prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Kommunen får emellertid härutöver, i ett enskilt fall, tillåta en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själv ta hand om sitt avfall. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Dessa har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: I renhållningslagen föreskrivs att varje kommun, om inte annat föreskrivits, skall svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Regeringen får i fråga om annat avfall än hushållsavfall föreskriva att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg och att kommunen skall se till att avfallet slutligt omhändertas. Kommunen skall emellertid redan på planeringsstadiet dvs. när förslag till renhållningsordning utarbetas ta hänsyn till fastighetsinnehavarens möjligheter att själv ta hand om avfallet på ett från hälso- och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. I kommunens renhållningsordning skall bl.a. finnas föreskrifter om avfallshantering och en avfallsplan. Avfall som skall forslas bort genom kommunens eller producentens försorg får enligt den nuvarande renhållningslagen inte grävas ner, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinnehavaren. Som föreslagits i avsnitt 4.9.1 bör renhållningslagen i stort oförändrad överföras till . Vissa ändringar föreslås emellertid vad gäller fastighetsinnehavarens möjlighet att själv ta hand om sitt avfall. Renhållningsordningen bör även i , i likhet med vad som gäller enligt renhållningslagen, omfatta allt avfall samt innehålla dels föreskrifter om kommunens avfallshantering, dels en avfallsplan. Föreskrifterna om avfallshantering bör bl.a. innehålla uppgift om hur kommunens skyldighet att exempelvis forsla bort och slutligt omhänderta hushållsavfall skall fullgöras. Inte heller i dessa avseenden föreslås några förändringar i förhållande till . I kretsloppspropositionen påpekades att det var viktigt att möjligheterna för enskilda hushåll att kompostera underlättades. I de fall där kompostering inte innebär några problem ur hälso- eller miljöskyddssynpunkt bör kommunalt ansvar gälla endast i undantagsfall. Som exempel kan nämnas kompostering av trädgårdsavfall. Möjligheten att själv få sörja för avfallshanteringen bör gälla såväl fastighetsinnehavare som nyttjanderättshavare. Det kan från miljösynpunkt vara riktigare att t.ex. avfall som är komposterbart får stanna kvar på fastigheten där det i huvudsak har uppkommit och användas exempelvis till jordförbättring. En förutsättning måste emellertid vara att den enskilde fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren kan ta hand om avfallet på ett från sanitär synpunkt och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Det finns i detta avseende inte heller anledning att skilja mellan fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare. Möjligheten för fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren att själv kunna ta hand om sitt avfall bör finnas vad gäller såväl hushållsavfall som annat avfall. Förutsättningarna för att uppfylla de krav som bör ställas på den enskilde för att han själv skall få ta hand om sitt avfall varierar naturligtvis mellan olika kommuner och måste därför regleras särskilt för varje kommun. Till skillnad från vad som gäller bör en kommun i sina planer och beslut, dvs. redan på planeringsstadiet, klart ta ställning till i vilka fall fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren skall kunna sörja för hanteringen av sitt avfall. De i planer och beslut angivna fallen skall även tas in i renhållningsordningen. Det torde emellertid vara omöjligt för kommunen att förutse alla lämpliga fall. Det bör därför också finnas möjlighet för fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren att i ett enskilt fall kunna ansöka om undantag från rehållningsordningens föreskrifter. En sådan bestämmelse ger alltså fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren ytterligare möjligheter att själv sörja för sådan hantering av avfall som i annat fall skall skötas av kommunen. 4.9.3Förbud mot dumpning av avfall Regeringens förslag: De föreskrifter om förbud mot dumpning av avfall i vattnet som finns i dumpningslagen förs i huvudsak oförändrade över till . Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Som en följd av internationella åtaganden i fråga om dumpning av avfall tillkom dumpningslagen. Lagen trädde i kraft . Lagen har ändrats vid ett flertal tillfällen. Genom en ändring som trädde i kraft utvidgades tillämpningsområdet till att gälla även ekonomiska zon samt förbränning av avfall till havs. Enligt lagen är det förbjudet att inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon dumpa avfall i vattnet. Dumpning får inte heller ske från svenskt fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Vidare är det förbjudet att ur landet eller den ekonomiska zonen föra avfall som är avsett att dumpas i det fria havet. Detsamma gäller i fråga om förbränning av avfall. har tillträtt Konventionen om förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall, 1972 (SÖ 1974:8). Konventionen förbjuder eller reglerar dumpning av vissa särskilt angivna miljöfarliga ämnen. Konventionen reglerar också förbränning av avfall till havs. Regeringen anser i likhet med kommittén att dumpningslagens föreskrifter om förbud mot bl.a. dumpning av avfall skall överföras i huvudsak oförändrade till . Emellertid bör en ändring göras för att lagen bättre skall stämma överens med . Ändringen innebär att begreppet det fria havet ersätts med det mer adekvata uttrycket annat havsområde. 4.9.4Definition av avfall och miljöfarligt avfall Regeringens bedömning: bör inte innehålla särskilda föreskrifter om vad som menas med avfall och miljöfarligt avfall. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att det i införs en definition av avfall och miljöfarligt avfall. Definitionen enligt kommitténs förslag innebär att avfall jämställs med restprodukter. Kommittén har också föreslagit en ändrad definition av hushållsavfall jämfört med den nuvarande definitionen i renhållningslagen. Enligt kommitténs förslag definieras miljöfarligt avfall som restprodukter och annat avfall som på grund av sitt innehåll av kemiska ämnen och sina egenskaper i övrigt kan befaras medföra skada på miljön. Remissinstanserna: Några av de remissinstanser som yttrat sig i denna del har uttalat sig positivt för att avfall och miljöfarligt avfall definieras direkt i lagtexten. De flesta har emellertid inte yttrat sig huruvida de anser att definitioner av det slag som kommittén föreslagit behövs eller inte. Flera anser det vara olyckligt att använda uttrycket restprodukt och har som skäl anfört att restprodukt inte är liktydigt med avfall samt att kommittén inte har analyserat vad den föreslagna avfallsdefinitionen kan få för konsekvenser. har konstaterat att det alltjämt råder stor oklarhet i fråga om definitioner på avfallsområdet. anser det vara angeläget att innebörden av olika begrepp inom avfallsområdet så långt möjligt ut, helst på europeisk nivå. Förbundet har vidare anfört att avfall kan stoppas vid gränsen mellan , medan restprodukter inte kan stoppas enligt . Skälen för regeringens bedömning: Enligt renhållningslagen (1979:596) avses med hushållsavfall avfall och orenlighet som härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. I nuvarande lagstiftning finns däremot inga definitioner av avfall och miljöfarligt avfall. Restprodukter som uppkommer i en verksamhet är i denna regelmässigt att betrakta som avfall som utövaren vill bli kvitt. Det kan gälla hushållssopor eller industriavfall, t.ex. spillolja. Emellertid har utvecklats och utvecklas fortfarande tekniska förfaranden som gör det möjligt att nyttiggöra innehållet i restprodukterna. Detta kan ske genom att en produkt eller delar av den kan återanvändas eller att ämnen eller material kan återvinnas ur den. Det kan också vara fråga om att utvinna energi som finns bunden i produkten. I regel sker ett sådant nyttiggörande i en verksamhet som bedrivs av någon annan än den hos vilken restprodukten uppkommit. Detta får till följd att restprodukter som i en verksamhet varit att betrakta som avfall är att anse som närmast en råvara i en annan verksamhet. Inom EG finns inte definitioner av det slag som kommittén föreslagit skall införas i . I EG:s direktiv om avfall definieras begreppet avfall som varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i en bilaga till direktivet. Denna teknik att hänvisa till bilagor torde även tillämpas inom det EG-rättsliga området. Problemet med var gränsen går för vad som är att anse som avfall eller inte gäller flera ämnen men kanske främst spillolja. Som en följd av har regeringen utfärdat förordningen (1993:1268) om spillolja. Förordningen trädde i kraft . Det finns således enligt regeringens uppfattning en rad olika skäl till att inte införa några definitioner av avfall och miljöfarligt avfall i . Ett införande av sådana skulle försvåra anpassning till regleringen inom EG. Det mest ändamålsenliga tillvägagångssättet är därför att, som regeringen gjort vad gäller spillolja, med stöd av bemyndiganden om hantering av avfall och kemiska produkter utfärda en särskild förordning för det speciella ämnet där så befinns vara erforderligt. 4.10.1 Mål och principer för samhällets kemikaliekontroll Regeringens bedömning: Kemiska produkter som marknadsförs i skall vara väl utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön. De som hanterar produkterna skall vara informerade om eventuella risker. Höga krav bör ställas på tillverkare och importörer. Kemikaliefrågorna har en starkt internationell karaktär. Det internationella samarbetet måste därför ha hög prioritet. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt målet och principerna för samhällets kemikaliekontroll. Skälen för regeringens bedömning: Användningen av kemiska ämnen och produkter har i många avseenden hjälpt till att förbättra människors villkor. är användningen av kemikalier förenad med vissa risker både för människors hälsa och miljön. Kemikaliekontrollen var ursprungligen inriktad på att utgöra ett instrument till skydd för människors hälsa och miljöfrågorna har kommit in senare som en del av i kemikaliekontrollen. Först har det kommit fram bredare vetenskapligt underlag för bedömning av kemikaliers miljöfarlighet och data om enskilda kemikaliers farlighet. Underlaget för be- dömningar är visserligen alltjämt långt ifrån tillräckligt men börjar nu i viss utsträckning tillåta ett mer systematiskt arbete med riskhantering. Detta är naturligtvis en tillfredsställande utveckling eftersom många miljöproblem som har visat sig svåra att bemästra har sin orsak i användningen av kemikalier. Det gäller kemiska ämnen i kemiska produkter men också ämnen och kemiska produkter som ingår i olika varor. För den yttre miljön har de diffusa källorna blivit allt mer uppmärksammade i takt med att långtgående åtgärder har vidtagits för att nedbringa de stora utsläppen av miljöfarliga ämnen från enskilda industrier och andra anläggningar. I vårt land marknadsförs ca 20 000 kemiska ämnen för praktiskt bruk. Det förekommer totalt ca 50 000 kemiska produkter i en stor mängd material och varor som används i en rad olika industriella processer. För att kunna bedöma riskerna krävs kunskap om kemiska ämnens inneboende hälso- och miljöfarliga egenskaper. Trots en intensiv kunskapsuppbyggnad som pågår över hela världen finns ännu betydande luckor i vårt vetande, exempelvis rörande kemiska ämnens miljöfarliga egenskaper. Detta gäller särskilt sådana ämnen som på lång sikt påverkar livsbetingelserna. När det gäller den yttre miljön har de så kallade globala miljöhoten, särskilt klimatfrågan och dess verkningar i olika former, ansetts ha direkt samband med den moderna användningen av vissa typer av kemiska produkter. Det övergripande målet för kemikaliekontrollen är att förhindra skador på människor och miljön. Skadliga ämnen och produkter bör därför så långt som möjligt ersättas med mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga. Där användningen av ämnen som kan innebära risker för hälsa och miljö inte kan undvikas måste sådana åtgärder vidtas som gör hanteringen säker. För att kemikaliekontrollens mål skall nås är det viktigt att alla kemiska produkter som används är väl utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön. Minst lika angeläget är att alla som i olika former hanterar kemiska produkter är tillräckligt informerade om produkternas eventuella skadeverkningar och övriga risker vid hanteringen. För att uppnå målet för kemikaliekontrollen har tre huvudmål satts upp: Kunskapsmålet Kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören. Produktmålet Så ofarliga produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen och produkter skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. Hanteringsmålet Potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter. En förutsättning för detta är att både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från leverantörer om hanteringen av kemikalier. Det är enligt regeringens mening av utomordentlig vikt att de här angivna målen inte stannar vid formuleringar på ett papper, utan att de i det dagliga arbetet hos företag och myndigheter fungerar i det praktiska arbetet. Förebyggande åtgärder inom kemikalieområdet är ett av de viktigaste instrumenten för att nå en bättre miljö. Ansvaret för att kemikaliekontrollens mål uppnås ligger i första hand på de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Myndigheternas uppgifter på kemikalieområdet är att genom information, utbildning och ingripanden se till att företag och andra agerar på ett sådant sätt vid hanteringen att skaderiskerna motverkas eller förebyggs. Kemikaliekontrollen är uppdelad mellan flera olika myndigheter. Ett nära samarbete mellan myndigheterna är nödvändigt både för att åstadkomma en samordning av verksamheterna och för att förhindra att problem lämnas utan åtgärd. En avgörande förutsättning för att kemikaliekontrollen skall nå sina syften är att kunskapsnivån i alla led i hanteringen är tillräcklig. Motsvarande gäller också för tillsynsmyndigheternas vidkommande på kemikalieområdet. Åtgärder för att förebygga skador skall vidtas . Mycket höga krav skall därför ställas på tillverkare och importörer. De skall genom sitt val av produkter samt genom utredningar och information om hälso- och miljörisker ge goda förutsättningar för en säker hantering av kemikalierna. Kontrollen av att tillverkare och importörer fullgör sin undersökningsskyldighet måste utvecklas. Ett område som ingår i kemikaliekontrollen och som får alltmer uppmärksamhet som en viktig del av regeringens miljöpolitik är varuproduktionen. En vara kan utöva en påverkan på människors hälsa eller på miljön under hela sin livstid. Även därefter, i avfallsledet, kan det från miljösynpunkt vara av stor betydelse vilka kemikalier som ingått i varan. Redan i tillverkningsledet eller ännu tidigare bör därför eventuella långsiktiga hälso- eller miljöaspekter av ingående kemiska produkter eller ämnen beaktas. Produktvalet kan alltså spela en viktig roll i strävan att förebygga senare miljöproblem. Användningen av kemiska produkter är en internationell företeelse och problemen är i många fall likartade. Detta beror inte minst på att den internationella handeln med kemiska ämnen och produkter är världsomspännande och har en stor volym. De problem som finns eller kan uppstå i som en följd av användningen av kemikalier är likartade med många andra länders. Ett internationellt samarbete i fråga om kemikaliekontroll är alltså nödvändigt. Ett gemensamt internationellt agerande vid avveckling av användningen av särskilt farliga kemikalier är också angeläget för att undvika tekniska handelshinder och för att uppnå konkurrensneutralitet. Inom pågår ett arbete med att få fram kunskaper om kemikaliers hälso- och miljöfarliga egenskaper, metoder för utredning och bedömning samt också för att utveckla kriterier för riskbedömning. Också inom FN-systemets ram har kemikaliefrågorna fått en ökad betydelse. Detta framkom inte minst vid miljökonferens (UNCED) där användningen av kemikalier var en fråga som var aktuell för många av de ämnesområden som konferensen behandlade. Uppfölj- ningen av UNCED innebär bl.a. att åstadkomma en harmonisering på kemikalieområdet när det gäller märkning och klassificering.Regeringen anser att det internationella arbetet för att stärka kemikaliekontrollen även i fortsättningen måste ges en hög prioritet i myndigheternas arbete. Vikten härav har stigit i takt med den europeiska integrationen. Kemikaliefrågorna intog sålunda en central roll i EES-förhandlingarna och har haft en framträdande roll i de avslutade förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i . De övergångslösningar som har förhandlats fram för ett svenskt vidkommande innebär bl.a. att av räknat från medlemskapets början, kan behålla sina nu gällande, i vissa fall strängare regler på kemikalieområdet. EU genomför en översyn av sin normgivning i enlighet med normala EG-procedurer. deltar som EU-medlem i översynen och kan givetvis påverka resultatet. Även om kemikaliefrågorna har spelat en central roll både i EES-förhandlingarna och medlemskapsförhandlingarna har de vunna resultaten inneburit att den svenska kemikalielagstiftningen i allt väsentligt kunnat behållas. I propositionen om Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (prop. 1991/92:170, bil. 13, bet. 1992/93 EU1, rskr. 1992/93:18), gjordes, med godkännande, den bedömningen att det inte behövdes några lagändringar på kemikalieområdet med anledning av . Den närmare genomgången som avtalet föranledde visade att det var tillräckligt med föreskrifter av regeringen eller Kemikalieinspektionen på ett par begränsade områden för att normgivningen skulle svara mot avtalets krav. Inte heller ett medlemskap torde innebära att lagstiftningen om kemikaliekontroll i sak behöver ändras. Det torde över huvud taget råda en bred enighet mellan alla seriösa aktörer på kemikalieområdet om det övergripande målet för kemikaliekontrollen, nämligen att dess syfte är att förebygga skador på grund av hantering av kemiska produkter. Varje aktör har sin roll i detta sammanhang. Företagens ansvar har berörts. Myndigheternas agerande mot företagen bör präglas av ett sådant uppträdande som inger förtroende både i fråga om kunskaper om hälso- och miljöfrågor och insikter i näringslivets förhållanden. De olika programmen för kemikaliekontrollen för riskbegränsning när det gäller bekämpningsmedel och andra ämnen och ämnesgrupper har redovisats för i prop. 1993/94:163 (bet. 1993/94:JoU23, rskr. 1993/94:273). Regeringens förslag: Kemikaliekontrollen skall regleras genom genom att de föreskrifter som finns i lagen om kemiska produkter förs in i balken. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen har betonat kemikalielagstiftningens tvärsektoriella karaktär. Skälen för regeringens förslag: Lagen om kemiska produkter trädde i kraft . Lagen har en generell tillämpning på kemikalieområdet. I avsnitt 4.1.1 anges de viktigaste författningarna inom kemikalielagstiftningens område. Kemikalielagstiftningen skär genom många sektorer. Kemikaliefrågor som rör arbetsmiljön, den yttre miljön och konsumentfrågor av olika slag regleras i stora delar enligt lagen om kemiska produkter. Också hälsoskyddsfrågor av mer generell karaktär t.ex byggprodukter och deras verkan på inomhusmiljön kan regleras med stöd av kemikalielagstiftningen. Genom att lagens syfte är att förebygga skador på människor och miljön har dess huvudinriktning kommit att bli orienterad mot marknadsföringsledet. Kemikalielagstiftningen betonar särskilt tillverkarens och importörens ansvar för att tillräckliga undersökning och doku- mentation finns. Det är också tillverkare och importörer som i första hand skall svara för information och som skall lämna upplysningar för att förebygga att kemikaliehanteringen förorsakar skada. Kemikalieinspektionen har framhållit vikten av att ämnesområdet kemiska produkter har getts ett särskilt kapitel i kommitténs förslag till miljöbalk. Enligt inspektionen framhävs därigenom den särskilda betydelse som den produkt- och varuinriktade kontrollen i marknadsföringsledet har för att förebygga att kemikalier förs ut i sådan användning som leder till skador på hälsa eller miljö. Kemikalielagstiftningen, som den är utformad, täcker alltså olika sektorer. Denna lagstiftning har kommit att inta en alltmer central roll i miljöpolitiken i takt med att miljöproblemen har förskjutits från besvärande punktutsläpp till en mera diffus miljöpåverkan. Att styra användningen av kemiska produkter och ämnen inte minst i varuproduktionen och att därmed åstadkomma att användningen av särskilt farliga produkter avvecklas eller minskas är således av central betydelse för en framgångsrik miljöpolitik. Kemikalielagstiftningen har också en central roll när det gäller att på nationell nivå reglera internationella överenskommelser på miljöområdet. Som exempel på detta kan nämnas att kemikalielagstiftningen har utvecklats till att bli det instrument som används i , när det gäller att genom regelgivning bekämpa de globala miljöhoten i form av uttunning av ozonskiktet och flera andra former av klimatpåverkan. Vad som har sagts om kemikalielagstiftningens roll i den svenska miljöpolitiken leder fram till slutsatsen att kemikaliekontrollen bör regleras i . Den bedömning regeringen redovisade i fråga om kemikaliekontrollen skall utgöra grunden för lagstiftningen. Därvid godtar regeringen i allt väsentligt det förslag som kommittén har lämnat. Vissa lagtekniska ändringar av förslaget innebär dock att kapitlet om kemiska produkter något utvidgas i frågan om rätten att meddela generella föreskrifter och avgränsning till annan lagstiftning. Genom aktsamhetsreglernas utformning i innehåller kapitlet om kemiska produkter en hänvisning till de allmänna aktsamhetsreglerna. Därutöver bör det finnas aktsamhetsregler som är särskilt avpassade för kemikaliekontrollen. Lagen om kemiska produkter är en s.k. ramlag som konkretiseras genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Inom kemikalieområdet finns det en god erfarenhet av att använda generella föreskrifter. Generella föreskrifter bör även i betydande omfattning kunna utfärdas av centrala myndigheter som ett led i kemikalieregleringen. Generella föreskrifter inom kemikalieområdet bör också kunna utfärdas för sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som följer av de allmänna aktsamhetsbestämmelserna. Som har belysts i tidigare avsnitt, 4.2.2, är det dock regeringens avsikt att alltid göra en noggrann av- vägning mellan berörda intressen innan ett bemyndigande ges till en central förvaltningsmyndighet att meddela generella föreskrifter. Den internationella anpassning som är nödvändig på kemikalieområdet kommer i stigande grad att spela en viktig roll genom samarbetet med andra länder samt inom och EU. Kemikalieinspektionen och andra myndigheter som har en bestämmande roll i fråga om kemikaliekontrollen kommer där att ha en viktig funktion. Försiktighetsprincipen har också inom kemikaliekontrollen varit ett bärande element . Vissa föreskrifter som utgör en del av kemikaliekontrollen har i förslaget till miljöbalk som anförts i avsnitt 4.4 förts till de allmänna aktsamhetsreglerna. I det avsnittet utvecklar regeringen sin syn på utbytesprincipen.