prop · GI038 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens förslag: Utlämnande av uppgifter från ett socialförsäkringsregister får ske på ADB-medium endast om det följer av lag eller förordning eller om uppgiften skall användas för forskning eller framställning av statistik. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har tagit upp frågan om utlämnande och framhållit behov av att få uppgifter på ADB-medium. Bland dessa remissinstanser finns , , , , och . Skälen för regeringens förslag: Många av de uppgifter som enligt förslaget skall få anges i ett socialförsäkringsregister omfattas av föreskrifter om sekretess i sekretesslagen (1980:100). Sekretessbestämmelserna inom socialförsäkringsområdet innebär att en uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden inte får lämnas ut eller på annat sätt röjas om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (7 kap. 7 § sekretesslagen). Sekretessen hindrar emellertid inte att en uppgift lämnas ut till en myndighet om det följer av en uppgiftsskyldighet som är bestämd i lag eller förordning. (14 kap. 1 § sekretesslagen). Ett exempel på en sådan skyldighet är förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter. I förordningen föreskrivs bl.a. att en försäkringskassa på begäran skall lämna uppgifter om enskild till domstol, RFV, Statens löne- och pen- sionsverk, en annan allmän försäkringskassa eller en arbetsmarknadsmyndighet om uppgifterna behövs där i ärenden enligt lagen om allmän försäkring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller annan jämförbar lagstiftning om ekonomisk förmån för enskilda eller enligt lagen (1991:1047) om sjuklön eller lagen (1993:16) om försäkring mot vissa semesterlönekostnader. Vidare får enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen en uppgift lämnas ut till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna s.k. generalklausul gäller dock endast under förutsättning att uppgiftsutlämnandet inte strider mot sådan reglering av utlämnandet som finns i lag eller förordning. När det gäller uppgift i personregister kan Datainspektionen enligt datalagen genom föreskrifter begränsa eller utesluta tillämpning av generalklausulen. Uppgifter om vissa utbetalda ersättningar får enligt 20 kap. 9 a § lagen om allmän försäkring utan hinder av sekretess lämnas ut av en försäkringskassa, RFV eller en domstol till en försäkringsinrättning, ett försäkringsbolag, en arbetslöshetskassa eller en arbetsgivare om uppgiften behövs för samordning med ersättning därifrån. Till ett utländskt socialförsäkringsorgan får utan hinder av sekretess lämnas sådana uppgifter om enskilda som behövs för tillämpningen av en internationell överenskommelse som har anslutit sig till. För uppgifter i ett personregister finns till skydd för den personliga integriteten även en särskild sekretessbestämmelse i 7 kap. 16 § sekretesslagen. I denna bestämmelse föreskrivs att sekretess gäller för personuppgift i personregister som avses i datalagen, om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för ADB-behandling i strid med datalagen. Om den registeransvarige finner att så är fallet när en fråga om utlämnande av en uppgift aktualiseras, får uppgiften inte lämnas ut. Detta förbud gäller oavsett på vilket medium uppgiften lämnas ut. Förbudet har dock störst betydelse i fråga om utlämnande på ADB-medium. I princip innebär bestämmelserna att ett utlämnande på ADB-medium kräver att mottagaren har författningsstöd eller tillstånd av Datainspektionen för att föra ett personregister som skall innehålla de uppgifter som skall lämnas ut. Om mottagaren uppfyller dessa krav, får den utlämnande myndigheten bestämma i vilken form utlämnande skall ske. Denna befogenhet kan inskränkas genom föreskrifter i lag eller annan författning. Sådana föreskrifter finns bl.a. i 11 § lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och 14 § förordningen (1992:1027) om register för strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot m.m. Med hänsyn till integritetsskyddsintressena bör det även beträffande socialförsäkringsregistren finnas föreskrifter som vid sidan av sekretesslagen begränsar utlämnandet av uppgifter på ADB-medium. Vi föreslår att utlämnande av uppgifter från ett socialförsäkringsregister på ADB-medium måste ha stöd i lag eller förordning. I avsnitt 7.5 har vi föreslagit att uppgifter som får förekomma i ett socialförsäkringsregister skall kunna hämtas från ett annat sådant register. Detta innebär således att uppgifter får lämnas från det ena social- försäkringsregistret till det andra. Hur regleringen av utlämnande i övrigt skall utformas beror på vilka register som inrättas. Enligt vårt förslag skall regeringen besluta om inrättande av socialförsäkringsregister och inom de ramar som lagen anger bestämma för vilka ändamål som ett register skall föras och vad det får innehålla. Den närmare regleringen av utlämnande bör därför ske i de registerförordningar som kommer att utfärdas. Bland dem som kan komma i fråga för att få vissa uppgifter på ADB-medium kan nämnas , Arbetar- skyddsverket, , , arbets- marknadsmyndighet, kronofogdemyndighet och kommuns socialnämnd. I fråga om uppgifter som skall användas för forskning eller framställning av statistik anser vi att det är tillräckligt att ange i lagen att utlämnande på ADB-medium skall få ske. Även med en sådan regel i lagen blir möjligheten att lämna ut uppgifter beroende av en prövning enligt sekretesslagen. Utlämnandet måste således vara förenligt med bestämmelserna om socialförsäkringssekretess och sekretessen i 7 kap. 16 § sekretesslagen. Med framställning av statistik avses i detta sammanhang den mer allmänt utredande verksamhet som inte har anknytning till något särskilt ärende. Sådan statistik förekommer hos och . Dessa myndigheter får uppgifter från personregister som förs av RFV. För framställningen av statistik hos båda dessa myndigheter kommer reglerna i 9 kap. 4 § sekretesslagen att gälla enligt vilka sekretessen är absolut med endast några särskilt angivna undantag. Ett av dessa undantag gäller uppgifter som behövs för forskningsändamål. För myndigheternas forskningsverksamhet gäller bestämmelsen om sekretess i 13 kap. 3 § sekretesslagen. Om en myndighet i sin forskningsverksamhet från en annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller enligt denna bestämmelse, sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Då fråga uppkommer om att lämna ut uppgifter till en enskild forskare kan förbehåll göras enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. I ett sådant förbehåll kan anges i vilken utsträckning och på vad sätt uppgifterna får användas. Den nu gällande regleringen är enligt vår mening tillräcklig såvitt avser uppgiftsutlämnande för forskning och statistik. Regeringens förslag: Användningen av integritetskänsliga uppgifter som sökbegrepp skall regleras i lagen om socialförsäkringsregister. Som sökbegrepp får inte användas uppgifter huruvida någon får eller har fått vård eller försörjning helt eller delvis på det allmännas bekostnad eller är häktad eller intagen på kriminalvårdsanstalt. Om det är nödvändigt för att avhjälpa fel som har uppkommit till följd av brister i ett dataprogram och felet inte kan avhjälpas på något annat sätt, skall det dock tillfälligt vara möjligt att använda dessa uppgifter som sökbegrepp. Övriga uppgifter får användas som sökbegrepp under förutsättning av att det behövs för tillämpning av lag eller förordning eller för rättelse, tillsyn, uppföljning, utvärdering, urval för forskning eller framställning av statistik. Regeringen skall kunna föreskriva ytterligare begränsningar av användningen av sökbegrepp till skydd för den personliga integriteten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att vid felsökning av känsliga uppgifter tillstånd från Datainspektionen skall inhämtas innan felsökningen får ske. Vidare hänförs i utredningens förslag uppgift om tidpunkter för sjukhusvård till sådana känsliga uppgifter. Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser har uttalat sig om sökbegreppen. finner det olyckligt för forskningen med den föreslagna begränsningen av sökbegrepp. anför liknande synpunkter. RFV föreslår i fråga om sökning vid rättning av fel att den registeransvarige dokumenterar känsliga felsökningar och redovisar sådana till Datainspektionen i efterhand i stället för att begära tillstånd i förväg. Skälen för regeringens förslag: Socialförsäkringsregistren kommer enligt vårt förslag i det föregående att innehålla flera uppgifter som är känsliga från integritetssynpunkt. Bland dessa uppgifter märks särskilt de som avses i 9 § i lagförslaget. Dessa uppgifter omfattar bl.a. huruvida den registrerade får eller har fått vård eller försörjning helt eller delvis på det allmännas bekostnad eller är häktad, intagen på kriminalvårdsanstalt eller av annan orsak har tagits om hand på det allmännas bekostnad. Av integritetsskyddsskäl anser vi att de nu nämnda uppgifterna inte bör få användas som sökbegrepp. Utredningens förslag omfattar på denna punkt även uppgift om tidpunkter för sjukhusvård. Denna uppgift är dock enligt vår mening inte av det integritetskänsliga slag att undantag behöver göras. I ett avseende måste dock även de ifrågavarande uppgifterna kunna användas som sökbegrepp. Det kan inte uteslutas att i dataprogrammen uppkommer fel som upptäcks först sedan många felaktiga beslut har fattats. För att man skall kunna leta reda på de felaktiga besluten i syfte att rätta dem kan det vara nödvändigt att använda vissa registeruppgifter som sökbegrepp. Vi anser därför att de berörda uppgifterna måste kunna få användas som sökbegrepp, om det behövs för att avhjälpa fel som har uppkommit till följd av brister i ett dataprogram och felet inte kan avhjälpas på annat sätt. Det rör sig också om användning under en . Enligt uppgift från RFV torde sällan behövas för att åtgärda fel av denna karaktär. Utredningen har föreslagit att särskilt tillstånd från Datainspektionen skall krävas för att få använda de ifrågavarande uppgifterna som sökbegrepp. RFV har i sitt remissyttrande föreslagit att verket i stället skall åläggas att redovisa till Datainspektionen i efterhand. Om fel uppstår vid en datakörning är det i regel nödvändigt att omgående lokalisera felet och rätta till det för att felet i sin tur inte skall generera fler fel. Datakörningar görs vid RFV i . Det är därför enligt vår mening inte möjligt att avvakta tillstånd från Datainspektionen. Vi föreslår därför att den registeransvarige får rätt att använda de ovan nämnda känsliga uppgifterna för felsökningar. Någon skyldighet att redovisa dem till Datainspektionen anser vi inte bör införas. Den loggning som skall ske och som innehåller uppgifter om vidtagen åtgärd är enligt vår mening tillräcklig. Uppgift om medborgarskap har i vårt förslag inte undantagits som sökbegrepp trots att uppgiften kan vara integritetskänslig. Med hänsyn till risk att den skulle kunna användas som sökbegrepp för att i otillbörligt syfte spåra flyktingar och andra invandrare från ett visst land är medborgarskap inte tillåtet som sökbegrepp i folkbokföringsregistren eller i de lokala sjukförsäkringsregistren. Ett liknande förbud beträfffande socialförsäkringsregistren skulle emellertid medföra stora svårigheter. En del av de författningar om socialförsäkringsförmåner och bidrag som grundar sig på internationella överenskommelser har nämligen utformats så att de för sin till- ämpning kräver att man i registret måste kunna söka efter försäkrade med visst medborgarskap. När det gäller risken för att någon i otillbörligt syfte söker kartlägga utländska medborgare i vårt land kan erinras om att uppgifterna i ett socialförsäkringsregister omfattas av socialförsäkringssekretess enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen. Mot bakgrund av risken för flyktingspionage och liknande verksamheter bör det finnas anledning för försäkringskassorna och RFV att alltid göra en särskild prövning om hinder föreligger att bifalla en framställning om utlämnande av sådana uppgifter om de registrerade som har medborgarskap som utgångspunkt. För denna bedömning har myndigheten enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen rätt att efterforska identiteten hos den som har gjort framställningen och vilket syfte han har med framställningen. Uppgifter som inte hör till den särskilda undantagskretsen bör enligt vår mening vara sökbara utan begränsningar när det gäller tillsyn, uppföljning, utvärdering, urval för forskning och framställning av statistik. I sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställningen av statistik gäller enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen absolut sekretess för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. När det gäller handläggningen av ärenden anser vi att det skall vara förbjudet att använda andra sökbegrepp än sådana som behövs för tilllämpning av lag eller förordning eller för rättelse. Det bör också finnas en möjlighet för regeringen att vid utformningen av de särskilda registerförordningarna föreskriva ytterligare begränsningar av användningen av sökbegrepp till skydd för de registrerades personliga integritet. Regeringens förslag: En uppgift i ett socialförsäkringsregister skall gallras efter det att den registrerades eller efter den som regeringen föreskriver. En uppgift skall dock bevaras i registret om den fortfarande har betydelse för handläggningen av ett ärende som enligt lag eller förordning ankommer på försäkringskassorna eller RFV. Undantag från gallringsskyldigheten får göras genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer och som gäller bevarandet av ett urval av material för forskningens behov. Sådant material skall överlämnas till arkivmyndighet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Gallringsfrågorna har berörts av flera remissinstanser. RFV tillstyrker att en gallringstid skall gälla som huvudregel. Många uppgifter behöver dock enligt verket inte bevaras så . RFV anser härvid att det är viktigt att gallringen av ADB-upptagningar överensstämmer med gallringen av pappershandlingar. Det bör därför enligt RFV ankomma på att i likhet med vad som gäller för pappershandlingar besluta om gallring av uppgifter i registren. instämmer i utredningens förslag att registeruppgifterna skall bevaras i ett urval och föreslår att bemyndigas att utreda och fatta beslut härom. Några av remissinstanserna betonar betydelsen av att material ur registren bevaras för forskning. anser att med hänsyn till forskningen bör den generella gallringsfristen vara längre än . Även och anser att är alltför . Skälen för regeringens förslag: Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen att alla medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. trädde arkivlagen (1990:782) i kraft (prop. 1989/90:72; bet. 1989/90:KrU29, rskr. 1989/90:72). I lagen ges grundläggande bestämmelser om arkiv hos statliga och kommunala myndigheter samt bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv, vården av arkivet och gallring av arkivet. De bestämmelser som gäller för statliga myndigheter gäller också för de allmänna försäkringskassorna. Ett myndighetsarkiv i arkivlagens mening bildas enbart av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet samt av sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (vissa minnesanteckningar och utkast eller koncept) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Som allmän handling räknas även upptagning på ADB-medium. Enligt 10 § arkivlagen får allmänna handlingar gallras. Sådan gallring skall dock alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av det nationella kulturarvet och på sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller de i 3 § angivna ändamålen med arkiven, nämligen att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och förvaltningens behov av information samt forskningens behov. Undantag från huvudregeln om gallring görs för de fall att det i annan lag eller i förordning finns avvikande regler om gallring. Dessa avvikande bestämmelser tar då över arkivlagens bestämmelser om gallring. Arkiv- lagens bestämmelser gäller dock framför bestämmelserna i 12 § datalagen om gallring av personuppgifter. Saknas författningsföreskrifter om gallring beträffande s.k. statsmaktsregister, dvs. register som inrättas enligt beslut av eller regeringen, och är registret sådant som avses i 2 a § första stycket andra meningen datalagen kan Datainspektionen besluta om sådana föreskrifter som därvid kommer att gälla före arkivlagen. Huvudprincipen enligt arkivlagen är som framgått av det anförda att allmänna handlingar skall bevaras. I de författningar som reglerar olika integritetskänsliga register föreskrivs i regel att materialet skall förstöras om det inte finns direkta föreskrifter om bevarande. I pro- position 1989/90:72 (s. 50 ff) anfördes som skäl att denna omvända princip var rimlig med hänsyn till de integritetsaspekter som kan föreligga på de särskilda registerlagarnas område. Det bör framhållas att den omständigheten att gallring sker av uppgifter som finns på ADB-medium inte behöver innebära att insynsmöjligheterna helt försvinner. Samma information kan nämligen föreligga på annat slags medium, huvudsakligen papper. Detta torde dock i och för sig leda till att insynsmöjligheterna för t.ex. en forskare blir sämre på grund av minskad överblick och svårigheter att bearbeta vissa uppgifter. Ett fall av överföring av information från datamedium till papper är när en myndighet använder sig av en upptagning för automatisk databehandling för handläggning av ett visst mål eller ärende. Enligt 14 § datalagen skall då upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Socialförsäkringsregistren kommer att innehålla känsliga uppgifter och utgångspunkten bör därför vara att uppgifterna i registret skall gallras. Bestämmandet av gallringsfrister får ske efter en avvägning mellan å ena sidan integritetsskyddsintresset och å andra sidan insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintresset. Utredningen har föreslagit att uppgifterna i ett socialförsäkringsregister skall finnas kvar . Utredningen har därvid tagit hänsyn dels till den tidsrymd under vilken försäkringskassorna och RFV behöver ha tillgång till uppgifterna för sin verksamhet, dels till den tid uppgifterna behöver bevaras för att tillgodose kravet på att enskilda inte skall gå miste om sina rättigheter. I sistnämnda avseende har utredningen särskilt beaktat vad som föreskrivs om rätt till ersättning för förfluten tid för olika förmåner, bl.a. att den längsta tid under vilken ersättningsanspråk kan göras gällande är den sexårsfrist för ansökan om vissa förmåner som finns angiven i lagen om arbetsskadeförsäkring. Utredningen har i sin bedömning av bevarandetidens längd även vägt in möjligheten av överklagande av beslut till högre instans. Utredningens bedömningar om en tioårig bevarandetid som huvudregel för uppgifter i ett socialförsäkringsregister har lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Vi finner tidsfristen väl avvägd med hänsyn till såväl rättssäkerhetsintressen som myndigheternas behov av information. De mest integritetskänsliga uppgifterna bör dock gallras än . Vi föreslår att regeringen skall kunna meddela föreskrifter härom. T.ex. bör sammanställningar, där sådana känsliga uppgifter som anges i 9 § punkterna 13 och 14 i vårt lagförslag har använts som sökbegrepp, gallras ut möjligt. En allmän förutsättning för att gallring skall få ske bör dock vara att uppgiften kan ha betydelse för handläggningen av ett ärende. Så länge uppgiften har sådan betydelse får den inte gallras. Några remissinstanser har framhållit forskningens behov och förordat längre bevarandetider. För tillgodoseende av olika slag av forskning är det givetvis av betydelse att uppgifterna i socialförsäkringsregistren bevaras i så stor omfattning som möjligt. I vilken utsträckning bevarande skall få ske måste dock bestämmas efter en avvägning mellan den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet och forskningens behov. Vid en sådan avvägning finner vi att ett urval av uppgifter bör bevaras. Vi anser att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, för forskningens behov skall få föreskriva undantag från huvudregeln om gallring. beslut om gallring av försäkringskassornas sjukfalls- och utredningsakter samt andra handlingar hos kassorna kan härvid vara av intresse vid bestämmande av urvalet av uppgifter. Enligt 11 § arkivförordningen (1991:446) får , om regeringen inte föreskriver annat, meddela föreskrifter för statliga myndigheters arkiv om bl.a. överlämnande av hela eller delar därav till en annan myndighet eller till en arkivmyndighet. Rätten att meddela sådana föreskrifter gäller också i fråga om arkiv hos försäkringskassorna. Bemyndigandet gör det alltså möjligt för att föreskriva att material som skall undantas från gallring skall överlämnas från eller RFV till arkivmyndighet. Någon ytterligare författningsreglering är därför egentligen inte nödvändig. Eftersom de föreslagna gallringsbestämmelserna utgör en reglering som avviker från arkiv- lagens bestämmelser, bör dock i klarhetens intresse redan i lagen om socialförsäkringsregister anges att det material som skall bevaras skall överlämnas till arkivmyndighet. Regeringens bedömning: Någon ändring av sekretessreglerna behöver inte göras. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast Invandrarverket har berört sekretessfrågorna och anför att sekretessskyddet bör förstärkas såvitt avser uppgifter som lämnas från verket. Uppgifter om flyktingstatus och eventuella tortyrskador kan enligt tillsammans med adressuppgifter bl.a. innebära risker i samband med flyktingspionage. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare anförts gäller bestämmelserna om sekretess i 7 kap. 7 § sekretesslagen för uppgifter hos försäkringskassorna och RFV. Vissa av dessa skall enligt vårt förslag kunna ingå i ett socialförsäkringsregister. Någon möjlighet för utomstående att ta del av dessa uppgifter via bildskärm kommer inte att finnas med undantag för den begränsade terminalåtkomst som fortfarande skall vara möjlig för Statens löne- och pensionsverk samt Kommunernas pensionsanstalt. Utlämnande av uppgifter på ADB-medium får ske, om uppgifterna skall användas för forskning eller för framställning av statistik. För dessa fall finns särskilda sekretessbestämmelser. Uppgifter som omfattas av socialförsäkrings- sekretess och som har lämnats till myndigheter, vilka bedriver forsknings- verksamhet, omfattas fortfarande av dessa bestämmelser (7 kap. 7 § och 13 kap. 3 § sekretesslagen). Lämnas sådana uppgifter ut till någon enskild forskare kan förbehåll ställas upp enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. Uppgifter som har lämnats ut för att användas i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik omfattas av de strängare bestämmelserna om statistiksekretess i 9 kap. 4 § sekretesslagen. Utöver de nämnda forsknings- och statistikfallen får utlämnande enligt vårt förslag ske på ADB-medium bara om det följer av lag eller förordning. Den omständigheten att uppgifter får lämnas ut på ADB-medium innebär inte någon förändring av de förutsättningar för utlämnande som föreligger enligt sekretesslagen. Endast om ett utlämnande kan ske enligt sekretessbestämmelserna, kan det bli aktuellt att utnyttja den möjlighet till utlämnande på ADB-medium som kan finnas.