prop · GI03201 · 1995-01-01 00:00:00 — Dessa telefonförfrågningar avser i första hand aktuell adress eller personnummer. Motsvarande förfrågningar sker även skriftligt i stor omfattning. En allmän uppfattning är att det totala antalet förfrågningar kan beräknas till mellan två och antalet utfärdade personbevis. Antalet utfärdade personbevis och antalet förfrågningar har ett starkt samband. Det är i många fall en tillfällighet i vilken form uppgifterna hämtas in från skattemyndigheterna. Om möjligheten att få folkbokföringsuppgifter på telefon inskränks ökar i stället efterfrågan på personbevis. Det statliga person- och adressregistret (SPAR) En av de stora mottagarna av aviseringar från riksaviseringsbandet är det statliga person- och adressregistret (SPAR). Bestämmelser om SPAR finns i 26-28 §§ datalagen (1973:289) och SPAR-förordningen. Registret får användas för aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter i andra personregister, komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt samt uttag av urval av personuppgifter (urvalsdragningar). Enligt 28 § datalagen skall den som begär att få uppgifter ur en myndighets personregister för ändamål som kan tillgodoses genom SPAR i princip hänvisas till detta register. Denna bestämmelse begränsar emellertid inte den enskildes rätt att med stöd av offentlighetsprincipen få ut uppgifter från en myndighets personregister. En omfattande försäljning sker av personuppgifter från SPAR bl.a. för direktreklamändamål. En särskild myndighet, Statens person- och adressregisternämnd (), är registeransvarig för SPAR. SPAR innehåller uppgifter om alla personer som är folkbokförda, har skattsedel eller är inskrivna i allmän försäkringskassa. I SPAR finns förutom folkbokföringsuppgifter som hämtas från folkbokföringsregistren också uppgifter från det centrala skatteregistret och registret för fastighetstaxering, bl.a. uppgift om taxerad förvärvsinkomst, inkomst av kapital och visst fastighetsinnehav. Bestämmelserna om registerinnehållet i SPAR och formerna för utlämnande av uppgifter ur SPAR har ändrats . har fortlöpande bedrivit en utvärdering av registrets innehåll och användning. För den som anmält att han eller hon inte önskar adresserad direktreklam skall SPAR innehålla uppgift om detta (reklamspärr). Uppgifter om en person med reklamspärr får inte lämnas ut till någon som avser att använda uppgiften till direktreklam (4 § SPAR-förordningen). SPAR är den dominerande källan för direktreklamadresser. En reklamspärr i SPAR har därför stor genomslagskraft. I utlandet har försök gjorts att upprätta spärrlistor, s.k. Robinson-listor. Av- sikten är att avsändaren, innan utskick sker, skall använda spärrlistan för att föra bort personer med reklamspärr från sin egen adresslista. Erfarenheterna av systemet med sådana spärrlistor har emellertid inte varit särskilt goda. Ett system med få adresskällor gör det självfallet enklare för den enskilde att genom reklamspärr undgå oönskad reklam. Enligt ett avtal sköter () drift och marknadsföring av tjänster från SPAR. För rätten till drift och marknadsföring av SPAR betalar DAFA enligt avtalet till staten en fast årlig avgift och en rörlig provision per uttagen adressuppgift. Från SPAR tillhandahålls uppgifter dels genom olika former av konventionell avisering på samma sätt som från personbanden och riksaviseringsbandet, dels genom att terminaler och datorer är anslutna till registret. Ett stort antal myndigheter, främst polismyndigheterna, , samt olika organ utnyttjar också på olika sätt SPAR i verksamheten. Det är i första hand statliga myndigheter som använder terminaltjänsten, mätt i antalet anslutna terminaler. Men även enskilda företag och organisationer nyttjar terminaltjänsterna i SPAR för sin verksamhet. Det är främst banker och försäkringsbolag men även andra stora företag, tidningsredaktioner m.fl. som har direktåtkomst till SPAR. Antalet frågor mot SPAR via anslutna terminaler uppskattas för till drygt 15 miljoner transaktioner, som till största delen avser uppgift om namn, personnummer och adress. Utlämnandet av uppgifter via terminal från SPAR är begränsat på så sätt att andra mottagare än myndigheter, banker och försäkringsbolag har tillgång endast till uppgifter om namn, adress, folkbokföringsort och avregistrering från folkbokföringen, om inte Datainspektionen medger annat i varje särskilt fall. De övriga uppgifter som, efter medgivande av Datainspektionen, kan komma ifråga är svenskt medborgarskap, födelsehemort och samhörighet. Ett ändamål för SPAR är, som tidigare nämnts, urvalsdragningar (26 § första stycket datalagen). Urval kan göras exempelvis på uppgift om taxerad förvärvsinkomst, fastighetsinnehav, kön eller viss födelsetid eller kombinationer av dessa uppgifter. görs omkring 300 veckovisa och 3 000 engångsvisa urvalsdragningar för direktreklamändamål. Av dessa grundar sig på inkomst och på fastighetsinnehav. De uppgifter som lämnas ut är namn och adress på de personer som definieras genom valet av urvalskriterier. 4.2 En reformering av aviseringsverksamheten Brister i nuvarande ordning De olika typer av uppgifter om en folkbokförd person som registreras inom folkbokföringen har stor betydelse för den enskilde. För en persons rättigheter och skyldigheter i samhället är det i många fall avgörande om han är folkbokförd här i landet och på vilken ort han i så fall skall anses bosatt. Uppgifter om familjeförhållanden ligger exempelvis till grund för hindersprövning och utgör underlag för olika sociala förmåner. I flera sammanhang föreligger olika regler för svenskar och utländska medborgare. Även i sådana situationer är det medborgarskapsuppgifterna inom folkbokföringen som till stor del ligger till grund för olika ställningstaganden hos myndigheter. Över huvud taget används folkbokföringsuppgifter i stor omfattning av myndigheterna. För den enskilde liksom för myndigheterna är det därför angeläget att uppgifterna från folkbokföringen tillhandahålls på ett tillförlitligt sätt. Det nuvarande systemet för förmedling av folkbokföringsuppgifter via personbanden och riksaviseringsbandet har i huvudsak fungerat väl. Den teknik som har använts är emellertid numera föråldrad och innebär att ett onödigt stort arbete måste utföras manuellt, bl.a. genom en omfattande expediering av försändelser med magnetband. Tekniken som används medför också ökade kostnader för bl.a. underhåll av systemet och rättelser. Kritik har också framförts mot att det tar alltför innan uppgifter om förändringar inom folkbokföringen når fram till mottagaren. Genom att personbanden uppdateras endast en gång uppstår en eftersläpning av aktualiseringarna hos användarna. Särskilt när det gäller uppgifter om nya adresser får denna eftersläpning ekonomiska konsekvenser. I vissa fall kan det dröja innan aktuella uppgifter förmedlats till användarna via personbanden och riksaviseringsbandet. Tillgången till riktiga och aktuella adressuppgifter har en stor ekonomisk betydelse för myndigheter och företag. har i rapporten data kostar (F 1992:2) påpekat att felaktiga adresser kostar samhället betydande summor . har i sitt remissyttrande anfört att enbart för uppgår kostnaderna till cirka 400 milj. kronor . Till detta kommer kostnaderna hos myndigheter, företag och organisationer för returer, adressefterforskning, förseningar m.m. Innehållet i personbanden tillgodoser inte heller helt myndigheternas behov av uppgifter. I personbanden finns t.ex. endast ett adressfält. Detta innebär att för den som i det lokala folkbokföringsregistret har såväl en bostadsadress som en särskild postadress måste man välja vilken adress uppgiftsmottagarna skall få. Vissa av mottagarna har behov av att veta postadressen, andra behöver bostadsadressen och några behöver båda. Även utrymmet för adresser är så begränsat att den fullständiga adressen inte alltid ryms. Detta gäller särskilt adresser till utlandet. Vidare är utrymmet för namn så begränsat att förkortningar av namnen ganska ofta förekommer. I de lokala folkbokföringsregistren finns däremot normalt fullständiga namn registrerade. Det finns vidare brister i det samhörighetsbegrepp som används för att knyta samman familjemedlemmar. I personbanden finns för minderåriga barn en uppgift om relation till en vuxen person, s.k. sökperson. Sökpersonsbegreppet bygger på äldre förhållanden och anger i första hand den man som barnet är folkbokfört hos även om denne varken är far eller vårdnadshavare till barnet. Sökpersonuppgiften leder bl.a. därför ofta till missförstånd hos mottagarna. Ytterligare en brist i nuvarande ordning är att innehållet i och användningen av personbanden och riksaviseringsbandet i stort sett inte är författningsreglerad. En modernisering och författningsreglering av aviserings- verksamheten är därför enligt regeringens mening nödvändig. Remissinstanserna har också ställt sig positiva till förslag om att ersätta personbanden och riksaviseringsbandet med ett nytt centralt register. Statskontoret anser dock i sitt remissyttrande att alternativ till ett centralt register för avisering bör utredas. har föreslagit att det nya aviseringsregistret även skall ersätta SPAR. Utredningen har därvid anfört bl.a. att en viktig faktor när det gäller skyddet för den personliga integriteten är att det är lättare för den registrerade att få en felaktig registeruppgift rättad ju färre register som förs. Ansvaret för ett register som förser samhället med uppgifter om befolkningen bör enligt utredningen ligga hos RSV, dvs. den myndighet inom vars verksamhet uppgifterna samlas in. Vidare finns enligt utredningen numera inte några bärande skäl för att ha en särskild myndighet utanför skatteförvaltningen som mellanled för tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter. Flera remissinstanser har avstyrkt utredningens förslag i denna del. Förslaget om att SPAR skall läggas ned avstyrks av bl.a. Statskontoret, , Statens person- och adressregisternämnd, , , , , och Swedma. Statskontoret har i sitt remissyttrande anfört att det finns en risk för sammanblandning av kommersiell verksamhet med myndighetsutövning, korssubventionering, insyn i affärsförhållanden, beroendeställningar m.m. Det senare med hänsyn till att delar av verksamheten kan vara starkt integrerade med enskilda företags verksamhet. Riskerna med att etablera ett leverantörsförhållande mellan RSV och enskilda får enligt Statskontorets mening inte underskattas. Vissa tjänster förutsätter även att kund- eller personnummerförteckningar delges och förvaras hos driftansvarig, vilket kan vara känsligt när det gäller RSV. Statskontoret menar att skattemyndigheternas ansvar bör begränsas till att hålla register med korrekta folkbokföringsuppgifter. anser att det av integritets- och säkerhetsskäl inte är önskvärt med urval från det känsliga aviseringsregistret. Det är inte heller lämpligt att tillåta uppkopplingar från allmänhet eller företag och organisationer till dessa integritetskänsliga register. anser att ett särskilt adressregister bör inrättas. bör skötas av ett bolag. Övriga remissinstanser som är kritiska till förslaget anför bl.a. att det är olämpligt att RSV sätts i ett kommersiellt leverantörsförhållande till näringslivet såsom leverantör av aviseringar och urvalsdragningar. stöder utredningens förslag om att ett centralt register i första hand bör komma i fråga. Verket anser emellertid att ställningstagandet för direktreklamuttag ur registret är otillräckligt underbyggt. Avsikten med att inrätta SPAR var bl.a. att begränsa behovet av andra befolkningsregister, vilka helt eller delvis byggts upp för samma syften som SPAR och då under enskilt huvudmannaskap. SPAR har varit i drift . Driften av registret har alltsedan dess tillkomst handhafts av DAFA. När DAFA ombildades till aktiebolag överfördes registeransvaret för SPAR till . I den proposition som låg till grund för inrättande anfördes att huvudmannaskapet, dvs. ansvaret för SPAR:s innehåll och användning, borde läggas på en statlig myndighet. I huvudmannaskapet borde dock normalt inte ingå den mera datatekniska driften och underhållet av systemet och inte heller försäljningen av uppgifter från registret. Ansvarig myndighet borde vara fristående från såväl sakansvarig myndighet som drift- och försäljnings- organisation. En verksamhet som bedrivs på affärsmässiga grunder och i konkurrens ansågs inte förenlig med ett huvudmannaskap för SPAR och liknande personregister (prop. 1984/85:225 s. 29). Det nuvarande systemet fungerar enligt remissinstanserna bra. Genom SPAR har företagen i bättre tillgång än i andra länder till aktuella adresser för direktreklamändamål. Om ett särskilt register är den dominerande adresskällan har den enskilde lättare att få sitt önskemål att slippa direktadresserad reklam tillgodosett än om flera olika register levererar adressuppgifter för direktreklamändamål. Skulle möjligheterna till urvalsdragningar för direktreklamändamål helt upphöra kommer sannolikt mängden oadresserad reklam att öka avsevärt. I likhet med utredningen anser regeringen att det från integritetsskydds- synpunkt finns skäl som talar för att det skall finnas endast ett register för tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter. Flera remissinstanser är emellertid kritiska till förslaget att överföra verksamhet på RSV. Ett överflyttande av verksamheten på RSV reser på nytt de frågeställningar som var aktuella vid tillkomst. Regeringen är inte nu beredd att ta ställning till om ett nytt aviserings- register även skall ta över SPAR:s funktioner. Också frågan om hur uttag av urval för direktreklamändamål skall lösas behöver övervägas ytterligare. Flera remissinstanser, däribland RSV och Datainspektionen, är kritiska till utredningens förslag om att urval av personer efter inkomst och fastighetsinnehav skall få göras genom att det föreslagna aviseringsregistret sambearbetas med skatteregistret. Det är enligt regeringens bedömning väsentligt att uppbyggnaden av ett nytt aviseringsregister som ersätter dagens bristfälliga system kan påbörjas . De ändringar av nuvarande system som är nödvändiga för att råda bot på de tidigare angivna bristerna i systemet bör därför genomföras , trots att ställning inte tagits till SPAR:s framtid. En modernisering och lagreglering av den nuvarande aviseringsverksamheten innebär att aviseringsregistret endast kommer att användas för utlämnande av personuppgifter till myndigheter i form av utskrift eller på ADB-medium och inte via terminal. Uppbyggnaden och driften av ett register som myndigheterna har terminalåtkomst till föranleder väsentligt högre kostnader än ett register utan terminalåtkomst. medför terminalåtkomsten betydande fördelar för användarna. Terminalåtkomst ger bl.a. möjligheter att rationalisera och effektivisera myndigheternas verksamhet och därigenom lägre kostnader i verksamheten. Kostnaderna för den vidareutveckling av registret som behövs för att ansluta myndigheterna via terminal till registret bör därför enligt regeringens mening betalas av användarna. Flera remissinstanser har emellertid ställt sig negativa till att de skall erlägga avgifter för att använda registret om de inte kompenseras genom ökade anslag. Regeringen återkommer till frågan om terminalåtkomst till aviseringsregistret och om avgiftsbeläggning av registret (se avsnitt 6) i ett senare sammanhang. I det sammanhanget kommer också frågan om enskildas åtkomst till registret att behandlas. Regeringen tar i det följande upp endast de frågor som föranleds av att personbanden och riksaviseringsbandet ersätts med ett nytt aviseringsregister. 5 Nytt system för avisering av folkbokförings- uppgifter 5.1 Ett centralt register för avisering m.m. Regeringens förslag: För tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter skall inrättas ett avise- ringsregister som skall ersätta personbanden och riksaviseringsbandet. Bestämmelserna om avise- ringsregistret tas in i en särskild lag. skall vara registeransvarigt för aviseringsregistret. förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har emellertid föreslagit att aviseringsregistret skall ersätta såväl personbanden och riksaviseringsbandet som det statliga person- och adressregistret (SPAR). Remissinstanserna: Statskontoret avstyrker utredningens förslag. Övriga remissinstanser tillstyrker att personbanden och riksaviseringsbandet ersätts av ett nytt centralt register för avisering. Skälen för regeringens förslag: En viktig aspekt när det gäller skyddet för den personliga integriteten är att de uppgifter som registreras om en person är aktuella och korrekta. Det är också av stort intresse att myndigheter på ett kostnadseffektivt och säkert sätt kan få tillgång till de folkbokföringsuppgifter de har behov av i verksamheten. Utlämnandet av folkbokföringsuppgifter genom personbanden och riksaviseringsbandet är som tidigare nämnts (avsnitt 4.2) förenat med betydande brister. Personbanden och riksaviseringsbandet måste därför ersättas med ett nytt system för avisering. I fråga om det nya systemets struktur anser regeringen i likhet med att ett centralt register har betydande fördelar. I stort sett samtliga remissinstanser har också varit positiva till att ett centralt register inrättas som ersättning för personbanden och riksaviseringsbandet. Ett centralt register medför att det är enklare att hålla uppgifterna uppdaterade på samma nivå. Det är även lättare att genomföra rättelser och avstämningar mot andra register som omfattar en stor del av befolkningen. För att folkbokföringsuppgifterna skall kunna tillhandahållas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt bör därför inrättas ett centralt aviseringsregister som ersättning för personbanden och riksaviseringsbandet. Ansvaret för aviseringsregistret bör, i likhet med vad som gällt för personbanden och riksaviseringsbandet, åligga skatteförvaltningen. Detta framstår som naturligt mot bakgrund av att ansvaret för folkbokföringen helt ligger inom skatteförvaltningen. Tillhandahållande av folkbok- föringsuppgifter till olika användare är också ett av ändamålen med folkbokföringsverksamheten. För folkbokföringsverksamheten finns som tidigare nämnts ett centralt referensregister för hela landet. Det kan verka naturligt att utvidga innehållet i det centrala referensregistret och på så sätt skapa ett centralt aviserings- och referensregister. Det centrala referensregistret och de lokala folkbokföringsregistren utgör emellertid ett integrerat system. När referensregistret inte är i drift kan ändringar i de lokala folkbokförings- registren inte registreras. Inte heller kan registerutdrag skrivas ut eftersom dessa ofta skall innehålla uppgifter som måste hämtas ur referensregistret. Från driftsäkerhetssynpunkt är det därför lämpligare att ha aviseringsverksamheten skild från referensregistret. Dessutom ingår referensregistret i den ADB-verksamhet som handhas av RSV DataService. Skall driften av det nya aviseringsregistret upphandlas krävs därför att registret är skilt från det nuvarande referensregistret. Mot bakgrund av det angivna anser regeringen i likhet med utredningen att den framtida aviseringen på samma sätt som bör skötas från ett register som är skilt från det nuvarande referensregistret. Regeringen föreslår därför att referensregistret behålls i sin nuvarande form och att ett separat aviseringsregister inrättas. Huvudansvaret för aviseringsregistret och aviseringsverksamheten bör enligt regeringens mening ligga på RSV i egenskap av centralmyndighet för folkbokföringen. Aviseringsverksamheten kommer således att drivas separat från den övriga folkbokföringsverksamheten hos de lokala skattekontoren. Det är också en ordning som i stort överensstämmer med vad som har gällt. Aviseringstredningen har föreslagit att bestämmelser om aviseringsregistret skall tas in i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. Regleringen av aviseringsregistret kommer dock endast delvis att sammanfalla med de nuvarande folkbokföringsregistren. Särskilda bestämmelser om bl.a. ändamål, innehåll och gallring måste införas på grund av aviseringsregistrets speciella funktion. Att ta in bestämmelser om aviseringsregistret i lagen om folkbokföringsregister innebär enligt regeringens mening att lagen kan bli svåröverskådlig. Regeringen föreslår därför att reglerna tas in i en särskild lag om aviseringsregister. Regeringens förslag: skall få användas av myndigheter för aktualisering, kom- plettering och kontroll av uppgifter i andra per- sonregister, för komplettering och kontroll av personuppgifter i övrigt samt för uttag av urval av personuppgifter. förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: ändamål skall vara att tillgodose myndigheternas behov av folkbokföringsuppgifter. Uppgifterna kommer till övervägande del att behövas för att aktualisera, komplettera och kontrollera personregister som förs med hjälp av ADB hos myndigheterna. Det kan dock förekomma att en myndighet har behov av information även om en person som inte finns i myndighetens egna personregister. Det bör naturligtvis vara möjligt att använda aviseringsregistret även i sådana fall för kontroller och kompletteringar. Utlämnandet av uppgifter till myndigheter sker också till viss del efter vissa urvalsfaktorer. Exempelvis sker utlämnande av uppgifter om personer i olika åldersgrupper till värnplikts- och skolmyndigheter. Även de uttag av uppgifter som görs för framställning av röstlängd görs efter vissa urvalsfaktorer. Ändamålsbeskrivningen bör omfatta även sådana uttag av urval av personuppgifter. Utredningen har föreslagit att ändamålsbeskrivningen skall omfatta även registrets användning för framställning av röstlängd. Röstlängden är en utskrift på papper av uppgifter ur personbanden. har i sitt slutbetänkande Vallagen (SOU 1994:30) föreslagit att en lag om röstlängdsregister skall införas. Uppgifterna till röstlängdsregistret skall enligt förslaget hämtas från det nu föreslagna aviseringsregistret. förslag bereds inom . Enligt regeringens bedömning ryms såväl den nuvarande ordningen för upprättande av röstlängd som utlämnandet av uppgifter till det av föreslagna röstlängdsregistret inom de ändamål som vi nu föreslår. Även om innehållet i aviseringsregistret, liksom de sökbegrepp som föreslås få användas i registret, påverkas av att uppgifterna i registret skall användas för röstlängder utgör inte det enligt regeringens bedömning ett sådant skäl som motiverar att det särskilt behöver anges att registret får användas för framställning av röstlängd. Regeringens förslag: skall få innehålla de uppgifter från det centrala referens- registret och de lokala folkbokföringsregistren som behövs för aviseringsverksamheten. Registret skall huvudsakligen innehålla endast aktuella upp- gifter. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Flera remissinstanser anser emellertid att ytterligare uppgifter behövs i registret för att deras behov av uppgifter skall tillgodoses. De uppgifter som begärs är framför allt historiska uppgifter. Datainspektionen anser att en särskild spärrmarkering som utvisar att en särskild identitetskontroll bör företas av den som utnyttjar uppgifterna bör införas i aviseringsregistret. RSV anser att uppgift om valdistriktskod inte bör registreras i aviseringsregistret utan att uppgiften i stället bör föras i ett särskilt register. Vidare bör enligt RSV den ordning som i praktiken tillämpas när en fastighet är uppdelad på mer än ett valdistrikt ges ett uttryckligt författningsstöd. För en person som är folkbokförd på en fastighet som ingår i mer än ett valdistrikt anser RSV att det bör få anges vilken del av fastigheten som personen är folkbokförd på. () framhåller att samtliga uppgifter som finns i de lokala folkbokföringsregistren måste finnas i det nya aviseringsregistret för att tillgodose behovet av uppgifter till befolkningsstatistiken.