prop · GI0334 · 1995-01-01 00:00:00 — Utredningen överlämnade betänkandet Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89). Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanfattning av remissyttrandena finns tillgänglig på (dnr 2262/94). I utredningsarbetet har deltagit experter från , , och . Arbetets inriktning har varit att föreslå de ändringar som är nödvändiga vid ett medlemskap. Utredningen har i huvudsak endast föreslagit ändringar som är nödvändiga för att genomföra ett medlemskap. Utredningen har således som huvudregel inte övervägt om det finns skäl att genomföra ändringar som inte är nödvändiga för ett svenskt medlemskap. Utredningen har vidare utformat lagförslagen så att den nuvarande uppdelningen enligt departementsförordningen (1982:1177) av frågor om tull mellan och Utrikes- departementet skall kunna behållas. Regeringen delar uppfattningen att de lagändringar som skall genomföras får begränsas till det som är nödvändigt att genomföra för att skall kunna bli delaktigt i tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Nedan i avsnitt 6 redovisas de lagförslag som faller under ansvarsområde medan de lagförslag som faller under ansvarsområde redovisas i avsnitt 7. Yttrande från Lagrådet har inte inhämtats med hänsyn till att hörande av Lagrådet skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Vid ett svenskt medlemskap i måste gemenskapens tullagstiftning vara helt genomförd och även kunna tillämpas . Detta är en väsentlig del av vad ett medlemskap innebär. Det svenska blir en del i den gemensamma marknadens mot omvärlden vid den s.k. yttre gränsen som klareringsverksamheten och den därmed förbundna kontrollverksamheten vid den s.k. inre gränsen skall upphöra. skall vid den yttre gränsen bl.a. uppbära tull i enlighet med gemenskapens regelverk. Sådan tull utgör gemenskapens egna intäkter. av ett medlemskap skall såväl som näringslivet tillämpa nya regler och nya rutiner. Det är väsentligt att de svenska nationella bestämmelser på området fastställs och blir kända , så att nödvändiga omställningar kan göras. Om- ställningen är inte obetydlig vare sig för näringslivet eller myndigheten. Ett yttrande över lagförslagen av Lagrådet skulle ha varit värdefullt. Emellertid skulle ett sådant yttrande kräva en genomgång inte enbart av ett omfattande förslag till nationell lagstiftning utan även en genomgång av en ännu mer omfattande samling bestämmelser i . Den tid som står till förfogande ger emellertid inte utrymme härför. I propositionen används bl.a. beteckningarna Europeiska unionen (EU), Europeiska gemenskaperna (EG) och gemenskapen. Mot bakgrund av anmärkningar från ett par remissinstanser kan det finnas anledning att i korthet redogöra för begreppen som i propositionen används i enlighet med Statsrådsberedningens rekommendationer. Den grundläggande skillnaden är att EG är en juridisk person (art. 210 i ). EU är inte en juridisk person och kan således inte t.ex. ingå internationella avtal. EU är ett övergripande, politiskt begrepp varmed avses att täcka de områden som omfattas av . Unionen har således som grund inte enbart Europeiska gemenskaperna utan även den politik och de samarbetsformer som införs genom den nya fördraget En stat ansöker därför om medlemskap i unionen. Eftersom det endast är EG som har normgivningsmakt bör regelverket benämnas och rättsakterna EG:s rättsakter. Uttrycket EG bör även användas för samarbetet i tull- och handelspolitiska frågor. Europeiska gemenskaperna (EG) används som samlingsbegrepp för de tre gemenska- perna, nämligen Europeiska gemenskapen (EG) - tidigare Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). används enbart begreppet gemenskapen som en synonym till gemenskaperna. I remissomgången har främst från näringslivets representanter framförts kritik för att utredningen i vissa fall föreslår att det införs en ny terminologi som upplevs som främmande. Utredningen har, som den även har redovisat, valt att i fråga om terminologi följa översättningsarbetet av EG-rättsakterna vad gäller tullområdet. Regeringen delar utredningens uppfattning att terminologin i den nationella lagstiftningen måste följa terminologin i EG-författningarna. Det bör emellertid framhållas att kommissionen, som har i uppdrag att granska de av Delegationen för översättning av utförda översättningarna på tullområdet ännu inte har färdiggranskat samtliga rättsakter. Det finns även rättsakter som ännu inte har översatts av Delegationen för översättning av . Detta innebär att översättningar av vissa ord och uttryck kan komma att ändras. Detta gäller såväl rättsaktens titel som dess innehåll.I den föreslagna lagstiftningen hänvisas till flertalet EG-rättsakter. Hänvisningen inbegriper givetvis senare ändringar av rättsakten även om dessa inte uttryckligen omnämns i författningen. 4.1 Grunderna för tullunionen EG är enligt artikel 9 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen () en tullunion. Gemenskapen för en gemensam handelspolitik som enligt artikel 113.1 grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att fastställa tulltariffer, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder och exportpolitik samt när det gäller att vidta handelspolitiska skyddsåtgärder. Besluten fattas som regel med kvalificerad majoritet och blir bindande för medlemsstaterna. Medlemsstaterna har inte kompetens att ingå egna avtal eller vidta handelspolitiska åtgärder på egen hand på de områden där de har överlämnat behörigheten till gemenskapen. Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken är centrala inslag i EG-samarbetet och förutsättningarna för en fungerande inre marknad. Genom den nu helt genomförda tullunionen har gemenskapen blivit ett enda tullområde, i vilket varor kan röra sig fritt på samma sätt som i ett enskilt land. På denna inre marknad har begreppen import och export förlorat sin betydelse: någon tullklarering av varor förekommer inte längre vid passering av de inre gränserna, utan tullverksamheten inriktas helt på gemenskapens yttre gränser. Genom att ansluta sig till EG:s tullunion och den gemensamma handelspolitiken får tillträde till den gemensamma EG-marknaden utan gränsformaliteter och ursprungsregler. övertar såväl sakinnehåll som medel och instrument i gemenskapens regelverk, vilket kommer att utgöra kärnan i den svenska tullagstiftningen. verksamhet på tull- och handelsområdet kommer inte att upphöra härigenom, men den kommer att bedrivas inom EU:s ram i syfte att redovisa och försvara de svenska intressena. 4.2 EG:s gemensamma regler på tullområdet Vid ett svenskt medlemskap i kommer ett antal gemenskapsförordningar att bli kärnan i den tullagstiftning som skall gälla i . Gemenskapens regelverk på tullområdet avser endast relationen med tredje land. Främst bland dessa förordningar är rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen), kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tillämpningskodexen) samt rådets förordning (EEG) nr 2658/87 (tulltaxan). Frågor om tullfrihet regleras i huvudsak i rådets förordning (EEG) nr 918/83 om upprättandet av ett gemenskaps- system för tullbefrielse. Bestämmelserna i dessa förordningar utgör stommen för tullförfarandet och för beräkning och uttag av tull. EG:s tullkodex består huvudsakligen av en inledande del som omfattar behandling av varor som ankommer till gemenskapens tullområde, en definition av detta tullområde samt av övriga grundbegrepp såsom EG:s tulltaxa, tullvärde och varors ursprung. En central del täcker alla tullbehandlingsformer och viktiga tullprocedurer av ekonomisk betydelse, där den första behandlingsformen, övergång till fri omsättning, motsvarar det svenska begreppet förtullning. Vidare återfinns bestämmelser om aktiv och passiv förädlingstrafik, om uppläggning av varor på tullager samt om frizoner och frilager. I den sista delen samlas alla bestämmelser som behandlar påföring av avgifter, t.ex. hur tullfordran uppstår samt betalning av avgiftsbelopp. Dessutom innehåller tullkodexen vissa regler om överklagande samt procedurregler för kommissionens antagande av tillämpningsbestämmelser. 4.2.2 Den gemensamma tulltaxan och TARIC EG:s gemensamma tulltaxa är baserad på den s.k. HS-nomenklaturen (Harmonized Commodity Description and ), vilken tillämpas av flertalet industriländer. Med utgångspunkt från detta sexställiga varuklassificeringssystem har EG upprättat en s.k. kombinerad nomenklatur som skall användas både för tarifferingsändamål och för statistiska ändamål, rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomeklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Den kombinerade nomenklaturen (Combined Nomenclature, CN) omfattar dels HS-nomenklaturen och EG:s underuppdelningar (CN subdivisions), dels kompletterande anmärkningar och andra bestämmelser relaterade till EG:s underuppdelningar. Den gemensamma tulltaxan upprättas på samtliga medlemsstaters språk och distribueras löpande till medlemsländerna. fastställer den kombinerade nomenklaturen med dess tullnivåer. Ändringar av tullnivåerna för enskilda positioner beslutas också av ministerrådet efter förslag från kommissionen. Nomenklaturändringar beslutas av kommissionen, som under sig har en särskild nomenklaturkommitté. Beslut om ändringar av enskilda tullar offentliggörs genom publicering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Kommissionen har också upprättat en integrerad databas benämnd TARIC som utöver den kombinerade nomenklaturen innehåller de ytterligare EG-underuppdelningar som erfordras för att identifiera ett stort antal speciella arrangemang på tullområdet, t.ex. tullsuspensioner, tullpreferenser, tullkontingenter, antidumpningstullar och importlicenser. TARIC indikerar vilka olika gemenskapsregler som är tillämpliga för en specifik vara samt hänvisar till aktuell författning. Ändringar sänds löpande via datakommunikation till medlemsländerna där informationen överförs till de nationella tulldatasystemen. TARIC-systemet spelar en central roll för en korrekt och enhetlig tillämpning av EG:s rättsakter på tullområdet. Det nuvarande systemet har dock vissa tekniska begränsningar som förhindrar utbyggnad och integration med andra system. En ny version TARIC II har därför utvecklats. Också andra centraliserade databaser finns i EG, med anknytning till det yttre tullskyddet, såsom t.ex. register över kemiska produkter (tullklassificering) som upptar över 30 000 produkter. EG:s tulltaxa är en s.k. dubbeltariff, innehållande två kolumner, en för autonoma och en för konventionella (avtalsbundna) tullsatser. De konventionella tullarna används mot GATT-länder och andra länder med vilka EG slutit avtal om mest gynnad nationsbehandling (MGN). Enligt de i förordningen om tulltariffen intagna allmänna reglerna skall dessa tullar dock användas mot alla länder, om inte annat framgår av sammanhanget. De autonoma tullsatserna används när de är lägre än de konventionella eller när konventionell tullsats saknas. 4.3 Institutioner och tullkommittéer inom gemenskapen Institutionernas allmänna uppgifter inom gemenskapen samt deras sammansättning och verksamhetsformer regleras bl.a. i del 5 i . Mer detaljerade bestämmelser finns på skilda håll i samma fördrag. Gemenskapens främsta institutioner är Europeiska unionens råd, eller rådet som det även benämns, kommissionen, och domstolen. För en närmare presentation av dessa institutioner hänvisas till propositionen medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, avsnitt 8.6). För att behandla tullfrågor har olika kommittéer inrättats - bl.a. kommittén för tull- och handelsfrågor samt tullkodexkommittén, se nedan under avsnitt 4.3.2. Rent allmänt kan sägas att rådet och kommissionen bistås av ett antal kommittéer. Kommittéväsendet är omfattande och kommittéernas status varierar. Vissa kommittéer har inrättats i enlighet med stadganden i grundfördragen, t.ex. kommittén för tull- och handelsfrågor (artikel 113.3 i ). Andra kommittéer, ofta tekniska kommittéer, har inrättats genom beslut i rådet eller kommissionen. Dessa kommittéer har som sin främsta uppgift att förbereda eller yttra sig över beslut och åtgärder som planeras av rådet och kommissionen. En särskild typ av kommittéer inom kommittéväsendet utgörs av de kommittéer som inrättas, med representanter för medlemsstaterna och kommissionen, för att bistå kommissionen vad gäller utövandet av från rådet delegerad kompetens (kommittologin). Rådet har här velat försäkra sig om att till kommissionen delegerad befogenhet verkställs i nära samråd med medlemsstaterna (rådets beslut 87/373). Rådet kan, som nämnts, även inrätta en kommitté som följd av sekundärrätten i syfte att garantera ett nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Rådet har sålunda i förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen inrättat en särskild tullkodexkommitté. 4.3.2 Närmare om kommittéväsendet på tullområdet Artikel 113.2 och 3 i anger dels att kommissionen skall lägga fram förslag för rådet om hur den gemensamma handelspolitiken skall genomföras, dels att kommissionen, inom ramen för de direktiv som rådet kan komma att utfärda, skall föra förhandlingar om avtal med tredje land i samråd med en särskild kommitté utsedd av rådet för att biträda kommissionen i denna uppgift. Beslut enligt artikel 113 fattas således av rådet. Besluten förbereds i rådsarbetsgrupper. På det handelspolitiska området är den viktigaste rådsarbetsgruppen kommittén för tull- och handelsfrågor, den s.k. 113-kommittén. Kommittén, som är allmänt rådgivande, har det övergripande samordningsansvaret för handelspolitiska policyfrågor och biträder kommissionen på sätt som anges i artikel 113.3, dvs. I 113-kommittén diskuteras alla former av handelspolitik men vissa frågor sakbehandlas i regel i mer specialiserade arbetsgrupper under rådet, t.ex. stålkommittén och textilkommittén. Som nämnts ovan har en särskild tullkodexkommitté inrättats med anledning av artiklarna 247-249 i tullkodexen. Kommittén, som sammanträder i olika sammansättningar (sektioner) skall behandla frågor som rör gemenskapens regelverk på tullområdet. Kommittén skall bestå av representanter för samtliga medlemsstater och en representant för kommissionen, som skall vara kommitténs ordförande. En av kommitténs främsta uppgifter är att behandla frågor om nya eller ändrade tullbestämmelser. Förfarandet är i korthet följande. Kommissionens representant i kommittén lägger fram förslag till de åtgärder som skall vidtas. Kommittén skall avge sitt yttrande över förslaget, i förekommande fall inom den tidsfrist som kommissionsrepresentanten utsatt. Yttrandet skall avges med sådan majoritet som anges i artikel 148.2 i (viss kvalificerad majoritet), varvid ländernas röster skall vägas på det sätt som anges i nämnda artikel. Om kommittén instämmer i förslaget, beslutar kommissionen om de åtgärder som förutses i förslaget. Om kommitténs uppfattning avviker eller om kommittén inte avger något yttrande, skall kommissionen lämna ett förslag till rådet om de åtgärder som skall vidtas. Rådet har därefter på sig att besluta i ärendet. Om rådet inte beslutar , beslutar kommissionen i enlighet med sitt förslag. Vissa avvikelser finns från ovan angivna förfarande. När det bl.a. gäller tillämpningsföreskrifter till tullkodexens regler om överklagande har gemenskapen över huvud taget ingen kompetens. Sådana föreskrifter skall enligt artikel 245 i tullkodexen utfärdas av medlemsstaterna. När det gäller vissa bestämmelser i tullkodexen, bl.a. om bindande klassificeringsbesked och andra upplysningar, hänvisas till andra förfarandereg- ler för beslut om tillämpningsföreskrifter. Bland tullkodexkommitténs olika sektioner kan särskilt nämnas ursprungssektionen (origin section). I denna sektion diskuteras såväl EG:s allmänna ursprungsregler som om förmånsbehandling. Ursprungsregler om förmånsbehand- ling finns i samtliga EG:s avtal och arrangemang som innebär förmånsbehandling vid import till EU. 5 Införlivande av på tullområdet med svensk rätt Grundvalen för samarbetet inom gemenskapen utgörs främst av de fyra grundfördragen om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget), Europeiska ekonomiska gemenskapen (), Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) och Fördraget om Europeiska unionen (). Dessa fördrag utgör internationella överenskommelser. Gemenskapsrätten består, förutom av de grundläggande fördragen, av en mängd rättsakter av skilda slag och av i stor utsträckning rättsskapande avgöranden samt av internationella avtal som EG har ingått. De grundläggande fördragen upprättar gemenskapernas institutioner och ger dem deras befogenheter. De rättsakter som institutionerna, främst rådet, utfärdar med stöd av dessa bemyndiganden betecknas ofta sekundärrätt, till skillnad från primärrätt, varmed regleringen i grundfördragen åsyftas. För att utföra sina uppgifter skall enligt artikel 189 i rådet och kommissionen, i enlighet med fördragets bestämmelser, besluta förordningar, utfärda direktiv, fatta beslut, ge rekommendationer och avge yttranden. Förordningar är gällande inom hela EU och är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Direktiv riktar sig till medlemsländerna och anger ett visst resultat som skall uppnås inom en bestämd tid, men överlåter åt medlemsländerna att bestämma form och tillvägagångssätt för det nationella införlivandet. Beslut är bindande i alla delar för dem som de är riktade till. Dessa tre typer av rättsakter är bindande rättsakter. Rekommendationer och yttranden är inte bindande rättsakter. Andra typer av rättsakter har utvecklats. En närmare presentation av ges i propositionen medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, avsnitt 35.3). 5.1.2 Särskilt om sekundärrätten (förordningar, direktiv, beslut m.m.) Gemenskapens centrala tullbestämmelser finns i en förordning - tullkodexen. Även de tillämpningsföreskrifter som kompletterar tullkodexen har beslutats i förordningsform. Detsamma gäller gemenskapens tulltaxa liksom gemenskapens bestämmelser på tullfrihetsområdet. I fråga om skatter, mervärdesskatt och punktskatter, har i princip samtliga rättsakter utfärdats som direktiv. Det kan därför finnas anledning att ge ytterligare kommentarer vad gäller dessa slag av rättsakter. Enligt artikel 189 i skall en förordning ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Av detta följer att förordningarna i deras gemenskapsrättsliga form och ord för ord skall tillämpas av medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter utan särskild inkorporerings- eller transformationsakt. Utgångspunkten är t.o.m. att de inte får transformeras till eller inkorporeras i den nationella rätten. I mål 39/72, Kommissionen mot [1973] ECR s. 101, slog fast att förordningar är direkt tillämpliga i alla medlemsstater och träder i kraft uteslutande genom att de publiceras i EGT. Domstolen anförde vidare att i konsekvens med detta är alla metoder för implementering oförenliga med fördraget och skulle innebära ett hinder för förordningarnas direkta effekt och en fara för deras samtidiga och enhetliga tillämpning inom hela gemenskapen. Vidare kunde följden bli att medborgarna och de nationella domarna inte kommer att vara uppmärksamma på att EG-reglerna skall ha företräde framför nationella regler och eventuella tolkningsfrågor kan eller skall föreläggas till prejudiciellt avgörande. Förordningarna är som angetts direkt tillämpliga i medlemsländerna. Icke desto mindre kan det vara nödvändigt att utfärda utfyllande regler nationellt. Som ett viktigt exempel härpå kan nämnas bestämmelser om straff för överträdelse av förordningarna. I vissa fall kan det vara svårt att bestämma hur omfattande denna utfyllnad av förordningarna skall vara och särskilda problem har uppkommit i mål där en medlemsstat har velat fastställa regler rörande frågor som förord- ningen inte uttryckligen har behandlat. Eftersom EG-rätten i stort sett saknar förarbeten får man, när tolkningsproblem uppstår, utgå från stadgandets språkliga innebörd, EG-rättens grundläggande syften och praxis. Som nämnts ovan anger artikel 189 i att ett direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat men överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Medlemsländerna är alltså bundna av att ett visst resultat skall uppnås till en given tidpunkt men kan själva besluta form och metod inom ramen för den nationella rätten. Om en medlemsstat underlåter att inom den föreskrivna tiden genomföra ett direktiv helt eller delvis kan kommissionen eller annan medlemsstat då väcka talan inför gentemot det land som brustit i sina förpliktelser att genomföra direktivet. Direktiven syftar till att skapa samordnade regler i medlemsländerna. Vissa direktiv är utformade på ett sådant detaljrikt sätt att de knappast lämnar något manöverutrymme åt de nationella myndigheterna vad gäller frågan om genomförandet. Ett sådant direktiv kan ofta innehållsmässigt närmast vara att betrakta som en förordning. har i ett antal rättsfall valt att ta fasta på en rättsakts innehåll och bortsett från hur rättsakten har betecknats (se t.ex. målen 16 och 17/62, Confédération Nationale des Producteurs de Fruits et Légumes mot rådet [1962] ECR s. 471). Det bör noteras att det inte enbart är förordningar som kan ha direkt effekt, dvs. bestämmelser som grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda och som kan åberopas inför domstolar och andra myndigheter i medlemsstaterna. Även direktiv kan ha direkt effekt om bestämmelserna i direktivet är tillräckligt tydliga och ovillkorliga. Detta grundas på rättsaktens bindande natur i förhållande till medlemsstaterna. Ett direktiv kan emellertid endast ha direkt effekt såvitt gäller enskildas rättigheter, och inte skyldigheter, gentemot det allmänna. För ytterligare kommentarer om förordningar, direktiv och andra rättsakter hänvisas till regeringens proposition 1994/95:19 medlemskap i unionen, avsnitt 35.3.4. 5.2 Den svenska anslutningslagen I regeringens proposition 1994/95:19 medlemskap i unionen föreslås att bl.a. skall anta regeringens förslag till lag med anledning av anslutning till Europeiska unionen. I propositionens fjärde del behandlas bl.a. frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till Europeiska unionen.Som framgår av propositionen (del I, s. 495) beslutade regeringen att överlämna propositionen 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen till . har tillstyrkt förslagen i grundlagspropositionen. I grundlagspropositionen föreslås en på medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § regeringsformen om överlåtelse av viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Enligt förslaget skall kunna överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I en övergångsbestämmelse till den föreslagna 10 kap. 5 § regeringsformen regleras den procedur som föreslås gälla vid inträdet i den europeiska unionen för anslutningens båda sidor, dvs. såväl övertagandet av redan existerande EG-rätt som överlåtelsen av beslutsbefogenheter för framtiden. Förslaget till lag med anledning av anslutning till Europeiska unionen är grundat på de föreslagna ändringarna i regeringsformen. I lagen regleras införlivandet av EG:s nuvarande regelverk, dvs. fördragen och den före anslutningen antagna sekundärrätten. Därefter regleras överlåtelsen av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna.