prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — Det är som prövar om en sådan avgift skall tas ut. Enligt 10 kap. 7 § kan i vissa fall en tilläggsavgift tas ut från fastig- hetsägaren. Detta skall ske om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, om åtgärden innebär att en byggnad uppförs, en tillbyggnad görs eller om en byggnad helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden eller byggnadsdelen senast har använts, eller för vilket bygglov har lämnats. Tilläggsavgift skall också tas ut om en sådan åtgärd innebär att en byggnad rivs. Tilläggsavgift skall inte tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande enligt bestämmelserna i 10 kap. tas upp vid sam- manträde med . Avgift skall inte heller tas ut om åtgärden gäller rivning av en byggnad och rivningen har skett med stöd av lag eller annan författning, eller annars varit nödvändig för att avvärja eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller därför att byggnaden till stor del hade skadats genom eldsvåda, eller någon annan liknande händelse. Om den olovliga åtgärden gäller ett utrymme som inte är större än skall inte heller någon avgift tas ut. Tilläggsavgift tas ut med ett belopp om för varje kvadratmeter som åtgärden omfattat med avdrag för . Avgiften får i vissa fall bestämmas till ett lägre belopp eller efterges helt. Frågan om tilläggsavgift skall tas ut prövas enligt 10 kap. 8 § av allmän domstol på talan av åklagare. Talan får väckas endast om gjort en anmälan till åklagaren. inkom vid åklagarmyndigheterna i 230 ärenden angående tilläggsavgifter för handläggning. Då en anmälan från om att nämnden anser att det finns förutsättningar att ta ut tilläggsavgift kommer in till allmän åklagare bifogas regelmässigt den utredning och skriftväxling som förekommit i nämnden och mellan nämnden och den som berörs av frågan. Denna utredning innehåller för det mesta en grundlig dokumentation av vad som förekommit i sak. Åklagaren kan ofta fatta beslut och väcka talan redan på grundval av detta material. behöver utredningen kompletteras genom att ytterligare material hämtas in från . I en del fall håller polisen på uppdrag av åklagaren ett förhör med den person som saken berör. Tingsrättens avgörande av saken sker genom dom. Denna kan på vanligt sätt överklagas till hovrätt och . Fram till förde allmän åklagare även talan i allmän domstol om bl.a. utdömande av viten som förelagt enligt de dåvarande bestämmelserna i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. , sedan den nya lagen (1985:206) om viten trätt i kraft, förs en sådan talan i länsrätt på talan av . I propositionen 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m. fann föredragande departementschefen att såväl tingsrätt som länsrätt i och för sig var lämpliga organ för handläggning av de mål som det där gällde. Departementschefen ansåg att den lösningen borde väljas som innebar att arbetskapaciteten hos de inblandade myndigheterna togs till vara på bästa sätt. Han anförde vidare (s. 38 ff). Av stor betydelse för bedömningen blir därvid om man anser att det innebär övervägande fördelar från rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkter att allmän åklagare har att föra talan om vitets utdömande. Den alternativa ordning som närmast förtjänar övervägas och som också har förespråkats av flera remissinstanser skulle innebära att talan i stället förs av den myndighet som har förelagt vitet. Sistnämnda ordning förekommer som framgått i en hel del fall. På ett speciellt område av intresse i det här sammanhanget - byggnadslagstiftningens, se prop. 1975/76:164 s. 57-58 - har en sådan lösning diskuterats men av skilda skäl inte ansetts böra genomföras. När det som är fråga om en generellt inriktad lagstiftning bör frågan emellertid bedömas förutsättningslöst. Vid en sådan bedömning finner jag det till en början klart att rättssäkerhetsskäl inte kan åberopas mot en ordning som innebär att den ansvariga myndigheten i stället för åklagaren får till uppgift att föra en fråga om utdömande av vite under domstols prövning. Myndigheten har ju i de fall som diskuteras här tillagts den långt viktigare och för den enskilde mera betydelsefulla frågan att utforma själva föreläggandet. I realiteten är det f.ö. redan nu fackmyndigheten som initierar processen genom att anmäla frågan till åklagaren. Om myndigheten i stället får uppgiften att göra ansökan hos domstol, synes detta inte vare sig från rättssäkerhets- eller resurssynpunkt i sak innebära någon avgörande skillnad./ - - - /När det gäller de effektivitetssynpunkter som här gör sig gällande kan som rättegångsutredningen har påpekat en fördel med den nuvarande ordningen sägas vara att åklagaren, enligt vad tillgänglig statistik utvisar, i praktiken sållar bort en del av de ärenden som de olika förvaltningsmyndigheterna har anmält. I en del fall beror väl detta på att preskription hinner inträda, men det kan antas att det i viss utsträckning också gäller ärenden där åklagaren bedömer att en process om vitets utdömande blir resultatlös. Om man väljer en ordning enligt vilken åklagaren inte längre skall föra talan, skulle därmed sannolikt domstolarna i en del fall belastas med vad som kan vara onödiga processer. Mot detta står å andra sidan att åklagarväsendet f.n. är och kommer att vara synnerligen arbetsbelastat. I praktiken upplevs inte sällan omgången via åklagare från fackmyndigheters och kommunala nämnders sida som en flaskhals i de ärenden som det här gäller. Klart är också att ju fler myndigheter som blir inblandade i ett visst ärende om utdömande av vite desto tar förfarandet. Det innebär uppenbarligen en rationalisering, om man kan minska antalet myndigheter som har att ta befattning med dessa ärenden. I det sammanhanget bör särskilt beaktas att åklagaren i praktiken får hämta in de uppgifter som behövs för talans utförande från den myndighet som förelagt vitet. Jag kan inte se några avgörande olägenheter med att övergå till en ordning enligt vilken den myndighet som har förelagt vitet i flertalet fall också får uppgiften att föra talan om vitets utdömande. De vinster som man härigenom skulle göra i fråga om att tillgodose kraven på snabbhet och därmed effektivitet i proceduren och att minska åklagarväsendets arbetsbörda är som jag ser det så stora att jag anser att den lösningen bör väljas. instämde i sitt betänkande i departementschefens bedömning att rättssäkerhetsskäl inte talade mot en ordning som innebar att den myndighet som utfärdat föreläggandet fick till uppgift att föra talan inför domstol (bet. 1984/85:JuU22 s. 19 f). Utskottets slutsats blev att man genom att lägga uppgiften att föra talan på de myndigheter som hade utfärdat föreläggandet skulle göra sådana vinster i fråga om snabbhet och effektivitet att förslaget borde genomföras. Vad som anfördes som skäl för den nya ordningen i fråga om viten kan till övervägande del också användas som argument för att befria åklagaren från skyldigheten att föra talan om tilläggsavgift inför domstol och i stället anför- tro den uppgiften. Ett system som det nuvarande är inte rationellt. Ytterligare en person - åklagaren - måste avsätta tid till att sätta sig in i saken. Sedan uppgiften att föra talan om utdömande av viten, förelagda med stöd av bestämmelserna i , fördes över från åklagaren till , har nämnden att antingen självständigt handlägga och fatta beslut i ärenden enligt eller att föra talan i dessa inför domstol med undantag av frågan om tilläggsavgift. torde vara den instans som har den största sakkunskapen inom ämnesområdet. Det finns enligt regeringens mening inte några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt mot att föra över uppgiften att föra talan om uttagande av tilläggsavgifter till . Genom detta vinner man den fördelen att endast en myndighet är inblandad i den primära handläggningen av denna typ av ärenden. Detta måste i sig totalt sett innebära en resursbesparing. Till detta kommer att åklagarväsendet slipper den belastning som denna uppgift innebär. Sammantaget anser regeringen därför att skälen för att föra över ärendena angående tilläggsavgifter från åklagarväsendet till överväger. Enligt regeringens mening bör som en konsekvens av detta talan i dessa ärenden föras i allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten, och inte som i allmän domstol. Genom en lagändring, som träder i kraft , har regler om prövningstillstånd i kammarrätt införts (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319, SFS 1994:436). Reglerna är utformade efter mönster av vad som gäller för prövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillstånd får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan (extraordinär dispens). krävs prövningstillstånd i hovrätten för bl.a. bötesmål. Tilläggs- avgift enligt har stora likheter med böter. Såvitt avser frågan om prövningstillstånd finns inte anledning att behandla mål om tilläggsavgift på annat sätt än bötesmål. Regeringen föreslår därför att en regel om prövningstillstånd införs i fråga om mål om tilläggsavgift enligt . Regeringen kommer i annat sammanhang ta upp frågorna om instansordningen och prövningstillstånd i övriga byggmål. 5.3 Ärenden angående handräckning Regeringens förslag: Åklagare skall inte längre ha som uppgift att föra talan om handräckning enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar, naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Åklagares uppgift att föra talan om handräckning enligt den i bilaga B till gräns- älvsöverenskommelsen mellan och intagna stadgan för fisket inom älvs fiskeområde behålls oförändrad. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i denna fråga tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Allmän åklagare kan enligt ett begränsat antal författningar göra framställning om handräckning i olika hänseenden. Lagen (1939:608) om enskilda vägar innehåller bestämmelser som i olika avseenden reglerar frågor som har samband med enskilda vägar. I femte kapitlet finns bestämmelser om trafiksäkerheten. Enligt 100 § får , där det är påkallat för att trafiksäkerheten på enskild väg eller del av en sådan skall tillgodoses, förordna att det inom ett avstånd av högst från vägbanans mitt inte utan tillstånd från får uppföras byggnader. får också förordna att vissa andra åtgärder, som kan inverka negativt på trafiksäkerheten, inte får vidtas. Enligt 106 § får vid vite förelägga den som gjort något i strid mot ett förbud enligt 100 § att undanröja eller ändra det utförda. får meddela handräckning för rättelse av det som skett olagligt. Ansökan om handräckning får göras av allmän åklagare, av nämnd som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet samt av ägare eller innehavare av fastighet, som får använda vägen. Lagen innehåller inte några straffbestämmelser. Enligt 2 § naturvårdslagen (1964:822) skall verka för naturvården i länet. har överinseende över naturvården i landet. I naturvårdslagen finns det bestämmelser om nationalparker, naturreservat, naturminnen, särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter, friluftslivet och mot nedskräpning m.m. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela beslut och föreskrifter i olika avseenden enligt vad som anges närmare i lagen. Om någon har överträtt ett beslut eller en föreskrift enligt 39 § får förelägga denne att företa rättelse. I vissa fall får en nämnd meddela ett sådant föreläggande. Föreläggandet får förenas med ett vite. Vidare får kronofogdemyndigheten meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. En ansökan om handräckning får göras av allmän åklagare, , , den kommunala nämnd som har hand om naturvårdsfrågor eller, i de fall nämnd får meddela föreläggande, av den nämnden. I propositionen 1994/95:10 Miljöbalk föreslås att en ansökan om handräckning i de angivna situationerna i stället skall göras av en särskild tillsynsmyndighet. Maj:ts kungörelse (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom älvs fiskeområde anges att den i bilaga B till gräns- älvsöverenskommelsen av mellan och intagna stadgan för fisket inom älvs fiskeområde skall gälla fr.o.m. och så länge som gränsälvsöverenskommelsen är i kraft. I 39 § stadgan anges att om det är uppenbart att fiskeredskap har satts ut eller annan anordning vidtagits i strid mot vad som gäller enligt vissa angivna artiklar i gränsälvsöverenskommelsen och rättelse inte sker, får den som lider skada hos utmätningsmannen på orten ansöka om handräckning. Om ett allmänt fiskeintresse berörs kan även åklagare, statens fiskeritjänsteman eller fisketillsynsman som förordnats av en statlig myndighet ansöka om handräckning. I lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. finns det bestämmelser om fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen samt om utförsel av kulturföremål ur landet. Enligt 1 kap. 2 § har tillsyn över kulturminnesvården i länet. och har överinseende över kulturminnesvården i landet. Enligt 3 kap. 17 § får , om ett byggnadsminne har ändrats i strid mot meddelade skyddsföreskrifter, förelägga ägaren att återställa ändringen om det är möjligt. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. får enligt samma lagrum besluta om handräckning för att avbryta en pågående förstörelse av ett byggnadsminne eller för att återställa det. Även i annat fall får handräckning beslutas, om det behövs för att bestämmelserna skall efterlevas. Ansökan om handräckning får göras av eller av allmän åklagare. I samtliga de författningar med vilkas stöd åklagaren kan föra talan om handräckning kan sålunda talan även föras av någon sakmyndighet och/eller av en enskild som berörs av förhållandet. I fråga om kulturminneslagen gäller dessutom att åklagaren vid sidan av får föra talan om handräckning enligt 3 kap. 17 § men inte om handräckning enligt 2 kap. 22 §. I detta fall förs talan av eller . Enligt regeringens mening finns det inte något sakligt skäl till att uppgiften att föra talan om handräckning i vissa fall fortfarande skall finnas kvar som en uppgift för allmän åklagare. Uppgiften kan utan några olägenheter skötas av respektive sakmyndighet eller av den som berörs av saken. Regeringen föreslår därför att uppgiften att föra talan i dessa ärenden med ett undantag inte längre skall åligga allmän åklagare. Den i 31 § i stadgan till gränsälvsöverenskommelsen föreskrivna ordningen att bl.a. åklagare kan söka handräckning om ett allmänt fiskeintresse berörs är tillkommen genom en överenskommelse mellan . Det är därför inte möjligt att från svensk sida ensidigt avskaffa åklagarens möjlighet att föra sådan talan om handräckning. Om regeringens förslag till miljöbalk antas av kan det bli inaktuellt att genomföra ändringar i naturvårdslagen. 5.4 Ärenden angående viten Regeringens förslag: Åklagarnas befattning med ärenden om generella viten behålls. Åklagare skall inte längre ha som uppgift att föra talan om ut- dömande av vite enligt 2 kap. 15 § utsökningsbalken. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig på denna punkt tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: trädde lagen (1985:206) om viten i kraft. Viteslagen gäller enligt 1 § för viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av myndigheter. I stora delar gäller lagen dock inte för sådana viten som riktar sig till var och en, s.k. generella viten. Lagen skall inte heller tillämpas om annat följer av vad som är särskilt föreskrivet. Som en följd av att viteslagen tillkom upphörde i stort sett åklagarnas befattning med viten. Enligt den huvudregel som finns i 6 § skall frågor om utdömande av viten prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. I fråga om viten som har förelagts en part eller annan för att något skall fullgöras i en rättegång eller i ett annat motsvarande förfarande gäller att frågor om utdömande av vitet prövas utan särskild ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Enligt 7 § skall tingsrätt pröva frågor om utdömande av generella viten. Tingsrätten skall vidare pröva frågan i de fall vitet avser ett säkerställande av ett enskilt anspråk eller om i något annat fall tingsrätten själv eller, efter talan mot rättens beslut, högre rätt har förelagt vitet. Om det i en särskild lag eller författning finns avvikande bestämmelser gäller i stället dessa. Enligt 8 § skall, då frågan om utdömande av vite prövas av en tingsrätt, målet i tillämpliga delar handläggas enligt reglerna i för bötes- brott. Av viteslagen framgår dock inte att åklagare skall föra talan i några mål om utdömande av viten. Detta regleras i stället i de respektive författningar där den aktuella vitesregeln finns. I de fall ett generellt vite är föreskrivet finns det inte några bestämmelser som säger att åklagaren skall föra talan om vitets utdömande. Som rättsläget var före viteslagens tillkomst ansågs det att frågan om vitets utdömande ankom på allmän domstol om inte annat var föreskrivet. Talan fördes då, om inte annat var föreskrivet, av allmän åklagare. Viteslagens bestämmelser gäller förutom 7 och 8 §§ inte för generella viten. Mot bakgrund av detta, och då det generella vitet till sin natur är mycket likt ett bötesstraff, kan den slutsatsen dras att någon ändring av rättsläget i fråga om de generella vitena inte har skett genom viteslagens tillkomst och inte heller har varit avsedd. Det får därför även anses ankomma på allmän åklagare att föra talan om utdömande av generella viten. Enligt 2 kap. 15 § utsökningsbalken får kronofogdemyndigheten, när den enligt vissa bestämmelser i balken förelägger en svarande eller tredje man att fullgöra eller underlåta något, föreskriva vite. Enligt andra stycket i 15 § skall frågan om utdömande av ett sådant vite prövas av tingsrätt på talan av allmän åklagare eller kronofogdemyndigheten. I 2 kap. 9 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. ges rätt att meddela föreskrifter till skydd för en fast fornlämning. får också under vissa förutsättningar fridlysa en plats där fornfynd påträffats till dess platsen har undersökts. Sådana föreskrifter och fridlysningar får förenas med ett vite. Detta är ett generellt vite, dvs. det riktar sig till var och en. Ärenden angående generella viten är till sin natur närmast jämförbara med bötesstraff. Utredning bör i dessa fall rimligen ske på samma sätt som görs i motsvarande situationer där böter är stadgat. Enligt regeringens mening är det därför ändamålsenligt att talan om utdömande av generella viten även fortsättningsvis ankommer på allmän åklagare. I fråga om vite enligt 2 kap. 15 § utsökningsbalken anser vi att åklagarnas befattning därmed bör avskaffas. kan självklart på egen hand ha ansvaret för talan om utdömande av vite. Några ärenden enligt denna bestämmelse inkom inte till åklagarmyndigheterna för handläggning. Även detta talar för att åklagarens formella rätt att föra sådan talan upphävs. 6 Frågor om avkriminalisering Regeringens bedömning: Kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över utredningens bedömning tillstyrker denna eller lämnar den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Brottsligheten har ökat på ett sätt som inger oro. Särskilt gäller detta den all- varligare brottsligheten. Visserligen förefaller det som om trenden i vart fall tillfälligt har brutits då de två senaste årens statistik uppvisar i stort sett oförändrade siffror vad gäller det totala antalet anmälda brott. är dock nivån sådan att den inte kan accepteras. Rättsväsendet har inte kunnat tillföras resurser som svarar mot utvecklingen av brottsligheten. Tvärtom framgår av tillgänglig statistik att antalet lagförda brott totalt sett inte ökat . Det kan på goda grunder antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning tas i anspråk för relativt bagatellartade och föga straffvärda förseelser som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott kan förbli outredda på grund av att resurser för utredningen saknas. Dessa omständigheter ger anledning att pröva olika möjligheter att begränsa tillämpningen av olika straffbestämmelser vad avser den mindre allvarliga brottsligheten. Lagstiftningens normerande och informerande syfte kan i många fall tillgodoses även utan kriminalisering. Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Bakom kriminaliseringen ligger ett politiskt ställningstagande att gärningen i fråga är så förkastlig att den bör vara straffsanktionerad. Därutöver innebär krimi- naliseringen en grund för polis, åklagare och domstolar att inom ramen för sina respektive roller i rättsväsendet se till att ett straff eller annan påföljd fastställs för den som gjort sig skyldig till det kriminaliserade förfarandet. Syftet med kriminaliseringen är naturligtvis ytterst att människor skall av- hålla sig från det straffsanktionerade beteendet. Straffet är i sig repressivt. Avsikten är att det skall verka avskräckande. Särskilt vid allvarligare brottslighet som riktar sig mot enskilda kan straffet också fungera som en form av upprättelse för brottsoffret. Det kan vidare innebära att den brottslige i vart fall förhindras att begå nya brott. Även om givetvis ett behandlingsinriktat innehåll av verkställighet av straff alltid bör eftersträvas saknar emellertid straffet till skillnad från vissa andra tvångsingripanden från det allmännas sida i princip reparativ funktion. Straffet är i denna bemärkelse ett uttryck för ensidig maktutövning från det allmännas sida. Att belägga ett förfarande med straff är sålunda en drastisk åtgärd, vilken bör föregås av ingående överväganden från den normgivande maktens sida. Emellertid har vad som kan betecknas som en straffrättslig inflation varit betydande. Straffbestämmelser, särskilt inom specialstraffrätten, har införts i mängd. Detta har ofta skett utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Tillräcklig uppmärksamhet har vidare sällan ägnats åt frågan om det allmänna har tillräckliga resurser för att upptäcka och utreda överträdelser av straffbudet samt att lagföra eventuella gärningsmän. Beträffande vissa förfaranden, såsom t.ex. misshandel och stöld, har kriminali- seringen en djup och traditionell folklig förankring, vilken har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Sådana gärningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i , utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden utgör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klandervärd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med handlingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straffbelagda för- farandet inte endast kan föranleda en negativ reaktion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt. Detta sociala ogillande har säkerligen stor betydelse för efterlevnaden av straffsanktionerade bestämmelser, i vissa fall större än straffhotet som sådant. Vid en straffrättslig inflation kan emellertid denna funktion av krimi- naliseringen urvattnas.