prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Att i stället lägga uppgiften på varje länsstyrelse eller varje tillsynsmyndighet skulle vara en mindre lyckad ordning eftersom detta skulle ge olika rutiner och en splittrad bild av hur ärenden av den arten bäst handläggs. En uppsplittring av myndighetsuppgifterna i initialskedet skulle dessutom totalt sett vara oförsvarligt från kostnadssynpunkt. Enligt regeringens mening talar flera omständigheter i stället för att uppgiften att föra talan om miljöskyddsavgift bör läggas på ett särskilt organ. På så sätt kan talan inför domstolen läggas upp och argumenteringen inför domstolen utföras på ett enhetligt sätt och erfarenheterna av varje enskilt mål kan komma till nytta vid uppbyggandet av de samlade kunskaper som kan forma riktlinjer för handläggningen av mål om miljöskyddsavgift. Detta bör vara av särskilt värde är i kraft. bör få till uppgift att föra talan om miljöskyddsavgift. Det bör också vara en uppgift för att utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift. Det är viktigt att får tillräckliga resurser för dessa viktiga uppgifter. En miljöombudsman har också en viktig roll att fylla när det gäller tillsynen. I det fallet kan den enskilde inte agera. Visserligen kan den enskilde hos tillsynsmyndigheten begära ingripande, men det är knappast tillfredsställande att den enskilde inte på annat sätt kan göra sin rätt gällande, om han anser att han utsätts för oacceptabla störningar eller andra överträdelser av lagstiftningen. Den ordinarie tillsynsmyndigheten har, som sagts, flera roller och detta kan antas försvåra tillsynsutövandet. Det kan t.ex. gälla när en myndighet har både tillsynsuppgifter och tillståndsgivande funktioner och när en myndighet utövar tillsyn över en verksamhet. bör därför i ett enskilt fall ha möjlighet att besluta att tillsynsansvaret skall flyttas från en myndighet till en annan. Rätten att påkalla omprövning av miljöfarlig verksamhet ligger nära de rena tillsynsuppgifterna. Det är viktigt att även i fortsättningen får rätt att påkalla omprövning när en fråga är av principiell vikt eller annars har en räckvidd utöver det enskilda företaget. Det kan t.ex. gälla omprövning av tillståndsvillkoren för en hel bransch. Därutöver kan det dock finnas skäl att särskilda omprövningsfrågor väcks, t.ex. på grund av särskilda lokala omständigheter eller när det finns ett allmänt intresse av principiell karaktär. I sådana fall bör ha rätt att begära omprövning. Också när det gäller tillståndsprövningen till miljöfarlig verksamhet och annan verksamhet som är tillstånds- eller dispenspliktig enligt balken har en viktig roll att fylla. Han bör där företräda allmänhetens miljöintressen. bör ha rätt att överklaga beslut enligt , om han anser att allmänna intressen inte har beaktats i tillräckligt stor utsträckning. Han bör också ha rätt att överklaga andra beslut som har fattats med stöd av . Även här bör han företräda allmänhetens intresse. Typiskt för sådana beslut bör vara att en myndighet har rätt att överklaga beslutet enligt gällande lagstiftning och att överklagandet sker i det allmännas intresse. Vårt förslag innebär att får en exklusiv befogenhet endast på ett område, nämligen när det gäller att föra talan om miljöskyddsavgift. I övriga fall bör bli ett komplement till och en förstärkning av redan befintlig myndighetsorganisation. Ombudsmannen bör prioritera frågor av principiell vikt där det finns ett starkt allmänt intresse av en rättslig prövning. Det bör dock också finnas ett utrymme för ombudsmannen att agera i sådana enskilda ärenden där det finns synnerligen ömmande skäl för att en enskild får en kvalificerad miljörättslig hjälp. Av resursskäl måste det dock bli ytterst sällsynt att ombudsmannen engagerar sig i enskilda personers frågor som inte är av något allmänt intresse. Myndigheten bör enligt regeringens mening inrättas innan träder i kraft. De befogenheter till tvångsingripanden och av processuell karaktär som skall ha bör anges i . Hans verksamhetsområde i stort liksom de prioriteringar som bör gälla för verksamheten bör framgå av en av regeringen beslutad myndighetsinstruktion. De närmare formerna för verksamheten och resursbehovet bör utredas särskilt. Med utgångspunkten att det skall finnas ett smidigt samarbete mellan olika myndigheter på miljöområdet bör därvid övervägas i vilken utsträckning Miljöom- budsmannen skall kunna anlita teknisk och ekonomisk kompetens från andra myndigheter som ett komplement till den juridiska expertkunskap som skall finnas hos ombudsmannen. Hos bör det som tidigare framhållits finnas en särskild möjlighet till samråd med ideella organisationer. kommer enligt regeringens förslag att få viktiga uppgifter vid tillämpningen av balken. Regeringens anser, i likhet med vad Lagrådet föreslagit, att ämbetet bör presenteras i inledningen till balken. Inom ramen för de rättsliga funktioner som vi nu har behandlat har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda de närmare formerna för verksamhet. Utredningen skall enligt tilläggsdirektiven redovisa riktlinjer för den nya myndighetens organisation, kompetens och arbetsformer. Vidare skall den bl.a. lämna förslag om det ideella råd som skall biträda ombudsmannen, ange vilken kompetens som bör knytas till kansliet, redovisa förslag till ansvarsfördelning mellan och övriga berörda centrala, regionala och lokala myndigheter samt utforma förslag till instruktion för . Utredningen skall lämna förslag till instruktion och ramanslag för den nya myndigheten . Uppdraget i övriga delar såvitt gäller skall redovisas till Miljö- och naturresursdepartementet . Parter och sakägare skall enligt kommittén få överklaga i enlighet med gällande ordning. Detta har kommittén föreslagit och regeringen har ingen annan mening. Som kommittén visat (huvudbetänkandet del 1s. 604 ff.) är det varken påkallat eller möjligt att i lagtext definiera ett entydigt sakägarbegrepp utan frågan får liksom överlämnas åt rättstillämpningen. Avsikten är dock inte att ändra innebörden av de sakägarbegrepp som förekommer i de olika lagar som föreslås bli sammanförda i en balk. Utöver den allmänt gällande rätten att överklaga bör det i finnas föreskrifter om överklaganderätt för vissa myndigheter och organisationer. I de lagar som föreslås ingå i har det funnits regler av detta slag . Föreskrifterna har funnits i miljöskyddslagen, naurvårdslagen och förordningen om kemiska produkter. Överklaganderätt för organisationer har alltså inte funnits på alla de områden som omfattas av . Den särskilda rätten att överklaga bör inte heller gälla frågor om straff, miljöskyddsavgifter, skadestånd eller intrångsersättning. Till skillnad mot vad kommittén har föreslagit bör det direkt av lagtexten framgå att har rätt att överklaga. rätt att överklaga bör begränsas till ärenden om naturvård och miljöfarlig verksamhet. Detta överensstämmer med gällande rätt. Som kommittén har föreslagit bör det direkt av lagtexten framgå att den särskilda överklaganderätten tillkommer centrala arbetstagarorganisationer samt centrala arbetsgivarorganisationer. Däremot bör rätt att överklaga inte tillkomma lokala arbetstagarorganisationer. Likaså bör direkt av lagtexten framgå att sammanslutningar av konsumenter och intresseorganisationer för yrkesfiskare har rätt att överklaga. Rätten för centrala arbetstagarorganisationer och motsvarande organisationer på arbetsgivarsidan bör som Lagrådet föreslagit begränsas till frågor om miljöfarlig verksamhet och kemikalier. Rätten för en intresseorganisation för yrkesfiskare att överklaga bör begränsas till frågor som rör miljöfarlig verksamhet. Överklaganderätten för konsumentgrupper bör liksom enligt gällande rätt vara begränsad till kemikaliesektorn. Överklaganderätt för de organisationer som nämnts bör, i likhet med vad som i lagrådsremissen föreslagits gälla för sammanslutningar av konsumenter och i enlighet med Lagrådets förslag vara subsidiär i förhållande till överklaganderätt. Frågan om att tillerkänna ideella organisationer talerätt inom miljörätten har länge varit föremål för debatt. Den har behandlats i flera utredningar. Internationellt har frågan om organisationers talerätt alltmer uppmärksammats. finns flera internationella instrument där organisationer på miljörättens områden tillerkänns rättslig ställning. I konvention om ersättning för miljöskada har också ideella organisationer tillerkänts talerätt i vissa frågor. har i allt större utsträckning ställts krav på att ideella föreningar skall tillerkännas rätt att överklaga. I artikel 10 i Riodeklarationen ligger att staterna skall förse de enskilda med effektiv tillgång till det processuella och administrativa förfarandet i miljösammanhang. Ideella organisationer på miljöskyddets och naturvårdens områden utför ett betydelsefullt arbete. Organisationerna har ofta medlemmar som har betydande kunskaper inte minst om lokala förhållanden. Genom det hos inrättade ideella rådet ges de ideella organisationerna ett ökat inflytande över miljörättsliga frågor. Miljöorganisationerna får således en väsentligt starkare ställning än . Det nya systemet bör dock utvärderas efter en tvåårsperiod, så att det kan klargöras om dessa syften har uppnåtts också i praktiken. Regeringen vill erinra om att frågor rörande organisationernas talerätt, bl.a. på miljöområdet, berörs i den utredning om grupptalan (dir. 1991:59) som pågår. Utredningen berör bl.a. frågor om talerättens utformning och processuella regler. När den har slutförts avser regeringen att återkomma till frågan om organisationernas talerätt. Regeringens förslag: Föreskrifterna om överklagande som finns dels i de särskilda lagar som föreslås bli sammanförda i , dels i föreskrifter meddelade med stöd av dessa lagar överförs i huvudsak oförändrade till . Länsrätten skall dock, till skillnad från vad som gäller , vara första domstolsinstans. Vidare införs en regel om krav på prövningstillstånd för överklaganden från länsrätt till kammarrätt. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med följande undantag. Kommittén har föreslagit att även beslut om dispens från bestämmelserna om strandskydd, tillstånd till markavvattning, täktverksamhet och detaljdränering genom täckdikning skall överklagas till kammarrätten i stället för till regeringen. Kommittén har också föreslagit att kammarrätten även fortsättningsvis skall vara första domstolsinstans i överklagandeärenden. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna som har yttrat sig över kommitténs förslag till instansordning har i huvudsak uppehållit sig vid frågan om prövning skall ske av förvaltningsmyndighet eller av domstol. Relativt få remissinstanser har yttrat sig i detalj över kommitténs förslag i denna del. Av de instanser som yttrat sig har i stort sett samtliga varit positiva till att beslut av en nämnd även i fortsättningen skall överklagas till . Vad gäller kommitténs förslag i övrigt i denna del har och Kammarrätten i tillstyrkt att regeringen avlastas prövningen av överklaganden i samma omfattning som kommittén föreslagit. Skälen för regeringens förslag: fullföljs talan mot beslut i bl.a. tillstånds- och tillsynsärenden på miljörättens område vid såväl förvaltningsdomstolar som administrativa myndigheter. I regel överklagas en nämnds beslut till . och annan statlig myndighets beslut, med undantag för beslut som avser miljöfarlig verksamhet, överklagas till kammarrätten. Beslut som rör miljöfarlig verksamhet överklagas till . Det förekommer också att en administrativ prövning övergår till ett förfarande vid allmän domstol i samband med överklagande, exempelvis vid talan om miljöskyddsavgift. har till uppgift att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behöver vidtas med anledning av förslag till en miljöbalk. De områden som utredningen skall behandla är bl.a. instansordningen för prövning av tillstånd enligt nuvarande miljöskyddslag och instansordningen för sådana överklagade ärenden enligt den nuvarande naturvårdslagen som prövas slutligt av regeringen. I avvaktan på resultatet av arbete finns det enligt regeringens mening inte anledning att föreslå några mer ingripande ändringar vad avser instansordningen för överklagade ärenden enligt de lagar som föreslås bli sammanförda i en miljöbalk. Regeringens förslag innebär således bl.a., i motsats till kommitténs förslag, att beslut i fråga om dispens från bestämmelserna om strandskydd, tillstånd till markavvattning, täktverksamhet och detaljdränering genom täckdikning i avvaktan på förslag även i fortsättningen skall överklagas till regeringen. I de fall ärenden enligt de lagar som föreslås bli sammanförda i enligt nu gällande lagstiftning skall överklagas till förvaltningsdomstol, är kammarrätten första domstolsinstans. Regeringen har i prop. 1992/93:100 bil. 3 ställt sig bakom principen att länsrätten skall vara första domstolsinstans vid prövning av förvalt- ningsärenden. har godkänt de i propositionen angivna riktlinjerna (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). I propositionen uttalades att en principiell ordning med länsrätt som första instans i de måltyper som prövas av förvaltningsdomstolarna i och för sig inte behövde gälla alla måltyper. I vissa fall kunde det vara motiverat med undantag från denna princip. Regeringen anser emellertid att det inte finns något hinder för att de ärenden som omfattas av detta lagstiftningsärende överklagas till länsrätt i stället för till kammarrätt. Mot bakgrund härav och av de av i detta avseende godkända riktlinjerna bör länsrätt i stället för kammarrätt vara första domstolsinstans. Regeringen har i prop.1993/94:133 till följd av ställningstagande, (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289), föreslagit ändringar i bl.a. lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Härvid har bl.a. föreslagits att det i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar införs en bestämmelse med innebörd, att om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan skall väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol så skall det göras vid en länsrätt. Regeringen har också föreslagit att det för ärenden som överklagats från länsrätt till kammarrätt skall införas regler om prövningstillstånd. Regeringen har emellertid inte föreslagit något generellt krav på prövningstillstånd utan har ansett att frågan får prövas för varje måltyp. Som förutsättning för krav på prövningstillstånd föreslås att målet har överklagats från länsrätt. Vidare föreslås att prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt. Regeringen har i ovan nämnda proposition föreslagit att de grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammarrätt skall tas in i förvaltningsprocesslagen. I och med att länsrätt blir första domstolsinstans förlängs instanskedjan med en beslutsinstans. Utan krav på prövningstillstånd i kammarrätten skulle det bl.a. innebära att det, i de fall där kommunen meddelat beslutet, skulle bli en rätt till fullständig prövning i och två domstolsinstanser. Regeringen anser inte att de beslut som kommer att meddelas enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken är av den beskaffenheten att instanskedjan bör förlängas med en instans. Regeringen anser därför att det i ärenden enligt bör införas ett krav på prövningstillstånd i kammar- rätten i samtliga ärenden som överklagats till länsrätt och som sedan överklagas vidare. Vad gäller frågan om prövningstillstånd skall krävas även för att ett beslut om miljöskyddsavgift skall prövas i kammarrätten anser regeringen, främst med hänsyn till att den första prövningen om uttagande av miljöskyddsavgift äger rum i länsrätt och inte i en förvaltningsmyndighet men också till att miljöskyddsavgift är ett så nytt institut, att det inte bör införas regler om dispensprövning i kammarrätten för dessa mål. Enligt miljöskyddslagen kan talan inte föras mot beslut som fattats av i ett till nämnden fullföljt ärende. Denna bestämmelse bör överföras till . I 9 kap. 7 och 9 §§ finns bestämmelser om kulturreservat och kulturvårdsområden. Det kan finnas skäl att överväga roll när det gäller dessa typer av områdesskydd, bl.a. i fråga om rätten att överklaga beslut. Sådana frågor bör tas upp i samband med behandlingen av förslag. 4.18.1 Sanktionssystemets uppbyggnad i Regeringens förslag:Straffbestämmelserna på miljörättens område skall fördelas mellan och . Fördelningen skall ske så att de brott som står i får stå kvar där medan de övriga, med specialstraffrättslig anknytning, samlas i ett särskilt kapitel i . Mindre allvarliga överträdelser skall inte bestraffas. Ett nytt system med miljöskyddsavgifter skall utvecklas. Genom den föreslagna inriktningen av sanktionssystemet koncentreras rättsväsendets resurser mot den mer väsentliga miljöbrottsligheten. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dessutom föreslagit att bestämmelserna i 13 kap. om miljöbrott, spridande av gift och förgöring slås samman till ett brott, miljöförstöring, som har som förutsättning att allmän fara för skadlig effekt föreligger. Vidare, säger kommittén, bör det vid sidan av detta normalbrott för samma gärningar finnas dels ett grovt brott, dels ett oaktsamhetsbrott. Remissinstanserna: Den allmänna bilden av remissutfallet är positiv. Vad angår fördelningen mellan och är det dock få remissinstanser som mera direkt berör frågan. Några av dessa, bl.a. Riksåklagaren och , anser dock att bestämmelserna om miljöbrott i bör flyttas över till . Mot kommittéförslaget om ändringar i framförs det stark kritik och flera remissinstanser avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i innehåller ansvarsbestämmelser. I dessa ansvarsbestämmelser finns många hänvisningar till de materiella stadganden som lagarna innehåller. Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom miljörätten. Därtill kommer att det finns straffbestämmelser med miljörättslig anknytning i . För att förbättra möjligheterna att tillgodogöra sig miljöstraffrätten och underlätta tillämpningen av den föreslår regeringen därför att de special- straffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område skall samlas i ett kapitel i . Dessutom föreslår vi att bestämmelserna skall systematiseras och att de i stor utsträckning skall få brottsbeskrivningar och i vissa fall särskilda brottsbenämningar. Där hänvisningar till materiella regler är nödvändiga bör straffreglerna tydligt hänvisa till de materiella föreskrifter som gäller villkor, inskränkningar, förbud eller föreskrifter. För att ytterligare öka straffbestämmelsernas effektivitet föreslår vi att strafflatituderna skärps och i huvudsak läggs på den nivå som gäller för förmögenhetsbrott. Det är ett väl känt faktum att efterlevnaden av de bestämmelser på miljörättens område vari skyldigheter åläggs inte bara är beroende av straffbestämmelsernas effektivitet. Det finns andra sanktionsmöjligheter som kan vara väl så effektiva. Regeringen föreslår därför ett nytt system med miljöskyddsavgifter som bör bidra till att efterlevnaden av de miljörättsliga bestämmelserna ökar, se avsnitt 4.18.7. Om fördelningen av straffbestämmelserna mellan och är följande att säga. Enligt gällande lag handlar 13 kap. om allmänfarliga brott. I kapitlet finns regler om bl.a. mordbrand, sabotage, allmänfarlig vårdslöshet, spridande av gift eller smitta, förgöring samt miljöbrott och vållande till miljöstörning. Miljöbrott och vållande till miljöstörning är effektbrott och har således en direkt anknytning till de övriga allmänfarliga brotten i kapitlet. Med hänsyn härtill och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser på ifrågavarande brottslighet bör bestämmelser om miljöbrott även i fortsättningen finnas kvar i . Att föra in alla viktiga bestämmelser om miljöbrott i , och således inte ha några av dessa i , är inte heller lämpligt. Deras karaktär av blankettstraffbud skulle inte stämma med systematiken i och sambandet mellan de materiella bestämmelserna i och de därtill anknytande straffbuden skulle framstå som mindre klart. De straffbestämmelser som sanktionerar brott mot materiella regler i bör alltså finnas i balken. Vad angår kommitténs förslag om ändringar i anför bl.a. Riksåklagaren och kritik med anledning av att förslaget innebär att det, till skillnad från , kommer att krävas att allmänfara förelegat i det särskilda fall som är föremål för prövning. Detta är en återgång till vad som gällde innan den nu gällande brottsbeskrivningen för miljöbrott infördes i . Bestämmelsen kommer förmodligen nu som då att kunna tillämpas i mycket få fall. Riksåklagaren har därutöver påpekat att det ligger skilda syften bakom bestämmelserna om miljöbrott, å ena sidan, och spridande av gift samt förgöring, å andra sidan. Miljöbrotten avser främst att bestraffa framkallande av fara för miljöskador medan de andra brotten närmast tar sikte på sabotage eller skadegörelseliknande förhållanden. Regeringen delar den redovisade kritiken och anser således att de av kommittén föreslagna ändringarna i 13 kap. inte bör genomföras. 4.18.2 Brottsbeskrivningar och brottsnamn i Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i skall i stor utsträckning utformas med brottsbeskrivningar och egna brottsbenäm- ningar.Kommitténs förslag: Samtliga straffbestämmelser i 21 kap. bör utformas med brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar. Remissinstanserna: Den allmänna bilden av remissutfallet är positiv. Justitiekanslern och Riksåklagaren påpekar att det föreligger en olycklig likhet mellan de av kommittén valda benämningarna olaga miljöstörning och olovlig miljöstörning. Dock ifrågasätter en remissinstans, , om det inte trots brottsbeskrivningar och brottsnamn är nödvändigt med direkta hänvisningar till lagrum vars överträdande straffsanktioneras. Skälen för regeringens förslag: Straffbuden i den nuvarande miljölagstiftningen är i de flesta fall blankettstraffbud. Sådana innehåller inte någon fullständig brottsbeskrivning, och i regel inte heller någon brottsbeteckning, utan uttalar endast att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud m.m. skall dömas till i straffbudet angivet straff. De förfaranden som bör utgöra brott enligt bör i stor utsträckning kunna beskrivas utan omfattande hänvisningar till olika stadganden. Vid en genomgång av de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper av bestämmelser. I flera författningar återfinns sålunda bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fallet i miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, naturresurslagen, naturvårdslagen och hälsoskyddslagen. Många straffbud föreskriver straff för den som åsidosätter av regeringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller föreskrifter. Som exempel härpå kan nämnas de nyssnämnda lagarna, med undantag av naturresurslagen, samt därutöver skogsvårdslagen, lagen om svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i tillstånds- eller dispensbeslut. Utöver miljöskyddslagen, naturresurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen kan som exempel nämnas dumpningslagen, lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt skogsvårdslagen. Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud återfinns i ett något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan nämnas renhållningslagen, natur- vårdslagen, skogsvårdslagen och ädellövskogslagen. Den senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen. I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna oriktiga uppgifter i frågor som rör tillstånd och tillsyn.