prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Den andra gäller medlen. Den tredje tar sikte på konsumentpolitikens aktörer. Den framtida konsumentpolitiken måste inte bara ligga i linje med de mål som ställs upp. Den måste utformas så att målen i rimlig utsträckning också uppnås. Det står klart att ett främjande av hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser, liksom av konsumenternas rättsliga ställning och hälsa och säkerhet, kräver betydande statliga insatser. Detsamma gäller främjandet av konsumenternas intresse av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Utan sådana insatser går det enligt regeringens bedömning inte att uppnå målen för konsumentpolitiken. är vidare genom förpliktat att driva en bred och aktiv konsumentpolitik i linje med de mål som vi har föreslagit. För att detta skall infrias krävs en statlig verksamhet. Den andra grundförutsättningen gäller vilka medel som finns tillgängliga. Som vi har utvecklat tidigare (avsnitt 6) är ju vissa roller givna här. Ansvaret i fråga om lagstiftning och rättstillämpning är givet. Det är staten som förfogar över medel som kan användas för ekonomiskt stöd (även om inget i princip utesluter att även andra aktörer kan ge sådant). Även myndighetsutövningen (marknadsbevakningen) är en statlig angelägenhet. Detsamma gäller delar av den lagfästa skuldsaneringen. När det däremot gäller de övriga medlen finns större utrymme för andra aktörer, och staten har från formella utgångspunkter ingen självklar roll här. Men det ligger i sakens natur att vissa av dessa medel måste användas för att den övriga verksamheten skall kunna utföras. Så kräver t.ex. en effektiv myndighetsutövning hos att provningar och annan utredningsverksamhet utförs, exempelvis för att fastställa om vissa produkter uppfyller gällande säkerhetskrav. Ett annat exempel kan tas från standardiseringen. I formellt hänseende kräver denna möjligen ingen statlig medverkan. Ett konsumentinflytande torde ofta i princip lika väl kunna ske exempelvis via de frivilliga organisationerna. Teoretiskt skulle också den verksamhet som bedrivs vid kunna bedrivas inom ramen för en förening eller något annat privat organ, om det nu fanns intresse och resurser. Men skall en verksamhet av sådant slag bedrivas effektivt torde en viss statlig medverkan ändå krävas i praktiken. Den tredje grundförutsättningen gäller aktörerna inom konsumentpolitiken. Vi har tidigare (avsnitt 3.1) pekat på att den breda konsumentpolitik som finns i bygger på att det finns många olika aktörer som verkar på olika nivåer, såväl centralt som lokalt. Vi anser att detta system bör vidareutvecklas och vill därför främja tillkomsten av nya aktörer, särskilt på det lokala planet. Vår uppfattning är emellertid att en kraftfull lokal konsumentverksamhet i regi eller i föreningslivets bygger på att staten ger en aktiv uppbackning i form av bl.a. material och kunnande. Nästa fråga är vilka medel som skall användas i den statliga verksamheten. Vi bortser då från dem som är förbehållna staten ensam eller jämte någon annan aktör. Vår principiella inställning är att det ytterst måste ankomma på de statliga konsumentorganen själva att avgöra vilka medel som bäst kan användas för att målen skall uppnås. Hela skalan av medel bör därför vara tillgänglig. Men det betyder inte att de medel som staten utnyttjar också måste tillhandahållas av staten själv. Provnings- och annan utredningsverksamhet köps in av bl.a. från andra offentliga eller privata organ. Detta förhållande kan enligt regeringens mening utvecklas. Vi återkommer till detta då vi tar upp den statliga konsumentpolitikens organisation, kost- nader och finansiering (avsnitt 8 och 9). Regeringens bedömning: Också andra aktörer spelar en betydelsefull roll inom konsumentpolitiken, bl.a. som informatörer och opinionsbildare. Det gäller exempelvis dagspress, tidskrifter, radio och TV. Ett brett konsumentpolitiskt engagemang är till fördel för konsumentpolitiken. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet.s. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har anfört någon annan uppfattning. Skälen för regeringens bedömning: har framgått att åtskilliga av de konsumentpolitiska medlen kan användas av vem som helst. Var och en som är intresserad kan alltså spela en konsumentpolitisk roll - som debattör, informatör, lärare, utredare osv. Många är också engagerade i sådana och andra roller. Också kommer inte minst dagspressen, olika tidskrifter, radio och TV och andra media att spela en viktig roll både för en aktiv konsumentpolitisk debatt och opinionsbildning och som spridare av information. Ju bredare engagemanget för konsumentfrågor är, desto mer främjas konsumenternas intressen. 8 Den statliga konsumentverksamhetens organisation m.m. Regeringens bedömning: Den statliga konsumentpolitiken bör organiseras så att de principer om mål och medel m.m. som har förordats tidigare kommer till bästa uttryck i praktiken. Organisationen måste också skapa förutsättningar för en tydlig resultatstyrning och för effektivitet. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 323-331, 349). Remissinstanserna: TCO tillstyrker kommitténs förslag om en klarare målstyrning av från regeringens sida. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens uppfattning när det gäller den statliga konsumentverksamhetens organisation tar sin utgångspunkt i vad som sägs om styrningen av statlig verksamhet budgetproposition (prop 1993/94:100 finansplanen bil. 1 avsnitt 6) och samma års kompletteringsproposition (prop. 1993/94:150 reviderad finansplan m.m. bil. 1 avsnitt 8). I den reviderade finansplanen erinras om att kompletterings- proposition redovisade ett program för utvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten. En mål- och resultatorienterad styrning skulle etableras. Målsättningarna för programmet kan sammanfattas i två begrepp, omprövning och effektivitet. Förutsättningar skulle skapas för att omfördela resurser från mindre prioriterade verksamheter till andra med högre prioritet. De nya styrformerna skulle således leda till omprövningar och förändringar av statens åtaganden. De skulle också medverka till bättre effektivitet och produktivitet i offentlig verksamhet. Ambitionerna med resultatstyrningen var att all statligt finansierad verksamhet skulle ställas inför ökade krav på resultat och effektivt resursutnyttjande. reviderade finansplan framhålls att den samhällsekonomiska utvecklingen innebär att de mål som redovisades har fått ökad betydelse. Behovet av omprövning och förändring av statligt finansierad verksamhet har blivit allt viktigare, liksom målet att öka effektiviteten. De ursprungliga målen med resultatstyrningen ligger fast som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Hänsyn måste tas, anförs det vidare, till de krav på besparingar som aktualiseras av det ansträngda budgetläget. Resultatstyrningen bör leda till en tydligare rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter och en klarare ansvarsfördelning mellan staten, kommunerna, organisationer och enskilda. Det skapar förutsättningar för en effektiv styrning av de verksamheter som staten finansierar. I den reviderade finansplanen framhålls vidare att förmågan att formulera mål för olika verksamheter är av avgörande betydelse för resultatstyrningen. I alltför stor utsträckning bedrivs statligt finansierad verksamhet fortfarande utifrån tradition och beslut som fattades sedan. Det krävs en kontinuerlig omprövning av det offentliga åtagandet och målen för all statligt finansierad verksamhet. Slutligen påpekas att de som är ansvariga för att bedriva en verksamhet också normalt skall svara för redovisning av resultaten. Verksamheten måste således återrapporteras i resultattermer. Redovisningen av resultaten samt uppföljningar och utvärderingar måste användas vid och regeringens prövning av verksamheten. finansplan framhålls att utvecklingen från detaljstyrning av verksamhet som bedrivs i myndighetsform till mål- och resultatstyrning inskärper behovet av att staten, som ägare av de statliga tillgångarna, utövar en aktiv styrning. Tydliga krav på resultat måste riktas till verksamhetsansvariga och en ändamålsenlig uppföljning och kontroll måste ske av att verksamheten har genomförts i enlighet med statsmakternas intentioner. De riktlinjer för den framtida konsumentpolitiken som regeringen har lagt fram i förevarande proposition har utarbetats i linje med uttalandena kompletteringsproposition och finansplan och reviderade finansplan. Förslaget innebär att tydligare mål än ställs upp för konsumentpolitiken. Vi har inskärpt att ingen statligt finansierad verksamhet skall bedrivas som inte siktar mot målen. Vi har angivit prioriteringsgrunder och ställt upp ett väsentlighetskrav för att ytterligare stärka målstyrningen och skapa förutsättningar för omprioriteringar. Vidare har vi inventerat och redovisat konsumentpolitikens medel och diskuterat förhållandet mellan mål och medel. Vi har därvid betonat vikten av att rätt medel väljs när en konsumentpolitisk fråga skall lösas. Slutligen har regeringen också behandlat konsumentpolitikens aktörer och deras roller och sökt klargöra deras olika ansvarsområden. Syftet med regeringens förslag är få till stånd en konsumentpolitik som är målinriktad, resultatorienterad och effektiv. Härmed skapas förutsättningar inte bara för att de statliga medlen utnyttjas på bästa sätt. Det ger också det bästa underlaget för ett gott konsumentskydd, som kan tjäna som föredöme och inspirationskälla för vår omvärld. När regeringen nu redovisar sin syn på riktlinjerna för den statliga konsumentverksamhetens organisation sker det i samma anda. Också här gäller de utgångspunkter som vi har redovisat. Regeringens bedömning: bör också i fortsättningen vara central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor, med ansvar för både myndighetsutövning och annan konsumentverksamhet. Frågan hur gränsen skall dras mellan och andra myndig- heter med konsumentverksamhet bör utredas. och bör även i fortsättningen utgöra en gemensam myndighet. Regeringen kommer att i särskild ordning utreda vilka myndigheter och andra organ som i första hand bör ansvara för bevakningen av och informationen i konsumentfrågor på av- reglerade marknader. Kommittén: En majoritet i kommittén föreslår att bara skall ansvara för uppgifter som har karaktär av myndighetsutövning. Den verksamhet som verket bedriver därutöver bör föras över till en ny myndighet "Konsument " (bet. s. 329-330, 332-346). KO och skall också i fortsättningen utgöra en myndighet (bet. s. 7). Vidare bör staten ta initiativ till att inrätta ett privatekonomiskt institut (bet. s. 228). En minoritet i kommittén anser att i allt väsentligt bör ha samma ansvar som och att någon uppdelning av verksamheten på flera myndigheter inte bör ske (bet. s. 341-344, 361-365). En ledamot anser att staten bara bör svara för sådan verksamhet som är myndighetsutövning (bet. s. 370 f.). Kommittén föreslår vidare att det tillsätts en konsumentpolitisk beredning under det departement som ansvarar för konsumentfrågor. Departementet i fråga bör vidare ha ett starkare samarbete med andra departement som ansvarar för konsumentfrågor (bet. s. 349). Kommittén föreslår dessutom att en särskild översyn görs av förhållandena mellan olika myndigheter som har uppgifter på konsumentområdet (bet. s. 351). Slutligen diskuterar kommittén också vilken myndighet som skall bevaka konsumentfrågorna på avreglerade områden (bet. s. 209 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig motsätter sig att konsumentverksamheten delas upp på två myndigheter. Ett fåtal delar majoritetens uppfattning i den delen. Några instanser, bl.a. , anser att uppgifter bör renodlas till myndighetsuppgifter. Några instanser stödjer tanken på att ett privatekonomiskt institut inrättas, däribland och Posten. En motsatt uppfattning redovisas av bl.a. (), och LO. Bara ett fåtal remissinstanser har uttalat sig i frågan om KO bör utgöra en självständig myndighet. har ingen invändning mot kommitténs ståndpunkt att den nuvarande ordningen kan godtas. framhåller att rättssäkerhetsskäl talar för att inte bör ha bemyndigande att utfärda bindande föreskrifter, om KO även fortsättningsvis skall ingå i verket. Bl.a. Statskontoret, PRO och LRF tillstyrker förslaget att inrätta en konsumentberedning. , , och är positiva till att en särskild översyn görs av förhållandena mellan myndigheterna på konsumentområdet. anser det inte befogat med en särskild översyn med motiveringen att några gränsproblem inte påvisats.I fråga om ansvaret för bevakningen av konsumentförhållandena på avreglerade områden anför att det av resurs- och kompetensskäl knappast är möjligt för konsumentmyndigheten att be- vaka konsumentintresset när det gäller kvaliteten hos förut offentliga tjänster på avreglerade marknader. I första hand bör myndigheter som ansvarar för tillsynen inom respektive område bevaka följderna av avregleringarna för de enskilda konsumenterna. ställning är i huvudsak densamma. TCO anser däremot att skall bevaka avreglerade områden, t.ex. allmänna kommunikationer, teletjänster och sophämtning. Skälen för regeringens bedömning En eller två myndigheter Det resonemang som vi har fört tidigare innebär att staten också bör ta ett ansvar inom konsumentpolitiken. Ingen i kommittén eller av remissinstanserna har heller föreslagit något annat. Vi har tidigare givit tillkänna att staten bör ta ansvar inte bara för uppgifter som utgör myndighetsutövning eller har direkt samband med sådan. Som exempel på annan verksamhet har vi nämnt produktsäkerhet - däribland medverkan i de europeiska standardiseringsorganen - och hushållsekonomiska frågor, exempelvis budgetrådgivning. Det huvudsakliga skäl som kommittén anför för sitt förslag i organi- sationsfrågan är att rollerna skulle tydliggöras på ett bättre sätt än om myndighetsutövningen ligger på en myndighet och övrig verksamhet, bl.a. opinionsbildning, på en annan. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt med en klar avgränsning av det statliga engagemanget. Likaså bör det tydligt framgå vad detta består i och var gränserna för det går. Vi har redovisat också andra utgångspunkter för övervägandena i organisationsfrågan. Om kommittémajoritetens förslag att bilda en ny myndighet med ansvar för uppgifter som inte är myndighetsutövning skulle genomföras innebär det att den situation skulle uppstå som fanns före sammanslagningen av dåvarande med dåvarande verksamhet. Ett av de viktigaste skälen till sammanslagningen var att de marknadsrättsliga lagar som KO hade att tillämpa krävde utredningsverksamhet av det slag som fanns på Konsu- mentverket. Det ansågs därför av statsfinansiella, effektivitets- och andra skäl mest förnuftigt att låta utredningsverksamheten och lagtillämpningen ligga i samma myndighet. Också kräver lagtillämpningen stöd i annan utredande verksamhet. Situationen på skiljer sig här inte från vad som gäller för andra myndighetsutövande myndigheter. Det är inte självklart att den utredande - stödjande - verksamheten skall utföras av det myndighetsutövande organet självt. Det är inte ovanligt att en sådan myndighet får bidrag till sitt utredningsunderlag utifrån. Så är det för övrigt också med , som får eller köper provnings- och andra utredningsinsatser från annat håll. Kommittémajoriteten synes främst av principiella skäl anse att man bör skilja på myndighetsutövning och annan verksamhet för att tydliggöra gränsdragningen mellan olika verksamheter och ansvarstaganden. Mot detta kan två invändningar göras, en praktisk och en principiell. För det första kan förhållanden av ekonomisk och kompetens- och effektivitetsmässig art göra att det mest förnuftiga är att viss utredningsverksamhet kan utföras av det myndighetsutövande organet självt. Hur det förhåller sig med på den punkten har inte närmare redovisats av kommittén. Av betänkandet framgår dock att har mycket god utredningskompetens på vissa områden, t.ex. i fråga om leksakers säkerhet. Går man på kommitténs linje skulle denna givetvis försvagas. Det kan inte uteslutas att det skulle vara till nackdel för myndighetsutövningen. Det är inte utrett i vad mån den utredningskompetens som verket förfogar över och som behövs för myndighetsutövningen finns att tillgå på annat håll. För det andra är frågan var gränsen går mellan myndighetsutövning och annan verksamhet ingalunda självklar utan i själva verket problematisk (något som belyses av Högsta domstolens dom, som redovisas i Nytt Juridiskt Arkiv 1987 s. 535; frågan gällde bl.a. om distribution av ett pressmeddelande var myndighetsutövning, vilket två justitieråd ansåg, medan tre var av motsatt uppfattning). Någon analys av var gränserna går mellan myndighetsutövning och annan verksamhet på har kommittén inte heller redovisat. Som skäl för en delning av har kommittén bl.a. anfört att information/opinionsbildning bör särskiljas från myndighetsutövningen och främst skötas av Konsument , frivilliga konsumentorganisationer och massmedia. Som regeringen har påpekat ligger det emellertid i sakens natur att även kan ge offentlighet åt sina synpunkter inom ramen för verkets mål och med beaktande av kraven på saklighet och opartiskhet (se avsnitt 6.7 om opinionsbildning). Med hänvisning till vad vi har anfört nu är vi inte övertygade om att en uppdelning av på det sätt som kommitténs majoritet har föreslagit skulle skapa den tydlighet som i och för sig är eftersträvansvärd. Som somliga remissinstanser har påpekat kan en sådan förändring i stället skapa otydlighet i fråga om vilken av de två myndigheterna - eller "Konsument " - som ansvarar för en viss fråga eller verksamhet. Vår bedömning är dessutom att inrättandet av en ny myndighet riskerar att öka kostnaderna för den statliga konsumentpolitiken utan att ge effektivitetsvinster. Vi är därför inte beredda att föreslå att ansvaret för den statliga konsumentpolitiken delas upp på det sätt som kommittén har föreslagit. bör således också ha det samlade, övergripande ansvaret för konsumentpolitiken. Därutöver bör svara för en reklamationsverksamhet av det slag som bedrivs . Det synsätt som vi har redovisat nu betyder emellertid inte att just den provnings- och övriga utredningsverksamhet som bedrivs på måste ligga där också . Vi återkommer till den frågan i samband med diskussionen om organisation. Kommitténs majoritet har föreslagit att ett skall inrättas. Regeringen anser att förslaget inrymmer en intressant ansats. Vi delar uppfattningen att det är viktigt att främja forsknings- och utvecklingsarbete på privatekonomins område. Frågan är emellertid om den bästa organisatoriska lösningen för att åstadkomma detta ligger i att det inrättas ett särskilt institut i statlig regi. De hushållsekonomiska frågor som skulle omfattas av ett sådant arbete innefattas delvis i de uppgifter som också har att utföra. Redan av det skälet anser vi att det forsknings- och utvecklingsarbete som bör komma till stånd genom statlig finansiering bör bedrivas inom ramen för eller i varje fall i nära anknytning till verkets arbete på det hushållsekonomiska området, exempelvis vad gäller sådant som utarbetande av underlag för budgetrådgivning ("Matkorgen" m.m.) och skuldsanering. Gränsen mellan och andra myndigheter m.m. Som vi har framhållit tidigare (avsnitt 3.1) ansvarar åtskilliga myndigheter för konsumentpolitiska uppgifter inom sina respektive sakområden. Som exempel kan nämnas , , och . Denna ordning bör enligt vår mening i princip bestå också framöver. Men vi anser att frågan var gränsen skall gå mellan sådana myndigheter och bör utredas närmare. Regeringen avser att genomföra en sådan analys i samband med det kommande budgetarbetet. Även frågan om att inrätta en särskild konsumentberedning kommer att tas upp då. Kommittén behandlar också frågan huruvida KO-funktionen också skall ligga hos . Det argument som framför allt kan anföras för en uppdelning är att KO vid kan åberopa regler som han själv i sin egenskap av generaldirektör för har utarbetat. Regeringen anser dock inte att den nuvarande ordningen har visats vara behäftad med sådana brister att den bör ändras. Ansvaret på avreglerade områden Som vi förut har berört (avsnitt 4.4) kan olika konsumentfrågor aktualiseras på grund av avregleringen. En grundläggande fråga är konsumenternas behov av information. Också på avreglerade områden måste företagen själva bära huvudansvaret för att de uppträder inom ramen för det marknadrättsliga regelverket. Det finns dock en särskild risk att aktörerna på en avreglerad marknad på grund av bristande vana handlar i strid med de spelregler som gäller. Detta ökar behovet av vederhäftig och tillräcklig information till konsumenterna om enskilda varor och tjänster samt om vart man vänder sig med frågor och klagomål. Det vi har sagt nu gäller även frågor som rör myndighetsinformation till konsumenter och andra. Regeringen anser att det ligger närmast till hands att den sektorsmyndighet som är närmast berörd bevakar de särskilda konsumentfrågor som avregleringen kan aktualisera, inklusive informationsfrågorna. Men det står inte alltid klart vilken myndighet som är närmast berörd. Regeringen kommer därför att i särskild ordning utreda vilka myndigheter och andra organ som i första hand bör ansvara för bevakningen av och informationen i konsumentfrågor på avreglerade marknader. Regeringens bedömning: organisation bör anpassas till de nya målen för konsumentpolitiken. Men det ankommer på verket självt att besluta hur organisationen skall se ut. Verket bör också ledas av en styrelse. Förutsättningarna att privatisera eller på annat sätt få till stånd en själv- finansiering av provnings- och förlagsverk- samheten bör utredas. Kommittén: Kommittén anser att skall indelas i fyra avdel- ningar med en stabsfunktion för beredning av föreskrifter, liksom kontakter gentemot EES/EU i utveckling av regelsystem. En avdelning skall svara för produktsäkerhet. Två avdelningar skall svara för vad som kallas för rättslig marknadsbevakning. Därtill kommer en avdelning för personal och ekonomi (bet. s. 335). En minoritet vill behålla i dess nuvarande form (bet. s. 341). Vad gäller Råd & Rön förordar kommittén en självständig ställning i form av en ekonomisk resultatenhet med en ledning som består av en chefredaktör/ansvarig utgivare och ett redaktionellt råd (bet. s. 309 f.). Kommittén föreslår att konsumentmyndighetens förlagsverksamhet utvecklas genom att den ges en mer affärsmässig profil och marknadsförs ytterligare (bet. s. 310-312). Remissinstanserna: TCO delar kommitténs uppfattning att de senaste årens utveckling, framförallt internationaliseringen av konsumentpolitiken och avregleringen, ställer inför nya uppgifter som kan motivera en organisatorisk översyn. Remissinstanserna har inte direkt uttalat sig om interna organisation. Vad så gäller Råd & Rön anför att tidningen i praktiken redan är en egen resultatenhet. Verket avvisar kommitténs förslag om ett redaktionellt råd för Råd & Rön eftersom den då skulle kunna uppfattas som mindre självständig och därmed mindre trovärdig. De flesta instanser som har yttrat sig i denna del anser att tidningen fyller ett behov som kanal för opartisk konsumentinformation. TCO framhåller att är en liten marknad och att det därför är svårt att göra Råd & Rön självbärande på samma sätt som motsvarande konsumenttidningar i och . anser att kommitténs förslag rörande övriga publikationer (förlagsproduktionen) är alltför allmänt hållna för att kunna läggas till grund för nya beslut av statsmakterna. menar att information om utvecklingen på det rättsliga området, inte minst när det gäller det internationella samarbetet, får betraktas som en uppgift för det offentliga. menar att informations-, utbildnings- och förlagsverksamhet bör begränsas till sådana ämnen som kan hänföras till myndighetsutövning, produktsäkerhets- arbete i vidare mening samt budgetrådgivning och skuldsanering.