prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Ramlagstiftning kan anses vara ett vedertaget begrepp - men en "rambalk"!? - Förslaget innehåller vidare flera olika nivåer av kravregler, vilka är utformade med varierande grad av tydlighet och därmed skilda rättsverkningar. 2.29 : Den allt överskuggande problematiken på miljörättsområdet är det motsatsförhållande som visar sig mellan de lagar/regler som å ena idan tar sikte på att underlätta ekonomisk expansion för landet och å andra sidan skyddsreglerna. Någon riktigt tillfredsställande modell för avvägningen mellan olika motstående intressen har inte presenterats och kan heller inte förväntas så länge som reglerna inte kombinerats i ett sammanhang. gjorda erfarenheter av miljöskyddsarbetet visar att det är dessa strukturella frågor som bromsat miljöskyddsutvecklingen. Vi måste komma bort från "end of pipe-filosofin" som enda synsätt (vilken i och för sig har fungerat rätt väl enlig ML) och komma över på och kombinera med en "källangrepps- filosofi". Detta innebär nödvändigtvis att planeringen av markanvändningen starkare kopplas till ML och att resursutnyttjandelagarna t.ex. VL, SKVL m.fl. görs beroende av ML:s kravnivåer. 2.30 , SVA: SVA har inget att erinra mot det föreliggande förslaget men vill gärna framhålla några synpunkter. Ambitionen att sammanföra de skilda miljölagarna i en miljöbalk bedöms som en positiv strävan mot en enhetlig inställning till miljöfrågorna. Vidare anser SVA det vara en viktig princip i ett miljökonsekvent handlande att miljökosekvensbeskrivningar skall ingå i beslutsunderlaget i avgöranden som påverkar människor och miljön. Här kan bland annat pekas på de överväganden som behandlar införandet av främmande arter (kap. 11). Detta gäller i särskilt hög grad också för införandet av främmande arter eller mikroorganismer i den akvatiska miljön. 2.31 i : i är positiv till att en samordning av miljölagstiftningen sker i en miljöbalk. har utformats som en ramlag vilket medför såväl för- som nackdelar. finner sammantaget att ramlagstiftningen av praktiska skäl är den teknik som måste användas för ett lagkomplex av denna omfattning. 2.32 i : I takt med att miljöproblemen har ändrat karaktär och synen på miljöfrågorna har förändrats, har behovet av en samlad och skärpt lagstiftning på miljö- och hälsoskyddsområdet stärkts. Det nu redovisade förslaget till miljöbalk har gjort en rimlig avvägning och urval av de lagar som kan inordnas i balken. anser emellertid att det måste göras entydigt klart att (även de allmänna aktsamhetsreglerna) skall såsom "paraplybestämmelser" vara tillämpliga för exploateringslagarna samt skogsvårdslagen och skötsellagen. Det är också angeläget att dessa lagar blir föremål för en översyn och modernisering som kan träda i kraft med balken. Dispositionen av lagtexten medför en splittrad och delvis svåröverskådlig bild. Uppdelningen på allmänna och särskilda aktsamhetsregler ifrågasätts, eftersom den bl.a. bidrar till att den önskvärda samordningen i tillämpningen inom t.ex. miljöskydds- och naturvårdsområdena inte kunnat åstadkommas. En genomgripande översyn synes nödvändig. Tillämpningen av stoppreglerna kommer att medföra betydande problem. Ambitionerna är som principer vällovliga men de får inte leda till att trovärdigheten för balken ifrågasätts. Senast i samband med propositionen måste ytterligare vägledning lämnas för stoppreglernas tolkning och tillämpning. Införandet av miljökvalitetsnormer kan bli den länk mellan konkreta genomföranden och de nationella och internationella miljömålen som saknas . Det kräver dock en bättre precisering av vad normerna innebär i olika situationer. Lagtexten är på sina ställen tung och svårläst. Ambitionen bör vara att eftersom envar har ett ansvar för miljön så måste envar kunna läsa och förstå innehållet. Det kräver korta och kärnfulla meningar. 2.33 i : har, från de synpunkter den har att beakta, i huvudsak inte några andra erinringar mot förslaget till miljöbalk än som framgår nedan. delar i stort de synpunkter och överväganden som framförs i betänkandet. 2.34 i : tillstyrker i huvudsak förslaget till miljöbalk, men anser att en bearbetning och förtydliganden behöver göras. förslag till miljöbalk innehåller flera stora förbättringar i miljölagstiftningen. Det är bra att alla lagar inom miljöområdet samlas i en balk med gemensamma, övergripande aktsamhetsregler. Det är också bra att möjligheterna att utfärda generella föreskrifter utvidgas. Införandet av miljökvalitetsnormer välkomnas i princip. Förslaget innehåller också ett antal andra förbättringar. 2.35 i län: tillstyrker i princip förslag beträffande utformning. Att samla miljölagarna under en balk bör gynna överskådlighet och användbarhet för såväl allmänhet, miljömyndigheter som rättsvårdande myndigheter. 2.36 i : tillstyrker i huvudsak förslaget till miljöbalk. 2.37 i : anser att miljöskyddskommitténs huvudbetänkande och förslag till miljöbalk inte kan ligga till grund för lagstiftning. Förslaget måste bearbetas ytterligare, särskilt vad gäller andra speciallagars inordning eller anknytning till en miljöbalk samt beträffande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Efter en sådan ytterligare bearbetning bör ny remissomgång genomföras. 2.38 i län: tillstyrker i huvudsak miljöskyddskommitténs förslag beträffande omfattning, lagtekniska konstruktion och materiella innehåll. anser därvid bl.a. -att det är en brist att inte vattenlagen samordnats med -att det bör utredas vidare hur vattenlagen, , skötsellagen och skogsvårdslagen skall knytas till -att generella föreskrifter bör kunna innebära en avsevärd förenkling i miljövårdsarbete under förutsättning att systemet utformas så att kan besluta om anpassning efter regionala förhållanden -att miljökvalitetsnormer kommer att vara värdefulla instrument för att uppställda miljömål skall uppnås -att länsstyrelser i samverkan och inte får ansvaret att ta fram åtgärdsplaner som kan behövas för att uppfylla miljökvalitetsnormerna i ett område som berör mer än ett län -att skyddsbegreppet naturvårdsområde kan utgå -att kommitténs resonemang om domstolsprövning kontra administrativ prövning enligt uppfattning bygger på ett grundläggande missförstånd, som det är angeläget att undanröja -att tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter generellt bör ske av länsstyrelserna -att koncessionsnämnden bör bli allmän besvärsinstans vid tillämpningen av -att tillsynsansvaret gällande miljöfarliga verksamheter får en klar uppdelning mellan och kommunerna, varvid bör ha ansvaret för större verksamheter med utsläpp av regional betydelse samt att inte bör ha tillsynsansvar över enskilda verksamheter -att trafikfrågorna utreds vidare med direktivet att ett förslag till en långsiktig och hållbar utveckling av transportarbetet med utgångspunkt från miljöaspekterna skall tas fram. 2.39 för : tillstyrker i huvudsak de förslag till lagändringar som lämnas i betänkandet. Det är enligt uppfattning nödvändigt att frågor rörande prövnings-och tillsyns- respektive överprövningsmyndigheters organisation fastställs närmare i balken och att där även förs in bestämmelser som reglerar frågor om recipientkontroll och regional miljöövervakning. bör kompletteras i dessa delar. - - - Den svenska miljölagstiftningen upplevs av många, såväl av allmänheten som av praktiker, som splittrad och svåröverskådlig. Lagstiftningen har tillkommit under olika tidpunkter, för olika områden och utan någon egentlig helhetssyn vare sig vad gäller ambitionsnivå eller struktur för tillämpningen. Utredningen har sålunda haft att ta sig an en svår men mycket angelägen uppgift att reda ut och strukturera den härva som kännetecknar den rättsliga regleringen av området. Enligt uppfattning har utredningen i allt väsentligt väl lyckats slutföra sitt uppdrag och på ett ändamålsenligt och överskådligt sätt samlat de centrala lagarna inom området i en enda lag. - - - Den föreslagna syftar till att utgöra det instrument som skall vara en juridisk plattform för att nå de tidigare nämnda miljömålen men även ge möjlighet till avvägningar mellan olika och motstridiga intressen. Mål och grundläggande principer kommer därför att bli gemensamma men av generell karaktär för allt miljöarbete, som regleras genom , oberoende av vilka "speciallagar" som skall tillämpas. kommer att få en ambitionshöjande effekt på miljövårdsarbetet i landet. Detta är bra men också nödvändigt från samhällsekonomisk synpunkt, såväl kort- som långsiktigt. 2.40 för : Förslaget till miljöbalk innehåller flera nyheter som kan medföra bättre möjligheter att uppnå samhällets miljömål. - - - Enligt direktiven har huvudsyftet med lagstiftningsarbetet varit att ge ett effektivt verktyg som är lätt att överblicka och tillämpa och som skall leda till skärpta miljökrav, bl.a. var ambitionen att utsläppen från miljöstörande anläggningar skall minskas till ofarliga nivåer. Det är tveksamt om förslaget i alla delar motsvarar dessa ambitioner. - - - innebär ett steg framåt för miljöarbetet t.ex. genom att miljökvalitetsnormer kan införas och att påföljderna av miljöpåverkan, olaglig eller otillåten, har gjorts "strängare". Man kommer dock inte att kunna uppnå de nationella miljömålen utan att stor vikt läggs vid de föreskrifter som skall införas med stöd av lagen. 2.41 för : Trots att hela lagstiftningsområdet är mycket komplext har miljöskyddskommittén lyckats relativt väl i sin ansats att forma grunden för en modernare lagstiftning. Med en del ändringar och kompletteringar har förslaget förutsättningar att bli ett verksamt instrument i miljövårdsarbetet. - - - Strävan mot en helhetssyn på människa och miljö talar, enligt , för att balkens tillämpningsområde bör få sträcka sig ganska långt i riktning mot att förebygga även psykiska, sociala och kulturella effekter av olika störningar. Dagens landskap är ett resultat av människans omformning av naturlandskapet under årtusenden. Det gemensamma kulturarvet omfattar såväl odlingslandskapet, bebyggelse och fornlämningar som kulturpräglade naturtyper och del av den biologiska mångfalden. Skadliga ämnen påverkar också kulturhistoriskt viktiga byggnader, fornlämningar och kulturföremål. Kulturmiljön bör således tydligt innefattas som en integrerad del av miljöbegreppet och inte försvinna i begreppet "miljön i övrigt". menar därför att tillämpningsområde bör förtydligas så att det framgår att det omfattar även åtgärder mot luftföroreningar till skydd för fornlämningar och bebyggelse av kulturhistoriskt intresse. Kravet på förebyggande åtgärder bör även omfatta kulturmiljön. 2.42 för : Rent allmänt är det tveksamt om den nya blir det verksamma instrumentet i miljöarbetet som är önskvärt. Det har uppenbarligen varit svårt att anpassa lagstiftningen till nuvarande miljöproblembild. konstaterar att det innan erfarenheter vunnits av föreskrifter och miljökvalitetsnormer är svårt att bedöma om och följdförfattningar ger förutsättningar att kraftfullt ingripa mot diffusa utsläppskällor och successiv landskapsförändring. 2.43 för : ställer sig i stort bakom kommitténs överväganden i betänkandet och förslag till ny miljöbalk. - - - har, kanske som en följd av den korta tid som stått till kommitténs förfogande men naturligtvis också beroende på det stora antal lagar som infogats, blivit något svåröverskådlig. 2.44 för län: tillstyrker införandet av en samlad miljölagstiftning i en miljöbalk och ställer sig bakom balkens mål och grundläggande principer. Åtgärden skapar större tyngd och bidrar till en bättre överblick. Sammanfattningsvis lämnar följande synpunkter på kommitténs betänkande: -Lagen behöver i vissa fall bli tydligare och en del av det som är avsett att regleras i förordningar bör istället föreskrivas i lag, detta gäller t.ex. biotopskyddet och samrådsskyldighet innan ett tillstånd söks. -Ytterligare begrepp behöver definieras i balken, definitioner i förarbeten till nu gällande lagar skrivs in i balken. -För att fastställda miljömål skall kunna uppfyllas måste balkens bestämmelser kompletteras med förordningar. -Begreppet "miljöfarlig verksamhet" bör tas bort och ersättas med miljöpåverkan. -"Gröna" miljökvalitetsnormer bör införas. -ansluter sig till utredningens princip när det gäller kommunens tillsynsuppgifter. De större anläggningar som förs till den s.k. "länsstyrelselistan" bör vara beroende av respektive kommuns miljömässiga kompetens och organisation. I fråga om kommunens egna anläggningar bör ansvar och drift vara åtskilda. Således bör dessa anläggningar tillföras den s.k. länsstyrelselistan. -Regeringens tillåtlighetsprövning av stora anläggningar skall vara baserad på en miljökonsekvensbeskrivning. -Två nivåer av miljökonsekvensbeskrivningar bör införas. Förutom en fullständig MKB bör möjlighet finnas för en förenklad MKB i enklare ärenden. -ansvar för miljöövervakning och regionala miljöanalyser bör förtydligas i balken. Bl.a. bör i lag åläggas att göra regionala miljöanalyser. -Strandskyddet är till för friluftslivet, biotopskyddet är inget lämpligt motiv, istället skrivs biotopskyddet in i de grundläggande hushållningsbestämmelserna. -En ny avdelning införs i balken som reglerar myndigheternas uppgifter. 2.45 för : Det nuvarande regelverket på miljöområdet är splittrat och mycket omfattande. Tillämpningssvårigheterna har varit betydande och är tämligen väldokumenterade i ett antal tidigare studier och statliga utredningar. välkomnar därför en samordning av miljölagstiftningen i en miljöbalk. förslag innehåller förutom förslaget till samordning av en rad olika lagar också flera nyheter på miljörättens område, såsom införandet av miljökvalitetsnormer, generella föreskrifter, skärpt stoppregel samt talerätt för ideella organisationer m.m. Dessa förslag kommenteras under respektive rubrik nedan. Målsättningen med förslaget är ambitiös och de förändringar som föreslås överensstämmer till stora delar med de krav som rests . Den övergripande strukturen, dvs. omfattning och disposition förefaller lämplig. Det tekniska utförandet av förslagen i form av lagtext har dock däremot mycket stora brister. - - - Miljöbalk, föreskrifter och kvalitetsnormer får inte utformas så, att nödvändiga verksamheter hindras eller avsevärt försvåras. Kommittén uttrycker själv den synpunkten, att strikt tillämpad skulle kunna betyda att inga nytillkommande svenska verksamheter skulle tillåtas inom ett visst område. Lagparagrafer får inte ha ett sådant innehåll att orimligheter uppkommer. Verksamheter kan inte bedrivas under ständiga hot om förbud och skadestånd. Om lagens gränser inte är tydliga och stringenta äventyras såväl miljön som rättssäkerheten. - - - En fråga är om sammanslagningen i den form som föreslås överhuvudtaget kommer att innebära någon förenkling. Möjligtvis var uppgiften att föra samman, förenkla, förtydliga och skärpa den stora mängden lagar på miljörättens område på ett sådant sätt att ansvar och krav följs upp med kontroll och sanktioner alltför svår. utgår från att lagförslaget genomarbetas så att får ett sådant innehåll att den kan tillämpas i praktiken. Betänkandets omfattning, i kombination med de påtalade bristerna i lagförslagets utformning och precision, samt det faktum att man i stor utsträckning har lämnat öppna bemyndiganden till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller miljökvalitetsnormer gör att det är svårt att överblicka konsekvenserna av detsamma. 2.46 för : anser att förslaget till miljöbalk i allt väsentligt är bra och att ett införande av balken kommer att ge förutsättningar för ett bättre miljövårdsarbete. 2.47 för : En samordnad miljölagstiftning ger tydlighet åt kravet att näringar och samhällsbyggande i vid mening måste nå en bättre miljöanpassning. betänkande är väl genomarbetat med goda motivskrivningar och är på ett tidsanpassat sätt anknutet till de mål och program som har högsta aktualitet i miljöarbetet. Dispositionen av balkförslaget är också i huvudsak bra. Vissa nya inslag som aktsamhetsreglerna, miljökvalitetsnormer, ny administrativ miljöskyddsavgift som sanktion, obligatorisk prövning av vissa större trafikanläggningar skärper lagverktyget. - - - blir ett övergripande lagverktyg för miljöområdet med syftet att skydda människors hälsa, naturen och miljön i övrigt från miljöskador. Balken och ärendehanteringen enligt denna är ett viktigt verktyg för att fullfölja principer och inriktningar som gäller i miljöarbetet. Utvecklingen på miljöområdet styrs dock alltmer även av andra mekanismer och faktorer än lagen. Utbildning och ökad kunskap om olika miljöhot, konsument- och marknadsstyrning, ekonomiska styrmedel, teknikutveckling och samhällsplanering, tvärsektoriellt programarbete, internationell samverkan är faktorer som växer i betydelse. Dessa måste tillsammans med lagen nyttjas målmedvetet för att den nödvändiga miljöanpassningen av areell och industriell produktion, fysiskt samhällsbyggande, serviceverksamheter och ekonomisk utveckling skall kunna nås. - - - För näringslivet, liksom för allmänheten, är det viktigt att miljökraven är enhetliga och likvärdiga på olika miljöområden, liksom mellan "kund"-grupper och olika geografiska områden. Det är också viktigt att balken är övergripande och ger grundläggande stöd även för åtgärder och åtgärdskrav som behövs på "mjuka" kravområden som skydd för biologisk mångfald, energi, trafik och samhällsbyggande, fysisk planering och sektorplanering, där speciallagarnas krav på miljöanpassning av verksamheterna ännu inte nått full tydlighet. Balken uppfyller i huvudsak dessa krav och ger som ramlag förutsättningar för en breddad och fördjupad miljöanpassning i alla samhällsverksamheter. Infogandet av naturresurslagen (kap. 5-7) i kombination med utökade syften och aktsamhetsregler (kap. 1 och 3) ger dock upphov till vissa osäkerheter med hänsyn till NRL:s tidigare roll som "paraply" för olika speciallagar. 2.48 för : Trots att kritiken kan tyckas omfattande vill betona att kommittén uträttat ett med hänsyn till omständigheterna imponerande arbete. förutsätter därvid att det är på grund av tidsskäl som betänkandet inte kunnat redigeras om så att upprepningar och onödigt omständliga resonemang eliminerats. Såväl textmassans omfattning som systematik lämnar således en del övrigt att önska, vilket försvårat remissinstansernas arbete. 2.49 : ser med stor tillfredsställelse att ett förslag till revidering och modernisering av svensk miljölagstiftning nu föreligger. Inte minst mot bakgrund av den pågående internationella ekonomiska och politiska integrationen är det väsentligt att den svenska miljölagstiftningen harmoniseras och moderniseras i riktning mot de regler och principer som gäller i andra länder. Likaså ser vi det som positivt att miljölagarna nu samlats under en "miljöbalk". Detta förfarande underlättar, såsom kommittén själv framhåller, överblick och tillgänglighet. 2.50 kommun: En så viktig remiss som den föreliggande borde, av respekt för remissinstanserna och deras bedömningar, ha givits en längre remisstid. Det är här fråga om ett genomgripande förslag, som noga behöver övervägas såväl i sak som vad gäller formen. kommun delar de höga miljömässiga ambitioner som ligger till grund för regelsystemets utformning och anser att betänkandet fört diskussionen om en ny samlad miljöbalk framåt. Förslaget innehåller många bra förslag, men kommunen anser dock inte att förslaget skall läggas till grund för lagstiftning innan en betydande omarbetning av förslaget först görs. 2.51 kommun: Utredningsdirektiven till har vad beträffar samordning av anknytande miljölagstiftning fullföljts. Samstämmighet i lagen saknas dock. Vad som åstadkommits är närmast ett konglomerat av tidigare separata lagar snarare än ett samstämt och entydigt regelverk byggt på de mål som anges i 1 kap. i miljöbalksförslaget. Om förslaget innebär en skärpning av nu gällande lagar är ytterst svårt att avgöra. Ambitionen att ta fram lagtekniska lösningar för att komma tillrätta med trafikens miljöproblem kvarstår. Detta bl.a. som en direkt följd av att stora delar av den centrala markanvändningslagstiftningen lämnats utanför . 2.52 : Det har funnits behov av en samlad lagstiftning på miljö- och hälsoskyddsområdet. Föreliggande förslag till ny miljöbalk utgör ett omfattande arbete som utförts . Vi konstaterar att behovet av helhetssyn och en mer genomgripande bearbetning av aktuella lagtexter kvarstår. Vi anser att i sin nuvarande utformning, med stora delar av gammal lagtext sammanställd i oförändrat skick, i många stycken är svåröverskådlig, motsägelsefull och därmed ur praktisk synpunkt svårtolkad. Den skärpning av miljöskyddslagen som enligt direktiven var en av utgångspunkterna för kommitténs arbete syns gått förlorad genom att flera tidigare införda möjligheter till direktverkande straffsanktioner nu tagits bort, exempelvis substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter. - - - För att effektivisera och förenkla hanteringen av miljö- och hälsoskyddslagstift- ningen och öka tillgängligheten för allmänheten och därmed rättssäkerheten hade vi sett det som angeläget att man tagit ett mer radikalt grepp. Det hade varit lämpligt att på ett tydligare sätt samla aktsamhetsregler/hänsynskrav för samtliga lagar på miljöområdet, då också inkluderat och vattenlagen samt kompletterat med ett tillräckligt konkret tolkningsavsnitt för att få direktverkande straffsanktioner. Därutöver borde finnas ett särskilt kapitel som återspeglar ambitionsnivå som den redovisas i portalparagraferna. Detta är inte minst viktigt med tanke på det framtida arbetet med den lokala . 2.53 : Med tanke på den viktiga och genomgripande förändring som miljöbalksförslaget innebär är det olyckligt att remisstiden har varit så pass kort. Detta yttrande har därför koncentrerats till de frågor kommunen anser vara oklara eller där vi ser allvarliga problem med den föreslagna lösningen. Ytterligare en komplikation i bedömningen av förslagets effekter är att inget förslag till hur arbetet skall organiseras har lagts fram. Detta arbete har istället en ny utredning fått i uppdrag att studera. Inte förrän ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna är klarlagd kommer det att vara möjligt att bedöma förslagets alla effekter. Bland annat råder det oklarhet om kommunernas arbetsbelastning kommer att öka eller inte. Om ansvarsområdet utökas måste ökade resurser tillföras kommunerna. Betänkandet innehåller många goda förslag, till exempel samordningen av tillsynen inom miljö- och hälsoskydds- samt kemikalieområdet. Kommunen är positiv till grundtanken på en samordnad miljölagstiftning och instämmer i många av kommitténs bedömningar och förslag. 2.54 : kom 1991 med sitt principbetänkande Miljölagstiftningen (SOU 1991:4). Detta betänkande fick inte tillfälle att lämna synpunkter på. Detta anser vi vara mycket otillfredsställande eftersom de grundläggande principerna för lagstiftningsarbetet lades fast redan i det skedet. Särskilt då vi, mot bakgrund av vårt geografiska läge, upplever att vi måste få bättre möjligheter att påverka vår situation och omgivning, och då särskilt inom miljöområdet. 2.55 kommun: Förslaget till miljöbalk avstyrks. Förslaget innehåller så många allvarliga brister att det inte bör läggas till grund till en proposition utan att grundläggande ändringar görs. Förslaget innebär inte den skärpning av miljökraven som behövs för att ge förutsättningar för hållbar utveckling. Bestämmelser är vaga och i vissa fall en försvagning av både tillåtlighetsregler och straffbestämmelser. Stor del av bestämmelserna avses delegeras till regering eller en myndighet som regeringen bestämmer. Flera för miljöområdet viktiga lagar saknas i och flera av de lagar som tagits med i förslaget har fogats in utan större ändringar. 2.56 : finner det anmärkningsvärt att när den mest radikala förändring av miljöskyddslagstiftningen som görs, under i vart fall , bedrivs remissarbetet med sådan brådska. Med hänsyn till beslutsprocessen i en kommun innebär det att remisstiden endast är ca.