme för åtgärder av de slag som angetts. Vid utformningen av bestämmelserna måste dock de begränsningar som ges i RF om delegation beaktas och beslutsbefogenheterna exklusivt avse regeringen (se avsnitt 6.6). I förhållande till övriga skatter och avgifter kompliceras möjligheten till ändringar i förfarandereglerna på tullområdet i viss mån genom medlemskap i . För en mer utförlig bild av den rättsliga verkan av ett EU- medlemskap och regleringen på tullområdet hänvisas till regeringens propositioner 1994/95:19 om medlemskap i unionen och 1994/95:34 om den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap. I det följande skall inledningsvis lämnas endast en översiktlig bild av rättsläget. Enligt artikel 9 i baseras gemenskapen bl.a. på en tullunion som omfattar alla varor. Inom EU finns även en gemensam handelspolitik. Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken innebär att beslut som rör dessa områden i huvudsak fattas av gemenskapen. I första hand är rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättande av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen) och kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av med föreskrifter för verkställighet av tullkodexen (tillämpningskodexen) styrande för förfarandet vid förtullningen. Bestämmelserna i gemenskaps- förordningarna utgör stommen för tullförfarandet och för beräkning och uttag av tull. Alla tullbehandlingsformer och viktiga tullprocedurer av ekonomisk betydelse och påföringen av avgifter samt betalning av avgifter omfattas av EU:s förordningar. Tullkodexen innehåller dessutom de övergripande reglerna om överklagande m.m. Genom medlemskapet har gemenskapsförordningarna blivit direkt gällande svensk rätt. Inom EU finns också bestämmelser på tullområdet i form av direktiv. Detta gäller främst bestämmelser om skatter. Ett direktiv medför som huvudregel inte att en bestämmelse blir gällande nationell rätt utan innebär i stället en skyldighet för medlemsländerna att ha vissa bestämmelser i den nationella rätten. I tullagen (1994:1550) finns nationella regler som kompletterar tullkodexen och tillämpningskodexen. Tullagen gäller tull som tas ut vid import eller export av varor från eller till tredje land (område som inte omfattas av EG:s tullområde) och övervakning och kontroll av import från och export till sådant land. Vad som sägs i tullagen om tull gäller även annan skatt samt tull eller avgift som skall tas ut för varor vid import från tredje land, om inte annat anges eller uttryckligen framgår av sammanhanget. Utgångspunkten är således att beslutanderätten i fråga om tullar och handelspolitik överlåtits på EG och att EG-rätten är direkt tillämplig i . Under sådana extraordinära förhållanden som krävs för att fullmaktslagstiftningen skall träda i tillämpning och med hänsyn till de övriga begränsningar som ges i lagen är det, enligt vår uppfattning, möjligt att trots medlemskapet i EU meddela föreskrifter av det slag som fullmaktslagen anger även på tullområdet (jfr avsnitt 6.1). Grunden för detta är folkrättsliga principer; de åtgärder som föreslås är nödvändiga för att tillgodose viktiga nationella skydds- och säkerhetsintressen. Bedömningen av om från gemenskapsrätten avvikande bestämmelser skall meddelas kommer att kräva noggranna överväganden som kan innefatta en rad komplicerade ställningstaganden. Med hänsyn till det anförda och det starka sakliga samband som föreligger mellan skatter, tullar och de avgifter som omfattas av förslaget föreslås som angivits under avsnitt 6.1 att fullmaktslagen även får omfatta tullar. Andra skatter och avgifter m.m. Regeringen bör även beträffande andra skatter och avgifter än som särskilt nämnts tidigare få meddela föreskrifter av motsvarande slag. Sådana föreskrifter kan t.ex. bli aktuella enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970:624), fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, fordonsskattelagen (1988:327), lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl., lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Regeringens förslag: Regeringen skall få meddela andra föreskrifter om för- farandet vid folkbokföringen än de som annars gäller. Regeringen skall också få föreskriva att beslut om ändringar i folkbokföringen tills vidare inte skall fattas. RSV:s förslag: RSV:s förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Folkbokföringen är av grundläggande betydelse för den enskildes rättigheter och skyldigheter under såväl fred som höjd beredskap. Folkbokföringsuppgifterna är viktiga för verksamheter vid flera beredskapsfunktioner och för myndigheter inom totalförsvaret. Flera remissinstanser, bl.a. () har också pekat på betydelsen av en fungerande folkbokföring även under kriser och krig. har anmärkt att verket är beroende av uppgifter från folkbokföringsregistren för att kunna införa ransoneringssystem. I programplanen för det civila försvaret 1994/95-1998/99 anges som mål att folkbokföringssystemet skall ha hög funktionssäkerhet. Reservdrift skall finnas för vitala funktioner. Systemet skall medge att vitala delar inklusive kommunikation fungerar. Reservrutiner skall finnas så att lokala och aviseringar kan ske i begränsad omfattning. Ett system skall även finnas för lokal insamling av uppgifter för senare uppdatering av folkbokföringen (minnesbok). RSV har i rapporten föreslagit att ändrad bosättning inte skall föranleda ändringar i folkbokföringen när fullmaktsreglerna är satta i tillämpning om det inte finns särskilda skäl för en sådan ändring. Fullmaktslagstiftningen bör, i likhet med vad som gäller i övrigt, även på folkbokföringsområdet begränsas till förfarandereglerna. I den mån situationen påkallar ändringar i de materiella reglerna om folkbokföring bör det i första hand ankomma på , eller på organ som övertagit funktion, att besluta om dessa. Folkbokföringen tillhör mot bakgrund av dess stora betydelse för beskattningen, men också för andra funktioner, en av de verksamheter inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende som har högst prioritet under kriser och krig. Även under kriser och krig är det av stor betydelse att uppgifterna i folkbokföringsregistren är korrekta. Målsättningen bör därför liksom för andra verksamheter under kriser och krig - till skillnad från utgångspunkten lagstiftning - vara att verksamheten skall fortsätta under fredsmässiga former . Enligt vår mening bör utgångspunkten även under kriser och krig vara att folkbokföringen skall ske efter de regler som gäller i fredstid. Om ADB-systemet slås ut bör registreringen i enlighet med den planering som finns ske i minnesböcker för senare uppdatering av folkbokföringsregistren. I det följande skall de situationer som åsyftas med de föreslagna reglerna behandlas närmare. Regler om folkbokföring återfinns främst i folkbokföringslagen (1991:481). Lagen innehåller bl.a. regler om när anmälan om flyttning skall göras och till vem den skall lämnas. Enligt 25 § skall den som flyttat inom anmäla flyttningen till en skattemyndighet, en allmän försäkringskassa eller ett postbefordringsföretag som regeringen bestämmer. Även den som ändrar postadress utan att flyttning skett skall göra anmälan på motsvarande sätt om postadressen skall gälla . Främst under krig kan förhållandena motivera en ökad flexibilitet vad gäller sättet och tiden för flyttningsanmälan. Regeringen bör därför ha möjlighet att meddela föreskrifter som avviker från 25 § folkbokföringslagen. I 34 § folkbokföringslagen regleras vilken myndighet som skall fatta beslut om folkbokföring m.m. och när sådant beslut skall fattas. Enligt första stycket beslutar skattemyndigheten i ärende enligt lagen efter anmälan eller ansökan eller annars när det finns skäl till det. Rör ärendet folkbokföring på fastighet eller i församling beslutar, enligt andra stycket, skattemyndigheten i det län där fastigheten eller församlingen är belägen. Tredje stycket anger att personnummer fastställs av den skattemyndighet som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen förordnar. I fjärde stycket anges att i övriga ärenden beslutar skattemyndighet inom vars verksamhetsområde en person är eller senast har varit folkbokförd eller, i fråga om ärende enligt 1 § andra stycket, den skattemyndighet som enligt särskilda bestämmelser skall underrättas om händelsen. Under framför allt krigsförhållanden går det inte alltid att garantera att alla skattemyndigheter kan fullgöra sina uppgifter eller att kommunikationerna med eller mellan myndigheterna går att upprätthålla. Regeringen bör därför, för att nödvändig flexibilitet skall uppnås, få meddela även från 34 § folkbokföringslagen avvikande föreskrifter. Uppgifter om tillfälliga vistelser under en på förhand bestämd tid av högst medför, enligt 8 § folkbokföringslagen, inte några ändringar i en persons folkbokföring. Detsamma gäller, enligt 9 § samma lag, om en person under en på förhand bestämd tid regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet än den där hans familj är bosatt. Utgångspunkten vad gäller flyktingar och personer som evakuerats bör i regel vara att de skall återvända till hemorten och att vistelsen på annan plats endast är en tillfällig sådan som inte skall föranleda någon ändring i folkbokföringen. De fredstida folkbokföringsreglerna kan därför behöva ändras under sådana kriser och krig som kan befaras bli långvariga.