prop · GI03222 · 1995-01-01 00:00:00 — I avsnitt 6.3 föreslår regeringen att nätavgift som avser uttag av el på regionledningar inte får vara avståndsberoende, medan inga särskilda regler föreslås för inmatning av el. På lokalnät får varken tariffer för inmatning eller uttag vara avståndsberoende. Eftersom lagstiftaren inte i övrigt har särskilt berört frågan om nättariffer för inmatning av el finns det en risk för att en producent kan drabbas av höga nätavgifter, trots att produktionen normalt minskar de totala kostnaderna för nätbolaget. Detta kan bli ett generellt problem för all produktion men kan antas främst komma att beröra lokal och regional produktion. Enligt EK bör eventuella fördelar för nätägaren av att det finns produktion som matas in på nätet, såsom minskade energiförluster i näten och lägre kostnader för anslutning till angränsande nät, tillfalla producenterna. Bl.a. anförs att konkurrenskraften för viss produktion, t.ex. kraftvärmen, kan komma att försämras jämfört med om nättariffen inte utformas i enlighet med denna princip. Ett problem med vissa bestämmelser i den vilande lagstiftningen är att de uttryckligen reglerar avgifter för överföring av el och anslutning till ledning (nättariff). Som beskrivits ovan kan det i vissa fall innebära fördelar för nätägaren att en produktionsanläggning ansluts till en ledning. I ett sådant fall borde avgiften betalas av nätägaren och inte tvärt om. Det är dock tveksamt om den vilande lagstiftningen vid en formell prövning medger en tolkning som innebär att nätägaren betalar en avgift till producenten och inte tvärt om. Det finns därför enligt EK behov av att införa en särskild bestämmelse som tillförsäkrar en producent ersättning som motsvarar värdet av de minskade energiförluster som produktionen medför i koncessionshavarens nät. Producenten bör också erhålla ersättning när koncessionshavarens avgifter för att vara ansluten till annans ledningsnät kan reduceras på grund av att produktionsanläggningen finns ansluten till nätet. Regeringen föreslår att innehavaren av nätkoncession till vilken en produktionsanläggning är ansluten skall utge ersättning till innehavaren av sådan anläggning, som motsvarar värdet av dels den minskning av energiförluster som produktion från produktionsanläggningen medför för koncessionshavarens nät, dels den reduktion av koncessionshavarens avgifter för att vara ansluten till annans ledningsnät som möjliggörs genom att anläggningen är ansluten på nätet. Det bör göras genom ett tillägg i den vilande ellagstiftningen. Det kan antas att branschorganisationerna kommer att utarbeta rekommendationer i enlighet med dessa regler. Om parterna inte kan komma överens om ersättningen enligt denna regel bör dock frågan kunna prövas av nätmyndigheten. 8 Finansieringen av myndighetstillsynen för den reformerade elmarknaden Regeringens förslag: Myndighetstillsynen för den reformerade elmarknaden skall finansieras genom en årlig avgift (nätavgift) som betalas av innehavare av nätkoncession. Nätavgiften skall grundas på antalet högspännings- och lågspänningskunder hos koncessionshavaren enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar förslag eller lämnar det utan invändning. Många remissinstanser, däribland , () och Statskontoret, framhåller att det föreslagna avgiftssystemet, med en enhetlig nätavgift som betalas av innehavare av nätkoncession och där den totala avgiften bestäms av antalet abonnenter, är enkelt ur administrativ synvinkel. och anser att det regelsystem som gäller för den avgift som finansierar verksamhet (elabonnentavgiften) bör tillämpas också för den avgift som skall finansiera nätmyndighetens verksamhet. Enligt bör grunderna för beräkning av årliga avgifter, uppbördssyste- met och den verksamhetsperiod avgifterna skall avse överensstämma med bestämmelserna om elabonnentavgift. Vissa remissinstanser, bl.a. och ifrågasätter om den avgiftsrelation mellan hög- och lågspänningsabonnenter som föreslår är riktig och pekar på den avgiftsrelation som gäller för elabonnentavgiften. Andra remissinstanser, bl.a. RRV och , påpekar att avgifternas kostnadssamband bör utvärderas när resursutnyttjandet i verksamheten är känt. Skälen för regeringens förslag: Enligt beslut om handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358) skall myndighetstillsynen för den reformerade elmarknaden (nätmyndigheten) finansieras genom en årlig avgift (nätavgift) som betalas av innehavare av nätkoncession. Enligt beslutet skulle avgiftssystemet träda i kraft som den nya ellagstiftningen. Kostnaderna för verksamheten beräknades i prop. 1993/94:162 till cirka 20 milj. kr. Medel för verksamheten anvisas över anslaget A 1. : Förvaltningskostnader.NUTEK har som nätmyndighet till uppgift att handlägga bl.a. koncessionsärenden och ärenden om koncessionshavarnas skyldigheter samt att utöva tillsyn av ellagens efterlevnad utom i frågor som rör elsäkerhet. har även ansvaret för de myndighetsuppgifter som följer av lagen (1994:618) om handel med el, m.m. Syftet med verksamheten är att skapa förutsättningar för låga priser och en hög servicenivå och att säkerställa att näten upplåts på ett sätt som gagnar konkurrensen. I nätmyndighetens uppgifter ingår bl.a. att ge ut allmänna råd samt att utarbeta vissa föreskrifter, däribland rörande kraven på särredovisning av nätverksamhet. förslag innebär att innehavaren av nätkoncession i enlighet med vad som anfördes i prop. 1993/94:162 skall vara avgiftsskyldig och att avgiften skall grundas på antalet anslutna lågspännings- respektive högspänningsabonnenter. Med lågspänningsabonnent avses den som är ansluten med en spänningsnivå som är eller lägre. De ansökningsavgifter som tas ut för handläggning av koncessionsärenden bör enligt slopas när nätavgiften införs. Avgiften bör enligt fördelas så att den avspeglar den andel av nätmyndighetens kostnader som kan hänföras till respektive kundkategori.NUTEK:s förslag överenstämmer i stort med det system som gäller för den s.k. elabonnentavgiften som skall täcka kostnaderna för verksamhet. För elabonnentavgiften gäller dock att skyldigheten att betala avgift ligger på elabonnenterna. Även de föreslagna grunderna för beräkning av nätavgiften skiljer sig något från elabonnentavgiften. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till den föreslagna av- giftskonstruktionen med en abonnemangsrelaterad avgift. Vissa synpunkter på den föreslagna avgiftskonstruktionen har dock framförts, bl.a. vad gäller bestämmelserna om avgiftsskyldighet. Enligt och bör skyldigheten att betala nätavgiften ligga på elabonnenterna. Vid avgiftsfinansiering av tillsynsverksamhet är det normalt de som tillsynen avser som har att erlägga avgifterna. Det finns därför ingen anledning att, som vissa remissinstanser förordar, frångå den i propositionen föreslagna principen att de som bedriver nätverksamhet skall vara avgiftsskyldiga. Det är angeläget att nätavgiften kan tas ut på ett sådant sätt att uppbörden kan ske enkelt och med låga administrativa kostnader. Nätavgiften bör i huvudsak tas ut enligt samma beräkningsgrunder som tillämpas för elabonnentavgiften. Det innebär att avgiften skall baseras på det antal slutförbrukare av el som nätföretaget har anslutit. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får enligt 16 § ellagen meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av ellagen. Regeringen avser att, med stöd av bemyndigandet, utfärda föreskrifter om nätavgifter som träder i kraft som den vilande ellagstiftningen träder i kraft. Det nuvarande systemet med ansökningsavgifter för koncessionsärenden bör upphöra . De årliga nätavgifterna har beräknats av till . per lågspänningsabonnent och . De totala avgiftsinkomsterna skulle därigenom uppgå till drygt 20 milj.kr. Intäkterna från nätavgifterna skall tillföras statsbudgeten på särskild inkomsttitel. Effektivitetsskäl talar för att uppbörden av avgiften bör samordnas med elabonnentavgiften som enligt vad regeringen har erfarit fungerar bra. Medel för verksamhet som nätmyndighet skall anvisas över statsbudgeten. Relationen på avgifterna mellan högspännings- och lågspänningsabonnenter bör, som har påpekats av bl.a. RRV, så långt som möjligt återspegla verksamhetens inriktning vid nätmyndigheten. Det är dock svårt att , innan verksamheten har kommit igång i full omfattning, närmare bedöma avgifternas kostnadssamband för lågspännings- respektive högspänningsabonnenterna. Det är därför angeläget att gör en utvärdering av avgiftssystemet med avseende på bl.a. avgifternas kostnadssamband när erfarenhet har vunnits om verksamheten. I det sammanhanget bör även rutinerna för uppbörd och kontroll beaktas samt avgiftskonstruktionens eventuella effekter på konkurrenssituationen utvärderas. Regeringen vill i sammanhanget informera om sina överväganden rörande formerna för ledning av verksamhet som nätmyndighet. är central förvaltningsmyndighet för frågor om näringslivets tillväxt och förnyelse och har uppgifter inom och utom energiområdet. har ansvaret för statens insatser för att främja teknisk forskning och utveckling, etablering och utveckling av små och medelstora företag samt en balanserad regional utveckling. Vidare skall myndigheten svara för statliga insatser som skall främja en effektiv försörjning och användning av energi. leds av en lekmannastyrelse med viss beslutanderätt. Styrelsen skall enligt förordningen (1991:960) med instruktion för besluta om myndighetens anslagsframställning och årsredovisning, om eventuella åtgärder efter genomförd revision och om föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landsting. antog nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebär att förvaltningsmyndigheterna normalt skall ledas av antingen en enrådig chef, som ensam svarar för verksamheten, eller av en styrelse med fullt ansvar för verksamheten inför regeringen. Riktlinjerna innebär vidare att normerings- och tillsynsmyndigheter i regel inte bör ha styrelser, eftersom ledamöterna kan uppfattas som företrädare för dem som skall omfattas av tillsynen. I propositionen anmäldes att skulle informeras om hur regeringen avsåg ändra förvaltningsmyndigheternas ledningformer med avseende på de nya riktlinjerna. Regeringen har i prop. 1994/95:150 Reviderad Finansplan, m.m. redovisat sina överväganden avseende förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. Enligt propositionen skall regeringen vid val av ledningsform utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana de är fastlagda av och därefter välja en ledningsform med den grad av styrning som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. Regeringen förordar därför en mer flexibel tillämpning av ledningsformer än vad som beslutades av (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). verksamhet som nätmyndighet omfattar främst normgivning och tillsyn och skiljer sig i viktiga avseenden från övriga verksamhetsområden. Mot bakgrund av riktlinjerna för myndigheternas ledningsformer och regeringens överväganden i prop. 1994/95:150 kan konstateras att inte bör ges några beslutsbefogenheter när det gäller verksamhet som nätmyndighet enligt ellagen. I sammanhanget kan noteras att verksamhet som nätmyndighet utgör ett särskilt verksamhetsområde, vilket är en viktig förutsättning för nätmyndighetens självständighet. Regeringen avser att tillsätta ett s.k. insynsråd vid nätmyndigheten vid för att ge bl.a. konsumenterna insyn i nätmyndighetens arbete. 9 Vissa övriga frågor 9.1 Reglering av balansansvar Regeringens förslag: I ett avtal om elleverans måste regleras det ekonomiska ansvaret för att elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut i konsumentens uttagspunkt (balansansvar). Konsumenten skall hålla nätägaren underrättad om vem som är balansansvarig för konsumentens förbrukning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran. anser att det är olämpligt att ålägga varje elkonsument, särskilt hushållskonsumenter, en skyldighet att underrätta nätägaren om vem som är balansansvarig. föreslår att ansvaret för att kontrollera att det finns en ekonomisk balansansvarig läggs på innehavare av nätkoncession. Enligt Energidistributörerna REL saknas en möjlighet för innehavare av nätkoncession att infordra uppgift om vem som är balansansvarig. Vidare anförs att förslaget bör förtydligas såvitt avser den systemansvariga myndighetens skyldigheter om felaktig information lämnas. Skälen för regeringens förslag: Vid varje givet tillfälle måste det råda balans mellan den mängd el som förs in på det nationella elsystemet och den mängd el som tas ut från systemet. Om balansen rubbas uppstår tekniska störningar på elsystemet. upprätthålls balansen på elsystemet primärt genom att de stora elproducenterna var och en eftersträvar att upprätthålla sin balans, dvs. att producenten vid varje givet tillfälle för in lika mycket el på elsystemet som hans kunder tar ut från systemet. Den momentana övervakningen av att varje enskild elproducent håller sin balans underlättas av att det finns ett begränsat antal stora elproducenter och att dessa, i stort sett, har ansvaret för all distribtion av el inom var sitt område av landet. hade ett avtal med de stora elproducenterna angående den nationella balansen. Detta innebar en övervakande och samordnande funktion på det sättet att övervakade att den totala balansen på elsystemet upprätthölls och, om balansen sviktade, återställde balansen med användande av sina egna produktionsresurser. Detta innebar alltså att ökade eller minskade sin egen produktion för att upprätthålla den nationella balansen. kostnader för denna balanshållning fördelades på de stora elproducenterna i förhållande till vars och ens andel i obalansen. De stora elproducenterna hade alltså det ekonomiska ansvaret för balanshållningen, var och en inom sitt område, medan hade det övergripande tekniska ansvaret för den nationella balansen. Den nya ellagstiftningen innebär bl.a. en ändrad ansvarsfördelning på elmarknaden. utövas det övergripande tekniska ansvaret för balanshållningen på det nationella elsystemet av . I 15 a § ellagen, som trädde i kraft nämnda dag, regleras detta ansvar, som i lagen benämns systemansvar. har ingen egen elproduktion. har därför i 15 a § ellagen bemyndigats att, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska sin produktion av el. I förarbetena till denna bestämmelse anfördes att , för att utöva systemansvaret, bör eftersträva att .träffa avtal med elproducenterna om att dessa, mot marknadsmässig ersättning, skall öka eller minska sin produktion när så krävs för den nationella balanshållningen. Nyss nämnda bemyndigande skall utnyttjas om tillfredsställande avtal inte skulle kunna träffas. som har det samordnande ansvaret för den nationella balanshållningen anger alltså när ökning eller minskning av produktionen skall ske. Liksom tidigare fördelas kostnaderna för denna balanshållning mellan elproducenterna i förhållande till vars och ens andel i obalansen. Denna reglering av kostnaderna är så utformad att det blir ekonomiskt ofördelaktigt att inte upprätthålla sin balans. Det finns alltså en avgörande skillnad mellan tidigare "systemansvar" och Svenska kraftnäts systemansvar. reglerade eventuella obalanser med användande av sina egna produktionsresurser medan däremot reglerar eventuella obalanser genom att använda de produktionsresurser som elproducenterna ställer till förfogande. Liksom har alltså elproducenterna det ekonomiska ansvaret för balanshållningen, var och en inom sitt område. Detta ekonomiska ansvar benämns i fortsättningen balansansvar. Systemansvaret på den nya elmarknaden Vid ett ikraftträdande av de vilande lagförslagen kommer frågan om balanshållningen att ändra karaktär. kommer dock alltjämt att ha systemansvaret, dvs. det övergripande tekniska ansvaret för den nationella balansen. Som nämnts ovan är elförsörjningen i landet uppdelad mellan de stora elproducenterna. Enligt den vilande lagstiftningen kan elkonsumenterna fritt välja elleverantör, vilket torde leda till att den geografiska upp- delningen mellan de stora elproducenterna försvinner. De stora elproducenterna kommer, bl.a. av ekonomiska skäl, även i fortsättningen att sträva efter att upprätthålla balans men denna balanshållning kommer inte att vara hänförlig till elkonsumtionen i någon viss del av landet. Liksom tidigare kommer de att ha det ekonomiska ansvaret för att upprätthålla sin balans. En avgörande förändring på den nya elmarknaden väntas också bli att ett större antal elleverantörer uppträder på marknaden, både sådana som har egen elproduktion och sådana som inte har det. De sistnämnda kommer alltså att köpa el från en eller flera elproducenter och sedan sälja den till olika elkonsumenter. Bland de tillkommande elproducenterna kommer det att finnas sådana som har svårt att med kort varsel reglera sin produktion. Dessa kommer därför inte att ha någon nämnvärd kapacitet att ställa till Svenska kraftnäts förfogande inom ramen för den nationella balanshållningen. Detsamma gäller naturligtvis de elleverantörer som inte har någon egen produktion alls. De kommer därför inte att omfattas av de avtal mellan och elproducenterna, som möjliggör för att utöva det tekniska ansvaret för den nationella balansen. Balansansvaret på den nya elmarknaden Frågan om balansansvar blir på den nya elmarknaden mer komplicerad beroende på att det blir fler elleverantörer på marknaden och att den geografiska uppdelningen av marknaden försvinner. Frågan om balansansvaret måste därför regleras individuellt i varje leveransavtal. Någon måste åta sig att, gentemot , ekonomiskt svara för att elsystemet tillförs lika mycket el som konsumenten förbrukar, dvs. tar ut i sin uttagspunkt. Detta ansvar innebär bl.a. en ekonomisk relation till . Innebörden i denna relation är att i den mån den balansansvarige inte förmår tillföra elsystemet lika mycket el som tas ut i uttagspunkten tillförs elen av inom ramen för systemansvaret. skall av den balansansvarige ersättas för detta. Den som åtar sig balansansvar gentemot kommer att få ingå ett avtal med där vissa grundläggande förhållanden mellan parterna kommer att regleras. Bl.a. kommer att kräva av den balansansvarige att denne ställer säkerhet för sina åtaganden gentemot . I det följande lämnas en mer ingående redogörelse för hur balansansvaret gestaltar sig på den nya elmarknaden. En vanlig lösning torde bli den att leverantören åtar sig balansansvaret. Eftersom man inte exakt kan förutse hur mycket el de elkonsumenter, för vilka leverantören har åtagit sig balansansvaret, kommer att förbruka vid varje givet tillfälle kommer parterna att ingå ett s.k. rörligt kontrakt, vilket innebär att konsumenten av leverantören köper den mängd el som han senare visar sig ha förbrukat till ett i kontraktet bestämt pris. Leverantören gör en preliminär uppskattning av hur mycket el som konsumenterna kommer att förbruka och leverantören tillför sedan, genom egen produktion eller genom inköp från en eller flera producenter, systemet el i enlighet med denna preliminära uppskattning. Som kommer att framgå senare kommer den balansansvarige att ha ett ekonomiskt intresse av att hålla sin balans. Därför kommer det på den nya elmarknaden att ställas krav på kontinuerlig mätning och rapportering av bl.a. konsumenternas elförbrukning. Därigenom kommer leverantören att hålla sig underrättad om sina kunders konsumtion och han kan då genom egen produktion eller egna inköp försöka hålla sin balans så långt det är möjligt. När den slutgiltiga och exakta sammanställningen av kundernas konsumtion gjorts i efterhand kommer det alltid, trots leverantörens åtgärder för att hålla sin balans, att vara en differens mellan den mängd el leverantören fört in på elsystemet och den mängd el hans kunder tagit ut från systemet. Det är det ekonomiska ansvaret för denna differens som utgör balansansvaret. Om leverantören har fört in för lite el har den överskjutande el som hans kunder förbrukat tillförts av inom ramen för dess systemansvar. Denna el har alltså tillförts genom att någon elproducent, mot marknadsmässig ersättning från , har ökat sin produktion. måste nu i efterhand få betalt av den balansansvarige. Priset kommer av att sättas så att det ges incitament för den balansansvarige att försöka hålla sin balans. Om leverantören i stället har fört in för mycket el innebär det att han ställt den överskjutande elen till Svenska kraftnäts förfogande. För detta skall utge ersättning. Även detta pris kommer att vara utformat så att det utgör ett incitament för den balansansvarige att försöka hålla sin balans. Parterna i ett leveransavtal kan också komma överens om att konsumenten, i stället för leverantören, skall ha balansansvaret. Detta kommer att bli aktuellt främst beträffande större elköpare som kan påverka sin egen elförbrukning eller som är beredda att lägga ner resurser på att planera sina elinköp. Parterna ingår då ett s.k. fast kontrakt innebärande att konsumenten köper en i kontraktet angiven mängd el till ett i kontraktet angivet pris. Leverantören får sedan betalt för denna mängd el oavsett hur konsumentens förbrukning ser ut. I detta fallet försöker konsumenten anpassa sina inköp så nära som möjligt till sin förbrukning. Om förbrukningen överstiger den i kontraktet angivna mängden får han försöka reglera sin balans genom att köpa små mängder el på fast kontrakt från andra leverantörer. Liksom i förra exemplet kommer det efter den slutgiltiga mätningen att visa sig en differens mellan hans faktiska förbrukning och den mängd el han har inköpt på fasta kontrakt. Det är det ekonomiska ansvaret för denna differens som utgör hans balansansvar. Relationen mellan och den balansansvarige konsumenten gestaltar sig på samma sätt som i föregående exempel. Behovet av reglering av balansansvaret Som framgått av beskrivningen ovan har balansansvaret en central roll på den nya elmarknaden. Det måste alltså vara klarlagt vem som har balansansvaret i varje uttagspunkt på elsystemet så att kan debitera eller kreditera denne för den el som omfattas av balansansvaret. Det bör nu därför i lagstiftningen införas ett krav på att det för varje uttagspunkt på elsystemet måste finnas någon som gentemot har balansansvaret. Endast den som har ingått avtal med som balansansvarig kan härvid komma i fråga. Som har nämnts innebär ett åtaget balansansvar att det uppstår en ekonomisk relation mellan den balansansvarige och . Det bör åligga varje konsument att lämna underrättelse om vem som är balansansvarig i hans uttagspunkt. Underrättelsen bör lämnas till nätkoncessionshavaren, beroende på att denne blir skyldig att utföra mätning av förbrukad el samt att rapportera resultaten av dessa mätningar, bl.a. till de balansansvariga. Nätkoncessionshavaren behöver därför denna information för att kunna fullgöra sin rapportering. Konsumenten bör också åläggas att underrätta nätkoncessionshavaren om varje förändring beträffande balansansvaret. Några remissinstanser har anfört kritik mot förslaget att ålägga konsumenten att lämna information om vem som är balansansvarig. Grundläggande för elreformen är konsumentens rätt att fritt välja leverantör. Därigenom kommer konsumenten också att själv bestämma vem han vill anlita som balansansvarig. Konsumenten kommer således att känna till vem som är balansansvarig i den aktuella uttagspunkten. Ansvaret för att att hålla nätägaren informerad bör därför ligga på konsumenten. Vid ett ikraftträdande av den vilande ellagstiftningen kommer det inledningsvis att i varje lokalområde finnas en huvudleverantör av el, den s.k. leveranskoncessionshavaren.