prop · GI03168 · 1995-01-01 00:00:00 — De frågor som skall regleras i utsöknings- registerlagen är förekomsten av regionala register och dessas ändamål och innehåll, terminalåtkomst till registren, sökbegrepp, lämnande av uppgifter ur registren på ADB-medium, bevaringstid för uppgifter och handlingar samt omfattningen av registerutdrag enligt 10 § DL. Bestämmelser om att beslut får sättas upp i ett elektroniskt dokument bör, i likhet med motsvarande bestämmelser på skatteområdet, kunna ges i förordningsform. De bestämmelser som föreslås i det följande för att reglera den elektroniska dokumenthanteringen är utformade efter mönster av motsvarande bestämmelser i skatteregisterlagen, och de begrepp som används har samma innebörd som i den lagen. Vad som avses med elektronisk dokumenthantering och andra begrepp på området kommer därför inte att behandlas närmare i denna proposition. Bara i de delar förslaget innebär avvikelser från motsvarande reglering på skatteområdet kommer dessa att kommenteras. 6.1 Regionala register m.m. Regeringens förslag: Med hjälp av ADB skall det föras ett regionalt utsökningsregister för varje län. Det för hela landet gemensamma utsökningsregistret skall användas som ett referensregister till de regionala registren. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. () och Statskontoret anför att det kan innebära onödiga låsningar att knyta de regionala registrens geografiska omfattning till länet. Statskontoret föreslår att ett regionalt register i stället skall föras för varje kronofogdemyndighet. På det sättet får en eventuell framtida ändring i myndighetsorganisationen automatiskt genomslag också vad gäller registren. Skälen för regeringens förslag: Som redan nämnts kommer de nya regionala registren, som inledningsvis endast skall omfatta enskilda mål om införsel, att successivt fyllas på med uppgifter och handlingar som hör till andra kategorier av mål, allteftersom utbyggnaden av det nya ADB-stödet går vidare. Det bör mot den bakgrunden ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva vilka uppgifter de nya registren skall omfatta. Med anledning av RRV:s och Statskontorets synpunkter vill vi säga följande. Det kan inte uteslutas att myndighetsorganisationen inom exekutionsväsendet kommer att ändras så att länet inte längre utgör varje kronofogdemyndighets geografiska verksamhetsområde. Om någon ändring kommer att göras och vad den i så fall kommer att innebära är emellertid ännu för tidigt att säga. Det finns därför inte skäl att nu knyta de regionala registren till visst geografiskt område med hjälp av något annat begrepp än län. Regeringens förslag: De regionala utsökningsregistren skall få användas för samma ändamål som det centrala utsökningsregistret. I sin funktion som referensregister till de regionala registren skall det centrala ut- sökningsregistret få användas för fördelning av mål och handlingar mellan kronofogdemyndigheter samt för redovisning till sökanden. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. RRV utgår från att man, när det talas om referensregistrets betydelse för större ingivare, också menar sådana myndigheter som Tullen och försäkringskassorna. Statskontoret påpekar att det finns anledning att senare ompröva om alla ändamål som anges i lagen fortfarande skall gälla för det centrala registret. Skälen för regeringens förslag: De regionala utsökningsregistren kommer som nämnts att i etapper överta det centrala utsökningsregistrets funktion och helt ersätta detta, utom såvitt gäller funktionen som referensregister. De regionala registrens ändamål bör därför anges på samma sätt som ändamålet för det centrala utsökningsregistret. Beträffande de kategorier av mål som omfattas av de regionala registren kommer det centrala utsökningsregistret även fortsättningsvis att ha en viktig funktion och användas bl.a. för lokalisering av mål och gäldenärer samt fördelning av inkomna ansökningar m.m. mellan kronofogdemyndigheterna. Särskilt för hanteringen av ansökningar från större ingivare, som ger in mål mot svarande i hela landet och som kan väntas i stor utsträckning ge in ansökningar på ADB- medium, är det viktigt med ett centralt register. Detta gäller givetvis också myndigheter som ger in stora mängder mål. Det är också nödvändigt med ett för hela landet gemensamt register för att mål och gäldenärer skall kunna lokaliseras under handläggningen, eftersom det inte är givet på förhand vid vilken kronofogdemyndighet ett mål kan komma att handläggas. Ett skäl till det är att bestämmelserna om kronofogdemyndigheternas geografiska kompetens ger ganska stor frihet att välja handläggande myndighet med utgångspunkt i vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Det är mot den bakgrunden viktigt att registret kan användas inte bara för att fördela ansökningar utan också för att fördela handlingar som kommer in under målets handläggning, t.ex. en komplettering som kronofogdemyndigheten har begärt. Möjligheten att för hela landet samordna redovisningen torde även den ha sin största betydelse vad gäller de större ingivarna, som kan väntas i allt större utsträckning ta emot redovisning på . Bearbetningar som kommer att äga rum med utnyttjande av informationen i det centrala registret är bl.a. vidarebefordran av ansökningar som gjorts på ADB- medium till det regionala registret hos en viss kronofogdemyndighet. Varken detta förfarande eller den befattning som RSV kan komma att ta med uppgifter ur de olika regionala registren vid redovisning till sökanden på ADB-medium kan anses medföra att de uppgifter som vidarebefordras blir tillförda det centrala registret. Någon lagreglering av dessa förfaranden utöver vad som har föreslagits i fråga om det centrala registrets ändamål, t.ex. vad gäller registerinnehåll eller utlämnande på ADB-medium, behövs därför inte. Det centrala registret kommer givetvis också att kunna användas för att t.ex. besvara förfrågningar som gäller sådana grundläggande uppgifter om mål och gäldenärer som fortfarande kommer att finnas i registret. Det finns inte skäl att uttryckligen ange detta i lagen. Regeringens förslag: Varje kronofogdemyndighet skall vara registeransvarig för det regionala utsökningsregistret i det egna länet och, liksom , för det centrala utsökningsregistret såvitt gäller uppgifter i mål eller ärenden som handläggs hos myndigheten. RSV skall liksom vara registeransvarigt för det centrala utsökningsregistret. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. RRV kommenterar särskilt det i promemorietexten använda uttrycket "dubbelt registeransvar". Enligt RRV behövs det en tydligare formulering av RSV:s resp. kronofogdemyndighetens ansvar för det centralt sammanhållna registret. Statskontoret anser att ett dubbelt registeransvar inte är lämpligt och lämnar ett förslag till hur en avgränsning av ansvaret skulle kunna komma till uttryck i lagen. Skälen för regeringens förslag: Viss bearbetning av informationen i det centrala utsökningsregistret kommer som redan framgått att ske riksgemensamt genom åtgärder som RSV svarar för. har varje kronofogdemyndighet behov av att kunna förfoga över registret vad gäller mål som handläggs av myndigheten, t.ex. genom att flytta över ett mål till en annan kronofogdemyndighet. Det är detta som i promemorian har uttryckts på det sättet att det, liksom beträffande utsökningsregistret , kommer att finnas ett dubbelt registeransvar. I själva verket är ansvaret inte dubbelt i den meningen att såväl RSV som kronofogdemyndigheten avses kunna förfoga över registret på samma sätt. I stället är det så att vissa typer av bearbetningar kommer att göras av RSV, andra av kronofogdemyndigheten. Det skulle emellertid föra för långt att i lagen närmare ange hur ansvaret är uppdelat. Nuvarande reglering i 2 § URL av registeransvaret i fråga om det centrala registret bör därför behållas, vilket också är innebörden av förslaget i promemorian. Däremot bör endast kronofogdemyndigheten vara registeransvarig för det regionala registret i länet. Det centrala utsökningsregistrets innehåll kommer som framgått tidigare att kunna begränsas till de uppgifter som behövs för registrets funktion som referensregister. Den föreslagna lösningen innebär därför, som anförs i promemorian, en ökad klarhet i fråga om registeransvaret såtillvida att mängden uppgifter som omfattas av ett på inte närmare angivet sätt uppdelat registeransvar blir mindre. Den nuvarande, indirekta regleringen av registeransvaret för utsök- ningsregistret, som bygger på att bestämmelsen om rätten att förfoga över registret sammanställs med bestämmelser i datalagen om vem som skall anses som registeransvarig, bör ersättas med en uttrycklig reglering av registeransvaret. Regeringens förslag: De regionala utsökningsregistren skall i fråga om personer för vilka uppgifter får registreras enligt 3 § utsökningsregisterlagen (1986:617), URL, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, få innehålla 1. sådana identifieringsuppgifter som avses i 4 och 5 §§ URL och uppgifter om fordringar, exekutionstitlar, exekutiva åtgärder m.m. som avses i 6 § URL, 2. uppgift om beteckning på handling och, i förekommande fall, uppgift om att en handling i ett mål eller ärende inte finns i registret, 3. handling som kommit in eller upprättats i ett mål eller ärende som handläggs av myndigheten. En handling som avses i punkt 3 skall få innehålla känsliga uppgifter bara om uppgiften lämnats i ett mål eller ärende eller den behövs för handläggningen av målet. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Hovrätten över och framhåller att domstolen vid överklagande måste få tillgång till hela akten i pappersform. Vidare pekar hovrätten på att det kan råda oklarhet om när en handling som härrör från myndigheten skall anses upprättad. RRV anser att frågorna om vad som är originalhandling, vilket dess innehåll är och hur den skall hanteras inte har belysts tillräckligt. anser att elektroniska akter inte bör införas, eftersom de kan komma att innehålla information som är felaktig eller som inte är relevant för målets handläggning. Om elektroniska akter införs anser att vissa justeringar behöver göras i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Eftersom de regionala utsökningsregistren i de flesta avseenden skall ersätta det centrala utsökningsregistret, såvitt gäller de kategorier av mål för vilka det nya systemet tagits i bruk, måste registren bl.a. innehålla uppgifter av samma slag som det nuvarande utsökningsregistret. Det innebär till att börja med att identifieringsuppgifter som avses i 4 och 5 §§ URL skall finnas i registren. Vad gäller uppgifter om fordringar, exekutionstitlar, exekutiva åtgärder m.m. får enligt 6 § URL utsökningsregistret innehålla vissa närmare angivna typer av uppgifter i den utsträckning som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Av 2 § utsökningsregisterförordningen (1986:678) framgår att RSV får meddela föreskrifter om innehållet i utsökningsregistret. Samma metod bör tillämpas vid regleringen av de regionala utsökningsregistren. En viktig nyhet är att de regionala utsökningsregistren föreslås få innehålla s.k. elektroniska akter och de uppgifter som behövs för att söka fram sådana akter och handlingar i dessa. Detta är en förutsättning för det mer rationella sätt att arbeta som det nya ADB-stödet syftar till att möjliggöra. En strävan är därvid att kronofogdemyndigheterna i princip skall kunna undvara pappersbaserad information vid handläggningen av mål. All nödvändig information skall i stället finnas i den elektroniska akten och vara tillgänglig via terminal. För att åstadkomma detta krävs bl.a. att man med hjälp av s.k. bildfångstteknik (scanning) skapar elektroniska avbildningar av inkommande handlingar och att t.ex. tjänsteanteckningar görs i elektronisk form. Även beslut skall kunna upprättas i form av elektroniska dokument och inte behöva finnas i pappersbaserad form hos myndigheten. En definition av begreppet elektroniskt dokument bör införas på indrivningsområdet. Efter förebild av de bestämmelser som införts på bl.a. tullområdet och senast på skatteområdet bör med elektroniskt dokument avses en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Kraven på säkerhet när det gäller lås för de elektroniska dokumenten med anknytning till utställare bör vara så höga att det elektroniska dokumentet kan jämställas med ett underskrivet pappersdokument. Vad gäller teknisk lösning m.m. vill vi i övrigt hänvisa till uttalandena i propositionen om elektronisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen, m.m. (prop. 1994/95:93 s. 24). En elektronisk akt skall innehålla alla handlingar som inkommer eller upprättas i ett mål. Handlingar som expedieras skall kunna uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, såvida inte expediering enligt särskilda regler får ske i elektronisk form. Huvudregeln är alltså att "pappershandlingar" expedieras. Det är främst i fråga om större ingivare av mål, arbetsgivare som skall iaktta beslut om löneexekution etc. som det kan bli aktuellt att även lämna underrättelse om myndighetens beslut i elektronisk form. Regeringen avser att senare besluta om de förordningsändringar som behövs för att sådana rutiner skall kunna användas när det är lämpligt. Beträffande domstolens tillgång till handlingar i målet vid överklagande gör vi, liksom när det gäller beskattningsverksamheten, bedömningen att denna fråga kan lösas praktiskt genom riktlinjer utarbetade av RSV i samråd med (jfr prop. 1994/95:93 s. 38). För att informationen i de elektroniska akterna skall kunna återfinnas krävs att de regionala registren får innehålla uppgifter som behövs för att identifiera dels det mål till vilket akten hör, dels olika handlingar som ingår i akten. Att de regionala utsökningsregistren får innehålla de uppgifter som krävs för att identifiera målet följer redan av hänvisningen till 6 § URL. Däremot krävs det en ny föreskrift om att registren får innehålla uppgift om beteckning på handling i akten. Det kan vidare förekomma att en handling av tekniska skäl inte kan bildfångas och på så sätt tillföras den elektroniska akten. Registren bör därför också få innehålla uppgift om att en handling inte finns i akten. I 4 § och 6 § andra stycket DL finns bestämmelser om vissa slags uppgifter som har bedömts som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. De regionala registren bör få innehålla en handling där det finns sådana uppgifter bara om uppgiften lämnats i ett mål eller ärende eller om den behövs för handläggningen av målet. Genom denna begränsning tillgodoses delvis önskemål om att undvika att registren innehåller information som inte är relevant för handläggningen. Vad gäller invändningar mot införande av elektroniska akter vill vi i övrigt anföra följande. Den svenska förvaltningslagstiftningen ställer höga krav på att all information som har utnyttjats vid handläggningen skall finnas dokumenterad hos myndigheten. Det intresse som skall tillgodoses med detta är främst parternas intresse av insyn i handläggningen och i vad myndighetens beslut grundar sig på. I förening med offentlighetsprincipen innebär detta att myndigheterna ibland kan ställas inför svåra frågor om utlämnande av information. Detta gäller emellertid oberoende av hur informationen förvaras. Den förändring som sker genom att informationen lagras elektroniskt är i första hand att det går snabbare att få fram informationen. Det kan naturligtvis finnas farhågor för att detta skulle öka risken för att känslig information skall lämnas ut utan en tillräckligt noggrann sekretessprövning. Det finns emellertid möjligheter att motverka detta bl.a. genom rutiner i ADB-systemet som fäster uppmärksamheten på sekretessfrågan när det finns skäl till det. Det ankommer på RSV att se till att sådana rutiner införs. Tillsammans med de begränsningar som föreslås i det följande vad gäller sökbegrepp i de elektroniska akterna kan man enligt vår bedömning på det sättet skapa ett gott skydd för den personliga integriteten vid användning av elektroniska akter. De uppgifter som behöver finnas kvar i det centrala utsökningsregistret, för dess funktion som referensregister beträffande mål som omfattas av de regionala registren, är i första hand identifieringsuppgifter avseende parterna och målen samt uppgift om var mål mot en viss gäldenär handläggs (koder för handläggande myndighet och enhet). Men även vissa andra uppgifter kan behövas, t.ex. uppgift om exekutionsurkundens beteckning, referensnummer etc. Samma uppgifter måste givetvis finnas i resp. regionala register. Regeringens förslag: Såväl RSV som kronofogdemyndigheterna skall få ha terminalåtkomst till det centrala utsökningsregistret i dess nya form. Terminalåtkomst till de regionala utsökningsregistren skall få finnas för samma ändamål som terminalåtkomsten till det centrala utsökningsregistret. RSV skall få ha terminalåtkomst till ett regionalt utsökningsregister i fråga om identifieringsuppgifter som avses i 4 och 5 §§ utsökningsregisterlagen (1986:617), URL, och uppgifter som avses i 6 § URL i den utsträckning som sådana uppgifter förekommer i registret. En kronofogdemyndighet skall få ha terminalåtkomst till det regionala utsökningsregistret för länet. En kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet i konkurs skall dessutom få ha åtkomst till vissa uppgifter i det regionala utsökningsregistret för ett annat län som ingår i tillsynsområdet. Regeringen skall kunna föreskriva att RSV får ha åtkomst till handlingar i de elektroniska akterna eller att en kronofogdemyndighet får ha åtkomst till uppgifter i det regionala utsökningsregistret för ett annat län utöver vad som har sagts. och skattemyndigheternas terminalåtkomst skall gälla även de regionala registren, med undantag av de elektroniska akterna. I den utsträckning som regeringen föreskriver skall en sökande få ha terminalåtkomst till uppgifter i utsökningsregistren om de mål som han gett in. Förslaget i promemorian överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. RSV anser emellertid att terminalåtkomsten i vissa hänseenden behöver göras vidare. Kronofogdemyndigheterna bör enligt verket ha terminalåtkomst till andra regionala register än det egna om gäldenären, eller skulden, är aktuell även hos den frågande myndigheten. Detta kan, upplyser RSV, exempelvis förekomma om gäldenären har tillgångar i mer än ett län eller beträffande solidarisk betalningsskyldighet för gäldenärer som finns i olika län. I specialindrivningsverksamheten krävs det enligt verket en obegränsad åtkomst till de regionala registren. Vidare bör enligt RSV:s mening och skattemyndigheterna ha åtkomst till de regionala registren på samma sätt som till det centrala registret. RSV väcker också frågan om möjlighet att maskinellt besvara förfrågningar och anser att denna bör utredas. anser att terminalåtkomsten för sökandena bör omfatta även svarande som är aktuella hos sökanden men beträffande vilka ansökan ännu inte har getts in. framhåller att det krävs hög tillgänglighet i systemet för ingivarnas frågor. Skälen för regeringens förslag: Huvudregeln bör vara att terminalåtkomsten för en kronofogdemyndighet är begränsad till det egna regionala utsökningsregistret och sålunda endast omfattar uppgifter som myndigheten själv är registeransvarig för. Ett undantag från denna regel krävs beträffande kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs i de fall tillsynsområdet omfattar ett eller flera län utöver det egna. Att RSV har behov av åtkomst till de typer av uppgifter som finns i utsökningsregistret hänger bl.a. samman med verkets uppgifter i fråga om styrning och uppföljning av verksamheten och dess handläggning av skadeståndsärenden m.m. Den föreslagna regleringen överensstämmer i sak i allt väsentligt med vad som gäller i fråga om en kronofogdemyndighets terminalåtkomst till det centrala utsökningsregistret. Undantag från den s.k. länsspärren gäller för uppgifter om skuldsanering, konkurs och näringsförbud. Behovet av åtkomst till dessa uppgifter utan geografisk begränsning, bl.a. för att myndigheterna skall kunna iaktta förbudet mot specialexekution vid konkurs och när skuldsanering har inletts, kan i det nya systemet tillgodoses genom att uppgifterna får finnas kvar i det centrala utsökningsregistret. En annan möjlighet är att regeringen med stöd av det föreslagna bemyndigandet föreskriver att en kronofogdemyndighet får ha åtkomst till dessa typer av uppgifter i det regionala registret för ett annat län. Vilken lösning som är att föredra måste klarläggas i det fortsatta arbetet med att utforma det nya systemet. Förslaget att regeringen skall kunna föreskriva om en vidare terminalåtkomst till de regionala registren är i övrigt föranlett bl.a. av den s.k. ordnade samverkan som införts inom exekutionsväsendet. Det kan inte uteslutas att det blir svårt att samverka på ett tillräckligt effektivt sätt över länsgränserna om det inte skapas en möjlighet att i viss utsträckning få ta del av uppgifter i det regionala registret hos en annan kronofogdemyndighet som ingår i samverkansområdet. Vi gör bedömningen att även det behov av en vidare terminalåtkomst i vissa fall som RSV härutöver har pekat på kommer att kunna tillgodoses genom föreskrifter som regeringen avser att meddela med stöd av det föreslagna bemyndigandet. Det kan t.ex. gälla åtkomst vid s.k. specialindrivning eller åtkomst för den kronofogdemyndighet som handlägger ett mål till det regionala registret för ett annat län där verkställighet kan ske för samma fordran, t.ex. vid solidarisk betalningsskyldighet. Det kan också gälla fall där gäldenären har tillgångar i mer än ett län. Som RSV påpekat bör och skattemyndigheterna ha terminalåtkomst till de regionala registren när det gäller uppgifter som de har åtkomst till i det centrala registret. En elektronisk akt kan innehålla snart sagt vilket slags information som helst, eftersom inkomna handlingar finns avbildade i sin helhet i akten. Det finns mot den bakgrunden ett starkt intresse från integritetssynpunkt av att så mycket som möjligt begränsa terminalåtkomsten till akterna. Att den enhet inom myndigheten där ett mål handläggs måste ha sådan åtkomst är självklart. Det är emellertid vanligt att ansvaret för handläggningen av ett mål flyttas mellan olika enheter inom myndigheten, t.ex. från en fältenhet till specialindrivningsenheten eller vice versa. För att sådana överflyttningar, som i många fall görs bara för eller i en brådskande situation, inte skall behöva föranleda att målet formellt omregistreras från en enhet till en annan, bör några begräns- ningar av åtkomsten till akterna inom myndigheten inte föreskrivas i lag.Även en annan kronofogdemyndighet eller RSV kan ha behov av att under vissa förutsättningar få ha åtkomst till akten för att inte formerna för samverkan skall bli tungrodda. Det skulle emellertid föra för långt att i utsökningsregisterlagen närmare ange i vilken utsträckning sådan åtkomst skall vara tillåten. Detta bör i stället ankomma på regeringen. För att det centrala utsökningsregistret skall fylla sin funktion i det nya systemet, bl.a. att underlätta samordningen av myndigheternas handläggning av mål, är det nödvändigt att såväl samtliga kronofogdemyndigheter som RSV får ha terminalåtkomst till registret i dess nya form. Terminalåtkomst för sökande och ombud