prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — I denna paragraf formuleras huvudprinciperna för bästa tillgängliga teknik, utbytesprincipen, försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen och PPP, d.v.s. principen att förorenaren betalar. Försurningen, jord- och skogsbruk är exempel i där tillämpningen av denna paragraf bör studeras utifrån konsekvensbeskrivningen - levande landskap och levnadsvanor. 3.1.47 : Utredningen presenterar ett förslag till en ren ramlag. Det kan ifrågasättas om man inte går lite väl långt i denna sin ambition. Sålunda reglerar miljöbalksförslaget inte ens vilka myndigheter som skall ha hand om tillståndsgivning eller tillsyn. Ambitionen borde tvärtom vara att försöka få en lag med någorlunda substans. Av praktiska skäl kan givetvis inte besluta om alla detaljfrågor, men den borde markera sitt engagemang och ansvarstagande genom att reglera betydligt mer än vad utredningen föreslår. Således bör anta en miljöbalk som är mindre ram och mera lag än utredningsförslaget. I sammanhanget är det värt notera att många europeiska länder har betydligt mer detaljerad lagstiftning än vad har. Det som är möjligt i övriga kan väl inte vara omöjligt i ? 3.1.48 : Förhållandet mellan staten och kommunerna har stor principiell betydelse när förslaget till miljöbalk skall behandlas. Det är viktigt att principen om den kommunala självstyrelsen beaktas vid denna behandling. I miljöskyddskommitténs huvudbetänkande betonas på flera ställen att av nödvändighet utformats som en ramlag, dvs. att vad som skall gälla överlämnats till regeringen och statliga myndigheter att besluta om. anser att för vissa frågor är en sådan hantering inte lämplig. Fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan staten och kommunerna är av den arten att den bör behandlas av . Departementet bör också enligt vår mening ytterligare granska om balkförslaget vad gäller ramlagsutformningen i alla delar överensstämmer med den huvudregel i regeringsformen (RF 8:5) som anger att föreskrifter om kommunernas befogenheter och deras åligganden skall meddelas i lag och den undantagsbestämmelse (RF 8:7) som anger att bemyndiganden är tillåtna i fråga om vissa speciellt angivna ämnen. 3.1.49 kommun: I balkens portalparagrafer anges vissa krav som återspeglas bristfälligt i den mera operativa lagtexten. Dagens ökade krav inom hållbarhets- och kretsloppsprinciper är huvudfrågor som tydligare bör återspeglas i lagtexten om dessa områden skall ha den betydelse som eftersträvas. 3.1.50 : Det föreligger delvis en bristande koppling mellan balkens portalparagrafer och den mer operativa lagtexten. Hållbarhets- och kretsloppsprincipen har exempelvis inte avsatt några spår i de lagtexter som reglerar avfallsfrågorna. Risk finns att vissa av portalprinciperna genom detta kan komma att tappa fotfäste och förlora i betydelse. 3.1.51 kommun: , som är en ramlag, bör inte ges en större omfattning än förslaget nu anger. Risken med ramlagstiftning är tolkningssvårigheter, som gör rågången mellan politiska beslut och administrativa åtgärder oklar. - - - Den största förtjänsten ur miljösynpunkt med den föreslagna lagstiftningen är de skärpningar och delvis nya grepp i de materiella reglerna som föreslås. Kombinationen av kvalitetsnormer och krav på bästa teknik har förespråkats av miljörättsforskaren . Angreppssättet är ett kraftfullt verktyg att genomdriva de normgivande myndigheternas målsättningar för miljön. Det skapar också förutsättningar för nya lagtekniska lösningar. Att tekniken inte är helt utan problem torde framgå av betänkandet. 3.1.52 och : Vi tillstyrker att utformas som en ramlag, dels för att kunna användas på ett flexibelt sätt efter hand som nya behov av reglering uppkommer, dels för att inte bli orimligt omfattande. anser vi det tveksamt ur demokratisk synpunkt att även mycket genomgripande reglering får beslutas av regeringen. Så kommer de viktiga frågorna om ansvarsfördelning mellan myndigheter, om prövning och om tillsyn att överlämnas till regeringen eller till myndighet som regeringen beslutar. Vi förutsätter att kommande förordningar utfärdas i nära samråd med berörda politiska organ på regional nivå och med sakkunniga inom berörda områden. Vi finner att medan stora viktiga avsnitt av lagen lämnas till regeringens beslut förelås detaljreglering som onödigtvis gör lagen svåröverskådlig och omfattande. Vi föreslår att onödiga detaljbestämmelser tas bort ur lagen och regleras i förordning. 3.1.53 : Miljölagstiftningen bör utgå från vad hänsynen till människor och miljö samt god hushållning med naturresurser kräver. Lagstiftningen bör utformas med utgångspunkt i de miljöproblem som är kända och förutsebara som den måste vara tydlig när det gäller hur problemen konkret skall angripas och så långt möjligt lösas. har inget att erinra mot en samlad översyn av lagstiftningen på miljöområdet. Tvärtom inser förbundet att en mer framåtsyftande lagstiftning på området är nödvändig. Förbundet förutsätter dock att regelverket utformas på ett sådant sätt att man åstadkommer en så god kostnadseffektivitet som möjligt i den samlade miljöpolitiken. delar den princip som slogs fast i miljöpolitiska beslut , nämligen att miljöfrågorna måste genomsyra alla samhällssektorer (den s.k. sektorsprincipen). Varje samhällssektor är skyldig att inom sitt område - självfallet utifrån en helhetssyn - utveckla hänsynen till miljön och ta ett mera genomgripande miljövårdsansvar än . Att en allt större del av miljöreglerna nu föreslås bli samlade i kan i sämsta fall bidra till att miljöfrågorna uppfattas som en "egen samhällssektor" och motverka strävan att bygga in miljötänkandet i alla samhällssektorer och olika slag av verksamheter. har valt att utforma som en ramlag. Kännetecknande för bestämmelser i en sådan lag är att de är oprecisa och därmed ger ett betydande tolkningsutrymme för de myndigheter eller domstolar som har att tillämpa bestämmelserna. En ramlag fylls därför ofta ut med mera detaljerade regler i regeringsförordningar och andra föreskrifter. Ett huvudskäl för att utforma som en ramlag har varit att hålla regelomfånget på en rimlig nivå. Fördelen anses främst vara att kan dra upp övergripande riktlinjer medan detaljerna överlämnas åt regering och myndigheter inom ramen för de bemyndiganden som ges i balken. På så sätt anses det också gå fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden så påkallar. Ett system med bemyndiganden framhålls vidare av kommittén som enkelt och effektivt och därmed fördelaktigt då det i EES-samarbetet liksom vid en eventuell svensk anslutning till EG blir aktuellt att anpassa den svenska miljölagstiftningen till . - - - inser att en ny samordnad miljölagstiftning - en miljöbalk - inte kan eller bör göras allt för detaljerad. Hur långt i detaljeringsgrad man bör gå är dock långt ifrån enbart en fråga om en effektiv och snabb beslutsprocess. Om förslaget till miljöbalk genomförs, kommer uppenbarligen en icke obetydlig del av de materiella reglerna att läggas fast av de berörda centrala myndigheterna, bl.a. i form av miljökvalitetsnormer. En övergång till författningsstyrda miljökvalitetsnormer innebär enligt förbundets uppfattning en maktförskjutning från kommunerna till de statliga myndigheterna. Hur stor förskjutningen blir kan inte nu överblickas eftersom konkretisering av normerna sker först genom senare föreskrifter. Denna oklarhet kan inte accepteras utifrån kommunernas självstyrelse. Spelreglerna och ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna måste enligt förbundet läggas fast med större tydlighet av den centrala politiska makten. Förbundet anser att det är av största vikt att vi i håller fast vid vår demokratiska lagstiftningsprocess, med en väl genomförd beredning innehållande bl.a. rimliga remisstider av utredningar m.m. innan regeringen lägger lagförslag på bord. Mot bakgrund härav vill förbundet starkt markera att en miljöbalk i princip skall innehålla de behövliga materiella bestämmelserna även om detta innebär ett merarbete inom och jämfört med kommitténs förslag till lagteknisk lösning. Det är enligt förbundet ytterst viktigt att behålla den öppenhet som vi har i den svenska beslutsprocessen och vi bör sikta på att detta också skall gälla för EG-frågor. medverkan och insyn i beredningsprocessen inom landet såväl som inom EG i de frågor som direkt berör kommunerna bör vara en självklarhet utifrån regler om kommunalt inflytande på lagstiftningsprocessen. Kommunernas erfarenheter av lagstiftning uppbyggd på breda bemyndiganden är negativa. Erfarenheterna visar att denna typ av bestämmelser har en klar tendens att leda till detaljstyrning från statliga myndigheter på ett sätt som knappast kan ha varit statsmakternas avsikt vid lagstiftningstillfället. Om bemyndiganden ändå bedöms som oundvikliga, är det ett kommunalt krav, att dessa innebär att endast regeringen och inte underlydande statliga verk ges denna möjlighet när det är fråga om bestämmelser med materiellt innehåll. 3.1.54 : Förslaget till miljöbalk är en mycket utpräglad ramlag med långt gående befogenheter för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter. Det är visserligen svårt att undvika att ett omfattande regelverk som miljölagstiftningen får karaktär av ramlag. Kommittén går emellertid för långt. anser att bestämmelser och sanktioner för överträdelser så långt möjligt måste anges direkt i lagtexten, detta för att skapa en enhetlig tillämpning av lagarna och en enhetlig och användbar rättspraxis. Det är således viktigt att alla de väsentliga reglerna, huvudreglerna, och det handlingsmönster som härtill är kopplat skall kunna utläsas ur lagtexten. Lagen är trots allt mer tillgänglig och av högre dignitet än förordningar och myndigheternas föreskifter. Det första kapitlet i förslaget till miljöbalk innehåller mål och grundläggande principer för balkens tillämpning. Dessa är emellertid, enligt föreningens uppfattning, för vaga och alltför allmänt hållna. Inledningskapitlets paragrafer måste, för att kunna utgöra ett bra tolkningsunderlag och därmed bli verkningsfulla, i många fall vara betydligt mer utförliga. Avsikten är att det första kapitlet skall kunna ge vägledning för tolkning och tillämpning av hela . Det är därför riktigt att, som i förslaget, en avsiktsförklaring formuleras i någon av de inledande paragraferna. Föreningen anser emellertid att det därutöver borde varit möjligt att i större utsträckning lägga fast grundläggande bestämmelser i inledningskapitlet. Den första paragrafen borde t.ex. klargöra att nu levande och kommande generationer av människor skall tillförsäkras en god miljö att leva i, att den biologiska mångfalden skall bevaras etc. Detta skulle ge en tydligare vägledning för de som skall tillämpa balken. Den oklarhet som finns om den första paragrafens status drabbar särskilt ändamålet att upprätthålla goda livsbetingelser för alla inom landet och de omkringliggande vattnen naturligt förekommande växt- och djurarter. Detta ändamål, bevarandet av den biologiska mångfalden, uttrycks nämligen inte tydligt i den fortsatta lagtexten. Det blir läsarens sak att försöka förstå att den biologiska mångfalden innefattas i begreppet miljö. Enligt föreningens uppfattning är detta inte tillfyllest. Man kan utgå från att många tillämpare av inte automatiskt kommer att koppla ihop miljöskydd och bevarande av biologisk mångfald. Deta beror bl.a. på dagens relativt konstlade uppdelning i miljöskydd, som avser utsläpp m.m. och som regleras i miljöskyddslagen, och naturvård, som traditionellt till stor del handlar om biologisk mångfald och som regleras i naturvårdslagen. bör på ett tydligt sätt integrera naturvård och miljöskydd. Balkens 2 kap. bör därför innehålla en definition av begreppet miljö där det uttryckligen förklaras att begreppet också innefattar den biologiska mångfalden. Alternativt bör den biologiska mångfalden och artbevarandemålet omnämnas överallt där det är relevant i balken, på samma sätt som den långsiktigt goda hushållningen med naturresurserna. önskar dessutom att ett långtgående skydd för hotade arter och deras livsmiljöer införs direkt i lagtexten, gärna bland de allmänna aktsamhetsreglerna. För övrigt behövs en definition av begreppet biologisk mångfald. 3.1.55 : Bruket av s.k. portalparagrafer i lagstiftningen bör undvikas. Det är bättre lagstiftningsmetodik att avstå från allmänna uttalanden och i stället ge lagen en direkt, operativt användbar text. Förslagets första kapitel kan av detta skäl med fördel utgå. - - - Enligt samfundets uppfattning innebär lagstiftningsmetoden med ramlagar en avsevärd risk för godtycke och rättsosäkerhet. För att en ramlag skall tjäna något förnuftigt ändamål måste den kompletteras med föreskrifter av regeringen eller myndigheter. Detta innebär att förutsägbarheten om vad som är tillåtet eller inte minskar, ett förhållande som från rättssäkerhetssynpunkt inger starka betänkligheter. Det är heller inte tillfredställande med en lagstiftning som i betydande utsträckning endast innehåller allmänna fraser vars egentliga innehåll skall eftersökas i förarbeten och uttalanden av lagstiftaren. Enligt samfundets mening leder en sådan lagstiftningsmetodik, i synnerhet i ett sådant mångskiftande ämne som det förevarande, endast till oreda med risk för betydande rättsförluster för enskilda och företag. Om utredningens påstående att den enda möjlgheten för att få till stånd en samlad miljöbalk är att utnyttja metoden med ramlag är korrekt finner samfundet att utredningens arbete i så måtto varit förfelat. Det finns enligt samfundets mening inte något egenvärde i att samla lagstiftningen på miljöområdet i en särskild balk. För att nå klarhet och reda vore det bättre om varje särskilt miljöområde fick sin egen reglering i särskild lag. Samfundet anser alltså att den gällande metoden med skilda lagar är att föredra framför en miljöbalk enligt utredningens förslag. Det ligger emellertid i sakens natur, att de skilda lagarna skall samordnas så att de blir uttryck för samma synsätt på miljöfrågorna, d.v.s. en modern lagstiftning utifrån gemensamma utgångspunkter. 3.1.56 : De allmänna bestämmelserna i förslagets inledande kapitel är utformade på ett alltför kategoriskt sätt. Det förefaller svårt att i praktisk verksamhet översätta kraven på att kommande generationer inte bara skall leva i en god miljö utan även en hälsosam sådan. Kraven på bevarandet av den biologiska mångfalden förefaller mer långsiktiga än vad som fastställdes vid . Vi anser att de inledande paragraferna bör formuleras om för att möjliggöra en praktisk tillämpning av lagstiftningen. 3.1.57 och : 1 kap. 3 § Det föreslås att texten ges följande lydelse: P 2. Vad som utvinns ur naturen skall kunna användas och slutligt tas om hand utan att denna utsätts för oacceptabel påverkan. - - - Såsom har anfört i sitt särskilda yttrande kan det ifrågasättas om inte nödvändiga ändringar varit möjliga att åstadkomma med förhållandevis enkla medel inom ramen för det befintliga regelverket. Kommitténs omfattande arbete har således sannolikt gått långt utöver vad som erfordrats för att uppnå ett väl fungerande system. Balken har utformats som en ramlag, vilket innebär att en mycket stor del av miljöområdet kommer att regleras av regerings- och myndighetsföreskrifter. Eftersom flera myndigheter kan komma att meddela föreskrifter med stöd av balken eller regeringsbemyndigande finns risk för att föreskrifterna blir dels alltför många och alltför olika utformade, dels svåra att tolka och tillämpa. - - - En samlad miljöbalk kan bidra till en förbättrad överskådlighet och ökad effektivitet, endast under förutsättning att den kompletterande förordnings- och föreskriftssamlingen utformas rätt. Den eventuella förtjänst som kan uppnås genom samordningen av de centrala lagarna riskerar annars att gå helt förlorad i en snårskog av förordningar och föreskrifter. Vi vill i sammanhanget också framhålla vikten av att förordningar och föreskrifter utarbetas med små och medelstora företags särskilda behov framför ögonen. Om exempelvis generella föreskrifter skall få den betydelse som eftersträvas i betänkandet måste kraven på överskådlighet och tydlighet sättas mycket högt. Annars är risken uppenbar att regelverket blir omöjligt att tillämpa för andra än miljöjuridiska experter, vilka för övrigt är sällsynta både inom offentlig förvaltning och näringsliv. 3.1.58 , LRF: har valt att utforma som en ramlag. En sådan lag utmärks av att bestämmelserna i den har karaktär av övergripande riktlinjer. Det ankommer sedan på regering och underordnade myndigheter att utfärda förordningar och andra föreskrifter inom ramen för bemyndiganden som ges i lagen. Huvudmotivet för den använda lagstiftningstekniken är praktiskt betingat. Kommittén anger att med den ifrågavarande tekniken går det fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden påkallar det. Det betonas särskilt att nya och oväntade faror snabbt kan dyka upp och vara av så allvarlig natur att de kräver omedelbara åtgärder. LRF kan, mot bakgrund av de snabba förändringar som förekommer på miljöområdet, godta ett system vilket lämnar ett visst utrymme åt att kunna ändra i regelverket utan att varje gång vända sig till . Kommittén har emellertid, enligt LRFs uppfattning, gått alldeles för långt i sin iver att utforma regler med bemyndiganden.- - - Om praktiska skäl kan anföras till förmån för ramlagsutformningen, finns det andra skäl som med stor tyngd talar mot användandet av en sådan lagstiftningsteknik. Användningen av ramlag innebär en maktförskjutning från till regeringen och därefter vidare till förvaltningsmyndigheterna. inflytande över normgivningen minskar således, vilket är ett hot mot demokratin. Lagstiftningstekniken i fråga innebär vidare att risken för godtycke och rättsosäkerhet ökar. Bland rättssäkerhetsproblemen kan särskilt betonas den bristande förutsebarheten och den minskade överskådligheten som följer av ett regelverk bestående av övergripande riktlinjer utfyllda med ett stort antal förordningar och föreskrifter. Detta i förening med att förordningar och föreskrifter saknar förarbeten skapar oklarheter om vad som gäller. Enskilda kan härvid tvingas till överklaganden i ökande omfattning för att komma till sin rätt. Härvid kommer i fokus frågan om den enskildes rätt till ersättning för överklagandekostnaderna. Den enskilde har inte rätt till sådan ersättning i förvaltningsprocess även om överklagandet leder till bifall. Det är av allmänt intresse att klarhet vinnes om innebörden av gällande bestämmelser. Om sådan klarhet måste vinnas genom överklaganden från enskildas sida, är det rimligt att det allmänna tar ett ansvar för den enskildes kostnader för överklagandet. LRF vill peka på de erfarenheter som finns från byggbranschen som efterhand kommit att regleras sönder med åtföljande starkt negativa konsekvenser för utvecklingen inom sektorn. 3.1.59 , TCO: TCO tillstyrker att lagstiftningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet samlas och samordnas så att en gemensam grund för det framtida arbetet skapas. För att kunna anpassa lagstiftningen till den snabba utvecklingen inom miljöområdet är det nödvändigt att skapas som en ramlag. Detaljregleringen bör ske genom föreskrifter och miljökvalitetsnormer. Det är angeläget att arbetet med föreskrifter och normer sker målmedvetet och med hög intensitet. TCO stödjer huvudprinciperna bakom , dvs. försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen och principen att förorenaren betalar, och anser att dessa principer bör genomsyra miljöarbetet. 3.1.60 Akademikers , /SR: Grundidén, att balken är till för att skydda och vårda naturen, förebygga ohälsa och att hushålla med naturens resurser är bra. Framförallt att det är tydligt markerat att det är angelägenheter för var och en. Det föreligger delvis en bristande koppling mellan balkens portalparagrafer och den mer operativa lagtexten. Hållbarhets- och kretsloppsprincipen har exempelvis inte avsatt några spår i de lagtexter som reglerar avfallsfrågorna. Risk finns att vissa av portalprinciperna genom detta kan komma att tappa fotfäste och förlora i betydelse. 3.1.61 : Bland mål och grundläggande principer saknas skyddet av människors upplevelse av naturen, dvs. skyddet av friluftsliv och allemansrätt. Friluftsaspekten har en framträdande plats i nuvarande naturvårdslag, men verkar bortglömd i balkens två inledande paragrafer. Det finns många anledningar för stat och kommun att skydda förutsättningarna för, och bevara och utveckla möjligheterna till friluftsliv. har i skriften sammanställt en rad goda skäl för kommuner att satsa på friluftsliv. 3.1.62 Föreningen : De mycket långtgående, allmänt formulerade målsättningarna bör stramas upp. Lagstiftningen riskerar annars att uppfattas som orealistisk och förlora i trovärdighet. - - - Hushållning med energi är väsentlig. Vi måste dock av såväl praktiska som principiella skäl ifrågasätta lämpligheten av en bestämmelse som i hushållningshänseende jämställer energi såsom sådan med naturresurser. Om det, såsom framgår av specialmotiveringen, är de naturresurser som tas i anspråk vid energiutvinning som egentligen avses, bör detta också framgå av bestämmelsen (2 kap. 5 §). Hushållningen med naturresurser behandlas emellertid i 5 och 6 kapitel och bestämmelsen förefaller därför överflödig. 3.1.63 : I inledande kapitel anges ett antal grundläggande principer som skall genomsyra lagen och ligga till grund för myndigheters och enskildas tillämpning av densamma. måste ge uttryck för en högre ambitionsnivå i fråga om hushållningen med naturresurser. Hushållningsprincipen måste tydligt komma till uttryck i inledande kapitel, och därmed få en större tyngd. Enligt mening har hushållningstänkandet inte fått det genomslag i , som är nödvändigt för att uppnå en hållbar utveckling. Det måste tydligt markeras, att förnyelsebara naturresurser endast får uttas i den utsträckning naturen tål, det vill säga i en takt då förnyelsen inte äventyras. Uttag av icke förnyelsebara naturresurser bör i princip vara förbjudet. Att en icke förnyelsebar naturresurs kan återanvändas är inte i sig ett acceptabelt skäl för att tillåta uttag. Mot bakgrund av detta anser att bör ge uttryck för en absolut gräns som inte får överskridas ifråga om vilka risker som kan accepteras beträffande naturresurshushållningen. 3.1.64 : Kommitténs huvuddirektiv att försöka samla och samordna miljölagstiftningen är en nödvändighet för dagens miljöarbete. Den nuvarande lagstiftningen speglar inte de tankar och visioner vi har t.ex. , Kretsloppspropositionen m.m. En gemensam miljöbalk ger ökad tyngd och kraft åt miljöfrågorna. 3.1.65 : I ett samhälle, baserat på marknadsekonomi, privat äganderätt och personlig frihet för medborgarna, kan det inte som en genomgående princip gälla att "den som vill göra något som kan påverka människors hälsa eller miljö" skall visa att åtgärden inte kommer att medföra skada eller olägenhet. Tvärtom måste den grundläggande principen i vara att människorna själva skall ha förtroendet att bedöma konsekvenserna av sitt handlande. Den civilrättsliga och straffrättsliga lagstiftningen säkerställer att människorna handlar i överensstämmelse med samhällets övrordnade mål. Detta måste gälla även på miljöområdet. delar i princip kommitténs uppfattning att skador i första hand bör förebyggas. Principen ger dock ringa ledning för människornas handlande i det enskilda fallet. Det är uppenbart att miljön i många fall störs på grund av människornas aktivitet - produktion och konsumtion - för att öka sin materiella standard. Störningarna är i de flesta fall förenade med ekonomisk - förbättrade materiella villkor. Det är just därför den störande åtgärden har vidtagits. Det måste med skärpa framhållas att miljöskyddet i praktiken handlar om att göra en lämplig avvägning mellan skadeförebyggande åtgärder och önskemålen om ökat materiellt välstånd. 3.2 Samordning av lagstiftningen 3.2.1 Justitiekanslern: av vilka lagar som bör samlas i en miljöbalk synes vara väl avvägd.