prop · GI0353 · 1995-01-01 00:00:00 — konstaterade emellertid att taxeringsvärdet fungerar mindre tillfredsställande som mått på marknadsvärdet ju som förflyter från den tidpunkt då det fastställs. fann det därför önskvärt att ett omräkningsförfarande införs. tillkallades en särskild utredare med uppgift att utreda de principiella utgångspunkter och syften som bör ligga till grund för beskattning av fastigheter (, Fi 1993:01, Dir.1992:111). I uppdrag har ingått att göra en bedömning av lämpligheten av ett system med omräkning av taxeringsvärdena och när ett sådant i så fall kan införas. Däremot behövde utredningen inte gå in på de tekniska aspekterna av ett omräkningsförfarande. avlämnade sitt slutbetänkande, Beskattning av fastigheter, del II - Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m., . I detta redovisar utredningen ståndpunkten att rullande fastighetstaxering bör införas så att taxeringsvärdena och därmed underlaget för den föreslagna schablonintäkten justeras i förhållande till förändringar av marknadsvärdena. slutbetänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet, (Dnr 1518/94). Den tekniska utformningen av ett omräkningsförfarande har behandlats i en inom upprättad promemoria, Omräkningsförfarande vid fastighetstaxeringen (Ds 1994:62). I promemorian, som delvis bygger på FTK:s förslag, föreslås regler för årlig omräkning av de värden på fastigheter som bestäms vid allmän och särskild fastighetstaxering med hänsyn till prisutvecklingen på fastighetsmarknaden. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet, (Dnr 1787/94). I det följande lägger regeringen fram ett förslag till omräkningsförfarande vid fastighetstaxeringen. Förslaget grundar sig vad avser detaljutformningen i huvudsak på promemorieförslaget. Utredningen om förenklad fastighetstaxering (Fi 1993:13) påbörjade sitt arbete . Vissa frågor, som i enlighet med direktiven behandlats med förtur, redovisades i ett avgivet delbetänkande, Rationaliserad fastighetstaxering, del I (SOU 1994:62). De frågor som tas upp är bl.a. möjligheten till en registerbaserad fastighetstaxering med ett förenklat förfarande, rationalisering av indelningen i taxeringsenheter och utmönstring av vissa begrepp. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet, (dnr 1738/94). I detta ärende behandlas i det följande de förslag som läggs fram i betänkandet rörande registerbaserad fastighetstaxering, m.m. I det fortsatta arbetet skall utredningen ta upp andra frågor som rör fas- tighetstaxeringen och som kan leda till förenkling och rationalisering av taxeringen. Vidare skall utredningen bl.a. göra en allsidig författningsteknisk översyn. Några remissinstanser har tagit upp frågor som utredningen kommer att ta ställning till i det fortsatta arbetet. Andra har lämnat allmänna synpunkter på fastighetstaxeringen. Synpunkter har även lämnats på vilken värderingsmodell avseende standard som bör användas och andra värderingsfrågor. Utredningen har i denna del ansett att den värderingsmodell för standard som användes vid AFT 1990 i princip skall behållas oförändrad vid AFT 1996 och att andra alternativ bör övervägas när säkrare underlag framkommit genom utvärderingen av taxeringsutfal- let av AFT 1996. RSV har i sitt remisssvar också påpekat att det alternativ som förordas i betänkandet har lagts till grund för det förberedelsearbete som pågår och att något annat alternativ inte kan läggas till grund för AFT 1996 av tidsskäl. Regeringen delar denna bedömning. Vad gäller övriga frågor behandlar regeringen inte dessa . Regeringen utgår från att utredningen i det fortsatta utredningsarbetet kommer att ta del av remissinstansernas synpunkter. Underlag för fastighetsskatt vid brutet räkenskapsår Den tredje huvudfrågan som kommer att behandlas i detta ärende rör underlaget för fastighetsskatt vid s.k. brutet räkenskapsår. framförde i sitt yttrande över propositionen 1993/94:91 Vissa fastighetsskattefrågor m.m. jämte motioner att det finns starka skäl som talar för att såväl underlaget för uttag av fastighetsskatt som skattesats bör proportioneras för bostadsföretag med brutet räkenskapsår. uttalade i anledning härav i sitt betänkande Vissa fastighets- skattefrågor (1993/94:SkU 17) att den utredning som skall behandla fas- tighetsskatt skulle komma att överväga frågan om proportionering vid brutet räkenskapsår och att resultatet av utredningens arbete borde avvaktas. har i sitt slutbetänkande föreslagit att när det gäller fastigheter som enligt dess förslag skall schablonbeskattas skall intäkten beräknas på det taxeringsvärde som gäller för fastigheten under varje del av beskattningsåret. Frågan har därefter beretts inom . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar av i huvudsak redaktionell art i de remitterade förslagen till lagar om ändring i fastighetstaxeringslagen och lagen om statlig fastighetsskatt. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag till ändringar och återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitten 4.1.7, 5.1.3 samt 5.2 och i specialmotiveringen till 2 kap. 2 §, 5 kap. 8 § samt 8 kap. 2 § i fastighetstaxeringslagen och 3 a § i lagen om statlig fastighetsskatt. 4 Omräkningsförfarande vid fastighetstaxeringen 4.1 Införande av ett omräkningsförfarande Regeringens förslag: Ett omräkningsförfarande införs. förslag: Utredningen anser att ett rullande fastighetstaxeringsförfarande med en årlig omräkning bör införas. Promemorians förslag: Promemorian har inriktat framställningen på att presentera en teknisk lösning till ett omräkningsförfarande. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget om ett årligt omräkningsförfarande eller har lämnat förslaget utan erinringar. Åtskilliga synpunkter av teknisk karaktär har lämnats av en del av dessa remissinstanser. Flera remissinstanser avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av det föregående har skälen för ett omräkningsförfarande behandlats i bl.a. ett flertal utredningar. Dessa har samstämmigt dragit slutsatsen att det bör ske en successiv anpassning av taxeringsvärdena till prisutvecklingen. En stor majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över dessa utredningar har också tillstyrkt att ett sådant system införs. Även regeringen delar denna bedömning. Genom ett omräkningsförfarande undviks de inledningsvis påtalade nackdelarna med språngvisa, kraftiga förändringar av taxeringsvärdena som nuvarande system medför. Skatteuttagets reala nivå blir i stället i stort sett och torde därigenom bli lättare att förutse för fastighetsägarna. Det ligger dessutom ett allmänt värde i att taxeringsvärdena på ett bättre sätt än avspeglar fastigheternas marknadsvärde, med hänsyn till bl.a. att taxeringsvärden används även utanför skattesystemets ram, såsom i samband med kreditgivning. Regeringen ser det mot denna bakgrund som angeläget att ett omräkningsförfarande nu införs. Innan förslaget till omräkningsförfarande beskrivs närmare finns det emellertid anledning att inledningsvis ta upp vissa invändningar av mer allmän karaktär som av remissinstanserna riktats mot ett omräkningsförfarande. Det har således hävdats bl.a. att ett omräkningsförfarande skulle leda till skatteskärpningar för fastighetsägarna, att det kan finnas svårigheter att få fram tillräcklig prisstatistik för viss fastighetstyper och att förfarandet skulle vara onödigt med hänsyn till dagens låga inflation. Vad gäller invändningen att systemet skulle leda till höjd fastighetsskatt vill regeringen framhålla att ett omräkningsförfarande inte medför någon skatteskärpning i förhållande till skattereform. Den kalibrering som där gjordes med ett uttag av fastighetsskatt på av taxeringsvärdet hade som en central förutsättning en löpande omräkning. Beträffande underlaget i form av prisstatistik är regeringen medveten om att det kan uppstå svårigheter i vissa fall. De lösningar som föreslagits i promemorian och som i allt väsentligt tillstyrkts av remissinstanserna bör med vissa förändringar dock enligt regeringens bedömning på ett tillfredsställande sätt kunna hantera dessa svårigheter. En remissinstans har framfört synpunkten att det enklaste och billigaste alternativet till omräkning skulle vara att förändra procentsatsen för beräkning av skatteuttag med exempelvis Statistiska Centralbyråns fastighetsprisindex som bas. Vidare har påpekats att det finns åtskilliga sätt att mäta värdeförändringar och att promemorian inte närmare behandlat vilken metod som skall väljas i omräkningsförfarandet. Enligt regeringens bedömning är den nyssnämnda metoden med omräknade skattesatser alltför schablonmässig. Bl.a. innebär den att man inte beaktar att prisutvecklingen i olika regioner kan skilja sig åt avsevärt. Det finns också anledning att framhålla att det finns ett utvecklat system för bedömning av prisutvecklingen inom fas- tighetstaxeringsförfarandet. Som framgår av avsnitt 4.1.3 är avsikten att omräkningen skall ske inom ramarna för nuvarande systematik. Detta gäller naturligtvis inte endast författningstekniskt. Det finns därför enligt regeringens mening inte anledning att nu utveckla helt nya metoder för att mäta värdeförändringar. Några remissinstanser har också menat att omräkning inte skall ske av de fastighetstyper som inte är föremål för löpande beskattning. åberopas den tidigare nämnda svårigheten beträffande prisstatistiken som skäl. Allmänt sett bör emellertid enligt regeringens bedömning försiktighet råda när det gäller att utesluta vissa fastighetstyper från omräkning . Frågan utvecklas närmare i avsnitt 4.1.4. Inte heller invändningen om låg inflation medför annan bedömning av behovet av ett omräkningsförfarande. Omräkningsförfarandet leder till att fastighetsskattesystemet blir mer stabilt för förändringar i prisutvecklingen. Dessutom är det en fördel även vid låg inflation att en anpassning sker stegvis till prisförändringarna. Slutligen kan nämnas en annan synpunkt som framförts vid remissbehandlingen, nämligen att omräkningen även bör beakta standardskillnader. Sådana skillnader beaktas emellertid vid den allmänna och särskilda fastighetstaxeringen. Omräkningen har endast till syfte att spegla den allmänna pristrenden. Sammanfattningsvis leder enligt regeringens bedömning de invändningar som riktats mot ett omräkningsförfarande inte till att det finns anledning att frångå huvuddragen i de förslag som lagts fram av Fastighetsbe- skattningsutredningen i denna fråga och i promemorian. Det finns också anledning att i detta sammanhang framhålla att förutsättningarna för ett smidigt fungerande omräkningsförfarande underlättats av den förändrade organisationen av fastighetstaxeringen som genomförts (prop. 1993/94:1, bet. 1993/94 SkU8). Omräkningsförfarandet bör få en utformning i enlighet med förslagen i promemorian enligt följande huvudlinjer. Omräkningen vidtas för samtliga typer av skattepliktiga taxerings- enheter utom industrienheterna. , , fastställer omräkningstalen. Det är den genomsnittliga prisnivån som börjar andra året före taxeringsåret och upphör året före sistnämnda år, nivåperioden, som utgör grund för omräkningstalen. Dessa tal bestäms i ett prisutvecklingsområde. Indelningen i sådana områden beslutas av RSV. Med hänsyn till prisutvecklingen inom ett prisutvecklingsområde bestäms ett omräkningstal för viss egendom så att den genomsnittliga nivån för taxeringsvärdena i området utgör av marknadsvärdenivån. I det följande skall tidpunkten för att införa omräkningsförfarandet, den författningstekniska lösningen och de olika delfrågorna belysas närmare. 4.1.2 Omräkning med början Regeringens förslag: Ett omräkningsförfarande införs och tillämpas första gången . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan erinringar. Några remissinstanser påpekar att resultatet av Utredningens om förenklad fastighetstaxering arbete bör avvaktas innan omräkningen införs eftersom utredningen skall ta ställning till om taxeringsvärden skall bestämmas för samtliga fastighetstyper . Skälen för regeringens förslag: Som framhållits i det föregående bör ett omräk- ningsförfarande införas . Det förberedelsearbete som omräkningen medför måste vidtas före det år omräkning sker. Omräkningsförfarandet bör därför införas och tillämpas första gången . Andra skäl för dessa tidpunkter är dels att fastighetsdatasystemet kommer att vara fullt utbyggt , dels att den allmänna fastighetstaxeringen av småhusenheter genomförs . Det är en fördel att omräkningen introduceras som AFT 1996 eftersom omräkningsförfarandet föreslås bli införlivat med gällande system för fastighetstaxering. Utredningens slutbetänkande lämnas först och kan därför inte avvaktas om omräkningsförfarandet skall kunna tillämpas . Eventuella behövliga justeringar av ett omräkningsförfarande med hänsyn till utredningens slutsatser bör kunna göras senare utan att detta leder till några påtagliga olägenheter. 4.1.3 Den författningstekniska lösningen Regeringens förslag: Den principiella uppbyggnaden av reglerna i fastighets- taxeringslagen (1979:1152, FTL) ändras inte på grund av att omräkningsförfarandet införs. Det värde som åsätts en taxeringsenhet vid allmän och särskild fastighetstaxering benämns basvärde. Taxeringsvärdet bestäms genom att de värden som ingår i basvärdet omräknas och summeras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Enstaka remissinstanser har lämnat synpunkter på begreppsanvändningen. Skälen för regeringens förslag: För att inte föregripa den författningstekniska översyn som Utredningen om förenklad fastighetstaxering skall göra bör omräkningsförfarandet i möjlig mån inte påverka det nuvarande systemet för fastighetstaxering. I FTL:s uppbyggnad åtskiljs de materiella reglerna om allmän och särskild fastighetstaxering respektive de administrativa reglerna från varandra. Det är lämpligt att så sker även när omräkningsförfarandet införs som en del i fastighetstaxeringssystemet. De materiella reglerna om omräkning föreslås därför bli infogade i nuvarande regelkomplex genom ett nytt kapitel, 16 A kap. Omräkning, och de administrativa reglerna i ämnet bör tas in i en ny avdelning, Avd. 4., betecknad Förfarandet m.m. vid omräkning, med indelning i sex kapitel, 33 - 38 kap. Det värde som en taxeringsenhet åsätts vid allmän eller särskild fas- tighetstaxering föreslås i promemorian i fortsättningen få benämningen basvärde. De i basvärdet ingående värdena av värderingsenheter multipliceras med ett omräkningstal och summeras. Slutresultatet blir taxeringsvärdet. Skälet för denna begreppsändring är enligt promemorian att den inarbetade termen taxeringsvärde bör behållas som beteckning på slutresultatet av fastighetstaxeringen. Regeringen delar denna bedömning.En remissinstans anser att begreppet taxeringsvärde skall behållas för att uttrycka slutresultaten av allmänna och särskilda fastighetstaxeringar. Det taxeringsvärde som bestämts vid allmän och särskild fastighetstaxering skulle definieras såsom ett basvärde till underlag för omräkning till ett taxeringsvärde ett eller . En annan re- missinstans föreslår att termerna bastaxeringsvärde och slutligt taxeringsvärde skall användas eftersom basvärde är en obekant term. Först nämda förslag medför risk för begreppsförvirring eftersom man vid angivande av begreppet taxeringsvärde inte vet om det är värdet före eller efter omräkning som avses. Sistnämnda förslag får återverkningar i ett stort antal andra sammanhang i vilka begreppet taxeringsvärde används. Regeringen ansluter sig därför till promemorians förslag. Begreppen värden på värderingsenheter och olika delvärden används på basvärdenivå medan motsvarande begrepp på taxeringsvärdenivå benämns omräknade värden på värderingsenheter respektive omräknade delvärden eller värden och delvärden efter omräkning. Vad gäller delvärden är begreppsanvändningen dock inte språkligt helt korrekt eftersom omräknade delvärden uppkommer genom en summering av värdena på värderingsenheter efter omräkning och inte genom att delvärdena i sig räknas om. Begreppet omräknad får i samband med delvärden ses som en beteckning för att underlätta isärhållandet av olika värden före och efter omräkning. För industrienheter blir begreppsbilden annorlunda vilket framgår av nästa avsnitt. 4.1.4 Indelningen i prisutvecklingsområden och fastställande av omräkningstal Regeringens förslag: Omräkning skall ske av samtliga skattepliktiga taxeringsenheter utom industrienheterna. Riket indelas i prisutvecklingsområden. Varje sådant område skall sammanfalla med ett eller flera värdeområden. Omräkningstal skall bestämmas för olika typer av taxeringsenheter och om det behövs för skilda slag av värderingsenheter i ett prisutvecklingsområde. Dessa tal skall återspegla skillnaden mellan av den genomsnittliga marknadsvär- denivån under den nivåperiod som omräkningen avser och den värdenivå som taxeringsvärdena representerar. Omräkningstalen bestäms med ledning av statistik på fastighetspriser. Om prisutvecklingen inte leder till ett omräkningstal som förändrar sig från till ett annat med mer än en procentenhet skall taxeringsvärdet inte ändras. Detsamma gäller om omräkningstal inte kan bestämmas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Synpunkter på delar av förslaget framförs dock av vissa remissinstanser. RSV föreslår att omräkning av lantbruksenheter endast sker av de byggnadstyper och ägoslag som är föremål för löpande beskattning. Som skäl härför anförs att framtagandet av omräkningstal och prisutvecklingsområden för dessa byggnads- och marktyper kommer att ta i anspråk inte obetydliga resurser under förberedelsearbetet. Orsaken är att analyser av prisstatistik för lant- bruksenheter är relativt komplicerade då den totala köpeskillingen för de försålda enheterna måste fördelas på de ingående byggnadstyperna och ägoslagen. Vidare anser RSV att tröskeln för när omräkning skall ske bör vara högre och påpekar att i praktiken torde omräkningstalen i de flesta fall innebära en omräkning av basvärdet med mer än en procentenhet. Även andra remissinstanser framför synpunkten att omräkning endast bör ske för fastighetstyper som är föremål för löpande beskattning. Samfundet för fastighetsekonomi motiverar sitt ställningstagande från rationaliseringssynpunkt och med svårigheten att hitta relevant ortspris- material. , , föreslår att skilda prisutvecklingsområ- den skapas för den del av hyreshus som är inrättat för lokaler respektive bostäder i hyreshusenheter. Statskontoret efterlyser alternativa värderings- metoder till ortsprismetoden även vid omräkning. , , anser att det är ett svårhanterligt metodologiskt problem att fastställa såväl omräkningstal som prisutvecklingsområden och ställer sig frågande till om det är möjligt att uppfylla de krav på precision och tillförlitlighet som uppställts i promemorian. SCB anser att ett alternativ till det omfattande och kostsamma arbetet med att fastställa prisutvecklingsområden och beräkna omräkningstal är att använda SCB:s fastighetsprisindex. SCB har även andra synpunkter rörande alternativa synsätt på fastställande av prisutvecklingsområden och omräkningstal. Vidare anser SCB att det krävs en större prisförändring än en procent för att omräkning skall genomföras för att ytterligare minska effekten av slumpvariationerna i prismaterialet. Kammarrätten i anser att värdeförändringen bör vara större än promemorians förslag innan den föranleder omräkning mot bakgrund av det relativt schablonartade sätt på vilket omräk- ningstalen avses bli bestämda samt det förhållandet att provvärderingar inte skall ingå som ett led i fastställandet av omräkningstal. Länsrätten i anser att bristfällig statistik över prisutvecklingen inte bör innebära sammanläggning av flera riktvärdeområden. Det får då i stället antas att grund för omräkning saknas. Bland de avstyrkande remissinstanserna framförs likartade ståndpunkter. Skälen för regeringens förslag: För att omräkningstal skall kunna fastställas och kostnaderna för förfarandet hållas nere är det betydelsefullt att systemet för omräkning blir så enkelt som möjligt. Vad först angår den geografiska områdesindelningen kan konstateras att prisutvecklingen mellan olika regioner kan skilja sig åt avsevärt för vissa fastighetskategorier. Riket bör därför indelas i regionala områden, prisut- vecklingsområden, av lämplig storlek för olika slag av egendom. I nuvarande lydelse av 7 kap. 2 § FTL anges att riket skall indelas i värdeområden för byggnader och ägoslag som skall värderas med ledning av riktvärden. Av denna anledning finns det skäl från både värderingsteknisk och administrativ synpunkt att anknyta prisutvecklingsområdena till nämnda värdeområdesindelning. Grundförutsättningen bör dock vara att indelningen sker med hänsyn till att prisutvecklingen är likartad för den fastighetskategori som skall ingå i prisutvecklingsområdet. Med likartad prisutveckling menas att skillnaden mellan olika delar av området inte är för stor. Ambitionsnivån bör därvid vara att inte urskilja prisutvecklingsområden med större variationer i prisutvecklingen än . För att prisutvecklingen skall kunna bestämmas med tillfredsställande grad av säkerhet fordras att ett tillräckligt antal köp finns att tillgå inom ett prisutvecklingsområde. bör eftersträvas att endast större och entydiga prisnivåförändringar beaktas vid omräkningsförfarandet. I promemorian har föreslagits att ett prisutvecklingsområde bör kunna sammanfalla med ett eller flera värdeområden. Prisutvecklingsområdena skall dock inte behöva vara geografiskt sammanhängande. Från en remissinstans har framförts synpunkten att värdeområdena inte skall slås ihop. Regeringen vill här påpeka att den allmänna pristrenden normalt ses över stora områden. Skäl att frångå promemorians förslag i denna del föreligger därför inte. Indelning i prisutvecklingsområden skall ske för samtliga typer av taxerings- enheter som omräknas. För lantbruksenheter bör indelningen dock, med hänsyn till hur indelningen i värdeområden ser ut i dessa fall, kunna ske för vissa kombinationer av byggnadstyper och ägoslag. LMV har som skäl för sitt förslag att indelningen för hyreshusenheter även bör kunna ske för mindre enheter anfört att marknaden för dessa skilda slag av värderingsenheter har fungerat olika. Då värdeområdena är gemensamma för hyreshusens bostads- och lokaldelar anser regeringen emellertid att det räcker med om en möjlighet att bestämma olika omräkningstal för värderingsenheter som omfattar bostäder respektive för enheter omfattande lokaler inom ett och samma prisutvecklingsområde införs. En sådan regel föreslås också i det följande. I verkställighetsföreskrifter får fastställas närmare bestämmelser om indelning i prisutvecklingsområden. I de fall större variationer i prisutvecklingen inte föreligger bör en av FTK redovisad ståndpunkt därvid kunna tas som utgångspunkt, nämligen att de i FTK:s förslag angivna prisbildningsområdena normalt skall vara så stora att antalet köp av berörda fastighetstyper uppgår till minst 200 stycken. I detta sammanhang bör frågan om omräkning skall ske av alla fastighetstyper behandlas. Det kan därvid påpekas att statlig fastighetsskatt inte tas ut på ekonomibyggnader och annan mark än tomtmark på lantbruksenheter, lokaldelen på hyreshusenheter och på industrienheter.