prop · GI03176 · 1995-01-01 00:00:00 — Förslagen om en sådan begränsning av lagringsskyldigheten för kol möjliggör betydande förenklingar i regelsystemet. Denna fråga behandlas närmare i författningskommentaren (avsnitt 13.1). 7 Lagring för elproducerande anläggningar Regeringens förslag: Liksom nu skall innehavare av vissa oljekondensverk och gasturbinanläggningar för elproduktion vara skyldiga att lagra bränsle för anläggningens drift, i första hand för krigs- situationer. För oljekondensverken skall lagras det bränsle som behövs för att varje verk skall kunna drivas med full kapacitet som motsvarar kravet på uthållighet enligt gällande planeringsförutsättningar. För gasturbinerna skall lagringen medge full drift under fem sjättedelar av . Lagringsmängderna för varje verk eller anläggning bestäms av tillsynsmyndigheten på grundval av riktlinjer från regeringen. Den föreslagna ordningen skall gälla i avvaktan på en samlad lösning av frågan om beredskapskraven på elsystemet. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () riktar kritik mot () räkneexempel över behovet av el i krigssituationer, enligt vilka förbrukningen kan reduceras till omkring hälften av den normala. FOA anser att mer långtgående restriktioner bör kunna godtas. Med hänsyn till elförsörjningens nyckelfunktion anser dock FOA att det bör finnas en viss säkerhetsmarginal i förhållande till bedömningar av förbrukningen. FOA stöder därför OLU:s slutsats att bränsle bör lagras i en omfattning som svarar mot full eller nära full elproduktion i de berörda anläggningarna som är planeringsgrundande. framför liknande synpunkter. () påpekar att beredskapskravet för oljekondensverk och gasturbiner gäller enbart skyldighet att hålla lager av bränsle och inte skyldighet att hålla anläggningen i skick för att kunna producera elkraft under kriser och krig. anser att det till lagringsskyldigheten borde kopplas ett sådant krav. Flera andra remissinstanser efterlyser ett mer samlat grepp på be- redskapsfrågorna för elproduktionen. och pekar på att kravet på beredskapslagring av olja medför risk för att den typ av reservanläggning som lagringsskyldigheten gäller avvecklas eller inte uppförs. och anser att frågor om bränslelagring för elproduktion bör behandlas i samband med övriga åtgärder för elberedskapen. OLU:s förslag om att lagringen även fortsättningsvis skall grundas på ålägganden enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK) och finansieras av de lagringsskyldiga möter kritik från flera remissinstanser. påpekar att lagringen utförs av några stora kraftproducenter och att den är knuten till anläggningar som utgör reservkapacitet för hela elsystemet. På en framtida avreglerad elmarknad kommer därför kravet på lagring för dessa anläggningar att gynna producenter och säljare av kraft utan sådan kapacitet. , och anser att förslaget skapar skillnader i konkurrensvillkoren. presenterar ett alternativt förslag till krigslagring för elproduktionen. Förslaget innebär att lagringskapacitet skulle finnas tillgänglig men att lagren skulle fyllas först i händelse av att risken för krig bedömdes bli reell. föreslår en sådan modell med hänvisning till att den skulle vara betydligt mer kostnadseffektiv än OLU:s modell. anser att det vore önskvärt med en flexiblare be- redskapsplanering som medger ändringar i lagringsvolymer när nya försvarsbeslut eller hotbedömningar ändrar förutsättningarna. Skälen för regeringens förslag: I det svenska elproduktionssystemet finns ett antal oljebaserade anläggningar som normalt svarar för en liten del av den årliga produktionen men som har mycket stor betydelse för systemets funktion. Oljekondensverkens uppgift är att utgöra reservkapacitet. Gasturbinanläggningarnas uppgift är främst att klara tillfälliga förbrukningstoppar och bortfall av andra kraftverk. Genom att nästan alla oljekondensverk och gasturbiner finns nära befolkningscentra i Syd- och har de stort värde i krig, då det nationella överföringssystemet kan antas vara ur funktion eller utsatt för svåra störningar. har innehavarna av de större oljekondensverken och gasturbinanläggningarna - , och ytterligare några kraftföretag - varit ålagda att hålla beredskapslager. Lagren är avsedda primärt för krigssituationer, även om oljekondensverkens lager tillfälligt kan få tas i anspråk vid t.ex. torrår. Till skillnad från vad som gäller för beredskapslagringen i allmänhet bestäms lagringsskyldigheten inte av bränsleförbrukningen under basåret utan av vissa antaganden om behovet av att driva anläggningarna i krig. Genom föreskrift i förordning har regeringen ålagt tre kraftföretag att hålla sammanlagt olja i lager för fem kondensverk. För gasturbinanläggningarna bestäms lagringsmängder av tillsynsmyndigheten. är sju företag skyldiga att lagra för ett tjugotal anläggningar. OLU:s förslag bygger på den nuvarande ordningen men söker anpassa denna till dagens planeringsförutsättningar. En grundtanke är att så mycket el som möjligt i en krigssituation skall kunna produceras i var och en av de befintliga anläggningarna som motsvarar gällande krav på uthållighet för totalförsvaret. För oljekondensverken innebär detta att olja skall lagras för drift med full kapacitet . För gasturbinerna behöver lagren enligt dimensioneras för full drift endast under fem sjättedelar av perioden, med hänsyn till att dessa anläggningar under krig skulle användas också för reglerkraft. har bedömt att en tillämpning av dessa riktlinjer skulle innebära en viss minskning av den nuvarande lagringsskyldigheten för oljekon-denssverken. För gasturbinanläggningarna skulle lagringen öka något. har inte redovisat någon närmare beräkning av lagerbehoven och heller inte av kostnaderna för lagringen. Dessa torde komma att ligga på ungefär samma nivå som . I annat sammanhang har kapitalkostnaderna för tvångslagringen av olja hos kraftföretagen uppskattats till 75 à . har insatser för elförsörjningen kommit att prioriteras inom det civila försvaret. Det finns enligt regeringens uppfattning alltjämt betydande brister i beredskapen på området, beroende inte minst på känsligheten för störningar i överföringssystemet. Möjligheterna att driva de oljebaserade produktionsanläggningarna kan ha mycket stor betydelse för totalförsvaret i ett läge då det nationella systemet är helt eller delvis ur funktion. Flera remissinstanser har påtalat att OLU:s förslag om fortsatt lagrings- skyldighet för de berörda anläggningarna har vissa brister bl.a. från konkurrenssynpunkt. En mer grundläggande svaghet är att ett beredskapskrav riktat enbart mot lagringen av bränsle inte nödvändigtvis leder till bättre beredskap för elsystemet som helhet utan tvärtom kan få motsatt verkan. Det ingår i uppdraget till att lägga fram förslag till riktlinjer för den framtida elberedskapen utifrån ett mer integrerat synsätt. Enligt vad regeringen har erfarit kommer utredningen att redovisa sitt uppdrag i denna del, med tonvikt på frågan om de organisatoriska förhållandena på området. Regeringen räknar med att det kan ta ytterligare tid innan det föreligger ett underlag för ett samlat ställningstagande till frågan om beredskapskraven på elsystemet inför krigssituationer. I avvaktan på ett sådant ställningstagande bör den nuvarande ordningen bibehål- las, med de ändringar som har föreslagit i syfte att anpassa lagringsvolymer till de gällande planeringsförutsättningarna. Regeringen förordar också förslaget att tillsynsmyndigheten skall kunna bestämma lagringsmängder för oljekondensverken, i likhet med vad som gäller för gasturbinanläggningar. Förslaget förutsätter en ändring i 20 § LBOK. Myndighetens beslut bör grundas på riktlinjer från regeringen, i vilka kraven på uthållighet m.m. preciseras. Riktlinjerna bör fortlöpande anpassas till förändringar i förutsättningarna. Som framgått (avsnitt 6.2) kan det bli aktuellt med en sådan anpassning i samband med den första etappen av det kommande försvarsbeslutet. avser regeringen inte att fatta några beslut som innebär ökad lagringsskyldighet för de berörda företagen. 8 Lagring för värmeverk och kraftvärmeverk Regeringens förslag: och kraftvärmeverk skall liksom nu kunna åläggas att lagra olja för såväl krigssituationer som fredstida oljekriser. Lagring av kol kan däremot komma i fråga enbart för krigssituationer. Lagringen av olja för oljekriser skall bestämmas på grundval av förbrukningen under basåret enligt nuvarande riktlinjer. När storleken av krigslagren bestäms skall emellertid hänsyn i ökad utsträck- ning tas till förhållandena vid varje särskilt verk, t.ex. i vad avser möjligheterna att använda inhemska bränslen. Krigslagren av olja eller kol skall, tillsammans med annan möjlig energitillför- sel, medge tillräcklig produktion av värme som motsvarar kravet på uthållighet i krigssituationer enligt gällande planeringsför- utsättningar. För kraftvärmeverk tillkommer kravet att produktion av el med maximal effekt skall möjliggöras. För värmeverk behålls den nuvarande gränsen för när skyldighet att lagra uppkommer, dvs. en för- brukning under basåret av olja eller motsvarande. För kraftvärmeverk sätts i stället den nedre gränsen vid en installerad elek- trisk effekt av . Storleken på beredskapslagren för varje verk bestäms av tillsynsmyndigheten på grundval av riktlinjer från regeringen. I samband därmed prövas även behovet av särskild lokalisering av lagren. Den föreslagna ordningen skall gälla även för naturgasförbrukande värmeverk och kraftvärmeverk. Frågor om lagring av ersättningsbränsle för sådana verk prövas enligt lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet (avsnitt 12). Beredskapsåtgärderna för naturgas- förbrukningen skall liksom ta sikte på krigssituationer. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Frågan om beredskapsåtgärder för naturgasbaserade värmeverk och kraftvärmeverk har dock inte behandlats av utredningen. Remissinstanserna: () anser att det saknas tungt vägande skäl för att värmeverk och kraftvärmeverk skall hålla beredskapslager för fredstida oljekriser. Sådan lagring bör i stället ombesörjas av oljehandeln. Därmed skulle värmeverken och kraftvärmeverken lagra olja enbart för krigssituationer, i likhet med vad som gäller för oljekondensverk och gasturbinanläggningar. Vidare pekar på att olja och kol numera svarar för endast av energianvändningen inom fjärrvärmesektorn och att det finns en hög grad av flexibilitet på tillförselsidan. Mot bakgrund härav anser att de större verken borde åläggas att, i stället för att lagra olja eller kol, vidta åtgärder för att de skall kunna upprätthålla sin produktionsförmåga under krigsförhållanden. ifrågasätter behovet av särskilda beredskapslager för värmeverk och kraftvärmeverk, i synnerhet när det gäller lager av kol. Om det ändå skulle bedömas att beredskapslager behövs bör ett flexibelt och kostnadseffektivt system eftersträvas. Eventuella krav på lagring bör därför anpassas till värmebehovets årstidsvariationer. Föreningen finner det anmärkningsvärt att () inte har redovisat någon ekonomisk analys av kostnaderna för lagringen. En fortsatt lagringsskyldighet för vissa värmeverk och kraftvärmeverk enligt OLU:s förslag skulle innebära en konkurrensnackdel för de verk som blir ålagda att lagra, jämfört med t.ex. oljeeldade blockcentraler som inte är lagringsskyldiga. Föreningen anser att finansieringsansvaret för beredskapslagringen principiellt bör ligga hos staten och avstyrker alltså OLU:s förslag i denna del. Skulle förslaget genomföras yrkar föreningen på att de fjärrvärmeföretag som drabbas av kostnader för lagringen får en sänkning av den allmänna energiskatten motsvarande per m3 eldningsolja. Skälen för regeringens förslag: är innehavare av värmeverk och kraftvärmeverk lagringsskyldiga för såväl olja som kol i den mån deras förbrukning av dessa bränslen under basåret har nått upp till en viss i 7 § lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK) angiven årlig nivå. Denna nivå är olja eller motsvarande. Ett trettiotal verk har en förbrukning av minst denna storlek. Flertalet av dem är kraftvärmeverk, dvs. de producerar både värme och elkraft i samma process. Också verk med egen import är lagringsskyldiga. Så långt är bestämmelserna för värmeverk och kraftvärmeverk desamma som för andra förbrukare av olja eller kol. I två viktiga avseenden gäller emellertid särskilda villkor för värmeverken och kraftvärmeverken. För det första bestäms enligt 9 § LBOK storleken av verkens lagring med utgångs- punkt i beredskapsbehovet för respektive verk, medan övriga förbrukares lagringsskyldighet bestäms med utgångspunkt i landets behov enligt det lagringsprocenttal som gäller generellt. För det andra har värmeverken och kraftvärmeverken med stöd av LBOK ålagts skyldighet att beredskapslagra olja inte bara för fredstida oljekriser utan även för krigssituationer. Denna utvidgade lagringsskyldighet kommer inte till uttryck i lagtexten utan följer av riktlinjer som fastställdes av i samband med försvars- beslut. Regeringen har för samtliga verk som förbrukar olja föreskrivit en lagrings- skyldighet motsvarande av basmängden. Denna andel har haft två komponenter: dels det generella lagringsprocenttalet för beredskapen inför fredstida oljekriser, dels för krigsbehovet. Det senare procenttalet bygger planeringsförutsättningar för totalförsvaret. Eftersom kol lagras endast för krigssituationer gäller för de verk som förbrukar kol lagringsprocenttalet för detta bränsle, som är . I vissa fall har till- synsmyndigheten efter ansökan medgivit avvikelser från de angivna lagrings- procenttalen. har förutsatt oförändrade riktlinjer för värmeverkens och kraftvärme- verkens lagring inför fredstida oljekriser. hävdar däremot att det saknas beredskapsskäl för att verken skall lagra för sådana kriser. Regeringen anser att den nuvarande ordningen bör behållas. Anledningen är främst att en slopad oljekrislagring för verken skulle kunna leda till att ett antal i landet spridda och väl skyddade lager för tjockolja avvecklades. skulle lagringen hos oljehandeln ökas i motsvarande mån. Eftersom oljehandeln numera har mycket liten kapacitet för att lagra tjockolja kan de berörda företagen tvingas till investeringar i nya anläggningar. Resultatet blir i så fall försämrad beredskap och ökade samhällsekonomiska kostnader. När det gäller lagringen för krigssituationer föreslår betydande ändringar i gällande ordning, som inte anses svara mot dagens krav. pekar på några viktiga omvärldsförändringar, bl.a. att elförsörjningen har en ökande betydelse för totalförsvaret och att inhemska bränslen numera svarar för huvuddelen av verkens energiförbrukning. Dessutom innebär, som framgått (avsnitt 4.2), de planeringsförutsättningar som gäller avsevärt lägre krav på uthållighet i en krigssituation . Mot den angivna bakgrunden föreslår att ökad hänsyn i fortsättningen skall tas till de särskilda förhållandena vid varje verk när lagringsskyldigheten för krigssituationer bestäms. lägger också stor vikt vid att kraftvärmeverkens kapacitet för produktion av el skall kunna utnyttjas i ett tänkt krigsläge då det nationella elsystemet kan vara helt eller delvis ur funktion. Beträffande värmeverken innebär OLU:s förslag att tillsynsmyndigheten skall pröva om det finns en betryggande planering för tillförsel i krig av de inhemska bränslen m.m. som normalt används vid verket. Lagringsskyldigheten för olja eller kol skall därefter bestämmas så att beredskapslagren av dessa bränslen, tillsammans med den antagna möjliga tillförseln av annan energi i form av inhemska bränslen m.m., medger en tillräcklig produktion av värme som motsvarar kravet på uthållighet enligt gällande planerings- förutsättningar. har därvid utgått från att värmebehoven under årets kalla månader skall vara dimensionerande. Beträffande kraftvärmeverken föreslår samma krav såvitt gäller verkens produktion av värme. För kraftvärmeverken i egenskap av elproducenter ställs emellertid kraven högre. anser att verken bör kunna producera el med maximal effekt . Detta är samma krav som har ställts på andra elproducerande anläggningar (avsnitt 7). OLU:s förslag förutsätter alltså, såvitt gäller lagringen för krigssituationer, en prövning av förhållandena vid varje enskilt värmeverk eller kraftvärmeverk. Särskilt för kraftvärmeverken kan denna prövning bli tekniskt komplicerad. Med hänvisning till detta anser att det i fortsättningen bör vara tillsyns- myndigheten, och inte som regeringen, som bestämmer storleken på beredskaps- lagren. Regeringen bör enligt meddela riktlinjer för tillsynsmyndigheten avseende bl.a. driftstid och kapacitetsutnyttjande under den planerings- grundande perioden. Regeringen ansluter sig till OLU:s förslag om krigslagringen för värmeverken och kraftvärmeverken. De invändningar som har förts fram av synes grundade på föreställningen att förslaget kan medföra en ökad belastning för de berörda verken. Regeringen räknar emellertid med att det minskade kravet på uthållighet kommer att leda till en kraftig sänkning av den genomsnittliga lagerhållningen. Det bör också påpekas att sådana producenter av värme som inte själva är lagringsskyldiga för sin förbrukning av olja regelmässigt får bära kostnaderna för leverantörens lagring genom det prissättningssystem som tillämpas inom oljebranschen (avsnitt 5.1). För värmeverken kan alltså förslaget inte ses som konkurrenssnedvridande. För kraftvärmeverken kan sådana effekter inte uteslutas, i all synnerhet om dessa verk i egenskap av elproducenter kommer att konkurrera med bl.a. utländska producenter på vilka det inte ställs motsvarande krav. Detta problem, som uppkommer också för andra lagringsskyldiga elproducenter i , bör enligt regeringens uppfattning uppmärksammas i samband med övriga frågor om beredskapskraven på elsystemet inför krigssituationer. har föreslagit att värmeverkens och kraftvärmeverkens lagringsskyldighet skall omfatta också gasol. Frågor om lagring av gasol behandlas i ett samman- hang i avsnitt 9. Frågor om beredskapsåtgärder på naturgasområdet har legat utanför OLU:s uppdrag, och har följaktligen inte haft anledning att överväga behovet av sådana åtgärder för värmeverk och kraftvärmeverk som förbrukar naturgas. Regeringen anser emellertid att det regelsystem som föreslås skall gälla också för de naturgasbaserade verken. Frågor om lagring av ersättningsbränslen för sådana verk bör således prövas på samma grunder som för de verk som faller under LBOK. I detta syfte bör naturgas som förbrukas vid värmeverk eller kraftvärmeverk undantas från tillämpningsområdet för lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 12.2. Det bör dock redan här påpekas att beredskapen på natur- gasområdet, i likhet med vad som gäller för kol, tar sikte enbart på krigs- situationer. Denna princip bör givetvis gälla också i fortsättningen vid beräkningen av behovet av lager av ersättningsbränsle för de naturgasbaserade värmeverken och kraftvärmeverken. har i sitt betänkande inte gått in närmare på den lagtekniska utformningen av bestämmelserna om värmeverkens och kraftvärmeverkens lagringsskyldighet. Förslag till lagregler har emellertid lagts fram i arbetsgruppens rapport. Beträffande värmeverken har arbetsgruppen föreslagit regler som nära överens- stämmer med dem som gäller. Endast värmeverk med en förbrukning under basåret av lagringsbränslen, eller sådana bränslen jämte naturgas, motsvarande olja skulle alltså omfattas av lagringsskyldighet. Av de ca 130 värmeverken i landet ingår endast ett tiotal i denna kategori. Nästan alla värmeverk har övergått till att använda trädbränslen, torv eller annan energi, och förbrukningen av olja eller kol i dessa verk är oftast relativt liten. Arbetsgruppen har därför bedömt att lager av olja eller kol i regel inte behövs för att värmeverken skall kunna upprätthålla en godtagbar försörjning med värme i krigssituationer. Därtill kommer att användningen av olja och kol inom fjärrvärmesektorn kan antas komma att fortsätta att sjunka. Regeringen gör samma bedömning som arbetsgruppen och godtar alltså den föreslagna avgränsningen. Beträffande kraftvärmeverken har arbetsgruppen funnit att lagringsskyldigheten bör grundas på den installerade elektriska effekten och inte på den faktiska bränsleförbrukningen. Gränsen för lagringsskyldighet har föreslagits till installerad elektrisk effekt, vilket är samma gräns som gäller för gasturbinanläggningar. Av de ca 30 kraftvärmeverken i landet når praktiskt taget alla upp till denna gräns. Flertalet av dessa verk är under innevarande lagringsår också skyldiga att lagra olja eller kol på grundval av sin förbrukning under basåret, dvs. Arbetsgruppens lagförslag innebär vidare att åläggandet att lagra skall avse sådant lagringsbränsle som behövs för att driva kraftvärmeverket. Därmed kommer behovet av lagring att kunna prövas också för sådana verk som har upphört att använda olja eller kol under normala förhållanden. I fall då ett kraftvärmeverk har gått över helt till t.ex. trädbränslen eller torv, som är svåra att lagra och som därför kräver kontinuerlig tillförsel, kan enligt arbetsgruppens bedömning en godtagbar beredskap för krigssituationer kräva att olja eller kol lagras. Regeringen anser att den föreslagna avgränsningen av de lagringsskyldiga kraftvärmeverken är lämplig. Det bör påpekas att kraftvärmeverken, liksom oljekondensverk och gasturbiner, har avgörande betydelse för möjligheterna att upprätthålla viss försörjning med el i krig. Även små anläggningar kan ha ett högt beredskapsvärde i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Regeringen finner det också önskvärt att innehavaren av ett kraftvärmeverk skall kunna åläggas att lagra olja eller kol, även om dessa bränslen normalt inte förbrukas. Förutsättningen är givetvis att lagringen bedöms nödvändig för att verket skall kunna producera el med maximal kapacitet under den planerings- grundande perioden. Med anledning av vad har anfört om ett mera generellt krav på beredskapsåtgärder vill regeringen framhålla att ett sådant krav skulle falla utom ramen för den aktuella lagstiftningen. LBOK kan användas som stöd endast för krav på lagring av sådana bränslen som omfattas av lagen. Frågor om beredskapsåtgärder av annat slag regleras i bl.a. lagen (1994:1720) om civilt försvar, som träder i kraft , och förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster. Dessa författningar kan utgöra grunden för vissa åtgärder med sikte på att säkra försörjningen med värme och el i krigssituationer. OLU:s och arbetsgruppens förslag innebär att värmeverken och kraftvärmeverken får en ännu mer utpräglad särställning än vad som gäller. Sambandet mellan den tidigare förbrukningen av lagringsbränslen och kravet på beredskapslagrets storlek blir svagare, i synnerhet för kraftvärmeverken. Som en konsekvens av detta bör reglerna i LBOK om värmeverk och kraftvärmeverk hänföras till ett avsnitt i lagen med särskilda bestämmelser för vissa anläggningar (18-21 §§). I detta avsnitt finns nu bestämmelser om bl.a. oljekondensverk och gasturbiner. Som framgått bygger den föreslagna ordningen för värmeverkens och kraftvärme- verkens lagring på att besluten om lagringsmängder fattas av tillsynsmyndig- heten på grundval av riktlinjer från regeringen. Därmed måste regeringen ges möjlighet att delegera befogenheten att fastställa lagringsmängder för verken. Frågan om utformningen av en lagregel av denna innebörd behandlas i kommentaren till 18 § LBOK (avsnitt 13.1). Mot bakgrund av den väntade kraftiga minskningen av beredskapslagren för värmeverken och kraftvärmeverken har föreslagit skärpta krav på lokalise- ring av lagren. För varje verk skall enligt förslaget minst två tredjedelar av lagret hållas på den ort där verket är beläget, jämfört med minst en tredjedel. har bedömt att nuvarande lagringsanläggningar i anslut- ning till verken i de flesta fall är tillräckliga för de framtida lagrings- behoven.