prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Huvuddelen av avfallet från dessa verksamheter skulle mycket väl kunna inrymmas i begreppet "restprodukter" och det omhändertas så gott som uteslutande i anslutning till den egna anläggningen. Specialmotiveringen till 1 § tredje stycket synes innebära att förutsättningen "överlämnande till annan" inte gäller miljöfarligt avfall. Restprodukter kan hamna i denna kategori oavsett om de tas om hand i den egna anläggningen eller ej. Det förefaller inte logiskt att det som definitionsmässigt inte jämställs med avfall, ändå kan vara miljöfarligt avfall. Det kan förutses att detta kommer att ställa till bekymmer i den praktiska tillämpningen. - - - Ett genomförande av principer som kretsloppsanpassning, resurshushållning och ett på lång sikt godtagbart avfallsomhändertagande förutsätter möjligheter att påverka och styra hanteringen av inte minst de mängdsmässigt största avfallsflödena, nämligen de "restprodukter" som tas om hand inom den egna anläggningen. 7.2.2 , SSI: En sorts begreppsdefinition finns i 18 kap. om avfall. Med avfall jämställs i 1 § i detta kapitel sådana restprodukter som lämnas till någon annan för återanvändning av ämnen eller material, utvinning av energi eller för destruktion eller annat slutligt omhändertagande. I 12 § i samma kapitel finns motsvarande bestämmelse om radioaktivt avfall som finns i 13 § strålskyddslagen. Men när det gäller sådant radioaktivt avfall som utgör kärnavfall motsägs bestämmelsen i 18 kap. 1 § av den nya definitionen av kärnavfall i kärntekniklagen. 7.2.3 : Vi föreslår att det införs ett nytt begrepp, restprodukt, i balken. Syftet därmed är att undvika att begreppet avfall blir urholkat. - - - Utgångspunkten måste vara att ägaren själv är den ende som kan avgöra vad som är avfall. Sådana rester som staten vill ha kontroll över utan att de är avfall, kommer att betecknas restprodukt. 7.2.4 i : 18:1 Det kan ifrågasättas om inte paragrafen hör hemma i kap. 2. Definitionerna bör också ses över. 7.2.5 i : 18 kap.: anser att alla definitioner bör samlas i 2 kap. De föreslagna detaljförändringarna av 18:3 tillstyrks. Till andra stycket bör läggas hänsyn till hushållningen med naturresurser. Frågorna om avfall hör intimt samman med hushållningen och naturresurserna och kan därför inte ses ensamt. 7.2.6 i län: 18 kap. 1 §: Definitionen av avfall bör ändras till "Med avfall avses i detta kapitel avfall och sådana restprodukter ....." - - - Begreppet "miljöfarligt avfall" bör tas bort och ersättas med "farligt avfall" vilket är det begrepp som används internationellt. Texten bör ändras i enlighet med vad tidigare förordat i yttrande över nya regler för miljöfarligt avfall: "Med (miljö)farligt avfall avses i (denna lag) detta kapitel sådana kemiska restprodukter som är lämpliga att använda för produktens ursprungliga ändamål och vars hantering behöver omfattas av särskilda föreskrifter från miljö- och hälsoskyddsynpunkt." 7.2.7 i : I 18 kap. 1 § definieras begreppen "hushållsavfall" och "miljöfarligt avfall". Någon definition av begreppet "avfall" ges emellertid inte, vilket försvårar tolkningen av de angivna begreppen. Definitionen av miljöfarligt avfall gör det möjligt att till denna kategori hänföra en mängd avfallsslag som inte betraktas som sådant. Strävan bör i stället vara den motsatta, nämligen att låta begreppet "miljöfarligt avfall" stå för avfall som utgör en så påtaglig miljörisk att de miljömässiga motiven för särskilda krav i fråga om hantering och oskadliggörande normalt är uppenbara. 7.2.8 kommun: 18 kap. 1 § - Här redovisas vad miljöfarligt avfall är på ett tydligare sätt än vad som görs i nuvarande lagstiftning. 7.2.9 kommun: Att notera är att MBs definition av avfall avviker kraftigt från definition som återfinns i allmänna råd om avfallsplaner. Här måste en samordning ske. 7.2.10 : I 18 kap. § 1 görs delvis en förändring av definitionen av hushållsavfall. Genom att säga att redan restprodukter från hushåll är avfall har man gått ett steg längre , då restprodukter blir avfall först när innehavaren ser dem som värdelösa. Denna förändring kommenteras endast ytligt i specialmotiveringen och omnämns inte i det allmänna betänkandet. Vilka effekter denna förändring kommer att ha för det kommunala renhållningsansvaret och producentansvaret måste analyseras noggrannare innan det är möjligt att bedöma om det är bra eller inte. 7.2.11 kommun: Att begreppet avfall blivit definierat är ett stort steg framåt. Dock bör inte definitionen finnas under kap. 18 om avfall och enbart gälla för detta kapitel utan för hela balken och föras in under kap. 2 liksom begrepp som avloppsvatten, kemisk produkt m.m. 7.2.12 : I 18:1 ges begreppet hushållsavfall en ny definition, avfall kallas för restprodukt. Innebär detta någon förändring av när en produkt kan betraktas som avfall eller skall det fortfarande vara så att en produkt betraktas som avfall först när "ägaren" vill bli kvitt det? 7.2.13 : I 18 kap. 1 § andra stycket ges en definition av hushållsavfall som avviker något från renhållningslagens motsvarighet. Ändringen kommenteras inte i motiven. Ändringen består bl.a. i att ordet "avfall" bytts ut mot "restprodukter", vilket kan synas innebära endast en rent språklig justering. Emellertid ligger enligt rättspraxis i begreppet avfall ett moment av viljeyttring från ägarens sida som inte har sin motsvarighet i begreppet restprodukt. Den nu valda definitionen kan därigenom ha fått en innebörd som inte varit kommitténs avsikt. 7.2.14 kommun: I 18 kap. 1 § bör begreppet miljöfarligt avfall anpassas till omvärldens beteckning som är farligt avfall. 7.2.15 : 18 kap. 1 § - I och för sig är det värdefullt att avfall, hushållsavfall och miljöfarligt avfall definieras i lagtexten. - - - Oklarhet föreligger angående det miljöfarliga avfall som genereras i hushåll och alltså enligt definitionen skall klassas som hushållsavfall. - - - synsätt att avfallets egenskaper ur hälso- och miljösynpunkt skall vara avgörande för hur avfallet skall behandlas och omhändertas, borde fått genomslag vid definitionsutformningen. Allmän princip för definition och klassning av avfall bör vara, att möjlighet till omhändertagande och behandling tas som utgångspunkt istället för var avfallet genererats. 7.2.16 och kommuner: I 18 kap. 1 § införs begreppet "restprodukter". Begreppet är mycket olyckligt, eftersom det inte är liktydigt med begreppet avfall. Jämfört med definitionen avfall i nuvarande renhållningslag. - - - Någon skillnad görs inte i balken mellan avfall för slutligt omhändertagande och restprodukt för återanvändning. - - - Begreppet "restprodukt" måste bytas ut eller få en klarare innebörd. 7.2.17 kommun: Det bör övervägas att låta definitionerna om avfall m.m. i 18 kap. gälla hela . I sådant fall bör definitionerna inarbetas i kap. 2. 7.2.18 kommun: Enligt 18 kap. 1 § definieras hushållsavfall bl.a. som restprodukt från hushåll. Denna definiering anser vi olycklig då med restprodukt inte självklart menas något som ägaren vill bli av med och således kan betecknas som avfall. 7.2.19 : Förbundet kan konstatera att det alltjämt råder stor oklarhet i fråga om definitioner på avfallsområdet. Det är angeläget att innebörden av olika begrepp inom avfallsområdet så långt möjligt ut, helst på europeisk nivå. Avfall kan stoppas vid gränsen mellan , medan restprodukter inte kan stoppas enligt . - - - Även hushållsavfall bör omdefinieras med tanke på producentansvaret för t.ex. förpackningar. 7.3.1 , : De för producentansvaret centrala paragraferna återfinns i 18 kap. 4 § och 5 §. Såväl fysiskt som ekonomiskt anvar kan föreskrivas. Regeringen eller myndighet kan föreskriva hur ett visst avfall skall tas omhand, t.ex. genom att en viss andel skall återanvändas, materialåtervinnas etc. I de kommenterande texterna till kretsloppsprincipen anges att återanvändning av varor bör prioriteras och att återvinning av materialet bör komma i andra hand. I tredje hand anges energiåtervinning. anser att en sådan generell prioritering inte vilar på saklig grund. Verket delar inte ett sådant synsätt, eftersom det riskerar att leda till misshushållning såväl mijömässigt som ekonomiskt. anser att energiutvinning och materialåtervinning måste jämställas i lagstiftningen () och få konkurrera på lika villkor förutsatt att de miljömässiga kraven på energiutvinningsanläggningarna uppfylls. Lagstiftningen måste vara neutral till omhändertagande- och upparbetningsmetoder. Producenten måste kunna fritt välja metoder förutsatt att uppsatta generella miljövillkor uppfylls. För att näringslivet skall kunna ta sitt miljömässiga ansvar måste samhället skapa förutsättningar för detta genom att ge handlingsutrymme för företagen att bedriva verksamheten på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. Företagen måste ges befogenhet att själva utforma systemen utan detaljerade föreskrifter om exempelvis hur många procent som skall materialåtervinnas respektive gå till energiutvinning. 7.3.2 : I kapitlet föreslås en bestämmelse om producentansvar som grundas på den s.k. kretsloppsprincipen. är positiv till synsättet att producenter av miljöfarliga produkter skall bära ett ansvar för miljöpåverkan och återvinning. Däremot bör inte, som utredningen föreslår, återanvändning av varor prioriteras framför återvinning av materialet. Det är resultatet som är det viktiga och därför kan, i vissa fall, återvinning vara lika lämpligt som återanvändning. Införandet av producentansvar måste enligt utredningen föregås av lämplighets- och konsekvensanalyser. Enligt bör denna analys innebära en helhetsbedömning som även innefattar konkurrensaspekter. 7.3.3 : Föreskrifter enligt 18 kap. 5 § bör kunna omfatta även möjlighet att ta ut avgifter av producenterna vid för låg återvinningsgrad. - - - Den lagtekniska regleringen av producentansvar bör även omfatta regler för den situationen att producenten inte lever upp till vad som föreskrivits. - - - 18 kap. bör kompletteras med en föreskrift om att den som yrkesmässigt överlåter en vara bör kunna åläggas att ta emot avfall av en sådan vara om producenten inte iakttar en föreskrift som meddelats med stöd av första stycket i 5 §. - - - För miljöfarligt avfall bör producentansvaret istället uttryckas som ett innehavaransvar, som bara kan överlåtas till annan som har särskilt tillstånd att hantera miljöfarligt avfall. Vid utformningen av en sådan lagregel bör iakttas förslag till ny 13 a § i LKP. - - - Det bör klart fastslås att ansvaret för att ta fram dessa deklarationer vilar på producen- terna. Verket är berett att bidra med synpunkter på vilka varugrupper som bör bli föremål för deklarationer och på vilka uppgifter som bör tas upp i deklarationerna. - - - Den generella prioriteringen i betänkandet av materialåtervinning framför förbränning är olycklig. En sådan prioritering kan i en del fall leda till från miljösynpunkt felaktiga beslut och åtgärder. Prioriteringar måste vara beroende av avfallsslaget. - - - Många material innehåller miljöfarliga substanser, som tillsatser eller som föroreningar. Materialåtervinning kan innebära en oönskad spridning av totalt sett stora mängder av dessa substanser. Med modern förbrännings- och reningsteknik kan förbränning vara ett bättre alternativ då den innebär ett utnyttjande av avfallets energiinnehåll som den medför en destruktion av en mycket stor andel av de oönskade organiska ämnena och en koncentrering av metaller i aska och rökgasreningsstoft som sedan kan tas om hand och deponeras. På samma sätt kan en säker deponi ibland vara att föredra framför återvinning. I fråga om miljöriskerna med avfallsförbränning kan konstateras att dessa, såsom kommittén framhållit, kan vara betydande men också att de för många typer av avfall, och med modern förbrännings- och reningsteknik, inte är större än för förbränning av andra bränslen. - - - Det är vidare väsentligt att man skiljer på olika typer av materialåtervinning. 7.3.4 : Vi föreslår att återvinning/återanvändning i vissa fall jämställs med slutligt omhändertagande. Orsaken är att export av farligt avfall kan förekomma under förespeglingen att det inte är avfall utan något som skall användas som energikälla eller som insatsvara, trots att så inte är fallet. 7.3.5 i : Avfallets användning för energiutvinning kan vara ett bättre alternativ än lågkvalitativ återvinning och berör därför även producentens ansvar för produkt och avfall. 7.3.6 : Införande av producentansvar i ser Centralstyrelsen som en positiv åtgärd. Centralstyrelsen instämmer i utredningens bedömning att de ekonomiska styrmedlen härvidlag är starkare än de legala. En varas pris bör vara sådant att det inkluderar varukostnaden under hela produktcykeln. Införandet av vidgat producentansvar är också en viktig del av harmoniseringen med andra länders miljölagstiftning. Centralstyrelsen instämmer också i utredningens tankegångar om att till producentansvaret knyts återtagandeplikt, pantsystem, återlämningspremie m.m. för att främja cirkulation av materialflödena. 7.3.7 kommun: Kommunen ser det som positivt att producentansvar införs i balken. Mot bakgrund av den pågående utredningen om miljöfarligt avfall vill kommunen peka på vikten av att balken anpassas till kommande utredningsförslag. - - - Avfallshanteringen saknar, i motsats till andra verksamheter i fjärde avdelningen, en särskild aktsamhetsregel. En sådan regel finns i nuvarande renhållningslag och bör enligt kommunen även finnas i balken. 7.3.8 kommun: 18 kap.: Renhållningslagen har efter enbart smärre ändringar förts in i . - - - Kapitlet bör dock omarbetas betydligt för att bättre överensstämma med MB:s grundteser om kretsloppstänkande och hållbar utveckling. Avfallsavsnittet blir i vissa stycken alltför detaljerat. 7.3.9 : Tanken att den som producerar eller importerar en vara eller produkt och därmed kan påverka sammansättning m.m. skall vara ansvarig för produktens miljöpåverkan under produktens hela livslängd är mycket bra. Att detta dessutom regleras i lag är också positivt. Det finns dock några nackdelar med den föreslagna förändringen. Dels försvinner kommunernas helhetsgrepp över avfallshanteringen, vilket kan vara ett problem ur effektivitets- och planeringssynpunkt, samt styrning av utvecklingen. Så länge planerings- och tillsynsansvar finns kvar hos kommunerna bör dock en samordning med återvinningsföretag med flera vara möjlig. - - - Det är viktigt att man vid införandet av insamling av restprodukter säkerställer en avsättning av de återtagna/återvunna produkterna/materialen och utnyttjar den kompetens som kommunernas rehållningsorganisationer besitter om insamling, transport och behandling. - - - I förslaget till lagtext har fastighetsägarens ansvar gentemot renhållaren ersatts av ett ansvar för nyttjanderättshavaren. Vad det innebär i verkligheten måste noggrant analyseras innan det är möjligt att bedöma förslagets effekter. 7.3.10 : bör bygga på principen, att vid all hantering av varor skall så långt det är möjligt varans hela livslängd beaktas vid bedömningen av de risker för hälsa och miljö, som varan för med sig, dvs. både råvaror och energiförbrukningen vid tillverkningen, hur användaren hanterar varan och hur den på bästa sätt skall kunna omhändertas när den inte längre används. Avfallshanteringen bör anpassas till åtgärdernas effekt för miljöskyddet. Återanvändning av varor och återvinning av material bör användas parallellt och inte så som utredningen förordar prioriteras inbördes. delar utredningens uppfattning att det är producenten som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av sina produkter och bedöma deras miljöeffekter. Därför bör också rimligen producenten ha ett huvudansvar för miljöanpassning av sina produkter. Producentansvaret ger uttryck för den internationellt vedertagna principen att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle). Centrala bestämmelser om producentansvar bör föras in i . Därvid förordas skyldigheten för tillverkare, importör eller säljare att rent fysiskt omhänderta restprodukterna eller se till att någon annan utför denna tjänst. Detta innebär sannolikt ett större företagsekonomiskt tryck på producenten än möjligheterna att avgiftsvägen "köpa sig fri". Sannolikt kommer ett ökat producentansvar dessutom att bättre återspegla en varas totala miljökostnader. I konsekvens med angivet resonemang bör det i balken finnas möjligheter att föreskriva om återtagandeplikt för vissa definierade varugrupper. Vidare bör det finnas möjligheter till föreskrifter avseende källsortering, återanvändning och materialåtervinning. Däremot kan regler om pantsystem och andra ekonomiska styrmedel med fördel placeras utanför . Detta bör också gälla krav på särskilda märkningar av produkter och annan informationsskyldighet och miljövarudeklarationsskyldighet. - - - Utredningen påpekar att för vissa typer av varor och avfall kan det vara mindre lämpligt att lägga ett fysiskt återtagandeansvar på producenten. I dylika fall förordas att kommunen alltjämt har det fysiska ansvaret för hanteringen och omhändertagandet av avfallet, medan producenten har det ekonomiska ansvaret. Om detta förslag genomförs måste det förenas med en möjlighet för kommunen att ta ut avgifter för att uppnå full kostnadstäckning. Vid ledig kapacitet bör dessutom kommunerna kunna verka som avfallsentreprenörer på den öppna marknaden och på mer marknadsmässiga villkor. 7.3.11 kommun: kommun ser särskilt positivt på att producentansvaret poängteras (1 kap. 3 § 3 p. 7.3.12 kommun: Förslaget innehåller bestämmelser om producentansvar. För många varutyper kommer även det kommunala ansvaret för hantering av avfallet och restprodukterna att gälla. Bestämmelser om den kommunala renhållningsskyldigheten bör därför flyttas från renhållningslagen till särskilt kapitel i med särskilda aktsamhetsregler för avfallet. Producenten är skyldig att så långt möjligt ersätta skadliga ämnen, utbytesregeln. 7.3.13 kommun: Vår uppfattning är att olika former av ekonomiska styrmedel torde vara den bästa drivkraften för att åstadkomma ett praktiskt fungerande producentansvar. Avgifter kan exempelvis relateras till utsläppt mängd eller till använd mängd. De erlagda avgifterna kan därutöver användas för att ytterligare stimulera utvecklingen mot ett miljövänligare samhälle. I det förra fallet kan avgiften återföras i proportion till ett genomsnitt för landet på samma sätt som sker för den s.k. kväveoxidavgiften. Avgifter från den senare typen kan med fördel användas till att stimulera forskning och utveckling vad gäller mindre miljöfarliga varor och produkter. 7.3.14 : Kommitténs förslag om ett utökat producentansvar anser kommunen är riktigt. Emellertid finns en risk med att ansvaret kommer att delas på flera händer som är mer eller mindre seriösa. Denna risk måste begränsas genom ett fungerande regelsystem och en väl fungerande tillsyn. 7.3.15 : De grundläggande tankarna, motiven och logiken bakom förslaget om producentansvar är enligt vår mening helt riktiga. Många positiva effekter för miljön kan uppnås om producenterna tar ett totalansvar för hela materialflödet från råvara och produktion via konsumtion till kassation och avfallshantering. Vissa risker med ett utvidgat producentansvar finns dock, t.ex. genom att ansvaret sprids på många olika aktörer där alla inte kan förväntas vara lika seriösa och att producentansvaret används som skäl för omotiverade prisökningar. Dylika risker kan delvis begränsas med ett mera täckande regelsystem, en förbättrad tillsyn, bestämmelser om påföljd, straffansvar etc. - - - Förslaget om producentansvar är framförallt uppbyggt och beskrivet utifrån producenterna och deras möjligheter. Vad som inte belysts i någon större grad är konsekvenserna för kommunerna, både ur miljömässig och ekonomisk synpunkt. Det handlar ändå om ett genomgripande systemskifte där kommunernas ansvar för avfallsinsamling, återvinnning, slutbehandling etc. enligt gällande lagstiftning successivt och i oklar omfattning kommer att överföras på producenterna. För kommunerna innebär detta att ansvarsbilden blivit otydlig och att planeringsförutsättningar på många områden saknas. 7.3.16 : Det är värdefullt att lagtexten omfattar krav enligt kretsloppsprincipen och hushållningsprincipen. - - - Med stöd av 8 § skapas t.ex. bättre möjligheter att begränsa mängden avfall och minska avfallets hälso- och miljörisker samt att öka möjligheterna till återanvändning och återvinning. - - - Vissa risker finns det med ett utvidgat producentansvar. T.ex. genom att ansvaret sprids på många olika aktörer där alla inte kan förväntas vara lika seriösa och att producentansvaret används som skäl för omotiverade prisökningar. - - - Vad som inte belysts i betänkandet är konsekvenserna för kommunerna både ur miljömässig och ur ekonomisk synpunkt. - - - Det handlar om ett genomgripande systemskifte där kommunens ansvar för avfallsinsamling, återvinning och slutbehandling enligt gällande lagstiftning successivt och i oklar omfattning kommer att överföras på producenterna. För kommunerna innebär detta att ansvarsbilden blivit otydlig och att planeringsförutsättningar på många områden saknas. - - - För att samhällets kunnande och resursuppbyggnad på avfalls- och återvinningsområdena inte skall gå till spillo är det viktigt att övergången till producentansvar sker under ordnade former och i samverkan med kommunerna.- - - 18 kap. 5 § - Det förutsättes att samordningen och gränsdragningen beaktas mellan och kretsloppspropositionen. - - - Gränsdragningsproblem mellan hushållsavfall och producentansvar kan förväntas och bör därför elimineras. - - - Hur skall frågan hanteras om "producentavfallet" blandas med hushållsavfallet? 7.3.17 : 18 kap. 1 § bör kompletteras med ett kretsloppsresonemang som gör kapitlet bättre kopplat till balkens portaler. - - - 18 kap. 4 § - Det kan ifrågasättas om denna regel bör vara kvar oförändrad när nu producentansvar införs. 7.3.18 kommun: Förslagen i 18 kap. om producentansvar är bra, och överensstämmer med behoven att minska avfallsmängderna i samhället. - - - Bestämmelserna i 18 kap. 4 § bör samordnas med förslagen från utredningen om miljöfarligt avfall, dvs. omfattas av producentansvar. 7.3.19 kommun: 18 kap. 4 § bör omarbetas med hänsyn till det införda producentansvaret. 7.3.20 kommun: Ambitionen att införa ökat producentansvar är god. - - - 18 kap. 4 § - Det synes ologiskt och uttrycker misstro mot det producentansvar som nämns i 5 §. Reglerna som avser miljöfarligt avfall bör stämma med miljöfarligt avfallsutredningens förslag (SOU 1992:141). 7.3.21 kommun: Vi är positiva till att producentansvar införs i lagstiftningen även om det kommer att leda till att kommunens roll i avfallshanteringen radikalt förändras. Man bör dock beakta de speciella problem som detta för med sig i de delar av landet där avstånden mellan producent/konsument kan vara avsevärda. 7.3.22 : De grundläggande idéerna, motiven och logiken i regeringens proposition om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, som godtogs av , är enligt helt riktiga. - - - Förslaget till miljöbalk är i de delar som rör avfall och producentansvar inte fullt ut anpassat till kretsloppspropositionen. Förbundet anser att utredningen i alltför hög grad beskrivit producentansvaret utifrån producenterna och deras möjligheter att klara ett vidgat ansvar. Konsekvenserna för kommunerna av detta genomgripande systemskifte med producentansvar är inte närmare belysta. - - - Vissa oklarheter kvarstår även sedan kretsloppspropositionens förslag till ändringar i renhållningslagen godtagits av . anser bl.a. att gränsen mellan kommunens och producentens ansvar när det gäller att kommunerna i samarbete med producenterna skall kunna bortforsla och slutbehandla avfall bör anges i själva lagtexten . 7.3.23 : I 3 kap. 8 § tar man upp den s.k. kretsloppsprincipen. Denna kan säkert i många fall vara tillämplig och ge från miljö- och resurssynpunkt fördelaktiga resultat men är inte någon universallösning i alla sammanhang.