prop · GI03163 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1994/95:163 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i (). Redogörelsen avser i huvudsak verksamheten men i skrivelsen ges även en historisk tillbakablick. I avslutningen görs en framåtsyftande analys. 1 ESK till : Från diplomatkonferens till internationell organisation......... 3 2 verksamhetsfält................... 5 2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, kris- hantering och fredsbevarande åtgärder inom ram............. 5 2.2 Mänskliga rättigheter och demokrati- byggnad inom .................... 7 2.3 ekonomiska dimension.......... 9 2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder inom ram........................... 10 2.5 och andra internationella orga- nisationer........................... 12 2.6 Den parlamentariska församlingen..... 13 2.7 Kontakter med frivilliga organisa- tioner............................... 14 3 Konkreta insatser........................ 14 3.1 ............................ 14 3.2 roll i .. 15 3.3 ......................... 16 3.4 Andra långtidsmissioner: , och .................. 17 3.5 Konflikten i och Minskprocessen....................... 18 4 och toppmötet i ................................. 20 5 Avslutning: framtida säkerhets- politiska roll i .................. 23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................. 27 1 ESK till : Från diplomatkonferens till internationell organisation Vid toppmötet i undertecknade 34 europeiska och nordamerikanska statschefer från Konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK). Samtliga länder i utom , samt och hade därmed godkänt en överenskommelse som skulle komma att spela en betydande men motsägelsefull roll . Från sovjetisk sida såg man i hög grad i Slutakten den politiska bekräftelsen av sitt herravälde över . Västländerna betonade däremot utfästelserna om att respektera de mänskliga rättigheterna. Det var ESK och Slutakten som knäsatte principen att mänskliga rättigheter inte enbart är en stats interna angelägenhet. Detta fick också följder för och hela det internationella samfundet. Frågorna om efterkrigsordningen i präglade ESK:s arbete . kom dagordningen att i högre grad domineras av nedrustnings- frågorna. Konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och ned- rustning i , den s.k. , inledde en ny fas. Inom ESK:s ram förhandlades därefter avtal mellan de dåvarande militärallianserna om begränsning av konventionella militära styrkor i , det s.k. , som medförde en avsevärd minskning av flyg- och markstridskrafter i . Frigörelsen i , och det slut skapade även för ESK andra förutsättningar. Det nya ESK fick sitt grunddokument, Parisstadgan för ett nytt , vid ett stats- och regeringschefsmöte . Grunden för det nya ESK blev ett erkännande av en värdegemenskap kring demokratins och rättsstatens ideal och kring respekten för de mänskliga rättigheterna. För att befästa denna värdegemenskap och för att kunna hantera den nya situationen togs också de första blygsamma stegen mot en institutionalisering av ESK. hade arbetet i första hand skett genom att man anordnade längre uppföljningsmöten med omfattande diskussioner om alla frågor som behandlades i Slutakten från . Resultaten från sådana möten stod inte alltid i proportion till den möda och tid som lagts ned. I efterhand kan man dock konstatera att de diskussioner som fördes och det kontaktnät som skapades mellan öst och väst genom förhandlingsarbetet sannolikt haft betydelse för stabiliteten i och, i viss mån, för frigörelsen i öst. Åtaganden som blev resultatet av översynskonferenserna var visserligen politiskt bindande för deltagarstaterna, men eftersom ESK enbart utgjorde ett förhandlingsforum saknades struktur och fast organisation för att systematiskt och fortlöpande bevaka efterlevnaden. Uppföljningen fick i allt väsentligt ske nationellt. De konflikter och den instabilitet som kom att känneteckna delar av det nya var av en helt annan karaktär än den verklighet som präglat det dagar. Inom ESK arbetade man därför målmedvetet för att bygga upp ett system av nya instrument för konflikthantering. Dessa avsåg att ge ESK möjlighet att agera i alla stadier av en konflikt: från tidig förvarning via konfliktförebyggande åtgärder, konflikthantering och fredsbevarande insatser till deltagande i ett återuppbyggnadsskede. Vid toppmötet i förklarades att ESK skulle ses som en regional organisation i mening (kap. VIII) dvs. som en organisation med ansvar för frågor rörande upprätthållande av internationell fred och säkerhet, som lämpar sig för regionala åtgärder. Genom beslutet vid toppmötet i att ändra namn till () stadfästes den förändringsprocess som ägt rum . växte antalet medlemsstater från 34 till 52 (exklusive "" () som är suspenderad medlem). Det geografiska tillämpningsområdet utvidgades att i praktiken omfatta inte bara området fram till utan även och i vissa avseenden asiatiska och . är genom missioner direkt engagerat och representerat på , i , , , , , och . Mandaten för dessa missioner varierar i sin utformning men syftar vanligen till att skapa dialog mellan folkgrupper eller parterna i en konflikt, men också till att konkret bistå i t.ex. konstitutionella frågor rörande demokrati och mänskliga fri- och rättigheter. medlemskrets samt den värdegemenskap som växt fram med uppslutning kring ett brett säkerhetsbegrepp - omfattande såväl militära förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och rustningskontroll, som mänskliga rättigheter inklusive skydd för minoriteter, demokratins och rättsstatens principer samt sociala och ekonomiska aspekter - gör organisationen unikt skickad att agera i konflikter inom ESK-området. En särskild kompetens att på ett tidigt stadium få förvarning om potentiella konflikter finns numera inbyggd i organisationen genom att den nya strukturen ger möjlighet till regelbundna och ingående politiska konsultationer. Dessa äger rum inom ramen för det s.k. Permanenta Rådet som möts minst en gång i för att diskutera aktuella frågor. Huvudstadsrepresentanter möts i princip kvartalsvis på hög nivå inom ramen för det s.k. Höga Rådet () i . Ministerrådsmöten äger rum en gång , senast i . Toppmöten äger rum , nästa gång i . finns även ett årligt roterande ordförandeskap i ESK/. utrikesminister var ordförande . Ordförandeskapet föregicks och efterföljdes av i ESK:s s.k. trojka. utvecklades ESK:s ledningskapacitet på ett avgörande sätt: ordförandens ställning stärktes och trojkans ansvar utvecklades, en generalsekreterarfunktion samt ett gemensamt sekretariat för huvuddelen av verksamhet inrättades. Vid det tredje rådsmötet inom ESK, som hölls i , beslutades om en konvention om förlikning och skiljedom. Enligt konventionen skall en domstol upprättas med säte i . Konventionen trädde i kraft . är konventionens depositarie. pågår tillsättning av förlikningsmän och skiljedomare. har numera ett fast sekretariat med huvudkontor i , ett kontor för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) i samt ett mindre sekretariat i . Minoritetskommissarien har sitt säte i . Domstolen enligt Konventionen om förlikning och skiljedom den s.k. , skall som nämnts ha sitt säte i . Ett regionalt kontor för planeras i . I blickpunkten för verksamhet står konfliktförebyggande åtgärder i olika former. Organisationen bygger upp en beredskap att ingripa i alla stadier av en konflikt omfattande även möjligheten att ställa upp med trupper för fredsbevarande insatser. En sådan insats är aktuell i . Beslut inom fattas i princip genom konsensus, varigenom alla deltagarstater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär. Nackdelen med denna ordning är att beslut kan blockeras eller bli alltför urvattnade. I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en s.k. konsensus-minus-en regel, dvs. att beslut kan fattas trots att en direkt inblandad part inte godkänner det. I konfliktsituationer gäller dock i regel - liksom i fredsbevarande insatser - alla parters aktiva samtycke till verksamhet. 2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och fredsbevarande åtgärder inom ram Praktiskt taget alla aspekter av betydelse för fred och säkerhet i kan diskuteras inom ram, med utgångspunkt i de långtgående politiska åtaganden som OSSE-staterna gemensamt gjort. Deltagarstaternas gemensamma definition av begreppet säkerhet och övriga politiska åtaganden legitimerar och dess medlemsstaters rätt till insyn i förhållanden som berörs av dessa åtaganden. Denna ger också medlemsstaterna rätt och möjlighet att, som en del av upprätthållandet av respekten för grundprinciper, påtala missförhållanden. har utvecklat särskilda mekanismer och former för att påtala brott mot gjorda åtaganden, och för att underlätta insyn i och diskussion av påtalade missförhållanden. tydligare inriktning på konfliktförebyggande insatser har utvecklats parallellt med arbetet på att definiera organisationens roll i den nya europeiska säkerhetsstrukturen. Ett av de viktigaste inslagen i detta arbete är utvecklandet av samarbete och utbyte med i första hand och FN. Som en uppföljning av besluten vid ingicks under det svenska ordförandeskapet i ESK ett ramavtal med FN om utbyte och samverkan under åberopande av kapitel VIII. Vid inleddes ett arbete inom syftande till en vidgad OSSE-roll i verksamheten på fältet i olika krisområden, innefattande fredsbevarande insatser. Det första konkreta uttrycket för förverkligandet av dessa ambitioner blev den s.k. Minsk-processen som syftade till en lösning av konflikten i . Som ett stöd för Minskprocessen togs vid toppmötet i ett principiellt betydelsefullt beslut rörande OSSE-insatser i . Medlemsstaterna deklarerade då sin politiska beredvillighet att bidra med en multinationell fredsstyrka i . Det uppdrogs åt ordföranden att utarbeta en plan för en sådan insats. medlemsstater bekräftade vid ånyo organisationens primära roll avseende tidig förvarning, konfliktförebyggande och krishanterande insatser i regionen. Deltagarna enades också om att i exceptionella fall hänskjuta en konfliktfråga till . En mycket stor majoritet av staterna förespråkade att detta skulle kunna ske utan samtycke av de närmast inblandade i konflikten. Det var dock inte möjligt att uppnå full enighet om detta. har stegvis utvecklat en rad instrument för konkreta konfliktförebyggande och krishanterande insatser. olika typer av långtidsmissioner är ett exempel på detta, liksom ordförandeskapets och trojkans nyvunna möjligheter att agera direkt eller genom särskilt utsedda representanter för ordförandeskapet. Högkommissarien för nationella minoriteter har till uppgift att på ett tidigt stadium identifiera förhållanden för minoriteter som skulle kunna utveckla sig till en konflikt. Högkommissarien skall samla information och genom dialog med parterna söka finna konstruktiva lösningar på problemen. Däremot skall han inte agera som en ombudsman för individuella klagomål. Hans insatser i , och har rönt stor uppskattning och han har därför getts ökade resurser. Inom ramen för den mänskliga dimensionen har medlemsstaterna gjort en rad åtaganden i syfte att upprätthålla en hög standard beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna. Om kränkningar av mänskliga rättigheter uppmärksammats kan skicka ut särskilda missioner, vilka skall undersöka och belägga eller vederlägga uppgifterna samt ge rekommendationer om hur förbättringar kan åstadkommas. I normalfallet förutses att den berörda staten samarbetar med missionen och är öppen för en konstruktiv dialog. Om läget bedöms särskilt allvarligt finns dock möjlighet att sända missioner för att undersöka förhållanden på plats mot berörd stats vilja. Denna möjlighet har endast utnyttjats i ett fall, missionen till och 1993, men har diskuterats t.ex. beträffande och . I de flesta fall har samarbetsvägen trots allt bedömts vara mer ändamålsenlig. sanktionsmöjligheter mot medlemmar som inte uppfyller sina åtaganden är främst av politisk natur, dvs. att söka övertyga om att det ligger i statens eget övergripande och långsiktiga intresse att följa sina åtaganden. har också fått nya uppgifter inom det säkerhetsskapande och konfliktförebyggande området. Det s.k. stabilitetspaktsinitiativet utgör en av EU:s första samfällda aktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan sägas vara att minska riskerna för att problem uppstår inom ett framtida EU med de central- och östeuropeiska länderna som medlemmar, eller med stater utanför EU. Pakten antogs vid en slutkonferens i och överlämnades pakten till . Organisationen får en viktig roll som förvaltare och övervakare av de avtal som kommer att ingå inom ramen för pakten och som tvistlösningsforum för problem relaterade till dessa avtal. 2.2Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom Frågor om mänskliga rättigheter, däribland minoritetsrättigheter, och demokratibyggnad behandlas i inom ramen för vad som kallas den mänskliga dimensionen. Dessa frågor, som tidigare hanterades separat inom , har alltmer kommit att integreras i det övriga arbetet. Detta sammanhänger med att man anlagt en ny, bred syn på begreppet säkerhet, vilket tidigare främst förknippades med militära frågor. betonas att ett demokratiskt styrelseskick, byggt på rättsstatens principer, med respekt för mänskliga rättigheter i sig själv är konfliktförebyggande. Denna utveckling har pågått , men har blivit alltmer tydlig. Inom den mänskliga dimensionen tillkom i en period av avspänning och samförstånd tämligen långtgående politiskt bindande förpliktelser främst fastlagda Köpenhamnsdokument. koncentreras uppmärksamheten på att se till att dessa åtaganden efterlevs. Detta sker dels genom relativt öppen kritik av de deltagande staternas efterlevnad av åtagandena, dels genom positiva åtgärder i syfte att förmå staterna att leva upp till sina förpliktelser, exempelvis rådgivning avseende konstitutionell rätt, minoritetssskydd och medborgarskapslagstiftning. Vid ministerrådsmötet i underströks den mänskliga dimensionens betydelse i det bredare säkerhetsbegreppet och i den kontinuerliga konsultations- och beslutsprocessen. Rådet beslutade att Warszawakontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) skulle få mer personal för att kunna spela en ökande roll i valövervakning, och för att förbättra samarbetet med frivilliga organisationer samt andra relevanta internationella organisationer. ODIHR har bl.a. anordnat seminarier om gästarbetare, lokal demokrati och zigenare samt sänt observatörer till rättegångar i , , , , , den f.d. jugoslaviska republiken () och . Man har också bistått med råd i konstitutionella frågor till , och , samt deltagit med valövervakare. Vid toppmötet i betonades den mänskliga dimensionens betydelse i det breda säkerhetsbegreppet ytterligare. Ordförandeskapet fick bl.a. i uppgift att informera det Permanenta Rådet i om allvarliga fall av påstådda kränkningar av åtagandena inom den mänskliga dimensionen. ODIHR:s arbete kommer därför att steg för steg integreras i dagliga krishantering och i den konfliktförebyggande verksamheten. Enighet råder nu om att bör ägna mer resurser åt att nå ut till s.k. nya demokratier, särskilt i , genom ökad närvaro, rådgivning och riktade insatser inom demokratibyggande bl.a. genom regionala seminarier. En konkret fråga som rönt stor uppmärksamhet gäller den bristande respekten för de mänskliga rättigheterna i . Vid Budapestmötet utsattes för hård kritik. De nordiska länderna har inom ramen för sökt verka för att en expertmission skall inbjudas för att på plats undersöka läget. EU gav i sitt stöd till det nordiska initiativet. har svarat med att bjuda in en parlamentarikerdelegation att besöka landet. av 1994 inledde bevakning av konflikten i . Efter ett flertal kraftfullt kritiska uttalanden och resor till regionen av olika delegationer har en principöverenskommelse träffats om att etablera permanent OSSE-närvaro i området. agerande i Tjetjenien-fallet har visat att tillämpningen av organisationens principer i interna konflikter har vunnit brett stöd. Regeringen fäster stor vikt vid roll att i samarbete med den verka för ett slut på den brutala konflikten, respekt för mänskliga rättigheter och en återgång till normalt liv i området. och har i frågor som berör den mänskliga dimensionen i hög grad likartade mål. Speciellt gäller detta strävanden efter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna samt rättsstatens principer. Däremot skiljer organisationerna sig åt vad gäller medlemskrets och arbetsmetoder. Att söka få till stånd en fast ansvarsfördelning förefaller dock varken vara realistiskt eller önskvärt. Pragmatiskt samarbete är att föredra. Samarbetet mellan de två organisationerna äger huvudsakligen rum på sekretariatsnivå. Personal från sekretariat deltar i stor utsträckning vid möten, seminarier och expertmissioner. deltar i vissa av expertkommittéer. Ett samarrangemang, ett seminarium om zigenare, ägde rum . Ett gemensamt seminarium om tolerans planeras äga rum i . Samarbetet på praktisk nivå har varit speciellt framgångsrikt i . högkommissarie för nationella minoriteter har utvecklat ett gott samarbete med sekretariat. Under tid som OSSE-ordförande 1993 togs initiativ till samrådsmöten mellan de högst ansvariga för frågor rörande mänskliga rättigheter i , och FN. Dessa möten äger fortsatt rum regelbundet. I har man tillsatt en speciell arbetsgrupp, vilken har till syfte att förbättra samarbetet med . Detta har bl.a. lett till att ställer expertis till förfogande vid OSSE-missioner i länder där är aktivt. Även om den ekonomiska dimensionen, som också innefattar frågor rörande miljö och tekniskt-vetenskapligt samarbete, funnits med i ESK-processen redan från och formellt jämställts med arbetet avseende mänskliga rättigheter och militär säkerhet har den i praktiken spelat en undanskymd roll. Först sedan samtliga deltagande stater, både vid om ekonomiskt samarbete och vid toppmötet i bekänt sig till de marknadsekonomiska principerna, har ekonomiska dimension fått förutsättningar att spela en viktig roll. har uttalat stöd för övergången i länderna i forna och från centralstyrd planekonomi till ett marknadsekonomiskt system samt för dessa länders beslutsamhet att integreras i det internationella ekonomiska systemet. efter Parismötet präglades arbetet inom den ekonomiska dimensionen av farhågor om en överlappning med det arbete som redan bedrevs i andra etablerade internationella ekonomiska och finansiella organisationer. Vid översynskonferenserna i och har därför roll på det ekonomiska området närmare definierats. Denna bygger på breda definition av säkerhet vari även ingår ekonomiska, sociala och miljöfrågor. Likväl är de ekonomiska frågorna fortfarande ofullständigt infogade i struktur och dagliga arbete. Två möten har ägt rum med , dvs. det reguljära organet inom där den ekonomiska dimensionen behandlas. Det senaste i . Vid dessa möten har andra internationella institutioner verksamma på området aktivt deltagit, främst FN:s ekonomiska kommission för (ECE), och Europeiska (). Samarbetet med dessa organ bedöms kunna ha goda förutsättningar att fördjupas och breddas. Diskussionen vid möten har omfattat ett vitt spektrum av problem sammanhängande med övergången från planekonomi till marknadsekonomi. anordnades seminarier om att främja tillkomsten av små och medelstora företag respektive om företagande och miljö. skall åter sammanträda med inriktning på regionalt ekonomiskt samarbete på områdena handel, investeringar och infrastruktur. Det bör nämnas att ekonomiska frågor också diskuteras i framväxande regionala samarbetsgrupper utanför ram, bl.a. i , och det Centraleuropeiska initiativet. Samarbetet med de nordafrikanska Medelhavsstaterna har framför allt för EU-länderna varit en central fråga, och traditionellt hanterats i samband med ekonomi- och miljöfrågor inom . För att ytterligare fördjupa dialogen med dessa länder beslöt Budapestmötet att de skall kunna inbjudas till möten inom vilka rör medelhavsfrågor. Dialogen skall förberedas av en arbetsgrupp under Permanenta Rådet. 2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder inom ram Som en röd tråd genom drygt tjugoåriga historia går förhandlingar om, och tillämpning av, en växande uppsättning förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. I tappning är dessa åtgärder väsentligen militärpolitiska till sin natur. Deras inriktning går tillbaka till Slutakten från . De har därefter vidareutvecklats i flera steg. Genombrottet för OSSE-filosofin om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder kom i de förhandlingar som ägde rum i 1984-1986: Slutaktens regler för frivillig föranmälan och observation utvecklades och gjordes politiskt bindande och helt nya obligatoriska kontrollbestämmelser gav möjlighet till inspektion på platsen vid misstanke om brott mot överenskommelsen. Stockholmsdokument har ersatts av stegvis utvidgade och kompletterande förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i 1990, 1992 och Wiendokument. Utbytet av militär information har svällt i omfattning. Den rutinmässiga hanteringen förenklas av ett automatiserat kommunikationsnät som de flesta OSSE-stater är anslutna till. Toppmötet i beslutade bilda ett permanent förhandlingsorgan för frågor om militär säkerhet vilket kallas Säkerhetsforum (Forum for Security Cooperation, FSC). Under de år som gått sedan det första Wiendokumentet antogs 1990 har stora framsteg gjorts. Information som var sekretessbelagd delges de deltagande staterna på rutinbasis. Utvärderingsbesök, inspektioner och observationer genomförs i stor omfattning. Dessa fyller inte bara det primära syftet att kontrollera efterlevnad utan är också förtroendeskapande i sig själva genom att de skapar naturliga kontaktytor mellan militär personal. Även om vissa brister finns i tillämpningen, speciellt när det gäller en del mindre stater, är huvudintrycket positivt. Den nu gällande uppsättningen förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, Wiendokument, är politiskt bindande och den hittills mest ambitiösa. Utöver tidigare framförhandlade åtgärdskategorier innehåller detta bl.a. också en överenskommelse om ett omfattande informationsutbyte under rubriken försvarsplanering. Häri ingår uppgifter om militär doktrin, stridskrafter och budgetprognos . Wiendokumentens grundtanke är att öppenhet om militära förhållanden och vaksamhet beträffande förändringar skapar förtroende och förutsägbarhet och därmed säkerhet. Personliga kontakter och samarbete mellan militär personal i olika OSSE-stater bidrar i hög grad till att förverkliga denna filosofi. Wiendokumentet 1994 liksom dess föregångare, är unikt, bl.a. i så måtto att det har en särskild återkommande process för kontroll av, och utbyte av erfarenheter från, implementeringen, dvs. efterlevnaden av de ingångna överenskommelserna. Budapestmötet poängterade i slutdeklarationen särskilt att just implementeringsfrågorna bör ges ökad vikt i Säkerhetsforums arbete. Vid sidan av Wiendokumentet har OSSE-staterna under 1993-94 utarbetat och antagit överenskommelser om globalt informationsutbyte, riktlinjer för handel med konventionella vapen, stabiliserande åtgärder för kriser, och principer för icke-spridning av massförstörelsevapen. Den s.k. uppförandekoden om bl.a. demokratisk kontroll av väpnade styrkor, som toppmötet i antog, förtjänar ett särskild omnämnande. Uppförandekoden behandlar militärpolitiska aspekter på säkerhet. Den utgör en normbildande OSSE-överenskommelse av delvis nytt slag. Uppförandekoden föreskriver att OSSE-staterna skall eftersträva samverkan och inte söka säkerhet på andra staters bekostnad. I koden förbinder sig medlemsstaterna att visa solidaritet om normer och åtaganden kränks och att underlätta samfällda reaktioner på hot mot säkerheten som kan bli följden av sådana kränkningar. Vidare understryks i koden betydelsen av individens ansvar.