prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — Enligt regler tillåts endast en form av nettning, nämligen bilateral nettning genom novation av svappar och liknande kontrakt i samma valuta och med samma avvecklingsdag. föreslår nu att bilateral nettning i större utsträckning skall tillåtas i kapitaltäckningssammanhang och således att banker skall få ökade möjligheter till bilateral nettning av kreditrisker. I de fall bilateral nettning godkänns skall kapitalkravet beräknas efter det att parternas krav på varandra har utjämnats till nettopositioner. Eftersom kapitalkravet därmed minskar medför möjligheten till bilateral nettning lägre kapitalkostnader. För att ett nettningsavtal skall godkännas ur kapitaltäck- ningssynpunkt krävs att avtalet är juridiskt hållbart. Det är tillsynsmyn- digheten som avgör om nettningsarrangemangen är godtagbara. Vidare diskuteras i förslaget möjligheten att godkänna även multilaterala nettnings- arrangemang. I ett direktivförslag (COM(94)105) om ändring av direktivet om kapitaltäck- ningsgrad för kreditinstitut (89/647/EEG) har föreslagits möjlighet till riskreducering genom bilateral nettning i fråga om behandling av ränte- och valutakursrelaterade poster utanför balansräkningen. Enligt Baselkommitténs förslag kommer de nya kapitaltäckningskraven att vara sammansatta av minimikrav för: - kreditrisker för lån, investeringar och motpartsåtaganden (motpartsrisk), - ränte- och aktierisker för bankens värdepappersportfölj som ingår i handelslagret, och - valutakursrisker för hela verksamheten. Beräkning av kapitalkravet för ränte- och aktierisker skall ske enligt en metod som innebär att kapitalkravet skall beräknas för dels de risker som är förknippade med enskilda instrument (specifik risk), dels den totala risken för hela marknaden (generell risk). För beräkningen av kapitalkravet för valutakursrisker föreslår kommittén en två-stegs-metod. Först beräknas riskexponeringen för varje enskild valuta (inkl. positioner på derivatmarknader). Därefter beräknas riskexponeringen för institutets valutaportfölj. Institutet har möjlighet att tillämpa en simuleringsmetod vid beräkning av riskexponering för valutaportföljen. De föreslagna åtgärderna kommer i viss utsträckning att ersätta de befintliga kapitalkraven för kreditrisker. Detta beror på att beräkningarna av kapital- kraven kommer att bli mer relaterade till de specifika risker som är förknippade med de olika finansiella instrumenten i stället för att enbart relatera beräkningarna till en generell risk för placeringar. skall kapitalkravet för ett finansiellt instrument beräknas oberoende av om institutet har en köp- eller en säljposition, medan enligt de befintliga reglerna kapitalkravet för kreditrisker beräknas enbart på placeringar. föreslår som ovan angetts även metoder för att mäta och rappor- tera den totala ränterisken i en bank. Vid beräkningen av kapitaltäckningskrav tas ingen hänsyn till den totala ränte- risken i en bank. En sådan risk kan vara betydande och äventyra soliditeten. När Baselkommitténs nuvarande regler togs fram kunde man på grund av stora skiljaktigheter mellan medlemsländerna inte kräva kapitaltäckning för den totala ränterisken. Kommittén vill nu inte gå längre än att föreslå gemensamma metoder för att mäta och rapportera den totala ränterisken. Kommittén anger att avsikten med gemensamma mätmetoder inte är att ställa krav på kapitaltäckning utan att kunna identifiera extrema fall av "mismatchning" och att förbättra sam- ordningen mellan medlemsländernas tillsynsmyndigheter. Detta kommer att göra bevakningen av de internationellt verksamma bankernas ränteriskexponering mer effektiv. Skillnader mellan förslag och EG:s direktiv förslag är i många delar identiskt med de regler som föreskrivs i EG:s direktiv om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. En grundläggande skillnad är dock att förslag skall gälla endast internationellt verksamma banker. Det är emellertid fritt för medlemsländerna att utvidga tillämpningen av bestämmelserna att omfatta även andra finansiella institut. En annan viktig skillnad är att kapitalkraven enligt förslag inte skall gälla avvecklings- och motpartsrisker. De gällande kapitalkraven beträffande kreditrisker fångar emellertid upp motparts- och avvecklingsrisker till sitt fulla värde. EG:s direktiv ställer lägre kapitalkrav avseende dessa risker eftersom kraven räknas enbart på prisskillnaden mellan det avtalade slutpriset och det gällande marknadsvärdet beroende som förflutit efter avtalad avvecklingsdag. Vidare ställer direktivet lägre kapitalkrav vid emissioner eftersom kraven beräknas utifrån en stege i fallande skala beroende på de resterande beloppen. Som nämnts ovan anges i EG:s direktiv att bestämmelserna kan revideras från direktivets införlivande med den inhemska lagstiftningen på grundval av förändringar på de finansiella marknaderna och resultatet av det internationella samarbetet inom tillsynsområdet. Ambitionen är att de regler och bestämmelser som inom EG gäller på det finansiella området skall ligga i paritet med andra internationella överenskommelser. 6.5 Införlivandet av EES-reglerna om kapitaltäckningskrav för marknadsrisker Regeringens förslag: EES-reglerna om kapitalkrav för marknadsrisker införlivas med den svenska lagstiftningen. De nya kapitaltäckningsreglerna skall gälla för banker, kreditmarknadsbolag, och värdepappersbolag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte någon erinran mot förslaget eller tillstyrker detta med konstaterande att genom och tilläggsavtalet har ett åtagande att införliva de aktuella EES-reglerna med den svenska lagstiftningen. framhåller att inför- andet av kapitaltäckningsregler för marknadsrisker representerar ett viktigt steg i strävandena att reducera riskerna för instabilitet i det finansiella systemet. betonar att kapitaltäckningsregler endast kan ses som en länk i en kedja som i övrigt består av en effektiv tillsyn, adekvata rapporteringsrutiner och framför allt en effektiv riskhantering i kreditinstitut och värdepappersbolag. Allmänna pensionsfonden (första-tredje fondstyrelserna) anser att införandet av dessa regler i svensk lagstiftning innebär en viktig konkurrensneutralitet mellan svenska och övriga länders värdepappersföretag. betonar som en allmän princip för implementeringen av EES-reglerna i svensk lagstiftning vikten av konkurrensneutralitet gentemot utlandet. anser vidare att limitregeln i 4 kap. 4 § lagen om värdepappersrörelse bör slopas i samband med att kapitalkrav för marknadsrisker i handelslagret nu införs. är i princip positivt till EG-anpassningen dels därför att konkurrensen därigenom ökar bankkundernas säkerhet, dels därför att konkurrensen ökar när det blir enklare för utländska banker att etablera sig i . Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framgått innebär det tillägg till som beslutat om bl.a. att reglerna om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut enligt direktivet 93/6/EEG skall införlivas med den svenska lagstiftningen. Kapitalkravsdirektivet föreskriver i artikel 4 att kreditinstitut och värdepappersföretag skall ha en kapitalbas som överstiger eller motsvarar summan av de kapitaltäckningskrav som anges i direktivet för att täcka de marknadsrisker institutet är utsatt för samt sådana kreditrisker som regleras i direktivet 89/647/EEG om kapitaltäckningsgrad för kreditinstitut. definieras i artikel 2.3 i kapitalkravsdirektivet som kreditinstitut och värdepappersföretag. (artikel 2.1) avses alla institut som anges i första strecksatsen i artikel 1 i direktivet om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (77/780/EEG) och som är underkastade de krav som åläggs genom direktivet om kapitaltäckningsgrad för kreditinstitut (89/647/EEG), dvs. alla institut vars verksamhet består i att ta emot återbetalbara medel från allmänheten, antingen genom insättningar eller i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper, samt att bevilja kredit för egen räkning. Definitionen har närmare behandlats i propositionen om ändrad lagstiftning för banker och andra kreditinstitut med anledning av m.m. (prop. 1992/93:89 s. 101 och 102). Definitionen träffar både banker och kreditmarknadsbolag, vilka finansierar sig på den allmänna marknaden. Även hypoteksinstituten faller in under definitionen. Detta har tidigare kommit till uttryck, exempelvis då likformiga kapitaltäckningsregler, grundade på EG:s direktiv /299/EEG om kapitalbasen i kreditinstitut och direktiv /647/EEG, infördes (se avsnitt 6.2). En särskild fråga är emellertid om hypoteksinstituten bör föras in under de nya kapitaltäckningsreglerna avseende marknadsrisker. I finns tre slag av hypoteksinstitut, nämligen stadshypotekskassa, allmänna hypoteksbank med landshypoteksföreningar samt . Institutens framtida organisation och verksamhet har varit föremål för utredning vilken för del resulterat i en ny organisation. Beträffande har beslutats en lag om ombildning av landshypoteksinstitutionen (prop. 1993/94:216, 1993/94:Nu27, rskr. 1993/94:446, SFS 1994:758). ombildades genom att institutets rörelse överfördes till ett för ändamålet bildat kreditaktiebolag, . Ombildningen gick till på det sättet att stadshypotekskassan och stadshypoteksföreningarna fusionerades, varefter rörelsen fördes över till ett av kassan helägt aktiebolag (prop. 1991/92:119, bet. 1991/92:NU32, rskr. 1991/92:323, SFS 1992:701). Lagen (1968:576) om stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar upphävdes och ersattes av lagen (1992:701) om stadshypotekskassa. Bolaget inordnades därmed i den lagstiftning som reglerar kreditaktiebolagens (numera kreditmarknadsbolagens) verksamhet. Kassan förvaltar efter ombildningen obligationsskulden och reverser utställda av samt äger och förvaltar samtliga aktier i . Kassans aktieinnehav i bolaget skall, enligt vad som uttalats i propositionen om ombildningen av stadshypoteksorganisationen, avvecklas (prop. 1991/92:119 s. 44). Beträffande frågan om kapitaltäckning anfördes i propositionen (s. 44) "Ombildningen av stadshypoteksorganisationen är en unik företeelse och rör en säregen organisationsform. Speciella hänsyn måste därför tas för att projektet skall kunna förverkligas. Enligt gällande regler har kassan och föreningarna i kapitaltäckningshänseende behandlats som en enhet. Det har varit naturligt att som placeringar endast beakta sådana som har skett utanför organisationen. Den omständigheten att den föreslagna ombildningsmodellen kräver att kassan består under en övergångstid bör inte orsaka att den synen förändras. Hänsyn måste tas till att de generella reglerna om kapitaltäckning inte lämpligen kan appliceras på kassan. Även om kassan definitionsmässigt skulle kunna betecknas som ett kreditinstitut, innebär intressegemenskapen mellan bolaget och kassan samt den ombildade kassans mycket begränsade uppgifter att ett kapitalkrav på kassan inte framstår som rimligt. Så länge kassan har det bestämmande inflytandet över bolaget saknar ett kapitaltäckningskrav på kassan för övrigt betydelse eftersom interna placeringar och tillskott undantas vid den konsoliderade kapitaltäck- ningen. Till detta kommer att den statliga garantin medför att obligations- innehavarna i praktiken har ett skydd som överstiger det som enbart kapitaltäckningsreglerna skulle ge." Mot bakgrund av vad som sålunda anfördes i lagstiftningsärendet i samband med ombildningen bör Stadshypotekskassan i sin ombildade form falla utanför den nu föreslagna kapitaltäckningsreformen. För det efter fusionen bildade kreditmarknadsbolaget gäller kapitaltäckningsreglerna för sådana bolag. Vad gäller allmänna hypoteksbank och landshypoteksföreningarna () kan följande noteras. regleras av lagen (1970:65) om allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar. har beslutat om en ombildning av per . Ombildningen skall ske genom att landshypoteks- föreningarna ombildas till en av föreningarna bildad ekonomisk förening. Den ekonomiska föreningen tillskjuter sedan sin rörelse som apportegendom till ett av föreningen bildat aktiebolag (kreditmarknadsbolag) - - mot att föreningen erhåller samtliga aktier i bolaget. Hypoteksbanken överlåter sin rörelse, utom obligationsskulden och övrig upplåning, till kreditmarknadsbolaget. Banken erhåller av bolaget reverser eller andra skuldförbindelser. Grundfonden är kvar i Hypoteksbanken. Fonden ställs till bankens förfogande för ny upplåning . Hypoteksbanken skall avveckla den utestående obligationsstocken. Därefter skall banken likvideras. I fråga om kapitaltäckning uttalas i motiven att ombildningen av landshypoteksorganisationen är en unik företeelse som rör en säregen organisationsform. som Hypoteksbanken svarar för nyupplåning av de medel som behövs för utlåning i kreditmarknadsbolagets rörelse är banken definitionsmässigt fortsatt att anse som ett kreditinstitut. I propositionen föreslås därför att Hypoteksbanken och kreditmarknadsbolaget skall ha gemensam kapitaltäckning under de som Hypoteksbanken skall svara för AB:s kapitalförsörjning (prop. 1993/94:216 s. 38). Bestämmelserna i 10-13 §§ i lagen (1994:759) om allmänna hypoteksbank (jfr med 4 § i lagen (1994:758) om ombildning av landshypoteksinstitutionen) reglerar kapitaltäckningen som Hypoteksbanken svarar för nyupplåning av de medel som behövs för utlåning i kreditmarknadsbolagets rörelse, dvs. Det saknas anledning att ändra på denna specialreglering som skall gälla för och Hypoteksbanken för tiden fram till . Detta innebär att först fr.o.m. den dagen kommer att lyda under de nu föreslagna, allmänna reglerna om kapital- täckning. regleras av lagen (1980:1097) om . I artikel 1.2 i direktivet om kapitaltäckningsgrad för kreditinstitut (89/647/EEG) anges att medlemsstaterna inte behöver tillämpa det direktivet på sådana kreditinstitut som är angivna i artikel 2.2 i direktiv /780/EEG. Genom ett tillägg i bilaga IX till artikel 2.2 inkluderas i denna krets av kreditinstitut. Ett motsvarande tillägg finns intaget i medlemskapsfördrag med EU. Möjlighet finns således att undanta från kapitaltäckningsregler. Nuvarande kapitalkravsregler för kreditrisker omfattar emellertid . Bestämmelser om kapitaltäckning för kreditrisker infördes efter mönster från motsvarande bestämmelser för övriga kreditinstitut endast med de avvikelser som ansågs motiverade med hänsyn till Skeppshypoteks särskilda karaktär. Med hänsyn härtill bör de föreslagna kapitaltäckningsreglerna för marknadsrisker även gälla . definieras i artikel 2.2 i kapitalkravsdirektivet - med vissa närmare angivna undantag - som sådana institut som definieras i artikel 1.2 i investeringstjänstedirektivet, dvs. sådana företag som yrkesmässigt tillhandahåller investeringstjänster (värdepapperstjänster). Den lagstiftning som således i första hand berörs av kapitalkravsdirektivet är den som reglerar banker och andra kreditinstitut samt värdepappersbolag, dvs. bankrörelselagen, lagen om kreditmarknadsbolag samt lagen om värdepappersrörelse. Vidare berörs den särskilda lagstiftning som gäller för . Gällande kapitaltäckningsregler för kreditrisker kommer härigenom att kompletteras med regler om kapitalkrav för marknadsrisker för samtliga kreditinstitut och värdepappersbolag. De nya kapitaltäckningsreglerna omfattar således alla typer av värdepappersbolag oavsett vilken verksamhet bolagets tillstånd avser. För i etablerade utländska företagsfilialer bör inte krav uppställas på särskilt avskilt kapital. I fråga om kapitaltäckning kommer hemlandets lagstiftning att gälla för filialerna. EG-direktivens krav på harmonisering av medlemsstaternas normer för kapitalbas och kapitaltäckning innebär att i huvudsak likalydande regler kommer att tillämpas inom hela EES. Vid införlivandet av kapitalkravsdirektivet med svensk lagstiftning har ett antal faktorer beaktats i den mån direktivet gett utrymme för detta. Det är viktigt att slå vakt om konkurrensneutralitet vad gäller efterfrågan och utbud av olika slag av finansiella instrument. Kapitaltäckningsreglerna är utformade efter instrumentens riskbenägenhet. Instrument förknippade med en högre risk medför ett högre kapitaltäckningskrav. Med utgångspunkt i denna grundprincip kommer kapitaltäckningsreglerna att vara enhetligt utformade vad gäller samma slag av finansiella instrument. En annan princip är att de inte skall missgynnas gentemot . Normalt bör inte högre krav än EG:s minimikrav ställas på de , under förutsättning att riskerna på den svenska marknaden inte bedöms avvika alltför mycket från de risker som har förutsatts vid antagandet av direktivet. Beträffande lagen om värdepappersrörelse föranleder införandet av kapital- kravsdirektivets bestämmelser inledningsvis följande överväganden. I 4 kap. 4 § sägs att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, i föreskrifter skall ange risknivåer för värdepappersbolags och svenska bankinstituts innehav av finansiella instrument (se även avsnitt 6.2). Bestämmelsen har betydelse främst för företag med tillstånd att bedriva handel för egen räkning (1 kap. 3 § 3) eller att medverka vid emissioner m.m. (1 kap. 3 § 5). med sådana tillstånd har nämligen möjlighet att i någon större omfattning förvärva finansiella instrument och därmed utsätta sig för de risker som sådana placeringar innebär. I förarbetena till lagen om värdepappersrörelse övervägdes att behålla fondkommissionslagens (1979:748) bestämmelser om begränsning av handelslagret (prop. 1990/91:142 s. 123-125). Det konstaterades att kapitaltäckningsregler som beaktar kreditrisken i en placering är otillräckliga för att möta den risk som en placering i ett finansiellt instrument innebär, den s.k. kursrisken. Av flera, i propositionen redovisade, skäl föreslogs att fondkommissionslagens regler om handelslager skulle tas bort. I stället föreslogs ett limitsystem innebärande att ett värdepappersbolag vid förvärv av finansiella instrument måste hålla sig inom vissa föreskrivna risknivåer. Med ett limitsystem ansågs kravet på att beakta kursrisken med en placering ha uppfyllts på ett godtagbart sätt. Ett sådant system skulle också ligga i linje med de diskussioner om nya internationella kapitaltäckningsregler avseende kursrisker som då fördes i och inom EG (prop. 1990/91:142 s. 126). Med hänsyn till det förväntade innehållet i EG:s förslag till kapital- kravsdirektiv uttalades i motiven att det inte var lämpligt att då ändra gällande kapitaltäckningsregler, utan att en sådan ändring fick anstå till dess att ett färdigt EG-direktiv förelåg. Däremot borde i avvaktan på de nya EG-reglerna de risker som kunde uppkomma med innehav av finansiella instrument beaktas (prop. 1990/91:142 s. 129), vilket sålunda kom till uttryck genom limitregeln i 4 kap. 4 § lagen om värdepappersrörelse. I och med att kapitalkravsdirektivets bestämmelser nu införlivas med den svenska lagstiftningen kan ifrågasättas om det finns behov av att ha kvar limitregeln. har invänt att limitregeln bör slopas i samband med att kapitalkrav för marknadsrisker i handelslagret införs. Mot bakgrund av bl.a. den osäkerhet som kan sägas råda om effekterna av de här föreslagna kapitaltäckningsreglernas tillämpning bör emellertid denna regel fortsättningsvis gälla vid sidan av de nya reglerna om kapitalkrav för marknadsrisker. Frågan kan dock komma att omprövas på grundval av vunna erfarenheter av de nya kapitaltäckningsreglerna. 6.6 Ny gemensam lag om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag Regeringens förslag: Bestämmelser om kapitaltäckning för kredit- och marknads- risker förs - tillsammans med nya regler om stora exponeringar och gruppbaserad redovisning - samman i en ny lag, lagen om kapitaltäckning och stora expone- ringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Detta innebär att de regler om kapitaltäckning som finns för banker, kreditmarknadsbolag, Svenska skepps- hypotekskassan och värdepappersbolag i olika lagar tas bort ur dessa. Detsamma gäller de regler om enhandsengagemang som finns för banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget om en ny gemensam lag. finner lösningen med en gemensam lag rationell och ägnad att underlätta en effektiv tillämpning av reglerna. Några remissinstanser, däribland Hovrätten över och , anser att lagtexten på grund av de många förekommande tekniska fackuttrycken är svårtillgänglig. tillstyrker förslaget och anser att genom detta skapas enhetlighet och överblickbarhet avseende de ifrågavarande reglerna. tillstyrker att de nya reglerna införs i en gemensam lag men förutsätter att före meddelandet av föreskrifter enligt bemyndigandet - liksom i andra fall - inhämtar synpunkter från vederbörliga marknadsintressenter. Detta är enligt föreningen särskilt angeläget när lagens bestämmelser är mycket generellt utformade och en stor mängd detaljbestämmelser skall lämnas i föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av tidigare lämnad redogörelse för gällande rätt (avsnitt 6.2) återfinns reglerna om kapitaltäckning för kreditinstitut och värdepappersbolag i den särskilda lagstiftning som reglerar resp. företags verksamhet. Så gott som likalydande kapitaltäckningsregler finns i 2 kap. 9-11 §§ bankrörelselagen, 5 kap. lagen om värdepappersrörelse, 4 kap. lagen om kreditmarknadsbolag samt i de särskilda lagar som reglerar hypoteksinstituten. Vad gäller lagarna för hypoteksinstituten är det endast lagen om som berörs av de nya kapitaltäckningsbestämmelserna (se avsnitt 6.5). Av flera skäl är det nu lämpligt att föra samman samtliga regler om kapital- täckning i en ny gemensam lag för de berörda företagen. Eftersom de nuvarande kapitaltäckningsreglerna för kreditrisker är i stort sett identiska för de aktuella finansiella företagen och dessutom väl avgränsade i lagarna möter av lagtekniska skäl inte några hinder mot att samla dem i en enda lag. Ett annat skäl för en gemensam lagstiftning är att de nya reglerna om kapitalkrav för marknadsrisker omfattar såväl kreditinstituten som värdepappersbolagen. I den nya lagen med kapitaltäckningsregler bör även tas med regler om stora exponeringar (se avsnitt 7) enligt direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar (92/121/EEG) samt regler om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut (se avsnitt 8) enligt direktivet 92/30/EEG, särskilt som dessa regler genom bestämmelserna i kapitalkravsdirektivet görs tillämpliga även på värdepappersbolag. Detta innebär att nuvarande bestämmelser om enhands- engagemang i 2 kap. 16 § bankrörelselagen, 3 kap. 7 § lagen om värdepap- persrörelse och 3 kap. 9 § lagen om kreditmarknadsbolag ersätts av reglerna om stora exponeringar i den föreslagna kapitaltäckningslagen. Som framgår av avsnitt 7.3 skall emellertid inte omfattas av de nya bestämmelserna om begränsningar av stora exponeringar. Vidare ersätts de nuvarande bestämmelserna om konsoliderat kapitalkrav i 2 kap. 11 § bankrörelse- lagen, 5 kap. 4 § lagen om värdepappersrörelse och 4 kap. 4 § lagen om kredit- marknadsbolag av reglerna om gruppbaserad redovisning i den nya lagen. 6.7 Det samlade kapitaltäckningskravet för kreditinstitut och värdepappersbolag Regeringens förslag: (dvs. banker, kreditmarknadsbolag och ) och värdepappersbolag skall ha en kapitalbas som täcker 1. kreditrisker i hela verksamheten exkl. handelslager och icke-likvida tillgångar som avräknats från kapitalbasen, 2. positionsrisker, dvs. ränte- och aktiekursrisker, avvecklings- och motpartsrisker samt s.k. andra risker, som är hänförliga till sådana placeringar och åtaganden som ingår i handelslagret, samt 3. valutakursrisker i hela verksamheten.