prop · GI03161 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringen vill också betona behovet av en lokal mobilisering för att frigöra så mycket utvecklingskraft som möjligt. Ett väl förankrat strategiarbete kan bidra till att bryta ned sektorsgränserna och därmed öka effektiviteten i utvecklingsarbetet. Länsstrategin kan också ses som ett viktigt instrument i dialogen mellan den regionala och nationella nivån och för utformningen av den "stora" regionalpolitiken. Ett effektivt och samordnat arbete blir än viktigare när resurserna dras ned inom olika områden. Det statsfinansiella läget accentuerar behovet av att anslagna medel används på ett optimalt sätt. Behovet av långsiktiga strategier blir vidare starkare genom medlemskap i bl.a. genom kravet på att utarbeta strukturfondsprogram. Vissa län omfattas till stora delar av ett eller flera strukturfondsområden. Andra län har inga strukturfondsområden och kan ha inomregionala obalansproblem. Detta ställer stora krav på avvägningar mellan olika typer av insatser och prioriteringar. Länsstrategierna bör innehålla tydliga prioriteringar för att främja inomregional balans och sysselsättning. Strategierna kan därmed tjäna som underlag för sådana regionalpolitiska insatser som finansieras med hjälp av anslaget för regionala utvecklingsinsatser. För att skapa en långsiktigt hållbar utveckling är det viktigt att det i strategierna görs avvägningar mellan den ekonomiska och fysiska planeringen. Regeringen anser det angeläget att insatserna inom detta område på den regionala nivån nu intensifieras. I detta arbete har även de centrala verken en viktig roll. Som framgår av nästa avsnitt (8.2) och anslagsavsnittet (10) bedömer regeringen att en stor del av de medel som använts för projektverksamhet i stor utsträckning kommer att användas för medfinansiering vid genomförandet av strukturfondsprogrammen. Därav följer att de krav på strategier, uppföljning, utvärdering m.m. som gäller för strukturfondsprogram kommer att gälla de projektmedel som används som nationell medfinansiering. Det innebär att riktlinjerna för denna användning av projektmedlen kan behöva omformuleras och preciseras. Regeringen anser att den kvarvarande projektverksamheten fortsättningsvis bör bedrivas så att kunskap och engagemang kan tas till vara, vilket leder till att en mångfald verksamheter skapas. Därför bör inte riktlinjerna för projektmedlen ändras. Regeringen vill dock betona vikten av att den regionala projektverksamheten grundas på tydliga prioriteringar och inriktas mot tillväxt och inomregional balans. Regeringens bedömning: Medlen från den EG:s struk- turfonder kommer att innebära en avsevärd för- stärkning av insatserna i regionalpolitiskt ut- satta regioner. Programarbetet kommer att innebära en breddning av det regionala utvecklingsarbetet och en ökad lokal och regional förankring. Skälen för regeringens bedömning: I medlemskapsförhandlingarna, som avslutades , beslöts att inrätta ett nytt mål för , mål 6, som avser utveckling av glest befolkade regioner. fastställdes den geografiska avgränsningen av en mål 6-region i och att den skulle tillföras 230 miljoner ecu från strukturfonderna . I avtalet om medlemskap bestämdes också att för målen 2-5b samt de s.k. Gemenskapsinitiativen m.m. skulle EU tillföra 1 190 miljoner ecu. Innebörden av dessa mål framgår av följande sammanställning: Mål 2 Omstrukturering av regioner med industrier på tillbakagång Mål 3 Bekämpning av långtids- och ungdomsarbetslöshet Mål 4 Utbildning och kompetensutveckling av arbetskraft vidnedläggningar och produktionsförändringar inom industrin Mål 5a Omstrukturering av jordbruket Mål 5b Utveckling av landsbygden överlämnade ett förslag till om hur tilldelade medel borde fördelas på de olika målen tillsammans med förslag till geografisk avgränsning av målen 2 och 5b. begärdes att få överföra en viss del av medlen för målen 2-5b till den högst prioriterade regionen dvs. fattade ett preliminärt beslut om medelsfördelningen för samtliga mål samt om den geografiska avgränsningen av mål 2- och 5b-områdena. Innebörden av detta beslut var bl.a. att kommissionen tillmötesgick begäran om att få överföra 50 miljoner ecu till mål 6-regionen. Fördelningen på samtliga mål för framgår av följande tabell. Mål EU-medel (miljoner ecu) 2 160 3-4 520 5a 208 5b 138 6 (inkl. initiativ m.m.) 280 Initiativ m.m. (utanför 114 mål 6) Vad gäller den geografiska avgränsningen av mål 2 blev den endaavvikelsen i förhållande till det svenska förslaget att kommun inte godtogs, medan kommun tillkom. Beslutet om 5b-områden överensstämde i sin helhet med förslag. Den geografiska avgränsningen framgår av bifogad karta. Regeringen kommer att överlämna sina förslag till program för genomförande av åtgärder under 1995-1999 avseende målen 3, 4 och 6 till . Vad gäller målen 2 och 5b beslutade regeringen om riktlinjer för programarbetet i de olika regionerna. Mål 2- och 5b-områdena har delats upp i vardera fem regioner. Av kartan framgår inte den särskilt avgränsade 5b-regionen . Regeringen har för avsikt att överlämna programförslag för de flesta av regionerna omkring . Programförslag kommer också att lämnas, sannolikt något senare, för de gemenskapsinitiativ som kommissionen utfärdat riktlinjer för. Av den totala strukturfondsramen på avsattes till gemenskapsinitiativ. Den största delen, , kommer att avse INTERREG, som innebär gränsregionalt samarbete längs landgränserna mot och samt över , Kvarken och . Totalt sett för de geografiskt avgränsade målen 2, 5b och 6 kommer genomförandet av program och projekt att få en omfattande volym . Strukturfondsmedlen tillsammans med den nationella medfinansieringen kommer att uppgå till storleksordningen . Därutöver tillkommer finansieringen från den privata sektorn. Programmet för mål 6-området Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att leda arbetet med att utarbeta ett program för användningen av medel från strukturfonderna i mål 6-området. Regeringen beslutade också om vissa riktlinjer för arbetet. överlämnade utredaren ett förslag till utvecklingsplan för mål 6-regionen till regeringen. Programförslaget har utarbetats under bred medverkan från olika intressenter i regionen. Till arbetet har en referensgrupp med främst företrädare för kommunerna och landstingen varit knuten. Programarbetet har inneburit en vitalisering av samarbetet över läns- och kommungränser och mellan företrädare för olika samhällssektorer och andra intressen. Det är viktigt att detta samarbete utvecklas ytterligare i genomförandet av programmet. Utredaren föreslår att medlen används för insatser inom fem programområden enligt följande: Utveckling av arbete och näringsliv 2. Förstärkning av infrastrukturen 3. Ta tillvara och utveckla mänskliga resurser 4. Varsamt utnyttjande av naturresurserna 5. Utveckling av samekulturen. Tyngdpunkten i programmet föreslås ligga inom programområde 1. När det gäller formerna för hur programmet skall genomföras föreslår utredaren en långtgående decentralisering med en genomförandegrupp i vart och ett av de berörda länen. I dessa grupper föreslås kommunerna och landstingen ha en klar majoritet för att arbetet skall få en tydlig lokal och regional förankring. Efter att ha beretts i regeringen avses förslaget till mål 6-program att överlämnas till för beslut. Medlen från strukturfonderna kommer att innebära ett betydande tillskott för regionalpolitiska åtgärder. Strukturfondsprogrammen avses både komplettera och förstärka de nationella insatserna. Åtgärder kommer att kunna genomföras inom en rad såväl statliga som kommunala verksamhetsområden. En betydande del av åtgärderna kommer dessutom att vara inriktade på att stimulera tillväxt och utveckling inom den privata sektorn. Bl.a. som en följd av kommer miljöfrågorna att integreras med de regionala utvecklingsfrågorna. För att strukturfondsmedel skall kunna tillföras olika projekt krävs en nationell medfinansiering. Det innebär att flera statliga myndigheter, liksom berörda kommuner och landsting, kan förstärka sina insatser genom att - inom ramen för de olika programmen - kombinera egna medel med medel från strukturfonderna. Som tidigare nämnts kommer t.ex. medlen för regionala utvecklingsinsatser att kunna utgöra en del av den nationella medfinansieringen. Åtgärder som berör den privata sektorn förutsätter dessutom medfinansiering från berörda företag eller motsvarande. Regeringen ser inte något behov av att göra några omfördelningar inom statsbudgeten med anledning av de strukturfondsprogram avseende målen 6, 2 och 5b, liksom program för gemenskapsinitiativ, som håller på att arbetas fram. En självklar utgångspunkt är dock att återflödet från strukturfonderna skall kunna nyttiggöras fullt ut. Regeringens bedömning: De regionalpolitiska före- tagsstöden fungerar i huvudsak väl med hänsyn till de riktlinjer som gäller för dem. Det är utom- ordentligt viktigt att olika former av företags- stöd främjar den ekonomiska tillväxten i landet. Detta behov, en kvarstående osäkerhet om hur vissa stödformer överensstämmer med EG:s statsstöds- regler liksom önskvärdheten av förenklingar och det faktum att tillskotten från EG:s struktur- fonder innebär förändrade förutsättningar, medför att det finns anledning att göra en översyn av olika företagsinriktade åtgärder. Det statsfinansiella läget gör dock att vissa besparingar föreslås ske på de regionalpolitiska företagsstöden. Vid utformningen av besparingarna bör, förutom behovet av att främja den ekonomiska tillväxten, särskilt beaktas utvecklingen i de högst prioriterade stödområdena. Även inom ramen för totalt minskade anslag finns dock utrymme för förbättrade stödåtgärder för särskilt angelägna ändamål. Underlagsrapporter: Som underlag till den föregående regeringens proposition 1993/94:140 "Bygder och regioner i utveckling" utvärderade de regionalpolitiska företagsstöd som funnits tillgängliga . Utvärderingarna visade enligt verket att stöden i huvudsak fungerat väl. Det samlade stödsystemet, med insatser riktade till företagen från olika politikområden, bedöms dock så omfattande att det är svåröverskådligt, vilket leder till brister i samordning och samverkan såväl mellan olika typer av medel som mellan olika aktörer. Enligt framstår både i ett regionalt och nationellt perspektiv de selektiva investeringsstöden, dvs. lokaliserings- och utvecklingsbidrag, som mest effektiva för att skapa långsiktigt livskraftiga företag. Även sysselsätt- ningsbidraget bedöms stimulera företagens tillväxt. Driftstöd bör enligt verket endast förekomma i de långsiktiga stödområdena. Skälen för regeringens bedömning: De regionalpolitiska åtgärder som är direkt riktade till företag består främst av ett antal former av företagsstöd. Dessa kan grovt indelas i tillväxtinriktade stöd och driftstöd. De tillväxtinriktade stöden är lokaliseringsstöd (lokali- seringsbidrag och lokaliseringslån), utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, lån till privata regionala investmentbolag samt sysselsättningsbidrag. Driftstöd lämnas i form av nedsatta socialavgifter och transportstöd. Andra företagsinriktade åtgärder är Stiftelsen nansieringsverksamhet och lokaliseringssamrådet med tjänsteföretag. Som framgått av gjorda utvärderingar fungerar de regionalpolitiska företagsstöden i huvudsak väl i förhållande till givna riktlinjer. Vi har redogjort för utfallet av stödverksamheten för de olika stödformerna (avsnitt 6.2). För de regionalpolitiska företagsstöden, exklusive transportstödet, finns tre olika stödområden. Dels två långsiktiga stödområden, benämnda stödområde 1 respektive 2, som omfattar ett stort sammanhängande geografiskt område i norra och västra . Dels är vissa kommuner eller delar av kommuner inplacerade i tillfälligt stödområde. Dessutom kan landsbygdsstöd lämnas, förutom i nämnda stödområden, i glesbygds- och landsbygdsområden. Omfattningen av stödområdena 1 och 2 har lagts fast genom beslut av , (prop. 1993/94:140, bet. 1993/94:AU13, rskr. 1993/94:366). I stödområde 1 och 2 bor respektive av befolkning. Regeringen beslutar om inplacering av områden i tillfälligt stödområde. är 27 kommuner eller delar av kommuner inplacerade i tillfälligt stödområde. I dessa områden bor av befolkning. De nämnda stödområdenas nuvarande geografiska omfattning framgår av bifogade karta. EFTA:s övervakningsmyndighet godkände dessa stödområdens omfattning. Godkännandet omfattar beträffande långsiktiga stödområden ett större område än stödområdena 1 och 2, totalt av befolkningen. Eftersom det huvudsakliga kriteriet för detta större område är att det har en befolkningstäthet på högst 12,5 invånare/km2 kallas det i detta sammanhang gleshetsområde. Inom detta gleshetsområde ligger mål 6-området, som egentligen avser strukturfondernas verksamhet. Det är prioriterat såtillvida att högre bidragsandelar kan användas i mål 6-området. Om det i en ort utanför stödområdena 1 och 2 eller tillfälligt stödområde förutses eller har uppkommit avsevärda sysselsättningssvårigheter till följd av industrinedläggning eller liknande orsak kan regeringen, eller inom vissa områden , lämna lokaliseringsstöd och utvecklingsbidrag inom orten. Om orten ligger utanför det ovan nämnda gleshetsområdet måste dock stödet numera godkännas av EG-kommissionen.Som framgått av vår redogörelse för den regionala problembilden i landet väntas denna inte undergå några större förändringar under den närmaste framtiden (avsnitt 4). De nuvarande långsiktiga stödområdena 1 och 2 bör därför tills vidare behållas i sin nuvarande omfattning. Beträffande transportstödet kommer vi dock senare att föreslå att den geografiska omfattningen skall minskas något (avsnitt 9.3.2). infördes ett landsbygdsstöd som bl.a. ersatte det tidigare glesbygdsstödet samt mindre lokaliserings- och utvecklingsbidrag. infördes utöver glesbygdsområden även landsbygdsområden som områden där stöd kan lämnas, om än med lägre maximal stödnivå än i glesbygdsområdena. I de regionalpolitiska stödområdena innebar det nya landsbygdsstödet att fler verksamheter i centralorterna blev stödberättigade, t.ex. lokal service. Landsbygdsstödet finansieras av länsstyrelsernas medel för regionala utvecklingsinsatser. Vi föreslår inte några regeländringar vad gäller landsbygdsstödet. Vi förutsätter dock att länsstyrelserna gör en noggrann prioritering av stödansökningarna. Som utgångspunkt för denna bör gälla att tillväxtfrämjande investeringar med direkt sysselsättningsökning bör prioriteras. Vidare bör de mest utsatta områdena i länet prioriteras, vilket innebär att investeringar i glesbygdsområden bör prioriteras före investeringar i landsbygdsområdena. För de boende i glesbygden är det väsentligt att dagligvaruförsörjningen kan tryggas. Stödet till kommersiell service utgör en viktig del för att slå vakt om lanthandeln. Det är därför nödvändigt att länsstyrelserna även prioriterar detta stöd vid medelsfördelningen. EG:s statsstödsreglers inverkan på de företagsinriktade åtgärderna I detta sammanhang är det viktigt att vara medveten om att de svenska företagsstöden numera omfattas av statsstödsreglerna inom den Europeiska gemenskapens konkurrenspolitik. Utförliga redogörelser för dessa reglers inverkan på den nationella svenska regionalpolitiken har lämnats till i olika sammanhang . Senast i regeringens proposition om medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19 del 1 s. 368-370, bet. 1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). Den övergripande bedömningen har härvid varit att vi även i fortsättningen bör kunna bedriva en nationell regionalpolitik med i stort sett samma inriktning och av minst samma omfattning som . har konstaterats att det i vissa avseenden kan bli nödvändigt med modifieringar av företagsstöden. Dessa statsstödsregler har i princip gällt sedan trädde i kraft . har därför granskat de svenska regionalpolitiska stödområdenas omfattning och företagsstödens utformning. beslöt att godkänna de nuvarande stödområdena, samt, med smärre modifieringar, ett antal av företagsstöden. Det gäller lokaliseringsstöd, utvecklingsbidrag och lån till privata regionala investmentbolag. Landsbygdsstödet behöver inte godkännas. Frågan om övriga stödformers överensstämmelse med statsstödsreglerna har överlämnat till EG- kommissionen för avgörande. Efter särskilda överläggningar med kommissionen under medlemskapsförhand- lingarna beslöt denna att göra vissa ändringar i sina regler om regionalpolitiska stöd. Dessa ändringar innebär bl.a. att transportstöd i princip kan godkännas som stödform i inom det s.k. gleshetsområdet. De stödformer som ännu inte behandlats är sysselsättningsbidrag och nedsatta socialavgifter samt Norrlandsfondens finansieringsverksamhet. Utgångspunkter för de förslag som läggs nu Som framgått tidigare kommer att genom tillföras avsevärda belopp för bl.a. utveckling av näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade regioner (avsnitt 8.2). Dessa medel är främst inriktade mot att förbättra de allmänna förutsättningarna för småföretagen. För att regionalpolitiken även på ett effektivt sätt skall kunna bidra till ekonomisk tillväxt och regional balans är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att som komplement härtill även fortsättningsvis lämna stöd direkt till enskilda företag. Det statsfinansiella läget gör det dock nödvändigt att nu göra vissa besparingar även på företagsstöden. Genom tillskotten från strukturfonderna kan dessa besparingar göras utan att de sammanlagda regionalpolitiska medlen riktade till näringslivet minskar. Besparingarna föreslås utformas så att företags- stöden även i fortsättningen i största möjliga utsträckning främjar den ekono- miska tillväxten i landet samt värnar om näringslivet i de högst prioriterade stödområdena. Nödvändigheten av besparingar utesluter dock inte att vissa angelägna åtgärder, som innebär förbättrade möjligheter till stöd, kan genomföras. Så bör t.ex. enligt vår mening de maximala andelarna lokaliserings- och utvecklingsbidrag höjas för små och medelstora företag i stödområde 1. De förslag beträffande ändringar av företagsinriktade åtgärder som vi kommer att lägga i det följande är att: -den maximala andelen lokaliserings- och utvecklingsbidrag skall höjas till för små och medelstora företag i stödområde 1 (avsnitten 9.2.1 och 9.2.2), -lokaliseringsbidrag till tjänsteföretag i fortsättningen skall kunna lämnas med samma maximala bidragsandelar som till övriga verksamheter. För att detta skall vara möjligt bör ett nytt investeringsbegrepp införas i detta sammanhang (avsnitt 9.2.1), -sysselsättningsbidragen inte skall höjas i enlighet med senaste beslut (avsnitt 9.2.3), -nedsättningen av socialavgifterna skall från vara i kommun samt i de delar av Bodens och kommuner som ingår i stödområde 2, (avsnitt 9.3.1), -transportstödet skall upphöra i vissa kommuner i och (avsnitt 9.3.2), -Norrlandsfonden inte skall behöva återbetala en del av sitt stiftelsekapital (avsnitt 9.4). I detta sammanhang bör också nämnas att regeringen i propositionen 1994/95:218 "En effektivare arbetsmarknadspolitik m.m." föreslår att ytterligare skall anslås till särskilda åtgärder för regional utveckling och tillväxt. Dessa medel skall bl.a. användas till ett förlängt tillfälligt småföretagsstöd särskilt inriktat på glesbygds- och landsbygdsområden med låg sysselsättningsgrad. Utgångspunkter för en översyn Vi har redogjort för de delvis ändrade målsättningar som vi föreslår skall gälla för regionalpolitiken (avsnitt 5). Dessa innebär bl.a. en ökad betoning av behovet av att regionalpolitiken inriktas mot att stödja den ekonomiska tillväxten i landet. Det krävs en expansion av näringslivet genom modernisering och förnyelse av dess struktur. Detta gäller i hela landet, men i synnerhet i de regionalpolitiskt prioriterade områdena. Väsentligt ändrade förutsättningar för regionalpolitiken skapas genom EU-medlemskap. Genom återflödet från strukturfonderna kommer att tillföras avsevärda belopp för regionalpolitiska åtgärder. Som tidigare framgått råder fortfarande också osäkerhet beträffande en del av företagsstödens överensstämmelse med . Det finns även starka skäl för att förenkla företagsstöden, liksom för en bättre samverkan mellan arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitiska företagsstöd. Regeringen avser därför att se över de företagsinriktade åtgärderna. Vi återkommer senare till detta (avsnitt 9.5). Regeringens förslag: Den maximala andelen lokali- seringsbidrag skall för små och medelstora företag i stödområde 1 höjas till i normalfallet högst av en investering. Lokaliseringsbidrag till tjänsteföretag m.fl. skall fortsättningsvis kunna lämnas med samma maximala bidragsandelar som till övriga stöd- berättigade verksamheter. Skälen för regeringens förslag: Lokaliseringsstöd (lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån) kan lämnas i samband med investeringar i byggnader, maskiner m.m. Stöd lämnas efter en individuell prövning av varje enskilt ärende. Ett lokaliseringsstöd får inte lämnas med högre belopp än vad som behövs för att investeringen skall komma till stånd. Ett lokaliseringsbidrag får i normalfallet uppgå till högst av investeringsutgifterna i stödområde 1 och högst i stödområde 2. Vi har redogjort för utfallet av verksamheten med lokaliseringsstöd (avsnitt 6.2). För att den svenska ekonomin skall växa och den nuvarande höga arbetslösheten minska är det nödvändigt att de små och medelstora företagen utvecklas positivt. Detta gäller särskilt i de regionalpolitiskt högst prioriterade stödområdena. Med hänsyn bl.a. härtill och till de besparingar som vi senare kommer att föreslå anser vi det motiverat att höja den maximala andelen lokaliseringsbidrag i stödområde 1 för dessa företag till i normalfallet högst av utgifterna i samband med en investering. Med små och medelstora företag avses i detta sammanhang företag med högst 250 anställda och som antingen har en årsomsättning på högst ca eller en balansomslutning på högst ca . Företagen får inte heller till ägas av ett företag som inte uppfyller nämnda villkor. Denna definition på små och medelstora företag ansluter sig till statsstödsregler. beslutade att lokaliseringsbidrag fortsättningsvis skall lämnas även i samband med att tjänsteföretag m.fl. expanderar, och i dessa fall utan direkt koppling till en investering (prop.1993/94:140, bet. 1993/94:AU13, rskr. 1993/94:366). Storleken på ett lokaliseringsbidrag skulle i dessa fall vara högst per nytillkommande årsarbetskraft i stödområde 1 och högst i stödområde 2 och i tillfälliga stödområden. Detta beslut har därefter granskats av EFTA:s övervakningsmyndighet . För att stödformen skall rymmas inom har det därvid befunnits nödvändigt att, även när det gäller tjänsteföretag m.fl., ange den maximala bidragsandelen som en andel av vissa typer av investeringar. beslut har inte trätt i kraft. Vi föreslår därför att i fort- sättningen den maximala storleken på ett lokaliseringsbidrag till tjänsteföretag m.fl. i stället skall vara högst samma andel som för övriga stödberättigade verksamheter. Bidragsgrundande utgifter skall i dessa fall, förutom investeringar i byggnader och maskiner m.m., kunna vara t.ex. utgifter för flyttning av maskiner och andra inventarier samt investeringar i forskning och utveckling, rekrytering och utbildning. Det bör vara en uppgift för regeringen att, inom ramen för , närmare bestämma vad som skall vara bidragsgrundande utgifter. beslutade att lokaliseringslån för tjänsteföretag m.fl. i vissa fall skall kunna lämnas även till rörelsekapital. Inte heller detta beslut har ännu trätt i kraft. Denna stödform har dock godkänts av och regeringens avsikt är att den skall träda i kraft . Sammanfattningsvis bedömer vi att stöd till tjänsteföretag m.fl. även efter dessa förändringar skall kunna lämnas på ett effektivt sätt. Regeringens förslag: Den maximala andelen direkt utvecklingsbidrag skall för små och medelstora företag i stödområde 1 höjas till i normalfallet högst av en investering. Skälen för regeringens förslag: Utvecklingsbidrag kan lämnas bl.a. till immateriella investeringar.