prop · GI03163 · 1995-01-01 00:00:00 — Toppmötet i förde processen vidare, dels genom den inte oviktiga namnändringen, dels genom att ytterligare förstärka rollen för ständiga forum i , numera Permanenta Rådet. Än viktigare var beslutet att öppna vägen för en fredsbevarande operation i . Den organisatoriska utvecklingen skall naturligtvis ses i sammanhang med den operativa verksamhet som utvecklat och som efter hand skapat behov att ytterligare utveckla de strukturer som skall handskas med sådana uppgifter som utsändande och ledning av missioner till krisområden och genomförande av praktiskt taget kontinuerliga mellanstatliga konsultationer om aktuella säkerhetspolitiska frågor. Budapestmötets resultat behandlas även under relevanta sakavsnitt i denna skrivelse. För att ett mått av överblickbarhet skall uppnås ges i de följande styckena en koncentrerad sammanfattning: Själva toppmötesdeklarationen fastslår staternas syn på som en övergripande europeisk säkerhetsorganisation, baserad på breda säkerhetsbegrepp och dess gemensamma värderingar. Deklarationen nämner kortfattat de beslut som sedan fogas till densamma. Toppmötet antog en, som ovan nämnts, uppförandekod innehållande i första hand riktlinjer för demokratisk kontroll av väpnade styrkor samt beslutade inleda diskussioner om en modell för gemensam och allomfattande säkerhet i . Den vidare bearbetning och förbättring av Wiendokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder som förhandlats och fastlagts av Säkerhetsforum, dvs. det organ i där militära säkerhetsfrågor och rustningskontroll behandlas, bekräftades av toppmötet. De förhandlingar, som med intensitet förts sedan toppmötet i om största möjliga harmonisering av de åtaganden samtliga OSSE-stater gjort med dem som gäller enligt , förblev resultatlösa. En kort beslutstext ger Säkerhetsforum ett relativt öppet formulerat uppdrag att överväga en framtida inriktning för europeisk rustningskontroll. En text antogs om principer för icke-spridning av massförstörelsevapen. Den hade tillkommit främst som ett led i påtryckningar gentemot att slutgiltigt uppge sin kärnvapenkapacitet. Det syftet uppnåddes med stöd av ett avtal om säkerhetsgarantier som och kärnvapenmakter undertecknade i anslutning till toppmötet. I övrigt antogs ett par beslut om regionala problem (förutom om även om och ) samt relativt långa beslutstexter om den mänskliga respektive den ekonomiska dimensionen, vilka bygger på och vidareutvecklar tidigare överenskommelser och åtaganden. Motsvarande kan sägas om beslutet att ytterligare något utvidga samarbetet och kontakterna med icke deltagande medelhavsstater. Två separata deklarationer antogs, den ena med anledning av det instundande 50-årsjubileet av det slut (ett gemensamt rysk-tyskt initiativ), den andra en med betydande svårigheter framförhandlad text om . Den sistnämnda välkomnar att de ryska styrkorna nu lämnat de baltiska staterna samt bekräftar i allmänna termer att kan spela en positiv roll i regionen. Att texten inte förts till beslutsavsnittet med övriga regionala frågor sammanhänger med att och motsätter sig att deras länder behandlas i ett och samma sammanhang som andra länder med akuta konflikter. Intensiva förhandlingar fördes om ytterligare en separat toppmötesdeklaration, nämligen om situationen i Bihac-området i . På grund av ryskt motstånd mot att delta i ensidig kritik riktad mot den serbiska sidan i konflikten, kunde varken en sådan deklaration eller ett tilltänkt beslut om roll i förhållande till olika aspekter av konflikterna i f.d. antas av mötet. Ett förslag som kommit att benämnas "först", vilket av EU förts fram som en prioriterad målsättning för Budapestmötet, föll på i sista hand armeniskt motstånd. Förslaget syftade till att formalisera relation till FN i frågor som rör fred och säkerhet och till att skapa en särskild procedur för att genom beslut i överlämna en fråga till när denna befinns kräva sådana åtgärder som endast kan besluta om. Ett sådant beslut skulle, enligt förslaget, kunna fattas utan direkt inblandade staters direkta samtycke. Kvar står en allmänt hållen formulering i toppmötesdeklarationen om att i exceptionella fall hänskjuta en tvist till . Ytterligare ett uteblivet beslut måste redovisas, nämligen en överenskommelse om principer för samarbete med s.k. tredjepartsstyrkor, ett begrepp som i praktiken åtminstone avser ryska s.k. fredsbevarande insatser i konflikter inom f.d. . Toppmötet i beslutade ersätta ESK:s uppföljningsmöten med återkommande översynskonferenser. Toppmötet i föregicks sålunda av en lång översynskonferens, varav avsatts för översyn och två för förberedelse av toppmötet. Endast på den mänskliga dimensionens område visade det sig möjligt att hålla en så omfattande genomgång av hur ingångna åtaganden har akttagits. Denna s.k. implementeringsöversyn genomfördes överlag effektivt och någorlunda sakligt utan överdriven polemik. På övriga områden (konflikthantering, militära åtaganden, ekonomiska dimensionen är de viktigaste) utnyttjades översynen i stor utsträckning för allmänt åsiktsutbyte, till vidareförande av förhandlingar som inte avslutats i samt till förberedelse för toppmötet. Det senare gällde i hög grad EU, som bedrev interna konsultationer i ett högt uppdrivet tempo under hela gång. Frivilliga organisationer hade möjlighet att delta under större delen av implementeringsöversynen inom den mänskliga dimensionen. Deras närvaro och därmed öppningen mot en bredare allmänhet synes ha föranlett en del delegationer att ägna dessa diskussioner större uppmärksamhet än som annars skulle varit fallet. Budapestmötets främsta politiska betydelse ligger i att bekräftats som en övergripande säkerhetsorganisation i . Därmed inte sagt att i praktiken ännu har fått rollen som självklart första forum för diskussion och förhandling om uppkommande problem och kriser. Då Tjetjenienkrisen skärptes någon vecka efter toppmötet kom den emellertid - om än med viss fördröjning - att i huvudsak behandlas i . En fredsbevarande styrka i skulle innebära att detta instrument i praktiken tillförs som en möjlighet i hanteringen av kriser som nått stadiet av väpnad konflikt. I teorin har fredsbevarande operationer under egid varit möjliga sedan . Svårigheter av praktisk art och den mycket stora tvekan som vissa regeringar hyst inför den aktuella tillämpningen visar att möjligheten tidigare uppfattats som teoretisk. Det samordförandeskap som etablerats i Minsk-gruppen mellan och representerar en ny form av samarbete som kan få principiellt stor betydelse i konflikthantering. Den nu tills vidare vilande diskussionen kring samverkan med "tredje-partsstyrkor" föddes ur den då rådande uppfattningen i ett flertal länder att inget alternativ skulle kunna uppbringas till ryska insatser vid konflikter i det forna . Om viljan och förmågan finns att sätta in verkligt multinationella OSSE-styrkor för fredsbevarande uppgifter kvarstår få skäl att återuppta förhandlingar om "tredje-partsstyrkor". Ett alternativ härvidlag är självklart alltid insats av fredsbevarande styrkor under FN:s ansvar. När det gäller har dock liksom säkerhetsrådet överlag velat hänvisa denna till . Av flera skäl finns det orsak att skapa regionala alternativ till FN när det gäller militära insatser av klassisk fredsbevarande karaktär, dvs. sådana som inte innebär tvångsåtgärder. Sammanfattningsvis är ett framgångsrikt genomförande av en fredsbevarande insats i av stor betydelse för utvecklandet av ett trovärdigt europeiskt system för konflikthantering och gemensam säkerhet. Toppmötets beslut på den i snävare mening militära säkerhetens område innebär sannolikt i praktiken en paus beträffande mera ambitiösa ansatser att föra det europeiska nedrustnings- och rustningskontrollarbetet vidare. Särskilt NATO-staterna driver linjen att reduktioner och begränsningar nu måste genomföras och översynskonferensen för CFE () avvaktas innan man söker ta ställning till vad som kan komma därefter. Det allmänna politiska läget och förhandlingsschema ger nu utrymme att stärka och förbättra medlemsstaternas efterlevnad av åtagandena på den militära säkerhetens område. Särskilt de sent tillkomna medlemsstaterna, men tyvärr inte bara dessa, tenderar att inte alls eller endast ofullständigt och med stora förseningar lämna fastställd information etc. I längden undermineras härigenom åtagandenas trovärdighet och värde. Bred enighet finns om behovet av förstärkt uppföljning och översyn liksom av ökade möjligheter att bistå stater som ännu inte förmått bygga upp kapacitet att fullgöra sina åtaganden. Till att börja med diskuteras tillsättande av en särskild arbetsgrupp inom Säkerhetsforum för dessa frågor. som Budapestmötet markerar ännu en milstolpe i utvecklingen från det gamla ESK till det nya var översynskonferensens arbete under roterande ordförandeskap enligt ESK:s gamla mönster ineffektivt och oöverskådligt. Det blev också det första och sista mötet i sitt slag. Det är att förvänta att framtida toppmöten i större utsträckning kommer att genomföras under det fasta OSSE-ordförandeskapets ledning, såsom redan är fallet beträffande ministerrådsmötena. 5 Avslutning: framtida säkerhetspolitiska roll i kan som enskilt land, genom nordisk samverkan och i högsta grad genom EU, verka för att utnyttjas effektivare för att förhindra att konflikter uppstår och hantera uppkomna konflikter. fortsatta engagemang inom utgör en integrerad del av en säkerhetspolitik som bygger på samverkan mellan en lång rad aktörer med ett brett spektrum av säkerhetsfrämjande insatser. Detta innebär bl.a. fortsatta ansträngningar för att utveckla samarbetet mellan och andra globala och regionala institutioner. Detta stärker gemensam säkerhet i . Det är därför också av stor vikt att svenska insatser i olika internationella fora sker genom en god samordning på det nationella planet. För svensk del har detta bl.a. lett till att regeringen föreslagit att slå samman de anslag som står till förfogande för att främja preventiv diplomati och fredsbevarande verksamhet i olika organisationer. Regeringen verkar även för ett mer integrerat synsätt som inbegriper exempelvis både insatser genom och bilateral biståndsverksamhet i syfte att anlägga en helhetssyn på samtliga fredsfrämjande insatser som riktas mot ett land eller en region. normsystem är nu så väl utvecklade att arbetet kan inriktas på gradvisa justeringar snarare än omfattande nya dokument. Av detta följer att arbetet inom i första hand bör inriktas på problem som rör efterlevnaden av de åtaganden deltagarstaterna gjort. Utgångspunkten för detta arbete är det grundläggande konstaterandet att gemensam säkerhet i det nya endast kan byggas på demokratins, de mänskliga rättigheternas, rättsamhällets och den sociala trygghetens grund. Kriget i visar både på möjligheterna och svårigheterna i samverkan mellan enskilda stater, subregionala organ och . EU satsade efter en inledande tvekan på att uppmuntra permanenta råd och det ungerska ordförandeskapet i att ta ledningen i hanteringen av denna konflikt. EU förespråkade en arbetsfördelning där EU:s agerande skulle begränsas till en stödroll. Detta har dock inte hindrat t.ex. gemensamma uppvaktningar i av EU:s och ordförandeskap. inriktade sig, med EU:s stöd, på att kräva insyn på platsen för konflikten och upprättandet av en kontinuerlig politisk konsultationsprocess. Utnyttjandet av olika speciella OSSE-mekanismer övervägdes men förkastades för att möjliggöra en så bred insyn som möjligt från sida i olika förhållanden på platsen och i samarbetets form en reell roll i konfliktlösningen. Konflikten i , med samordförandeskapet inom ramen för Minskgruppen, pekar på samma behov av ett intensivt och nära samarbete mellan företrädare för och berörda parter, inklusive . Många stater är kluvna i sin syn på samarbetet med stater som är involverade i interna konflikter (såsom och ): Å ena sidan önskar man ett genuint samarbete för att kunna bidra till konfliktlösning. Å andra sidan konstaterar man att det krävs en stor tydlighet om missförhållanden för att ge uttryck för OSSE-kollektivets gemensamma värderingar. Lösningen på detta dilemma kan endast vara att ju större problem - desto större blir behovet av en närmare och intensiv politisk dialog. Endast så kan isolering och nya skiljelinjer i undvikas. Det är mot ovanstående bakgrund som regeringen haft att ta ställning till det förslag om en diskussion av säkerhetsmodell för nästa århundrade, som den förde fram inför toppmötet i . Toppmötets beslut blev nämligen att genomföra en granskning av frågan inom med sikte på nästa toppmöte i . Regeringen välkomnar detta beslut som innebär en alleuropeisk dialog om de många nya olika typer av säkerhetspolitiska problem som ställts inför efter det . Dialogen har ett värde i sig. Den kommer ge ett utrymme för alla 52 deltagande stater att formulera sin syn på europeisk gemensam säkerhet. Värdet av detta kan illustreras av att endast cirka hälften av dessa stater har tillfälle att delta i de konsultationer som pågår inom EU/VEU i huvudsak i samma ämne (det s.k. vitboksprojektet) och inom NATO. Därmed motverkas risken för utanförskap för många medlemsstater. Diskussionen kommer också att ge ett värdefullt tillfälle för att betona den transatlantiska länkens stora betydelse för europeisk säkerhet. Även i andra avseenden kommer betydelsen av den centrala principen om säkerhetens odelbarhet att kunna illustreras. Erfarenheterna av olika lokala konfliktsituationer i efter 1990 visar att alla stater oavsett storlek bör så långt möjligt beredas en jämställd plats vid förhandlingsbordet. Uteslutningen av "" () från ESK:s bord kan därvidlag ses som ett undantag som bekräftar regeln. stöder tanken att bör följa upp de betydelsefulla insatser som gjorts inom ESK både för att etablera principer för demokrati och mänskliga rättigheter med rätt till insyn också i interna konflikter och för att skapa ett civiliserat mellanstatligt umgänge. I detta arbete bör en nära samverkan etableras med parlamentariska församling och med de frivilliga organisationer som arbetar härför. Det är också viktigt att stödjer genomförande och översyn och i enlighet med toppmötets beslut utformar en dagordning för framtida rustningskontroll som svarar mot de nya problemen i , inklusive subregionala sådana, som på . Det bör ske med utgångspunkten att skall vara en jämställd part i nya allmänna rustningskontrollarrangemang i . Regeringen vill framhålla den säkerhetspolitiska betydelsen av praktisk konflikthantering dvs. stärka operativa förmåga att förebygga och hantera kriser och konflikter och att i detta sammanhang skapa en sådan handlingsfrihet för operativa ledning som också innebär att de negativa konsekvenserna av konsensusprincipen kan minimeras. erbjuder unika möjligheter. Organisationen kan å ena sidan tydligare fokusera på problemen i än vad som är möjligt inom världsorganisationen och å andra sidan agera med en större värdegemenskap som grund. I stort sett alla europeiska stater samt och är medlemmar av organisationen ("" () f.n. suspenderat, den f.d. jugoslaviska republiken , observatör). har också visat sig på ett flexibelt sätt kunna samverka med aktörer som inte har universellt erkännande som stater. Detta kan vara mycket betydelsefullt, inte minst vid hantering av interna konflikter. är en ung organisation med liten administration vilket bör ge möjlighet till stor effektivitet. Till detta kommer att konfliktförebyggande arbete kan bedrivas med förhållandevis små resurser. Regeringen anser det angeläget att bygga vidare på den tradition av samarbete mellan olika internationella organisationer som börjat etableras /1991. Det är uppenbart att den europeiska säkerhetsarkitekturen inte kan bygga på en enda organisation. Det är varken önskvärt eller realistiskt att det inom den europeiska ramen etableras en hierarki av institutioner med som överordnat organ. Det är snarare en process med ömsesidigt förstärkande institutioner - ett begrepp som ursprungligen lanserades av NATO-staterna i . En viktig länk är i detta sammanhang förverkligandet av EU:s gemensamma förslag "först" om att på ett mer påtagligt sätt skall kunna avlasta FN när det gäller konflikthantering i egenskap av ett sådant regionalt arrangemang som avses i kapitel VIII. är det angeläget att länken till FN och till ytterligare förstärks. I all konflikthantering krävs att det internationella samfundet samverkar och att tar ett slutligt ansvar om det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att åstadkomma konfliktlösning. Därmed kan en trovärdighet skapas i alla led från konfliktförebyggande arbete, via fredsbevarande verksamhet till konfliktlösning och återuppbyggnad. Samverkan med FN är också nödvändig för att skapa en samordning på det globala planet för att motverka motsättningar mellan och länder i andra världsdelar. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:163 () .