prop · GI0374 · 1995-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Införlivande av direktivets regler bör ske genom att reglerna arbetas om till svensk författningstext, s.k. transformation. Många av reglerna måste ges lagform, eftersom de avser ingrepp i enskilds ekonomiska förhållanden (jfr 8 kap. 2 § regeringsformen, RF). Även de processuella reglerna måste ha lagform (jfr 11 kap. 4 § RF). Det kan dessutom bli fråga om inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna (2 kap. 6 § jämfört med 8 kap. 1 § RF). Av lag bör därför framgå under vilka förhållanden återlämnande skall ske. I lag bör alltså regleras vad som avses med kulturföremål och olagligt bortförd, när preskription inträder och vem talan skall riktas mot. Vidare bör av lag framgå i vilken utsträckning ersättning kan utgå när ett föremål skall åter- lämnas. Bestämmelsen i artikel 10 om att den återkrävande staten skall betala kostnaderna för verkställigheten av en dom avviker från normalfallet, att den mot vilken verkställigheten sker slutligen skall svara för sådana kostnader. Det bör därför framgå av lagen att det är den återkrävande staten som svarar för kostnaderna. Vissa bestämmelser om den centrala myndighetens uppgifter, såsom formerna för efterforskning av föremål, bör preciseras i lag. Detsamma gäller regeln om val av lag i artikel 12. Sammanfattningsvis kräver införlivandet av artiklarna 1, 2, 4.1, 4.5, 5, 7_10, 12 och 13 helt eller delvis lagstöd. Lämpligen bör dessa bilda ett nytt kapitel i lagen om kulturminnen m.m. Vissa regler behöver inte lagstöd utan kan framgå av förordning. Detta gäller artiklarna 3, 4 och 6 som i huvudsak anger vilka uppgifter centralmyndigheten skall fullgöra. I fråga om delar av artikel 4 krävs dock som nämnts dessutom lagstöd. Några av direktivets regler behöver emellertid inte föranleda några åtgärder från svensk sida. Enligt artikel 10 skall _ utöver vad som redan nämnts _ den återkrävande staten svara för de kostnader den centrala myndigheten haft för att bevara föremålet. Detta berör inte enskilda utan är en fråga staterna emellan och behöver därför inte närmare regleras. Svensk rätt står inte i strid med artiklarna 9 andra stycket, 11 och 15. Därför behövs ingen åtgärd för att in- förliva dem. Inte heller artikel 14 föranleder någon åtgärd, eftersom den ger möjlighet men inte skyldighet att återlämna fler föremål än som framgår av direktivet. Slutligen vänder sig artiklarna 16_18 direkt till staterna och fordrar ingen ytterligare reglering. De regler som inte kräver lagform avser regeringen att införliva med svensk rätt genom en ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. 8 Prövningen av tvister om återlämnande 8.1 Vilka domstolar skall pröva tvisterna? Regeringens förslag: Tvister om återlämnande av kulturföremål och frågor om ersättning till innehavaren handläggs av allmän domstol enligt reglerna för indispositiva tvistemål. Målen tas upp vid svarandens tvistemålsforum. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att tvister om återlämnande kulturföremål skall handläggas enligt reglerna för indispositiva tvistemål och att frågor om ersättning till innehavaren enligt reglerna för dispositiva tvsitemål. Vidare föreslås att ensamt skall vara behörig att som första instans ta upp sådana mål och ärenden. Remissinstanserna: föreslår att tvister om återlämnande av kulturföremål handläggs som dispositiva tvistemål. Dom- stolsverket, och är kritiska till att görs till specialforum. menar vidare att det bör övervägas om det inte är lämpligt att göra lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen) tillämplig på tvisterna. Skälen för regeringens förslag: I direktivet sägs endast att talan skall väckas hos den behöriga domstolen. Direktivet avser ett anspråk som grundar sig på att en överträdelse skett av regler om utförsel av kulturföremål. Verkan av direktivets regler är endast att innehavaren inte får ha föremålet i om han förlorar målet. Indirekt kan det dock leda till att innehavaren helt förlorar rätten till föremålet. I vissa stater blir nämligen föremål som olagligt förts bort automatiskt statlig egen- dom. I andra länder, såsom , torde ett olagligt bortfört föremål kunna förverkas till staten. I den mån en ren talan om återställande av besittning kan föras skall den prövas av allmän domstol och handläggas som ett tvistemål. Detta talar för att tvister om återlämnande bör prövas av allmän domstol i den ordning som gäller för tvistemål. I och för sig skulle även ärendelagen kunna vara tillämplig. Den är dock _ i sin nuvarande utformning _ i första hand avsedd för frågor som kräver mindre omfattande handläggning. Det är inte givet att tvister om återlämnade kommer att vara av den beskaffenheten. Frågor om återlämnande av kulturföremål bör därför prövas av allmän domstol i den ordning som gäller för tvistemål. En begäran om att ett föremål skall återlämnas bör ses som ett offentlig- rättsligt grundat anspråk. Mot bakgrund av bl.a. detta föreslogs i promemorian att reglerna för indispositiva tvistemål skulle tillämpas och att domstolen följaktligen skulle ha ett ansvar för att utredningen blir fullständig. Mot detta har anfört att frågan om återlämnande framstår som dispositiv och bör kunna avgöras på annat sätt än genom dom. Indispositiv handläggning innebär dock inte att parterna inte kan träffa en överenskommelse om återlämnande av kulturföremålet. Det är ju inte fråga om ett rättsförhållande som endast kan bestämmas genom dom. För att överenskommelsen skall gälla krävs dock att en eventuell talan om återlämnande återkallas. Regeringen delar promemorians bedömning att anspråkets offentligrättsliga grund medför att krav på återlämnande bör handläggas enligt reglerna för indispositiva tvistemål. Frågan om ersättning till innehavaren har ett direkt samband med kravet på återlämnande. Intresset av att avgörandet blir materiellt riktigt är lika starkt i denna del som när det gäller frågan om återlämnande. Därför bör också frågan om ersättning handläggas enligt de regler som gäller för indispositiva tvistemål. Flera remissinstanser har haft invändningar mot att skall vara specialforum. De anser bl.a. att antalet mål torde bli så få att inte någon domstol kan upparbeta särskild kompetens på området. Regeringen ansluter sig till dessa synpunkter. Det skulle dessutom kunna medföra ökade kostnader för den enskilde. Därför bör mål och ärenden om återlämnande av kulturföremål tas upp av den domstol som är behörig enligt vanliga regler, dvs. som regel domstolen i den ort där svaranden har sitt hemvist (jfr 10 kap. 1 § ). 8.2 Vem skall talan riktas mot? Regeringens förslag: Talan skall riktas mot den som faktiskt innehar föremålet för egen eller annans räkning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att med innehavare bör avses den som har saken i sin besittning. Skälen för regeringens förslag: I artikel 5 i direktivet sägs att talan skall riktas mot innehavaren, eller om sådan saknas, mot mellanhanden. Enligt artikel 1.6_7. är innehavaren den som fysiskt innehar föremålet för egen räkning. Med mellanhanden avses den som fysiskt innehar föremålet för annans räkning. Direktivets begrepp innehavare och mellanhand har, som Godtrosför- värvsutredningen påpekat, inte någon koppling till det svenska besittnings- begreppet. Med besittning förstås att en person innehar en sak. I första hand avses därmed att saken är under någons omedelbara kontroll, s.k. omedelbar besittning. Exempelvis har den besittning till en sak som har saken på sig eller nycklarna till det hus där saken finns. Besittning kan också vara medelbar. Den omedelbara kontrollen över saken utövas då av någon annan. Den som t.ex. lämnat ett föremål för renovering till en konservator har besittning till föremålet trots att det befinner sig hos annan (se Håstad, Sakrätt avseende lös egendom, 4 uppl. s. 45). Direktivets innehavare torde normalt vara den som har omedelbar besittning till saken. Om konservatorn i det ovan nämnda exemplet fått hand om saken är dock innehavaren inte längre innehavare i direktivets mening. Det fysiska innehavet har ju gått över till någon annan, mellanhanden. Denne innehar föremålet för den förutvarande innehavarens räkning. Innehav i direktivets mening och besittning har alltså inte samma innebörd. Detta har bl. a. betydelse för rätten till ersättning (se nästa avsnitt). Talan skall således riktas mot den som innehar föremålet för egen eller annans räkning. 8.3 Ersättning Regeringens förslag: Om ett kulturföremål skall återlämnas har den som innehar föremålet för egen räkning rätt till skälig ersättning om han eller hon visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet och i fråga om hur föremålet förts från det återkrävande landet. Promemorians förslag överenstämmer i huvudsak med regeringens. 1994/95:74 Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Lagrådet har satt i fråga om den tolkning av bestämmelsen om ersättning i artikel 9 som gjorts i lagrådsremissen är nödvändig. Om detta är fallet menar att en ersättningsskyldighet för svenska staten måste införas. Ersättningen skall utgå endast om rätt till ersättning förelegat om föremålet innehafts för egen räkning. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i direktivet är den som innehar ett föremål för egen räkning under vissa förutsättningar berättigad till ersättning om föremålet återlämnas. Det betyder att den som innehar föremålet för annans räkning däremot inte kan få någon ersättning och inte heller den för vars räkning föremålet innehas. Lagrådet har ansett att en närmare granskning av de olika artiklarna i direktivet ger vid handen att det inte kan uteslutas att artikel 9 fått ett icke avsett innehåll och att det därför kan sättas i fråga om den tolkning av bestämmelsen som gjorts i lagrådsremissen är nödvändig. Regeringen som i och för sig anser att direktivets utformning kan diskuteras och att den kan medföra mindre tillfredsställande resultat, kan dock inte ansluta sig till Lagrådets tolkning. En reglering i svensk rätt i enlighet med Lagrådets tolkning skulle medföra förpliktelser för andra stater utöver vad som direkt framgår av direktivet. Om ett direktiv leder till från svenska utgångspunkter oacceptabla konsekvenser får detta lösas nationellt. Lagrådet har också föreslagit att den för vars räkning föremålet innehas och som inte kan tillerkännas ersättning av den återkrävande staten i stället skall kunna få ersättning av svenska staten. Lagrådet anför att enligt 2 kap. 18 § regeringsformen varje medborgare vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag. I vart fall torde, enligt Lagrådet, nämnda grundlagsbestämmelse eller grunderna för den vara tillämpliga om någon genom återlämnande av ett kulturföremål förlorar äganderätten eller annan särskild rätt till föremålet. Enligt regeringens mening torde det dock i dessa fall inte kunna hävdas att det är fråga om expropriation eller annat sådant liknande förfogande. Genom återlämnandet avgörs ju inte frågan om äganderätten. Ett återlämnande innebär endast att föremålet flyttas till ett annat land. Vem som har rätt till föremålet avgörs därefter enligt det landets lag. Den som måste återlämna föremålet kan också ha möjlighet att rikta talan om ersättning mot någon annan, t.ex. den som han förvärvat föremålet av. För att man överhuvudtaget skall vara ersättningsberättigad krävs ju också att man iakttagit vederbörlig omsorg och uppmärksamhet. Eftersom det här normalt är fråga om föremål till mycket höga värden och det således kan antas att det är på området sakkunniga personer som handlar med dem, är det svårt att föreställa sig en situation där man inte varit medveten om aktuella regler. Det bör i sammanhanget nämnas att lagstiftningen inte har någon retroaktiv verkan utan endast avser föremål som olagligt har förts bort efter lagens ikraftträdande. Även om man rent hypotetiskt utgår från att en situation ändå skulle kunna uppstå där en godtroende enskild person tvingas lämna ifrån sig föremålet utan att kunna få ersättning blir det ju aldrig fråga om att en enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå egendom till det allmänna i eller någon enskild, vilket är vad som omfattas av regleringen i 2 kap. 18 § regeringsformen. Sammantaget är regeringen därför av uppfattningen att det inte är fråga om en åtgärd som omfattas av 2 kap. 18 § regeringsformen och att därför en reglering av det slag Lagrådet föreslagit inte behövs. För den nu framförda uppfattningen talar också det förhållandet att ett motsatt synsätt skulle leda till att direktivet också skall anses oförenligt med artikel 1 i tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Detta kan inte ha varit avsikten. Skulle en konflikt anses föreligga får man utgå från att inkorporeringen av gör att bestämmelsen inte tillämpas. På samma sätt torde i det fallet konventionens tillämpning inom EG-rätten medföra att direktivet är ogiltigt i motsvarande mån. Regeringen avser att i lämpligt sammanhang ta upp frågan om direktivets utformning i nu angivet avseende och försöka få ett förtydligande till stånd. Enligt direktivet skall innehavaren för att vara berättigad till ersättning ha visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet. Det kan uppfattas som att innehavaren är berättigad till ersättning även om han efter förvärvet olagligt fört bort föremålet. Det torde dock inte vara avsett att artikeln skall tolkas på det sättet. Frågan har berörts i ett s.k. explanatory memorandum från (Com /91/ 447 final _ SYN 382). I detta memorandum kommenteras inte den slutliga versionen av direktivet. Den aktuella artikeln är dock i allt väsentligt oförändrad. I memorandumet sägs att en ägare som själv olagligt för bort föremålet eller låter någon annan göra det aldrig kan vara berättigad till ersättning. Dessa uttalanden kan inte tillmätas samma vikt som traditionella för- arbetsuttalanden i svensk lagstiftning. De antyder dock att tanken inte varit att endast sådant som inträffat före förvärvet skall tillmätas betydelse. Det framstår också som rimligt att den som stått bakom den olagliga utförseln inte skall vara berättigad till ersättning. Mot bakgrund härav bör det utryckligen framgå att den omsorg och uppmärksamhet innehavaren skall ha visat även skall avse hur föremålet förts från den återkrävande statens territorium. Innehavaren torde ha bevisbördan för att sådan omsorg och uppmärksamhet visats att han är berättigad till ersättning. I direktivet sägs att ersättningen skall vara skälig. Den närmare innebörden av detta framgår dock inte. Det är då vanskligt att ge några bestämda anvis- ningar om hur ersättningen skall beräknas. I det nämnda memorandumet från kommissionen sägs att ersättningen inte nödvändigtvis behöver motsvara vad förvärvaren betalat för föremålet. Den kan vara både större och mindre, eftersom även andra omständigheter måste beaktas, som föremålets värde i handeln, affektionsvärdet för förvärvaren, nedlagda kostnader för föremålets bevarande och om förvärvaren _ enligt den återkrävande statens lag _ förblir ägare till föremålet. Som tidigare nämnts (se avsnitt 8.1.) kan en indirekt effekt av återlämnandet vara att innehavaren helt förlorar rätten till föremålet. Detta talar starkt för att utgångspunkten bör vara att ersättningen skall motsvara förlusten av föremålet. Bestämmelserna i 5 § lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre torde i så fall kunna vara till viss ledning vid den närmare beräkningen av ersättningen. Om innehavaren behåller någon rätt till föremålet efter återlämnandet bör det dock beaktas. Skulle det exempelvis stå klart att innehavaren behåller äganderätten till föremålet även efter återlämnandet torde ersättningen i första hand komma att avse de kostnader och olägenheter som är en följd av att föremålet förs tillbaka till den återkrävande staten. Olägenheten av att inte kunna disponera föremålet i kan dock vara betydande och det kan leda till att ersättningen bör fastställas till nästan samma belopp som skulle utgått om innehavaren helt förlorat förfoganderätten. Ersättningen torde dock som regel inte kunna bli lika stor som för den som förlorat äganderätten; innehavaren har ju normalt sett kvar möjligheten att sälja föremålet. Det kan vara svårt att i en process om återlämnande klarlägga hur ett äganderättsanpråk kommer att bedömas i den återkrävande staten. För undvikande av rättsförluster bör det ankomma på den återkrävande staten att visa att innehavaren behåller rätten till föremålet även efter ett återlämnande. I artikel 9.4 i direktivet sägs att den återkrävande staten skall betala ersättningen vid återlämnandet av föremålet. Lagrådet har föreslagit att en be- stämmelse om det tas in i lagen. Regeringen anser det inte vara nödvändigt, eftersom den återkrävande statens skyldighet att betala ersättningen vid återlämnandet följer redan av direktivet. Det bör undvikas att i svensk lag ta in bestämmelser som direkt riktar sig till en annan stat. 8.4 Rättegångskostnader Regeringens förslag: Som huvudregel skall rättegångskostnaderna fördelas på samma sätt som i tvistemål i allmänhet. Det betyder att den som förlorar målet också får betala rättegångskostnaderna. Den återkrävande staten skall dock svara för rättegångskostnaderna om motparten inte insett eller bort inse att föremålet blivit olagligt bortfört. Promemorians förslag: I promemorian förelås inte några särskilda regler om fördelningen av rättegångskostnader. Remissinstanserna: föreslår att rättegångskostnadsreglerna utformas efter förebild av 7 kap. 1_3 §§ expropriationslagen (1972:719). menar att en särreglering i fråga om hur kostnadsansvaret skall fördelas bör övervägas. Regeringens förslag: Huvudregeln när det gäller fördelningen av rättegångskostnader är att den part som förlorar målet skall svara för kost- naderna (18 kap. 1 § ). Det bör som regel gälla även i mål om återlämnande av kulturföremål. Det är ju rimligt att den får stå för rätte- gångskostnadena som själv fört bort föremålet från den återkrävande staten eller känt till bortförseln. Om han däremot inte har haft skäl att misstänka att föremålet olagligt förts bort är läget ett annat. Den som på så sätt inte är klandervärd bör inte drabbas av ansvaret för rättegångskostnader. Reglerna om fördelningen av rättegångskostnaderna när motparten inte haft anledning att misstänka att en olaglig bortförsel ägt rum bör utformas på i huvudsak det sätt som föreslagit. Det innebär att den återkrävande staten svarar för motpartens rättegångskostnader i första instans och kostnaderna i högre instans om staten överklagar den lägre instansens dom. Skulle den enskilde överklaga tingsrättens eller hovrättens dom bör dock vanliga regler om fördelningen av rättegångskostnader gälla, vilket betyder att han får betala rättegångskostnaderna i högre instans om överklagandet inte bifalls. En sådan ordning ryms enligt regeringens uppfattning väl inom ramen för artikel 9 i direktivet. 9 Vilken myndighet skall vara central myndighet? Regeringens förslag: och statens historiska museer skall vara central myndighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statens konstmuseer uttrycker tveksamhet i fråga om att skall söka efter olagligt bortförda kulturföremål. Stiftelsen avstyrker förslaget i denna del och menar att den uppgiften bör anförtros polis- eller tullmyndighet. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts skall enligt artikel 3 utses en eller flera centrala myndigheter med i artiklarna 4 och 6 angivna uppgifter. De föremål som kan begäras återlämnade behöver inte vara åtkomna genom brott. Införseln av dem till utgör inte någon överträdelse av svenska bestämmelser. Därför är det inte lämpligt att vare sig polis- eller tullmyndighet anförtros uppgiften att söka efter olagligt bortförda kultur- föremål. Det finns inte skäl att räkna med att bestämmelserna skall behöva tillämpas ofta och uppgiften att vara central myndighet bör därför inte bli så betungande. Mot den bakgrunden är det lämpligt att en befintlig myndighet kan anförtros uppgifterna. och statens historiska museer () är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor om kulturmiljövård. Till myndigheten hör bl.a. , Kungl. har stor kompetens på kulturområdet. och torde vara mest lämpat att anförtros uppgiften att vara central myndighet. I den mån inte har tillräckliga kunskaper om en viss föremålskategori bör det kunna lösas genom samarbetet med andra kulturhistoriska institutioner och museer. En av de uppgifter som den centrala myndigheten skall utföra är enligt artikel 4.6 att agera som förmedlare mellan den återkrävande staten och innehavaren. Enligt bestämmelsen får myndigheten vidare underlätta genomförandet av ett skiljeförfarande i enlighet med nationell lagstiftning. Detta skall inte utesluta en senare domstolsprocess. Enligt svensk rätt är det i princip uteslutet att avgöra en tvist i domstol sedan den prövats av skiljemän. Direktivets bestämmelse medför emellertid inte någon förpliktelse för myndigheten att agera på detta sätt. Mot bakgrund härav behöver inte och bör inte heller artikeln införlivas med svensk rätt såvitt gäller anordnandet av skiljeförfarande. bör också vara verksamt när det gäller kulturföremål som förts bort från . Därför bör ämbetet ta emot underrättelser från andra centrala myndigheter. Vidare bör ämbetet vara den myndighet som kontrollerar att det är fråga om ett kulturföremål när det gäller utomlands påträffade föremål som kan ha olagligt förts bort från . Bestämmelser om detta kan tas in i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. 10 Tvångsmedel Regeringens förslag: Den centrala myndigheten skall kunna få tillträde till lokaler m.m. för att söka efter olagligt bortförda kulturföremål. Tillstånd till en sådan undersökning skall lämnas av domstol. Om det föremål som undersökningen avser påträffas, skall den centrala myndigheten kunna ta hand om föremålet om det kan befaras att den som innehar föremålet kommer att förhindra ett återlämnande. Den som berörs av beslutet skall kunna få det prövat av domstol. Ett omhändertagande skall inte kunna bestå . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran. Lagrådet har satt i fråga om bestämmelserna behövs. I andra hand har Lagrådet föreslagit en viss modifikation av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: En av de viktigaste uppgifterna som ankommer på den centrala myndigheten är den som nämns i artikel 4.1, nämligen att söka efter ett visst kulturföremål som blivit olagligt bortfört och att identifiera den som innehar föremålet. För att sådana efterforskningar skall bli effektiva bör den centrala myndigheten kunna få tillträde till byggnader och andra ställen där ett eftersökt föremål kan finnas. Ett sådant förfarande kräver stöd i lag. Lagrådet har anfört att direktivets krav kan uppfyllas utan de föreslagna reglerna. Därvid har Lagrådet hänvisat till den föreslagna regeln om säkerhetsåtgärd (6 kap. 5 § ) och det faktum att biträde till en utländsk stat kan lämnas som rättshjälp i brottmål. Enligt regeringens mening räcker dock inte detta för att uppfylla direktivets krav. Det krävs därutöver att den centrala myndigheten ges möjlighet att fullgöra sin uppgift. Regeringen är dock beredd att följa Lagrådets förslag om hur bestämmelserna bör utformas. Mot bakgrund härav bör bestämmelser införas som ger myndigheten möjlighet att hos domstol ansöka om tillstånd att utföra en s.k. undersökning för att söka efter särskilt angivna kulturföremål. Bestämmelserna kan lämpligen delvis utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser i 47_53 §§ konkurrenslagen (1993:20).