prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Generella riktlinjer för vissa utsläpp inom en bransch är ett sätt att förenkla tillståndsärenden. För att sådana riktlinjer skall underlätta tillståndshanteringen är det vår bestämda mening att berörd bransch måste ges möjlighet att aktivt medverka dels i valet av villkor som lämpar sig för generella riktlinjer, dels i utformningen av riktlinjer. Generellt gäller dock att sådana riktlinjer inte får vara strängare än vad som gäller internationellt. Utredningen föreslår att tillsynen i första hand skall utövas av kommunerna. Vi ifrågasätter starkt om detta är den optimala lösningen för stora processindustrier. Vi anser att för dessa bör även i fortsättningen ha ansvaret för tillsynen. Dessutom kan man överväga om inte berörda länsstyrelser borde samarbeta mer vid tillsyn av anläggningar som det endast finns ett fåtal av i landet. 19.3.1 Statskontoret: i avsnitt 19.7 i huvudsak allmänna resonemang. Dessa ger inte tillnärmelsevis svar på direktivens frågor. Man kan hålla med om att kommitténs förslag i sig inte torde leda till några väsentligt ökade kostnader för staten eller samhället i övrigt. Men det faktiska utfallet kommer naturligtvis att bero på miljöambitionerna och snabbheten i att använda sig av balken som instrument, utvecklingen av organisationen, valet av arbetsformer m.m. - - - Vi vill, bl.a. i linje med förvaltningspolitiken och under intryck av utvecklingen på angränsande områden, särskilt uppmärksamma på marknadslösningar och renodling av myndighetsrollen, samverkan mellan kommuner och mellan stat och kommun, stimulering av egenkontrollen och satsning på sanktionssystemet, samt ekonomiska styrmedel och informationen som styrmedel. Denna typ av strukturell utveckling torde vara avgörande för de effekter som uppnås och för den totala kostnadsbildens förändring. - - - De positiva rationaliseringseffekterna av de ökade möjligheterna att meddela föreskrifter samt normer om miljökvalitet blir naturligtvis olika beroende på omfattningen och den takt möjligheterna tas i bruk. Vi uppfattar att bedömningarna i någon mån är olika i betänkandets huvudtext och i bilaga 2. 19.3.2 : Kommittén förutskickar att betydande administrativa vinster bör kunna uppnås genom rationaliseringar vid tillståndsgivning och annan prövning. Kommittén förutspår besparingar på flera i den statliga administrationen. Kommittén redovisar inte hur man fått fram dessa skattningar. Utredningen redovisar inte heller vilka extra resurser som kommer att krävas för att kontrollera efterlevnaden av de generella föreskrifterna. 19.3.3 : Detta synes vara klara direktiv till kommittén att redovisa de ekonomiska vinsterna på olika plan av förslag, som innebär en minskad administration och byråkrati. Domän kan inte finna, att kommittén har fullgjort detta. Under avsnitt 19.7 Rationaliseringssynpunkter står det att "Inledningsvis kan konstateras att de av oss redovisade förslagen i sig inte torde leda till några väsentligt ökade kostnader för staten eller samhället i övrigt". Detta rimmar inte särskilt bra med direktivtexten om besparingar på sammanlagt flera . Inom områden, som berör Domän, är det svårt att finna några förenklingar när det gäller administration och byråkrati. Tvärtom föreslås nya tillstånds- och anmälningsplikter, som ovan har exemplifierats med husbehovstäkter och dikesreningar. Om det ligger allvar i och regeringens uttalade intentioner om ökat sektorsansvar och minskad administration och byråkrati, är det inte rimligt att i ännu högre grad involvera olika myndigheter i åtgärder, som ingår i normalt bruk av marken. Förslag i motsatt riktning skulle faktiskt vara mera motiverade och kunna förväntas. Det finns ännu ett skäl till minskad detaljstyrning. Kommittén säger själv att "Rent generellt torde emellertid en utveckling mot en ökad användning av generella föreskrifter av det slag som vi föreslagit leda till en ökning av de centrala sektorsmyndigheternas arbete." Detta förutsättes minska myndigheternas arbete med tillståndsprövning. Kommitténs egna förslag till nya tillstånds- och anmälningsplikter innebär i stället att dessa lagras ovanpå ökad användning av generella föreskrifter. 19.3.4 : Rationaliserings- och effektivitetsfrågorna har alltså enligt förbundet inte uppmärksammats tillräckligt av miljöskyddskommittén. har tidigare också efterlyst en liknande förutsättningslös prövning när det gäller möjligheterna till avreglering och förenkling inom miljöområdet som regeringen tagit initiativ till inom flera andra områden. På lite torde det inte enbart vara fråga om att skärpa lagstiftningen på miljöområdet. En bred miljöbalk eller en ny miljölag som utarbetats utan att möjligheterna till bl.a. rationaliseringar och förenklingar noggrant prövats, kommer i väsentliga stycken att vara omodern redan när den träder i kraft. 19.3.5 : Enligt direktiven skall de ekonomiska konsekvenserna av förslagen både på samhälls- och företagsnivå redovisas. saknar en samlad ekonomisk konsekvensanalys i betänkandet. 20 Ändring av regeringsformen 8:7 20.1 ombudsmän, : Om det anses erforderligt med hänsyn till innehållet i den lagstiftningsom avses bli genomförd har jag ingen invändning mot att 8:7 RF ändras på föreslaget sätt. 20.2 : Kommitte''''n har föreslagit ändring i regeringsformen för att ska kunna överlåta till regeringen eller till myndighet som regeringen bestämmer att utfärda miljöbestämmelser men också bestämmelser om hushållning med naturresurser. Antagligen ligger det tankar om smidighet bakom förslaget. Trots detta är det inte välbetänkt. De konstitutionella implikationerna blir betydligt mer omfattande än vad kommittèn förefaller mena. Miljön och naturresurserna är nämligen inte bara basen för välfärden och för förutsättningarna för uthållig utveckling. Miljön och naturresurserna utgör också den egentliga basen för ekonomin. En sådan överföring från av normgivningen skulle medföra att betydande delar av den reglering avseende egendom och enskilda förhållanden m.m. som kräver lagstiftning tas bort från lagstiftarna. Detta är inte nödvändigt sett från miljösynpunkt, det är antagligen inte ens lämpligt. Det innebär antagligen vidare, om man analyserar det närmare, en synnerligen stor konstitutionell förändring av grundvalen för normgivningen. 20.3 , RAÄ: I anslutning till förslaget till ändring i regeringsformen föreslår RAÄ att ämnena i 8:7 1 st. 4 RF utvidgas med ämnet kulturmiljövård, så att därmed regeringen eller efter dess förordnande en myndighet får en grundlagsenligt klar möjlighet att utfärda föreskrifterockså inom detta ämnesområde. Som en följd härav bör bemyndigandena i 2:9 KML ses över så att ett tillfredsställande skydd mot förslitning av känsliga fornlämningsmiljöer kan åstadkommas. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1993:78) Reglerna om miljöskadeförsäkring finns intagna i 65-68 §§ miljöskyddslagen (1969:387) samt förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring. Enligt de nyssnämnda bestämmelserna skall det för ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen (1986:225) finnas en miljö- skadeförsäkring med villkor som godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har i förordningen om miljöskadeförsäkring bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga verksamheter från bidragsskyldigheten. Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen 1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad, 2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Försäkringens omfattning bestäms således av såväl miljöskadelagen som försäkringsvillkoren. Miljöskadelagen innebär strikt ansvar för skador som har orsakats bl.a. genom vatten-, mark- eller luftförorening som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Försäkringsvillkoren innehåller bl.a. närmare bestämmelser om försäkringens avgränsning, självriskbelopp och ersättningens beräkning i vissa fall. Det bör särskilt anmärkas att rätten till ersättning ur miljöskadeförsäkringen är subsidiär. Det utredningsuppdrag som regeringen har lämnat mig kan delas upp i tre huvudfrågor, nämligen en första som rör utvärderingen av miljöskadeförsäkringen med överväganden och förslag i fråga om de framtida formerna och villkoren för försäkringen, en andra som handlar om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att omfatta även saneringskostnader vid företagsnedläggelser, de s.k. hand- räckningsfallen, samt slutligen en tredje som innefattar överväganden om miljöskadeförsäkringen bör kompletteras med en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterarna. Vad avser den första frågan anser jag att de nuvarande formerna för miljöskadeförsäkringen bör bibehållas. Jag har vid mina överväganden i denna del funnit att vare sig miljöskadeförsäkringen i sig eller konsortiebolagens samarbete strider mot den på EG:s rättsordning grundade konkurrensrättsliga reglering som har skett i den nya konkurrenslagen (1993:20). Även i fortsättningen bör alltså miljöskadekonsortiet kunna ombesörja miljöska- deförsäkringen. De nu gällande försäkringsvillkoren föreslås ändrade för att stärka de enskildas rätt till ersättning på så sätt att sakförsäkringsvillkoren i likhet med personskadevillkoren bör omfatta rätt till ersättning även för skada vars orsak står att finna i miljöpåverkan eller annan störning som har inträffat efter det att miljöskadelagen trädde i kraft . Dessutom föreslår jag att villkoren ändras så att de enskildas möjligheter att få ersättning för kostnader för rättegång eller annan utredning förbättras. har i sitt huvudbetänkande (SOU 1993:27) Miljöbalk föreslagit att fastighetsanknytningen i miljöskadelagen (1986:225) skall frångås. Om förslaget blir verklighet betyder det att även motorfordons-, järnvägs- och flygtrafik samt sjöfart kommer att omfattas av miljöskadelagen, dvs. den föreslagna skadeståndskapitel. Eftersom miljöskadelagen och järnvägstrafiklagen (1985:192) skiljer sig något åt vad avser det strikta ansvarets omfattning har jag därför för sådant fall föreslagit att det i 5 kap 1 § järnvägstrafiklagen läggs till ett stycke som för skador som omfattas av miljöskadelagen hänvisar till den lagen. Detta förändrar dock inte miljöskadeförsäkringens tillämpningsområde, eftersom försäkringsvillkoren undantar rätt till ersättning för skador orsakade av järnvägsdrift. Jag övergår nu till den del av uppdraget som rör saneringskostnader vid företagsnedläggelser. Vid företagsnedläggelser, och då särskilt konkurser, efterlämnas i många fall lagrat miljöfarligt avfall, processkemikalier och annat som måste tas om hand. är även marken på den aktuella fastigheten så förorenad att en sanering är angelägen. Miljöskadeförsäkringen omfattar inte ersättning för kostnader för om- händertagande och sanering. I stället har vissa sådana åtgärder finansierats ur ett anslag som har för att finansiera återställnings- och saneringsåtgärder i alla former. Kostnaderna för de ifrågavarande saneringsåtgärderna brukar benämnas handräckningskostnader. har dock hos regeringen hemställt att det införs en ordning som säkerställer att den som orsakar handräckningskostnader också betalar dessa kostnader. Med handräckningsfall avses således i detta betänkande de fall då en sådan åtgärd bekostas med medel som disponeras av till bestridande av kostnad för åtgärd som måste vidtas när den som är ansvarig enligt 5 § första stycket sista meningen miljöskyddslagen inte har fullgjort sin skyldighet. Jag avgav i enlighet med direktiven rapporten (SOU 1992:135) Miljöskadeförsäkring och handräckningskostnader. Mina överväganden i rapporten mynnade ut i att en tänkbar lösning på den ovan berörda problematiken var att utvidga det nuvarande miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även dessa handräckningskostnader. I detta slutbetänkande tar jag slutlig ställning i denna fråga genom att förorda en utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet genom en särskild saneringsförsäkring. De alternativ till att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet som jag närmare har övervägt är att låta det vara som , införa förmånsrätt i konkurs för handräckningskostnader, kräva ställande av säkerhet för samt att skapa en fond i stället för en försäkring. Det som främst talar emot att låta det vara som anser jag vara att principen om att förorenaren skall betala i så fall frångås. Att införa förmånsrätt i konkurs för ifrågavarande kostnader anser jag inte vara någon framkomlig väg, främst av det skälet att handräckningskostnader vanligtvis blir att betrakta som massafordringar eftersom konkursboet kan bedriva miljöfarlig verksamhet genom t.ex. lagring av avfall. Massafordringar skall som bekant betalas först, även före förmånsberättigade fordringar. Ytterligare ett skäl som talar emot att införa förmånsrätt är att trenden går i motsatt riktning, vilket bl.a. har kommit till uttryck i att har lagt fram förslag om att statens förmånsrätter för skatter och avgifter skall avskaffas, se betänkandet (SOU 1992:113) Lag om företagsrekonstruktion s. 328-336.Ställande av säkerhet har jag avvisat som en lämplig lösning då det inte av praktiska orsaker kan bli en heltäckande lösning. Det skulle dock vara möjligt att införa krav på ställande av säkerhet i vissa branscher av industrin. I stället för försäkring skulle man kunna ha en fond. En försäkringslösning ger dock fördelar framför en fondlösning, när det gäller finansiering, skadereglering och administration. Dessutom har vi ett redan färdigt försäkringssystem. På nu anförda skäl har jag ansett att en försäkring är att föredra före en fond. När det sedan gäller försäkringslösningens utformning föreligger det en del komplikationer. De är dock inte värre än att det enligt min mening går att lösa dem. Problem är bl.a. för handen i förhållande till den konkursrättsliga regleringen i och med att handräckningskostnader genom sin karaktär av massafordran utgör en tyst realbelastning på konkursboet. I regerings- och koncessionsnämndspraxis har emellertid fastslagits att konkursbon, för de fall de t.ex. lagrar miljöfarligt avfall och därigenom anses bedriva miljöfarlig verksamhet, är ansvariga för de ifrågavarande kostnaderna. Miljöskadekonsortiet har i ett principåtagande preliminärt angivit hur försäkringsvillkoren för en saneringsförsäkring skulle kunna se ut. Jag anser därför att försäkringslösningen bör väljas. För att underlätta handläggningen av saneringsfallen både för tillsyns- myndigheter och försäkringsgivare föreslår jag att konkursförvaltaren i en ny 7 kap. 8 a § i konkurslagen (1987:672) åläggs anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten enligt miljöskyddslagen om ett saneringsbehov eller behov av att omhänderta miljöfarliga ämnen eller avfall föreligger. Komplettering av miljöskadeförsäkringssystemet med en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterarna anser jag främst av tre skäl inte böra ske. Det första skälet är att brister i ansvarssystemet inte botas genom att en ansvarsförsäkring införs. För det andra är dagens ersättningssystem (miljöskadeförsäkringen, trafikskadeersättning, läkemedelsförsäkring m.fl.) så vältäckande att något mera betydande behov av ett komplement inte synes föreligga. För det tredje skulle en lämpligare lösning vara, även om jag inte förordar den, att man gör ändringar i miljöskadeförsäkringen så att den omfattar även skador orsakade av kemikalier. Lagförslag i betänkandet 1993:78 Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) Härigenom föreskrivs att 65 och 66 §§ miljöskyddslagen (1969:387)[1] skall ha Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse För ersättning i vissa För ersättning i vissa fall till den som har fall till den som har lidit skada enligt lidit skada enligt (1986:225) skall det (1986:225) och för finnas en försäkring betalning av vissa (miljöskadeförsäkring) kostnader som har med villkor som har uppkommit för staten godkänts av regeringen vid tillämpning av 41 a § eller den myndighet eller 47 § denna lag som regeringen be- skall det finnas en Den som utövar försäkring verksamhet som enligt (miljöskadeförsäkring re- denna lag eller enligt spektive föreskrifter som har saneringsförsäkring) med meddelats med stöd av villkor som har god- lagen kräver tillstånd känts av regeringen eller anmälan skall eller den myndighet bidra till försäkringen som regeringen be- med belopp som framgår stämmer. av tabeller som har verksamhet som enligt godkänts av regeringen denna lag eller enligt eller den myndighet föreskrifter som har som regeringen meddelats med stöd av Beloppen lagen kräver tillstånd skall betalas i eller anmälan förskott för kalenderår. skall bidra till försäk- ringen med belopp som framgår av tabeller som i förskott för kalen- betalas, enligt vad betalas, enligt vad som närmare anges i som närmare anges i försäkringsvillkoren, försäkringsvillkoren, ersättning till ersättning till skadelidande för sådan skadelidande för sådan person- eller sakskada person- eller sakskada som avses i som avses i (1986:225) (1986:225) 1. om den 1. om den skadelidande har rätt skadelidande har rätt till skadestånd enligt till skadestånd enligt miljöskadelagen men miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är kräva ut skadeståndet är förlorad, förlorad, 2. om det inte kan 2. om det inte kan utredas vem som är utredas vem som är ansvarig för skadan. ansvarig för skadan. betalas, enligt vad som närmare anges i har uppkommit med an- ledning av att en rättelse enligt 41 a § §, om den som är lag inte kan betala. som har uppkommit med (1986:1102). Denna lag träder i kraft den **Fotnot** [1] Lagen omtryckt 1989:363 2. Lag om ändring i konkurslagen (1987:672) Härigenom föreskrivs att det i konkurslagen (1987:672) skall införas en ny paragraf, 7 kap. 8 a §, av följande lydelse. (1969:387) anmäla om avfall som behöver om- gäller vid misstanke om Denna lag träder i kraft den Lag om ändring i järnvägstrafiklagen (1985:192) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § järnvägstrafiklagen (1985:192) skall ha Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om någon i annat fall än Om någon i annat fall än som förut har nämnts i som förut har nämnts i denna lag har denna lag har tillfogats personskada tillfogats personskada eller sakskada till eller sakskada till följd av järnvägsdriften, följd av järnvägsdriften, skall järnvägen ersätta skall järnvägen ersätta skadan med de undantag skadan med de undantag som anges i andra som anges i andra stycket och i 2 §. stycket och i 2 §. är fri från är fri från ansvarighet enligt ansvarighet enligt första stycket, om första stycket, om skadan har orsakats av skadan har orsakats av omständigheter som inte omständigheter som inte kan hänföras till själva kan hänföras till själva järnvägsdriften och som järnvägsdriften och som järnvägen inte hade järnvägen inte hade kunnat undgå eller kunnat undgå eller förebygga följderna av förebygga följderna av även om den hade även om den hade vidtagit alla åtgärder vidtagit alla åtgärder som rimligen hade som rimligen hade kunnat krävas av den. kunnat krävas av den. För skada som omfattas (1986:225) gäller i stället för första och andra styckena vad som i den lagen sägs om ansvar även för järnvägen. Denna lag träder i kraft den Remissamanställning till betänkandet 1993:78 1 Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttranden inkommit från Justitiekanslern, , , Försvarets civilförvaltning, , , , , , , , , , , , , , , , , , geologiska undersökning, , , , , , , , , Hovrätten för , , , Kronofogdemyndigheterna i och , universiteten i , och , länsstyrelserna i Stockhols, , , , , och , , och , , , , , , , , , , , , , , , , , och kommuner, , , , , , , , , , Tjänstemännens Central- organisation, Akademikers , i , , , Kommittén om översyn av miljöskyddslagstiftningen (ME 1989:04), Kemikontoret, , , , , , , , samt Svenska . , , , , , ,, Kemikalieinspektionen samt har mera allmänt tillstyrkt eller sagt sig inte ha något att erinra mot utredninges förslag. I de följande avsnitten har en för remissamanställningar förhållandevis omfattande ombearbetning och avkortning av remissvaren gjorts. 3 Behovet av miljöskadeförsäkringen och dess omfattning Remissinstanserna: Någon erinran mot att bibehålla miljöskadeförsäkringen har inte framförts och remissinstanserna har i huvudsak godtagit utredningens förslag. föreslår att frågan om ett ersättningssystem för skador på grund av oljeutsläpp till sjöss där skadevållaren inte kan identifieras bör aktualiseras eftersom nuvarande ordning innebär att det - i strid mot den allmänt accepterade principen att förorenaren skall betala - är samhället eller annan skadelidande som får bära det ekonomiska ansvaret för saneringskostnaderna. anser i huvudsak att sjöfarten inte bör omfattas eftersom nationella särregler bör undvikas. Statskontoret har inget att erinra mot utredningens förslag om ändring av försäkringsvillkoren. Ett intryck av utredningen är att värdet av den hittillsvarande miljöskadeförsäkringen är osäkert. Det är dock efter den relativt korta tid som försäkringen varit i kraft rimligt att överväga att stärka de enskildas rätt till ersättning i stället för att lägga ned försäk- ringen. anser att utredningen borde ha undersökt frågan om orsaken till att inga utbetalningar gjorts är att försäkringen är okänd. har tillstyrkt utredningens förslag om villkorsändringar samt anfört att miljöskadeförsäkringen bör omfatta rätt till ersättning åt fiskevattenägare för föroreningsskador på fiskebestånd eftersom det annars är svårt för dem att utfå ersättning för sådana skador. har tillstyrkt utredningens förslag och anser att det inte är motiverat att frångå principen om att förorenaren skall betala varför en förlängning av preskriptionstiden till bör ske. Härigenom skulle konsortiets åtagande minska varför det kanske skulle vara rimligt att i skadefall med förlängd preskriptionstid miljöskadeförsäkringen helt eller delvis förskotterar den ersättning som den skadelidande är berättigad till från skadevållaren. Detta innebär inget avsteg från försäkringens subsidiära natur, eller att Miljöskadekonsortiets ekonomiska åtaganden ökar, och det tillgodoser den skadelidandes intresse av att snabbt och enkelt erhålla ersättning. , , , , , , samt har inget att erinra mot utredningens förslag om villkorsändringar. har framfört att det på grund av den långa tidsutdräkt som kan vara förbunden med en internationell lösning finns anledning att i avvaktan på en sådan överväga möjligheterna att införa en särskild reglering för sjöfarten inom . har beträffande ersättningsreglerna för miljöskador i huvudsak anfört att det finns anledning att ifrågasätta dessa ur systematisk synpunkt. Bör inte miljöskadelagen enbart innehålla regler om ersättning för "riktiga" miljöskador? Miljöskyddslagen bör logiskt sett utgöra utgångspunkten vid bestämning av sådana skador. Det måste underlätta förståelsen för systemet om det föreligger överensstämmelse mellan begreppet miljöskada enligt miljöskyddslagen och motsvarande begrepp enligt miljöskadelagen. Detta påverkar inte i sig frågan om verksamhetens fastighetsanknytning; huvudsaken är att samma princip gäller vid tillämpning av båda lagarna. Om fastighetsanknytningen överges i miljöskadelagen bör detta också ske på motsvarande sätt i miljöskyddslagen. Önskemålet om ett enhetligt begrepp ökar om de båda lagarna inordnas i en miljöbalk. Av systematiska skäl bör sprängnings- och grävningsskador överflyttas till jordabalken.