prop · GI03165 · 1995-01-01 00:00:00 — anför t.ex. att avsaknaden av en lämplig central myndighet och ovilja eller oförmåga att följa upp den principiella decentraliseringsideologin har sammantaget lett till en betydande central styrning av arbetet inom högskolan. Det finns en klart dominerande opinion bland remissinstanserna för att stöd till utveckling av kvalitet och pedagogik för den grundläggande utbildningen på central nivå bör vara en uppgift för . Vidare stöder remissopinionen utredningens förslag att verket skall ha i uppgift att stödja forskning om universitet och högskolor. Endast två remissinstanser avstyrker helt en ny myndighet och förespråkar ett bibehållande av , med en viss förstärkning. Dessa är /och . å sin sida förordar en uppdelning av de nationella myndighetsuppgifterna på två organisationer eller myndigheter med klara och tydliga målsättningar. Innehållet hos den ena av dessa bör innefatta långsiktiga verksamhetsstrategiska funktioner inklusive ut- värderings-, uppföljnings-, utvecklings- och utredningsuppgifter av kvalitetshöjande karaktär. Den andra myndigheten bör bl.a. ha operativa uppgifter av juridisk-administrativ karaktär och nationella serviceuppgifter. Skälen för regeringens förslag: 4.2 Samlad hantering av närliggande verksamheter Det är enligt regeringens mening viktigt att undanröja splittringen i den nuvarande organisationen. Ett tydligt exempel på splittring är att har ansvar för utvärdering medan allmän uppföljning åvilar VHS. Det är också en nackdel att huvuddelen av det centrala stödet till kvalitets- och pedagogisk utveckling inte kan utformas i anslutning till arbetet med utvärdering och uppföljning. Det bör vara möjligt för verksamheter, som har ett starkt samband, att samverka med och stödja varandra. Att det kan krävas olika kompetenser och eventuellt skilda beslutsordningar för olika verksamheter hindrar inte att verksamheterna bedrivs inom en och samma myndighet. Självfallet bör den interna organisationen vid myndigheten utformas med hänsyn till de skilda kraven. Dessutom är det viktigt att så mycket som möjligt samla och ta till vara både personella och andra resurser som kan utnyttjas för uppgifter inom olika verksamhetsgrenar. Inom skapas bättre förutsättningar för en allsidig behandling av frågor. 4.3 Mer renodlade roller Den centrala organisationen bör göras mer effektiv genom att å ena sidan myndighetsuppgifter och å andra sidan uppgifter som till största delen utgör service till högskolorna inte hanteras inom samma organ. Om högskolorna dessutom själva tar ett större ansvar för en gemensam serviceorganisation förbättras möjligheterna till en rationell hantering. Ett arbete med denna inriktning har inletts av högskolorna i avsikt att bedriva verksamheten inom ett statligt helägt servicebolag. Regeringen anser att serviceuppgifterna kan överföras till ett bolag om alla tekniska, ekonomiska och personella förutsättningar föreligger. Slutlig ställning till bolaget kan tas först sedan ett tillräckligt underlag redovisats för regeringen. Regeringen återkommer i det följande till denna fråga (avsnitt 5). Det bör observeras att några förvaltningsuppgifter inte skall lämnas över till bolaget. Högskolorna kommer således även i fortsättningen att svara för beslut i t.ex. tillträdesfrågor. Intill dess bolaget kan börja arbeta med servicefrågorna behöver en fortsatt serviceverksamhet i myndighets- form finnas. Regeringen anser det var mest praktiskt att VHS intill dess får fortsätta att fungera som en ren servicemyndighet. Regeringen behöver ett bemyndigande av att fatta beslut om övergången till bolagsform så snart alla förutsättningar föreligger. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil. 9, s. 83) erinrat om att den ökade självständighet som universitet och högskolor fått medför ett ansvar också för kvaliteten i verksamheten. Det yttersta ansvaret för kvaliteten och kvalitetsarbetet ligger hos styrelse och rektor. Kvalitetsarbetet måste genomsyra hela verksamheten. Eftersom arbetet med att stödja utvecklingen i kvalitativt och pedagogiskt avseende är en självklar del av högskolans egen verksamhet, är en omprövning av de centrala insatserna för att stödja sådan verksamhet nu motiverad. Genom och Rådets för grundläggande högskoleutbildning insatser har verksamheten också blivit etablerad. Härvidlag kan också eventuellt spela en roll. Det redovisade synsättet ligger bakom det förslag till besparing av på Rådet för grundläggande högskoleutbildning som regeringen lagt fram budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 9, s. 85 f.). Regeringen anser att den kvalitativa och pedagogiska utvecklingen är av så central betydelse för den grundläggande högskoleutbildningen i sig och för dess ställning inom högskolan som helhet att ett centralt stöd behövs även fortsättningsvis. Detta bör - utifrån de erfarenheter som uppföljningen och utvärderingen ger - ankomma på . Budgetåren 1995/96 och 1997 blir en övergångstid under vilken de nationella insatserna bibehålls på nuvarande nivå. Även därefter kommer resurser för ifrågavarande ändamål att finnas inom ramen för de medel som tilldelas . Regeringen har budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 9, s. 268) föreslagit att den verksamhet som finansieras av Rådet för forskning om universitet och högskolor fr.o.m. skall tillgodoses genom stöd från forskningsorgan som finansierar forskning av liknande slag. Verksamheten skall därvid vägas mot andra angelägna ändamål inom berörda forskningsområden. Förslaget innebär en besparing om på rådets nuvarande medel. Även om det - som utredningen har påpekat - finns samband mellan forskningen om universitet och högskolor och utvärderings- och uppföljningsverksamheten bör enligt regeringens mening ansvar för stöd till forskningsprojekt inte ankomma på det centrala verket utan på forskningsråd. Däremot bör resultat från utvärderings- och uppföljningsverksamheten kunna utgöra ett viktigt underlag för beslut om forskningsprojekt. Även arbetet med kvalitetsstöd och utvecklingsarbete bör kunna ge uppslag till forskningsprojekt. Frågor om det framtida ansvaret för att stödja forskning om högskolan avser regeringen att återkomma till inför . När det gäller problemen med koncentration av frågor till departementet vill regeringen återge vad utredningen på denna punkt har framhållit: Det är givet att en dynamisk högskolepolitik måste sätta sin prägel på det ansvariga departementets arbete, inte minst i samband med övergången till en ny organisation och ett nytt styrsystem. Självfallet måste också varje departementsledning kunna utnyttja resurser inom sitt departement för att ta fram underlag för åtgärder och ställningstaganden. Men inom högskolans område har nästan alla utredningar och allt arbete med att ta fram underlag för politiska åtgärder och beslut bedrivits inom ram. Också när arbetet formellt haft kommittéform har det reellt varit integrerat i departementets löpande verksamhet. Vidare har medel för en rad olika särskilda ändamål fördelats till högskolorna i former som inneburit att även beslut av relativt detaljerad karaktär fattats på den politiska nivån. Även i andra avseenden har departementet blivit mera operativt. Ett exempel är det omfattande och komplicerade beräkningsarbete, som det nya resurstilldelningssystemet förutsätter och som måste fullgöras i departementet. Internationellt sett är det ingalunda ovanligt att ministerier, som då är av en helt annan storlek än ett normalt svenskt departement, har omfattande beslutsbefogenheter och verkställighetsuppgifter. Utvecklingen inom högskoleområdet strider emellertid mot en svensk förvaltningstradition, som vi anser vara av stort värde: relativt små departement, som bara hanterar den direkt politiska berednings- och beslutsprocessen, och fristående centrala ämbetsverk, som både tar fram underlag till departementen och medverkar i genomförandet av åtgärder som initierats politiskt. Denna tradition kan naturligtvis ifrågasättas, men det är vanskligt att - som skedde 1992 för högskolans del - överge den för en sektor isolerat. Regeringen delar utredningens uppfattning. Den koncentration till departementet, som blivit följden, försämrar enligt regeringens mening förutsättningarna för en öppen och allsidig diskussion och leder till en onödig centralisering och i viss mån politisering. Regeringen vill liksom utredningen framhålla betydelsen av att det finns resurser på verksnivån för att få genomarbetade och allsidigt belysta och hållbara beslutsunderlag. De statliga universiteten och högskolorna är inte förvaltningsmyndigheter i vanlig mening och de har därför många särskilda förutsättningar. Statliga regelsystem behöver således tillämpas, som det är nödvändigt att vid förändringsarbete tillräckligt kunna belysa behoven av en anpassning av olika generella system till högskolornas särskilda förutsättningar. Det bör även framhållas att behovet av utvärderingar, uppföljning och analyser som underlag för statsmakternas beslut är mycket stort inom ett sådant område som högskolan. För detta behövs en samlad och långsiktig kompetensuppbyggnad för högskolans del även på den centrala nivån, där man också har möjlighet att samverka med andra samhällssektorer. Utvärderingar, uppföljningar och analyser fyller dessutom en viktig funktion för att kunna befrämja den högre utbildningens och forskningens kvalitet och förnyelse. Det behövs vidare en tydligare funktion på den nationella nivån när det gäller att bevaka och främja allmänhetens och enskilda individers intressen. Det kan gälla sådant som informations- och upplysningsverksamhet men även konkreta frågor, t.ex. sådana som rör antagning av studerande till högskoleutbildningarna. Den frihet som högskolorna fått är ett värdefullt instrument för deras utveckling och effektivitet. Den risk som finns för att individer kan komma i kläm får dock inte negligeras. Rättssäkerheten bör stärkas. Regeringen konstaterar att revisorer i ett förslag till (förs. 1994/95:RR9) har utvecklat sin syn på skilda tillsynsfrågor. Därvid uppmärksammas behovet av aktiv och oberoende tillsyn inom skilda verksamhetsområden. Avreglering, decentralisering och delegering fordrar enligt revisorernas mening ökad kontroll från statsmakternas sida. Förutsättningarna för tillsyn måste särskilt beaktas i samband med omorganisationer och ändrade ansvarsförhållanden. Vidare har revisorer, efter att ha tagit del av 93:s förslag, i sin förstudie (1994/95:5) Högre utbildning förutsatt att den föreslagna myndigheten kommer att ha ett tillsynsansvar och att detta också anges i myndighetens instruktion. Regeringen anser således att det är angeläget att reformera den centrala myndighetsstrukturen på högskoleområdet. Den svarar f.n. inte mot de krav som från nationell utgångspunkt bör ställas på den. Såväl statsmakterna som högskolorna, allmänheten och enskilda individer behöver ett bättre stöd av organ som har förutsättningar att hantera gemensamma uppgifter inom högskoleområdet. Det finns även ett behov hos andra samhällssektorer att få tillgång till en myndighet som är en samarbetspartner för den samlade högskolesektorn. Den ökade frihet som högskolorna fått att organisera och genomföra sin verksamhet löper risk att ifrågasättas, om inte samhällets och enskildas intressen kan tillgodoses. Att skapa en ändamålsenlig tillsynsfunktion måste vara ett huvudsyfte med reformeringen av den centrala myndighetsstrukturen. Den införda planerings- och ansvarsordningen hade förberetts genom ställningstaganden redan från och med slutet av . De förslag som läggs fram förändrar inte grunderna för de genomförda reformerna. Högskolorna skall även i fortsättningen lämna sina förslag till anslag samt årsredovisningar direkt till regeringen, som efter beslut av anvisar medel till varje enskild högskola. Regeringens förslag innebär snarare en, om än mycket viktig, vidareutveckling av organisationen grundad inte bara på principiella ståndpunkter utan också på de erfarenheter som vunnits . I den nya myndigheten bör den kvantitativt inriktade uppföljningen och den kvalitativt inriktade utvärderingen länkas samman så att en helhetsbild av högskolan och dess verksamhet kan presenteras. Viktigt är också att statsmakterna, allmänhet och högskolor snabbt får tillgång till nationellt sammanställda grundläggande data om studenter, studieresultat, ekonomi etc. Det är enligt regeringens uppfattning lika viktigt att högskolornas verksamhet följs upp allsidigt och på ett sådant sätt att det ger en bild av hur den lokala friheten utnyttjas i förhållande till olika politiskt givna mål, ramar, regler och riktlinjer. Tillämpningen av nationella tillträdesregler är här ett exempel. Ett viktigt uppföljnings- och utvärderingsområde blir jämställdhetsområdet. Regeringen avser t.ex. att uppdra åt verket att aktivt följa utvecklingen inom högskolorna när det gäller fördelningen mellan kvinnor och män på olika nivåer i högskolornas verksamhet och rapportera till regeringen om läget. Verket bör här inledningsvis samråda med Arbetsgruppen (U 1992:E) för jämställdhet i högre utbildning och forskning, den s.k. JÄST-gruppen. Vidare kommer regeringen att uppdra åt att följa arbetet med de jämställdhetsplaner, som högskolorna skall upprätta enligt jämställdhetslagen. Ett ytterligare exempel på ett viktigt uppföljningsområde är användningen av informationsteknik. Den allsidiga uppföljningen skall innefatta utbildningens och forskningens funktion i förhållande till samhällets och arbetsmarknadens utveckling och kompetensbehov. Statistiska och andra utredningsunderlag som sammanställdes inom ramen för projekt , "Agenda 2000", behöver således följas upp, kompletteras, uppdateras och vidareanalyseras. Det är självklart väsentligt att utbildningens och forskningens kvalitet granskas och bedöms i ett internationellt perspektiv, något som betonades i förarbetena till den nuvarande ordningen och som legat till grund för utvärderingsinsatser. Det är enligt regeringens mening av stor betydelse att utvärderingen också avser hur högskolan samspelar med samhälle och arbetsliv. måste således i sin uppföljning och sin utvärdering ha ett betydligt bredare angreppssätt och en betydligt vidare intressesfär än vad VHS och har haft - och deras uppdrag har givit grund för. Mot bakgrund av att de båda myndigheternas arbete koncentrerats på grundutbildningen bör betonas, att den nationella uppföljningen och utvärderingen av högskolan i princip måste innefatta också den del som avser forskningen och forskarutbildningen samt det konstnärliga utvecklingsarbetet. Detta förhållande skall på intet sätt rubba forskningsrådens ansvar inom sina områden. De lokala studieregistren är av grundläggande betydelse för statistik och för redovisning av studier och studieresultat i övrigt, bl.a. som grund för resurstilldelning. Den nya myndigheten bör naturligt kunna få i uppdrag att genom tillämpningsföreskrifter svara för stora delar av den nationella reglering av ganska tekniskt slag som sker genom förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Detta skall självfallet inte innebära någon ökad rapportering för högskolorna. Det är en mer rationell och sammanhållen ordning för rapportering och redovisning som behövs, vilken bör minska den administrativa belastningen på högskolorna i detta hänseende. Tillgång till statistiska uppgifter med fullgod kvalitet, relevans och aktualitet och som medger tidsjämförelser är en absolut förutsättning för utvärderings- och uppföljningsarbetet. Ansvaret för högskolestatistiken behöver därför kopplas till verkets arbete med utvärdering och uppföljning. bör sålunda ta över det statistikansvar för högskoleområdet, som VHS här har. Här bör erinras om att regeringen i propositionen Jämställdhet mellan kvinnor och män inom utbildningsområdet (prop. 1994/95:164) har behandlat vikten av att köns- och jämställdhetsaspekter beaktas vid alla moment i statistikproduktionen, dvs. såväl vid utformningen av mätinstrument som vid analys och presentation. Det innebär en komplikation för de uppgiftslämnande högskolorna, att ansvaret för högskolestatistiken delvis är överlappande med ansvaret för forskningsstatistiken, som ligger på (), vilket kan motivera att även ansvaret för forskningsstatistiken förs till . Regeringen är dock inte beredd att nu aktualisera att den centrala högskolemyndigheten skulle ha statistikuppgifter som går utöver högskolans område. är det självklart viktigt att belastningen på högskolorna minimeras. SCB och bör därför åläggas att samråda i detta syfte. Ansvaret för statistik som rör övergripande ämnen som prognoser, elevuppföljningar och befolkningens utbildning åvilar också SCB. Det är här naturligt att fungerar som en samrådspart och även kan beställa och bekosta egna statistikuttag. VHS har ett särskilt uppdrag att utveckla s.k. ledningsinformationssystem för högskolan, som är en teknik för att på ett enkelt och överskådligt sätt tillhandahålla uppgifter om verksamheten, varvid även de för bedömningen av utvecklingen mycket viktiga jämförelserna över tiden beaktas. Detta uppdrag, vars resultat blir av stor betydelse för både lokala och nationella uppföljningsrutiner, bör föras över till . Till grund för nuvarande tillkomst låg uppfattningen att mångfald i utvärderingsarbetet skulle garanteras genom att skilda slag av vetenskaplig expertis, inom och utom landet, engagerades. Den centrala myndigheten skulle i första hand fungera som beställare samt ställa samman utvärderingsresultat, innefattande sådana från högskolorna. Regeringen ansluter sig till uppfattningen att den nationella utvärderingen ställer höga krav på vetenskaplig kompetens och förankring inom olika områden och att det därför är nödvändigt att utnyttja kvalificerad expertis från skilda håll. För att kunna göra självständiga bedömningar och för att bli omfattad med förtroende från de granskade högskolornas sida måste den centrala myndigheten förfoga över en viss basorganisation för utvärderingen, som har en sådan bredd och ett sådant djup i sin kompetens, att den kan hålla samman detta arbete inom alla de huvudområden som blir aktuella. Utvärdering och granskning av högskolornas verksamhet måste besjälas av en vision av förnyelse och utveckling. Både uppföljning och utvärdering ger impulser till planer eller konkreta åtgärder för att effektivisera eller på annat sätt förbättra verksamheten. Också uppföljningar och utvärderingar, som i första hand har gjorts för statsmakternas räkning, ger normalt anledning till reflexioner vid en berörd högskola och lägger en grund för utvecklingsinsatser där. I det sammanhanget kan bl.a. program och åtgärder för att säkra och höja utbildningens kvalitet bli aktuella. I den meningen innehåller både uppföljning och utvärdering ett stödjande och utvecklande element. Regeringen erinrar om vad som i det föregående sagts om insatser för att stödja högskoleutbildningarnas utveckling med avseende på kvalitet och pedagogik. Regeringen vill här också fästa uppmärksamhet på att högskolornas kvalitetsutvecklingsarbete samt kommande bedömning av detta kommer att spela en viktig roll för statsmakternas beslut rörande högre utbildning. Utöver den uppföljning, som själv initierar, bör framställningar från enskilda grupper eller sammanslutningar inom högskolan kunna föranleda eller inspirera till insatser från verkets sida inom ramen för uppföljningen. 93 har i uppdrag att göra en uppföljning av högskolereform. Utredningen skall studera hur den nya friheten och det ökade ansvaret som kännetecknar reformen utnyttjas av universiteten och högskolorna /94-1995/96. Detta innebär att intill dess utredningens arbete har avslutats, vilket enligt direktiven skall ske , har utredningen och delvis samma uppdrag. Regeringen förutsätter att utredningen och samverkar beträffande inriktningen av arbetsinsatserna så att dubbelarbete undviks. Regeringen har i det föregående (avsnitt 4.4) noterat revisorers inställning till frågan om tillsyn. En viktig uppgift för uppföljning och utvärdering måste sålunda vara att kontrollera att högskolorna följer de regler och riktlinjer, som har lagts fast av statsmakterna, dvs. att utöva tillsyn. Brister, som uppdagas i samband med granskning, bör normalt kunna rättas till inom ramen för en löpande dialog mellan verket och högskolan i fråga. Dessutom bör verket kunna ge ut rapporter över iakttagelser och påpekanden. Sådana rapporter bör dessutom kunna följas upp med att respektive högskola anmodas att till verket redovisa vilka åtgärder som vidtagits. Ytterst får eventuella kvarvarande problem av verket anmälas till regeringen. I den mån uppföljningen påvisar brister eller oklarheter i det nationella regelverket är det en uppgift för att därvid aktualisera de ändringar som behövs. Verket bör emellertid i sin tillsynsverksamhet inte bara kontrollera att givna föreskrifter följs. Verket bör också ta upp lämplighetsfrågor till diskussion. Också detta kan ske inom ramen för den löpande dialogen mellan verket och den eller i sådana rapporter som nämnts. Också i dessa fall får eventuella kvarvarande problem anmälas till regeringen, normalt tillsammans med ett förslag till lösning. Tillsynsbefogenheten innebär inte någon generell rätt för verket att utfärda föreskrifter eller anvisningar till högskolorna. I den mån sådana är påkallade ankommer det på regeringen att utfärda dem i form av generella normer eller, i enlighet med vad som tidigare anförts, ge ett särskilt uppdrag till att utfärda sådana. Det måste understrykas att verket på samma sätt som andra myndigheter med tillsynsuppgifter har rätt att begära sådant biträde av högskolorna som erfordras för att tillsynsuppdraget skall kunna utföras. 4.5.3Bevakning, analyser, utredningar bör också ha till uppgift att från den högre utbildningens utgångspunkt bevaka faktorer och tendenser i samhällsutvecklingen i stort och göra analyser och bedömningar på den grunden. En sådan verksamhet blir enligt regeringens mening en fördel för högskolorna, därför att det kan finnas aspekter på utvecklingen av högre utbildning och forskning som är viktiga för dem men som inte kommer fram tillräckligt via de enskilda högskolorna och i budgetarbetet. Här bör särskilt uppmärksammas den roll som kan spela när det gäller att följa utvecklingen inom statsförvaltningen och de offentliga systemen i stort för att kunna hos regeringen eller vederbörande centrala myndighet aktualisera de problem som kan uppstå för högskolorna och deras verksamhet. bör därför förses med resurser för att kunna fullgöra en självständig bevakningsfunktion och för att kunna göra analyser och utredningar såväl på eget initiativ som på uppdrag av regeringen. Regeringen ser en sådan roll som ett naturligt komplement till uppföljnings- och utvärderingsuppgiften och de redovisningar och bedömningar som den ger anledning till. Till uppgiften att ge ett allmänt underlag för planering och utveckling av högskolan hör ett internationellt perspektiv. Mycket av de bedömningar, som berörts, kommer att göras med det svenska samhällets och den svenska ekonomins internationella beroende och den intensifierade internationella rörligheten och samverkan som förtecken. Det är därför viktigt att får som en uppgift att följa samarbetet på utbildnings- och forskningsområdet i olika internationella organisationer liksom att följa utvecklingen av högre utbildning och forskning i viktigare enskilda länder, allt i syfte att självt skaffa sig och till olika intressenter i förmedla en bild av trender och perspektiv av betydelse i sammanhanget. 4.5.4Prövning av kvalitet och examensrätt En form av kvalitetskontroll, som har nära samband med den nationella utvärderingen, gäller prövning av - offentliga och enskilda - högskolors rätt att utfärda olika examina. Det kan också bli aktuellt att pröva om utbildningar med enskild huvudman uppfyller krav för att få statsbidrag som högskoleutbildning. Allmänt kan sägas att kvalitetsgranskningen av utbildningar har satts mer i centrum genom reform.