prop · GI036 · 1995-01-01 00:00:00 — Pliktpersonal kan nämligen enligt särskilda betämmelser vara skyldiga att tjänstgöra även i andra fall, om regeringen finner att det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen. 4.2 Tjänstgöringsplikten i ett historiskt perspektiv Skyldighet att tjänstgöra i det militära försvaret En skyldighet att tjänstgöra för att försvara landet har funnits länge i . De svenska landskapslagarna talade om "man ur huse" när fienden kom. Då kallades landvärnet samman genom budkavle eller vårdkasar. Landvärnet bestod av fotfolk utan någon egentlig organisation. Byn eller släkten höll samman soldaterna i grupper och varje man fick ordna med sitt eget underhåll. Var och en tog också med sina egna vapen. Ingen hade någon egentlig utbildning för sina krigaruppgifter. Alla män - fria och trälar - var skyldiga att delta, men storleken på uttagningen berodde på hur många som behövdes . bestämde genom sin allmänna landslag att landvärnet inte fick skickas utanför landets gränser. Befälet förde kungen eller några av hans främsta män inom de olika landskapen. Tidigt hade kungarna också börjat omge sig med egna följen, den s.k. hirden. Genom Alsnö stadga fick adeln möjligheter att byta skatter mot harneskklädda ryttare. möte bestämde att även andra s.k. sventjänare skulle få ersättning om de höll ryttare. Det världsliga frälsets rusthåll och de värvade, ofta utländska yrkessoldater, trängde undan landvärnets bondehärar. Häraderna efter kusten och vid en del vatten inne i landet bildade skeppslag, som skulle utrusta de skepp och ta ut det sjöfolk som behövdes. Andra områden skulle bidra med krigsfolk och förnödenheter. gjorde försök att skapa en plan för landets försvar och en krigsmakt. riksdag bestämde att fotfolket i fortsättningen skulle skrivas ut efter mantal. Fullt ut ersattes landvärnet genom indelningsverket . Landförsvaret hade då redan fått en organisation med regementen. i beslutade att varje landsända skulle sätta upp ett antal soldater som kronan skulle ordna underhåll för. Knektar som inte hade egna gårdar skulle få kronohemman. Det här s.k. äldre indelningsverket fulländades under regering. Adelns rusttjänst och skyldigheten för alla att delta i allmänt uppbåd fanns dock kvar och värvade trupper förekom under fälttågen. Det yngre indelningsverket avlöste det äldre. föreslog riksdag att det skulle införas ett s.k. ständigt knektehåll. Kungen gjorde upp med varje landskap, som förband sig att hålla ett regemente på 1200 man. De gårdar som skulle svara för knektehållet indelades inom varje landskap i 1200 rotar. Två hela hemman bildade i allmänhet en rote. Det största hemmanet i varje rote - där soldatens bostad i allmänhet låg - kallades stamroten, de andra strörotar. Roten var skyldig att både i krig och i fred hålla en soldat eller båtsman. Från skyldigheten befriades bl.a. säterier, präst- och klockargårdar, en del av civilstatens boställen, post- och lotshemman och många gästgivargårdar. Nybyggen i , och slapp också - mot en penningsumma - bidra med folk till armén och flottan. Inte heller det yngre indelningsverket gav emellertid tillräckligt med manskap. Genom kungens och beslut om den allmänna beväringen skulle krigsmakten åter börja utnyttja skyldigheten för alla män att delta i rikets försvar. Med anledning av ständernas beslut utfärdades en kunglig kungörelse (27/10 1812) om utskrivningssättet och inrättningen av allmänna be- väringsmanskapet. Enligt kungörelsen var i princip varje man skyldig att till rikets försvar ingå i allmänna beväringen, men han kunde också leja någon annan tjänstbar karl. Kungörelsen innehöll ingen bestämmelse om öv- ningstidens längd; denna kom att bestämmas i kommandoväg och blev beroende av de av ständerna beviljade anslagen till beväringsmansskapets vapenövningar. Övningstiden blev först men ökade senare till 14. beväringskungörelse kom att gälla då den ersattes av en ny beväringskungörelse som i sin tur kom att gälla . Denna kungörelse ersattes med värnpliktslagen 5/6 1885 (nr. riksdag ökade beväringstiden från fem till . Flera tidigare försök i den riktningen hade stoppats i . Sex av de tolv åren skulle beväringen tjänstgöra i den inrättade landstormen. Genom bestämmelser utsträcktes också övningstiden och denna kom att fastslås lagstiftningsvägen. utsträcktes beväringstiden till , varav åtta i landstormen. Övningstiden skulle vara . Den som vid prövning visade att han kunde skjuta och också "hade tillräckliga färdigheter i vapenföring, marsch och manöver" slapp redan enligt lag att göra en del av den inledande tjänstgöringen. I den politiska debatten var försvarsfrågan viktig. Skarpskytterörelsen övade sina medlemmar i att försvara landet, men drev också frågan om allmän värnplikt. Ett antal politiker och officerare som ville förändra systemet i riktning mot en utsträckt värnplikt bildade föreningen . Det dröjde emellertid in innan indelningsverket och beväringen till slut försvann. Utifrån delvis skilda politiska utgångspunkter nåddes förutsättningar för en reformering av försvarets manskapsrekrytering. Vid riksdag framlades en proposition, som syftade till indelningsverkets och grundskatternas avskrivande samt en ökning av övningstiden för huvuddelen av de värnpliktiga . biföll förslaget, men med den ändringen att utbildningstiden fastställdes . Första året skulle soldaterna utbildas och sedan göra tre repetitionsövningar på vardera . Under utökades utbildningstiden. Debatten i efter krigets slut kom att utgöra grunden försvarsbeslut, som innebar en kraftig minskning av framför allt armén. Syftet med försvarsbeslut var enligt statsmakterna att sänka de alltför höga kostnaderna för försvarsmakten. Under själva kriget gick hälften av statens medel till försvaret. Andelen minskade under första fredsåren men inte mer än till ca en tredjedel. Det framhölls också som angeläget att förbättra utbildningen av de värnpliktiga. De värnpliktiga och krigsdugliga delades genom den s.k. kategoriklyvningen i försvarsbeslutet in i två kategorier: Två tredjedelar skulle göra linjetjänst, dvs. genomgå en sådan utbildning i fred att de vid en mobilisering med en gång skulle kunna ingå i krigsdugliga förband. Den återstående tredjedelen skulle bilda en ersättningsreserv. Dessa värnpliktiga skulle få en kort grundläggande utbildning i fred och kunna kallas in för att vid en mobilisering tjänstgöra i depåer. Där skulle de komplettera sina färdigheter för att kunna ersätta dem som lämnat fältarmén eller bilda nya förband. Statsmakterna minskade vidare utbildningstiden till nivån som gällde när det nya värnpliktssystemet infördes . härordning innebar en viss utbyggnad av organisationen. Men fortfarande blev en stor del av de värnpliktiga uttagna till ersätt- ningsreserven. Med utbrott ökade uttagningen. höjde statsmakterna värnpliktsålderns övre gräns från 46 till och tog bort kategoriklyvningen. antogs värnpliktslagen (1941:967) som alltjämt gäller. De flesta värnpliktiga skulle efter omkring i fältförbanden gå över till de nya lokalförsvarsförbanden. Hemvärnet ersatte landstormen. Rekryte- ringen av andra frivilliga fordrade en starkare organisation. Utbildningstiden har efter för flertalet värnpliktiga minskat från 12 till . Antalet tjänstgöringsskyldiga har också sjunkit trots att vi har haft en allmän värnplikt. Framför allt har antalet värnpliktiga som av olika skäl blivit befriade från tjänstgöringsskyldigheten ökat kraftigt. Genom beslut, prop. 1991/92:101, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337, skall endast de värnpliktiga som behövs för Försvarsmaktens krigsorganisation och den fredstida beredskapen genomgå värnpliktsutbildning. De övriga skall ingå i en utbildningsreserv. De värnpliktiga i utbildningsreserven får bara tas ut till utbildning efter rege- ringens beslut i syfte att höja försvarsberedskapen. Den första lagstiftningen om vapenfri tjänst kom till stånd genom lagen (1920:303) om värnpliktiga vilka hysa samvetsbetänkligheter mot värnpliktstjänstgöring. hade de militära förbanden använt värnpliktiga som av samvetsskäl vägrade göra vapentjänst för framför allt handräcknings- och expeditionstjänst. De första bestämmelserna var provisoriska. Genom en ny lag blev bestämmelserna permanenta. Om den värnpliktiges samvetsbetänkligheter avsåg tjänstgöring med vapen, skulle han göra sin värnplikt vid krigsmakten men utan att övas i vapenbruk. Han fick expeditions-, yrkes- eller handräckningstjänst. Om samvetsbetänkligheterna däremot avsåg varje form av militär tjänstgöring, skulle den värnpliktige utföra civilt arbete för staten hos eller Domänstyrelsen. De vapenfrias tjänstgöringsområden utökades genom en ny lag under . Tjänstgöring skulle kunna ske även inom det allmänna luftskyddet - - civilförsvaret. Utbildningen omfattade brand-, röjnings-, räddnings-, reparations- och sjukvårdstjänst. Tjänstgöringen skulle också kunna omfatta militär sjukvård och civilt arbete hos kommunerna. Tjänstgöringstiden var som regel längre än för de värnpliktiga. De nuvarande bestämmelserna är . Enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst skall en värnpliktig som fått tillstånd till vapenfri tjänst benämnas vapenfri tjänstepliktig. Skyldigheten att tjänstgöra inom det civila försvaret Flera av de krigförande länderna införde under -18 en "civil värnplikt", dvs. en skyldighet för alla invånare, som regel , att utföra det arbete i det allmännas tjänst som myndigheterna bestämde. Förebilden fanns i . Syftet var att få tillräckligt med arbetskraft till de verksamheter som det var nödvändigt att upprätthålla även i krig. Även den försökte att få till stånd en allmän tjänsteplikt - framför allt för att trygga bränsleproduktionen och framställningen av livsmedel. Avsikten var att undantag skulle finnas för bl.a. statens, landstingens och kommunernas tjänstemän och för de anställda inom försvaret. Förslaget klarade sig emellertid inte igenom . kunde inte tillstyrka en tjänsteplikt annat än för bränsleförsörjningen. Både första och andra kammaren avslog förslaget.När bröt ut hade synen delvis ändrats. Statsmakterna antog både en lag om tjänsteplikt för medicinalpersonal och en lag om tjänsteplikt. Den förra var provisorisk och upphörde . Den övriga tjänsteplikten förlängdes i taget . Frågan utreddes i olika omgångar och först antog statsmakterna den allmänna tjänstepliktslag som fortfarande gäller. hade statsmakterna infört en permanent tjänstepliktslag för medicinalpersonal. Den civilförsvarsplikt som gäller har sina rötter i det civila luftskydd som började diskuteras . En offentlig utredning lade fram ett förslag till bestämmelser om bl.a. enskilda personers medverkan i luftskyddet. Även här dröjde det emellertid innan ord blev handling. En ny utredning överarbetade förslaget. Under intryck av erfarenheterna från fick en luftskyddslag som föreskrev att det skulle finnas ett civilt luftskydd. Luftskyddet skulle i huvudsak bestå av personal som frivilligt ville ingå i organisationen. Under s.k. luftskyddstillstånd skulle det emellertid finnas möjligheter att med tvång ta ut människor till tjänstgöring. Det skedde med stöd av bestämmelser i en lag om förfoganderätt för luftskyddets behov. Kommunerna kunde bli skyldiga att ställa personal i kommunala kårer och andra anställda till förfogande. Vidare fick ta ut män mellan till luftskyddet. Lagen reglerade också en allmän skyldighet att delta i brandsläckning och utrymning. Luftskyddslagen ersattes av en civilförsvarslag. Genom de nya bestämmelserna lade statsmakterna grunden till de principer för rekryteringen av personal till civilförsvarsorganisationen som fortfarande gäller. Civilförsvar- splikten skulle göra det möjligt att i krig mobilisera enskilda med uppgift att rädda nödlidande, ge första hjälpen och bistå människor i områden som hade drabbats av stridshandlingar. Bestämmelserna om civilförsvarsplikten ändrades inte mycket när statsmakterna antog de författningar som fortfarande gäller. Luftskyddet blev i praktiken i stor utsträckning en uppgift för kommunerna. Civilförsvaret enligt modell och 1960 kom i stället att vara en statlig angelägenhet, men kommunerna skulle medverka. De förändringar i uppgifter och organisation som har beslutats innebär att är på väg tillbaka till att låta kommunerna svara för verksamheten. En av grundtankarna försvarsbeslut var att ansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten under höjd beredskap skulle läggas på kommunerna. I samband med kommunernas ökade ansvar har brandmän och befäl som i fred är anställda inom räddningstjänsten i kommunerna kommit att bli kärnan i civilför- svarsorganisationen. 4.3 Kort om regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten I motsats till vissa andra länders grundlagar innehåller regeringsform inte någon bestämmelse som lägger fast principen om allmän värnplikt. Detsamma gällde regeringsform. regeringsform var inte heller klart reglerat under vilka former frågor om värnplikt skulle beslutas. Vid tiden för tillkomsten av rege- ringsform stod det emellertid klart att värnplikten skulle regleras genom lag som stiftades samfällt av Konung och riksdag. Bestämmelserna regeringsform (RF) om normgivningsmaktens fördelning innebär såvitt här är av intresse följande. I RF anges ett antal ämnen för normgivning där behörigheten att meddela föreskrifter skall ligga hos och utövas genom lagstiftning. När det gäller den offentliga rätten finns den grundläggande av de bestämmelser som be- skriver detta s.k. primära lagområde i 8 kap. 3 § RF. Enligt denna bestämmelse skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Till det primära lagområdet hör också sådana föreskrifter som innebär en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 2 kap. RF. Sådana föreskrifter skall således beslutas av och meddelas genom lag. När det gäller vissa av dessa fri- och rättigheter, de s.k. absoluta fri- och rättigheterna, får, frånsett några speciella undantag, begränsningar över huvud taget inte förekomma. När det gäller övriga grundläggande fri- och rättigheter får begränsningar göras under vissa i RF närmare angivna förutsättningar. I vissa undantagsfall, såsom när det gäller förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, får begränsningen efter bemyndigande i lag ske genom annan författning. Begränsningar av de nämnda grundläggande fri- och rättigheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För begräns- ningar i yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrations- friheten och föreningsfriheten gäller därutöver särskilda villkor. I 2 kap. RF finns dessutom stadgat två särskilda diskrimineringsförbud. Enligt 15 § får en lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare miss- gynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Enligt 16 § får inte heller en lag eller en annan föreskrift innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. RF tillåter att normgivningsmakten när det gäller andra föreskrifter än dem som avser de grundläggande fri- och rättigheterna i viss utsträckning delegeras från till regeringen och förvaltningsmyndigheter. Ämnena för de föreskrifter som på detta sätt får överlåta åt regeringen att besluta är närmare angivna i 8 kap. 7 § RF (det delegeringsbara området). Föreskrifter i övriga ämnen inom det primära lagområdet får inte meddelas på annat sätt än genom lag (det obligatoriska lagområdet). Inom detta område liksom inom andra lagstiftningsområden får regeringen emellertid genom förordning meddela föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 13 § första stycket 1 RF). Med sådana föreskrifter förstås till en början tillämpningsföreskrifter av enbart administrativ karaktär. I viss utsträckning anses emellertid även före- skrifter som fyller ut en lag vara verkställighetsföreskrifter. Det krävs i så fall att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regle- ringen inte tillförs något väsentligt nytt genom verkställighetsföreskrifterna. En verkställighetsföreskrift får således inte föreskriva något som för den enskilde innefattar ett helt nytt åliggande eller ingrepp. Genom verkställig- hetsföreskrifterna får inte heller på annat sätt avsteg göras från innehållet i den bakomliggande lagen (jfr prop. 1973:90 s. 211). I ämnen som ligger utanför det primära lagområdet får regeringen meddela föreskrifter utan bemyndigande av (8 kap. 13 § första stycket 2. Till denna s.k. restkompetens hör den enbart administrativa normgivningen och föreskrifter som enbart ger den enskilde förmåner (s.k. berättigande föreskrifter) eller som inte påverkar den enskilde i vare sig positiv eller negativ riktning (s.k. neutrala föreskrifter). Regeringen får vidare genom förordning överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ett ämne där regeringen får meddela verkställighetsföre- skrifter eller har restkompetens. Sådana bestämmelser behöver inte vara detalj- betonade utan kan avse alla sådana normer inom ämnet som regeringen får meddela. Regeringen har under avsnitt 4.1 redogjort för de förutsättningar 13 kap. 6 § RF anger för att skall kunna bemyndiga regeringen att under krig och andra säkerhetspolitiska kriser meddela föreskrifter i ämnen som annars fordrar lagform. Närmare om normgivningsmakten och tjänstgöringsplikt Föreskrifterna om tjänstgöringsplikt innebär tveklöst sådana åligganden för enskilda som avses i 8 kap. 3 § RF. De grundläggande bestämmelserna skall följaktligen meddelas genom lag. Dit hör t.ex. reglerna om värnpliktstjänst- göringen med därtill hörande skyldigheter att inställa sig till inskriv- ningsprövning, underrätta myndigheten om sin uppehållsort, ta del av försändelser samt lämna upplysningar i frågor som rör värnpliktsförhållandena. Även de grundläggande föreskrifterna om förmåner under plikttjänstgöring skall meddelas i lagform. Lagkravet har emellertid inte ansetts sträcka sig till att avse även bestämmelser om ersättningarnas storlek. Här ankommer det på regeringen att - inom de anslagsramar som anvisar - genom verkställighetsföreskrifter bestämma ersättningarnas storlek. Denna ordning har också tillämpats sedan 1974 års regeringsform trädde i kraft - se t.ex. prop. 1975:37, bet. 1975:FöU18, rskr 1975:195. Föreskrifterna om värnpliktstjänstgöringen innebär bland annat att den enskildes grundlagsskyddade rörelsefrihet begränsas. Sådana föreskrifter får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem eller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Om den enskilde tjänstepliktige genom föreskrifterna endast åläggs sådana begränsningar i sina grundläggande fri- och rättigheter som föranleds av de krav som tjänstgöringen ställer på honom uppfylls emellertid . Den typiskt viktigaste begränsningen av en tjänstgöringspliktigs fri- och rättigheter är skyldigheten att inställa sig till tjänstgöring och att lyda order. De krav som tjänstgöringen ställer på den värnpliktige går emellertid längre än till skyldigheten att inställa sig och lyda order. Sådana krav finns också generellt utformade och fastlagda i olika tjänstgöringsföreskrifter. De centrala bestämmelserna i detta avseende för t.ex. värnpliktiga är intagna i förordningen (FFS 1983:31) med tjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal och Överbefälhavarens kungörelse (FFS 1983:32) med tjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal (TjR F). De krav som för värnpliktstjänstgöringen ställs på den värnpliktige kan vara långtgående. Utöver de nämnda skyldigheterna är den värnpliktige skyldig att t.ex. bära uniform och att iaktta ett visst uppträdande exempelvis vid tilltal och hälsning. Även ett förbud för en värnpliktig, som bär uniform, att delta i en politisk demonstration ryms inom de krav som kan följa av tjänstgöringen. De krav som under värnpliktstjänstgöringen kan ställas på en värnpliktig kan komma att göras gällande mot honom såväl under tjänstetid som på fritid. Värnpliktstjänstgöringen regleras av värnpliktslagen (1941:967). Enligt 32 § värnpliktslagen skall en värnpliktig lyda en förmans order, om det inte är uppenbart att ordern inte angår tjänsten. Enligt andra stycket i samma paragraf är han skyldig att även i övrigt rätta sig efter de tjänst- göringsföreskrifter som gäller för honom. Bestämmelsen om lydnadsplikt fick sin nuvarande utformning i samband med att det nya förvaltningsrättsliga disciplinsystemet infördes för de värnpliktiga. , då ansvarssystemet var enbart straffrättsligt, framgick lydnadsplikten av stadgandet i om ansvar för lydnadsbrott enligt 21 kap. 1 § . Värnpliktslagen in- nehöll i detta avseende enbart att den värnpliktige skulle ställa sig till efterrättelse de tjänstgöringsföreskrifter som meddelades honom. Före redaktionella ändringar uttrycktes saken så att den värnpliktige var skyldig att verkställa den tjänsteförrättning som anvisades honom av veder- börande befälhavare. Frågan hur långt lydnadsplikten sträcker sig är inte helt lätt att besvara. Klart är att den värnpliktige är skyldig att bruka vapen mot en fiende med avsikt att döda denne. Han måste dock anses ha rätt att vägra att delta i sådana handlingar som folkrättens regler förbjuder. Vidare är han inte skyldig att delta i operationer som inte syftar till att försvara landet. Det innebär bl.a. att det saknas laglig möjlighet att kommendera värnpliktiga att delta i förband som på begäran eller inbjudan av FN eller annan internationell organisation skickas till ett annat land för fredsbevarande uppgifter eller övning. 5.1 Allmänt om personalförsörjningen inom totalförsvaret Skyldigheten att tjänstgöra inom totalförsvaret regleras genom olika lagar för skilda slag av verksamhet. Skyldigheten avser i samtliga fall en plikt att delta i en verksamhet under höjd beredskap. Med några undantag reglerar bestämmelserna också skyldigheten att i fred delta i utbildning. Pliktpersonal kan vidare i en del fall vara skyldiga att i fred medverka för att undanröja hot mot landets säkerhet. Plikttjänstgöring i det militära försvaret Inom det militära försvaret sker personalförsörjningen genom yrkes- och reservofficerare, andra anställda, värnpliktiga, hälso- och sjukvårds- tjänstepliktiga samt frivilliga. De lagar som reglerar tjänstgöringsplikten i det militära försvaret är dels lagen (1976:600) om offentlig anställning vars bestämmelse om tjänstgöringsplikt från kommer att föras över till den arbetsrättsliga bered- skapslagen (1987:1262), dels allmänna tjänstepliktslagen (1959:83), dels lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. dels värnpliktslagen (1941:967). Plikttjänstgöring i det civila försvaret Inom det civila försvaret sker personalförsörjningen genom anställda och andra som omfattas av allmän tjänsteplikt, civilförsvarspliktiga, förstärknings- personal inom den kommunala räddningstjänsten, hälso- och sjukvårdspersonal och personal inom veterinärverksamheten, m.m., polispersonal och beredskapspoliser, vapenfria tjänstepliktiga samt frivilliga. De lagar som reglerar tjänstgöringsplikten i det civila försvaret är följande.