prop · GI03147 · 1995-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler föreligger rätt till sjukpenning i de fall en försäkrad kan utföra sina arbetsuppgifter men på grund av skada eller sjukdom inte kan resa till och från arbetsplatsen. Om den försäkrade begär det, kan i sådana fall bevilja ersättning för t.ex. taxiresor till och från arbetsplatsen motsvarande högsta sjukpenningbelopp per dag. utgick ersättning för sådana resor till ca i hela landet. Regeringen bedömer att det finns anledning att ändra reglerna så att det är den enskilde som avgör om han t.ex. vill åka taxi till och från arbetet eller inte i de fall arbetsoförmågan endast består i att han inte kan företa resorna till och från arbetet på det vanliga sättet. Vid sin bedömning är det viktigt att vid behov samråder med den behandlande läkaren samt vid behov med den försäkrades arbetsgivare. Vi föreslår således att möjligheterna att på annat sätt ombesörja den försäkrades resor till och från arbetsplatsen skall ingå i den bedömning som gör av den försäkrades arbetsförmåga. Om kassan vid sin bedömning kommer fram till att den försäkrades medicinska tillstånd inte är något hinder för att han återgår i arbete, skall sjukpenning inte längre utges. Kostnaderna för den försäkrades merutgifter för resor till och från arbetet skall i stället ersättas. Den försäkrade ges således inte längre möjlighet att välja att uppbära sjukpenning i stället för att få sina merutgifter för resor ersatta. Bestämmelsen om högsta ersättningsbelopp bör också tas bort. bör dock i en prövning om ersättning skall utges i denna form väga in om resekostnaderna blir skäliga. Som RFV har påpekat i sitt remissvar, är det viktigt att den praktiska betalningen av merkostnaderna för resorna löses på ett för den försäkrade acceptabelt sätt bl.a. med hänsyn till att den frivillighet som gäller föreslås upphöra. Regeringen anser i likhet med vad RFV anfört, att kassan skall kunna ersätta de merkostnader för resorna som uppstår direkt till exempelvis ett transportföretag. RFV bör utforma de närmare verkställighetsföreskrifter som kan behövas. Vidare föreslår regeringen att begreppen "kortvarig" resp. "långvarig" sjukdom tas bort och att bedömningen av arbetsförmågan i stället skall göras av om den försäkrade på grund av sjukdomen antas kunna återgå till sitt vanliga arbete. Arbetsgruppen föreslår vidare att det förstahandsansvar för rehabilitering som en arbetsgivare har bör få till följd att arbetso- förmågebegreppet vid tillfälliga sjukskrivningar i viss mån bör ändras. Det finns enligt arbetsgruppen skäl att ändra bedömningen även med hänsyn till de tydliga signaler som kommer från olika rehabiliteringsaktörer och forskare om vikten för den sjukskrivne av att behålla kontakten med sin arbetsgivare under sjukskrivningen. Regeringen delar RFV:s uppfattning, att det bör vara möjligt att arbetsgivare i större grad än skall kunna ordna ett annat arbete även för den som tillfälligt på grund av sjukdom inte klarar av sina vanliga arbetsuppgifter. Regeringen finner det redan nu angeläget att, i de fall den försäkrade kan antas återgå till sitt vanliga arbete, ändra nuvarande regler på så sätt att när arbetsgivaren kan ordna andra tillfälliga arbetsuppgifter bör arbetsförmågan vid sjukdom bedömas i relation till dessa arbetsuppgifter. Om den försäkrade kan utföra dessa arbetsuppgifter, skall sjukpenning inte utges. Arbetsgruppen föreslog även att för den som inte antas kunna återgå till sitt vanliga arbete skulle vid sin bedömning beakta den försäkrades förmåga att försörja sig genom något annat arbete. Det föreslogs därvid att bedömningen skulle göras i relation till arbeten som normalt förekommer på den öppna arbetsmarknaden eller - i de fall den försäkrade kan erbjudas och klara av en sådan sysselsättning som anordnas särskilt för personer med nedsatt arbetsförmåga - i relation till denna. I propositionen Vissa ekonomisk - politiska åtgärder m.m. (prop. 1994/95:25) aviserade regeringen tilläggsdirektiv till Sjuk- och arbetsskadeberedningen av innebörd att grunderna för och beräkning av förtidspension och sjukersättning bör prövas. Rikdagen beslutade i enlighet med propositionen (bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145). 4.4 Den försäkrades medverkan ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: Den försäkrade skall ges en| |tydligare skyldighet att såväl i den försäkran som ges in| |i början av ett sjukfall som i en särskild försäkran| |efter en tids sjukskrivning ange på vilket sätt| |uppgiven sjukdom påverkar den försäkrades arbetsförmåga.| | Den särskilda försäkran skall lämnas senast efter fyra| |veckors sjukskrivning. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av dem som yttrat sig i frågan är positiva till förslaget om försäkran för sjukpenning. Det anses vara bra att den försäkrade blir mera delaktig i ersättningsärendet. RFV tillstyrker förslaget om en ytterligare försäkran för den som inte omfattas av sjuklön, t.ex. arbetslösa och egenföretagare och som lämnar försäkran till kassan . För övriga skulle förslaget emellertid medföra vissa praktiska problem, hävdar verket. Rutinen på för dem som omfattas av sjuklön är att försäkran sänds ut till den försäkrade när kassan fått uppgift från arbetsgivaren att sjuklöneperioden är slut och att den försäkrade är sjuk. Det innebär i praktiken att försäkran sänds ut under tredje veckan och kommer in närmare fjärde veckan. Det skulle därför medföra praktiska svårigheter om kassan skulle, som arbetsgruppen föreslår, sända ut ytterligare en försäkran som skall vara inkommen senast fjärde veckan. RFV anser att ett lämpligt förfarande kan vara att en försäkrad som omfattas av sjuklön lämnar den utförligare försäkran från den i sjukfallet. I detta fall anser verket således att det inte behövs någon ytterligare försäkran men att den som redan finns bör utvecklas enligt arbetsgruppens förslag. Några remissinstanser påpekar att det för vissa individer kan vara svårt att uppfylla de högre kraven. AMS framhåller att blanketter och frågor till den försäkrade bör utarbetas på ett sätt som stimulerar till fullödiga svar. Arbetslöshetskassornas samorganisation föreslår med tanke på att många personer har svårt att formulera sig skriftligt, att åläggs skyldighet att biträda den försäkrade vid upprättandet av beskrivning av arbetsoförmågan. och påpekar att kravet att den försäkrade skall ange arbetsförmågan vid sjukersättning är ett omöjligt krav för personer som sjukskrivits på grund av synskada eller dövhet. Det krävs en näst intill orimlig kunskap om hela arbetsmarknaden och möjligheterna i den nya situationen för att kunna göra en sådan bedömning. Den spontana reaktionen när någon synskada eller hörselskada uppkommit är för flertalet att man kan någonting påpekar förbunden. Skälen för regeringens förslag: När en försäkrad gör anspråk på sjukpenning, måste kunna bedöma om förutsättningarna är uppfyllda för rätt till sjukpenning, dvs. att den försäkrade är sjuk och att sjukdomen sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel. För att kunna göra en riktig bedömning av rätten till sjukpenning, behöver uppgifter om sjukdom, tiden för och graden av funktionsnedsättning samt uppgift om nuvarande arbetsuppgifter. Det förekommer att den försäkrade inte lämnar fullständiga uppgifter på försäkran för sjukpenning. I de fall uppgifterna är nödvändiga för att bedöma rätten till sjukpenning eller för kassans kontrollverksamhet, måste försäkran kompletteras. RFV rekommenderar att försäkran kompletteras när den försäkrade inte uppgett sjukdom, tiden för och graden av arbetsförmågans nedsättning eller när underskrift saknas. Detsamma gäller när uppgift saknas om de dagar som den försäkrade skulle ha arbetat. Uppgift om sjukdom behöver dock inte kompletteras om den försäkrade vistas på sjukhus försäkran avser. RFV rekom- menderar även att övriga uppgifter kompletteras endast när de bedöms som nödvändiga i det enskilda fallet. Uppgift om arbetsgivare behövs endast i de fall har för avsikt att ta kontakt med arbetsgivaren, t.ex. för sjukkontroll. Uppgift om den försäkrades arbetsuppgifter behövs inte när den saknar betydelse för bedömningen av sjukpenningrätten. Så kan vara fallet t.ex. då den försäkrade uppger sjukdom som influensa eller liknande, dvs. sådana sjukdomar som sätter ner arbetsförmågan oavsett vilket yrke den försäkrade har. RFV rekommenderar också att komplettering av uppgifter, bortsett från den försäkrades underskrift, om möjligt sker muntligt. Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall sådana uppgifter dokumenteras. Uppgifterna på försäkran kan uppfattas av den försäkrade som överflödiga och därför onödiga att fylla i, eftersom den försäkrade anser att bedömningen av arbetsförmåga skall göras av läkaren. Några krav på den försäkrade att själv ange vad han eller hon kan respektive inte kan göra på arbetet med hänsyn till sin sjukdom eller sina symptom finns inte när det gäller sjukpenning. Det finns i detta sammanhang skäl att notera att vad gäller havandeskapspenning i de flesta fallen gör en grundlig utredning av den försäkrades arbetsuppgifter och därefter en noggrann bedömning av dessa i förhållande till läkarutlåtandet. Även arbetsgivarens bedömning av en kvinnas möjlighet att tillfälligt kunna erhålla andra arbetsuppgifter är viktig. Det görs således som regel en omfattande utredning av arbetsförmågan i samband med beslut om havandeskapspenning. Havandskapspenning kan utges under sammanlagt i samband med havandeskap. I många sjukskrivningsärenden görs däremot inte den omfattande utredning av arbetsförmågan som sker i havandeskapsärenden. Som regel föreligger endast den försäkrades uppgifter om yrke - eller i bästa fall arbetsuppgifter - och ett läkarintyg med en allmän diagnos, som t.ex. ländryggbesvär, nack- och axelbesvär eller psykisk insufficiens. Mot bakgrund av vad som sagts, anser regeringen att det i försäkran för sjukpenning bör ges större utrymme och skyldighet för den försäkrade att beskriva sina ordinarie arbetsuppgifter och vad som föranleder hel eller delvis arbetsoförmåga. Regeringen föreslår vidare att en fördjupad utredning bör företas på så sätt att den försäkrade i en särskild försäkran för sjukpenning åläggs att på ett utförligare sätt beskriva arbetsoförmågan och i vad den består. Givetvis krävs inte någon omfattande beskrivning i de fall det av diagnosen klart framgår att arbetsförmågan är helt nedsatt på grund av sådana sjukdomar som sätter ned arbetsförmågan oavsett arbetsuppgifter, t.ex. vid svåra infektioner. Regeringen föreslår således att den försäkrade ges en tydligare skyldighet att dels i den försäkran som inleder ett sjukfall, dels senast efter 28 dagars sjukskrivning i en särskild försäkran, ange på vilket sätt uppgiven sjukdom påverkar arbetsförmågan, innefattande den försäkrades arbetsuppgifter. Regler om detta bör tas in i 3 kap. 8 § AFL. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, RFV bör få utfärda föreskrifter om undantag från skyldighet enligt 8 § och även om att andra tider skall gälla. RFV får vidare utfärda de närmare verkställighetsförskrifter som kan behövas med anledning av regeringens förslag. Regeringen delar RFV:s uppfattning att för den som har rätt till sjuklön, bör den särskilda försäkran lämnas in redan i anslutning till att sjuklöneperioden upphört. Det skulle kunna innebära att den nuvarande försäkran som finns för sjukfall som pågår efter sjuklöneperiodens utgång utvecklas. I praktiken kommer detta att innebära att i alla sjukfall kan en fördjupad prövning ske efter ca fyra veckors sjukskrivning. Regeringens förslag innebär att som regel kommer att ha tillgång till den särskilda försäkran efter ungefär fyra veckors sjukskrivning. Denna tidpunkt kommer därvid att sammanfalla med det nedan i avsnitt 4.6 redovisade förslaget om att en fördjupad bedömning av sjukpenningrätten och rehabiliteringsbehoven skall göras efter ca fyra veckors sjukskrivning. 4.5 Den behandlande läkarens bedömning ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: I AFL skall införas regler om| |vilket medicinskt beslutsunderlag som krävs för| |bedömningen av rätt till sjukpenning. Läkarens roll| |skall i första hand vara att uttala sig om den| |försäkrades medicinska status och i vad mån och på vilket| |sätt detta påverkar funktionsförmågan, dvs. vilka| |funktionshinder som sjukdomen e.d. förorsakar den| |försäkrade. | | Läkarintyg skall ges in för att styrka nedsättning av| |arbetsförmåga p.g.a. sjukdom från och med den sjunde| |dagen efter sjukanmälningsdagen. Ett utförligare| |läkarutlåtande skall ges in för att styrka nedsättning av| |arbetsförmåga p.g.a. sjukdom senast från och med den| |tjugoåttonde dagen efter sjukanmälningsdagen. | | Det skall framgå av AFL att det är | |uppgift att med bl.a. läkarens bedömning som grund ta| |ställning till arbetsförmågan liksom graden av| |nedsättning och därmed rätten till ersättning. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga invändningar har framförts mot arbetsgruppens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 § tredje stycket AFL får , när det finns skäl till det, kräva att arbetsförmågans nedsättning styrks med läkarintyg. Läkarens uppgift är att bedöma om den försäkrade på grund av sjukdom behöver avstå från förvärvsarbete. Kassan skall sedan ta ställning till om den försäkrade har rätt till sjukpenning enligt AFL. Läkarintyget respektive läkarutlåtandet är ett viktigt hjälpmedel vid bedömning av rätten till sjukpenning. Läkarintyget och läkarutlåtandet innehåller - förutom personuppgifter - uppgifter om sjukdom, arbetsuppgifter, graden av och tiden för arbetsförmågans nedsättning. Om någon av dessa uppgifter saknas, rekommenderar RFV att intyget respektive utlåtandet kompletteras innan beslut om rätt till sjukpenning fattas. RFV rekommenderar att en sådan komplettering i första hand sker genom telefonkontakt med den behand- lande läkaren eller läkarmottagningen. Av AFL framgår att det inte är tillräckligt att den försäkrade har en sjukdom för att rätt till sjukpenning skall föreligga. Sjukdomen måste även förorsaka nedsättning av arbetsförmågan med minst en fjärdedel. Det är därför i allmänhet nödvändigt att det framgår vilken sysselsättning det är som läkaren bedömt att den försäkrade inte kan utföra. Om bedömer att läkarintyget eller läkarutlåtandet inte i tillräcklig utsträckning styrker att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom, rekommenderar RFV att kassan rådgör med förtroendeläkaren innan kontakt tas med den behandlande läkaren. I sjukpenningärenden krävs att läkarintyget respektive läkarutlåtandet skall styrka den försäkrades nedsättning av arbetsförmågan. Av intyget och utlåtandet framgår också att läkaren förväntas ange diagnos eller symptom som förorsakar arbetsoförmågan och ta ställning till om och i vilken grad patienten inte kan eller inte bör utföra sina arbetsuppgifter i normal utsträckning på grund av sjukdom. finns ca 25 000 behandlande läkare som sjukskriver patienter. Flera undersökningar har visat att olika läkare sjukskriver olika mycket. Skillnader har funnits både vad avser diagnoser, antalet sjukskriv- ningstillfällen, längden av sjukskrivningarna samt notering om arbetsuppgifter i läkarintygen. Flera försäkringskassor menar att alltför många av de läkarintyg och läkarutlåtanden som lämnas till kassan är oklara och svårtolkade samt ofta saknar en klar diagnos. Det ifrågasätts också om en läkare ensam skall ha rätt att sjukskriva personer över , dels på grund av att sambanden mellan ohälsa och bl.a. arbetsmiljö är mycket komplexa, dels med hänsyn till att många läkare saknar relevant kompetens i sin medicinska specialitet för frågor som berör ett alltmer skiftande arbetsliv. I en undersökning vid vid fick 150 distriktsläkare ta ställning till några påhittade men identiskt lika sjukdomsfall där de skulle avgöra bl.a. hur länge patienten skulle vara sjukskriven. Sammanfattningsvis konstaterades att det förelåg en betydande variation mellan distriktsläkarna såväl vad beträffar längden på sjukskrivningen som föreslagna åtgärder och vårdkostnader. Sjukskrivningskostnaderna stod därvid för en ansenlig del av de totala kostnaderna. I vissa fall dominerade de kostnadsbilden helt. Av undersökningen framgick att vissa läkare sjukskrev för lite och en del alldeles för länge och att kunskapsbristen vad gäller sjukskrivning hos läkarna var betydande. Vidare konstaterades att det är möjligt att med hjälp av vissa enkla sakförhållanden (i detta fall patient samt initial sjukskrivning ) redan med det första läkarintyget som grund avgränsa en liten grupp försäkrade med stor risk att hamna i en mycket lång sjukskrivning och där insatser borde sättas in . Av rapporten framgår även att läkarna noga fyller i grad av arbetsoförmåga och diagnos, men ofta "glömmer" de övriga uppgifter som önskar få svar på, t.ex. den försäkrades arbetsuppgifter, sjukskriven av annan läkare och föreskrifter . I rapporten diskuteras även möjligheten att läkaren befinner sig i en lojalitetskonflikt mellan att försvara patienten och att hjälpa med nödvändiga uppgifter. I rapporten dras den slutsatsen, att inte nått fram med budskapet till läkarna att uppgifter om återbesök, sjukskrivning av annan läkare, föreskrifter och arbetets natur är mycket viktiga för att bedöma rätten till sjukpenning. En annan undersökning som gjorts av i har visat att vissa privatläkare sjukskriver sina patienter upp till nio gånger oftare än övriga privatläkare. Diagnosen är ofta värk i rygg, nacke och axlar. Långa sjukskrivningsperioder är vanliga och noteringar om arbetsuppgifter saknas i stor utstäckning. Behandlande läkares roll är att i första hand se till patientens medicinska behov. Att relationen mellan läkaren och hans patient är positiv och förtroendefull är en viktig förutsättning för läkarens arbete. Ett väsentligt inslag i all medicinsk verksamhet är att en person som är sjuk eller tror sig vara sjuk vänder sig till en läkare som personen har förtroende för. Dessa grundläggande förutsättningar tillsammans med uppgiften att utfärda intyg och utlåtanden till grund för bedömningar i ersättningsärenden kan medföra att läkaren hamnar i en intressekonflikt. Försäkringskassorna bedömer också att många läkare i sitt sjukskriv- ningsbeteende tycks ta hänsyn till om patienten friskskrivs till ett arbete eller till arbetslöshet. Det tycks som om läkarna har svårt att avsluta sjuk- skrivningar där patienten går till arbetslöshet. Det finns anledning att tro att läkare i vissa fall tar stor hänsyn till patientens situation på arbetsmarknaden när de utfärdar läkarintyg inför längre sjukskrivningar eller pensionsprövning. Läkarens förmåga att bedöma den försäkrades arbetsförmåga varierar beroende på läkarens kunskaper om den försäkrades arbetsförhållanden och sociala situation i övrigt. Alltför få läkare besitter en så omfattande och bred kunskap om arbetslivet i stort att en bedömning av individens arbetsförmåga i relation till arbetet och arbetsmarknaden kan göras på det sätt som vore önskvärt. Den försäkrades egen uppfattning om arbetsförmågan blir därför ofta den avgörande faktorn i bedömningen av behovet av sjukskrivning. Det är helt naturligt omöjligt för en läkare att avgöra om en försäkrad skulle kunna arbeta trots sina besvär eller symtom om läkaren inte har kunskap om förhållandena på den aktuella arbetsplatsen eller om möjligheterna att anpassa arbetsuppgifterna tillfälligt eller mera långvarigt till den försäkrades behov. Läkaren har i en sådan situa- tion inte någon annan möjlighet än att grunda sin bedömning på den försäkrades egen beskrivning och tolkning av vad som är möjligt och rimligt. Läkaren har som regel också svårt att bedöma den försäkrades möjligheter att utföra andra på arbetsmarknaden förekommande arbeten, något som skall ingå i bedömning av sjukpenningrätten i ett sjukfall där den försäkrade inte kan återgå i tidigare arbete. I det rådande arbetsmarknadsläget finns det grupper som har problem på arbetsmarknaden. Personer som inte har full prestationsförmåga har särskilt svårt att få ett lämpligt arbete. I ett läge där resurser i form av skyddade anställningar och beredskapsarbeten inte finns i tillräcklig utsträckning, kan för dessa grupper sjukskrivning och i slutändan förtidspension vara ett alternativ i det enskilda ärendet. Det innebär ett ökat tryck på den behandlande läkaren att tillmötesgå patientens önskemål trots att en betydande restarbetsförmåga kan finnas i ett för personen lämpligt arbete. Det kan i en sådan situation vara svårt för den enskilde läkaren att hävda att patienten har arbetsförmåga - om än begränsad - samt att rehabiliteringsmöjligheterna inte är uttömda. För att rehabilitering skall komma till stånd är det viktigt att läkaren är positivt inställd till att rehabilitering skall ske och att rehabiliteringen sker i samverkan mellan läkaren och . Regeringen anser att det tydligt bör framgå att läkarens roll i första hand är att uttala sig om den försäkrades medicinska status och i vad mån och på vilket sätt detta påverkar funktionsförmågan, dvs. vilka funktionshinder som sjukdomen e.d. förorsakar den försäkrade. Läkarintyg bör ges in för att styrka nedsättning av arbetsförmåga p.g.a. sjukdom från och med den sjunde dagen efter sjukanmälningsdagen. Ett utförligare läkarutlåtande med bl.a. uppgifter om pågående eller planerad behandling eller rehabilitering bör ges in för att styrka nedsättning av arbetsförmåga p.g.a. sjukdom senast från och med den tjugoåttonde dagen efter sjukanmälningsdagen. Även om den behandlande läkarens roll i första hand är att uttala sig om den försäkrades medicinska status och i vad mån denna påverkar funktionsförmågan anser vi att den behandlande läkaren på intyget respektive utlåtandet bör ange den försäkrades arbetsuppgifter och arbetsförmågans nedsättning i relation till dessa. I likhet med vad RFV anfört anser regeringen därvid att det främst är i korta sjukfall som den behandlande läkaren skall uttala sig om arbetsförmågan. Vid långa sjukfall handlar det om en mer uttalad försäkringsbedömning. får genom detta både en tydligare roll när det gäller den försäkringsmässiga bedömningen och ett större ansvar för att utreda den försäkrades arbetsförhållanden jämfört med tidigare. 4.6 fördjupade prövning av sjukpenningrätten ------------------------------------------------------- |Regeringens förslag: I varje sjukpenningärende skall en| |fördjupad bedömning ske senast efter det att det| |särskilda läkarutlåtandet och den särskilda försäkran| |inkommit, dvs. efter ca fyra veckors sjukskrivning.| |Vid denna bedömning skall förtroendeläkare medverka. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berört frågan om för- säkringskassans prövning av sjukpenningrätten är alla positiva till förslaget. RFV, FKF och är emellertid tveksamma till detaljeringsgraden i förslaget. RFV anser att den närmare utformningen av en fördjupad bedömning inte bör regleras i lagtext eller slås fast på annat sätt. Det bör i stället ankomma på RFV att utfärda erforderliga allmänna råd eller föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: Det är som beslutar om rätten till sjukpenning. Dessa beslut fattas av en enskild tjänsteman hos kassan. Vid beslut om avslag på begäran om sjukpenning, nedsättning eller indragning av sjukpenning skall socialförsäkringsnämnd fatta beslut när den försäkrade begärt omprövning av beslutet. När det gäller frågor som kräver medicinsk sakkunskap skall enligt AFL förtroendeläkare biträda kassan. Inför vissa bedömningar som kassan har att göra är det särskilt viktigt att ärendet är väl berett ur medicinsk synpunkt.