prop · GI03144 · 1995-01-01 00:00:00 — Endast sådana personuppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lagstiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt hållas åtskilda efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta hållas åtskilda från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värderingar. inledde Datainspektionen en granskning av personregister. Granskningen syftade till att undersöka om nuvarande författningsreglering av polisens rätt att registrera uppgifter om enskilda svarade mot den europeiska rekommendationen om polisregister. Undersökningen gällde också hur personregister förhöll sig till den nuvarande författningsregleringen och till de föreskrifter som Datainspektionen meddelat. I en skrivelse överlämnade Datainspektionen till regeringen en rapport över granskningen. I skrivelsen anges att inspektionen fått intrycket att verksamhet med registren präglas av en strävan att undvika otillbörligt intrång i den personliga integriteten. noteras dock att författningsregle- ringen av polisens rätt att registrera uppgifter om enskilda personer är brist- fällig mot bakgrund av den europeiska rekommendationen.Dessa brister anges bl.a. avse vissa frågor avseende utlämnande av uppgifter från registren samt samman- blandningen av belastnings- och misstankeuppgifter i PBR. 5 Regeringens utgångspunkter för förslaget Den gällande kriminal- och polisregisterlagstiftningen fick sin huvudsakliga utformning . Inte minst med hänsyn till den tekniska utvecklingen är det naturligt att lagstiftningen i flera avseenden framstår som föråldrad. Som exempel kan nämnas att PBR, som alltså är ett enda register och som förs med ADB, styrs av två olika lagar som dessutom utgår från att det förs manuellt. Dagens lagstiftning har också inslag som kan uppfattas som brister i skyddet för den personliga integriteten. Det gäller särskilt kravet på att uppgifter bör hållas åtskilda efter graden av riktighet och tillförlitlighet. Sådana krav framställs bl.a. i rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Ett exempel på att bekräftade och obekräftade uppgifter antecknas i samma register är att uppgifter om såväl ådömda påföljder som brottsmisstankar antecknas i PBR. En annan brist i dagens registerlagstiftning är den omfattande dubbel- registrering av uppgifter som förekommer. Dubbelregistrering innebär dels en ökad spridning av uppgifterna, dels ökade kostnader för registreringen. Dubbelregistrering sker bl.a. genom att samma påföljder i stor utsträckning antecknas i både PBR och i körkortsregistrets belastningsdel. En reformering av registerlagstiftningen framstår mot angiven bakgrund som nödvändig. Detta är också något som har uttalat (jfr bet. 1991/92 JuU25). I den ovan nämnda promemorian Lag om kriminalregister m.m. lades det fram förslag om att ersätta den nuvarande centrala brottsregistreringen hos med nya register. I promemorian föreslogs också ny lagreglering av registren. Förslaget innebär införandet av en ny lag om kriminalregister, i vilket endast påföljder och liknande skall tas in. Vidare föreslogs en lag om misstankeregister, i vilket skall antecknas uppgifter om skälig misstanke om brott enligt den s.k. personbladsrutinen. Därutöver föreslogs det en ny lag om polisregister. Enligt regeringens mening bör en reformering av registerlagstiftningen bygga huvudsakligen på de principer som angavs i promemorian. Att nu lägga fram ett fullständigt förslag till reglering innebär dock vissa nackdelar. En reformering i angiven riktning medför krav på teknisk uppbyggnad som tar i anspråk. Till följd härav skulle en framlagd lagreglering inte kunna träda i kraft förrän . Förutsättningarna för regleringen kan då ha förändrats i väsentliga hänseenden genom den utveckling som skett såväl inom som utom landet. I sammanhanget kan nämnas att konventionen om ett europeiskt informationssystem (EIS) och konventionen om en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) förutsätter att det byggs upp informationssystem som innehåller uppgifter som är av betydelse för polisunderrättelsetjänst. Dessutom kan konventionerna förväntas innehålla förslag till bestämmelser som på andra sätt påverkar registerlagstiftningens utformning. De angivna svårigheterna att nu genomföra en fullständig reformering av registerförfattningarna bör emellertid inte tillåtas att ytterligare försena uppbyggnaden av den registerstruktur som bör ersätta PBR. I denna proposition lämnas därför för godkännande förslag till riktlinjer för en sådan uppbyggnad. bör dock den lagreglering som skall gälla på förberedas. Regeringen har därför beslutat direktiv till en utredning avseende lagstiftningen om registreringen av påföljder, misstankar och uppgifter för polisiära ändamål. Uppdraget omfattar att utarbeta förslag till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret. Utredaren skall också se över behovet av att författningsreglera polisunderrättelseregister och DNA-register samt utarbeta förslag till en sådan reglering. Uppdraget skall såvitt avser polisunderrättelse- och DNA-register redovisas och i övrigt . 6 Ett belastnings- och ett misstankeregister Regeringens förslag: PBR skall ersättas av ett belastningsregister och ett nyinrättat misstanke- register. Den registrering av påföljder m.m. som sker i körkortsregistrets belastningsdel skall samordnas med registreringen i belastnings- registret. I belastningsregistret skall tas in uppgifter om ådömda påföljder och liknande. I misstankeregistret skall huvudsakligen tas in uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. avstyrker att de uppgifter som registreras i körkortsregistrets belastningsdel skall registreras i det nya belastningsregistret. Statskontoret anser att en författningsmässig reglering, särskilt i de delar av brottsregistreringen som rör hanteringen av misstankeuppgifter, bör anstå i avvaktan på att den tekniska översynen av BROTTSRI-systemen avslutas. framför kritik mot bland annat förutsättningarna för registrering i och utlämnande av uppgifter ur misstankeregistret och anser att ärendet bör bli föremål för en parlamentarisk utredning. Skälen för regeringens förslag: Som har nämnts gäller för PBR skilda regelkomplex beroende på om det är fråga om registrets användning som kriminalregister eller som polisregister. För PBR:s användning som kriminalregister gäller kriminalregisterlagen och för PBR i övrigt gäller polisregisterlagen. Dessa lagar är skrivna för register som förs manuellt. I praktiken förs dock PBR med stöd av ADB. Arbetet med ny registerlagstiftning bör inriktas på att regelverket skall anpassas efter de faktiska förhållandena och de tekniska förutsättningar som gäller. Vidare bör beaktas de övergripande principer som upptas i rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Detta innebär bl.a. att olika kategorier av uppgifter så långt det är möjligt skall hållas åtskilda efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I linje med rekommendationen bör först övervägas om uppgifter om påföljder och misstankar bör delas upp och således tas in i olika register. Polisen använder uppgifterna i PBR bl.a. för sin brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet. För dessa ändamål har emellertid polisen även andra register, t.ex. det allmänna spaningsregistret. Uppgifterna i PBR används också av myndigheter i tillståndsärenden, av enskilda och myndigheter för anställningsändamål och av domstolarna i den dömande verksamheten. En uppdelning av PBR i ett register för påföljder m.m. och ett register för misstankar skulle inte innebära att myndigheter eller enskilda går miste om någon information. För de ändamål för vilka PBR används är det inte nödvändigt att uppgifter om påföljder och misstankar finns i samma register. För den enskilde är det dessutom en fördel om uppgifter om påföljder och misstankar finns i olika register eftersom det öppnar en möjlighet för honom att få del av samtliga belastningsuppgifter om sig själv. Enligt regeringens mening talar således starka skäl för att uppgifter om påföljder och uppgifter om brottsmisstankar bör hållas åtskilda i olika register. har uttalat sig för en sådan uppdelning (jfr bet. 1991/92 JuU25). Åtgärden stöds också av remissinstanserna. Med hänsyn härtill bör en sådan uppdelning nu göras. Uppdelningen bör ske genom att PBR ersätts av dels ett register i vilket endast påföljder och liknande tas in och dels ett nyinrättat misstankeregister.I det senare registret skall antecknas uppgifter om bl.a. den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen. Därutöver bör övervägas en samordning av det nya belastningsregistret och körkortsregistrets belastningsdel. Inledningsvis kan anmärkas att det i många fall sker en registrering i såväl PBR som körkortsregistret. I PBR antecknas omkring 50 000 domar och av dessa antecknas hälften också i körkortsregistret. I PBR antecknas 50 000 strafförelägganden. Hur många av dem som också antecknas i körkortsregistret är inte känt men det torde röra sig om ett inte ringa antal. Antalet ordningsförelägganden som registreras i körkortsregistret är drygt 150 000. Dessa antecknas dock inte i PBR. belastningsdel har till syfte dels att lämna information till åklagare och domstolar i trafikmål, dels att ge underlag för prövningen i körkortsmål. Även om belastningsregistret och körkortsregistrets belastningsdel således har delvis olika användningsområden talar enligt regeringens mening övervägande skäl för en samordning. Uppgifterna i båda registren kommer i stor utsträckning från samma källor och uppgifterna dubbelregistreras i betydande utsträckning. Till detta kommer att belastningsregistret och den del av körkortsregistrets belastningsdel som innehåller uppgifter om brott förs av en och samma myndighet, nämligen av . Särregleringen är heller inte större än att bestämmelserna tämligen lätt kan samordnas, även om specialregler för körkortsfrågor - t.ex. bestämmelser om utlämnande av uppgifter - förmodligen inte kan undvikas helt och hållet. Härtill kommer att den totala kostnaden för registren kan förväntas minska. Regeringen anser att fördelarna med en samordning är större än nackdelarna. Registreringen av belastningsupp- gifter i körkortsregistret bör därför samordnas med den övriga påföljds- registreringen. 7.1 Innehållet i registret Regeringens förslag: Utgångspunkten skall vara att registreringen i belastningsregistret skall motsvara registreringen av belastningsuppgifter i PBR. Frågan om den nedre gränsen för vilka brott som registreras skall dock övervägas ytterligare. Även beträffande körkortshavare m.fl. som enligt 83 § körkortsförordningen (1977:722) skall anteck- nas i körkortsregistret bör utgångspunkten vara att registrering av belastningsuppgifter skall ske i samma utsträckning som . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att registrering skulle ske i fråga om samtliga brott, för vilka strängare påföljd än penningböter kan dömas ut, oberoende av vilken påföljden blivit i det enskilda fallet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. avstyrker förslaget med hänvisning till bl.a. att det innebär en omfattande utvidgning av registreringen av belastningsuppgifter jämfört med den registrering som sker i polis- och körkortsregistret. Skälen för regeringens förslag: Anteckning i PBR görs i fråga om den som har dömts till påföljd eller genom godkänt strafföreläggande bötfällts för brott mot , lagen (1992:1602) om valuta och kreditreglering, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, vapenlagen (1973:1176), vapenförordningen (1974:123) och 1 § andra stycket eller 3-5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, om inte endast penningböter är föreskrivet för brottet. När det gäller brott mot andra författningar skall anteckning ske endast om dagsböter eller normerade böter, lägst har ålagts. Om det har dömts till gemensam påföljd för flera brott gäller särskilda regler. Förutom påföljder registreras i PBR även vissa andra belastningsuppgifter. Det gäller bl.a. uppgifter om den som har ålagts förvandlingsstraff för böter, meddelats åtalsunderlåtelse i vissa fall om brottet enligt åklagarens bedömning skulle ha lett till en annan påföljd än böter, utvisats på grund av brott, utlämnats till annan stat, meddelats besöksförbud eller med tillämpning av 30 kap. 6 § har förklarats fri från påföljd. Brott mot trafiklagstiftningen registreras nära nog undantagslöst i körkortsregistret. sker i vissa fall en registrering i PBR. Enligt 83 § körkortsförordningen (1977:722) antecknas i körkortsregistrets belastningsdel uppgifter om domar, beslut om strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot, varigenom körkortshavare, innehavare av traktorkort, innehavare av utländskt körkort eller någon för vilken spärrtid löper har befunnits skyldig till vissa brott. Det gäller brott mot trafikbrottslagen (1951:649) och motsvarande brott mot järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), vissa andra brott vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn, brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) och brott mot lagen (1960:418) om straff för varusmuggling i fråga om narkotika samt vissa brott mot i de fall där annan påföljd än böter har dömts ut. Enligt 83 § fjärde stycket körkortsförordningen antecknas också åtalsunderlåtelser i vissa fall. Det gäller åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Om beslutet gäller brottsbalksbrott skall anteckning dock ske endast om brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till annan påföljd än böter. Något behov av en mer omfattande förändring av innehållet i nuvarande PBR har inte kommit fram. Utgångspunkten bör därför vara att registreringen i belastningsregistret i huvudsak skall motsvara registreringen av belastnings- uppgifter i PBR. Frågan om registreringsnivån skall dock övervägas av den ovan nämnda utredningen. Därvid skall övervägas bl.a. i vilken utsträckning bötespåföljder, åtalsunderlåtelser och rapporteftergifter skall registreras. Som har anförts inledningsvis bör registreringen av påföljder av betydelse för körkortsfrågor integreras med den registrering av påföljder som skall ske inom ramen för påföljdsregistret. Det finns enligt regeringens mening inte något som ger anledning att begränsa den nuvarande registreringen av påföljder som har betydelse för körkortsfrågor. Även beträffande körkortshavare m.fl. som enligt 83 § körkortsförordningen (1977:722) skall antecknas i körkortsregistret bör alltså utgångspunkten vara att registrering av belastningsuppgifter skall ske i samma utsträckning som . Regeringens förslag: Bestämmelserna om när upp- gifterna skall utgå ur registret och om rehabili- tering skall ersättas med regler om gallring. Gallringsreglerna skall utformas med utgångspunkt i de bestämmelser som gäller . Det skall emellertid övervägas om det skall göras undantag från gallring, varvid arkivlagens och arkivförord- ningens bestämmelser skall beaktas. Promemorians förslag: Om den tilltalade frikänts eller liknande skall uppgifterna tas bort ur registret och förstöras.I övriga fall skall uppgifterna gallras och överlämnas till arkivmyndigheten. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. ombudsmän, och framhäver dock vikten av att den valda terminologin stämmer överens med den i arkivförfattningarna. De pekar härvid på att gallring enligt dessa innebär förstöring. föreslår att "gallras" i promemorieförslaget ersätts med "avställas" och att "tas bort" ersätts med "gallras". anser vidare att frågor om bevarande och gallring inom rättsväsendets informationssystem och informationshantering skall behandlas i ett större sammanhang, i vilket man måste ta hänsyn till hela kedjan av information hos polis, åklagare, domstol och kriminalvård. ombudsmän ifrågasätter om de belastningsuppgifter som skall tas in registret i verkligen har så stor betydelse för forskningen att de i strid med integritetshänsynen bör arkiveras sedan de gallrats ur registret. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 § kriminalregisterlagen skall en uppgift som intagits i kriminalregistret utgå bl.a. om högre rätt frikänt någon eller ändrat till en påföljd som inte skall vara registrerad eller om hovrätt har upphävt tingsrätts beslut om förvandlingsstraff för böter. Detsamma gäller om den registrerade har avlidit eller fyllt . Motsvarande bestämmelser finns avseende polisregister i 14 § polisregisterkungörelsen och för körkortsregistrets del i 92 § körkortsförordningen. Bestämmelserna om när en uppgift skall utgå ur ett register skall hållas isär från regler om s.k. rehabilitering, dvs regler som innebär att innehållet i ett utdrag begränsas med hänsyn till att den registrerade varit ostraffad under . Regler om rehabilitering finns i 10 § kriminalregisterlagen. Enligt vad som föreskrivs i denna paragraf skall uppgifter om ådömda påföljder inte lämnas ut om den dömde efter domen (eller frigivningen för det fall påföljden är fängelse) varit ostraffad . Motsvarande bestämmelser för polisregister finns i 7 § polisregisterlagen. Fristen är också här normalt . I fråga om böter gäller dock . Rehabiliteringsreglerna gäller inte för vissa myndigheter i de fall dessa begär att få ett fullständigt utdrag (10 § femte stycket kriminalregisterlagen och 7 a § polisregisterlagen). Bestämmelserna i 14 § polisregisterkungörelsen om när uppgifter skall utgå har i praktiken tolkats så att uppgifter som finns i PBR och som faller under paragrafen förstörs. I vissa fall har emellertid uppgifterna på grund av rehabilitering tagits ut ur registret och lagrats på särskilda magnetband. Förfarandet kallas avställning. Avsikten är att de äldre uppgifterna inte skall belasta själva men ändå finnas tillgängliga, om en därtill berättigad myndighet skulle begära ett fullständigt utdrag ur registret. Gallring av avställda uppgifter förekommer inte. Enligt uppgift från har det aldrig förekommit någon begäran om fullständigt utdrag från PBR. Enligt SARI:s rapport kriminalregister m.m. (s. 130) har det vid kontroll av det avställda materialet visat sig att det har sådana tekniska brister att det inte skulle kunna användas för att ta fram ett fullständigt utdrag, om någon skulle begära det. Dessutom finns hos äldre kriminalregistermaterial från tiden , som aldrig förts över till PBR. Vid datoriseringen ansågs uppgifter som var i regel sakna intresse. Enligt 5 § kriminalregisterkungörelsen skall anteckning om dom eller beslut före inte tas med i utdrag till myndighet. I stället skall det anges i utdraget att det finns äldre anteckningar. Med stöd av 6 § kungörelsen kan dock myndighet begära att få del av de äldre uppgifterna. Någon sådan begäran har emellertid aldrig gjorts. Vid bedömande av om och hur uppgifterna skall bevaras skall arkivlagens (1990:782) och arkivförordningens (1991:446) bestämmelser uppmärksammas. I arkivlagen finns bestämmelser om arkiv hos bl.a. statliga myndigheter. Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, varmed avses förstöras. Huvudregeln är dock att handlingarna skall bevaras. Gallring skall ske med beaktande av att arkiven är en del av det nationella kulturarvet och på sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller ändamålen med arkiven, dvs. rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätts- skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Om grund för registrering inte längre föreligger (jfr 7 § kriminal- registerlagen och 14 § polisregisterkungörelsen), t.ex. vid frikännande dom, bör uppgifterna i registret förstöras. Med arkivlagens terminologi skall uppgiften alltså gallras. Det kan emellertid också hända att uppgifterna anses sakna aktualitet (jfr 10 § kriminalregisterlagen och 7 § polisregisterlagen). får de rehabiliterade uppgifterna lämnas ut endast i mycket begränsad omfattning. Rätten att få fullständiga uppgifter har i praktiken utnyttjats sällan eller aldrig. Behovet av dessa uppgifter kan följaktligen inte vara särskilt stort. Det kan därför med fog påstås att reglerna i sin nuvarande utformning inte fyller något behov. Bestämmelserna om rehabilitering bör därför ändras. I promemorian har föreslagits att uppgifterna efter tidsfristens utgång skall gallras och överlämnas till arkivmyndigheten. Av bestämmelsens utformning framgår att uppgifterna skall bevaras.Som vissa remissinstanser har påpekat är det angeläget att termen gallring har samma betydelse i olika författningar. Med beaktande av att uttrycket gallras i arkivlagen används i betydelsen förstöras anser regeringen att den i promemorian föreslagna lösningen är mindre lämplig. Mot bakgrund av de nu gällande arkivförfattningarna bör inte heller bestämmelsen ändras så att man i stället för gallring talar om avställning. Eftersom be- lastningsregistret kommer att innehålla känsliga uppgifter bör utgångspunkten i stället vara att uppgifterna skall gallras, dvs. förstöras, efter utgången av . Vid bestämmande av när gallring skall ske bör utgångspunkten vara de gällande bestämmelserna om borttagande och rehabilitering. Det bör emellertid övervägas om det skall medges undantag från gallring, varvid arkivlagens och arkivförordningens bestämmelser bör beaktas. Det har överlämnats till utredningen att göra de närmare övervägandena i denna fråga. 7.3 Utlämnande av uppgifter Regeringens förslag: Utgångspunkten skall vara att myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter i belastningsregistret i samma utsträckning som . Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Datainspektionen anser dock att det är en brist att det inte närmare har övervägts om begränsningar i uppgiftslämnandet kunnat ske. Beträffande uppgiftslämnandet till den officiella rättsstatistiken anser Datainspektionen att det är betänkligt att en icke polisiär myndighet vid sidan av får föra ett belastningsregister utan lagreglering och anser att det bör övervägas om inte bör ansvara för framställningen av den officiella statistiken för rättsväsendet. , , , och i förespråkar i olika avseenden en utvidgad rätt till uppgifter ur registret. anser att frågan om ett analysregister för statistik bör tas med i bilden vid den fortsatta utredningen. Justitiekanslern anser att förutsättningarna för utlämnande av uppgifter för ADB-behandling i en utländsk stat är angelägen att belysa. Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 och 11 §§ kriminalregisterlagen har den enskilde en oinskränkt rätt att få ett utdrag innehållande samtliga icke rehabiliterade uppgifter om sig själv. När det gäller polisregister däremot är den enskildes rätt att få upplysningar om sig själv begränsad. Den huvudsakliga anledningen är att polisregister också innehåller uppgifter av betydelse för brottsspaning. Den begränsning som gäller är framför allt att det i utdrag till enskild inte skall tas med uppgift om misstanke för brott, om inte åtal har väckts för brottet. Vidare gäller att bötesbrott redovisas endast i begränsad omfattning. Enligt 3 § första stycket tredje punkten polisregisterlagen kan enskilda under vissa förutsättningar få utdrag ur polisregister beträffande någon annan enskild.