prop · GI0314 · 1995-01-01 00:00:00 — Det huvudsakliga syftet med lagstiftningen om fastighetsmäklare är att ställa upp sådana villkor för den yrkesmässiga fastighetsförmedlingen som behövs för att enskilda personer skall få ett tillfredsställande skydd och känna trygghet när de anlitar en mäklares tjänster. Den gällande lagen om fastighetsmäklare innehåller regler som är avsedda att uppfylla det syftet. Det bör emellertid också framhållas att en kvalificerad mäklarkår gynnar omsättningen av fastigheter, bl.a. genom att säljares och köpares kontakter med myndigheter och kreditgivare underlättas, och genom att antalet tvister blir färre. De erfarenheter som har vunnits när den nuvarande lagen om fastighetsmäklare har varit i kraft visar emellertid att det finns brister i det skydd som lagen ger. har vid behandlingen av motioner om mäklarfrågor pekat på flera sådana förhållanden och vid den hearing om mäklarfrågor som har hållit framfördes ytterligare synpunkter och förslag till ändringar. Även i andra sammanhang, t.ex. genom massmedierna och brev, har regeringen fått del av erfarenheter från lagens tilllämpning. Bland remissinstanserna råder stor enighet om behovet av en översyn av lagen. Också regeringens uppfattning är att en översyn av lagen bör göras i syfte att försöka komma till rätta med de brister som har påtalats. En analys av de olika synpunkter och förslag som förts fram visar att flertalet av dessa i huvudsak kan inordnas under tre övergripande problem. För det första gäller det att ta ställning till vilka krav som bör ställas på den som skall få ägna sig åt yrkesmässig fastighetsförmedling. Det är då fråga om både de formella villkoren för registrering och om vilket slag av lämplig- hetsbedömning som skall ske i ett ansökningsärende. Frågorna behandlas i avsnitt 9. Redan här bör dock följande sägas angående utbildningskravet för fastighetsmäklare. vid anför i sitt remissvar att man bör överväga särskilda utbildningskrav för fastighetsmäklare som åtar sig större uppdrag. En annan remissinstans framför förslag om obligatorisk högskoleutbildning för fastighetsmäklare. Även om regeringen finner att frågan om att mäklare skall ha en god utbildning är viktig, delar regeringen promemorians ståndpunkt (s. 25) att missförhållandena i mäklarbranschen i första hand bör angripas med hjälp av tydligare civilrättsliga regler om hur en mäklare skall uppträda i sin yrkesroll och en satsning på tillsynsfunktionen. Det är samma inriktning som förordades av lagutskott i betänkandet 1990/91:LU26. Regeringen har vidare noterat att fastighetsmäklarnas egna organisationer i ökad utsträckning har satsat på utbildning av mäklarna. På grund av vad som har anförts, lägger regeringen därför inte nu fram något förslag om skärpta krav på utbildning av fastighetsmäklare. Vissa frågor som har samband med kravet på utbildning kommer dock att behandlas i det följande (se avsnitt 9.1). Det andra övergripande problemet berör den centrala frågan om mäklarens roll och hans ställning i förhållande till uppdragsgivaren och till dennes motpart. Vad den frågan i första hand gäller är om det skall krävas av mäklaren att han lever upp till den renodlade mäklarrollen med en ställning som en i princip opartisk mellanman, som har att ta till vara både uppdragsgivarens och dennes motparts intressen, eller om det skall vara möjligt för mäklaren att i första hand uppträda som en företrädare för uppdragsgivaren. Till frågan om mäklarrollen ansluter också frågor om mäklaren skall ha rätt till självinträde eller rätt att förena mäklarsysslan med annan verksamhet. Frågor av detta slag tas upp i avsnitten 11-13. Den tredje större gruppen av frågor gäller tillsynen över fastighetsmäklarna. Så gott som alla som i olika sammanhang har uttalat sig om tillsynen över fastighetsmäklare framhåller att de nuvarande resurserna är helt otillräckliga för att medge en meningsfull och effektiv tillsyn. Remissinstanserna är av samma åsikt. Tillsynsfrågorna kommer att behandlas i avsnitt 7. Frågan om lagens tillämpning vid förmedlingsverksamhet som har anknytning till utlandet behandlas i avsnitt 6. Några remissinstanser har väckt även andra frågor som rör lagens till- lämpningsområde. efterlyser en tydligare avgränsning i mäklarla- gen när det gäller fastighetsförmedling i offentlig regi, t.ex. bostadsförmedling. hänvisar till betänkande Bostadsförmedling i nya former (SOU 1992:71) och anför att bostads- förmedlingarna kan komma att ha andra uppgifter än förmedling av hyresrätter för permanentboende, t.ex. förmedling av bostadsrätter och fastigheter. Regeringen anser att gränsdragningen fortsättningsvis liksom enligt gällande rätt bör ske med utgångspunkt från principen att mäklarlagen inte skall omfatta förmedling som äger rum som ett led i myndighetsutövning. Frågan har behandlats i förarbetena till den nuvarande lagen (se prop. 1983/84:16 s. 28). Det är för tidigt att nu ta ställning till om de kommunala bostadsförmedlingarnas framtida utveckling kan ge anledning till någon ändring i detta hänseende. och andra remissinstanser anser att det bör övervägas att utvidga registreringsskyldigheten enligt fastighetsmäklarlagen till att omfatta även bostadsförmedlare som yrkesmässigt förmedlar enbart hyresrätter, t.ex. stugförmedlare. föreslår att det utreds om en registrering av yrkesmässiga bostadsförmedlare, med lägre kunskapskrav än för fastighetsmäklare, kan vara ett alternativ till de nu gällande taxorna för yrkesmässiga bostadsförmedlare. Statskontoret har i rapporten näringsrättsliga verksamhet - ändrad organisationstillhörighet (1993:30) föreslagit att den taxa för yrkesmässiga bostadsförmedlare som fastställs av skall avskaffas och ersättas med en ordning som innebär att yrkesmässiga bostadsförmedlare skall registreras och stå under till- syn. Regeringen har i prop. 1993/94:138 m.m. föreslagit att den nuvarande uppgiften att fastställa taxa för yrkesmässiga bostadsförmedlare skall överföras till Kammarkollegiet. I frågan om taxan bör ersättas av en registrerings- och tillsynsfunktion anförs (s. 14) att konsekvenserna av en sådan åtgärd bör utredas ytterligare. Till detta bör läggas den synpunkten att den yrkesmässiga förmedlingen av enbart hyresrätter sammantaget uppvisar så stora skillnader i förhållande till övrig fastighetsförmedling att den inte bör omfattas av mäklarlagens registreringsplikt. Frågan om den gällande taxan för yrkesmässiga bostadsförmedlare bör ersättas av något annat system har inte heller något närmare samband med de frågor som tas upp i denna proposition. Den får därför tas upp på nytt i ett annat sammanhang. Tvister mellan konsumenter och fastighetsmäklare kan inte föras under prövning. och föreslår att sådana tvister skall kunna prövas av nämnden, vilket enligt nämnden förutsätter att den tillförs ekonomiska resurser. Frågan om arbetsuppgifter har behandlats inom ramen för Konsumentpolitiska kommitténs arbete. I kommitténs betänkande Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14) uttalades att det bör övervägas att låta mäklartvister prövas av (bet. s. 258). Regeringen har denna dag beslutat om proposition (prop. 1994/95:16) med anledning av kommitténs betänkande. I propositionen föreslås inga ändringar med avseende på prövning av mäklartvister. De förslag som tas upp i propositionen berör stora delar av lagen och resulterar i både förslag till ändringar i gällande bestämmelser och förslag till helt nya regler. Detta medför så stora förändringar i regleringen att den gällande lagen bör ersättas med en helt ny lag om fastighetsmäklare. EU har inte utarbetat några särskilda regler för fastighetsförmedling. I de flesta västeuropeiska länderna finns lagstiftning som reglerar sådan verksamhet. Den svenska lagstiftningen innebär inget problem med avseende på principen inom EU om den fria rörligheten av tjänster. Utländska medborgare har nämligen rätt att på samma villkor som svenska medborgare bli registrerade och bedriva yrkesmässig fastighetsförmedling i . 6 Förmedling av fastigheter belägna utomlands Regeringens förslag: I fastighetsmäklarlagen skall införas en bestämmelse om att lagen skall tillämpas oavsett var fastigheten är belägen, om en väsentlig del av förmedlingsuppdraget utförs i . Promemorians förslag: Samma som regeringens (se promemorian s. 28). Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna godtar promemorieförslaget. befarar dock att kravet på att en väsentlig del av förmedlingsuppdraget skall ha fullgjorts i kan skapa gränsdragningssvårigheter. ifrågasätter om mäklarlagen bör vara tillämplig om en utländsk mäklare efter marknadsföring i vid enstaka tillfällen förmedlar fastigheter som är belägna utomlands till svenska köpare. En liknande synpunkt anförs av vid , som anser att den föreslagna bestämmelsen ger för vitt utrymme för tillämpning av svensk rätt. Därutöver efterlyser nämnden en diskussion om bestämmelsens förhållande till vissa internationella konventioner. Skälen för regeringens förslag: Sedan fastighetsmäklarlagen trädde i kraft har försäljningen av utländska objekt till svenska köpare ökat kraftigt. Detta gäller både fritidsfastigheter och fastigheter för permanent boende. I fastig- hetsmäklarlagen ges inte något uttryckligt besked i frågan om lagen är tillämplig vid förmedling av fastigheter som är belägna utomlands. Avsaknaden av en uttrycklig regel har lett till osäkerhet om rättsläget. I ett rättsfall (NJA 1991 s. 43) har behandlat frågan om mäklarlagen är tillämplig vid förmedling av en fastighet som är belägen utomlands. Målet rörde skadeståndskrav enligt 14 § mäklarlagen. Omständigheterna var följande. Ett företag med säte i förmedlade försäljning av fastigheter i . utgjordes av en person som var registrerad som fastighetsmäklare. I bolaget fanns också två anställda. Dessa var registrerade som fastighetsmäklare. Fastigheterna marknadsfördes genom annonser i en dags- tidning och i trycksaker. En spekulant besökte företagets kontor i och träffade där de två anställda. Företaget arrangerade en resa till . En av företagets anställda deltog i resan och visade objekten. Den person som hade besökt företagets kontor följde med på resan och anmälde sitt intresse för köp. Försäljningsavtal upprättades och undertecknades i . Köpeskillingen betalades i . Angående frågan om mäklarlagens tillämplighet anförde inledningsvis att de båda anställda i företaget var registrerade som fastighetsmäklare hos , att det av utredningen i målet framgick att de gemensamt och yrkesmässigt förmedlat försäljningen av den aktuella fastigheten till köparen och att de utfört uppdraget i egenskap av fastighetsmäklare. Därefter uttalade följande: "Lagen om fastighetsmäklare är varken enligt sin ordalydelse eller på grund av sin konstruktion begränsad till att gälla enbart förmedling av fastighet i . Av motiven till lagen framgår inte heller att en sådan begränsning varit avsedd. Med hänsyn härtill bör lagens regler om förhållandet mellan parterna tillämpas även på förmedling av fastighet utomlands." Även efter Högsta domstolens avgörande har frågan om fastighetsmäklarlagens tillämplighet vid förmedling av fastighet som är belägen utomlands diskuterats och avgörandet har kritiserats från mäklarhåll. Lagen om fastighetsmäklare avser i första hand att ställa upp regler till skydd för konsumenter. Utgångspunkten för lagstiftningen har därför varit bl.a. att särskilda krav bör gälla för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som fastighetsmäklare och att mäklaren bör ha ett ansvar för den skada han uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar säljare eller köpare. Det är inte ovanligt att mäklares verksamhet avser förmedling till svenska konsumenter av fastigheter som är belägna utomlands. Det kan vidare förekomma att mäklare med verksamhet utomlands bedriver förmedlingsverksamhet också i . Förmedlingen kan gälla fastigheter både inom och utomlands. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder om lagens tillämplighet i dessa fall och med hänsyn till de problem som kan uppstå i de beskrivna situationerna är det angeläget att i den nya mäklarlagen uttryckligt fastställa mäklarlagens tillämpningsområde i geografiskt hänseende. Vad frågan då närmast gäller är om lagen bör tillämpas endast om en i registrerad mäklare förmedlar fastigheter som är belägna här i landet eller om den skall gälla också i andra situationer och, i så fall, under vilka förutsättningar. I promemorian (s. 30) föreslås att bestämmelsen skall utformas så att mäklarlagen skall gälla vid förmedling av en fastighet som är belägen utomlands, om en väsentlig del av förmedlingsuppdraget fullgörs i . Den remisskritik som har riktats mot förslaget avser främst frågan om en sådan bestämmelse kan ge för vitt utrymme för tillämpning av mäklarlagen när utländska mäklare helt eller delvis fullgör mäklaruppdrag här i landet. De särskilda krav som lagen om fastighetsmäklare ställer bör gälla all förmed- lingsverksamhet som har så stark anknytning till att mäklarens kund och dennes motpart har anledning att förvänta sig att de skall skyddas av den svenska rättsordningen. Det saknar betydelse om fastigheten är belägen i eller utomlands eller om förmedlingsuppdraget utförs av en svensk eller en utländsk mäklare. Liksom det föreslås i promemorian bör avgränsningen av lagens tillämpningsområde mot sådana förmedlingsuppdrag som på grund av bristande anknytning till inte bör omfattas av lagens regler framför allt ske så att lagen skall gälla när en väsentlig del av uppdraget utförs i . Om så är fallet bör såväl lagens offentligrättsliga som dess civilrättsliga regler gälla för mäklaren. Det innebär bl.a. att mäklaren är skyldig att söka registrering, att underlåten registrering kan medföra straffansvar och att mäklaren är skyldig att utföra sitt uppdrag i enlighet med mäklarlagens bestämmelser. En remissinstans anför att kravet på att en väsentlig del av uppdraget skall ha utförts i kan skapa gränsdragningssvårigheter. I författningskommentaren diskuteras allmänt vilka slag av åtgärder som mäklaren skall vidta och vilken omfattning verksamheten skall ha för att en väsentlig del av uppdraget skall anses utfört i . Att de grundläggande utbildningskraven för registrering som fastighetsmäklare omfattar endast svenska rättsregler kan självfallet inte tas som intäkt för att en mäklare i skulle undgå ansvar när hans förmedlingsuppdrag berörs av andra regler. Den som åtar sig att förmedla fastigheter som är belägna utomlands har naturligtvis ett särskilt ansvar för att han också har de särskilda kunskaper och insikter som krävs för att förmedlingsuppdraget skall kunna utföras omsorgsfullt och med iakttagande av både köparens och säljarens intres- se. Att åta sig sådana uppdrag utan tillräckliga kunskaper och insikter måste bedömas vara klart stridande mot god fastighetsmäklarsed. Frågan om förhållandet mellan den nu föreslagna lagstiftningen och konventioner på den internationella privaträttens område som tillträtt (t.ex. lag 1992:794 med anledning av tillträde till ) och sådana där tillträde kan aktualiseras vid ett eventuellt medlemskap i (t.ex. om tillämplig lag för kontraktsrättsliga förpliktelser) får överlämnas till rättstilllämpningen. 7 Tillsyn och registrering Före mäklarlagens tillkomst gällde ett frivilligt auktorisationsförfarande, där handelskamrarna utövade tillsyn över auktoriserade mäklares verksamhet. Endast av mäklarna hade valt att ställa sig under sådan tillsyn. Genom mäklarlagen infördes en offentlig tillsyn över mäklarkåren i dess helhet. När det gällde att bestämma vilken myndighet som skulle ta hand om registreringen av och tillsynen över mäklarkåren diskuterade föredragande statsrådet om eller länsstyrelserna skulle anförtros uppgiften. Valet föll på länsstyrelserna med motiveringen att det skulle innebära uppenbara fördelar att anförtro registreringen åt myndigheter som är regionalt representerade över hela landet. Även statsfinansiella skäl påverkade valet genom att befintliga resurser ansågs kunna tas till vara bättre vid en fördelning av arbetet mellan de olika länsstyrelserna (prop. 1983/84:16 s. 11 f.). Länsstyrelsernas arbetsinsatser med anledning av reformen förutsattes kunna rymmas inom ramen för länsstyrelsernas dåvarande resurser och några nya tjänster ansågs därför inte behöva inrättas med anledning av den nya lagen (se prop. s. 27). För /90 tilldelades länsstyrelserna i storstadsregionerna , och extramedel för arbetet med mäklarfrågorna. I övrigt har inga nya resurser tillkommit. Antalet registrerade mäklare har ökat kraftigt sedan mäklarlagens tillkomst. Detta har naturligtvis påverkat arbetssituationen hos länsstyrelserna. Register- hållningen är grundförutsättningen för allt annat arbete med mäklarfrågorna. Det är därför naturligt att det är registreringsfrågorna och arbetet med registren som har prioriterats i konkurrensen mellan olika arbetsuppgifter avseende mäklarna. Inget har framkommit som tyder på annat än att det arbetet har fungerat väl. Däremot har den tillsynsverksamhet som länsstyrelserna har kunnat bedriva med nuvarande resurser visat sig vara klart otillräcklig. Om detta råder enighet, också bland remissinstanserna. Att så har blivit fallet beror på flera om- ständigheter. Registrering av fastighetsmäklare har som nämnts tagit mycken tid i anspråk. Från några länsstyrelser har det upplysts att frågor från allmänheten och annan informationsverksamhet har varit relativt omfattande. Det egentliga tillsynsarbetet har nästan uteslutande bestått i att utreda anmälningar från missnöjda köpare eller säljare. Anmälningar som behöver utredas kräver en hel del arbete. Antalet anmälningar har varit störst i storstadsregionerna. Det förekommer knappast alls att en länsstyrelse inom dessa områden har haft möj- lighet att med utgångspunkt från egna iakttagelser, t.ex. annonser, undersöka förhållanden som gett anledning till misstanke om missförhållanden. Vid länsstyrelserna utom storstadsregionerna har situationen i vissa fall varit den motsatta. Underlaget för tillsynsverksamheten har inte varit av den omfattningen att verksamheten kunnat sysselsätta någon på heltid. Det har i vissa fall lett till att tillsynsuppgiften har fått stå tillbaka för andra arbetsupp- gifter, som också har legat på den befattningshavare som har haft hand om mäklarfrågorna. En följd av detta kan vara att de som sysslar med tillsynsfrågor får svårt att upprätthålla kunskaper och kompetens på området. Mot bakgrund av bland annat den beskrivna situationen har det undersökts om det finns förutsättningar att inom branschen ta ansvar för tillsynsfrågor och att medverka till en totalt sett effektivare tillsyn. I det syftet har fört samtal med de två stora mäklarorganisationerna, och (), tidigare (). Tanken med de samtalen har varit att utröna om de båda organisationerna är villiga att i samarbete sätta upp och ta ansvar för en ny och oberoende organisation som skulle kunna utöva tillsyn över de mäklare som valde att underkasta sig tillsyn från en sådan organisation. och har haft överläggningar i frågan. De har båda förklarat sig positiva till att branschen engageras i tillsynsarbetet. De har dock inte kunnat enas om en gemensam uppfattning om hur detta skall ordnas, utan i stället lagt fram var sitt förslag, som uppvisar stora olikheter inbördes. Förslagen har redovisats i bilagor till departements- promemorian. 7.2 Skall en myndighet eller en branschorganisation ha hand om registrering och tillsyn? Regeringens bedömning: En myndighet bör även i fortsättningen ha hand om registrering av och tillsyn över alla fastighetsmäklare. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att de mäklare som uppfyller kraven för inträde i en föreslagen branschorganisation och som väljer att underkasta sig organisationens tillsyn skall vara undantagna från registreringsplikten enligt mäklarlagen. Mäklare som inte är medlemmar i branschorganisationen skall även i fortsättningen registreras och stå under tillsyn av länsstyrelse (se promemorian s. 35). Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till förslaget om en branschorganiserad tillsyn över fastighetsmäklare, däribland de som represen- terar mäklarorganisationerna, vid , och fastighetsägarför- bund. Majoriteten av remissinstanserna är dock negativ till förslaget, däribland flertalet av de statliga myndigheterna, , och flera utbildningsanstalter. Skälen för regeringens förslag: Enligt vad som redan har framhållits är syftet bakom mäklarlagens bestämmelser främst att ge enskilda personer ett till- fredsställande skydd när de anlitar en mäklare. Mäklare har en grannlaga uppgift och deras verksamhet rör ofta stora värden för den enskilde. Mäklarlagens civilrättsliga regler och den praxis som har utbildats kring begreppet god fastighetsmäklarsed är viktiga styrmedel som i stort sett har fungerat när det gäller de mäklare som arbetar seriöst. Dessa utgör den övervägande delen av mäklarkåren. Emellertid finns det mäklare som i olika hänseenden inte uppfyller godtagbar standard. Deras verksamhet innebär inte bara en fara för de säljare och köpare som kommer i kontakt med dem. De bidrar också till att ge mäklarkåren som helhet ett oförtjänt dåligt anseende. För denna grupp av mäklare, liksom för dem som ägnar sig åt mäklarverksamhet utan att ha rätt till det (genom registrering), räcker varken lagens civilrättsliga bestämmelser eller de handlingsregler, baserade på god fastighetsmäklarsed, som har utvecklats i praxis. Det är nödvändigt att dessa regler kompletteras med en väl fungerande tillsynsfunktion, för att syftet med lagstiftningen skall tillgodoses. En effektiv tillsyn kräver att de som arbetar med tillsynsfrågor har hög kompetens och möjlighet att ägna tid åt denna arbetsuppgift. I detta ligger att tillräckliga resurser måste avsättas för tillsynsverksamheten. I promemorian (s. 35 f.) skisseras en organisatorisk lösning som innebär att branschen skulle få ett betydande ansvar för registrering av och tillsyn över fastighetsmäklare. Tanken är att mäklare som uppfyller vissa kvalifikationskrav frivilligt skall kunna ansluta sig till en branschorganisation, och därmed ställa sig under organisationens tillsyn. Inom branschorganisationen skall finnas ett särskilt organ som skall besluta i tillsynsfrågor. Besluten skall inte kunna överklagas. För mäklare som inte uppfyller kraven för inträde i branschorganisationen eller som väljer att stå utanför den föreslås att registrering och tillsyn i fortsättningen skall skötas av en eller två länsstyrelser. beslut skall kunna överklagas. Utmärkande för den föreslagna lösningen är att det skall ställas högre krav på de mäklare som vill ingå i det systemet, än vad som skulle gälla för de mäklare som registreras och står under tillsyn av . Detta anges vara en viktig del i förslaget eftersom en sådan skillnad ses som en förutsättning för att en tillsynsverksamhet i enskild regi skall kunna bedrivas jämsides med offentlig tillsynsverksamhet. Att vissa mäklare väljer att underkasta sig strängare krav än de som enligt lagen gäller som grundnivå för mäklaryrket anses som värdefullt för mäklarnas kunder, som får möjlighet att på ett annat sätt än vad som är fallet göra medvetna val bland mäklarna när de skall ingå upp- dragsavtal. Det förutses att mäklarnas kunder sannolikt i första hand kommer att efterfråga de mäklare som har underkastat sig högre krav och att man därigenom skapar en situation som leder till att mäklare av konkurrensskäl stimuleras att uppfylla de högre kraven för branschtillsynen. Som förslaget är utformat skulle branschföreningen vara helt oberoende av den serviceinriktade verksamhet som mäklarorganisationerna bedriver och som vänder sig till de i organisationerna ingående mäklarna. Promemorieförslaget har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. De som ställer sig bakom förslaget framhåller bl.a. att det gynnar dem som anlitar fastighetsmäklare eftersom det kan förväntas medföra att mäklarna uppmuntras att utveckla sitt yrkeskunnande och att utföra sina uppdrag i enlighet med lagens krav.