prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Därav följer att det rättsliga skyddet för allmänheten är starkt begränsad. Allmänhetens rättigheter framgår motsatsvis genom vissa straffbestämmelser, bl.a. stadgandena i 12 kap. 2 och 4 §§ , som föreskriver bötesstraff för den som olovligen tar växande träd m.m. eller som utan lov tar väg över tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav. Av intresse är i detta sammanhang även stadgandet om hemfridsbrott och olaga intrång i 4 kap. 6 § . Allemansrätten har utbildats långt före det att det moderna friluftslivet antagit sina nuvarande former. Den är i vissa avseenden kontroversiell, som t.ex. när det gäller om den omfattar utnyttjande av naturen i organiserad form av större sällskap eller i kommersiella syften. Med hänsyn till allemansrättens speciella karaktär är det dock knappast lämpligt att närmare reglera den i lag. I proposition 1993/94:117 har regeringen föreslagit bl.a. att en bestämmelse om att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten införs i regeringsformens 2 kap. 18 §. har ställt sig bakom förslaget och ändringen i grundlagen är vilande. I finns utöver denna paragraf vissa bestämmelser i 3, 4, 9 och 18 kap. med ursprung i naturresurslagen och naturvårdslagen som syftar till att skydda allemansrättens, dvs. 4 § Möjligheterna att utvinna energi ur förnybara energikällor och förbrukade varor skall fortlöpande beaktas. Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 § i lagrådsremissen. Enligt Lagrådet framstår bestämmelsens funktion i förhållande till balkens övriga regler som oklar. Den uttrycker enligt Lagrådet närmast en av många värderingar som ligger till grund för hela förslaget och bör därför inte ingå i själva lagtexten. Vad Lagrådet har anfört innebär enligt regeringens mening inget rättsligt hinder mot att föreskriften finns i . Bestämmelsen innebär en specificering av hushållningsprincipen. Den tar sikte på såväl energiproduktion som energianvändning. I förstnämnda hänseende skall förnybara energikällor prioriteras. Med tanke på den betydelse sättet att framställa och använda energi har för miljön, inte minst i fråga om inverkan på klimatet framstår det som naturligt att det finns en särskild regel om detta i . Många tekniska reningsförfaranden kräver nämligen betydande energiresurser, exempelvis avfallsförbränningsanläggningar, industrianläggningar och destillationsanläggningar. 5 § En statlig tjänsteman, , skall ha till uppgift att tillvarata allmänna intressen i frågor som rör miljön. Närmare bestämmelser om uppgifter finns i denna balk och i föreskrifter som regeringen meddelar. Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Genom paragrafen slås fast att det skall finnas en myndighet, Mil- jöombudsmannen, som tillvaratar allmänna intressen i frågor som rör miljön. uppgifter är företrädesvis att betrakta som myndighetsutövning men kan också ligga på ett mer opinionsskapande plan. Ombudsmannens verksamhet omfattar frågor som faller inom balkens tillämpningsområde och kan således avse miljö- och naturvård men även hälsoskyddsfrågor i den utsträckning sådana regleras i balken. Dennes uppgifter enligt anges närmare i 13, 18, 20 och 22 kap. 5.1.22 kap. Allmänna aktsamhetsregler 1 § Den som bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet som kan komma i konflikt med det i 1 kap. 1 § angivna syftet, skall iaktta de allmänna aktsamhetsreglerna i detta kapitel i den utsträckning som framgår av 12 kap. 2 §, 13 kap. 4 §, 14 kap. 4 §, 15 kap. 2 § och 16 kap. 3 §. Paragrafen överensstämmer med 2 kap. 1 § första stycket i Lagrådets förslag. I paragrafen anges de allmänna aktsamhetsreglernas materiella till- ämpningsområde och knyter an till balkens syfte. Som framgår av den allmänna motiveringen avses med verksamhet alla former av aktiviteter som kan bli föremål för reglering och ingripande enligt de materiella bestämmelserna i balkens tredje och fjärde avdelningar, dvs. oavsett om de sker yrkesmässigt eller inte. De allmänna aktsamhetsreglerna motsvaras av förslagen i avsnitt 4.4 i den allmänna motiveringen. De blir tillämpliga i fråga om ett stort antal sinsemellan olikartade företeelser. Avsikten är att de skall uttrycka högt satta mål för miljöarbetet. I fråga om fastighetsanknuten verksamhet överensstämmer begreppet med vad som gäller för miljöskador enligt 24 kap. I övrigt täcker begreppet alla de åtgärder och förfaranden som avses regleras i balkens tredje och fjärde avdelningar. För hälsoskyddet avses alltså ingen ändring av aktsamhetsreglerna och tillämpningsområdet, dvs. möjligheterna för myndigheterna att ingripa mot olika förhållanden som kan försämra människors hälsa. 2 § Den som bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet som kan drabba människors hälsa, miljön eller naturen. Försiktighetsprincipen kommer till uttryck i paragrafen. Den är en förutsättning för att ett effektivt förebyggande miljöarbete skall kunna bedrivas. Försiktighetsprincipen, enligt vilken bristen på full vetenskaplig bevisning inte får användas som hinder för kostnadseffektiva åtgärder, är en av grundprinciperna i FN:s Rio-deklaration. I gällande svensk rätt förekommer principen i flertalet av de lagar som ingår i . Det förebyggande arbetet måste drivas på alla plan från samhällsplanering av det slag som inryms i 3 kap. till åtgärder för att undvika enskilda utsläpp. De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som kan bli aktuella är av mycket skiftande slag. Föroreningar i vattnet kan förebyggas genom reningsåtgärder som hindrar att skadliga ämnen släppts ut. I fråga om andra störningsformer kan tekniska anordningar av olika slag bidra till att förebygga eller motverka olägenheter, t.ex. isoleringsåtgärder för att minska buller. Vidare kan olika anordningar i själva driften av ett företag eliminera störningar eller medverka till att de hålls på en låg nivå. I regel bör det ligga närmast till hands att utföra skyddsåtgärderna på eller i anslutning till en störande anläggning. kan det vara lämpligare med förebyggande åtgärder på en angränsande fastighet som har olägenhet av störningen. Skyldigheten att vidta begränsningar av en verksamhet kan bestå i att man skär ned omfattningen av denna eller avstår från en särskilt farlig del. Begränsningen kan emellertid också ske på det sättet att verksamheten inskränks eller avbryts av dygnet eller under vissa väderleksförhållanden. Vissa geografiska avgränsningar av verksamheten till en viss del av en fastighet kan också vara ett sätt att förebygga skador på människor och miljön. Försiktighetsprincipen rymmer också principen om val av bästa möjliga teknik. Den principen vägleder i frågor om val av processteknik, driftmetoder och andra förfaranden. Avsikten är att förebygga skador. Lagrådets förslag har förtydligats i detta hänseende. 3 § Om verksamhet som avses i 2 § har medfört skada eller olägenhet som anges där, skall sådana åtgärder vidtas som behövs för att avhjälpa skadan eller olägenheten. Denna skyldighet att avhjälpa skadan kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen har sin förebild i 5 § första stycket andra meningen miljö- skyddslagen, där det slås fast att det gäller samma ansvar för avhjälpande som för förebyggande av miljöskador och vidare att skyldigheten kvarstår även efter det att verksamheten avslutats. 4 § Den som bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet skall skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa, miljön och naturen mot skada eller olägenhet samt för att främja återanvändning och återvinning av material och hushållning med mark och vatten. Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. En grundläggande förutsättning för allt hälso- och miljöskyddsarbete är kunskap om vilka problem som finns och såvitt möjligt också om hur de kan lösas. Förevarande paragraf syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av balkens bestämmelser. Paragrafen riktar sig till alla som bedriver verksamhet i mening. Den anger den allmänna målsättningen att var och en skall skaffa sig den kunskap som behövs för att undvika skador på hälsa och miljö. Bestämmelsen är inte direkt straffsanktionerad. I den mån fråga är om skyldighet att verkställa undersökningar vid tillståndsprövning eller tillsyn kan överträdelse av föreskrifter som meddelats med stöd av balken föranleda ansvar enligt 21 kap. 7 §. Särskilda bestämmelser om utredningsskyldighet återfinns i andra kapitel i balken. Bestämmelserna i exempelvis kapitlet om kemiska produkter föranleds av att utredningsskyldigheten för kemiska produkter skall gälla oavsett om det finns några konkreta farhågor beträffande deras hälso- och miljöskadlighet eller ej. 5 § Den som yrkesmässigt bedriver eller ämnar bedriva en verksamhet skall tillämpa bästa möjliga teknik för att skydda människors hälsa, miljön och naturen mot skada eller olägenhet samt för att främja återanvändning och återvinning av material och hushållning med mark och vatten. Paragrafen anger den tekniska kravnivån på den utrustning som skall användas för miljöpåverkande verksamheter eller åtgärder. innebär paragrafen ett komplement till föreskrifterna i 2 § på så sätt att de aktsamhetskrav som anges där genom förevarande paragraf ytterligare preciserar vad som skall gälla för den som bedriver yrkesmässig verksamhet. Av paragrafen följer att krav inte kan riktas på en enskild person som utövar någon form av miljöpåverkan på sin fritid att använda bästa möjliga teknik. Begreppet tekniskt möjligt som används i miljöskyddslagen har här fått en generell tillämpning i fråga om de krav på teknisk utrustning som kan regleras med stöd av . Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, byggs, leds och drivs samt tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Detta utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas av ett företag. En prövningsmyndighet bör , liksom , kunna förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en viss känd teknik på verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av förutsättningarna för modifieringar av känd teknik. Bestämmelser om sådana förelägganden finns i 13 kap. Självfallet måste - i enlighet med den praxis som utvecklats inom svenskt miljöarbete - viss hänsyn tas till om det är fråga om en nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som motsvarar vad som kan anses vara tekniskt möjligt. De allmänna aktsamhetsreglerna skall ligga till grund för föreskrifter och tillståndsbeslut samt myndigheternas beslut i enskilda ärenden. Det finns dock anledning att anta att den nu aktuella bestämmelsen i första hand kommer att tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet. Frågan om vad som är tekniskt möjligt att åstadkomma kommer härvid att ligga till grund för prövningen av frågan om skyddsåtgärder med utgångspunkt i 2 § och 13 kap. . Det finns anledning att i sammanhanget erinra om att tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet i likhet med vad som gäller i första hand skall syfta till att reglera vilka skyddsåtgärder, försiktighetsmått m.m. som skall vidtas till skydd för omgivningen. bör emellertid, som framgår av 4.4 i den allmänna motiveringen, försäkra sig om att verksamheten inte strider mot andra bestämmelser i som t.ex bestämmelserna om lokalisering av verksamheter enligt 3 kap. 2 §. Det är angeläget att understryka att det inte alltid är tillräckligt att beträffande miljöfarliga anläggningar iaktta kravet på vad som är tekniskt möjligt att åstadkomma. De särskilda föreskrifterna i 13 kap. 5 § första stycket kan hindra en verksamhet, även om bästa möjliga teknik tillämpas.Vid utfärdandet av allmänna råd eller motsvarande för miljöfarlig verksamhet torde tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen innebära att man fastlägger vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av visst slag. 6 § Alla som bedriver en verksamhet skall undvika sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre riskabla kemiska produkter, om det är till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön eller naturen. Av samma skäl skall de också undvika en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och kan ersättas av en mindre riskabel vara. I 14 kap. 1 § definieras begreppet kemisk produkt. Paragrafen ger uttryck för den s.k. utbytesprincipen som i den allmänna motiveringen har behandlats i avsnitt 4.4. Paragrafen motsvarar i fråga om användning av kemiska produkter i princip substitutionsprincipen i 5 § första stycket andra meningen lagen om kemiska produkter och innebär en skyldighet, när fråga är om hantering av kemiska produkter, att ersätta farliga kemiska produkter med andra produkter som är mindre riskabla, om det är till påtaglig fördel för människors hälsa eller miljön. Det kan här alltså komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt med en annan metod, som innebär att någon kemikalieanvändning över huvud taget inte behövs, t.ex kan rengöring med hjälp av kemikalier i vissa fall ersättas med mekanisk rengöring eller slipning. Utbytesprincipen skall i fråga om kemikalieanvändning tillämpas inte bara på kemiska produkter utan också på varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Det bör observeras att paragrafen inrymmer inte bara en yrkesmässig användning, utan verksamhetsbegreppet omfattar också en enskild som vidtar en åtgärd av något slag. För paragrafens tillämpning gäller att den kan tillämpas såväl då någon tidigare använt en produkt som då någon sådan användning inte förekommit tidigare. Tillämpningsområdet omfattar alltså både utbytes- och produktvalsfrågor. 7 § De allmänna aktsamhetsreglerna skall tillämpas i den utsträckning det är ekonomiskt rimligt med hänsyn till å ena sidan den risk för skada eller olägenhet som en verksamhet av det slag som det är fråga om kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnader för skyddsåtgärder. Paragrafen motsvarar 2 kap. 1 § andra stycket i Lagrådets förslag. Paragrafen innebär att aktsamhetskraven måste vara ekonomiskt rimliga med hänsyn till å ena sidan den risk för skada eller olägenhet som en verksamhet kan medföra och å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärderna. Avvägningen vad som är rimligt skall göras efter objektiva kriterier. Som framgått av den allmänna motiveringen är det t.ex. i frågor om miljöfarlig verksamhet inte det enskilda företagets ställning som skall avgöra hur betungande krav som får ställas. Inte heller tillfälliga svängningar i konjunkturen skall tillåtas ha ett avgörande inflytande över hur kraven utformas. I stället kan utgångspunkten vara hur ett väl skött företag i den aktuella branschen i ett något längre perspektiv skulle kunna klara av sådana åtaganden som kan bli aktuella. Genom paragrafens placering i kapitlet om allmänna aktsamhetsregler markeras att syftet med reglerna primärt är att ställa miljökraven och att det ekonomiska hänsynstagandet kommer in i bilden endast i den utsträckning miljöhänsynen så medger. Paragrafen är tillämplig på alla verksamheter som omfattas av 13-16 kap. utan att någon särskild hänvisning behövs i något av dessa kapitel. HUSHÅLLNING MED M.M. 1 § Mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Företräde skall ges sådan användning som medför en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt. Paragrafen motsvarar 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § NRL. Jämfört med lagrådsremissen har paragrafen i enlighet med Lagrådets förslag jämkats redaktionellt. Dessutom har i anslutning till NRL uttrycket "den fysiska miljön i övrigt" lagts till. Tillgängliga resurser måste utnyttjas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt med hänsyn till olika användningssätt och över tiden. En avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara naturresurser för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta en resurs i anspråk. Beslut om ianspråktagande av värdefulla naturresurser innebär ofta att man måste göra avvägningar mellan olika ofta motstående intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som främjar vad som anses vara en långsiktigt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område bör alltid möjligheten till sa- mordning av olika verksamheter undersökas. 2 § Vid tillämpning av denna balk gäller att det för lokalisering av en verksamhet skall väljas en sådan plats som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, detta kapitel samt 4 och 6 kap. Platsen skall väljas så att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Paragrafen har delvis utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Den särskilda lokaliseringsregeln för miljöfarlig verksamhet, motsvarande 4 § miljöskyddslagen, har slopats i . I stället har balken denna gemensamma regel för verksamhet som tar i anspråk mark- eller vattenområden. Prövningen av lokaliseringen skall ske med utgångspunkt i balkens syfte som det kommer till uttryck i 1 kap. 1 §. Vid platsvalet skall också detta kapitel och 4 kap. som behandlar de geografiska riktlinjerna samt eventuella föreskrifter om miljökvalitetsnormer enligt 6 kap. beaktas. Det är alltså den plats som vid en samlad bedömning är bäst lämpad för ändamålet som skall väljas. Detta kan innebära att sökanden måste vara beredd att presentera förslag till en alternativ lokalisering. Om flera alternativ är lika lämpliga med beaktande av samtliga omständigheter av betydelse, måste det slutligen bli en skälig- hetsbedömning vilket alternativ som skall väljas. Därvidlag har kostnadsaspekten betydelse. I de följande paragraferna i kapitlet anges ytterligare regler till ledning för avvägningen mellan olika intressen. 3 § Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen motsvarar 2 kap. 2 § NRL. Den blir aktuell att tillämpa i ärenden som avser nyetablering av större anläggningar som trafikleder, fritidsbyar, industrianläggningar och motsvarande. Det gäller alltså sådana anläggningar som typiskt medför begränsningar i handlingsfriheten för framtiden och som ger upphov till väsentliga störningar eller kan ha en betydande inverkan på landskapsbilden. När fråga uppstår om en eventuell exploatering av sådana mark- och vattenområden som avses i paragrafen, bör det noga övervägas, om inte verksamheten hellre bör förläggas till ett sådant område som redan är påverkat av exploatering. 4 § Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturen. Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § NRL. Ordet naturmiljön har ändrats till naturen utan att någon ändring i sak avses. 5 § Jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra ett rationellt skogsbruk. Paragrafen motsvarar i princip 2 kap. 4 § NRL. I motsats till Lagrådet anser regeringen att första stycket har ett reellt innehåll, jfr BoU 1986/87:3 s.16. Andra stycket har utformats enligt Lagrådets förslag. 6 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Paragrafen motsvarar 2 kap. 5 § NRL. 7 § Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kultur- miljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för natur- eller kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Paragafen motsvarar 2 kap. 6 § NRL. 8 § Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. Paragrafen motsvarar 2 kap. 7 § NRL. 9 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Paragrafen motsvarar 2 kap. 8 § NRL. 10 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § NRL. 11 §Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål som avses i 6-9 §§, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller en del av detta för en anläggning för totalförsvaret, skall försvarsintressen ges företräde.Föreskrifterna i 4 kap. skall alltid iakttas. Paragrafen motsvarar i princip 2 kap 10 § NRL. Det kan naturligtvis uppstå fall då olika riksintressen kommer i konflikt med varandra. Den bedömning som då skall göras är att det långsiktiga hushållningsintresset måste få företräde. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet 1 § De områden som anges i 2-6 §§ är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om hinder inte möter enligt 2-6 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Bestämmelserna i detta kapitel utgör inte hinder för att utveckla befintliga tätorter eller det lokala näringslivet eller för att utföra anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 8 § andra stycket. Paragrafen motsvarar 3 kap 1 § NRL.