prop · GI03144 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:144 Riktlinjer för registreringen av påföljder m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås riktlinjer för uppbyggnaden av en ny struktur avseende de brottsregister m.m. som förs hos . Förslaget innebär att person- och belastningsregistret (PBR) skall ersättas av ett belastningsregister och att det skall inrättas ett misstankeregister. belastningsdel föreslås samordnad med belastningsregistret. Utgångspunkten för förslagen är att belastningsregistret skall innehålla de belastningsuppgifter som antecknas i PBR och i körkortsregistrets belastningsdel. skall innehålla uppgifter bl.a. om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen. Propositionen innehåller inga lagförslag. Regeringen har beslutat direktiv för en översyn av den rättsliga regleringen av registren för att senare återkomma till med förslag till den närmare utformningen av registren jämte lagförslag, konsekvenser för anslagsposter på statsbudgeten m.m. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Ärendet och dess beredning............... 3 3 Gällande rätt............................ 3 3.1 Inledning............................ 3 3.2 .................... 4 3.3 Polisregister m.m.................... 5 3.3.1Polisregisterlagstiftningen..... 5 3.3.2Person- och belastningsregistret 5 3.3.3Vissa andra polisregister m.m... 6 3.4 .................... 7 3.5 Datalagen............................ 7 3.6 Sekretesslagen....................... 8 4 förslag m.m..................... 9 4.1 förslag..................... 9 4.2 rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn, m.m.................... 11 5 Regeringens utgångspunkter för förslaget. 6 Ett belastnings- och ett misstanke- register................................. 13 7 .................... 15 7.1 Innehållet i registret .............. 15 7.2 Gallring ............................ 17 7.3 Utlämnande av uppgifter ............. 19 8 ....................... 21 8.1 Innehållet i registret............... 21 8.2 Gallring ............................ 23 8.3 Utlämnande av uppgifter.............. 23 9 Genomförande............................. 24 Bilaga 1 Sammanfattning av departementsprome- om kriminalregister, m.m. (Ds 1992:32)......................... 25 Bilaga 2 Remissinstanserna - departements- promemorian Lag om kriminalregister, m.m. (Ds 1992:32).................... 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................. 27 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner de föreslagna riktlinjerna för uppbyggnaden av en ny registerstruktur, som är avsedd att ersätta person- och belastningsregistret (PBR) och körkortsregistrets belastningsdel. 2 Ärendet och dess beredning I färdigställdes departementspromemorian Lag om kriminalregister, m.m. (Ds 1992:32). I promemorian lämnades förslag till en författningsreglering av den framtida brottsregistreringen. Vidare togs i promemorian upp vissa andra frågor, bl.a. datoriserade polisunderrättelseregister, i promemorian benämnt förspaningsregister. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians sammanfattning finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 92-1623) Det allmänna kriminalregistret innehåller uppgifter om personer som har dömts till andra påföljder än böter. Registret förs av . För registret gäller bestämmelserna i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister (kriminalregisterlagen) och kriminalregisterkungörelsen (1973:58). och polismyndigheterna för också olika slag av polisregister. För dessa gäller bestämmelserna i lagen (1965:94) om polisregister m.m. (polisregisterlagen) och polisregisterkungörelsen (1969:38). fördes det allmänna kriminalregistret över från till . Skälen till detta var önskemål om att minska den dubbelregistrering som då förekom och de kostnader som hängde samman därmed. I samband med överföringen sammanfördes kriminalregistret med det centrala personregister som fördes hos . Det samordnade registret, som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB), kallas person- och belastningsregistret (PBR). För detta gäller olika regler beroende på om det är fråga om dess användning som kriminalregister eller polisregister. I det förra fallet gäller kriminalregisterlagen och i det senare polisregisterlagen. Överföringen av det allmänna kriminalregistret från till utgjorde en del av uppbyggnaden av rättsväsendets informationssystem (RI-systemet). Detta projekt, som påbörjades , leds av samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem, (Ju 1968:59). Ett av syftena med projektet är att genom ADB förenkla och förbättra informationsutbytet mellan myndigheterna inom rättsväsendet. Ett annat är att skapa underlag för planeringen inom myndigheterna och för den övergripande planeringen inom rättsväsendet i stort. RI-systemet regleras i förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen). Enligt denna skall det finnas ett informationssystem grundat på ADB för att insamla, lagra, bearbeta och lämna uppgifter som har samband med verksamheten inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet samt kriminalvården. Informationssystemet skall bestå av olika delsystem. De system som har utvecklats inom ramen för tillhör med några undantag följande grupper: - BROTTSRI. System för brottmålsförfarandet i vid mening hos polis, åklagare och de allmänna domstolarna samt för förfarandet inom kriminalvården. - RÄTTSDATA/LAGRI. System för diarieföring, beslutsregistrering, textbehandling och informationssökning. System för planering och uppföljning inom rättsväsendet. Regeringen tillsatte (dir. 1994:60) en särskild utredare för att se över formen för samordning av informationsförsörjningen inom rättsväsendet. Utredningen, som antagit namnet , har överlämnat sitt betänkande, IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet (SOU 1995:32), till regeringen . I betänkandet har föreslagits att en ny myndighet (Myndigheten för rättsväsendets informationsförsörjning, ) skall inrättas för samordning inom rättsväsendets informationsförsörjning. Bestämmelser om kriminalregister finns i kriminalregisterlagen och kriminalregisterkungörelsen. Som nämnts är kriminalregistret i praktiken en del av PBR. Registret innehåller sådana uppgifter som främst behövs i domstolarnas verksamhet för att regler om sammanträffande av brott och förändring av påföljder skall kunna tillämpas. I registret förs in uppgifter om domar på fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård liksom uppgifter om åtgärder enligt 34 kap. brottsbalken.Bötesstraff antecknas inte i registret i andra fall än då förvandlingsstraff har ålagts. I registret skall vidare antecknas uppgifter om straffverkställighet, nåd och resning. I registret finns också vissa uppgifter om påföljder som har ådömts i något annat land. Bestämmelser om polisregister finns i polisregisterlagen och polis- registerkungörelsen. Med polisregister avses enligt polisregisterlagen register som förs hos eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt. Enligt polisregisterlagen skall innehållet i polisregister begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Närmare föreskrifter om innehållet i polisregister finns i 2-7 §§ polisregisterkungörelsen. Dessa regler innebär bl.a. att det i polisregister, förutom sådana uppgifter som skall antecknas i kriminalregistret, skall tas in uppgifter om vissa bötesdomar och godkända strafförelägganden, åtalsunderlåtelser i vissa fall, beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529), beslut om utlämning och beslut om besöksförbud. Innehållet i polisregister är enligt 1 § polisregisterlagen inte begränsat till anteckningar om påföljder. Med stöd av 2 § andra stycket polisregisterlagen har i 6 § polisregisterkungörelsen föreskrivits att i polisregister får föras in även uppgifter om den som är misstänkt för brott och uppgifter om någon annans personliga förhållanden. Som villkor för sådan registrering gäller att denna är nödvändig för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott och att uppgifterna är av särskild betydelse för brottsspaning. I polisregister får vidare tas in bl.a. uppgifter som har kommit in från annat nordiskt land eller från en stat som är ansluten till eller från denna organisation, under förutsättning att uppgiftens innehåll motsvarar en sådan uppgift som enligt det föregående får antecknas i polisregister. I polisregisterlagen finns dessutom bestämmelser om vissa särskilda register som inte utgör polisregister i polisregisterlagens mening. Bestämmelserna gäller dels register hos och andra tullmyndigheter i deras brottsbekämpande verksamhet, dels ett register som förs hos för dess sakkunnigutlåtanden. 3.3.2 Person- och belastningsregistret PBR är det största polisregistret. Det är främst ett belastningsregister och innehåller uppgifter om påföljder och därmed sammanhängande beslut som skall antecknas enligt kriminalregister- eller polisregisterförfattningarna. Enligt 6 § polisregisterkungörelsen får i polisregister tas in uppgift om den som är misstänkt för brott, om det är av särskild betydelse för brottsspaning. Med stöd av denna bestämmelse registreras i PBR uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen, som omfattar bl.a. den som är skäligen misstänkt för brott. Personbladen ingår i RI-systemet. Uppgifter enligt personbladsrutinen är de enda uppgifter om misstankar som förs in i PBR. Övriga uppgifter om misstankar registreras i andra typer av polisregister. PBR förs med hjälp av ADB. Varken kriminal- eller polisregisterförfattningarna är skrivna med utgångspunkt i att kriminal- eller polisregister skall vara datoriserade. Det formella stödet för att föra PBR med ADB finns i stället i förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen). Inom polisen används uppgifterna i PBR såväl vid spaning och brottsutredning som vid ordnings- och trafikpolisverksamhet. Uppgifterna används också som underlag i bl.a. körkortsärenden. Uppgifter ur PBR får under vissa förutsättningar användas också av andra myndigheter, t.ex. i olika tillståndsärenden. Hos domstolar och åklagare används uppgifterna för handläggningen av brottmål. 3.3.3Vissa andra polisregister m.m. Hos förs med stöd av polisregisterlagen flera andra register än PBR. Dessa register används framför allt för brottsspaning. Hit hör bl.a. brottsanmälansregistret, det allmänna spaningsregistret, signalements- och känneteckensregistret, fingeravtrycksregistret, (med uppgifter om utvisningar), del av samt beslags- och analysregistret. Till polisregistren hör också Finanspolisens analys- och spaningsregister. Dessa register förs med hjälp av ADB. Dessutom finns det ett manuellt register, fotoregistret. Även Säkerhetspolisens () register regleras av polisregisterlagen. Särskilda föreskrifter för detta register finns i 2 § personal- kontrollkungörelsen (1969:446). Registret är föremål för överväganden inom i anledning av slutbetänkande (SOU 1990:51) - Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. för dessutom andra register som inte är polisregister i polisregisterlagens mening. Till dessa hör godsregistret och registret för efterlysta fordon samt passregistret. Utöver de register som nämnts ovan förs vid olika polismyndigheter vissa lokala register. Det gäller bl.a. lokala spaningsregister av typen "tillhållsregister" samt register för intern samordning av pågående utredningar. Även dessa register omfattas av polisregisterlagen. Dessutom finns det andra typer av lokala register för vilka polisregisterlagen inte gäller, t.ex. förundersökningsregister, dvs. tillfälliga register som gäller en viss förundersökning. innehåller tre slag av uppgifter, nämligen identitets- uppgifter, körkortsuppgifter och belastningsuppgifter. Belastningsuppgifterna gäller dels uppgifter om sådana brott som anges i 83 § körkortsförordningen (1977:722), dels vissa andra uppgifter, t.ex. om anmälan till länsstyrelse att en körkortsinnehavare inte längre uppfyller förutsättningarna för att få ha körkort. förs till sin huvuddel av . I fråga om de uppgifter om brott som anges i 83 § körkortsförordningen, förs dock registret av . Denna del av registret kallas här körkortsregistrets belastningsdel. Registreringen i belastningsdelen fyller huvudsakligen två syften, den skall lämna underlag för prövningen i körkortsmål och den skall ge information till åklagare och domstolar i trafikmål om tidigare trafikbrottslighet. I körkortsregistrets belastningsdel antecknas uppgifter om domar, beslut om åtalsunderlåtelse, strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot, varigenom körkortshavare, innehavare av traktorkort, innehavare av utländskt körkort eller någon för vilken spärrtid löper har funnits skyldig till vissa brott. Det gäller främst brott mot trafikbrottslagen, andra trafikförfattningar, narkotikastrafflagen samt vissa brottsbalksbrott såsom misshandel och andra våldsbrott. I fråga om de allra flesta brottsbalksbrott sker dock ingen registrering, om påföljden stannat vid böter. Regleringen i körkortsregistret är följaktligen på en gång mera omfattande och mera begränsad än registreringen i PBR; i vissa fall sker anteckning då penningböter har dömts ut, i andra bara om påföljden är strängare än böter. belastningsdel ingår i RI-systemet och förs således med hjälp av ADB. Det författningsmässiga stödet för att föra registret med hjälp av ADB finns i RI-förordningen. PBR liksom de övriga datoriserade register som har beskrivits i det föregående är personregister i den mening som avses i datalagen (1973:289). Därmed avses register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Datalagen innehåller allmänna bestämmelser om förande av personregister. Reglerna är avsedda att skydda mot otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet och ställer upp villkor för bl.a. insamling av uppgifter, data- behandling och användning av personregister. Personregister får inrättas bara av den som fått licens av Datainspektionen. Härutöver kan Datainspektionens tillstånd krävas. Tillståndsplikten gäller för personregister som skall innehålla uppgifter som allmänt sett kan antas medföra särskild risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Tillstånd krävs bl.a. för personregister som innehåller uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har undergått påföljd för brott och andra liknande uppgifter. För att få tillstånd att inrätta ett sådant register krävs - med visst undantag - synnerliga skäl. Undantagna från tillståndsplikt är s.k. statsmaktsregister, dvs. sådana register vars inrättande har beslutats av eller regeringen. PBR liksom körkortsregistrets belastningsdel är statsmaktsregister. Även statsmaktsregister står dock under Datainspektionens tillsyn. Det innebär bl.a. att Datainspektionen har generell rätt att ta del av uppgifter i kriminal- och polisregister. Om det behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång, skall Datainspektionen meddela föreskrifter även för statsmaktsregister i den mån inte regeringen eller har meddelat föreskrifter i samma hänseende. Flera av de övriga polisregistren som redovisats i det föregående är dock inte statsmaktsregister. I stället förs de efter tillstånd av Datainspektionen. har beslutat om ändringar i datalagen som gör det möjligt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Datainspektionen att meddela närmare föreskrifter för personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål. Register som förs med stöd av sådana generella regler undantas från tillståndsplikt (prop. 1993/94:217, bet. 1994/95:KU10, rskr. 1994/95:35, SFS 1994:1485). Ändringarna trädde i kraft . I 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) finns regler om sekretess m.m. med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Bestämmelsen gäller bl.a. för uppgifter i polisregister. En förutsättning för att sekretess skall gälla är att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas, om uppgiften röjs. Sekretessen gäller i första hand hos åklagar-, polis- och tullmyndigheterna. Eftersom sekretessen gäller för uppgift som "hänför sig till" brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet, följer sekretessen med uppgiften om den lämnas vidare till en annan myndighet. Även en myndighet som i annan verksamhet bi- träder åklagare eller polis i brottsbekämpande verksamhet är underkastad sekre- tess till skydd för spaning och utredning. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen är till för att skydda det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns korresponderande regler till skydd för enskildas integritet när det gäller uppgifter i kriminalregistret eller i polisregister. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller vidare sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt polisregisterlagen för uppgift som har tillförts registret. Sekretessen enligt denna bestämmelse är absolut, dvs. något skaderekvisit ställs inte upp som villkor för sekretessen. Uppgifter från registren får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i kriminalregisterlagen eller polisregisterlagen eller i förordning som har stöd i dessa lagar. Sekretessen enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller också i förhållande till den enskilde. Som framgår nedan under kapitel 7 och 8 innehåller dock kriminalregisterlagen och polisregisterlagen bestämmelser om utlämnande av uppgifter till den registrerade själv. I 7 kap. 18 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för bl.a. belastningsuppgifter som har tillförts körkortsregistret. I likhet med vad som gäller enligt 7 kap. 17 § är sekretessen absolut. Frågan om en författningsreglering av PBR har behandlats i olika sammanhang. Inom utarbetades sålunda rapporten inom BROTTSRI. I den på grundval av denna rapport utarbetade promemorian (Ds Ju 1985:8) Lag om brottsregister m.m. lades bl.a. fram ett förslag om att ersätta PBR med ett nytt centralt brottsregister, benämnt det allmänna brottsregistret. Vidare föreslogs en ny lag om brottsregister avsedd att reglera detta register. Utöver sådana uppgifter som registrerades i PBR skulle brottsregisterlagen också reglera det centrala kriminalvårdsregistret hos . Enligt promemorian skulle brottsregisterlagen ersätta kriminalregisterlagen. Polisregisterlagen var däremot behövlig för regleringen av övriga centrala och lokala polisregister. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m., som avsåg bl.a. förslag om enskildas möjligheter att få upplysningar om sig själva, gjordes vissa ställningstaganden av betydelse för den framtida utformningen av författningsregleringen. Bl.a. borde registreringen av påföljder i körkortsregistret integreras med den registrering som skedde i PBR. Enligt propositionen borde man vidare överväga en lösning som innebar att belastnings- och misstankeuppgifter skulle intas i skilda register. Därmed skulle det öppnas möjlighet för insyn i belastningsregistret för den enskilde i fråga om samtliga uppgifter om honom själv. Dessa uttalanden i propositionen lämnades utan erinran av (bet. 1987/88:JuU34, rskr. 1987/88:283). Inom tillsattes en arbetsgrupp för att studera frågan om att ersätta PBR och körkortsregistrets belastningsdel med ett nytt centralt brottsregister. Arbetsgruppens bedömningar redovisades i SARI:s rapport 1989:2 Nytt kriminalregister m.m. Arbetsgruppens arbete var främst att studera den tekniska utformningen av den framtida brottsregistreringen och i uppdraget ingick inte att lägga fram förslag till författningsändringar. I arbetsgruppens rapport lämnas dock vissa synpunkter också på författningarnas utformning. I det avseendet var en utgångspunkt att det inte fanns några skäl att i sakligt hänseende göra några större avvikelser från den registrering som sker . Arbetsgruppens förslag om bl.a. registerinnehåll, registerutdrag och gallring utformades därför på ett sätt som ligger inom ramen för den registrering som sker enligt kriminal- och polisregisterförfattningarna och körkortsförordningen. Med dessa utgångspunkter föreslogs i rapporten att PBR och körkortsregistrets belastningsdel skulle ersättas av ett kriminalregister för registrering av ådömda påföljder och ett misstankeregister för registrering av brottsmisstankar. Det senare registret var avsett för sådana uppgifter som tas från personbladen. Enligt rapporten borde båda registren regleras av en registerlag i datalagens mening, dvs. det skulle framgå av lagtexten att registren fördes med hjälp av ADB. För andra register inom polisen, såväl ADB-register som register, borde det fortfarande finnas en polisregisterlag. Vid anmälan av datalagsfrågor m.m. budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 4 s. 16 f.) tog föredragande departementschefen upp frågan om den framtida utformningen av brottsregistreringen. Departementschefen sade sig i stort ansluta sig till SARI:s förslag till förändringar av lagstiftningen om brottsregister samt att det fortsatta tekniska utvecklingsarbetet av brottsregistreringen borde ske efter de riktlinjer som föreslagit. Departementschefen anmälde att en promemoria med förslag till ny brottsregisterlagstiftning var under utarbetande i . budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 53 ff.) förklarade sig den dåvarande departementschefen kunna ansluta sig till de överväganden som tidigare gjorts i ärendet. Uppbyggande av brottsregistreringen borde således utformas efter de riktlinjer föreslagit. Vidare anmäldes att arbetet med utformningen av förslaget till ny brottsregisterlagstiftning pågick inom , att utgångspunkten härvid var de förslag till kriminal- och misstankeregister lagt fram samt att de nya registren till sitt innehåll i huvudsak borde motsvara vad som registreras i PBR och registret över påföljder som har betydelse i körkortsfrågor. I betänkandet 1991/92:JuU25 om nytt kriminalregister m.m. anförde justitie- utskottet bl.a. att det inte fann anledning till erinran mot vad som anförts i budgetpropositionen om riktlinjerna för uppbyggnaden av ett nytt kriminalregister och ett nytt misstankeregister. Utskottet inskärpte dock vikten av skyndsamhet i översynsarbetet och hänvisade till sina tidigare uttalanden på området (bet. 1984/85:JuU27, 1987/88:JuU34 och 1990/91:JuU1). budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 46) anmäldes att arbetet inom lett fram till den aktuella departementspromemorian, samt att promemorian hade remissbehandlats. Vidare anmäldes att påbörjat en studie med utgångspunkt i förslagen med sikte på en översiktlig projektplan där riktlinjerna för det fortsatta arbetet skall läggas fast. Riktlinjerna avsågs beskriva hur det fortsatta arbetet med konstruktion och genomförande skulle bedrivas. Slutligen anmäldes att ett förslag till en ny lagstiftning på området förbereddes med utgångspunkt i den nämnda promemorian. 4.2 rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn m.m. antogs inom en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Rekommendationen innehåller speciella dataskyddsregler för personuppgifter som förs av en polismyndighet med hjälp av ADB. Med polisregister avses i rekommendationen alla former av strukturerade personuppgifter som förs av en polismyndighet i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning.