prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Tyngdpunkten i de första översiktsplanerna ligger enligt utredningen vid att redovisa grunddragen i fråga om markanvändning och bebyggelse i sådana frågor som kan läggas till grund för planläggning och beslut enligt PBL. Däremot saknas ofta strategiska överväganden eller ställningstaganden i fråga om t.ex. kommunikationsleder, stormarknader eller större sammanhängande grönområden av betydelse. Det tidigare redovisade förslaget i fråga om en ändamålsenlig struktur av bebyggelse m.m. ger tydligare utgångspunkter för redovisningen av grunddragen i mark- och vattenanvändningen i översiktsplanen. Med stöd av bestämmelsen om en ändamålsenlig och miljöanpassad struktur i fråga om bebyggelse m.m. blir det naturligt att behandla lokaliseringen av bostads- och arbetsområden samt andra strukturbildande anläggningar i ett långsiktigt och strategiskt perspektiv. Om översiktsplanen redovisar ställningstaganden i sådana övergripande frågor kan den även läggas till grund för markreservationer eller för riktlinjer för efterföljande planering och lokaliseringsprövning. Också större sammanhängande grön- och naturområden är naturliga att behandla och redovisa i översiktsplanen. Utveckling och bevarande av den byggda miljön Av översiktsplanen skall vidare enligt bestämmelserna framgå grunddragen i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. Utredningen har föreslagit vissa smärre ändringar i denna bestämmelse. Regeringen anser i likhet med utredningen att utveckling och bevarande bör ersätta uttrycket tillkomst, förändring och bevarande. Begreppet den byggda miljön bör ersätta begreppet bebyggelse. Därmed ges uttryck för ett vidare synsätt där den byggda miljön ses som en helhet i vilken, förutom bebyggelsen, även anläggningar samt vegetation, parker och andra grönområden ingår. Översiktsplanens ställningstaganden till utvecklingen av den byggda miljön är i regel av en annan karaktär än i fråga om mark- och vattenanvändningen. Normalt anger översiktsplanen utgångspunkter för lokalisering och utformning av bebyggelse och andra anläggningar till stöd för efterföljande planläggning och tillståndsprövning enligt PBL. Planen ger därmed information till kommuninvånare, fastighetsägare och andra intresssenter om kommunens syn på hur den byggda miljön bör utvecklas och bevaras. bör tydligare ge uttryck för denna funktion. Regeringens förslag: I översiktsplanens redovisning av allmänna intressen skall områden av riksintresse särskilt anges. Av planen skall framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena. Utredningens förslag: Utredningen ser inga skäl till förändringar i fråga om kraven på redovisning av riksintressen. Remissinstanserna: Utredningens bedömning har inte berörts i remissyttrandena över betänkandet Miljö och fysisk planering. Däremot berör flera myndigheter i sina yttranden över utredningens senaste betänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden frågor som rör översiktsplaneringen och riksintressenas behandling. Bl.a. önskar , kommun samt i klarlägganden i fråga om hur områden av riksintressen enligt NRL skall avgränsas och behandlas. Skälen för regeringens förslag: Lagen om hushållning med naturresurser, m.m. NRL:s syfte är att mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för tillståndsprövning enligt de lagar som är knutna till NRL. I NRL finns bl.a. be- stämmelser om de allmänna intressen som alltid skall beaktas vid beslut som rör användningen av marken och vattnet. Bestämmelserna syftar till att skydda mark- och vattenområden som inrymmer resurser, värden eller företeelser som har betydelse för en långsiktigt god hushållning. Bestämmelserna om riksintressen avser områden med sådana resurser och värden som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Avsikten är att områden som är av särskilt värde för en viss användning inte skall tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. Såväl de generella bestämmelserna som bestämmelserna om riksintressen skall beaktas vid beslut enligt de lagar som är knutna till NRL, däribland väglagen, naturvårdslagen, miljöskyddslagen, vattenlagen och PBL. Den beslutande myndigheten skall därvid göra avvägningar mellan olika allmänna intressen samt bedömningar av om den åtgärd som prövas kan innebära att områdenas värden och resurser skadas påtagligt. Områden av riksintresse skall därvid skyddas mot åtgärder och ingrepp som innebär påtaglig skada. För kommunens beslut enligt PBL innebär bestämmelserna om områden av riksintresse dessutom att staten genom bestämmelserna i 12 kap. PBL har ett inflytande över besluten. Riksintressen enligt 2 kap. NRL Bestämmelserna i 2 kap. NRL ger skydd åt områden med värden och kvaliteter som bör bevaras, men även åt områden som inrymmer lägesbundna resurser eller egenskaper som är lämpliga att nyttja eller att exploatera för vissa specifika ändamål. Till den första kategorin hör områden av riksintresse för naturvård och kulturmiljövård. För sådana bevarandeområden innebär bestämmelserna ett långsiktigt anspråk att skydda värdena. Vid prövning enligt någon av de lagar som är kopplade till NRL skall bedömas om åtgärden innebär påtaglig skada på områdets värden eller om den kan förenas med dessa. För att få ett rättsverkande skydd för värdena behövs emellertid beslut enligt tillämpliga speciallagar, dvs. i första hand naturvårdslagen eller kulturminneslagen. Till den senare kategorin av områden av riksintresse - där avsikten är att exploatera eller använda områdets resurser och värden - hör bl.a. områden som är särskilt lämpliga för framtida vägar av större betydelse eller områden som har särskilt lämpliga egenskaper för en djuphamn. I fråga om sådana områden innebär bestämmelserna ett skydd i avvaktan på att tillåtligheten skall prövas slutligt enligt t.ex. väglagen eller PBL. Vid denna prövning skall avgöras om området kan tas i anspråk för redovisat ändamål eller om det finns motstående allmänna intressen som bör beaktas. Riksintressen enligt 3 kap NRL I 3 kap. NRL anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av bedömts vara av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om det inte möter hinder enligt bestämmelserna eller om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden. I bestämmelserna anges sådana åtgärder som kan innebära påtaglig skada på områdets värden. Områdena anges översiktligt i bestämmelserna. Avsikten är att kommunerna i sin översiktsplanering skall studera en mer detaljerad avgränsning och redovisa sin syn på den framtida användningen av dessa områden. har i sin samlade utvärdering av översiktsplanerna redovisat några erfarenheter av tillämpningen av NRL. Verket anser att hus- hållningsbestämmelserna i inte fått genomslag i de första översiktsplanerna. Bl.a. framhålls att det i vissa fall saknas kunskaper och underlag för att tillämpa de grundläggande hushållningsbestämmelserna. Det gäller bl.a. frågor om vattenförsörjning, industrianläggningar samt energiförsörjning. Vidare anses att både statliga myndigheter och kommuner i hög grad har fokuserat intresset på områden av riksintresse. Planerna kan ändock inte alltid ses som ett resultat av den avsedda dialogen mellan stat och kommun, utan har tenderat att bli enbart sammanställningar av centrala statliga myndigheters anspråk. pekar i sin utvärdering av översiktsplanearbetet på att områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL har behandlats summariskt i de flesta översiktsplaner. Tänkbara orsaker är enligt verket brister i fråga om underlaget samt att det saknas en ansvarig central myndighet för kunskapsförsörjning osv. Både och flera av de remissinstanser som har yttrat sig över rapporten anser att det finns stora oklarheter i fråga om formerna för hur riksintressen läggs fast och hanteras. I skrivelse till regeringen anser att samrådsunderlag om riksintressen för järnvägsändamål inte går att förena med NRL:s intentioner. Verket pekar framför allt på att betecknar befintliga anläggningar som områden av riksintresse. Myndigheternas underlag om områden av riksintresse Genom förordningen (1993:191) om tillämpningen av NRL, NRL-förordningen, regleras bl.a. olika statliga myndigheters uppgifter när det gäller att tillhandahålla underlag om områden av riksintresse. De centrala förvaltningsmyndigheterna skall var och en inom sitt verksamhetsområde lämna underlag till länsstyrelserna om de områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. Underlag för bedömningar om mark- och vattenområden av riksintresse har utvecklats successivt med utgångspunkt från det material som togs fram i samband med den s.k. fysiska riksplaneringen . Vissa grundläggande kriterier för myndigheternas bedömning inom olika sektorer och verksamhetsområden lades fast i samband med NRL:s tillkomst (se t.ex. prop. 1985/86:3 s. 116-119). Det är naturligt att myndigheternas kunskapsmaterial om områden av riksintresse successivt utvecklas och kompletteras med anledning av nya kunskaper och värderingar. Detta gäller inte minst i fråga om områden av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet, där kunskaper och synsätt delvis har förändrats sedan arbetet med den fysiska riksplaneringen avslutades. Ett viktigt led i myndigheternas arbete är att utveckla beskrivningarna av de olika områden som bedöms vara av riksintresse och att därvid utveckla motiven för sina bedömningar. Sådana beskrivningar underlättar de efterföljande diskussionerna mellan och kommunen då områdena skall redovisas och intressena tillgodoses i översiktsplanen. Frågan om vilka områden som skall anges som riksintresse enligt 2 kap. NRL är vidare, som beskrivits ovan, nära förknippad med prövning enligt de berörda speciallagarna. Då området har getts ett rättsverkande skydd eller tagits i anspråk för ändamålet, t.ex. genom förordnande enligt naturvårdslagen eller beslut enligt väglagen, saknas normalt anledning att i fortsättningen hävda området som riksintresse enligt NRL. De bestämmelser som säkerställer syftet med riksintresset, t.ex. föreskrifter enligt naturvårdslagen eller väglagens bestämmelser, ger i regel ett tillräckligt skydd. En väsentlig del av myndigheternas översyn kan därför bestå i att avgränsa de områden där ett starkt skydd enligt NRL är nödvändigt i avvaktan på ett slutligt ställningstagande enligt speciallagar. Myndigheternas urval bör i hög grad inriktas mot områden som är av intresse för olika ändamål av nationell, eller i vissa fall regional, betydelse. Som en följd härav bör övervägas om de områden som bedöms vara av riksintresse kan begränsas och preciseras. Om alltför omfattande områden anges som riksintressen i översiktsplanen finns det risk för att planens betydelse som vägledning för efterföljande beslut försvagas. Det ankommer på de berörda verken att i enlighet med dessa riktlinjer och i samråd med successivt utveckla sina bedömningar om vilka mark- och vattenområden som skall anses vara av riksintresse enligt NRL. I fråga om de geografiskt angivna områdena i 3 kap. NRL bör påpekas att enligt NRL-förordningen anges som ansvarig myndighet. Verket har fått regeringens uppdrag att redovisa utvecklingen i dessa områden. I ett första steg har utvecklingen i kustområdena studerats. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Genom NRL-förordningen klargörs att skall ges möjlighet att påverka de centrala myndigheternas bedömning av riksintressen. kan med stöd av ett regionalt underlag eller kunskaper från den kommunala översiktsplaneringen ha synpunkter som kan påverka både urvalet och avgränsningen av områdena. Det kan handla om att tillföra sådana uppgifter från länsvisa inventeringar eller utredningar eller om att relatera myndigheternas bedömningar till förhållandena i länet, t.ex. i fråga om bebyggelsetryck och konkurrenssituation. Det är ansvar att löpande förmedla underlag om riksintressen till kommunen. Ett samlat underlag bör överlämnas bl.a. då kommunen inleder ett arbete med att upprätta eller ändra översiktsplanen. Under hela planeringsprocessen är det uppgift att ta de initiativ som behövs för att oklarheter eller brister i fråga om underlaget om riksintressen skall ut, att särskilt verka för att riksintressena tillgodoses och att företräda de statliga myndigheterna i kontakterna med kommunen. I tidiga skeden av planeringsprocessen är det naturligt att diskutera kommunens bedömning av myndigheternas underlag om områden av riksintresse. Olika förändringar, t.ex. jordbrukslandskapets omvandling eller vägutbyggnader, kan ge nytt underlag för bedömningar av ett områdes värden. Vidare kan fördjupade studier av ett områdes egenskaper eller av motstående lokala intressen innebära att kommunen vill aktualisera alternativ till områden som utpekats som riksintresse för kommunikationsleder eller för andra anläggningar. Kommunen kan även genom lokalt genomförda inventeringar medverka till att beskrivningar av värden, motstående hot osv. Diskussionerna kan således aktualisera förslag till ändringar i fråga om avgränsningen eller preciseringar i fråga om innebörden av myndighetens bedömning. Om är beredd att acceptera mer omfattande förändringar i förhållande till det underlag som lämnats av en myndighet skall den berörda myndigheten underrättas. Normalt kan man utgå ifrån att kommunen delar myndighetens bedömning i fråga om områden av riksintresse och att underlaget utan större kompletteringar eller ändringar kan läggas till grund för kommunens översiktsplaneförslag. Tyngdpunkten vid utarbetandet av planförslaget kommer i dessa avseenden att ligga vid frågan om hur de redovisade riksintressena kan tillgodoses. De ställningstaganden som förutsätts ske vid utarbetandet av planförslaget består främst i att bedöma om motstående anspråk kan innebära påtaglig skada på de värden som föranlett att området anges som riksintresse. krävs att avvägningar görs mellan olika riksintressen i översiktsplanen. Det kan också bli fråga om att i översiktsplanen ta ställning till om redovisade områden av riksintresse skall säkerställas genom rättsverkande bestämmelser eller beslut. Det är lämpligt att kommunen senast genom samrådsyttrande får besked om statens syn på planförslagets behandling av de områden som anses vara av riksintresse. Kommunen har då möjlighet att överväga om planförslaget skall anpassas i förhållande till statens synpunkter. skall i granskningsyttrandet i samband med utställningen ge ett samlat besked om statens syn på översiktsplanens redovisning av riksintressen. I yttrandet behandlas både eventuella förslag till ändringar eller preciseringar av avgränsningen av området och förslag till ställningstaganden till grunddragen i fråga om mark- och vattenanvändningen. Av yttrandet framgår normalt även om sektorsmyndigheten inte delar uppfattning i dessa delar. Det bör här noteras att ju högre grad av samstämmighet som råder mellan myndighetens, och kommunens uppfattning om översiktsplanens redovisning av riksintressena, desto större tyngd får planens ställningstaganden vid beslut enligt de lagar som är knutna till NRL. Redovisning av riksintressena i översiktsplanen Den form för samverkan mellan de centrala myndigheterna, och kommunen som beskrivits följer således av bestämmelserna i både NRL, PBL och NRL-förordningen. Sammanfattningsvis förutsätter dessa bestämmelser dels en dialog mellan ansvariga sektorsmyndigheter och , dels en dialog mellan stat och kommun i samband med översiktsplaneringen enligt PBL. Underlag om nya anspråk och bedömningar av områden av riksintresse från en central myndighet bör således förmedlas av och behandlas i den kommunala översiktsplaneringen. På motsvarande sätt bör underrätta myndigheten i de fall kommunen i sin planering redovisar en ändrad uppfattning i fråga om ett berört riksintresse.Självfallet blir det inte alltid möjligt att initiera en översiktsplaneprocess kring nya anspråk. Nya anspråk kan aktualiseras vid tillämpningen av någon av de NRL-anknutna lagarna. I dessa planerings- och beslutsprocesser bereds kommunen och normalt tillfälle att avge yttranden. I dessa fall blir det naturligt med samverkan mellan centrala myndigheter, och kommunen. Enligt 6 kap. 2 § NRL kan regeringen begära att kommunen redovisar hur man i sin planering avser att tillgodose ett avgränsat intresse enligt 2 kap. Denna möjlighet kan användas för att initiera en dialog mellan kommunen och berörda myndigheter. Regeringens förslag i avsnitt 5.1.7 om återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet ger kommunen tillfälle att inleda en översiktsplaneprocess kring nytt underlag och nya bedömningar om riksintressen. Sammanfattningsvis anser regeringen att översiktsplaneringens roll i samband med redovisningen av de områden som skall anses vara av riksintresse bör komma till uttryck på ett tydligare sätt i PBL. Det bör klargöras att de områden som skall anses vara av riksintresse särskilt skall anges i översiktsplanen. Det skall vidare av planen särskilt framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena. Därmed görs tydligt att dialogen om riksintressena i översiktsplaneringen skall avse såväl områdenas avgränsning och riksintressets innebörd som hur områdenas värden skall tillgodoses. 5.1.5Översiktsplanens innebörd och konsekvenser Regeringens förslag: Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan svårighet. Konsekvenserna av planförslaget skall redovisas vid samrådet och i planbeskrivningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen föreslår emellertid bestämmelser om att såväl innebörden som syftet med planens skilda delar skall kunna utläsas. Vidare föreslår utredningen att det skall ställas uttryckliga krav på att översiktsplanen skall redovisa konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat utredningens förslag i fråga om redovisning av översiktsplanens syfte och innebörd. anser att bestämmelserna om planbeskrivning tillgodoser utredningens förslag att syftet med planens skilda delar skall redovisas. i instämmer i att utredningens förslag är angeläget. befarar att utredningens förslag kan leda till omfattande redovisningar och föreslår att bestämmelsen ges en annan utformning. Ett par kommuner framhåller att översiktsplanens innehåll och detaljeringsgrad behöver kunna varieras bl.a. vid ändring av planen inom ett geografiskt område eller för att tillgodose ett speciellt intresse. Skälen för regeringens förslag: Översiktsplanens huvuduppgifter är att ge vägledning för beslut om dels användningen av mark- och vattenområden, dels utveckling och bevarande av den byggda miljön. Som framhålls av utredningen är det sannolikt att många kommuner i det fortsatta arbetet kommer att stegvis utveckla planens olika funktioner. De erfarenheter av de första översiktsplanerna som redovisas av utredningen visar att de delvis motstridiga funktionerna hos översiktsplanen ibland har lett till otydliga dokument, som inte gett tillräckliga utgångspunkter för olika beslut. Bestämmelserna i ställer krav på att översiktsplanen skall utformas så att dess innebörd kan utläsas utan svårighet. Enligt regeringens mening innebär dessa bestämmelser att även planens huvudsakliga uppgifter skall framgå på ett tydligt sätt. Det får varken för kommuninvånare eller för beslutande myndigheter som skall tillämpa planen råda någon tveksamhet om vilka uppgifter skilda delar av översiktsplanen har. Kravet på att tydligt redovisa planens innebörd aktualiseras framför allt vid successiva ändringar av den kommunomfattande översiktsplanen. Som utredningen redovisar kommer de närmaste årens översiktsplanering i stor omfattning att avse s.k. fördjupningar för olika delområden i kommunen, bl.a. i fråga om tätortsområden och andra mark- och vattenområden med stark konkurrens mellan olika intressen och anspråk, t.ex. kustområden. Upprättande och antagande av en översiktsplan för ett avgränsat område innebär att den kommunomfattande översiktsplanen ändras för det aktuella området. Däremot kan kommuntäckande planer eller program, som endast behandlar enstaka intressen eller verksamheter, såsom grusförsörjning eller naturvård, inte utgöra en översiktsplan enligt PBL. Vid ändring av översiktsplanen för delområden innebär om tydlighet bl.a. att sambanden med den kommunomfattande planen analyseras och redovisas. Kravet på tydlighet vid sådana successiva ändringar av översiktsplanen kommer emellertid efter hand att leda till att den kommunomfattande planen som helhet behöver ses över i ett sammanhang. I avsnitt 5.2 nedan redovisas regeringens förslag i fråga om miljökonse- kvensbeskrivningar vid upprättande av en detaljplan. Regeringen delar utredningens bedömning att översiktsplaneringen bör utnyttjas för att tidigt belysa konsekvenser av förslag till förändringar i fråga om mark- och vattenanvändningen eller vad gäller den byggda miljön. Den kommunala över- siktsplaneringen ger uppenbara fördelar i detta avseende - både i förhållande till detaljplaneringen och till planeringen för olika sektorer eller verksamheter. Genom att översiktsplaneringen i regel grundas på ett underlag om olika allmänna intressen underlättas analyser av konsekvenserna för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Kopplingen till bebyggelseutvecklingen och till sociala frågor ger möjligheter till breda konsekvensanalyser. I översiktsplaneringen kan vidare belysas samband mellan olika geografiska områden i kommunen samt mellan mark- och vattenanvändningen och miljösituationen i olika områden. Redovisningar av konsekvenserna fyller viktiga funktioner under hela planeringsprocessen. Berörda myndigheter, kommuninvånare m.fl. kan lättare förstå innebörden av olika förslag om konsekvenserna redovisas tidigt under samrådet. Konsekvensbeskrivningar bör utvecklas stegvis under planeringen och redovisas i underlaget för fullmäktiges beslut att anta översiktsplanen. En tydlig beskrivning av konsekvenserna av översiktsplanens ställningstaganden kan även underlätta tillämpningen och öka förståelsen för kommunens bedömningar. Behovet av att redovisa konsekvenserna är naturligtvis i hög grad beroende av olika åtgärders karaktär och omfattning. Vid mer omfattande förslag till förändringar av mark- och vattenanvändningen, såsom ny sammanhållen bebyggelse eller trafikleder, är det uppenbart att konsekvensbeskrivningar bör ingå i beslutsunderlaget. Även små förändringar kan emellertid medföra en betydande påverkan på miljön i vid mening och inte minst medföra betydande sociala och samhällsekonomiska konsekvenser. Områdets förutsättningar och värden är därför också av betydelse vid bedömningar av behovet av konsekvensbeskrivningar. Vidare bör framhållas att successiva förändringar, t.ex. i fråga om bebyggelseutvecklingen, sammantagna kan medföra betydande ingrepp eller påverkan . I vissa fall - t.ex. i fråga om översiktsplaner för utvecklingen av en tätort - kan det vara önskvärt att göra en samlad, översiktlig analys av konsekvenserna av planförslaget som helhet. I andra fall, t.ex. då översiktsplaneringen skall ge vägledning för detaljplanering enligt PBL, kan kommunen anpassa innehållet till de krav som följer av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, enligt NRL och låta översiktsplanens beskrivning utgöra ett led i arbetet med en sådan MKB. Därigenom förbättras möjligheterna att tidigt och på ett avgörande sätt påverka beslutsprocessen vid förändringar med betydande påverkan på miljön, som efterföljande detaljplanering kan underlättas.