prop · GI03171 · 1995-01-01 00:00:00 — I avvaktan på att eller organ som satts i ställe beslutar om sådana materiella ändringar eller, om förhållandena blir så svåra att det inte är rimligt att fortsätta med registerföringen, bör regeringen genom fullmaktslagen ges möjlighet att föreskriva att beslut om ändringar i folkbokföringen tills vidare inte skall fattas. En sådan föreskrift bör i regel kunna begränsas till endast en viss del av landet eller vissa grupper, t.ex. flyktingar och evakuerade. Registrering vid tillfälliga flyttningar ÖCB och i vill att ansvaret för registrering vid tillfälliga flyttningar klarläggs. RSV har i promemorian utgått från att tillfälliga flyttningar av såväl evakuerade som flyktingar inte skall registreras i folkbokföringen och att inhemska flyktingar och evakuerade skall ha kvar den folkbokföringsort som gällde före flyttningen (jfr 18 och 19 §§ förordning). RSV menar att om det finns behov av någon form av enkel registrering på den tillfälliga inflyttningsorten bör ansvaret för denna läggas på kommunerna. I kommunernas ansvar enligt lagen (1964:63) om beredskap ligger en skyldighet att bistå den som till följd av t.ex. krigsskada eller utrymning blivit i behov av särskilt bistånd. Därvid skall särskilt beaktas behovet av bostad och uppehälle. Lagen upphävs och ersätts av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Genom de nya reglerna läggs ett ökat ansvar för det civila försvaret på kommunerna. Befolkningsskydd och räddningstjänst blir en angelägenhet även under höjd beredskap. Till skillnad från vad som gällt tidigare är utgångspunkten numera att en så stor del av befolkningen som möjligt skall stanna kvar på hemorten bl.a. för att totalförsvarsfunktionerna skall kunna upprätthållas (jfr prop. 1994/95:7 s. 81). Detta innebär att betydelsen och omfattningen av tillfälliga flyttningar kommer att minska i förhållande till tidigare beräkningar. Även om folkbokföringsregistrens användbarhet under kriser och krig skulle öka betydligt om uppgifter om tillfälliga vistelser fanns registrerade där bör enligt regeringens uppfattning dessa uppgifter inte tas in i folkbokföringsregistren. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att uppgifter om tillfälliga adresser normalt inte förs in i registret. Regeringen finner dessutom, mot bakgrund av de svårigheter som ett krig kan medföra för registrering redan av fredstida folkbokföringsuppgifter och de prioriteringar som måste göras hos skatteförvaltningen under krigsförhållanden, att det inte är realistiskt att räkna med att utöka ambitionerna under krigstid till att omfatta även registrering av uppgifter om tillfälliga adresser i folkbokföringsregistren. Uppgifter om vilka som vistas inom kommunen på flyktingförläggningar och i evakueringsbostäder bör därför föras av kommunerna, som har ansvar för befolkningsskyddet. En annan sak är att det av praktiska skäl kan vara av stor betydelse för skattemyndigheterna att känna till var de skattskyldiga vistas. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att, som påpekat, antalet kontrolluppgifter med adresser som avviker från folkbokföringsadressen kan förväntas öka under krigsförhållanden. Vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av detta bör i första hand övervägas av RSV som funktionsansvarig myndighet. Regeringens förslag: Regeringen skall få meddela andra föreskrifter om skatte-, tull-, folkbokförings- och utsökningsregister än de som annars gäller. RSV:s förslag: RSV:s förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag förutom att RSV inte lagt några förslag på tullområdet (se avnitt 6.1). Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts under avsnitt 5.3 kan ett krig komma att kraftigt störa skatteförvaltningens möjligheter att upprätthålla ADB- driften. Det kan därför bli nödvändigt att besluta om vissa begränsningar i skatteförvaltningens skyldigheter att föra ADB-register och att lämna uppgifter ur dessa register. De lagar som reglerar de omnämnda registren är skatteregisterlagen (1980:343), utsökningsregisterlagen (1986:617) och lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. regleras av tullregisterlagen (1990:137). RSV har i rapporten föreslagit att regeringen skall ha möjlighet att föreskriva att vad i skatteregisterlagen och lagen om folkbokföringsregister föreskrivs angående registeransvariga myndigheters skyldighet att lämna uppgifter eller underrättelser till andra myndigheter tills vidare inte skall gälla eller att sådana uppgifter och underrättelser skall ske på annat sätt än med hjälp av automatisk databehandling, att vad i utsökningsregisterlagen föreskrivs angående förande av ett för hela riket gemensamt utsökningsregister tills vidare inte skall gälla, att i lagen om folkbokföringsregister föreskrivet lokalt folkbokförings- register får föras på annat sätt än med hjälp av automatisk databehandling och att förandet av i samma lag föreskrivet centralt referensregister för hela landet får anstå tills vidare. Samtliga åtgärder som RSV föreslagit faller inom ramen för vårt förslag. Detta uttrycks i vårt förslag som att regeringen skall få meddela andra föreskrifter om skatte-, folkbokförings- och utsökningsregister än de som annars gäller. Bestämmelser om förfarandet vid import och export finns som angetts under avsnitt 6.2 i tullkodexen, tillämpningskodexen och tullagen (1994:1550). I sin verksamhet enligt tullagen använder tullmyndigheterna ett system för automatisk databehandling (tulldatasystemet). Närmare bestämmelser om det register som ingår i systemet finns i tullregisterlagen (1990:137). Även tullregisterlagen bör omfattas av den föreslagna fullmaktslagen då motsvarande problematik som för de tidigare nämnda registren föreligger även för tullregistret. I detta sammanhang kan nämnas att påpekat att det måste säkerställas att skatteregistret kan ta emot kontrolluppgifter om den uppgivna adressen inte stämmer med skatteregistrets adress (jfr vad som under avsnitt 6.3 sagts om tillfälliga flyttningar). Det ankommer i första hand på RSV som funktionsansvarig myndighet att överväga om det finns anledning att vidta åtgärder med anledning av detta. Regeringen vill dock påpeka vikten av att kontrolluppgiftsskyldigheten kan fullgöras på ett smidigt sätt även under kriser och krig. Regeringens förslag: Regeringen skall få föreskriva att bestämmelser om om- prövning och överklagande av beslut tills vidare inte skall gälla eller att avvikande bestämmelser skall gälla tills vidare. RSV:s förslag: RSV:s förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bör under kriser och krig få föreskriva att bestämmelser om omprövning och överklagande av beslut enligt de lagar som omfattas av fullmaktslagstiftningen tills vidare inte skall gälla eller att avvikande bestämmelser skall gälla tills vidare. Bestämmelsen motiveras av att de skattskyldiga kan ha problem att överklaga eller begära omprövning på rätt sätt och inom rätt tid. Ett annat motiv för bestämmelsen är att skattemyndigheternas kontroll- och processverksamhet kommer att ha en relativt låg prioritet under kriser och krig och att denna verksamhet kan återupptas först när förhållandena normaliserats. Det kan också tänkas att krigsförhållandena medför en relativt sett större andel felaktiga beslut som kan behöva rättas till i efterhand och att det kan ta tid att t.ex. rekonstruera inkomstförhållanden. Det finns därför anledning att tro att antalet omprövningar kommer att öka. 6.6 Delegering av uppgifter till underordnad myndighet Regeringens förslag: Regeringen skall få överlåta sin befogenhet enligt fullmaktslagen att meddela föreskrifter om anstånd med att fullgöra en förplik- telse i fråga om skatter och tullar på eller, beträffande tullar, . Regeringen skall även få överlåta sin befogenhet enligt fullmaktslagen i fråga om folkbokföring och register på eller, beträffande tullregister, . Regeringen skall dessutom få överlåta sin befogenhet enligt fullmaktslagen att meddela föreskrifter om omprövning av beslut på eller, beträffande tullar, . Regeringen skall slutligen få överlåta befogenhet som regeringen har enligt de skatte-, avgifts-, folkbokförings- och registerförfattningar som reglerar förhållanden som omfattas av fullmaktslagen på eller beträf- fande tullar och tullregister, . Om en landsdel under krig är isolerad från riksstyrelsen eller om omedelbara åtgärder annars måste vidtas skall i övrigt generella regler om delegering av befogenheter gälla, vilket innebär att i första hand civilbefälhavaren och i andra hand skall fatta beslut. RSV:s förslag: Regeringens befogenheter att meddela föreskrifter som avviker från fredstida regler skall på uppdrag av regeringen få utövas av RSV. Kan under krig samband mellan någon del av landet och regeringen eller RSV inte eller endast med trängande svårigheter upprätthållas eller föreligger annars under krig trängande behov av omedelbara åtgärder föreslås skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten var och en inom sitt verksamhetsområde få utöva befogenhet, som enligt fullmaktslagen tillkommer regeringen eller RSV. RSV har inte föreslagit regler om delegation till GTS. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i stort tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. () har avstyrkt RSV:s förslag vad avser delegation till skattemyndighet eller kronofogdemyndighet. ÖCB anser inte att RSV redovisat några skäl att frångå den normala delegeringsordningen, vilken är från regeringen till civilbefälhavare och i sista hand till länsstyrelse. GTS har varit kritisk mot att beskattningssystem och organisation inte beaktats i RSV:s förslag. Skälen för regeringens förslag: Av 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) följer att beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, t.ex. skatt till staten, meddelas genom lag. kan dock med stöd av 8 kap. 8 § RF genom lag ge regeringen rätt att genom förordning meddela föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelser (s.k. moratorium). Enligt 9 § samma kapitel kan på motsvarande sätt ge regeringen rätt att meddela föreskrifter om tull på införsel av vara och om avgifter som på grund av 8 kap. 3 § RF annars skall meddelas av . Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne enligt bestämmelserna i 8 kap. RF, kan medge att regeringen överlåter till t.ex. förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § RF). Regeringen får slutligen enligt 8 kap. 13 § första stycket RF genom förordning även besluta om verkställighetsföreskrifter och om föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av . Regeringen får i sådan förordning även överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet (tredje stycket samma paragraf). Delegation enligt bestämmelserna i 8 kap. RF kan ske oavsett om det föreligger kriser och krig eller inte. Sammanfattningsvis gäller alltså att regeringen efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. RF kan delegera följande uppgifter till underordnad myndighet. - Föreskrifter om anstånd att fullgöra förpliktelser. - Föreskrifter om tull på införsel av vara. - Föreskrifter om avgifter som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av (betungande avgifter). - Föreskrifter om verkställighet av lag. - Föreskrifter som inte genom grundlag skall meddelas av . Bestämmelser om krig och krigsfara finns i 13 kap. RF. kan under vissa förutsättningar enligt 13 kap. 6 § RF genom lag ge regeringen rätt (fullmakt) att genom förordning meddela föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Om riket är i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annan myndighet (13 kap. 8 § RF). Sådant bemyndigande får inte omfatta befogenhet enligt 13 kap. 6 § om inte fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas. Möjligheten till delegation från regeringen till förvaltnings- myndighet med stöd av 13 kap. RF är således mycket begränsad. RSV:s förslag liksom nuvarande fullmaktslagstiftning innebär att de befogenheter som lagen ger regeringen på regeringens uppdrag får utövas av underordnad myndighet (6 § lag). En sådan reglering kan emellertid inte godtas med hänsyn till de begränsningar som RF ger i fråga om möjligheten att delegera normgivningen av skatter (förutom tullar). Beträffande övriga områden som behandlas i den föreslagna fullmaktslagen dvs. avgifter, tullar, folkbokföring, registerfrågor och överklagande m.m. är möjligheten till delegation större. Även om 13 kap. RF, oavsett fullmaktsbestämmelserna, medger en hög flexibilitet vad gäller möjligheten att besluta om beskattning m.m. under kriser och krig är det enligt vår uppfattning angeläget att utnyttja de möjligheter som RF ger till delegation till underordnad myndighet i stor omfattning för att få en god flexibilitet. De avgifter som omfattas av funktionen Skatte- och uppbördsväsende är huvudsakligen sammankopplade med reglerna för beskattningen. Det finns enligt vår uppfattning inte skäl att i detta sammanhang göra skillnad mellan tullar, andra skatter och avgifter vad gäller möjligheten till delegation. Vi föreslår därför att möjligheten till delegation enligt fullmaktslagen skall följa i fråga om skatter. Av det anförda följer att en möjlighet till delegation till underordnad myndighet bör finnas för de befogenheter som tilläggs regeringen enligt förslaget till lag om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m. Vid bedömningen av vilken myndighet som uppgifter skall delegeras till finns enligt vår uppfattning inte skäl att frångå de tankegångar som ligger bakom den s.k. ansvarsprincipen. RSV bör därför ha ansvaret för uppgifter som hör till verkets fredstida verksamhet även under kriser och krig. På motsvarande sätt bör GTS ha ansvar för uppgifter som rör tullen även under kriser och krig. I lagen (1988:97) resp. förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller i krigsfara m.m. finns generella regler om delegering av befogenheter i krig. Enligt dessa får regeringen när t.ex. en landsdel är isolerad från riksstyrelsen, eller omedelbara åtgärder annars måste vidtas, överlåta åt civilbefälhavaren att inom sitt område bl.a. fullgöra uppgifter som enligt 8 kap. RF ankommer på regeringen. Reglerna kan däremot inte tillämpas på befogenheter regeringen har fått med stöd av 13 kap. RF, utöver vad som anges i fråga om beslut att en viss lag i visst ämne skall börja tillämpas (jfr 13 § lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller i krigsfara m.m. med 13 kap. 8 § RF). Om förbindelsen brutits både med riksstyrelsen och civilbefälhavaren har enligt de generella delegationsbestämmelserna motsvarande befogenheter som civilbefäl- havaren. ÖCB har avstyrkt RSV:s förslag att frångå den normala delegeringsordningen till civilbefälhavare/länsstyrelse eftersom RSV inte har redovisat skäl för en sådan avvikelse. Enligt regeringens uppfattning är det av stor betydelse att bestämmelserna om delegering av beslutanderätt under krig följer enhetliga principer. Även om skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna har stor kompetens på sina områden utgör detta, enligt vår bedömning, inte tillräckliga skäl att frångå den generella delegationsordningen under krigsförhållanden. Ett betalningsmoratorium innebär att en gäldenär eller gäldenärer generellt får anstånd med betalning av skuld eller att borgenär annars inte kan göra gällande rättsliga verkningar på grund av dröjsmål med betalning. Regler om moratorium under krig eller krigsfara samt vissa andra utomordentliga förhållanden finns i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielagen). RSV har i rapporten angett att moratorielagen inte längre fyller kraven på en modern moratorielagstiftning och att behovet och utformningen av bestämmelser om betalningsmoratorium fordrar en djupare analys än vad RSV har möjlighet att göra och att frågorna därför bör utredas ytterligare. Flera remissinstanser anser att reglerna om betalningsmoratorium bör utredas ytterligare eller att moratorielagen bör avskaffas bl.a. , , , i och . Regeringen har tillsatt en särskild utredare som skall se över lagstiftningen på det finansiella området och då bl.a. moratorielagen (Dir. 1993:55). Utredaren beräknas avsluta sitt arbete . Frågorna kring betalningsmoratorium kommer att behandlas i det sammanhanget. Lagen om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m. Den nya lagen, i fortsättningen benämnd fullmaktslagen, omfattar lagar som reglerar sådan verksamhet som omfattas av RSV:s och GTS:s fredstida ansvar som centrala förvaltningsmyndigheter, dvs. verksamhet som bedrivs inom skatteförvaltningen, tullen och exekutionsväsendet. I bestämmelsen anges att lagen tillämpas vid beskattning, förtullning, folkbokföring och förande av vissa register under krig, krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller att har varit i krig eller krigsfara. Formuleringen motsvarar vad avser de extraordinära förhållanden då lagen får tillämpas nuvarande bestämmelser lag. Utformningen bygger på lydelsen av 13 kap. 6 § RF, som innehåller den formella grunden för fullmaktslagstiftningen. Den föreslagna lagen har en i förhållande till lag och RSV:s förslag avvikande redaktionell utformning. Såväl lag som RSV:s förslag disponeras på så sätt att det i de enskilda paragraferna anges vilka lagar som omfattas av bestämmelsen och vilka befogenheter bestämmelsen ger i fråga om de angivna lagarna. Bestämmelserna kompletteras sedan med en generell fullmakt för skatteområdet (jfr 5 § lag och 9 § i RSV:s förslag). Både lag och RSV:s förslag anges därför - förutom vad gäller den generella fullmakten - tämligen detaljerat vilka befogenheter som åsyftas beträffande de enskilda skatteförfattningarna. Enligt vårt förslag omfattar lagen i stället samtliga skatter och tullar samt de avgifter som anges i 2 §. Även de åtgärder som kan komma i fråga har utformats på ett mer generellt sätt. Lagen är, som redan nämnts, tillämplig vid beskattningen. Med beskattning avses fastställande av skatt och underlag för skatt samt debitering och betalning m.m. av skatt. Med skatt avses samtliga utskylder som - i den författning som reglerar utskylden i fråga - benämns skatt, om den inte i enlighet med vad som nedan sägs är att hänföra till tull. Lagen gäller däremot inte i fråga om övriga utskylder som - i den författning som reglerar utskylden i fråga - benämns avgift om inte annat följer av 2 §. Detta gäller oavsett om avgiften statsrättsligt kan vara att betrakta som en skatt eller inte. Någon uppräkning av de skatteförfattningar som avses har inte gjorts då lagen är generellt tillämplig på det skatterättsliga området och då en uppräkning skulle innebära redaktionella svårigheter genom krav på ändringar i takt med att skatteförfattningarna ändras. De skatteförfattningar som innehåller förfaranderegler som omfattas av bestämmelserna i fullmaktslagen är bl.a. uppbördslagen (1953:272), lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970:624), fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, fordonsskattelagen (1988:327), taxeringslagen (1990:324), lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl. och mervärdesskattelagen (1994:200). Lagen är tillämplig även vid förtullning. Förfaranderegler på tullens område finns framför allt i tullkodexen, tillämpningskodexen och tullagen (1994:1550, jfr avsnitt 6.2). Med tullar avses de tullar, andra skatter och avgifter som uppbärs i den ordning som föreskrivs i gemenskapsförordningarna och tullagen (jfr 1 § tullagen). Lagen är tillämplig även i fråga om folkbokföring och vissa register som har samband med beskattning, förtullning och folkbokföring (jfr 9 och 10 §§). Paragrafen anger att reglerna i 6-8 §§ fullmaktslagen om skatter och tullar även gäller för vissa närmare angivna avgifter. De avgifter som avses regleras av 1. lagen (1981:691) om socialavgifter, 2. 1 kap. 1 § första stycket 1 lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, 3. lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter och 4. lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. De avgifter som omfattas av uppräkningen är sådana som har starka beröringspunkter med beskattningsförfarandet eftersom de i aktuella hänseenden administreras av skatteförvaltningen och har ett nära samband med beskattningsförfarandet. De avgifter som genom begränsningen till 1 kap. 1 § första stycket 1 lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter faller utanför fullmaktslagens tillämpningsområde är sådana där eller är beskattningsmyndighet. Regeringens befogenheter vad gäller skatte-, tull- och avgiftsförfattningarna finns angivna i 6-8 §§. Även bestämmelserna i 11-15 §§ kan avse avgifter som avses i 2 §. I paragrafen anges att 6-14 §§ skall tillämpas om är i krig. De befogenheter som ges med stöd av lagen träder alltså under krig i kraft utan något särskilt beslut om detta. Paragrafen anger tillsammans med 4 § första stycket när de befogenheter som anges i 6-14 §§ kan träda i tillämpning. En skillnad görs därvidlag mellan krig och andra kriser. Föreskrifterna motsvaras av 1 § lag. Förutsättningarna för lagens tillämpning korresponderar med lagen (1992:1403) om höjd beredskap och andra fullmaktslagar. Första stycket innebär att regeringen får föreskriva att 6-14 §§ helt eller delvis skall tillämpas om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Vid krigsfara eller andra i stycket nämnda extraordinära förhållanden krävs alltid en särskild föreskrift av regeringen för tillämplighet. Se vidare under kommentaren till 3 §. I andra stycket anges att en föreskrift enligt första stycket skall underställas inom en månad från utfärdandet. Sker inte underställning eller godkänner inte föreskriften från det underställningen skedde upphör föreskriften att gälla. Motsvarande bestämmelse finns i 1 § andra och tredje styckena lag. I första stycket föreslås, i enlighet med Lagrådets förslag, en bestämmelse som anger att en föreskrift av regeringen enligt 6-14 §§ får begränsas till vissa grupper av personer, varor eller företeelser eller vissa delar av landet. Bestämmelsen har tillkommit i klargörande syfte och innebär inte någon materiell ändring i förhållande till vad som annars skulle gällt. I fråga om den territoriella begränsningen och begränsningen till viss verksamhet korresponderar bestämmelsen med 2 § lagen (1992:1403) om höjd beredskap. Ett liknande stadgande återfinns i 2 § lag. Där anges att ett förordnande, som avses i paragrafen, får innefatta att taxering endast skall ske beträffande vissa grupper skattskyldiga. Föreskriften är tillämplig även när delegering sker från regeringen till underordnad myndighet med stöd av 12-14 §§. Andra stycket anger att när föreskrifter som meddelats med stöd av bestämmelserna i 6-14 §§ skall tillämpas gäller inte föreskrifter som meddelats i lag eller annan författning om de strider mot föreskrifter i fullmaktslagen eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. En regel med motsvarande innehåll finns i 1 § fjärde stycket lag.