prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — för underremissinstans, med hänsyn till semesterperioden kan den bli än kortare. Behovet av en samordning av lagstiftningen inom miljöområdet är omvittnat stort. Förslaget ger uttryck för en hög ambition och är i de flesta delar utan anmärkning från vår sida. 2.57 : har på ett övertygande sätt visat på behovet av en samordning av ett flertal lagar inom miljöområdet. Vid en samlad bedömning ger kommitténs förslag uttryck för en hög ambition såväl när det gäller möjligheterna att överblicka och tillämpa regelsystemet som beträffande det sakliga innehållet. Vi vill därför tillstyrka att en miljöbalk antages i huvudsaklig överensstämmelse med det framlagda förslaget. 2.58 : beskriver hur miljön under har förbättrats vad gäller utsläpp från de större punktkällorna. konstateras att miljöproblemen, vad gäller exempelvis försurning och övergödning, kvarstår. Dessa problem beror på luftföroreningar från kontinenten, men också på utsläpp som mer är relaterade till diffusa utsläppskällor såsom trafiken. Om skall kunna utgöra det stöd som behövs för att råda bot på våra miljöproblem är oklart. 2.59 : instämmer i huvudsak i kommitténs förslag till miljöbalk. Kommunen anser dock att balkförslaget i alltför hög grad bygger på ramlagstänkandet. Den särskilt tillsatta utredningen om organisationsfrågor bör avvaktas och remissbehandlas innan en proposition om den nya balken presenteras. instämmer också i kommitténs bedömning att samhället har anledning att reagera kraftigt mot allvarlig miljöbrottslighet och att straffen därför skall skärpas. Vattenlagen bör infogas i . Kraven på skogsbrukets miljöhänsyn borde vara tydligare. och -kontor har uttryckt oro för att myndighet skall kunna upphäva strandskyddet inom planområde. Införandet av miljökvalitetsnormer välkomnas. Den s.k. stoppregeln bör erhålla en mildare utformning. Förslaget till skärpning av kraven för tillstånd för markavvattning är bra. 2.60 kommun: Förslaget är ett gott underlag till ett fortsatt lagstiftningsarbete. Det är däremot inte i sådant skick att det kan läggas till grund för en proposition utan omfattande redigeringsarbete. Naturresurslagen bör anpassas till balken i övrigt, detaljeringsnivån hos hälsoskydd och naturvård korrigeras och renhållningen anpassas till kretsloppsprincip och producentansvar. Dessutom bör möjligheterna att införliva ytterligare lagstiftning prövas, främst vattenlagen och PBL. Organisationsfrågorna är olösta. Det senare är överlämnat till ny utredning. Parallellt härmed bör ovan relaterade frågor bearbetas. 2.61 kommun: Vi är i grunden positiva till att stora delar av miljölagstiftningen samlas i en miljöbalk. Det är dock svårt att bedöma vilka konsekvenser den nya ramlagstiftningen kommer att få för kommunen eftersom man överlåter till regering/statliga verk att utforma de detaljerade spelregler som skall gälla. Dessutom har frågan om miljötillsynens organisation en särskild utredning. Sammansmältningen av regelsystemen i ett stort antal lagar till en enhetlig gör svår att bedöma som helhet. Sambanden mellan effekterna av olika medel som hushållningsbestämmelser, aktsamhetsregler, miljönormer etc. i en viss given situation är svåra att överblicka på förhand. 2.62 : Styrelsen kan konstatera att beredningen inte i någon större utsträckning tagit med Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) i sitt arbete. 2.63 : Förbundet anser att det är angeläget att en förstärkt miljölagstiftning införs som ger en bättre överskådlighet över regelverket för alla dem som har att tillämpa eller på annat sätt berörs av reglerna. En skärpt lagstiftning behövs främst med hänsyn till de allt tydligare hoten mot livsmiljön som helhet och för att vårt land skall kunna uppfylla de åtaganden som vi gjort i skilda internationella sammanhang. - - - är däremot kritiskt till bl.a. den lagstiftningsteknik som förordat, vilken enligt förbundet innebär att allt för liten hänsyn har tagits till avvägningar mellan nationella enhetliga krav och utrymme för ett reellt kommunalt självstyre baserat på välavvägda miljöhänsyn. - - - Huvuddelen av förbundets principiella kritik mot inriktningen på arbete kvarstår vid granskningen av huvudbetänkandets förslag till miljöbalk. Dessutom innehåller förslaget betydande systematiska brister som enligt förbundet är en följd av att ett stort antal lagar med ursprung i olika tidsepoker och med skilda syften har sammanfogats. Kommittén har inte tillräckligt analyserat föreslagna förändringar av bestämmelserna så att de sammantaget blir konsistenta. Förbundet anser bl.a. mot bakgrund av detta att det varken är önskvärt eller lämpligt att samla alla de lagar som kommittén arbetat med i en miljöbalk. Flera av de föreslagna lagarna eller delar av lagarna bör således inte inordnas i en ny samordnad miljölagstiftning. Det gäller bl.a. delar av naturresurslagen, naturvårdslagen och strålskyddslagen. Förbundet motsätter sig bestämt en ytterligare utvidgning av balkens omfattning. Sammanfattningsvis anser förbundet att förslaget till miljöbalk inte är tillräckligt genomarbetat för att ligga till grund för lagstiftning. Dessutom är det ett oavvisligt krav från förbundet att ansvarsfrågorna måste vara utklarade när fattar beslut om en ny miljölagstiftning. Förbundet anser att en omarbetning måste ske och därefter bör en ny remissomgång genomföras. 2.64 : har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade ärende. Förbundet vill med anledning härav anföra följande. Kommitténs förslag att samla de större miljölagarna i en särskild miljöbalk är en bra lösning. Det nuvarande systemet med en mängd olika författningar är svårgenomträngligt och opraktiskt. anser däremot att den kunskap och erfarenhet som landstingen besitter inte har tillvaratagits i den föreslagna lagstiftningen. Inte i något fall föreslås att statliga och kommunala beslut skall föregås av samråd med landsting. Detta är en allvarlig brist. är en utpräglad ramlag och regeringen ges en mycket långtgående föreskriftsrätt som kan få omfattande konsekvenser för landstingen. förutsätter att regeringen och dess myndigheter kommer att samråda med landstingen innan föreskrifter utfärdas som påverkar landstingen. 2.65 : har länge pekat på behovet av en reform av dagens brokiga och omfattande miljölagstiftning. Denna lagstiftning lider av brister som i hög grad försvårar miljöarbetet. Reformen brådskar därför. Enligt föreningens uppfattning måste miljölagstiftningen moderniseras, skärpas och samordnas. Det är mot denna bakgrund ett oerhört viktigt betänkande nu lagt fram. Förslaget att samla miljölagstiftningen i en miljöbalk är, enligt föreningens uppfattning, bra och bör ge goda förutsättningar för den samordning som behövs. Även i övrigt finns det i betänkandet många förslag till nyheter och skärpningar i lagstiftningen som anser är viktiga att ta fasta på. Några av de viktigaste förslagen är -miljökvalitetsnormer -skärpt stoppregel -tillståndsplikt för främmande arter och genmodifierade organismer -skärpta bestämmelser för markavvattning -talerätt för ideella organisationer Dessa förslag kan kritiseras i sina detaljer men är i grunden mycket betydelsefulla. Med en kombination av miljökvalitetsnormer och en effektiv stoppregel kan man t.ex. lägga grunden för en lagstiftning som utgår från tillståndet i naturen och naturens egna toleransramar. Det är således enligt uppfattning utomordentligt viktigt att det fortsatta arbetet med att utforma en miljöbalk utgår från dessa förslag från . - - - Det finns emellertid en hel del förslag och inslag i betänkandet som föreningen är kritisk till eller har synpunkter på. Rent allmänt kan sägas att föreningens kritik i första hand rör lagtekniska frågor. Den föreslagna är på område efter område alltför otydlig, allmänt formulerad och svårtolkad. På några håll kan man dessutom utläsa avsiktliga eller oavsiktliga försvagningar av lagstiftningen, något som knappast rimmar med direktiven. 2.66 : , som visserligen inser att det föreligger ett behov av en samordnad lagstiftning på miljöområdet och som därför i och för sig kan ansluta sig till tanken på en sådan, vill emellertid redan inledningsvis uttala att det föreliggande förslaget till miljöbalk i flera avseenden inger betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkter och från andra synpunkter. Förslaget kan därför inte läggas till grund för lagstiftning utan en genomgripande omarbetning. 2.67 och : Organisationerna anser att väsentliga delar av förslaget om införande av en miljöbalk måste omarbetas innan de kan läggas till grund för lagstiftning. Ett ekonomiskt perspektiv - både nationellt och internationellt - måste utvecklas och omfattande konsekvensanalyser genomföras för att säkerställa rimliga prioriteringar och nödvändiga effektiviseringar i miljöskyddsarbetet. - - - Den grundläggande svagheten i det nu presenterade arbetet med förslag till en ny miljöbalk ligger i att de ekonomiska aspekterna på samhällsutvecklingen och dess betydelse för en effektiv miljöpolitik i så ringa grad beaktats i arbetet. Likaså saknas i många fall det internationella perspektivet på miljöfrågorna. 2.68 , LRF: Kretsloppstänkande och resurshushållning är självklara förutsättningar för ett livskraftigt och uthålligt jordbruk. De är även nödvändiga ingredienser för en utveckling mot ett långsiktigt uthålligt samhälle. Ett modifierat synsätt vad gäller principen förorenaren betalar är dock nödvändigt för de areella näringarna. LRF framhåller också att det med sektorsansvar inte automatiskt eller i alla situationer följer ett ekonomiskt ansvar. Förbundet ser vissa risker för missbruk av försiktighetsprincipen speciellt om den tillämpas inom naturvårdsområdet. 2.69 : Det nu framlagda förslaget uppfyller i och för sig kravet på en samordning. Däremot är det mycket tveksamt om ett genomförande av förslaget skulle underlätta en smidig och effektiv tillämpning. En sådan förutsätter ett betydande mått av klarhet, så att de prövande och normgivande myndigheterna ges tydliga spelregler, vilket i direktiven framhållits såsom särskilt eftersträvansvärt. Förslaget tillgodoser knappast detta behov. Utredningen har alltför mycket betonat det andra målet - att ge ökad tyngd åt miljökraven - och därvid föreslagit skärpningar av tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen, vilka i flera avseenden är både orealistiska och omotiverade. Miljöstörande verksamheter som prövas enligt miljöskyddslagen - främst industriprocesser av olika slag samt kommunala avloppsanläggningar och andra offentliga verksamheter - har , bl.a. till följd av miljöskyddslagens aktsamhetsregler en miljöstandard som svarar mot högt ställda mål. Detsamma kan dock inte sägas om verksamheter i bl.a. jordbruks- och trafiksektorerna, vilka inte inryms under miljöskyddslagens tillståndsplikt. Denna skevhet borde kommittén ha analyserat grundligare än vad som skett. Vad som främst brister är att verksamheter som faller utanför miljöskyddslagens tillståndsplikt inte blir föremål för kritisk granskning på samma sätt som verksamheter med tillståndsplikt. Inte minst gäller detta trafiksektorn. Trots direktivens klara anvisning till kommittén att överväga förslag ägnade att intensifiera miljöskyddsarbetet såvitt avser trafiken och att harmonisera lagstiftningen i vad avser trafikens miljöfrågor med annan lagstiftning så att likartade utgångspunkter skapas för de olika samhällssektorerna, är det tunt med sådana förslag i utredningen. Direktiven anger att lagstiftningen bör innehålla för trafikslagen särskilt anpassade regler om tillståndsprövning. Detta har beaktats såtillvida att utredningen föreslagit särskild tillåtlighetsprövning hos regeringen av de allra största trafikanläggningarna (vägar, flygplatser, hamnar och farleder med betydande nationell eller regional påverkan). Någon tillståndsprövning motsvarande den som sker för tillståndspliktiga företag enligt miljöskyddslagen har däremot inte föreslagits. En bättre problemanalys skulle ha visat, att en skärpning av miljökraven visavi redan tillståndspliktiga företag inte är angelägen, medan däremot behovet är stort av att låta företag som inte har tillståndsplikt omfattas av sådan. Analysen skulle sannolikt också ha visat att detta skulle kunna åstadkommas inom ramen för nu gällande lagstiftning, varför en ny miljöbalk från denna synpunkt inte är någon påträngande angelägenhet. 2.70 : tillstyrker -som en ramlag och ett sätt att samla gällande lagar inom samma lag, -förslaget att inom ett visst geografiskt område utbyta skyddsåtgärder mellan skilda miljöpåverkande verksamheter. avstyrker -formuleringen av 3 kap. 9 §. Andra stycket måste omformuleras så att ekonomin också beaktas, annars kan följden bli negativ för fjärrvärmen och miljön, -formuleringen av stoppregeln i 3 kap. 7 § måste omformuleras så att den blir mindre kategorisk. anser -att förslaget i alltför hög grad inriktats på skärpningar för verksamheter, som redan har tillståndsplikt, -att en skyldighet för kommunerna att mäta kommer att öka kunskapen och underlätta bedömningen vid nyetableringar, -att miljöskyddsavgiften bör återföras till branschen på samma sätt som NOx-avgiften, -att normerna kan få orimliga konsekvenser, om inte hänsyn till tekniska och ekonomiska faktorer tas vid tillämpningen, -att det är mycket viktigt att branschintressen får möjlighet att medverka vid normernas urformning, -att företag, som bedriver verksamhet vid flera anläggningar, skall kunna få en tillsynsmyndighet för alla anläggningarna. 2.71 i , LO: I det interna handlingsprogram som enligt arbetsmiljölagen skall finnas i varje verksamhet bör också verksamhetens konsekvenser för den yttre miljön medtas. Därvid gäller också att planer för information och utbildning också för yttre miljöfrågorna måste finnas upprättade. Eftersom det kan uppkomma situationer där utsläpp eller annan påverkan medför allvarliga störningar för den yttre miljön och rättelse ej kan nås på annat sätt, bör det som LO har uttryckt i sitt ovan nämnda handlingsprogram ges rätt för lokal facklig organisation via sitt skyddsombud att ingripa med ett avbrytande av arbetet, på samma sätt som gäller enligt arbetsmiljölagen. För att stödja skyddsombuden i dessa ärenden bör det också lagmässigt anges att den lokala fackliga organisationen skall ha rätt att tillkalla berörda myndigheter. 2.72 Föreningen skogsindustrierna: Skogsindustrierna föreslår att miljöskyddskommitténs förslag överarbetas inom kommittén innan de läggs till grund för lagstiftning. Om detta inte är möjligt måste väsentliga justeringar göras under den politiska behandlingen. Bakgrunden är bl.a. följande: -De samhällsekonomiska konsekvenserna har inte utretts. -Förslagen skapar en komplicerad och svårbedömd situation för industrin och näringslivet i övrigt. Viljan att investera i kan påverkas negativt. -Tillräcklig hänsyn har inte tagits till behovet av skälighetsbedömningar. -Rättskraften i beviljade tillstånd urholkas allvarligt för den tillstånd- spliktiga industrin. - Nya styrmedel i form av generella föreskrifter, miljökvalitetsnormer, åtgärdsplaner, stoppregel och överklaganderegler har utformats så att de kan bidra till att projekt inom samfärdsel, industri och andra sektorer försenas eller blockeras i stor omfattning. 2.73 : Utredningen har uppenbarligen inte förmått eller givits tid att belysa hur förslagen påverkar skogsbrukets framtid. Någon samordning i lagstiftningen som skulle leda till rationaliseringar och minskad byråkrati redovisas inte heller. Kommitténs ensidiga sätt att se på de areella näringarna bäddar för driftsproblem i företagen då besluts- och förfoganderätten urholkas och ett kostnadsineffektivt naturvårdsarbete för samhället genom dubbellagstiftning och växande byråkratisering. måste därför i sitt avslutande arbete bättre analysera konsekvenserna för skogsbruket av de lagda förslagen och därmed beakta både direktivens riktlinjer och vad som anförs i övrigt i detta yttrande. 3 Grunderna för en ny lagstiftning 3.1 Den lagtekniska utformningen 3.1.1 ombudsmän, : Kommittén har lagt fram ett förslag till miljöbalk, i vilken samlats ett stort antal lagar på miljö- och hälsoskyddsområdet. Dessa lagar har delvis sammanfallande syften, nämligen att skydda människors hälsa och miljön etc. De är ändå på flera sätt mycket olikartade till syfte, innehåll och utformning. Som kommittén har framhållit medför en samordning av de nu existerande lagarna till en enda sammanhållen miljöbalk med nödvändighet att balken, för att regleringen inte skall bli oöverskådlig, ges karaktär av en ramlag vari tas in endast bestämmelser av mer grundläggande karaktär. Övrig reglering som befinns nödvändig måste genom delegation från överlåtas till regering och myndigheter. En stor del av sådana regler som återfinns i lag kommer således att återfinnas i förordningar och föreskrifter, utfärdade av regeringen och de inte så få myndigheter som berörs av balkens regler. Omfattningen av de normer som sålunda kommer att beslutas på lägre nivå än lagnivå är nu inte möjlig att bedöma. Anledning saknas emellertid att anta annat än att reglerna kommer att bli mer omfattande än vad som är fallet. Det är heller inte orimligt att anta att de generella föreskrifter som beslutas på myndighetsnivå knappast kommer att uppvisa den enhetlighet i normeringen som synes efterlysas i kommitténs direktiv. Mot denna bakgrund kan ifrågasättas om ett av angivna syften med översynen, nämligen att underlätta överblicken och tillämpningen av lagstiftningen på området, kommer att uppnås genom förslaget till miljöbalk. Förslaget leder visserligen till en enhetlig syn på miljö- och hälsoskyddsområdet och till enhetliga lösningar av vissa grundläggande frågor. Emellertid kommer berörda myndigheter, var och en inom sitt område, att ha att tillämpa ett i förhållande till dagsläget sannolikt ökat antal regler i förordning och myndighetsföreskrifter. Allmänhetens möjligheter att skaffa sig kunskaper om vilka regler som gäller på skilda delar av miljö- och hälsoskyddsområdet och för hushållningen med naturresurser torde knappast bli enklare . En blivande företagare som vill undersöka vilka krav som ställs på den verksamhet han avser att bedriva och om tillstånd krävs för verksamheten och vilken myndighet som i så fall skall pröva en ansökan därom, får ingen ledning i balkens regler. har på grund av tilläggsdirektiven, vilka i sin tur grundats på beslut av , i sitt arbete inte haft att undersöka möjligheten att reformera och samordna de olika miljölagarna på annat sätt än genom att sammanföra dem i en lag eller i en balk. Kommittén har på den korta tid som stått till förfogande arbetat fram ett sådant förslag. Resultatet ger, som jag ovan antytt, vid handen att en på detta sätt sammanhållen lagstiftning, avsedd att reglera från varandra skilda verksamhetsområden som har endast det gemensamt att de har betydelse för människors hälsa och för miljön, med nödvändighet måste bli av så översiktlig karaktär och kräva en så omfattande reglering på lägre nivåer, område för område, att som slutresultat den eftersträvade samordningen och enhetligheten ändå inte torde kunna upprätthållas. Det övergripande syftet med en reformering av regelverket på miljö- och hälsoskyddsområdet måste självfallet vara att åstadkomma regler som ger goda förutsättningar för att statsmakternas ambition att förbättra miljön och människors hälsa också uppnås. Att sträva efter att samla all lagstiftning på detta vidsträckta område i ett enda lagkomplex, en miljöbalk, kan enligt min uppfattning knappast anses ha något värde i sig. Som framgår av betänkandet måste också vissa av de nuvarande lagar som har stor betydelse för miljöfrågor, såsom vattenlagen (1983:291) och (1987:10), och för människors hälsa, såsom arbetsmiljölagen (1977:1160), hållas utanför balken. En alternativ väg att gå för att reformera miljö- och hälsoskyddslagstiftningen skulle enligt min mening vara att, med utgångspunkt i de skärpta krav på miljöskydd, hälsoskydd och utnyttjande av naturresurser som anses önskvärda och med en strävan att så långt möjligt åstadkomma från lagteknisk synpunkt enhetliga regler, göra en grundlig översyn av nuvarande reglering område för område. Det kan inte uteslutas att därigenom skulle kunna uppnås ett mer lättillgängligt regelkomplex. Behovet att från delegera omfattande regelgivning skulle i så fall sannolikt kunna minskas. Mot bakgrund av vad som ovan anförts är jag närmast benägen att avstyrka att förslaget till miljöbalk nu läggs till grund för kommande lagstiftning på området. I det fortsatta lagstiftningsarbetet bör på sätt ovan antytts möjligheten att reformera den på de skilda områdena gällande lagstiftningen först övervägas. 3.1.2 : stödjer ändamål, men menar att förslagen ibland ger utrymme för subjektiva bedömningar. Inte minst utifrån det handelspolitiska regelverket är det viktigt med klara definitioner. Vaga formuleringar som exempelvis "skydd för välbefinnande" - 2 kap. 9 § - kan bli svårtolkade i handelspolitiska sammanhang. Ett annat exempel är 16 kap. 1 § som stadgar att vid hantering av biotekniska produkter hänsyn skall tas till "etikens grunder". Det finns även en oklarhet i begreppet "miljöpåverkan" i 2 kap. 6 § samt kravet i 9 kap. 1 § 2 st på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar där "... en verksamhet, hanteringen av en kemisk eller bioteknisk produkt eller av en vara eller någon annan åtgärd kan befaras medföra betydande påverkan på människors hälsa eller miljön eller äventyra en långsiktigt god hushållning med naturresurser...". 3.1.3 : delar kommitténs grunduppfattning att miljölagstiftningen måste vara tydlig, begriplig och enhetlig, så att man kan skaffa sig kunskap om vad som gäller. förslag till miljöbalk är i stor utsträckning en ramlag som skall kompletteras med regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter. Detta kan komma i konflikt med möjligheten att skaffa sig kunskap om vad som gäller. Från synpunkten som övervakningsmyndighet är det därför angeläget att bemyndigandena att meddela skilda slag av föreskrifter i möjligaste mån begränsas så att regelfloran inte växer med påföljd att regelverket blir svårt att överblicka. 3.1.4 : Den nuvarande skrivningen i lagtexten ger utrymme för oklarheter och gör texten svåröverskådlig. Så talas t.ex. i 1 kap. 1 § om "en hälsosam och god miljö att leva i", i 2 § om att "skydda mot störningar som kan orsaka skador eller olägenheter", i 3 § att "skador skall förebyggas" men olägenheter nämns inte, i § 4 att "förebygga ohälsa". I 2 kap. 2 § talas om att förebygga hälso- eller miljöskador, i § 9 talas om "undanröjande av olägenheter" men inte skador, etc. Terminologin bör ses över så att den används på ett konsistent sätt i lagtexten. 3.1.5 , SJ: Ramlagslösningen får inte innebära att lagtexten blir innehålls- och verkningslös. De gällande reglerna skall återfinnas i lagen, annars är inte mycket vunnet jämfört med dagens situation. I förslag saknas - enligt SJs mening - i alltför stor utsträckning precisa handlingsregler som kan förstås och tillämpas av dem som omfattas av lagen. Sådana bör kunna arbetas in utan att ramlagens flexibilitet går förlorad. skrivning innebär att krav och regler i för liten omfattning ingår i lagtexten. De blir i stället en funktion av i värsta fall mycket varierande tolkningar och framför allt - beroende av den praxis regeringen upprättar vid tolkningen av bestämmelserna. På så vis skapas i och för sig handlingsfrihet för den aktuella regeringskonstellationen, men det sker till priset av enhetliga och rättvisa miljöregler för marknadsaktörerna. Om miljöhänsyn verkligen skall kunna bli ett konkurrensmedel mellan företagen - något SJ starkt förespråkar och försöker tillämpa - så krävs det klara besked om vilka regler som gäller i miljölagstiftningen, och dessa regler skall vara lika för alla. Regler och krav skall så tydligt som möjligt anges i lagarna, det är en förutsättning för en väl fungerande marknadsekonomi. Detta gäller naturligtvis även för miljölagstiftningen.