prop · GI037 · 1995-01-01 00:00:00 — Enligt lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret kan civilförsvarspliktiga även tas i anspråk för verksamheter som inte ingår i civilförsvaret. Särskilda regler om tjänsteplikt för personal inom hälso- och sjukvården finns i lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. 6 Behovet av ändringar Den nuvarande lagstiftningen om civilförsvaret härrör således från och därefter. Regelverket har kommit att bli tämligen heterogent och svåröverskådligt. Det framstår som angeläget att skapa en modern reglering där de många olika lagar som finns på området sammanförs i så stor utsträckning som möjligt. Som framgår av beskrivningen av totalförsvarstanken har synen på samhällets beredskapsåtgärder genomgått en stor förändring under det senaste årtiondet. Bl.a. har principen att den som har ansvaret för en verksamhet i fred skall behålla detta ansvar under krig (ansvarsprincipen) accepterats och kommunerna har tilldelats en viktig roll när det gäller det civila försvaret på lokal nivå. Förändringarna har också i väsentliga hänseenden genomförts i praktiken. I den nuvarande regleringen återspeglas emellertid dessa förändringar endast provisoriskt eller inte alls. Det måste därför vara en viktig uppgift att bringa lagstiftningen i överensstämmelse med de faktiska förändringarna. Regeringens förslag: I en ny lag samlas en stor del av de bestämmelser om den civila delen av totalförsvaret som bör besluta om. Detta gäller bl.a. kommunernas övergripande ansvar, hemskydd, verkskydd och befolkningsskydd. För vissa verksamhetsområden såsom hälso- och sjukvård, socialtjänst och räddningstjänst regleras dock verksamheten under höjd beredskap i stället i respektive speciallag. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det i en ny lagom civilt försvar tas in bestämmelser om räddningstjänsten under höjd beredskap. Utredningen har också föreslagit att det i lagen tas in föreskrifter om Över- styrelsen för civil beredskaps, civilbefälhavarnas och länsstyrelsernas bered- skapsförberedelser och verksamhet under höjd beredskap. Utredningen har vidare föreslagit att detaljerade föreskrifter om planläggning m.m. tas in i lagen. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Man bör sträva efter att samla de grundläggande reglerna för den civila delen av totalförsvaret i en lag, eftersom en splittring på flera lagar försvårar en rationell hantering av beredskapsförberedelserna i kommuner och landsting. Om vad som gäller den civila delen av totalförsvaret i så stor utsträckning som möjligt regleras i en lag, skapas en bättre överblick över de beredskapsförberedelser som krävs för att samhället skall kunna fungera under kriser och i krig, samt över de speciella åtgärder som måste vidtas under sådana förhållanden för framför allt befolkningens skydd och överlevnad, upp- rätthållandet av viktiga samhällsfunktioner och stödet till det militära försvaret. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det skulle vara en stor fördel om den civila delen av totalförsvaret kunde regleras i en enda lag. En stor del av den verksamhet som bedrivs inom den civila delen av totalförsvaret finns emellertid redan reglerad i specialförfattningar. Det gäller t.ex. hälso- och sjukvården, räddningstjänsten och . Även på försörjningsområdet finns ett stort antal lagar gällande verksamhet inom det civila försvaret, t.ex. ransoneringslagen (1978:268), förfogandelagen (1978:262) och lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsörjningsplaneringen. Dessa stora verksamhetsområden kan inte på ett praktiskt och meningsfullt sätt inordnas i en lag som reglerar den civila delen av totalförsvaret. För dessa områden gäller i huvudsak samma regler i fred och krig. I den relativt begrän- sade omfattning som det för dessa verksamheter behövs särskilda regler för kris- och krigssituationer är det systematiskt bättre att föra in dessa regler i den författning som reglerar respektive fredstida verksamhet än att låta dem ingå i en lag om den civila delen av totalförsvaret. Frågor om ledning och samordning samt om skyldigheten att vidta beredskapsförberedelser bör emellertid regleras i den nya lagen även för de verksamhetsområden som i övrigt regleras separat. Skälet till detta är att just samordningen i dessa delar mellan olika verksamhetsområden är av avgörande be- tydelse för att undvika dubbelarbete och dubbelinvesteringar i fred och för att erhålla största möjliga försvarseffekt i krig. Utredningen har valt att i sitt förslag till reglering av den civila delen av totalförsvaret även ta in föreskrifter om den beredskapsplanläggning som skall ske hos olika statliga myndigheter såsom civilbefälhavarna, länsstyrelserna m.fl. Denna lösning har fördelen att den ger en samlad bild av beredskapsplanläggningen inom den civila delen av totalförsvaret. Enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen, den s.k. restkompetensen, har regeringen behörighet att meddela föreskrifter i alla sådana hänseenden där det inte i grundlag finns någon regel som gör medverkan nödvändig. Inom detta område kan regeringen alltså meddela föreskrifter för myndigheter som lyder under regeringen. Regeringen ser i detta fall inget som hindrar att regeringen utnyttjar denna möjlighet. Regeringen har också i beredskapsförordningen (1993:242) i olika hänseenden reglerat vad som skall gälla för statliga myndigheter i fred, under skärpt beredskap och under högsta beredskap. Vi föreslår därför att bestämmelser som riktar sig till myndigheter under regeringen utmönstras ur lagförslaget och att dessa frågor i stället även fortsättningsvis regleras i förordning. Regeringens förslag innehåller således inte någon uttömmande reglering av den civila delen av totalförsvaret utan inriktar sig på kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas samt enskilda personers, företags och organisa- tioners roll i vissa centrala delar av totalförsvaret. Vid sidan av den lag vi nu föreslår finns det regler som berör den civila delen av totalförsvaret i ett stort antal lagar och förordningar. Utredningen har vidare i flera hänseenden, bl.a. i fråga om bered- skapsplanläggningen, föreslagit en tämligen detaljerad reglering i lagen. Det är vår uppfattning att statsmakternas styrning av myndigheter och kommuner skall göras i form av övergripande mål och inriktningsbeslut och inte genom detaljbestämmelser. Sådana bestämmelser tenderar att kräva ofta återkommande ändringar till följd av den snabba samhällsutvecklingen. Det är därför vår uppfattning att det i lagen endast bör tas in regler av övergripande och prin- cipiell natur och att det bör lämnas åt regeringen att meddela föreskrifter på detaljplanet. 8 Vissa grundläggande begrepp Regeringens förslag: I den nya lagen används begreppet civilt försvar för att beteckna den del av totalförsvaret som inte är militärt försvar. I lagen definieras begreppet befolkningsskydd. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att den s.k. ansvarsprincipen skrivs in i lagen och att begreppet befolkningsskydd och räddningstjänst definieras i den nya lagen. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Flera remissinstanser har dock anmält tvekan beträffande uttrycket befolkningsskydd och räddningstjänst. Skälen för regeringens förslag: Begreppet totalförsvar är, som vi tidigare utvecklat (avsnitt 4) en av grundvalarna för vår beredskapsplanläggning. Begreppet finns definierat i beredskapsförordningen (1993:242) som "den verksamhet som är nödvändig för att förbereda landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas." Totalförsvarsbegreppet är av grundläggande betydelse och används utan att definieras på många ställen i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas att begreppet förekommer i tryckfrihetsförordningen, riksdagsordningen, och sekretesslagen (1980:100). LEMO har i sitt delbetänkande (SOU 1993:95) Ansvar och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret också behandlat begreppet totalförsvaret såsom ett led vid definition och avgränsning av begreppet det civila försvaret. Regeringen har beslutat i riktlinjerna för förberedelserna för nästa totalförsvarsbeslut att och skall analysera hur innebörden av totalförsvarskonceptet har förändrats över tiden. Detta kan leda till en ny definition av begreppet totalförsvar. Trots att begreppet totalförsvar är så centralt och av sådan vikt anser regeringen att resultatet av pågående arbete bör avvaktas innan en definition av begreppet tas in i lag. Regeringen föreslår därför inte nu att någon definition av begreppet totalförsvar tas in i lagen. Totalförsvaret består av två delar; militärt försvar och civilt försvar. Det finns oklarheter och missuppfattningar när det gäller begreppen civilförsvar, civilt försvar och den civila delen av totalförsvaret. Regeringen har därför funnit det angeläget att överväga den fortsatta användningen av dessa begrepp. I förarbetena till den nuvarande civilförsvarslagstiftningen uttalades att civilförsvaret skulle utöva sådan verksamhet för rikets försvar som inte åvilade försvarsmakten och som avsåg att skydda och rädda liv och egendom vid anfall mot riket samt annan likartad verksamhet. Det var således fråga om en civil försvar- sorganisation. Civilförsvarslagen byggde på tanken att civilförsvaret utgjorde en särskild organisation som administrerades centralt av den då ansvariga myndigheten . Det var länsstyrelserna som svarade för planläggningen och som, liksom är fallet, rekryterade personal i olika befattningar med stöd av civilförsvarsplikten. På lokal nivå leddes civilförsvarsverksamheten av en civilförsvarschef. En av grundtankarna försvarsbeslut var att ansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten under civilförsvarsberedskap skulle läggas på kommunerna. Civilförsvarsberedskap var den förstärkta beredskap för civ- ilförsvarsorganisationen som regeringen enligt 2 § civilförsvarslagen kunde besluta om när landet befinner sig i krig eller krigsfara eller när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som landet befunnit sig i. Begreppet civilförsvarsberedskap finns kvar. 2 § civilförsvarslagen upphävdes i samband med att lagen om höjd beredskap trädde i kraft. Regeringen ges i den sistnämnda lagen under samma omständigheter möjlighet att besluta om skärpt eller högsta beredskap. I det nämnda försvarsbeslutet angavs bl.a. att begreppet civilförsvar borde beteckna en verksamhet och inte en organisation. Till följd av beslutet genomfördes vissa ändringar i civilförsvarslagen (prop. 1984/85:49, bet. 1984/85:FöU5, rskr. 1984/85:93). Genom ändringarna fick begreppet civilförsvar en definition som närmare knöt an till definitionerna i tilläggsprotokoll I till rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter. Regeringen delar utredningens uppfattning att man inte bör utvidga civilförsvarsbegreppet till att omfatta alla icke-militära verksamheter inom totalförsvaret, eftersom ett på det sättet utvidgat begrepp med säkerhet skulle leda till sammanblandningar med det som tilläggsprotokoll I till Genèvekonventioner betecknas som "civil defence" och som till svenska översatts med "civilförsvar". Sådana sammanblandningar skulle leda till missuppfattningar i fråga om omfattningen av det folkrättsliga skydd som ges i artiklarna 62 och 63 i tilläggsprotokollet. Totalförsvaret omfattar såväl militära som civila verksamheter. De civila verksamheterna inom totalförsvaret bör enligt vår mening sammanfattas med uttrycket civilt försvar eller i bestämd form, det civila försvaret. Det har sin motsvarighet i uttrycket militärt försvar på den militära sidan. Det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som ingår i totalförsvaret, dvs. alla de beredskapsförberedelser som statliga civila myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt enskilda och företag vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Det civila försvaret är alltså inte någon myndighet eller organisation. Inte heller är det militära försvaret benämningen på en organisation utan avser den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och andra organ. Synonymt med civilt och militärt försvar förekommer ofta uttrycket totalförsvarets civila och militära del. Vi har valt att i detta sammanhang undvika dessa uttryck för att inte skapa oklarhet. har regeringen också i en del propositioner och författningar valt att använda begreppet civilt försvar. Så har skett i bl.a. budgetpropositionen 1993/94:100 Bilaga 5, förordning (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion och förordning (1988:1121) med instruktion för civilbefälhavarna. Till den fortsatta användningen av begreppet civilförsvar återkommer vi. Den s.k. ansvarsprincipen innebär att den som har ansvaret för en viss verksamhet i fred skall behålla detta ansvar under krig, om verksamheten skall upprätthållas då. I en krigssituation skall vår produktion av varor och tjänster dels säkerställa befolkningens överlevnad, dels understödja det militära försvaret så att största möjliga försvarseffekt kan uppnås. För snart sagt varje verksamhet i vårt samhälle innebär en krigssituation stora förändringar och stora svårigheter. Grundvalen för verksamheten är emellertid oftast densamma som i fred. Det måste därför vara lättare för den som är insatt i fredsverksamheten att bemästra de svårigheter som uppkommer i krigssituationen. Det ligger således uppenbara fördelar i att låta den som ansvarar för en verksamhet i fred ansvara för den även i krig, jämfört med att skapa särskilda beredskapsorganisationer. Ansvarsprincipen syftar inte på en viss person utan på den myndighet, nämnd etc. som ansvarar för en viss verksamhet. För att fördelarna med denna ordning skall visa sig fullt ut är det givetvis önskvärt att personalen åtminstone i stort förblir densamma i krig som i fred. Även om personalen i något fall skulle komma att bytas helt finns det emellertid enligt vår mening fördelar med ansvarsprincipen, eftersom man undviker den förvirring som kan uppkomma i en redan ansträngd situation om verksamheter flyttas till speciella organ. Regeringen anser, mot bakgrund av vad som här har redovisats, att ansvarsprincipen bör genomsyra beredskapsplaneringen inom det civila försvaret. har föreslagit att principen skrivs in i den nya lagen. Vi anser för vår del emellertid att en allmän princip av detta slag inte lämpar sig för att uttryckas i lagform. Som vi sade omfattar civilförsvaret endast de verksamheter som regleras genom nuvarande civilförsvarslag medan begreppet civilt försvar är betydligt mera vidsträckt. Att använda två så likalydande uttryck med olika innebörd torde ofrånkomligen leda till oklarheter och missförstånd. Språkligt sett kan civilt försvar och civilförsvar ses som varianter av ett och samma uttryck. Begreppet civilförsvar bör därför inte längre användas. Utredningen har föreslagit att uttrycket befolkningsskydd och räddningstjänst skall användas i dess ställe. I vårt förslag definieras befolkningsskydd i den nya lagen medan räddningstjänsten - liksom - definieras i räddningstjänstlagen (1986:1102). Befolkningsskydd avser de åtgärder som vidtas för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. I 2 § räddningstjänstlagen ges en allmän definition av begreppet rädd- ningstjänst, som lyder: "Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelse och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön". I propositionen till räddningstjänstlagen (prop. 1985/86:170) anges att som olyckshändelser också räknas händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla, oberoende av om detta skett uppsåtligen eller ej. Även om det inte särskilt nämns i propositionen menar vi att det måste stå klart att även händelser som uppstår till följd av krigshand- lingar är att betrakta som olyckshändelser i räddningstjänstlagens mening. Vårt förslag innebär - i förhållande till förslag - att begreppet befolkningsskydd och räddningstjänst löses upp i två begrepp som allt efter behov kan användas separat eller tillsammans. Den verksamhet som bedrivs inom såväl befolkningsskydd som räddningstjänst är sådan att det folkrättsliga skydd som avses i artiklarna 62 och 63 tilläggsprotokoll I till Genèvekonventioner gäller för personalen inom dessa verksamheter (ytterligare om detta under avsnitt 11). 9 Beredskapsförberedelser och verksamheten under höjd beredskap Kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar för de egna beredskapsförberedelserna läggs fast som kommunstyrelsens, och kyrkorådets ansvar för beredskapsförberedelserna inom respektive organisation . - Kommunen skall verka för att statliga myndigheters, kommunens, och den kyrkliga kommunens beredskapsförberedelser på lokal nivå samordnas. - Den kyrkliga kommunen skall vid beredskapsplanläggningen samverka även med andra trossamfund än . - Stiftsstyrelsen skall verka för ändamålsenlighet i de kyrkliga beredskapsförberedelserna inom stiftet. - Kommunen, och den kyrkliga kommunen skall medverka i utbildning. Verksamheten vid höjd beredskap - Kommunens ansvar för det civila försvaret inom kommunens område under höjd beredskap lagfästs. - Kommunstyrelsen, och kyrko- rådet eller motsvarande organ skall inom kommunen, respektive den kyrkliga kommunen ha ansvaret för ledningen av verksamheten under höjd beredskap. - Befolkningsskydd och räddningstjänst under höjd beredskap, dvs. det nuvarande civilförsvaret, blir en angelägenhet. Den statliga civilför- svarsorganisation avskaffas. - En kommun eller ett landstings möjlighet att få hjälp av andra kommuner eller landsting vid stora påfrestningar vid exeptionella förhållanden vidgas. - Kommunerna skall få ersättning för sina bered- skapsförberedelser. Ersättningen skall beräknas med utgångspunkt i bl.a. hur utsatt respektive kommun bedöms vara i krig. - Landstingen skall få ersättning för sina kostnader för utbildning som utgör ett led i beredskapsför- beredelserna. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit bestämmelser om övergången till krigsorganisation, om ledningen av det civila försvaret under höjd beredskap samt om mobiliseringen av och hemskyddsorganisationen. Utredningen har också föreslagit en skyldighet för kommunerna att utreda konsekvenserna av bedömda hot och risker som underlag för sin planläggning. I sitt lagförslag har utredningen också reglerat beredskapsförberedelserna hos vissa statliga myndigheter under regeringen samt tagit in detaljerade be- stämmelser om planläggning samt om övning och annan utbildning. Utredningen har även föreslagit att kommunernas skyldighet att hålla med reservanordningar och reparationsberedskap skärps. I fråga om skärpning av reparationsberedskapen har utredningen föreslagit motsvarande för landstingen. Utredningen har även föreslagit en skyldighet för förtroendevalda att genomgå utbildning. Utredningen har vidare föreslagit att ersättning till kommuner och landsting för beredskapsförberedelser i form av planläggning och utbildning samt byggande av ledningsplatser m.m. skall utgå med hälften av kostnaden. I övrigt överenstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret, m.fl. har ifrågasatt om inte kommunernas ansvar för det civila försvaret på lokal nivå bör förenas med föreskriftsrätt i någon form. Beträffande utredningens förslag till regler om reparationsberedskapen anför kommunförbundet att lagerhållning av reservdelar är mycket resurskrävande och att kommunerna måste kompenseras ekonomiskt, om det anses nödvändigt att införa en lagerhållningsskyldighet. avstyrker förslaget om skyldighet för landstingen att trygga den egna verksam- hetens försörjning med elektricitet, gas, värme, vatten och avlopp under höjd beredskap. Flertalet remissinstanser avstyrker utredningens förslag till hälftendelning av kostnaderna för vissa beredskapsförberedelser. I övrigt har remissinstanserna i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Ansvaret för beredskapsförberedelserna och verksamheten under höjd beredskap Av skäl som regeringen tidigare anfört (avsnitt 7) anser vi att frågan om beredskapsförberedelser vad beträffar statliga myndigheter under regeringen inte skall regleras i lag. Bestämmelser om kommunernas och landstingens beredskapsförberedelser finns i civilförsvarslagen och i lagen om beredskap. Vi föreslår att sådana bestämmelser nu i stället tas in i lagen om civilt försvar. Landstingen skall på motsvarande sätt som kommunerna genomföra de beredskapsförberedelser som behövs för att under allvarliga kriser och i krig kunna upprätthålla den civila hälso- och sjukvården och den övriga verksamhet som skall bedriva enligt annan lagstiftning. Exempel på sådan övrig verksamhet är omsorgsverksamheten, som i likhet med hälso- och sjukvården har en nära koppling till kommunernas ansvar för . Bl.a. mot den bakgrunden skall landstingens beredskapsförberedelser genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter och berörda kommuner. Motsvarande gäller för kommuner som inte tillhör något landsting. För domkapitlens och de kyrkliga kommunernas beredskapsförberedelser finns bestämmelser i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap. Även vissa av dessa bestämmelser bör ingå i en lag om civilt försvar. De uppgifter som åvilar kyrkliga myndigheter har en nära koppling till såväl verksamhet som landstingsverksamhet. Exempel på detta är den själavårdande verksamheten och begravningsverksamheten som båda får ökad betydelse i en krigssituation. Enligt vår mening bör ansvaret för beredskapsförberedelserna läggas på det främsta verkställande organet inom kommunen, och den kyrkliga kommunen, dvs. på kommunstyrelsen, respektive kyrkorådet. Utredningen har föreslagit förhållandevis detaljerade bestämmelser om planläggning, utbildning och skyldighet att anordna ledningsplatser m.m. Detta överensstämmer mindre väl med den strävan att ge kommunerna större frihet att själva bestämma formerna för sin verksamhet som råder. Det måste vara självklart att det krävs en aktuell planläggning samt en väl avpassad utbildning av personal för att säkerställa att kommunens, respektive den kyrkliga kommunens verksamhet kan fortgå under krig. Likaså är det självklart att kommunen, för att kunna fullgöra sina skyldigheter när det gäller att leda det civila försvaret, kan vara tvungen att ha ledningsplatser, skyddade uppehållsplatser eller andra anläggningar som behövs för det civila försvaret. Det är enligt vår uppfattning inte nödvändigt att i lagtexten särskilt ange dessa beredskapsförberedelser. De inryms i stället i den allmänna skyldigheten att vidta de beredskapsförberedelser som behövs för den kommunala verksamheten under höjd beredskap. Det är givetvis mycket viktigt att beredskapsförberedelserna på nivå samordnas med övriga beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Detta åstadkoms bäst genom samverkan med övriga nivåer. Det får ankomma på regeringen att - på motsvarande sätt som skett med anledning av lagen om höjd beredskap (jfr prop. 1992/93:76 s. 94 f.) - meddela verkställighetsföreskrifter till lagregleringen av kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar för beredskapsförberedelser.