prop · GI03179 · 1995-01-01 00:00:00 — och Riksåklagaren anser att i stället ett förtydligande bör föras in i 8 kap. 7 § UtlL för att klargöra att ett beslut om avvisning eller utvisning inte i något fall får ske innan en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.7 är det inte reglerat hur man skall förfara när en utlänning har dömts till fängelsepåföljd och det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte har beslutats av domstol. Inte heller är det reglerat hur man skall förfara när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och åtal har väckts men ännu inte prövats. Utredningen har föreslagit att en domstol som dömer en utlänning till fängelsepåföljd som inte förenas med ett utvisningsbeslut skall få förordna att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall få verkställas utan hinder av att fängelsepåföljden inte avtjänats. På motsvarande sätt skulle enligt utredningen ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning få verkställas utan hinder av att utlänningen står under åtal, om åklagaren medger det. Utredningens förslag har mött stark kritik från flera remissinstanser. Bl.a. har framförts att det inte framgår av förslaget vad som skall hända om en utlänning återvänder till efter att ha avvisats eller utvisats utan att ha avtjänat ett ådömt frihetsstraff. Den tyngsta kritiken avser dock att det är en grundläggande princip att ett i ådömt frihetsstraff också skall avtjänas här _ såvida inte verkställigheten flyttas över till ett annat land. Regeringen har i och för sig viss förståelse för utredningens förslag. Det kan i vissa fall te sig onödigt att en utlänning skall avtjäna ett kortare fängelsestraff här när det ändå föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har också i praktiken förekommit att verkställighet till ett tredje land inte längre varit möjlig på grund av den tidsutdräkt som fängelsestraffet medfört. Avgörande måste emellertid enligt regeringens bedömning vara att det skulle te sig stötande om en utlänning skulle kunna begå brott här i landet utan att i realiteten riskera någon form av påföljd. I likhet med vad som gäller när en domstol dömt till fängelse och beslutat om utvisning bör därför föreskrivas att ett beslut om avvisning eller utvisning inte i något fall får verkställas innan en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats (eller verkställigheten har flyttats över till annat land). På motsvarande sätt bör föreskrivas att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ett allmänt åtal som väckts antingen prövats eller åtalet lagts ned. Att beslut om åtalsunderlåtelse får meddelas även sedan åtal väckts framgår av 20 kap. 7 a § . Om åtalet avser endast ett lindrigare brott torde åklagaren inte sällan vara beredd att meddela beslut om åtalsunderlåtelse när det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. 16 Avslag på ansökan om uppehållstillstånd och beslut om avvisning eller utvisning Regeringens förslag: När en ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet avslås, skall meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om det inte finns "särskilda skäl" som talar emot det. Utredningen: Förslaget från utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Hovrätten för tillägger dock att hovrätten inte finner det klart framgå att det finns behov av eller vinster med den föreslagna ändringen. Skälen för regeringens förslag: Det är naturligt att den som befinner sig i landet och som vägras uppehållstillstånd också skall lämna landet och att huvudregeln därför bör vara att beslut om avvisning eller utvisning meddelas. Det nuvarande kravet på att det skall föreligga "synnerliga skäl" för att i denna situation avlägsnandebeslut inte skall meddelas har dock medfört att praxis på denna punkt blivit ytterst restriktiv. Det kan emellertid i vissa situationer finnas skäl att avslå en ansökan om uppehållstillstånd utan att meddela beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller exempelvis om det framstår som sannolikt att sökanden vid ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd frivilligt kommer att lämna landet utan att något avlägsnandebeslut meddelas. Det kan också vara fråga om att det framstår som tveksamt om det skulle vara möjligt att tvångsvis verkställa ett avlägsnandebeslut men där sökanden sannolikt har möjlighet att på egen hand bege sig till ett annat land. Lagstiftningen bör därför ändras så som utredningen föreslagit. Att beslut om avvisning eller utvisning skall meddelas när en ansökan om uppehållstillstånd avslås skall således fortfarande vara huvudregeln. Att sådant beslut får underlåtas om det föreligger "särskilda skäl" innebär emellertid en något större frihet för de tillämpande myndigheterna att besluta så som framstår som praktiskt och lämpligt i det enskilda fallet. 17 Omhändertagande av pass Regeringens förslag: En polismyndighet skall ha möjlighet att ta hand om en utlännings pass inte bara i samband med en ansökan om uppehållstillstånd utan också i samband med verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, i avvaktan på att beslutet kan verkställas. Utredningen: Förslaget från utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. pekar dock på att pass också kan tas om hand som en form av uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL och anser att reglerna för omhändertagande av pass bör samordnas. Skälen för regeringens förslag: Det är inte ovanligt att en utlännings passhandling försvinner på verkställighetsstadiet och att det på goda grunder kan antas att utlänningen själv förstört eller avhänt sig handlingen. Det medför regelmässigt en fördröjning av verkställigheten, ibland , och medför därmed stora kostnader. I vissa fall kan verkställigheten på detta sätt helt omöjliggöras. Enligt 6 kap. 5 § UtlL kan visserligen en utlännings passhandling tas om hand enligt reglerna för uppsikt. För beslut om uppsikt krävs emellertid att samma förutsättningar föreligger som i fråga om beslut om förvar. Möjligheterna att ta hand om en utlännings passhandling med stöd av 6 kap. 5 § är därför mycket begränsade. Det finns enligt regeringens bedömning inte skäl att ställa upp samma stränga förutsättningar för ett beslut om att ta hand om en utlännings passhandling som för ett beslut om frihetsberövande. Samma förutsättningar för omhändertagande av pass som enligt 5 kap. 3 § UtlL gäller när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd bör därför också gälla i samband med verkställigheten. Som påpekat kan det ifrågasättas om det finns behov av att ha kvar möjligheten att ta hand om en utlännings passhandling som en form av uppsikt. Den föreslagna ändringen i 5 kap. 3 § innebär emellertid att en passhandling kan tas om hand antingen i samband med en ansökan om uppehållstillstånd eller i samband med en verkställighet. Omhändertagande av en passhandling som en form av uppsikt kan däremot ske även i vissa andra situationer. Med hänsyn härtill bör sistnämnda bestämmelser inte ändras . Det kan dock finnas anledning att överväga frågan på nytt om det skulle visa sig att det inte längre föreligger något reellt behov av att ha kvar möjligheten att ta hand om en utlännings pass som en form av uppsikt. 18 Kvarhållande efter inresa m.m. Regeringens förslag: I 6 kap. 1 § utlänningslagen klargörs att skyldigheten för en utlänning att stanna kvar för utredning i ett ärende inte kräver beslut om förvar. Utredningen: Förslaget från utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanser: Ingen av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har ifrågasatt att ett förtydligande av lagtexten behövs på denna punkt. Hovrätten för och har dock synpunkter på formuleringen av den föreslagna ändringen. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande utformning av 6 kap. 1 § UtlL har lett till en viss tvekan om en utlännings skyldighet att stanna kvar för utredning skulle vara att anse som en form av frihetsberövande som kräver beslut om förvar. Detta torde inte ha varit avsikten med bestämmelsen. Avsikten torde ha varit att i likhet med vad som är fallet i fråga om bestämmelserna i 23 kap. 9 § föreskriva en längsta tid under vilken någon är skyldig att stanna kvar utan att beslut om tvångsåtgärd behöver fattas. Bestämmelsen i 6 kap. 1 § bör därför utformas så att denna avsikt klart framgår av lagtexten. 19 Beslutsbehörighet vid beslut om förvar och uppsikt Regeringens förslag: I 6 kap. 9 § utlänningslagen förs in bestämmelser som klart anger vilken myndighet som i olika situationer skall fatta beslut om förvar och uppsikt. Utredningen: Förslaget från utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker genomgående en ändring av lagtexten så att det klarare framgår vilken myndighet som i en given situation skall anses vara handläggande myndighet. De flesta som yttrat sig har dock framfört olika lagtekniska synpunkter på utformningen av lagändringen. Skälen för regeringens förslag: Erfarenheten har visat att den nuvarande utformningen av 6 kap. 9 § UtlL inte sällan ger upphov till tveksamhet om vilken myndighet som i olika situationer skall anses vara den handläggande myndigheten och därmed vara den som har att besluta om förvar och uppsikt. Bestämmelsen bör som utredningen föreslagit förtydligas så att det klarare framgår vilken myndighet som i olika situationer skall anses vara den handläggande myndigheten. 20 Ändring efter omprövning Regeringens förslag: Förvaltningslagens regler för omprövning av beslut i samband med att ett beslut överklagas skall gälla också för . Utredningen: Förslaget från utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del har ingen erinran mot att förvaltningslagens bestämmelser om omprövning skall gälla även för . framhåller dock att en särskild reglering i utlänningslagen synes överflödig om förvaltningslagens bestämmelser skall gälla. Skälen för regeringens förslag: Genom den förvaltningslag (1986:223) som trädde i kraft blev myndigheterna skyldiga att under vissa förutsättningar ompröva beslut som myndigheten meddelat som första instans. En förutsättning för omprövning enligt förvaltningslagen är att beslutet är uppenbart oriktigt. fick emellertid enligt den bestämmelse som finns i 7 kap. 10 § UtlL en något vidare möjlighet att ompröva sina beslut. får således ompröva ett beslut om det är "oriktigt" medan det enligt förvaltningslagen som nämnts krävs att det skall vara "uppenbart oriktigt". Huvudskälet till denna särlösning för del var att man ville försöka minska antalet överklagandeärenden hos regeringen genom att ge större möjligheter att ompröva sina beslut. Detta skäl finns emellertid inte längre sedan från övertagit regeringens roll som överklagandeinstans när det gäller beslut enligt utlänningslagen. Det finns därför heller inte skäl till att omprövningsmöjligheterna skall vara annorlunda utformade när det gäller ärenden enligt utlänningslagen än när det gäller förvaltningsärenden i allmänhet. Som Invandrarverket påpekat bör då nuvarande 7 kap. 10 § UtlL helt kunna utgå. 21 Beslut avseende "fel" person Regeringens förslag: En ny bestämmelse om rättelse av beslut som rör "fel" person skall föras in i utlänningslagen med rättelsebestämmelse som förebild. Utredningen: Förslaget från utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget i dess helhet. tillägger att beslut bör kunna undanröjas även om det inte vunnit laga kraft. Hovrätten för avstyrker förslaget i den del det ger möjlighet för en myndighet att undanröja ett lagakraftvunnet beslut som myndigheten själv fattat. anser att förslaget inte fyller något praktiskt behov. Skälen för regeringens förslag: Det är inte ovanligt att en utlänning söker asyl eller uppehållstillstånd på annan grund i en annan identitet än den riktiga. Identiteten är ofta svår att fastställa eftersom många helt saknar tillförlitliga identitetshandlingar. Det är därför heller inte ovanligt att beslut hinner meddelas innan den riktiga identiteten blir känd. Innebär beslutet att tillstånd beviljats uppkommer i regel inga problem. Huvudregeln är då enligt 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas. Har utlänningen utvisats på grund av brott är bestämmelsen i 30 kap. 13 § tredje stycket om rättelse av beslut tillämplig. Har utlänningen däremot avvisats eller utvisats enligt beslut av en förvaltningsmyndighet kan beslutet inte ändras _ i vart fall inte om inte utlänningen själv ansöker om resning. Särskilt när avvisnings- eller utvisningsbeslutet är förbundet med förbud att återvända till är det angeläget att kunna ändra felaktiga beslut. En rättelsebestämmelse som kan användas i sådana situationer bör därför, som utredningen föreslagit, föras in i utlänningslagen med rättelsebestämmelsen i som förebild. 22 Överklagande av beslut i medborgarskapsärenden Regeringens förslag: Genom ändring i medborgarskapslagen slås fast att beslut i medborgarskapsärenden inte kan överklagas till regeringen. Skälen för regeringens förslag: Av 7 kap. UtlL följer att beslut inte kan överklagas till regeringen. Något motsvarande stadgande finns inte i medborgarskapslagen. Statens invandrarverks beslut i naturalisationsärenden och vissa andra ärenden enligt medborgarskapslagen kunde tidigare överklagas till regeringen. inrättades övertog nämnden regeringens tidigare roll som överinstans i dessa ärenden. 1991/92:30 om en särskild framgår (s. 28) att avsikten inte varit att det skulle vara möjligt att överklaga beslut vidare till regeringen. Det har heller inte i praktiken förekommit att så skett. Det bör dock uttryckligen framgå av medborgarskapslagen att någon sådan möjlighet till överklagande inte finns. 23 Författningskommentarer 23.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 4 § I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Innebörden av den nya bestämmelsen har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitten 7.1 och 7.2. I enlighet med Lagrådets förslag har den tidigare i olika sammanhang använda termen "vandel" inte använts. I stället används i paragrafen formuleringen att utlänningen kan förväntas leva "skötsamt och hederligt". Möjligheterna att vägra uppehållstillstånd med hänvisning till sökandens levnadssätt har helt utvecklats i praxis. Av rättssäkerhetsskäl bör en bestämmelse om detta föras in i lagen. bör framgå att prövningen skall göras med utgångspunkt i en bedömning av utlänningens förväntade framtida levnadssätt. En sådan bedömning måste självfallet göras med beaktande av utlänningens tidigare levnadssätt. Att tyngdpunkten läggs på en bedömning av det framtida levnadssättet innebär dock att det kan finnas anledning att se olika på tidigare brottslighet beroende på om det rör sig om ett brott som begåtts med uppsåt eller om ett brott utan uppsåt eftersom återfallsrisken i allmänhet måste bedömas vara väsentligt lägre vid den senare typen av brott. 4 b § Paragrafen är ny. Den har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet. I likhet med vad som gäller i fråga om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd av skäl som hänför sig till utlänningens levnadssätt har möjligheterna att av sådana skäl tidsbegränsa uppehållstillståndet för en utlänning helt utvecklats i praxis. Kravet på rättssäkerhet måste anses vara sådant att förutsättningarna för att tidsbegränsa ett uppehållstillstånd klart bör framgå av lagtexten. Den nya bestämmelsen har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen, avsnitt 7.3. 5 § Nuvarande 2 kap. 5 § har som utredningen föreslagit delats upp i tre paragrafer, varav den första betecknas 5 §. I denna paragraf finns bestämmelser om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan i jämte undantagen från denna huvudregel. Paragrafen har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet. Det första undantaget (punkt 1) har inte ändrats. Liksom skall gälla att den som har rätt till asyl är undantagen från huvudregeln. Genom en ny punkt 2 görs undantag för de fall då en utlänning av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här (jfr 2 kap. 4 § första stycket 2 utlänningslagen). De allra flesta fall där uppehållstillstånd beviljas med stöd av den nuvarande punkten 3 kommer enligt förslaget att falla in antingen under den nya punkten 2 eller under det nya tredje stycket. Det kan dock tänkas förekomma ett mycket litet antal fall som inte kan hänföras till något av de nämnda nya undantagen. Det finns därför behov av att ha kvar en allmän regel som medger undantag från huvudregeln. Det kan exempelvis i något enstaka fall tänkas röra sig om en person som av arbetsmarknadsskäl bör tillåtas bosätta sig här. För att markera att det rör sig om absoluta undantagsfall bör punkt 3 utformas så att undantag får göras om det föreligger "synnerliga skäl" i stället för som om det finns "särskilda skäl". I ett nytt tredje stycke har förts in undantag för utlänningar som bör tillåtas bosätta sig här på grund av anknytning. Det har behandlats närmare i avsnitt 13.1. Den gamla punkten 2 i andra stycket ryms inom det nya tredje stycket. Undantaget har tagits in i ett särskilt stycke i stället för som en punkt i andra stycket för att markera att det finns en principiell skillnad mellan undantagen i andra stycket och det i tredje stycket. För att undantaget i tredje stycket skall vara tillämpligt krävs att det skall vara uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om utlänningen ansökt om tillstånd från annat land än . Detta innebär att det normalt på befintligt utredningsmaterial skall framstå som klart att tillstånd skulle ha beviljats. Det förhållandet att viss kompletterande utredning kan behöva göras behöver dock inte automatiskt leda till att bestämmelsen inte är tillämplig. En kontroll av uppgifter som sökanden lämnat och som enkelt kan utföras behöver t.ex. inte innebära att sökanden skall behöva lämna för att söka tillstånd utifrån. 5 a § Paragrafen är ny. Här behandlas förutsättningarna för att tillstånd för besök och annan tidsbegränsad vistelse skall få beviljas efter inresan i landet. Frågan har behandlats i avsnitt 14. 5 b § Paragrafen är ny och ersätter nuvarande 5 § tredje stycket. Förutom vissa smärre redaktionella ändringar har förutsättningarna för bifall till en s.k. ny ansökan enligt 5 § tredje stycket 2 ändrats. Ändringen behandlas närmare i avsnitt 13.2. Ändringen har gjorts för att göra det möjligt att i något större utsträckning än bevilja en ny ansökan främst när det föreligger anknytning genom äktenskap eller sammanboende. Ändringen innebär emellertid att något lägre krav än kan ställas även när renodlat humanitära skäl åberopas utan att det föreligger någon form av anknytning till . 6 § Uppdelningen av 5 § i tre paragrafer medför att en ändring av hänvisningen i 6 § måste göras. 11 § Enligt gällande lag får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller om han på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land. Enligt ändringen i första stycket får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen handlat på ett sådant sätt att allvarliga anmärkningar föreligger mot hans levnadssätt. Lagtexten har utformats något annorlunda än vad utvisningsutredningen föreslagit för att markera att det krävs grövre anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet för att återkalla ett beviljat uppehållstillstånd än för att vägra ett uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 §. Förslaget innebär inte bara en förenkling i förhållande till den nuvarande lagtexten utan också en viss utvidgning av de materiella möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd. Till skillnad från kommer således ett uppehållstillstånd att kunna återkallas för den som dömts för brott som inte medfört en frihetsberövande påföljd. Som framhållits i den allmänna motiveringen i avsnitt 7.4 måste det dock i så fall vara fråga om mycket allvarliga anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet. Det kan exempelvis vara fallet om en person vid upprepade tillfällen dömts för brott och därigenom visat sig inte vara beredd att följa grundläggande normer i vårt samhälle. Ändringen i andra stycket innebär att den tid under vilken frågan om återkallelse av ett uppehållstillstånd måste väckas utsträcks från till räknat från den dag utlänningen bosatte sig här med uppehållstillstånd. 3 kap. 4 § Paragrafen har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet. I likhet med vad som anförts i kommentaren till 2 kap. 4 § rörande uppehållstillstånd i allmänhet bör det av lagtexten framgå att även asyl i vissa fall kan vägras om utlänningen gjort sig skyldig till brott. Det bör ske genom att det i andra stycket anges att särskilda skäl att vägra tillstånd för krigsvägrare och de factoflyktingar kan vara utlänningens brottslighet. Till skillnad mot vad som föreslås i 2 kap. 4 § i fråga om uppehållstillstånd i allmänhet har här uttrycket "brottslighet" i stället för "leva skötsamt och hederligt" använts för att markera att det måste vara fråga om mycket allvarliga anmärkningar för att asyl skall vägras med hänvisning till sökandens levnadssätt. 4 kap. 2 § Ändringen i första stycket 2 har gjorts för att bättre beskriva de situationer där bestämmelsen tillämpas. En smärre redaktionell ändring har gjorts. Avvisning på i bestämmelsen angiven grund sker huvudsakligen av utlänningar som kommit hit på högst tillfälliga besök. Det är då något oegentligt att som nuvarande lagtext tala om den "som tänker söka sitt uppehälle i ", vilket för tankarna till en person som har för avsikt att bosätta sig här. 6 § Ändringen innebär att beslut om avvisning eller utvisning får underlåtas i något större utsträckning än i samband med att en ansökan om uppehållstillstånd avslås. 5 kap. 3 § Ändringen i första stycket innebär att även i samma utsträckning som eller en polismyndighet får ta hand om en utlännings pass eller identitetshandling. Ändringen i andra stycket innebär att en polismyndighet får ta hand om en utlännings identitetshandling även i samband med verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning i avvaktan på att verkställighet kan ske. Beslut om omhändertagande av utlänningens identitetshandling kan då fattas av polismyndigheten när det finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft eller som eljest får verkställas. 6 kap. 1 § Ändringen i första stycket är av närmast redaktionell art och har gjorts för att klart markera att en utlännings skyldighet att stanna kvar för utredning inte kräver beslut om förvar. Nuvarande bestämmelse tillämpas enligt fast praxis på detta sätt . Andra stycket har lagts till på förslag av Lagrådet. Om utlänningen vägrar att stanna kvar för utredning får beslutas att han eller hon skall hållas kvar under högst utan att beslut om förvar behöver meddelas. 9 § Ändringarna i 9 § innebär ett förtydligande av vilken myndighet som i olika situationer skall anses vara handläggande myndighet i ett utlänningsärende och därmed behörig att fatta beslut om förvar eller uppsikt. Några sakliga ändringar är inte avsedda. Enligt tredje stycket skall beslut i frågor om förvar eller uppsikt i ärenden hos regeringen fattas av det statsråd som har att föredra ärendet.