prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — I fråga om åtgärder som skall prövas enligt andra lagar knutna till NRL kan en övergripande konsekvensanalys i beskrivningen till översiktsplanen vara ett stöd för kommunen att påverka andra myndigheters beslut. Kommunen kan även i översiktsplanen ta ställning till utgångspunkter och önskemål för den miljökonsekvensbeskrivning som skall upprättas med stöd av bestämmelserna i eller andra lagar enligt förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen kan således både medverka till att kommunfullmäktige får kunskaper om konsekvenserna av planen som helhet och ingå i förutsättningarna för miljökonsekvensbeskrivningar vid efterföljande beslut enligt olika lagar. Detta förutsätter att det utvecklas metoder för att beskriva konsekvenser av övergripande politiska beslut. Ett sådant utvecklingsarbete sker bl.a. inom ramen för arbete. Regeringen anser därför att det i PBL bör införas ett grundläggande krav på att översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan svårighet. Kravet bör följas upp och preciseras i bestämmelserna om samrådet och om den planbeskrivning som skall fogas till planen. Därmed görs tydligt att konsekvensbeskrivningar bör utvecklas stegvis under hela planeringsprocessen. Kravet bör uttryckas så att kommunen skall kunna välja inriktning och omfattning i varje särskilt fall. Regeringens förslag: Samråd om översiktsplanen skall syfta till att förbättra beslutsunderlaget och att ge myndigheter samt sammanslutningar och enskilda möjligheter till insyn och påverkan. skall vid samrådet företräda och samordna statens intressen och därvid särskilt förmedla underlag och ge råd. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen föreslår därutöver att den lagstadgade tiden för utställning skall förkortas till en månad med hänsyn till att samrådet förstärks och fördjupas. Remissinstanserna: Utredningens förslag att vidga kretsen vid samråd tillstyrks av flera remissinstanser. Bl.a. Statskontoret och flera kommuner ifrågasätter dock om medborgarinflytandet i praktiken kommar att förstärkas genom förslaget. menar att utredningens förslag snarare ger intryck av att samrådskretsen begränsas. Några kommuner ifrågasätter om samråd skall ske med enskilda och anser att innebörden i detta förslag bör utvecklas. ifrågasätter om direkt medborgarinflytande i översiktsplaneringen i stället bör utövas genom demokratiskt valda ombud. Utredningens förslag att tydliggöra kraven på uppgifter vid samrådet tillstyrks av de remissinstanser som har berört förslaget. och anser dock att den föreslagna formuleringen bör ses över, så att uppgift att även ge råd i frågor av lokalt intresse framgår. Flera remissinstanser berör behovet av kompetensutveckling och svårigheterna för att samordna olika statliga myndigheters intressen. Några länsstyrelser anser att kritiken mot länsstyrelserna är oberättigad och menar att svårigheterna beror på en oklar ansvarsfördelning mellan och statliga verk. Förslaget att förkorta minimitiden för utställning av ett förslag till översiktsplan avstyrks av ett stort antal länsstyrelser och statliga myndigheter, främst med tanke på önskemålen om ett ökat medborgarinflytande och tidsåtgången för samordning av statens intressen. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4.4 utvecklas motiven för att stärka medborgarinflytandet vid olika beslut enligt PBL. Med hänsyn till översiktsplanens betydelse för att tidigt belysa olika förslag som påverkar mark- och vattenanvändningen bör formerna för insyn och inflytande säkerställas i tidiga skeden av översiktsplaneprocessen. Utredningen redovisar att det ofta är svårt att väcka intresse för arbetet med den kommunomfattande översiktsplanen. kan möjligen de positiva erfarenheterna från ett antal kommuner, som genomfört olika försök för att öka intresset för planeringen, bidra till att det utvecklas generellt användbara metoder för detta. Önskemålen om ett aktivare medborgarinflytande vid översiktsplaneringen aktualiseras emellertid framför allt vid planeringen för kommundelar eller tätorter. Möjligheterna att diskutera problem och skapa engagemang är naturligtvis större när det gäller den egna närmiljön. Översiktsplaneringen kan här bl.a. bidra till att ge en överblick och visa samband mellan olika delområden eller stadsdelar. Samrådet syftar enligt gällande bestämmelse till ett utbyte av information och synpunkter. Som utredningen har föreslagit bör samrådets skilda syften tydliggöras. Det bör därvid betonas att samrådet syftar både till att fördjupa kommunens beslutsunderlag och till att ge dem som berörs av översiktsplanen möjlighet att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning. För att underlätta förståelsen av innebörden av förslaget till översiktsplan bör även konsekvenserna av förslaget redovisas redan under samrådet.För att säkerställa syftet med samrådet, bör samråd hållas med en vid krets av berörda. Enligt gällande bestämmelse skall samråd hållas med , regionplaneorgan, kommuner som berörs av förslaget samt andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Bestämmelsen bör enligt regeringens mening förtydligas så att det framgår att samråd även skall hållas med myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Statens inflytande och påverkan i den kommunala översiktsplaneringen skall främst utövas under samrådet. Enligt bestämmelserna i skall bl.a. ge råd om tillämpningen av 2 kap., verka för att riksintressen tillgodoses och ta till vara statens intressen. uppgifter vid samrådet följer även av bestämmelserna i och av förordningen om tillämpningen av NRL. Statliga myndigheter förutsätts medverka genom att ta fram underlag till den kommunala planeringen. Även de centrala myndigheternas ansvar för olika verksam- hetsområden framgår av NRL och förordningen om tillämpningen av NRL samt av verksinstruktioner. har uppgiften att förmedla underlag från de centrala myndigheterna till kommunernas översiktsplanering. I utredningen redovisas några erfarenheter av länsstyrelsernas arbete i samband med översiktsplaneringen. Länsstyrelserna anses i hög grad ha fungerat som förmedlare av statligt underlag, medan det funnits osäkerheter i fråga om ansvaret för att även tolka underlaget och för att samordna olika intressen. Vidare anses att länsstyrelserna ibland har haft svårigheter att med tillräcklig tyngd ifrågasätta anspråken från de olika sektorsmyndigheterna och att göra de sammanvägningar som krävs. Regeringen delar utredningens bedömning att förutsättningarna för att skall kunna vara mer aktiv i den fysiska planeringen har förbättrats, bl.a. genom förordningen om tillämpningen av NRL. övergripande uppgift vid samrådet är att verka för att de olika nationella mål som statsmakterna har ställt upp inom olika verksamheter anpassas och fullföljs i den kommunala planeringen. Tyngdpunkten ligger naturligtvis vid sådana intressen och verksamheter som har relevans för den fysiska planeringen, dvs. de allmänna intressen som anges i PBL och NRL. Vidare kan bidra med underlag och kunskaper om hur nationella mål och riktlinjer för miljöpolitiken kan omsättas i ett regionalt och lokalt perspektiv. Också inom andra områden, där statsmakterna har uttalat tydliga mål för den nationella politiken som bör beaktas i planeringen, ingår det i ansvar att företräda och samordna statens intressen.Ett viktigt led i uppgift att företräda statens intressen är att löpande förmedla underlag och att aktivt ge råd om vilka allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. Därvid skall särskilt verka för att områden som bedöms vara av riksintresse tillgodoses samt att mellankommunala angelägenheter samordnas på ett lämpligt sätt. Denna uppgift har behandlats närmare i avsnitt 5.1.4. Regeringen anser att huvudsakliga uppgift att ta till vara och samordna statens intressen ytterligare bör betonas i bestämmelserna om uppgifter vid samrådet. Det bör tydliggöras att därvid skall förmedla underlag och ge råd om sådana miljöfaktorer och andra allmänna intressen som bör beaktas vid beslut som rör mark- och vattenområden. Uppgiften att inom ramen för detta övergripande ansvar verka för att riksintressen enligt NRL tillgodoses och för en mellankommunal samordning bör särskilt framgå. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att en kortare utställningstid motverkar önskemålet om att stärka medborgarinflytandet i översiktsplaneringen. Nuvarande bestämmelser om att översiktsplanen skall ställas ut bör således inte ändras. Regeringens förslag: Kommunfullmäktige skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet minst en gång . Inför ställningstagandet skall redovisa sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunen. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att fullmäktige skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet . Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna, särskilt kommunerna, men även flera länsstyrelser och myndigheter, motsätter sig förslaget. och ett stort antal kommuner menar att ett enhetligt aktualitetskrav är olämpligt med hänsyn till kommunernas skilda förutsättningar och behov. Lagens generella krav på en aktuell översiktsplan anses tillräckligt, medan en lagreglering anses medföra oacceptabla begränsningar av handlingsutrymmet för kommunen. Andra kommuner och flera länsstyrelser samt myndigheter är mer positiva till förslaget, men föreslår - främst mot bakgrund av den arbetsinsats som kan komma att krävas - ett längre tidsintervall för ställningstagandet. Några remissinstanser tar i sina yttranden upp den rättsliga innebörden av ett ställningstagande till aktualiteten. anser att kommunfullmäktiges ställningstagande till aktualiteten från formell synpunkt förefaller innebära en ändring av översiktsplanen, utan tillämpning av det föreskrivna förfarandet vid planändring. menar att förslaget bör kompletteras så att ett uteblivet beslut får vissa konsekvenser, t.ex. i fråga om möjligheterna att använda enkelt planförfarande och områdesbestämmelser. Några länsstyrelser och statliga myndigheter berör frågan om statliga myndigheters roll i samband med ställningstagandet. i anser att de löpande kontakterna med kommunerna ger tillräckliga möjligheter för att förmedla underlag m.m. Skälen för regeringens förslag: Kravet på en aktuell översiktsplan Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan. Kravet på aktualitet motiverades i PBL-propositionen bl.a. av de skilda uppgifter som översiktsplanen har enligt PBL och NRL. Som även framhölls (s. 462) bör det ligga i varje kommuns intresse att hålla planen aktuell. Till följd av aktualitetskravet ansågs det överflödigt att införa bestämmelser om giltighetstid eller omprövning av översiktsplanen. Det grundläggande kravet på en aktuell översiktsplan bör fortfarande vara vägledande för lagregleringen av den kommunala översiktsplaneringen. Samhällsutvecklingen, nya kunskaper, förändrade värderingar kommer successivt att ge nya förutsättningar för kommunens planering och medverka till att översiktsplanen fortlöpande behöver ses över. Avgörande vid kommunens bedömning av om planen behöver ändras är bl.a. den nytta planen kan ha som underlag för olika beslut. Ett naturligt led i den kontinuerligt bedrivna översiktsplaneringen är därför att löpande följa upp och utvärdera översiktsplanens effekter i olika avseenden. I en sådan uppföljning ingår t.ex. att utvärdera översiktsplanens värde som styrinstrument för efterföljande beslut om detaljplaner eller bygglov. Vidare bör kommunen ha ett eget intresse av att följa upp och analysera statliga myndigheters beslut enligt andra lagar knutna till NRL. Det är naturligt att sådana uppföljningar tillsammans med analyser av nya förutsättningar regelbundet ställs samman och tas upp löpande till politisk diskussion i lämpliga former. Dessa leder givetvis inte alltid till revideringar av översiktsplanen, men ger underlag för stegvisa ställningstaganden i fråga om inriktning och innehåll för översyn och ändring av översiktsplanen. Denna kontinuerliga uppföljning kan ske på det sätt som kommunen finner lämpligt, utan att detta behöver regleras. Däremot bör bestämmelserna i medverka till att det sker återkommande politiska ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet. Behov av återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet Att översiktsplanen regelbundet blir föremål för en politisk helhetsbedömning kan bl.a. öka möjligheterna till insyn i arbetet med översiktsplaneringen. Det är angeläget att kommuninvånare, intresseorganisationer m.fl. får klarlagt om översiktsplanen är ett uttryck för de övergripande politiska målen i kommunen. Sakägare och andra enskilda intressenter har intresse av att veta om planen speglar den aktuella politiska inställningen till bebyggelseutvecklingen i olika delar av kommunen eller om översiktsplanens ställningstaganden kan komma att ändras. Också översiktsplanens funktion i dialogen mellan stat och kommun om bl.a. riksintressena motiverar regler som säkerställer att översiktsplanens aktualitet regelbundet tas upp till en politisk helhetsbedömning. Visserligen följer av bestämmelserna i och i förordningen om tillämpningen av denna lag att kontinuerligt skall förmedla nytt underlag och nya bedömningar som avser områden av riksintresse. Det är emellertid angeläget att de statliga myndigheternas underlag och anspråk regelbundet blir föremål för breda politiska överväganden i kommunen, särskilt om översiktsplanens ställningstaganden strider mot underlaget. Kommunens politiker kan med anledning härav vilja inleda en översyn av planen för att diskutera innebörden av olika riksintressen eller för att påverka avvägningen av riksintressen mot andra allmänna intressen. På motsvarande sätt har och andra statliga myndigheter intresse av att regelbundet få besked om i vilken utsträckning översiktsplanen är ett uttryck för kommunens aktuella uppfattning eller om förutsättningarna ändrats i väsentliga avseenden på sådant sätt att planen kan komma att ändras. Inte minst önskemålet att åstadkomma en bättre samordning med statliga myndigheters sektorsplanering, t.ex. i fråga om vägar och järnvägar, motiverar att sådana möjligheter skapas. Också för de myndigheter som vid sina beslut skall bedöma om åtgärder är förenliga med översiktsplanen är det särskilt angeläget att få en överblick över om översiktsplanens skilda delar är aktuella eller om planen kan komma att ändras i väsentliga avseenden. Regeringen föreslår därför att det införs bestämmelser om återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet. Med hänsyn till den politiska innebörden i ett sådant ställningstagande bör beslutet regelbundet fattas av kommunfullmäktige minst en gång per mandattid. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att formerna för kommunens avgörande bör anpassas till kommunens förutsättningar och behov. Bestämmelsen bör därför inte reglera det närmare innehållet i eller underlaget för fullmäktiges ställningstagande. Bl.a. med anledning av vad anfört vill regeringen utveckla innebörden i fullmäktiges ställningstagande. Det bör understrykas att det inte är fråga om en revidering av översiktsplanen eller ens av delar av den. Ställningstagandet avser enbart översiktsplanens aktualitet, dvs. i vilken utsträckning översiktsplanens intentioner är aktuella med hänsyn till nya förutsättningar m.m. Innehållet i planen ändras således inte i något avseende genom beslutet. Översiktsplanens avvägningar av olika allmänna intressen är vägledande för olika beslut om mark- och vattenanvändningen till dess att planen ändras. För ändring av planen gäller de särskilda reglerna för samråd, utställning och antagande. Om fullmäktige vid sin behandling finner att planen helt eller delvis är aktuell, är det naturligt att fullmäktige tar ställning till att inleda en översyn av planen. Med hänsyn till innebörden i ställningstagandet behöver enligt regeringens mening inga sanktioner knytas till bestämmelsen. Ett ställningstagande till aktualiteten kommer att medverka till att tillämpningen av översiktsplanen underlättas. Om det är osäkert i vilken mån planen är aktuell, finns risk för att planen förlorar sin vägledande verkan vid olika beslut. Kommunen kommer således att ha ett eget intresse av att regelbundet pröva aktualiteten i översiktsplanen. Kommunens egna bedömningar och uppgifter från den löpande utvärderingen av översiktsplaneringen är självfallet grunden för fullmäktiges beslut angående översiktsplanens aktualitet. Därutöver är det ett viktigt motiv för återkommande ställningstaganden till aktualiteten att fullmäktige skall ha möjligheter att bedöma om nytt underlag från staten påverkar ställningstagandena i översiktsplanen. Förutom ny lagstiftning eller nya nationella mål kan nytt underlag och nya analyser i fråga om miljösituationen, långsiktiga planer för utbyggnad av kommunikationsleder eller nya bedömningar av områden av riksintresse enligt NRL innebära att översiktsplanen i väsentliga avseenden är aktuell. Enligt bestämmelserna i skall löpande förmedla underlag från statliga myndigheter till kommunen och samordna statens intressen. Av detta följer att bör ha en aktuell uppfattning om hur uppgifter och underlag från statliga myndigheter förhåller sig till översiktsplanen. Mot denna bakgrund bör det ställas krav på att inför fullmäktiges ställningstagande till översiktsplanens aktualitet i en sammanfattande redogörelse skall redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut. Det får förutsättas att - om det behövs - på lämpligt sätt underrättar berörda statliga myndigheter och inhämtar deras synpunkter. Det är vidare angeläget att redovisar sin bedömning av hur synpunkterna påverkar den gällande översiktsplanen. Detta bör framgå av bestämmelsen. Det bör dock understrykas att redovisning inte i detta skede avses innefatta några slutliga avvägningar mellan motstående intressen. I den mån kommunen inleder ett arbete med översyn av översiktsplanen med anledning av bl.a. redovisning, ankommer det på att, i enlighet med reglerna i PBL, företräda och samordna statens intressen och i samråds- och granskningsyttranden ge närmare besked om statens syn på kommunens planförslag. Regeringen har vid utformningen av bestämmelsen något frångått den av Lagrådet föreslagna lydelsen. Enligt Lagrådets förslag skulle i en sammanfattande redogörelse redovisa statliga myndigheters synpunkter, som är kända för , i fråga om sådana statliga intressen som kan var av betydelse för kommunens beslut. Regeringen anser att preciseringen till att det skall vara statliga myndigheters synpunkter som är kända för kan tolkas så att det endast avser andra statliga myndigheters synpunkter. Regeringen föreslår därför att det i bestämmelsen endast anges att det i redogörelsen skall redovisas synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut. 5.1.8Översiktsplanens betydelse vid olika beslut Regeringens förslag: Översiktsplanens uppgifter att ge vägledning för olika beslut om användningen av mark- och vattenområden görs tydligare i lagstiftningen. Sambanden mellan översiktsplanen och efterföljande beslut utreds vidare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Endast några remissinstanser har kommenterat utredningens förslag. tillstyrker att översiktsplanens vägledande funktion kommer till tydligare utryck i lagstiftningen. anser att uttrycket "vägledning" kan ge upphov till missförstånd. i anser att förslaget innebär en fokusering på den byggda miljön. Skälen för regeringens förslag: som de formella kraven på översiktsplaneringen ändras och görs tydligare bör åtgärder vidtas för att stärka och utvidga översiktsplanens uppgifter och för att tydliggöra planens betydelse vid olika beslut. Utredningen och flera remissinstanser pekar på flera brister i dessa avseenden, som inte enbart hänger samman med översiktsplaneringens former och redovisning. Bl.a. anses att översiktsplanerna har fått dåligt genomslag vid såväl kommunens beslut enligt PBL som vid beslut enligt andra lagar knutna till NRL. Översiktsplanens betydelse vid beslut enligt PBL Enligt utredningen har översiktsplanens möjligheter att styra bebyggel- seutvecklingen och rationalisera efterföljande beslut inte alltid utnyttjats. Kopplingen mellan översiktsplanen och bygglovsprövningen är ofta svag och områdesbestämmelser har utnyttjats i liten omfattning. Som framhålls av utredningen är det i viss mån naturligt att de olika möjligheter till förenklingar som översiktsplanen kan ge inte utnyttjats fullt ut i ett inledande skede av översiktsplaneringen. Det finns också anledning förmoda att många kommuner i den fortsatta planeringen i ökad utsträckning kommer att utnyttja översiktsplanen för att styra efterföljande beslut enligt PBL. Bl.a. har flertalet kommuner aviserat att man avser att ändra översiktsplanen för olika delområden, framför allt i tätortsområdena. Syftet med sådana ändringar är bl.a. att ange inriktning och program för detaljplaneläggning, att förenkla förfarandet vid efterföljande beslut, att lägga grunden för områdesbestämmelser eller att ge tydliga utgångspunkter för prövningen av lov. Regeringen delar bedömningen att översiktsplaneringens uppgift att styra bebyggelseutvecklingen successivt kommer att utvecklas i takt med kommunens vilja att utnyttja de fördelar som ges genom ställningstaganden till bl.a. olika allmänna intressen i översiktsplanen. Regeringen anser dock att sambanden mellan översiktsplanen och detaljplaneringen behöver utvecklas ytterligare, så att de bedömningar som görs på den översiktliga nivån också får genomslag genom de successiva preciseringar som sker via detaljplanen fram till beslut om bygglov. Analyser och förslag i dessa avseenden ingår i de tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen som redovisats i avsnitt 3. Översiktsplanen som underlag för beslut enligt övriga lagar knutna till NRL Bestämmelserna i syftar till att de angivna allmänna intressena skall beaktas på ett likartat sätt vid prövning av åtgärder som rör mark- och vattenanvändningen enligt de lagar som är knutna till NRL. Således tillgodoses genom bestämmelserna såväl önskemål att utnyttja olika naturresurser som att bevara och säkerställa områden och företeelser som är värdefulla från olika synpunkter. Den grundläggande utgångspunkten är att mark- och vattenområden skall användas för de ändamål för vilka de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid prövning av olika tillståndspliktiga åtgärder enligt de lagar som är knutna till NRL skall således främst göras en bedömning av och avvägning mellan de olika allmänna intressen som gör sig gällande i området. Vidare skall prövas om åtgärden utgör den mest lämpade användningen i förhållande till dessa intressen eller i förhållande till andra anspråk som riktas mot området. Till grund för bedömningarna behövs underlag som visar vilka allmänna intressen som finns i området samt vilka andra anspråk som riktas mot området.Det underlag som förutsätts finnas tillgängligt vid myndigheternas prövning är i första hand den kommunala översiktsplanen. Enligt 6 kap. 1 § NRL skall således de myndigheter som skall tillämpa lagen se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som belyser hushållningsfrågan finns tillgängliga. En utgångspunkt för denna bestämmelse är att översiktsplanen skall spela en viktig roll för de avvägningar som olika myndigheter har att göra. Kommunens starka ställning i sådana markanvändningsfrågor som kan styras med PBL bör enligt den dåvarande departementschefen inte utan vidare få brytas genom tillstånd till verksamheter som är oförenliga med kommunens planering.