prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — I direktivet om gruppbaserad tillsyn har ägarintresse definierats som ett innehav av andelar eller aktier i ett företag som representerar antingen av rösterna eller av kapitalet. Definitionen överensstämmer alltså inte med den som före- slagit. Det skulle föreligga fördelar om samma definition av begreppet intresseföretag kunde användas i årsredovisningslagarna och i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. skulle då kunna användas även i den sistnämnda lagen i stället för ägarintresse. Med hänsyn till de skillnader i definitionerna av begreppen som redovisats ovan och i avvaktan på den fortsatta beredningen av förslag bör dock begreppet intresseföretag inte användas i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. I fortsättningen kommer därför benämningen ägarintresse att användas när det är fråga om ägarintresse enligt direktivet om gruppbaserad tillsyn. I 1 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385) definieras begreppen moderbolag, dotterföretag och koncern. Motsvarande definitioner finns i 1 kap. 3 § bankaktiebolagslagen (1987:618), 1 kap. 2 § sparbankslagen (1987:619) och 1 kap. 8 § föreningsbankslagen (1987:620). föreslår i sitt betänkande att definitionerna i de nämnda lagarna ändras. Kommitténs förslag innebär bl.a. att den s.k. sekundärregeln i aktiebolagslagen upphävs. Denna regel innebär att om ett aktiebolag på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensamt har ett bestämmande inflytande över en juridisk person och en betydande andel i resultatet av dess verksamhet, är aktiebolaget ett moderbolag och den juridiska personen dotterföretag även om ingen rösträttsmajoritet före- ligger. Koncernbegreppet i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag bör så långt som möjligt motsvara den som gäller på redovisningsområdet och den allmänna bolagsrättens område. I avvaktan på att förslag om ett nytt koncernbegrepp behandlats färdigt bör därför det nu gällande koncernbegreppet behållas i den nya kapitaltäckningslagen. Enligt direktivet om gruppbaserad tillsyn skall alla företag som, enligt de behöriga myndigheternas bedömning, utövar ett bestämmande inflytande över ett annat företag anses vara ett moderföretag. Vidare skall alla företag som, enligt de behöriga myndigheterna, ett moderföretag utövar ett bestämmande inflytande över vara att anse som ett dotterföretag. Det kan ifrågasättas om denna bestämmelse är tvingande på så sätt att måste införa en bestämmelse som föreskriver att en koncern skall, utan hinder av andra regler, anses föreligga när bedömer att ett bestämmande inflytande utövas. När ett företag skall anses vara ett moder- eller dotterföretag och således en koncern föreligger bör emellertid klart framgå av lagtexten. En annan sak är att inspektionen i sin tillsynsverksamhet har att bedöma om en koncern föreligger enligt rekvisiten i lagen. I lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag införs ett nytt begrepp, finansiell företagsgrupp. En sådan företagsgrupp kan föreligga i tre olika situationer. Den första situationen är om ett kreditinstitut, ett värdepappersbolag eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet är moderföretag till kreditinstitut, värdepappersbolag, motsvarande utländskt företag eller finansiellt institut. Den andra situationen avser det fallet att ett kreditinstitut, ett värdepappersbolag eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet innehar ägarintresse i kreditinstitut, värdepappersbolag, motsvarande utländskt företag eller finansiellt institut. För att ägarintresset skall ingå i den finansiella företagsgruppen krävs att företaget som det finns ägarintresse i leds tillsammans med ett eller flera andra företag och varje företags ansvar är begränsat till den andel av kapitalet som företagen innehar. Det är således fråga om ett samriskföretag (joint venture). Slutligen kan en finansiell företagsgrupp föreligga om ett kreditinstitut, ett värdepappersbolag eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet har ett dotterföretag eller en andel av ett samriskföretag enligt ovan. Begreppet finansiell företagsgrupp avviker något från koncernbegreppet, dels genom att sådana ägarintressen som inte är dotterföretag ingår, dels genom att inte alla dotterföretag ingår. Såsom anfört bör det inte vara några skillnader beroende på om ägaren i gruppen är ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet. Enligt artikel 5.3 i direktivet om gruppbaserad tillsyn skall de behöriga myndigheterna bestämma om och hur sammanställning skall ske i vissa fall av ägarintresse (se vidare avsnitt 8.7). Av artikel 5.4 framgår också att de behöriga myndigheterna skall bestämma om och hur sammanställningen skall ske när det föreligger ett väsentligt inflytande, gemensam ledning eller gemensamma förvaltningsorgan. Med hänsyn härtill bör det av lagen framgå att regeringen får föreskriva att bestämmelserna om finansiella företagsgrupper skall gälla även i de fall som anges i artikel 5.3 och 5.4. Såsom Hovrätten över och anmärkt är det här fråga om normgivning vilken förutsätter att delegation från till förvaltningsmyndighet endast kan ske genom förmedling av rege- ringen. Denna föreskriftsrätt kan således, genom bemyndigande, överlåtas till . Inspektionen får härigenom ett visst spelrum att avgöra om en finansiell företagsgrupp föreligger. När en finansiell företagsgrupp föreligger skall även anknutna företag ingå om de är dotterföretag eller om de är ett samriskföretag. När det är fråga om sådana finansiella företagsgrupper som , efter regeringens bemyndigande, får föreskriva om skall även ett anknutet företag ingå i den finansiella företagsgruppen. 8.3 Omfattningen av tillsynen av finansiella företagsgrupper Regeringens förslag: Vad som föreskrivs om kapitalkrav för kreditrisker och marknadsrisker samt kontroll av stora exponeringar skall tillämpas även på den samlade ekonomiska ställningen för en finansiell företagsgrupp. För finansiella företagsgrupper gäller att gränserna för förvärv av placeringsaktier inte får överskridas av företagsgruppen. Det skall finnas tillfredsställande interna kontrollrutiner hos företag som skall upprätta eller ingå i en gruppbaserad redovisning för att göra det möjligt att få fram den information som behövs för att uppnå syftet med tillsynen av den finansiella företagsgruppen. Den samlade ekonomiska beräkningen skall göras på alla finansiella företagsgrupper där moderföretaget eller företaget som innehar ägarintresse är hemmahörande i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag med undantag för att det av lagtexten inte längre framgår att försäkringsföretag inte ingår i sammanställningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. anser att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 15 a § bankrörelselagen är onödigt restriktiva jämfört med andra banksamordningsdirektivets. Det blir således en diskrepans mellan och som kan medföra konkurrensnackdelar för de svenska bankerna. anser att det saknas anledning att behålla en regel om att försäkringsföretag och vissa dotterföretag till försäkringsföretag inte omfattas av reglerna om kapitalkrav m.m., eftersom försäkringsföretag normalt inte ingår i en finansiell företagsgrupp. Ytterligare en anledning till att inte behålla den regeln är att även banker etablerar s.k. captivebolag, dvs. försäkringsbolag vars huvudsakliga verksamhet är att försäkra den egna koncernen mot risker avseende exempelvis kreditförluster, förmögenhetsbrott och egendomsskador. Riskerna ligger således kvar i den finansiella företagsgruppen i den mån ett captivebolag inte återförsäkrar sig. Dessutom kan captivebolagets placeringar och åtaganden vara av betydelse för gruppen. Syftet med gruppbaserad tillsyn kan alltså komma att urholkas om sådana bolag undantas från bestämmelserna. Enligt inspektionens uppfattning bör ett captivebolag normalt anses vara ett anknutet företag och därmed ingå i den finansiella företagsgruppen. Även vid en bedömning enligt de särskilda utvidgningsmöjligheterna, att besluta om en finansiell företagsgrupp föreligger, kan detta bli resultatet. Om försäkringsföretagen undantas från kapitalkraven m.m. kommer således även captivebolagen att undantas från tillämpningen av reglerna. : I direktiven om gruppbaserad tillsyn, stora exponeringar och kapitalkrav för kreditinstitut och värdepappersföretag uppställs regler för tillsyn över finansiella företagsgrupper. eller värde- pappersföretaget varken moder- eller dotterföretag och finns inte något företag som det finns ägarintresse i utövas tillsynen över företaget individuellt i enlighet med gällande tillsynsregler. Enligt artikel 3.1 i direktivet om gruppbaserad tillsyn skall ett kredit- institut eller ett värdepappersföretag som är moderföretag till kreditinstitut, värdepappersföretag eller finansiellt institut eller som har ägarintresse i sådant institut stå under tillsyn på grundval av sammanställning av institutens ekonomiska ställning, i den omfattning och på det sätt som föreskrivs i artikel 5. Vidare skall enligt artikel 3.2 ett kreditinstitut eller ett värdepappers- företag vars moderföretag är ett holdingföretag med finansiell verksamhet stå under tillsyn på grundval av sammanställning av institutets ekonomiska ställning med den som gäller för holdingföretaget, i den omfattning och på det sätt som föreskrivs i artikel 5. Sammanställningen innebär inte att de behöriga myndigheterna skall utöva någon tillsynsfunktion i förhållande till holdingföretaget som sådant. Tillsynen vad gäller kapitalkrav för kreditrisker, kapitalkrav för mark- nadsrisker och kontroll av stora exponeringar skall, enligt artikel 3.5, utövas på grundval av sammanställning. Medlemsstaterna skall, när det är lämpligt, besluta om de åtgärder som behövs för att holdingföretag med finansiell verksamhet skall omfattas av bestämmelserna om gruppbaserad tillsyn. I andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) anges dels att inget kreditinstitut får ha ett kvalificerat innehav, som motsvarar av institutets kapitalbas, i ett företag som varken är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut, dels att ett kreditinstituts sammantagna kvalificerade innehav i andra företag än kreditinstitut, finansiella institut och vissa andra företag inte får överstiga av institutets kapitalbas (artikel 12.1 och 12.2). Det följer av artikel 3.5 att kontroll av att dessa gränser inte överskrids även skall utövas genom tillsyn och övervakning på grundval av sammanställning av kreditinstitutens ekonomiska ställning. Av artikel 3.6 följer att de behöriga myndigheterna skall se till att det i alla företag, som omfattas av sådan gruppbaserad tillsyn som utövas över ett kreditinstitut eller ett värdepappersföretag, finns tillfredsställande interna kontrollrutiner för att ta fram den information som kan vara av betydelse för att uppnå syftet med tillsynen. Om ett kreditinstitut eller ett värdepappersföretag, vars moderföretag är ett kreditinstitut eller ett värdepappersföretag, är beläget i ett annat EES-land och beviljats auktorisation där skall, enligt artikel 3.8, de behöriga myndigheterna som har beviljat auktorisationen tillämpa gränserna enligt artikel 3.5 på kreditinstitutet eller värdepappersföretaget, individuellt eller, i förekommande fall, på delsammanställning. Enligt artikel 3.9 får de behöriga myndigheter som auktoriserat dotterföretaget dock, genom bilaterala avtal, delegera ansvaret för tillsynen till de behöriga myndigheterna som beviljat moderföretaget auktorisation och utövar tillsyn över detta. Kommissionen skall hållas underrättad om förekomsten av sådant avtal och deras innehåll samt vidarebefordra sådan information till de behöriga myndigheterna i övriga medlemsstater och till . När det gäller bilaterala avtal som avser värdepappersföretag skall informationen i stället vidarebefordras till rådet och kommissionen. Skälen för regeringens förslag: En sammanställning skall, enligt direktivet om gruppbaserad tillsyn, göras beträffande alla företagsgrupper där det ägande företaget är kreditinstitut eller holdingföretag med finansiell verksamhet. För holdingföretag med blandad verksamhet med huvudkontor inom gemenskapen gäller i stället en skyldighet att lämna information. Enligt direktiv gällde kravet på sammanställning endast de fall då moderföretaget var ett kreditinstitut. I ingressen till direktiv om gruppbaserad tillsyn anges att tillsynen för att vara verksam måste tillämpas på alla bankgrupper, även sådana grupper där moderföretaget inte är ett kreditinstitut. I och med direktiv har därför, som angetts ovan, kravet på tillsyn av finansiella företagsgrupper utvidgats till att även omfatta de fall där ett kreditinstituts moderföretag är ett holdingföretag med finansiell verksamhet. Vidare kan tillsynen utövas redan när ett kreditinstitut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet har ett ägarintresse. Omfattningen av tillsynen av finansiella företagsgrupper har utvidgats till att förutom kapitalkrav för kreditrisker även avse kapitalkrav för marknadsrisker och kontroll av stora exponeringar. Kontroll skall även ske av kreditinstituts kvalificerade innehav av aktier eller andelar i andra företag. Direktivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut, 93/6/EEG, utgör en del av en internationell strävan att åstadkomma gemensamma regler avseende övervakning av värdepappersbolag och kreditinstitut. Det är enligt direktivet önskvärt att göra behandlingen av kreditinstitut och värdepappersbolag likvärdig genom att utveckla gemensamma normer för de marknadsrisker som kreditinstitut och värdepappersbolag utsätter sig för. Vidare är det viktigt att ge en heltäckande modell för övervakningen av dessa risker. I direktivet om gruppbaserad tillsyn fastställs inte några gemensamma regler för sammanställd redovisning av marknadsrisker i kreditinstitut. Direktivet om gruppbaserad tillsyn är inte heller tillämpligt på finansiella företagsgrupper som omfattar en eller flera värdepappersbolag men som inte omfattar några kreditinstitut. Genom kapitalkravsdirektivet införs emellertid regler om tillsyn av finansiella företagsgrupper utsatta för marknadsrisker och för finansiella företagsgrupper som innehåller värdepappersbolag men inte kreditinstitut. Med hänsyn till de ändringar av reglerna om tillsyn av finansiella före- tagsgrupper som skett genom de ovan beskrivna direktiven måste ändringar även göras i den svenska lagstiftningen för att skall uppfylla direktivens krav. Av 2 kap. 11 § bankrörelselagen följer att om en bank har ett dotterföretag skall reglerna om kapitalkrav tillämpas även på koncernen (konsoliderat kapitalkrav). Det konsoliderade kapitalkravet omfattar emellertid inte försäkringsföretag och sådana dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Bestämmelsen om konsoliderat kapitalkrav i bankrörelselagen omfattar endast det fall att moderföretaget är en bank. I lagen om kreditmarknadsbolag finns också regler om konsoliderat kapitalkrav. I 4 kap. 4 § nämnda lag föreskrivs att ett konsoliderat kapitalkrav föreligger om ett kreditmarknadsbolag har ett dotterföretag. Det framgår vidare av 5 kap. 4 § lagen om värdepappersrörelse att om ett värdepappersbolag har ett dotterföretag skall vad som föreskrivs om kapitalkrav tillämpas även på koncernen. Reglerna som finns i bankrörelselagen, lagen om värde- pappersrörelse och lagen om kreditmarknadsbolag måste ändras så att tillsyn kan utövas också när ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag ingår i en finansiell företagsgrupp, utan att detta företag är ett moderföretag. Dessutom skall beräkningen av den samlade ekonomiska ställningen inte bara omfatta dotterföretagen utan också företag som det finns ägarintresse i. Någon tillsyn av ett holdingföretag som sådant skall emellertid inte föreligga. Vidare måste omfattningen av tillsynen över de finansiella företagsgrupperna utvidgas till att, förutom kapitalkrav för kreditrisker, omfatta kapitalkrav för marknadsrisker och kontroll av begränsningarna av stora exponeringar. Tillsynen beträffande marknadsrisker bör dock träda i kraft först i samband med att regleringen av dessa träder i kraft dvs. I 2 kap. 15 a § bankrörelselagen stadgas att om en bank ingår i en koncern gäller för varje företag inom koncernen en begränsning av innehav och åtaganden i ett enskilt företag. Regeln innebär att varje företag i koncernen endast får förvärva aktier inom en ram som motsvarar av kapitalbasen och att innehav och åtagande i ett enskilt företag får sammanlagt uppgå till högst av ramen. Undantag gäller för försäkringsföretag och sådana dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Dessutom får, om en bank ingår i en koncern, koncernens sammanlagda innehav inte motsvara av röstetalet för samtliga aktier i aktiebolaget. kan medge undantag från denna begränsning. Vid beräkning av koncernens innehav skall dock, intill ett innehav motsvarande av röstetalet i bolaget, bortses från aktier som innehas av försäkringsföretag i koncernen eller av dotterföretag till ett försäkringsföretag. När denna bestämmelse infördes angavs i förarbetena (prop. 1990/91:154 s. 54 ff) att möjligheter borde ges till bankerna att inom en mindre ram förvärva aktier och delta i finansieringsverksamhet som traditionellt betraktats som mer riskfylld. Avsikten var att även i fortsättningen förhindra att placeringarna får karaktär av ägarintresse i strid med bankernas oberoende ställning och grundläggande uppgifter. Med tanke på att denna placeringssektor för svenska banker innebar något av en principiell nyordning borde, enligt förarbetena, öppningen totalt sett vara försiktig. Det finns , trots vad anfört, inte skäl för att utvidga denna ram för förvärv av placeringsaktier som gäller för bankerna. Den svenska lagstiftningen, som således föreskriver hårdare krav än vad som krävs enligt andra banksamordningsdirektivet, omfattar endast koncernföretag, dvs. moderföretag och dotterföretag. Enligt direktiven måste även hänsyn tas till aktieinnehav i företag vari ägarintresse föreligger. En bestämmelse bör därför införas som innebär att bestämmelsen i bankrörelselagen även skall omfatta en finansiell företagsgrupp. I 3 kap. 6 § lagen om kreditmarknadsbolag finns en bestämmelse som motsvarar regeln i andra banksamordningsdirektivet avseende begränsning av förvärv av placeringsaktier. Någon bestämmelse om att begränsningen skall gälla annat än individuellt finns emellertid inte varför även denna bör kompletteras i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag så att bestämmelsen i kreditmarknadsbolagslagen omfattar även en finansiell företagsgrupp där ett kreditmarknadsbolag ingår. En bestämmelse om kontroll av kvalificerat innehav av placeringsaktier föreslås bli införd för värdepappersbolag med tillstånd att ta emot medel på konto och lämna kredit (se 3 kap. 1 a § i förslaget till lag om ändring i lagen om värdepappersrörelse). Av direktivet framgår att om ett moderföretag, som är ett motsvarande kreditinstitut eller värdepappersföretag, är hemmahörande i ett annat EES-land än ett eller flera dotterföretag, som också är kreditinstitut eller värdepappersföretag, skall den samlade ekonomiska beräkningen ske särskilt för det eller de kreditinstitut eller värdepappersföretag som är hemmahörande i ett annat land än moderföretaget. En sammanställning bör således ske i och med stöd av bestämmelserna i kapitaltäckningslagen för de underkoncerner som är hemmahörande i . Direktivet ger dock de behöriga myndigheter som beviljat dotterföretaget auktorisation möjlighet att träffa avtal om att ansvaret för tillsynen delegeras till den myndighet som beviljat moderföretaget auktorisation. Det föreligger dock inte skäl för att skall överlåta sitt tillsynsansvar för de i hemmahörande kreditinstituten eller värdepappersbolagen. Det är av vikt att detta tillsynsansvar utövas av hemlandsmyndigheten varför möjligheter att avtala om att ansvaret skall delegeras till moderföretagets hemlandsmyndighet inte bör medges. Denna bedömning delas av . För att syftet med tillsynen över de finansiella företagsgrupperna skall kunna uppnås måste ha möjlighet att erhålla den information som kan vara behövlig. För att informationen skall kunna tas fram förutsätts att det för alla företag i en koncern eller en företagsgrupp finns tillfredsställande interna kontrollrutiner. Det bör därför av lagtexten framgå att alla företag i en finansiell företagsgrupp skall ha tillfredsställande interna förvaltnings- och redovisningsrutiner. Det är även viktigt att ett moderföretag eller ett företag som innehar ägarintresse får de upplysningar som är nödvändiga från andra företag inom en finansiell företagsgrupp så att redovisningskraven kan uppfyllas. Likaså bör det föreligga en skyldighet för en finansiell företagsgrupp att lämna de upplysningar som behövs för att inspektionen skall kunna utöva tillsynen över gruppen. Såsom uppgett ingår ett försäkringsföretag normalt inte i en finansiell företagsgrupp. I den mån ett s.k. captivebolag driver försäkringsrörelse ingår det således inte heller i tillsynen över gruppen. Enligt försäkringsrörelselagen har ett försäkringsbolag begränsade möjligheter att driva någon annan verksamhet än försäkringsrörelse. Det skulle antagligen leda för långt att göra den bedömningen att ett försäkringsbolag skall kunna anses vara ett anknutet företag. Med hänsyn härtill skulle inte heller ett captivebolag kunna anses vara ett anknutet företag eftersom dess huvudsakliga verksamhet är att driva försäkringsrörelse. Det pågår inom EU ett arbete som syftar till att försöka få en gemensam tillsyn över finansiella konglomerat, dvs. företagsgrupper som innehåller både kreditinstitut och försäkringsföretag. I avvaktan på att detta arbete leder fram till ett direktiv om tillsyn över finansiella konglomerat finns det inte skäl att i införa speciella regler om försäkringsföretag som kan ingå i en finansiell företagsgrupp. Ett captivebolag kan inte heller anses utgöra ett finansiellt institut då dess huvudsakliga verksamhet inte faller in under definitionen av ett sådant institut. 8.4 Undantag från tillsynen Regeringens förslag: Tillsynen över kreditinstitut och värdepappersbolag skall ske både individuellt och på gruppbaserad grund. får i ett enskilt fall medge att ett dotterföretag eller ett företag som det finns ägarintresse i undantas från sammanställningen samt medge att ett sådant företag utelämnas från den gruppbaserade redovisningen. Förutsättningarna för att undantag kan medges är att företaget är beläget i tredje land och det föreligger rättsliga hinder för överföring av information från ett sådant företag, att företaget är av mindre betydelse eller att en sammanställning skulle vara olämplig eller vilseledande. får - om ett dotterföretag som är kreditinstitut eller värdepappersbolag inte tas med i sammanställningen eller redovisningen - fordra att moderföretaget lämnar den information som inspektionen behöver för sin tillsyn över dotterföretaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. anser att tillsynsreglerna bör ses över så att kapitalkrav, stora exponeringar etc. kan beräknas enbart på koncern- eller gruppnivå när det är fråga om finansiella företagsgrupper.