prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Om det föreligger särskilda skäl får miljöskyddsavgiften jämkas eller efterges. Endast ett fåtal avgiftsärenden har enligt remissen prövats. Det antyds att en tänkbar orsak härtill varit de svårigheter som föreligger att beräkna den ekonomiska fördelen av överträdelsen. Att beräkna vinningen av ett förfarande kan, sägs det, vara svårt då det skall ske i en tvist mellan två parter. Oenighet har uppstått om ett betydande antal olika faktorer, såsom exempelvis räntesats och avskrivningstid. En tvist under sådana förutsättningar riskerar enligt remissen alltid att dra ut . Det uttalas vidare att vad som i viss mån talar mot användningen av miljöskyddsavgifter är svårigheterna att finna parametrar för att fastställa avgifternas storlek. Men enligt remissen innebär detta inte skäl att ge upp tanken på en sanktionsavgift på det miljörättsliga området. Enligt regeringen bör avgiftssystemet vara utformat så att det inte skall vara lönsamt att över- träda föreskrifter. Vidare anförs bl.a. följande. Avgiften bör bestämmas med utgångspunkt i förhållandena i varje enskilt fall. I förhållande till vad som gäller bör inte rekvisitet att överträdelsen skall ha lett till ekonomiska fördelar finnas kvar. Härigenom elimineras också en av de svårigheter som funnits vid beräkningen av miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift skall således i fortsättningen kunna utgå om en överträdelse objektivt sett skett, oavsett om det lett till ekonomiska fördelar eller inte. Miljöskyddsavgifter bör härmed bli ett bättre komplement till straffansvaret. Miljöskyddsavgiften får som regel bestämmas efter en samlad bedömning av de försvårande och förmildrande omständigheter som föreligger i det särskilda ärendet. Vid bestämmande av miljöskyddsavgiftens storlek bör således göras en samlad bedömning av hur allvarlig överträdelsen är. Utgångspunkten bör alltid vara att det är fråga om en administrativ avgift. Vid den bedömningen bör flera omständigheter beaktas. Såsom exempel kan inledningsvis nämnas omfattningen av överträdelsen och den fara eller skada överträdelsen inneburit, likaså om överträdelsen inneburit ekonomiska fördelar. Härutöver bör en rad olika omständigheter ingå i bedömningen t.ex. om det rör sig om upprepade överträdel- ser, hur länge överträdelsen pågått, om överträdelsen skett på grund av våda, slarv eller nonchalans. Vid bedömningen bör också vägas in vilket område som drabbats, om det är ett industriområde eller ett särskilt känsligt naturskydds- område. Slutligen bör även beaktas om tillståndsplikten för en verksamhet eller åtgärd inte iakttagits och vilka villkor eller föreskrifter som överträtts. Vissa villkor eller föreskrifter är ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt viktigare än andra. En del villkor kan exempelvis ha varit avgörande för att tillstånd över huvud taget beviljats. Denna uppräkning av omständigheter gör emellertid inte anspråk på att vara fullständig utan är endast exempel på omständigheter som bör beaktas. Närmare föreskrifter för att bestämma miljöskyddsavgiften bör få föreskrivas av regeringen. Föreskrifterna skall ange hur avgiften beräknas för olika slag av överträdelser. Det bör eftersträvas att avgiftsbeloppet kan fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Som redan antytts ger de återgivna uttalandena enligt Lagrådets mening uttryck för delvis motstridande uppfattningar. Å ena sidan hävdas att avgifterna skall bestämmas med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter i varje enskilt fall. Å andra sidan anges att avgifterna skall bestämmas enligt schablonmässiga grunder direkt med ledning av vissa angivna beräkningsgrunder. Vidare anförs att rekvisitet att överträdelsen skall ha lett till ekonomiska fördelar inte skall finnas kvar. framhålls på flera ställen att systemet bör vara utformat så att det inte skall vara lönsamt att överträda föreskrifter. Av lagtexten framgår också att man vid bedömningen av hur allvarlig överträdelsen är skall beakta dels omfattningen av överträdelsen och den fara eller skada som överträdelsen inneburit, dels om överträdelsen inneburit ekonomiska fördelar. Varken i lagtext eller förarbeten ges dock någon ledning för bedömningen av vilken vikt de olika faktorerna skall tillmätas - i förhållande till varandra eller tagna var för sig - vid bestämmandet av avgiften. Den stora svårigheten med nuvarande miljöskyddsavgift synes vara att det i princip förutsätts att man i varje enskilt fall skall försöka utreda den verkliga ekonomiska fördelen med överträdelsen. Förfarandet skulle förenklas betydligt om man kunde grunda avgiften på en bedömning av vad som generellt sett kan antas utgöra vinsten av en viss överträdelse. Enligt Lagrådet skulle detta kunna vara en framkomlig väg när det gäller att skapa ett nytt system för miljöskyddsavgifter. Ingenting hindrar att man i sådant fall bestämmer att av- giften skall utgå med ett högre belopp än den beräknade vinsten. En sådan ordning skulle också vara att föredra från andra utgångspunkter. Det kan nämligen ifrågasättas om det är möjligt att i enlighet med det remitterade förslaget delegera en föreskriftsrätt om sanktionsavgifter till regeringen. Lagrådet har behandlat denna principfråga bl.a. i ett yttrande över förslag till ändring i lagen (1983:738) om bekämpande av salmonella hos djur, m.m. Slutsatsen blev att det inte kunde anses föreligga något hinder mot att delegera en föreskriftsrätt beträffande en sanktionsavgift av ifrågavarande slag. Det befanns dock stå bäst i överensstämmelse med regeringsformen att åtminstone de viktigaste grunderna för avgiftskonstruktionen lades fast i lag. Lagrådet föreslår ett sanktionssystem som utgår från det nuvarande men där man ökar möjligheterna att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt. Utgångspunkten bör vara att miljöskyddsavgiften skall bestämmas med hänsyn till den fara eller skada som en överträdelse av det slag som det är fråga om kan antas medföra samt till de ekonomiska fördelar som en överträdelse av detta slag kan antas innebära för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd av det slag som är aktuellt i ärendet om miljöskyddsavgift. Med parametrarna fara eller skada fångar man upp också överträdelsens omfattning. Med orden "kan antas medföra" respektive "kan beräknas uppkomma" anges att det inte är fråga om att bestämma en miljöskyddsavgift som exakt motsvarar t ex den vinst eller besparing som i det särskilda fallet har uppkommit på grund av en viss överträdelse. Det innebär också att tanken på att differentiera avgiften med hänsyn till om överträdelsen skett av våda, vårdslöshet eller uppsåt har övergivits. Regeringen bör med ett sådant system kunna utfärda närmare föreskrifter om avgiftsuttaget. Vidare torde det vara lämpligt att behålla möjligheten för länsrätten att jämka eller efterge avgiften om det föreligger särskilda skäl. Möjligheten att bestämma avgiften till högre belopp än bör enligt Lagrådets mening i vart fall begränsas så att den kan aktualiseras bara hos domstol. Det finns skäl att ifrågasätta även förslaget att tillståndsmyndigheten - vid prövning av villkor för tillstånd för miljöfarlig verksamhet - i förväg skall kunna bestämma ett belopp som skall betalas i avgift om villkoret överträds. Det bör till att börja med påpekas att förslaget har mött kraftig kritik under remissbehandlingen av utredningens betänkande. Kritiken grundar sig främst på att ett i förväg bestämt avgiftsbelopp ger möjlighet för den enskilde att spekulera och köpa sig fri från miljööverträdelser. Regeringen har i det till Lagrådet remitterade förslaget - i syfte att komma till rätta med de påtalade bristerna - föreslagit bl.a. att länsrätten inte alltid skall vara bunden av det i förväg bestämda beloppet när avgiften i förekommande fall skall tas ut. Det gäller bl.a. om det visar sig att överträdelsen inneburit ekonomiska fördelar som inte kunnat förutses då tillståndet meddelades eller om det gått sedan tillståndet prövades och därmed även sedan beloppet fastställdes. Den föreslagna ordningen med ett belopp som bestäms i förväg och som åtminstone delvis syftar till att förhindra överträdelser har stora likheter med ett vitesinstitut. Med den av Lagrådet föreslagna ordningen erbjuder systemet med miljöskyddsavgifter emellertid inte samma möjligheter att anpassa beloppet till den enskildes ekonomiska förhållanden. Det är enligt Lagrådets mening inte heller tillfredsställande att länsrätten på föreslaget sätt skall kunna ändra ett belopp som tillståndsmyndigheten bestämt. Detta kan kritiseras från principiella utgångspunkter och kommer utan tvekan också att medföra svårigheter i den praktiska tillämpningen. Lagrådet avstyrker därför förslaget i denna del. Som Lagrådets majoritet har framhållit stämmer den föreslagna lagtexten om miljöavgift och motiveringen till lagtexten inte särskilt väl överens och motiven innehåller dessutom en hel del sinsemellan motstridande uttalanden. Den bristande överensstämmelsen gäller frågan hur miljöavgiften skall bestämmas i det enskilda fallet. Enligt lagtexten skall avgiften bestämmas med hänsyn till "hur allvarlig överträdelsen är". Detta får i princip anses innebära att man skall beakta alla omständigheter som ger uttryck för hur allvarlig en överträdelse är. Motiven bygger också till stor del på att avgiften i varje enskilt fall skall bestämmas med beaktande av samtliga relevanta omständigheter. finns uttalanden i motiven om att schabloniserade avgifter bör eftersträvas och att regeringen i föreskrifter skall ange hur avgiften skall beräknas för olika slag av överträdelser med sikte på att avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Den föreslagna lagtexten får som nämnts anses innebära att avgiften skall bestämmas på grundval av en bedömning av samtliga relevanta omständigheter. Det betyder att det finns ett mycket begränsat utrymme för regeringen att genom bindande föreskrifter ange schabloniserade beräkningsgrunder. Uttalandena i motiven att man bör kunna fastställa avgifterna direkt med ledning av beräkningsgrunder i regeringsföreskrifter är alltså knappast möjliga att förena med lagtexten. Frågan är då hur man skall uppnå överensstämmelse mellan lagtext och motiv. Motiven ger som framgått inte något entydigt svar på hur det är tänkt att systemet skall fungera, dvs. om avgiften skall bestämmas på grundval av en helhetsbedömning av alla relevanta omständigheter eller en bedömning enligt schablonmässiga beräkningsgrunder i regeringsföreskrifter. Som framhållits i majoritetens yttrande skulle det strida mot gällande principer för hur ett avgiftssystem bör utformas att införa en ordning som saknar anknytning till någon egentlig parameter och som i stället bygger på att en helhetsbedömning skall ske i varje enskilt fall. Det är å andra sidan inte givet att man bör gå motsatt väg och välja en ordning som bygger på en mycket vidsträckt schablonisering. Det främsta skälet till detta är just att det är svårt att finna naturliga parametrar som kan ligga till grund för en schablonisering särskilt om man enligt remissförslaget skall beakta inte bara de ekonomiska fördelarna utan också bl.a. den fara eller skada som överträdelsen inneburit. Det kan hävdas att just avsaknaden av sådana parametrar gör att det inte är lämpligt med en schablonisering på förevarande område, i vart fall om denna skall innebära också en avvägning av flera vitt skilda faktorer såsom fara och skada respektive ekonomiska fördelar. Till saken hör också att det område som miljöavgifterna skall täcka är mycket omfattande och att överträdelserna är av mycket skiftande natur. Det gör att det knappast är möjligt att finna schabloner som kan tillämpas generellt över hela området. Mot en långtgående schablonisering kan också anföras att avgifterna enligt förslaget skall bestämmas inom en mycket vidsträckt ram, som sträcker sig från till . Mycket talar för att en avgift som kan uppgå till inte bör bestämmas på grundval av ett schabloniserat avgiftssystem, där man har begränsade möjligheter att ta hänsyn till t.ex. om överträdelsen skett av våda, vållande eller uppsåt. Av det anförda framgår att utformningen av ett avgiftssystem på miljöområdet inrymmer många problem. Någon given lösning finns inte. Enligt min mening finns det mot denna bakgrund ett behov av ytterligare utredning innan ett helt nytt avgiftssystem införs. Jag avstyrker därför att ett sådant införs . Det steget bör enligt min mening inte tas utan att det först finns ett klart ställningstagande till hur avgifterna skall bestämmas i de enskilda fallen och en analys av avgiftsfrågorna som bygger på detta. I avvaktan på resultatet av en vidare utredning bör det vara möjligt att ändra nuvarande miljöavgifter så att man får ökade möjligheter att bestämma de ekonomiska fördelarna schablonmässigt. Utöver de ändringar som framgår av det nu anförda gör Lagrådet vissa andra anmärkningar och föreslår omredigering av åtskilliga bestämmelser. Lagrådets förslag till lagtext framgår av bilaga till detta protokoll. Ytterligare kommentarer till lagtextförslaget lämnas i det följande, kapitel för kapitel. 1 kap. I Lagrådets förslag motsvarar 1 § remissförslagets 1 kap. 2 och 3 §§. Lagrådsförslagets 2 § tar upp motsvarigheter till remissförslagets 1 kap. 1 § andra och tredje styckena, 2 kap. 1 § och 14 kap. 3 § första stycket första meningen och andra stycket. I andra stycket i 1 kap. 2 § i Lagrådets förslag bör 7 kap. tas med bland de kapitel i som skall tillämpas enligt vad som sägs i de uppräknade lagarna. Bestämmelsen om allemansrätten i remissförslagets 4 § har i Lagrådets förslag placerats i 3 § och fått ett tillägg motsvarande 1 § andra stycket naturvårdslagen. Remissförslagets 5 § har inte någon motsvarighet i Lagrådets förslag. Bestämmelsens funktion i förhållande till balkens övriga regler framstår som oklar. Den uttrycker närmast en av många värderingar som ligger till grund för hela förslaget och bör inte ingå i själva lagtexten. avses få viktiga uppgifter vid tillämpningen av balken. En presentation av ämbetet bör finnas i inledningen till balken och har i Lagrådets förslag tagits upp i 1 kap. 4 §. 2 kap. Lagrådets förslag i fråga om detta kapitel har beskrivits i den allmänna motiveringen. Ändringar som inte framgår av denna beskrivning är av redaktionell art och inte avsedda att innebära några sakliga ändringar i remissens förslag. 3 kap. Kapitlet har disponerats om och tillförts en ny bestämmelse enligt vad som anförts under rubriken i Lagrådets yttrande. Första stycket i 6 § i det remitterade förslaget har inte tagits med i motsvarigheten i Lagrådets förslag (5 §). Uttalandet att jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse har ingen särskild lagteknisk funktion utan är av deklaratorisk natur. Det nationella intresset torde gälla även för andra av de intressen som skall beaktas vid hushållningen med mark och vatten. 8 kap. Avsikten att miljökonsekvensbeskrivningar skall kunna krävas även vid ansökningar om befrielse från skyldighet att söka tillstånd enligt balkens regler därom bör komma till tydligare uttryck i 1 §. Remissförslagets 2 och 3 §§ har i Lagrådets förslag sammanförts till 2 §, vilket medfört en förändrad numrering av de efterföljande paragraferna. I det remitterade förslagets 6 § stadgas att en miljökonsekvensbeskrivning skall bekostas av den som ansvarar för anläggningen eller hanteringen eller som skall vidta åtgärden i frågan. Lagrådet föreslår att kostnadsansvaret i stället skall vila på den som gjort ansökan som avses i 1 §. Lagrådsförslaget (5 §) är avfattat i enlighet härmed. Bestämmelsen i 1 § om avsättande av nationalparker har av Lagrådet utformats med beaktande av regeringsformens regler om finansmakten. I 4 § har Lagrådet brutit ut bestämmelsen om skötselplan för naturreservat och naturvårdsområden till ett andra stycke. Skötselplan behöver inte fastställas med att beslut fattas om att bilda naturreservatet eller naturvårds- området. Remissförslagets 6-9 §§ har av Lagrådet disponerats om så att regeln om interimistiska beslut, som gäller alla skyddsformerna naturreservat, kulturreservat, naturvårdsområde, kulturvårdsområde och naturminne, placerats efter de paragrafer som handlar om dessa skyddsformer. Enligt Lagrådets mening erhålls en bättre disposition om första stycket i 2 § förs till 1 §. 11 kap. I begreppet täkt skall enligt remissförslaget inbegripas "täkt av berg", varmed avses stenbrytning. Lagrådet förordar att sistnämnda term samordnas med termen "täkt" av andra material, vilket medför ändring i 1 § och några andra paragrafer. I regeln i 3 § om intresseavvägning har i lagrådsförslaget bland de motstående intressena när det gäller tillstånd till stenbrytning eller täktverksamhet inte tagits med intresset av hållbar hushållning med naturresurser. Att avvägning skall göras mot detta intresse torde framgå av de grundläggande hushåll- ningsbestämmelserna i 3 kap. Det remitterade förslagets 5 § anger inte någonting om verkan av att an- mälningsskyldighet föreligger. Lagrådets förslag innebär att arbetsföretaget inte får påbörjas innan föreskrivet samråd ägt rum. Regeln i 5 § tredje stycket remissförslaget om förelägganden och förbud har av Lagrådet givits en utformning som i huvudsak står fri från 18 kap. I 9 § har tillfogats en bestämmelse om att dispens för vetenskaplig prövning får förenas med villkor. 12 kap. I enlighet med sitt förslag under rubriken i det föregående har Lagrådet placerat remissförslagets 7 § i ändrad lydelse först i kapitlet som 1 och 2 §§ vilket leder till att det remitterade förslagets 1-6 §§ betecknas 3-8 §§. 13 kap. Punkten 3 i 10 § första stycket remissförslaget finns inte med i Lagrådets förslag. Hushållningen med mark och vatten får anses tillräckligt beaktad genom 3 och 4 kap. Bemyndigandet för regeringen i det remitterade förslagets 12 § att föreskriva tillstånds- och anmälningsplikt hör enligt Lagrådets mening hemma under avsnittet före rubriken è"Individuell prövning". Som första paragraf under sistnämnda rubrik tar Lagrådets förslag upp remissförslagets 13 §, till vilken som ett tredje stycke fogas en motsvarighet till remissförslagets 11 §. I lagrådsförslaget får remissförslagets 12-14 §§ beteckningen 11-13 §§. Bestämmelserna i remissförslagets 15 § första, andra och femte stycken blir i Lagrådets förslag 14 §. Det remitterade förslagets 15 § tredje och fjärde stycken betecknas i lagrådsförslaget 15 §. I 13 och 16 §§ i Lagrådets förslag har i anslutning till terminologin i 8 kap. 2 § angetts att samråd skall äga rum med och tillfälle till yttrande beredas den som kan ha ett intresse i saken. Lagrådet har disponerat om 20-41 §§. Sålunda har remissförslagets 26 §, som handlar om den tid från vilken beslut om tillstånd eller villkor blir gällande, placerats som 39 §. Remissförslagets 27 och 28 §§ är i lagrådsförslaget 26 och 27 §§. I sistnämnda lagförslag motsvaras 28 § av remissförslagets 29 § första stycke och 29 § av remissförslagets 29 § andra stycke. I 30 § i remissförslaget anges att ett tillstånd får återkallas om tillstånd som gäller för verksamheten i något väsentligt avseende har åsidosatts. Uttrycket "tillstånd" synes ha valts i stället för "villkor" som förekommer i motsvarigheten i miljöskyddslagen (23 §) för att undvika en sådan tolkning som beskrivs i remissprotokollets allmänna motivering i avsnittet "4.8.5. Tillståndets omfattning". Med hänsyn till vad som där sägs om att avsikten är att ett tillstånd inte skall omfatta annat än vad som återfinns bland villkoren anser Lagrådet att ordet "villkor" är att föredra och har använt detta i sin lagtext. Det remitterade förslagets 32 § om att ett tillstånd att släppa ut avloppsvatten kan få prövas om om det finns särskilda skäl har i lagrådsförslaget samordnats med 31 § första stycket 1, varvid 32 § i remissför- slaget fått bilda ett andra stycke i 31 §. En följd härav har blivit att 33-35 §§ i det remitterade förslaget blivit 32-34 §§ i lagrådsförslaget. Som 35 § i det sistnämnda förslaget har tagits in en från 24 § remissförslaget hämtad hänvisning till reglerna i 24 § om uppskov med beslut. Slutligen har det förut nämnda inskjutandet av en 39 § i lagrådsförslaget föranlett en förskjutning av de följande paragrafnumren i remissförslaget. 14 kap. Som anmärkts ovan under 1 kap. har innehållet i 14 kap. 3 § första stycket första meningen och andra stycket överförts till 1 kap. 2 § i Lagrådets förslag. Remissförslagets 10 och 11 §§ har av Lagrådet formulerats om i förtydligande syfte. Enligt Lagrådets förslag under rubriken har hänvisningen till sådana regler, som i remissförslaget fanns i 1 § tredje stycket, fått bilda en särskild 2 § under en rubrik. Remissförslagets 2-10 §§ utgör lagrådsförslagets 3-11 §§. Till 10 § första stycket i Lagrådets förslag har flyttats en bestämmelse i remissförslagets 18 kap. 22 § andra meningen om att polisman får hindra fortsatt färd om någon bryter mot ett tillfälligt trafikförbud enligt 15 kap. 10 §. Hänvisningar till allmänna aktsamhetsregler i det remitterade förslagets 15 § har i enlighet med det förut anförda flyttats till 3 § i Lagrådets förslag, varigenom den följande paragrafnumreringen förskjutits. I 14 § i lagrådsförslaget har lagts till att ett medgivande till dumpning får återkallas om villkor eller föreskrifter åsidosätts. 18 kap. I Lagrådets förslag har 1 § kompletterats med bestämmelser om att tillsyn inte får överlåtas till kommun såvitt avser verksamhet som utövas av Försvarsmakten och om att den som överlåtit tillsyn till en kommun också får återkalla över- låtelsen. Remissförslagets tillägg i 5 § om att föreläggande kan riktas även mot den som har ödelagt en plats i naturen synes inte tillföra något utöver föreskriften om föreläggande mot den som har förstört en sådan plats och har utgått ur Lagrådets förslag. Bestämmelsen i 6 § om en ny ägares skyldighet att avhjälpa en skada eller en olägenhet som har uppstått under en tidigare ägares tid har av Lagrådet formulerats om i närmare anslutning till förebilden i 39 § första stycket naturvårdslagen. Enligt motiven till 12 och 13 §§ i remissförslaget är det normala att tillsynsmyndigheten, om ett föreläggande eller förbud inte blir åtlytt, först begär verkställighet hos kronofogdemyndigheten. I andra hand kan tillsynsmyndigheten besluta att rättelse skall företas på den felandes bekost- nad. Med hänsyn härtill har de båda paragraferna fått byta plats i Lagrådets förslag och bestämmelsen om rättelse på den felandes bekostnad formulerats om. Bestämmelsen om producentavgift i 7 § har i förtydligande syfte givits en ändrad lydelse i Lagrådets förslag. Reglerna i 5 § remissförslaget om rätten att överklaga har i lagrådsförslaget delats upp på tre paragrafer. I 6 § tas upp bestämmelserna om subsidiär klagorätt för tre slags organisationer. Någon anledning att tillerkänna centrala arbetstagarorganisationer klagorätt i vidare mån än som motiveras av frågornas samband med arbetsmiljön torde inte föreligga. Lagrådets förslag är avfattat i enlighet härmed. Reglerna om miljöskyddsavgifternas bestämmande och påförande i remissförslagets 3-6 §§ har ändrats i överensstämmelse med vad som anförts av ledamöterna i den allmänna motiveringen och har i Lagrådets lagtextförslag sin plats i 3-5 §§. De följande paragraferna har i följd därav fått ändrade nummer. I 6 § andra stycket i Lagrådets förslag har sista meningen utformats i närmare anslutning till 48 kap. 12 § . Det remitterade förslagets 2-4 §§ har redigerats om i Lagrådets förslag, varvid första meningen i remissförslagets 3 § förts till 2 §. I det förslag till ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen som lagts fram genom prop. 1993/94:117 har förutsättningen för skadestånd vid s.k. rådighetsinskränkningar att pågående markanvändning försvåras avsevärt inom berörd del av en fastighet kompletterats med tillägget "eller att skada kan uppkomma som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten".