prop · GI03217 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall höjas. Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder: - förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning - förbättrad myndighetsstruktur - gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna - affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom näringslivet - snabbare utredning och process - effektivare rutiner i samband med konkurs - förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m. - uppföljning av bankkrisen - sanering av utsatta branscher - kontroll i samband med tillståndsgivning m.m. - effektivare lagstiftning om penningtvätt - effektivare sanktionsregler - aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU - ökad forskning - information till allmänheten - effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. 1 Bakgrund................................... 4 2 Problembeskrivning......................... 7 3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder.. 11 4 Förstärkt skattekontroll m.m............... 18 5 Effektivare myndighetssamverkan och myndig- hetsorganisation........................... 20 6 Utvecklande av myndigheternas kompetens.... 26 7 Ett större ansvar för näringslivet......... 27 8 Uppföljning av bankkrisen.................. 29 9 Effektivare lagstiftning om penningtvätt... 30 10 Effektivare rutiner i samband med konkurs.. 31 11 Snabbare utredning och process............. 32 12 Effektivare sanktionsregler................ 33 13 Internationellt arbete .................... 35 14 Kontroll i samband med tillståndsgivning m.m........................................ 36 15 Ökad forskning............................. 37 16 Ökad information till allmänheten ......... 38 17 Effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.................. 39 18 Riktlinjer för myndigheterna............... 40 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................. 41 Den ekonomiska brottsligheten är ett allvarligt samhällsproblem. Skadeverkningarna av den ekonomiska brottsligheten är av skilda slag. I hög grad är det enskilda personer som drabbas. De får exempelvis inte betalt för nedlagt arbete eller också kan de förlora sin anställning som en konsekvens av att spelreglerna för näringsverksamheten inte följs. Också näringsidkare och företag kan drabbas av att inte få betalt för sina prestationer eller genom att bli lurade i affärsverksamheten på annat sätt. Till brottsoffren hör alltså exempelvis anställda, delägare, långivare, leverantörer, konkurrenter och egenföretagare. Brottslighet av det här slaget får i sin tur konsekvenser för näringslivet som helhet exempelvis genom att konkurrensen blir snedvriden eller att tilliten i affärsförhållanden luckras upp. Effektiviteten i näringslivet blir mindre, om konkurrenstrycket sjunker. Det får negativa följder som högre priser, lägre sysselsättning och lägre tillväxt i samhällsekonomin. Det allmänna drabbas av den ekonomiska brottsligheten även genom uteblivna skatteintäkter och genom att utbetalningar från statskassan görs på oriktigt underlag. Momsbedrägeri och bidragsfusk är några exempel. När ekonomisk brottslighet förekommer i verksamheter som påverkar miljön, kan skador visa sig i form av en försämring av livsmiljön för människor, fauna och flora. Skadeverkningarna visar sig också på det internationella planet. Inte minst har avregleringen av valutamarknaden och den fria rörligheten av kapital skapat en delvis ny situation. Ekonomisk brottslighet innefattar inte sällan transaktioner över gränserna. Stora belopp förs mellan länderna bl.a. i samband med penningtvätt, som innebär att vinsterna från brottslig verksamhet tvättas exempelvis för att kunna investeras i laglig affärsverksamhet. I många fall görs vinsterna från brottsligheten oåtkomliga i länder som är s.k. skatteparadis. En speciell form av brottslighet är bedrägerier inom EU:s bidragssystem, som bl.a. leder till att de gemensamma medlen inom unionen inte kommer till användning för avsedda ändamål. På lång sikt leder den ekonomiska brottsligheten till allvarliga konsekvenser också på det moraliska planet: uppluckring av det allmänna rättsmedvetandet, förflackning av etiken i affärsförhållanden och minskad respekt för skattesystemet och för bidragssystemen. Det är ingen överdrift att påstå att både samhällsekonomi och samhällsmoral hotas av den ekonomiska brottsligheten. Bankkris och skalbolagshärvor - två varnande exempel Exempel på hur ekonomisk brottslighet kan utvecklas kan man finna i bankkrisen och åren därefter. Även om bankkrisen inte i första hand uppstod som en följd av ekonomisk kriminalitet är det klart att ekonomisk brottslighet florerade i samband med krisen och bidrog till de stora kreditförlusterna. Såväl lagar som interna bankregler och bankpraxis åsidosattes i samband med lånetransaktioner. Lån beviljades utan tillräcklig kontroll och uppföljning och utan att tillräckliga säkerheter krävdes. Bankernas ledningar såg inte till att gällande regler följdes och lyssnade inte på varnande ord från bl.a. bankernas internrevisorer. En sund affärsanda fick stå tillbaka för expansionsiver. Detta ledde till att spelutrymmet ökade högst väsentligt för oseriösa och rentav kriminella låntagare. Detta förfall när det gäller seriös näringsverk- samhet medverkade till kreditförluster i mångmiljardklassen och till att skattebetalarna i flera fall fick träda in för att rädda bankerna. Många personliga tragedier följde i bankkrisens spår. Ett annat exempel är de s.k. skalbolagshärvorna, som innefattade en omfattande kriminalitet och som kom att få stora ekonomiska konsekvenser. Skalbolagen köptes i stor omfattning av kriminella med enda avsikt att lägga beslag på bolagens tillgångar utan att betala skatter och avgifter. Bolagen köptes ofta med bolagens egna pengar - en oseriös finansiär låg ute med köpeskillingen under en kortare tidrymd ("sekundlån") och fick sedan betalt ur bolagets egen kassa. Obeskattade vinstmedel och andra tillgångar i bolaget togs över av köparen utan att skattemyndigheter eller andra fordringsägare fick någon möjlighet att göra sina krav gällande. Över 6 000 bolag har ingått i skalbolagshärvor. En enda härva kunde omfatta överlåtelser av flera hundra bolag i olika delar av landet. Den brottsliga vinsten i en av de största härvorna har beräknats till . Vad är ekonomisk brottslighet? definierades ekonomisk brottslighet som brottslighet som - har ekonomisk som direkt motiv, - har kontinuerlig karaktär och bedrivs systematiskt, - förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig är kriminaliserad men som utgör grunden för de kriminella gärningarna, - är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda. Utvecklingen har gått därhän att också andra former av straffbara handlingar kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny definition som kunnat godtas av alla har dock ännu inte formulerats. Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i näringsverksamhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl. som en person gör utan att vara företagare. På det området förefaller brottsligheten att vara under snabb utveckling. Också olika former av bidragsfusk, särskilt i näringsverksamhet, är av intresse i sammanhanget. Ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekonomisk brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I många fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, exempelvis narkotikabrottslighet och våldsbrottslighet. Det förekommer också att ett företag praktiskt taget uteslutande används som en täckmantel för ekonomisk brottslighet. Här kan man säga att brottet är själva affärsidén. Straffrättsligt faller den ekonomiska brottsligheten ofta under bestämmelser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen. Andra straffbestämmelser i eller inom specialstraffrätten kan också bli aktuella. Miljöbrottslighet kan i det här sammanhanget också räknas till den ekonomiska brottsligheten. Att exakt ange omfattningen av den ekonomiska brottsligheten är omöjligt. Det beror bl.a. på att ekobrottsligheten är så komplex och att uppföljningssystemen är bristfälliga. Brottsstatistiken kan närmast ge intryck av att den ekonomiska brottsligheten har stannat av eller rentav minskat . Verkligheten är dock snarare att samhället inte har förmått hålla jämna steg med brottsutvecklingen. Sannolikt har den ekonomiska brottsligheten ökat betydligt . Den totala omfattningen av den ekonomiska brottsligheten har i vissa sammanhang angivits till . Beloppet avser hela den s.k. svarta ekonomin och får anses osäkert. Liksom i fråga om annan grov kriminalitet tycks det vara ett begränsat antal personer som står för en förhållandevis stor del av den grova ekonomiska brottsligheten. revisorer har gjort en ingående genomlysning av den ekonomiska brottsligheten. Revisorernas iakttagelser och slutsatser har redovisats i rapporten (1993/94.6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället. I rapporten visar revisorerna på brister i fråga om samhällets åtgärder mot ekobrottsligheten. En huvudanledning till bristerna är enligt revisorerna att det inte finns någon samlad styrning av åtgärderna. Revisorerna betonar att den ekonomiska brottsligheten måste bekämpas med många olika slags åtgärder. Det handlar om lagstiftning men också om myndighetssamarbete, arbetsmetoder, kompetensutveckling m.m. Viktigt är enligt revisorerna att återupprätta etik och moral inom näringslivet. har beslutat att inte vidta några åtgärder i an- ledning av revisorernas rapport med hänvisning till vad regeringen hade givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot ekonomisk brottslighet (bet. 1994/95:JuU21). Åtgärder mot ekonomisk brottslighet faller inom flera departements områden. Det är en uppgift för justitieministern att samordna regeringens åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern med samordningen har regeringen inrättat en särskild arbetsgrupp inom , regeringens ekobrottsberedning. Ordföranden i beredningen är politiskt utsedd. I övrigt medverkar företrädare för , och . Andra departement medverkar i beredningens arbete efter behov. Beredningen hör organisatoriskt till , där dess kansli också finns. Den första uppgiften för regeringens ekobrottsberedning har varit att utarbeta den strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten som redovisas i denna skrivelse. Som ett led i arbetet har beredningen sammanträffat med företrädare för myndigheter, näringsliv, organisationer m.fl. för att inhämta fakta och synpunkter. Det fortsatta arbetet inom beredningen kommer att inriktas bl.a. på att samordna de påbörjade eller planerade projekt inom skilda departement, utredningar, myndigheter m.m., som omfattas av strategin och som kortfattat presenteras nedan. Vissa projekt kommer att bedrivas i beredningens egen regi exempelvis när flera departements områden berörs. En viktig utgångspunkt för strategin är de förslag som revisorer lagt fram i sin rapport om den ekonomiska brottsligheten. Det är också en uppgift för regeringens ekobrottsberedning att följa upp de åtgärder som vidtas mot den ekonomiska brottsligheten. Beredningen kommer att ta initiativ till ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas. Beredningen kommer att svara för utarbetandet av en årlig rapport till om den ekonomiska brottsligheten. Erfarenheterna visar att det är en stor och svår uppgift för samhället att bekämpa ekonomisk brottslighet på ett effektivt sätt. Den ekonomiska brottsligheten kom i politikens fokus och har föranlett åtskilligt från statsmakternas sida i fråga om utredning, lagstiftning, myndighetsorganisation och resurstilldelning. Satsningarna har emellertid inte kunnat förhindra att den ekonomiska brottsligheten har ökat och utvecklat nya former. Det finns flera orsaker till att den ekonomiska brottsligheten är så svårbe- mästrad. En viktig omständighet är att den ekonomiska brottsligheten kan sägas vara den illegala baksidan av ett fritt näringsliv. Ekobrottsligheten utnyttjar det fria näringslivets regler och verksamhetsformer. Därigenom begränsas samhällets handlingsfrihet när det gäller motåtgärder i viss mån. Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste ju avvägas så att man inte sätter käppar i hjulet också för den seriösa näringsverksamheten. Den ekonomiska brottsligheten anpassar sig snabbt till förändrad lagstiftning för att kunna dra fördel av regelsystemet och av svagheter i fråga om kontrollen. Inte minst drar brottslingarna fördel av att skattesystemet är så komplext. Att den ekonomiska brottsligheten utnyttjar det fria näringslivets regler och verksamhetsformer bidrar till att göra brottsligheten svårupptäckt och svårutredd. Stora kontrollinsatser kan behövas för att upptäcka och klarlägga olagliga transaktioner bland alla de affärstransaktioner som sker och som i de allra flesta fall är helt legitima. Den ekonomiska brottsligheten underlättas av sådana inslag i samhälls- utvecklingen som gynnar utvecklingen av brottslighet i allmänhet. Det handlar bl.a. om den tilltagande anonymiteten i samhället, den ökande rörligheten för människor, varor och kapital, den fortgående internationaliseringen samt den tekniska utvecklingen, främst datoriseringen. En speciell svårighet när det gäller bekämpning av den ekonomiska brottsligheten är att den ställer särskilda krav på myndigheterna i fråga om handläggningen av mål och ärenden. Ett och samma brottsliga förfarande kräver normalt sett insatser från ett antal olika myndigheter. Typexemplet är att - skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten eller en konkursförvaltare upptäcker något som kan vara ett ekobrott, - åklagare inleder förundersökning, - polisen genomför utredningen under åklagarens ledning, - skatterevisorer eller andra kan medverka i brottsutredningen, - en domstol dömer i målet, om åklagaren väcker åtal, - högre rätt tar vid, om domen överklagas, - kronofogdemyndigheten försöker driva in undandragen skatt, utdömt skadestånd eller medel som förverkats. (Här bortses från kriminalvårdens roll när det gäller att verkställa fängelsedomar.) Vid sidan av den handläggningskedjan kan det pågå en skatteprocess i skattedomstol för att pröva skattefrågor. För en snabb och effektiv handläggning krävs en nära samverkan mellan de berörda myndigheterna. Handläggningen kräver dessutom en särskild, i många fall specialistbetonad kompetens, exempelvis i fråga om affärs- och skattejuridik, ekonomi eller miljöfrågor. Utredningarna blir ofta mycket stora och långdragna. Det medför svårigheter när det gäller att leda och avgränsa utredningsarbetet och leder till att betydande myndighetsresurser kan behöva sättas in i en och samma utredning. Det har visat sig svårt för myndigheterna att fullt ut bemästra svårigheterna. Trots de kraftiga resurstillskotten för bekämpning av ekonomisk brottslighet framför allt kunde brottsligheten inte tryckas tillbaka. Småningom kom resurserna, i konkurrensen mellan olika prioriterade verksamhetsområden, att delvis tas i anspråk för andra ändamål, inte minst hos polisen. Kompetensuppbyggnaden har inte varit tillräcklig. Den kompetens som inte minst polismyndigheterna skaffat sig har i många fall gått ned. Det kan bero på att vidareubildningen har varit otillräcklig eller på att myndighetens ekobrottsexperter har sökt sig till andra arbetsuppgifter. Samverkan mellan myndigheterna har visserligen utvecklats men inte till- räckligt. I brist på enhetliga regler har myndighetssamverkan och andra arbetsrutiner utvecklats olika på olika håll och oftast varit beroende av initiativ från enskilda tjänstemän. Utvecklingen i fråga om arbetsmetoder för ekobrottsbekämpning har kommit av sig nästan helt.För närvarande går utvecklingen åter i rätt riktning när det gäller resursinsatser, kompetensuppbyggnad och samverkan mellan myndigheterna. De grundläggande problemen kvarstår dock. Huvudproblemet kan inte sägas vara bristen på resurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Problemen har snarare att göra med att resurserna inte används på effektivast möjliga sätt. Det hänger delvis samman med en kompetensbrist samt brister i fråga om långsiktighet och samordning när det gäller myndigheternas verksamhet. Erfarenheterna visar på svårigheten att få genomförda förbättringar inom ekobrottsbekämpningens område att bli bestående i konkurrens med andra prioriterade verksamheter vid myndigheterna. Kommunerna har en viktig roll i sammanhanget, både som tillstånds- och tillsynsorgan i vissa fall och i samband med offentlig upphandling. Konkursförvaltare har mycket viktiga uppgifter när det gäller att upptäcka och medverka till utredning av ekonomisk brottslighet. Också i fråga om sådana organ utanför den statliga myndighetssfären har det visat sig svårt att samordna verksamheten och använda resurserna på effektivast möjliga sätt i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Brister i näringslivets självskydd Av grundläggande betydelse är värderingar och praxis inom näringslivet och dess organisationer. De fackliga organisationerna har också stor betydelse. En nyckelroll har företagens revisorer med sina unika möjligheter att i ett tidigt skede upptäcka företeelser som är brottsliga eller befinner sig i gråzonen mot kriminalitet. I viss mening kan man säga att den ekonomiska brottsligheten är ett resultat av att näringsliv och organisationer inte har förmått upprätthålla en tillräckligt hög etik, en tillräckligt stark intern kontroll och en tillräcklig kontroll av vilka man gör affärer med. Naturligtvis vore det orealistiskt att tro att näringsliv och organisationer skulle kunna ta bort förutsättningarna helt och hållet för den ekonomiska brottsligheten genom egna åtgärder. Detta så mycket mera som mycket av den ekonomiska brottsligheten begås av yrkeskriminella och andra som seriösa näringsidkare helt tar avstånd från. står det klart att affärsetiken och näringslivets egen kontroll inte genomgående ligger på en nivå som är tillfredsställande med hänsyn till intresset av att förebygga och avslöja ekonomisk brottslighet. Det visas inte minst genom erfarenheterna från bankkrisen. Det bör inom näringslivet finnas en stor och ännu delvis outnyttjad potential när det gäller att förebygga och på annat sätt motverka ekonomisk brottslighet. Det finns mycket god vilja inom näringslivet att göra en insats på detta område. Men man har inte nått så långt som man borde kunna. Den ökande internationaliseringen har, som en oönskad bieffekt, lett till en ökning av den internationella brottsligheten. Härigenom får också den ekonomiska brottsligheten en större spelplan. kan komma att beröras av olika slag av ekonomisk brottslighet som än så länge huvudsakligen finns i andra länder. Hit hör exempelvis ett enligt uppgift omfattande fusk med EU:s bidragssystem. En annan företeelse som inger oro är den kraftiga ökningen av kriminaliteten inom länder i det tidigare . Där förekommer bl.a. en ekonomisk kriminalitet av maffiatyp med nära kopplingar till annan grov brottslighet, såsom narkotikahandel. En nationell samling mot ekonomisk brottslighet Insikten att den ekonomiska brottsligheten är ett samhällsont som måste bekämpas är inte ny. satsade samhället mycket kraft och mycket pengar på att bygga upp ett effektivt försvar mot ekobrottsligheten. Lagstiftningen ändrades för att förbättra kontrollen. Myndigheterna fick väsentligt utökade resurser för ekobrottsbekämpning och myndighetskompetensen utvecklades. var bekämpning av den ekonomiska brottsligheten otvivelaktigt ett av samhällets mest uppmärksammade och prioriterade områden. Vinsterna av dessa satsningar blev kortvariga. Samhället förmådde inte hålla fast vid de gjorda prioriteringarna. Resurser och kompetens gick till stora delar förlorade. Delvis torde utvecklingen ha berott på att kampen mot den ekonomiska brottsligheten på ett olyckligt sätt kom att bli en politisk stridsfråga. Hotet från den ekonomiska brottsligheten underskattades, trots allt. Statsmakternas signaler kom därmed efter hand att framstå som otydliga. Myndigheterna förlorade sin ledstjärna och ekobrottsbekämpningen kom till slut att hanteras som en fråga av sekundärt intresse. Det är nu nödvändigt att på nytt göra kampen mot den ekonomiska brottsligheten till en fråga av högsta prioritet för samhället. Den förlorade terrängen måste återtas och en ny offensiv sättas in. Utvecklingen i fråga om ekobrottsligheten, inte minst på det internationella planet, har gjort att hotbilden är allvarligare än . har vi kunnat lära av de misstag som gjorts. Regeringens ekobrottsberedning har mött en stor samstämmighet och beredvillighet från myndigheter, näringsliv och organisationer när det gäller att nu på nytt ta itu med den ekonomiska brottsligheten på allvar. Det finns bättre förutsättningar än tidigare för en bred politisk enighet och en nationell samling i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Den ekonomiska brottsligheten är alltså en mycket komplicerad företeelse. Den anpassar sig till förändringar i fråga om regler, konjunkturer och samhällsförhållanden i övrigt. Den utnyttjar luckor och svagheter i regelsystemen. Olika delar av samhället och olika aktörer berörs av den ekonomiska brotts- ligheten: myndigheter, näringsliv, organisationer, enskilda. Den ekonomiska brottsligheten drar i hög grad fördel av att aktörerna delvis styrs av olika regelverk och inte alltid lyckas samarbeta så bra som de borde. Som den största bristen i fråga om kampen mot den ekonomiska brottsligheten framstår bristen på samordning. För att med framgång kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten är det nödvändigt med åtgärder på stor bredd. Det handlar bl.a. om lagstiftning inom olika områden men också om myndigheternas samverkan, arbetsmetoder och organisation. Av stor betydelse är internkontroll och andra åtgärder från näringslivets sida. Åtgärderna måste hållas samman inom en gemensam, sektorövergripande strategi för att säkerställa att de hänger ihop med varandra och verkar i samma riktning. De grundläggande dragen i en sådan strategi redovisas i avsnitt 3. I de följande avsnitten presenteras de olika åtgärderna närmare. 3 Inriktning i stort av samhällets åtgärder Strategins huvudinriktning: Den ekonomiska brottsligheten i samhället skall minskas genom åtgärder som innebär en effektivise- ring i fråga om att - förebygga, - upptäcka samt - utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Det innebär bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall ut- veckla ett problemorienterat arbetssätt. Kampen mot den ekonomiska brottsligheten är en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att - samordna myndigheternas prioriteringar och ut- veckla myndigheternas samarbete samt att - höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga om ekonomisk brottslighet. Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom att ut- veckla affärsetik och kontroll.