prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — Som tidigare redo- visats möter detta inte heller några hinder i förhållande till investerings- tjänstedirektivets bestämmelser. Av dessa framgår att direktivet inte är tillämpligt på medlemsstaternas organ för statsskuldförvaltning (artikel 2.2.f). Kammarkollegiet är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att hand- lägga frågor rörande statlig och kyrklig egendom samt indelning, svara för medels- och fondförvaltning samt bevaka statens rätt och allmänna intressen i vissa ärenden. Fondförvaltningsverksamheten avser främst ekonomisk förvaltning av allmännyttiga fonder inom den statliga sektorn i vid mening. Kollegiet svarar även för förvaltning av huvuddelen av statens aktieinnehav och vissa statliga lån. I förvaltningen ingår medelsplacering, redovisning samt kassa- och medels- hantering. Kammarkollegiet förvaltar ca 320 fonder med varierande ändamål och till- komstsätt. De största är Arbetslivsfonden, Kyrkofonden och Allmänna arvsfonden. Kollegiet förvaltar vidare en del av kapitalet i . förvaltar kollegiet också i . Det sammanlagda fondkapitalet uppgår nu till ca . I 1 kap. 3 § 4 lagen om värdepappersrörelse föreskrivs tillståndsplikt för värdepappersrörelse som består i förvaltning av någon annans finansiella instrument. Detta innefattar uppdrag för någon att mot betalning och efter vissa riktlinjer förvalta värdepapper som tillhör någon annan, ofta kallat portfölj- förvaltning. Uppdraget kan vara allmänt hållet och t.ex. inbegripa att göra de omplaceringar som förvaltaren anser att marknadsförhållandena kan motivera. Det kan också vara inskränkt till att omfatta endast sådana köp och försäljningar som uppdragsgivaren särskilt anger. Som nämnts är från lagens tillämpningsområde enligt 1 kap. 1 § andra stycket undantagen sådan förvaltning av finansiella instrument som är reglerad i annan lag. Som exempel på detta kan nämnas fondbolagens verksamhet, som är reglerad i lagen (1990:1114) om värdepappers- fonder, samt boutredningsmans och god mans förvaltning enligt 18 kap. ärvda- balken (se prop. 1990/91:142 s. 152). Kammarkollegiets förvaltningsverksamhet, som inte är reglerad i lag, torde i normalfallet inte komma i konflikt med reglerna i värdepappersrörelselagen. De förvaltade medlen är till stor del att anse som allmänna i vid mening och det är således inte fråga om förvaltning för annans räkning. I vissa fall, t.ex. där kollegiet i konkurrens med privata fondförvaltare åtagit sig förvaltningsuppdrag från självständiga subjekt såsom t.ex. stiftelser, kan det emellertid ifrågasättas om inte verksamheten kan vara att anse som värdepappersrörelse. Som tidigare angetts bör det därför, på samma sätt som i fråga om , göras klart att värdepappersrörelselagen inte gäller för verksamheten. Även Kammarkollegiet bör således undantas från lagens tillämpningsområde. Den närmare avgränsningen av kollegiets fondförvaltande verksamhet kommer i stället att göras i förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet. Detta bör ske utifrån såväl allmänna lämplighetsöverväganden som förpliktelser enligt , i första hand investeringstjänstedirektivets bestämmelser. har i sitt remissvar framfört att det är olämpligt att kollegiet som myndighet befattar sig med verksamhet som har karaktär av värdepappersrörelse och att ett undantag skulle ge en felaktig markering av att kollegiet bör ta på sig sådana uppgifter. Regeringen vill med anledning av detta betona att någon sådan markering inte är avsedd med lagändringen. Syftet med ändringen är att klargöra att värdepappersrörelselagens regelsystem inte är tillämpligt på Kammarkollegiets verksamhet. Detta innebär i sig inget ställningstagande i fråga om vilken verksamhet kollegiet bör bedriva utan detta kommer i stället, som nämnts att regleras i kollegiets instruktion. Enligt 1 kap. 3 § 2 lagen om värdepappersrörelse får yrkesmässig verksamhet som består i förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrument eller i annat fall medverkan vid transaktioner avseende sådana instrument bedrivas endast med tillstånd. Med finansiella instrument avses fondpapper, däribland andelar i värdepappersfonder, och andra rättigheter och förpliktelser avsedda för handel på värdepappersmarknaden. har i sin tillsynsverksamhet uppmärksammat att försäkringsbolag och försäkringsmäklare i anslutning till sin ordinarie verksamhet i viss utsträckning även förmedlar andelar i värdepappersfonder till sina kunder utan att ha tillstånd för detta enligt värdepappersrörelselagen. Ur försäkringssäljarens eller försäkringsmäklarens synvinkel torde verksamheten framstå som ett naturligt komplement till de övriga tjänster som tillhandahålls. Det kan förutsättas att många kunder inte endast efterfrågar en försäkring som sådan utan önskar hjälp med att ordna sitt sparande. Placeringar i en värde- pappersfond kan därvid utgöra en viktig sparform. För en kund som på inrådan av t.ex. en försäkringsmäklare genom en unit linked-försäkring placerat en del av sitt kapital i en viss värdepappersfond kan det te sig svårförståeligt att samma mäklare inte skulle kunna bistå med placeringar i samma fond vid sidan om för- säkringen. Hinder för aktörer inom försäkringsbranschen att bedriva sådan förmedlingsverksamhet framstår också som en konkurrensskillnad i förhållande till bankerna, som kan förmedla både försäkringar och - med tillstånd enligt värdepappersrörelselagen - värdepappersfondsandelar. Dessa skäl talar för att det skall vara möjligt för försäkringsbolag och försäkringsmäklare att bedriva förmedlingsverksamhet av nu aktuellt slag. En förutsättning för detta är dock att verksamheten kan ske i reglerade och säkra former under tillsyn. En till synes närliggande lösning vore att de berörda företagen och mäk- larna fick söka tillstånd enligt värdepappersrörelselagen och att ansökan prövades enligt förutsättningarna i denna lag. Detta är dock av flera skäl inte en framkomlig väg. Lagen förutsätter t.ex. för tillstånd att värdepappersrörelsen skall vara den huvudsakliga verksamheten. Detta krav torde inte kunna uppfyllas av de nu aktuella försäkrings- och mäklarföretagen. Det är för övrigt osäkert om försäkringsverksamhet eller försäkringsmäkleri över huvud taget skulle kunna godtas som sidoverksamhet i ett värdepappersbolag. Ändringar i dessa regler skulle innebära ingrepp i lagens grundläggande struktur. En lösning som i stället grundas på undantag från värdepappersrörelselagens till- ståndskrav bör därför prövas. Förutsättningarna skiljer sig dock mellan försäkringsföretag och försäkringsmäklare. De behandlas därför var för sig i det fortsatta resonemanget. Försäkringsbolagens verksamhet är reglerad i försäkringsrörelselagen (1982:713). För att få driva försäkringsrörelse krävs koncession av regeringen. Verksamheten står under tillsyn. Ett försäkringsbolag får inte bedriva annan rörelse än försäkringsrörelse, om det inte finns särskilda skäl för det. Motivet för denna begränsning har främst varit att försäkringsbolagen skall ha en betryggande soliditet och att försäkringstagarnas intressen inte får äventyras genom aktiviteter och engagemang utanför den egentliga försäkringsrörelsen. Frågan om beviljande av undantag från regeln att försäkringsbolag endast skall bedriva försäkringsrörelse prövas i samband med stadfästelse eller ändring av bolagsordning. Undantag har medgetts för verksamhet som har ett naturligt samband med den egentliga försäkringsrörelsen, t.ex. skadeförebyggande verksamhet. I promemorian har med hänsyn till denna stränga reglering frågan om förhållandet mellan försäkringbolagens verksamhet och värdepappersrörelselagens regler ansetts kunna lösas på ett tekniskt enkelt sätt genom att försäkringsbolagens verksamhet generellt undantas från värdepappersrörelselagens tillämpningsområde. I vad mån ett försäkringsbolag får bedriva någon form av värdepappersrörelse skulle i och med detta helt styras av försäkringsrörelse- lagens regler. Ett bolags förmedling av fondandelar blir då en fråga för Finans- inspektionen att ta ställning till vid stadfästelse av eller godkännande av ändringar i bolagsordningen. En sådan lösning skulle också vara väl förenlig med regler för värdepapperstjänster. Som tidigare nämnts har försäkringsföretag uttryckligen undantagits från investeringstjänstedirektivets tillämpningsområde. Deras verksamhet regleras i stället av direktiven på försäkringsområdet. Promemorians förslag i detta avseende har kritiserats från olika utgångs- punkter. har anfört att förslaget ger försäkringsbolag obegränsade möjligheter att bedriva värdepappersrörelse utan att vara underkastade värdepappersrörelselagens reglering. har å andra sidan hemställt att det i försäkringsrörelselagen öppnas en möjlighet för försäkringsbolag att agera som ombud för alla företag som står under tillsyn, så att det bl.a. blir möjligt för försäkringsbolagen att bedriva även annan verksamhet än förmedling av fondandelar. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter anföra följande. Promemorians förslag har föranletts av det tidigare angivna förhållandet att bl.a. försäkringsbolag faktiskt bedriver verksamhet som innefattar förmedling av fondandelar. I och med värdepappersrörelselagens ikraftträdande och det tillståndskrav för förmedling av bl.a. fondandelar detta medfört, uppkommer frågan om försäkringsbolag fortsättningsvis skall var förhindrade att bedriva sådan verksamhet och, om inte, hur den rättsliga regleringen lämpligen bör utformas. Försäkringsverksamhet har en annan huvudsaklig karaktär och inriktning än rörelsen hos ett värdepappersbolag. Förmedlingsverksamhet avseende andra finansiella instrument än fondandelar, t.ex. aktier och optioner, eller bedrivande av annan - mer avancerad - värdepappersrörelse framstår, åtminstone med det betraktelsesätt som gällt, som främmande för ett företag vars verksamhet är inriktad på försäkringsverksamhet. De förslag som lämnats i promemorian bygger också på ett sådant synsätt. förslag, att försäkringsbolag skall tillåtas agera som ombud för andra företag under tillsyn, skulle innebära att bolagen kunde erbjuda i princip alla finansiella tjänster för vilka nu gäller krav på särskilt tillstånd enligt olika lagar. En sådan förändring fordrar ingående överväganden. Den går vidare betydligt längre än vad som föreslagits i promemorian och har därmed inte varit föremål för remissbehandling. Redan kravet på beredning gör därför att en sådan ändring inte nu kan komma i fråga. Vad gäller uppfattning att förslaget ger försäkrings- bolag obegränsade möjligheter att vid sidan av värdepappersrörelselagens regler driva värdepappersrörelse kan konstateras att förslaget endast avser att möjliggöra förmedling av fondandelar, vilka i förhållande till andra finansiella instrument typiskt sett måste anses som mindre riskfyllda. Det är också fråga om en verksamhet som bolagen redan indirekt bedriver i samband med försäljning och administration av fondförsäkringar. Vad gäller annan värdepappersrörelse bör erinras om de tidigare nämnda regler som begränsar ett försäkringsbolags verksamhetsområde. Att försäkringsbolagen undantas från värdepappersrörelsela- gens tillämpningsområde innebär således inte en möjlighet att fritt bedriva sådan rörelse. Annan verksamhet än försäkringsrörelse fordrar också tillstånd. De begränsningar som gäller såväl enligt försäkringsrörelselagen som EG-direktiven på försäkringsområdet torde därvid utgöra hinder för tillstånd för ett försäkringsbolag att i egen regi driva annan värdepappersrörelse än vad som avses. I fråga om försäkringsmäklare är förhållandet något annorlunda. Mäklarnas verksamhet regleras av lagen (1989:508) om försäkrings- mäklare. I lagen föreskrivs att varje försäkringsmäklare skall vara registrerad hos och stå under dess tillsyn. Registreringskravet gäller sådan verksamhet som anges i lagen, dvs. yrkesmässig förmedling av direktförsäkring från flera från varandra fristående försäkringsgivare till olika uppdragsgivare. Lagen innehåller vidare regler om kraven för registrering och om hur verksamheten skall bedrivas. Till skillnad mot försäkringsrörelselagen finns inga regler som begränsar en mäklares verksamhet vid sidan av den egentliga mäklarrörelsen. Det är därför inte lämpligt att som i fråga om försäkringsbolag göra ett generellt undantag från reglerna i värdepappersrörelselagen. Detta skulle göra det möjligt för en försäkringsmäklare att i princip utan reglering driva värdepappersrörelse. Ett sådant undantag skulle också stå i strid med in- vesteringstjänstedirektivets regler. Som angetts inledningsvis ger direktivet dock möjlighet att undanta företag som erbjuder investeringstjänster endast i begränsad omfattning och som uppfyller vissa särskilda krav, artikel . Härigenom öppnas en möjlighet att genom ett mindre långtgående undantag tillåta viss förmedlingsverksamhet. Försäkringsmäklare skulle således - med utnyttjande av den möjlighet som direktivet erbjuder - kunna undantas från värdepappers- rörelselagens tillståndskrav såvitt gäller förmedling av finansiella instrument, dock endast avseende andelar i värdepappersfonder. har avstyrkt att en sådan möjlighet öppnas. Det har därvid anförts att det inte finns skäl att särbehandla försäkringsmäklare i förhållande till andra aktörer som bedriver förmedlingsverksamhet av nu aktuellt slag. Inspektionen har därför som sin uppfattning framfört att försäkringsmäklares förmedling av fondandelar endast skulle få ske i form av ett aktiebolag på vilket skulle ställas samma krav som på ett värdepappersbolag. Det bör inledningsvis anmärkas att värdepappersrörelselagen reglerar värdepappersrörelse i stort, vilket innefattar verksamheter av betydligt mer kvalificerad karaktär såsom kommissionshandel, handel för egen räkning och emissionsmedverkan. Den begränsade förmedling av fondandelar som här föreslås bli tillåten för försäkringsmäklare är betydligt mindre krävande i fråga om resurser och kvalifikationer. Det framstår därför i fråga om aktörer som redan står under tillsyn och med de begränsningar som föreslås i promemorian inte som nödvändigt att tillämpa hela det regelverk som gäller för annan värdepappersrörelse. Ett sådant synsätt torde också ligga bakom undantagsmöjligheten i investeringstjänstedirektivet. Enligt regeringens uppfattning bör således promemorians förslag i denna del genomföras. Mot bakgrund av det nu förda resonemanget och de invändningar Finans- inpektionen gjort beträffande konkurrensnackdelar för värdepappersbolag som enbart ägnar sig åt förmedling av andelar i värdepappersfonder bör kravet på startkapital för värdepappersbolag med sådan verksamhet kunna sättas ned till den lägsta nivå som anges i kapitalkravsdirektivet. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.5. I enlighet med vad som anges i promemorian bör undantaget inte omfatta s.k. nationella fonder. För att undantaget skall vara tillämpligt får kunders order inte vidarebefordras till andra företag än fondföretag. Mäklaren får i denna verksamhet inte ta emot kunders medel eller andelar. För all annan verksamhet som utgör värdepappersrörelse gäller alltjämt lagens tillståndskrav. Det bör anmärkas att förmedling av fondandelar skall vara en sidoverksamhet till försäkringsmäklarrörelsen. Fondandelsförmedling får således inte vara mäklarens huvudsakliga verksamhet. Detta anges uttryckligen i den föreslagna undantagsbestämmelsen i lagen om värdepappersrörelse. Således skall en registrering som försäkringsmäklare inte kunna vara ett sätt att undgå värdepappersrörelselagens tillståndskrav. Möjligheten att bedriva förmedlingsverksamhet av nu angivet slag för- anleder även vissa ändringar i lagen om försäkringsmäklare, bl.a. krav på registrering av förmedlingsverksamheten, tillräcklig kompetens och ansvars- försäkring. I de två sista avseendena bör ställa samma krav som tillämpas i fråga om värdepappersbolag som ägnar sig åt förmedling av fondandelar. 5.3 Mottagande av medel på konto och kreditgivning Regeringens förslag: Möjligheten för värdepappersbolag och utländska värde- pappersföretag att med särskilt tillstånd av ta emot medel på konto och lämna kredit behålls. Ett värdepappersbolag som får tillstånd till kontohållning och kredit- givning blir att anse som ett kreditinstitut i den mening som avses inom EG. Kraven för tillstånd och reglerna för drivande av sådan verksamhet skärps så att de motsvarar för sådana institut. Utländska värdepappersföretag får beviljas tillstånd till kontohållning och kreditgivning endast om de får bedriva sådan verksamhet i sitt hemland. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , och tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser dock att det nuvarande kravet att medel får tas emot på konto endast för att underlätta värdepappersrörelsen bör behållas i lagtexten. och anser att ytterligare överväganden bör göras under den fortsatta beredningen. Övervägandena bör därvid avse avgränsningen gentemot banker och kreditmarknadsbolag samt om och i vilken mån ett värdepappersbolag med stöd av hemlandsauktorisationen skall kunna bedriva både in- och utlåningsverksamhet i ett annat EES-land. Övriga remissinstanser kommenterar inte förslaget. : Av investeringstjänstedirektivets artikel 10, tredje streck- satsen, framgår att medel som ett värdepappersföretags kunder anförtror företaget inte får sammanblandas med företagets medel och således inte heller användas i rörelsen. Undantag från denna regel gäller endast för sådana företag som är kreditinstitut enligt direktivets definition. avses enligt artikel 1.3 detsamma som i artikel 1 i det första banksamordningsdirektivet (77/780/EEG), dvs. ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Alla auktorisationer av kreditinstitut skall enligt artikel 3.7 i samma direktiv anmälas till kommissionen, som i Europeiska gemenskapernas tidning skall offentliggöra en lista över instituten. Enligt skall sådana anmälningar från länder inom EFTA inte göras till kommissionen utan till EFTA:s övervakningsmyndighet (EFTA Surveillance Authority, ) och EFTA:s ständiga kommitté. Skälen för regeringens förslag: Medel som ett värdepappersbolag tar emot av en kund eller för en kunds räkning skall enligt huvudregeln i 3 kap. 5 § värdepappersrörelselagen betraktas som redovisningsmedel och genast avskiljas och sättas in på räkning i bankinstitut. Enligt 3 kap. 4 § samma lag får dock ett värdepappersbolag, med tillstånd, ta emot medel på konto för att underlätta värdepappersrörelsen. Sådana medel, som inte behöver avskiljas, får användas i bolagets rörelse. Det är således fråga om en verk- samhet som liknar inlåning i bank, även om denna beteckning inte används i lagen. En motsvarande bestämmelse, som dock inte innehöll något krav på särskilt tillstånd, fanns i den tidigare gällande fondkommissionslagen (1979:748). I för- arbetena till denna lag (prop. 1978/79:9 s. 144) uttalades bl.a. följande. "Fondkommissionsbolag bör liksom f.n. ha rätt att ta emot medel på särskilt konto, s.k. kundkonton. Dessa konton har stor betydelse i fondkommissions- firmornas verksamhet genom att vidga möjligheterna till kreditgivning och handel med värdepapper för egen räkning. Kundkontona fyller vidare en viktig funktion genom att på ett smidigt sätt reglera det löpande betalningsförhållandet mellan dess kunder och därigenom underlätta fondkommissionshandeln. Det bör dock be- tonas, att inlåningen skall begränsas till vad som erfordras för att på ett praktiskt sätt underlätta kommissionshandeln. Bolagen får lika lite som driva en inlåningsverksamhet vid sidan härav på bankmässiga räkningar i strid med 1 § lagen om bankrörelse." Detta citat återgavs i förarbetena till värdepappers- rörelselagen tillsammans med ett uttalande av det föredragande statsrådet att detta synsätt alltjämt borde vara gällande (prop. 1990/91:142 s. 120). Möjligheten att använda sig av kundkonton har som angetts traditionellt varit av stor betydelse för de svenska värdepappersbolagen. Även betraktas kontohållningen som ett viktigt inslag i många bolags verksamhet. Förhållandena i torde i detta avseende skilja sig från vad som gäller i flertalet andra europeiska länder, där kontohållning av detta slag inte tillåtits. Detta avspeglar sig också i investeringstjänstedirektivets utformning, som kan sägas förutsätta att kundmedel inte får användas i rörelsen. Inlåningsförbudet framgår indirekt av de bestämmelser som anger vilka reg- ler medlemsstaterna skall ställa upp för värdepappersföretagens verksamhet. En direkt överföring av direktivets regler till svensk lagstiftning utan ändringar i övrigt skulle innebära att möjligheten för svenska värdepappersbolag att ta emot medel på konto helt togs bort. Detta skulle orsaka betydande störningar och svårigheter av såväl finansiellt som praktiskt slag. För vissa bolag torde kontohållningen framstå som ett så viktigt inslag i verksamheten att ett förbud skulle medföra överväganden om byte av verksamhetsform. Alternativet skulle då vara att driva rörelsen i bankform där inlåning ingår som en grundläggande verksamhetsgren. Det skulle således kunna komma att bildas ett flertal nya banker vars verksamhet dock i första hand inte skulle vara inriktad på bank- rörelse i vanlig mening utan mera avgränsat till värdepappershandel. Det fram- står allmänt sett som mindre lämpligt att en finansiell verksamhet av ett visst slag bedrivs i former med en reglering som väsentligen är utformad och avpassad för ett annat slags rörelse. Om möjligt bör därför införlivandet av investeringstjänstedirektivets regler ske på ett sätt som beaktar den svenska marknadens särskilda förhållanden. Som framgått ovan gäller direktivets förbud mot inlåning eller konto- hållning inte för företag som inom EG betraktas som kreditinstitut. I tillhör endast banker och kreditmarknadsbolag denna grupp. Nackdelarna med att ett flertal värdepappersbolag av detta skäl kan komma att ombildas till bankaktiebolag har redan behandlats. En harmonisering i för- hållande till som beaktar de särskilda svenska förhållandena fordrar således att värdepappersbolag kan ta emot medel på konto utan att ombilda sig till banker. Detta skulle kunna uppnås om det för värdepappersbolag som bedriver sådan verksamhet infördes regler som uppfyller kraven för kreditinstitut i EG:s mening. Sådana bolag, som skulle bli att anse som kreditinstitut enligt EG-direktiven, skulle inte träffas av inlåningsförbudet i investeringstjänstedirektivet. Några principiella hinder mot en sådan lösning synes inte föreligga. Det torde inte heller föranleda lagändringar av större omfattning. Många av de regler som gäller för kreditinstitut inom EG kommer genom investeringstjänstedirektivet att bli tillämpliga även på värdepappers- bolag och således behöva införlivas med den svenska lagstiftningen redan av detta skäl. Hit hör t.ex. bestämmelserna om obligatorisk auktorisation, ägar- prövning och rätt till domstolsprövning av vissa förvaltningsbeslut. För kredit- institut gäller dock inom EG även vissa andra regler. Så är fallet i fråga om startkapitalets storlek och möjligheterna att förvärva s.k. placeringsaktier. Mot bakgrund av de överväganden som redovisats ovan framstår det som mest ändamålsenligt att lösa frågan om mottagande av medel på konto genom att för bolag som bedriver sådan verksamhet ställa upp regler som svarar mot vad som gäller för kreditinstitut inom EG. Detta innebär således att värdepappersrörelselagens regler för nu aktuella bolag måste kompletteras med bestämmelser om högre startkapital och begränsningar i fråga om förvärv av placeringsaktier. Frågan om startkapital kommenteras närmare i avsnitt 5.5. Reglerna om placeringsaktier behandlas i författningskommentaren till den aktuella bestämmelsen, 3 kap. 1 a § lagen om värdepappersrörelse. Där tas också upp Lagrådets synpunkter i fråga om reglernas utformning.