prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — Han tillade att dessa, på samma sätt som är fallet vid utredning enligt 23 kap. 22 § RB, bör anses analogt tillämpliga (prop. 1969:114 s 33 ff). Av uttalandena torde framgå att syftet med bestämmelsen är att sanktionera att polisman får vidta brottsutredande åtgärder på eget ansvar utan att förundersökning har inletts. Bestämmelsen som sådan utgör inte grund för att polisman får vidta åtgärder som innebär någon form av tvång. Det handlar i stället om att polisman har lagstöd för att inleda utredningen på brottsplatsen. Bestämmelsen är, såsom framgår av lydelsen, att se som en undantagsregel. Det finns enligt regler i princip inte någon skyldighet att vidta utredningsåtgärder i detta skede. Bestämmelsen har nog ansetts ge uttryck för en möjlighet snarare än för ett åliggande. Inte heller polislagen innehåller någon skyldighet för polisman att vidta utredningsåtgärder innan en förundersökning hunnit inledas. I 9 § polislagen (1984:387) sägs endast att polisman, när han får kännedom om brott som hör under allmänt åtal, skall lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. Det kan ifrågasättas om inte polisman i större utsträckning än borde göra den utredning som lämpligen kan ske i anslutning till att brottet har begåtts. Såväl från utredningssynpunkt som för att påskynda förfarandet står mycket att vinna på att möjliga utredningsåtgärder genomförs i nära anslutning till brottet. Särskilt beträffande vardagsbrottslighet, såsom butiksstölder, biltillgrepp, rattfylleri, grov olovlig körning, enklare fall av misshandel och liknande är förhållandena ofta sådana att det är möjligt att praktiskt taget slutföra utredningen direkt på plats. Det bör enligt regeringens uppfattning ses som ett naturligt åliggande för all polispersonal att vidta möjliga åtgärder för utredning av brott. De uppenbarligen stora rationaliseringsvinster som ligger i att utredning sker direkt på plats bör givetvis tas tillvara. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB om polismans rätt att vidta utredningsåtgärder i berörd situation ändras så att den omfattar samtliga åtgärder som är av betydelse för utredningen och som får göras utan att förundersökning inletts. Kompletterande föreskrifter kan ges i förordningsform. Det förtjänar att påpekas att bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB inte ger polisman rätt att använda tvångsmedel. Förutsättningarna för tvångsmedelsanvändningen är inte reglerade i 23 kap. RB utan i 24, 26, 27 respektive 28 kap. RB. Vidare bör framhållas att polismans rätt att vidta utredningsåtgärder på eget ansvar endast gäller för det absoluta inledningsskedet av en utredning. Detta framgår av att denna rätt endast finns i det skede då förundersökning inte hunnit inledas, dvs. innan behörig person har informerats. Av 3 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) framgår dessutom att polisman så snart det kan ske skall anmäla vidtagna åtgärder för någon som får leda förundersökning rörande brottet. Denna ordning utgör en garanti för att polismyndigheten och åklagare har kontroll över utredningen. Beslut skall fattas om förundersökning skall inledas eller inte och ställning tas till om det skall göras ytterligare utredningsåtgärder. Det saknas mot bakgrund av denna ordning skäl för att polisman, som föreslår i sitt remissyttrande, skall ha rätt att inleda förundersökning i de fall då utredningen kan slutföras i ett sammanhang. Utöver de åtgärder som redan nämnts kan det, i samband med att utredningsarbete påbörjas i nära anslutning till att ett brott har begåtts, bli aktuellt att ta med personer från brottsplatsen för förhör. Det måste vara möjligt för polisen att kunna genomdriva en sådan åtgärd med tvång innan förundersökning inletts. Denna typ av åtgärd regleras i 23 kap. 8 § RB. Där sägs att person som befinner sig på en brottsplats är skyldig att på tillsägelse av polisman medfölja till förhör. Vägrar personen utan giltig orsak att göra detta, får polismannen ta med honom till förhöret. Vid mycket allvarlig brottslighet gäller denna skyldighet även för personer som befinner sig inom ett område i anslutning till brottsplatsen. Bestämmelsen tillämpas t.ex. då den som misstänkts för brottet skall tas med för förhör och det inte finns förutsättningar för att gripa denne, eller då vittnen bör höras och detta inte kan genomföras på brottsplatsen. Bestämmelsen fanns, med undantag för den kompletterande regeln vid grov brottslighet, redan i i dess ursprungliga lydelse; alltså innan bestämmelsen om polismans rätt att vidta brottsutredande åtgärder innan förundersökning hunnit inledas tillkom. Dess placering i förundersök- ningskapitlet antyder att dess tillämpning förutsätter att förundersökning har inletts. Dessa omständigheter talar för att åtgärden får vidtas endast inom ramen för en förundersökning. Paragrafens ordalydelse innefattar å andra sidan inte något krav på att en förundersökning skall ha hunnit inledas. Som anfördes lagstiftningsärende är de allmänna bestämmelserna om förundersökning analogt tillämpliga då åtgärder vidtas enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket RB. Detta, sammantaget med att 23 kap. 8 § RB uttryckligen anger att polisman disponerar över frågan om en person skall följa med till ett förhör och att polisman får besluta att ta med personen till förhöret, om denne vägrar utan giltig orsak, talar med styrka för att bestämmelsen är tillämplig även i de fall förundersökning inte hunnit inledas. För att det inte skall råda någon oklarhet på denna punkt och då möjligheten att använda visst tvång inte bör regleras genom en analogisk tillämpning av ett lagrum föreslår regeringen att bestämmelsen i 23 kap 8 § RB förtydligas så att det uttryckligen framgår att polis får vidta denna åtgärd i brottsutredande syfte redan innan en förundersökning hunnit inledas. Regeringens förslag: Regeln om åklagares övertagande av ledningen av förundersökningen förtydligas så att det framgår att åklagaren i dessa fall har ansvaret för hela utredningen. Åklagares rätt att meddela anvisningar för förundersökningens bedrivande i sådana fall då polismyndigheten är förundersökningsledare tas bort. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta instanser som yttrar sig på denna punkt tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.3 har betonats att det är av stor vikt att det inte råder någon oklarhet om vem som har ansvaret för förundersökningen. En med detta sammanhängande fråga är huruvida det är möjligt eller lämpligt att ansvaret för en förundersökning kan vara delat mellan polismyndigheten och åklagaren. En annan fråga som aktualiseras i detta sammanhang är om det är lämpligt att åklagare har rätt att meddela anvisningar för utredningens bedrivande i fråga om förundersökningar som han inte har ansvaret för. Som tidigare nämnts skall åklagare enligt 23 kap. 3 § RB överta ledningen av en redan inledd förundersökning så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet och saken inte är av enkel beskaffenhet. Åklagaren skall också i andra fall ta över ledningen av förundersökningen när det är påkallat av särskilda skäl. I olika sammanhang har det diskuterats om förundersökningsledningen kan delas upp i en och samma förundersökning så att åklagare vid förundersökning avseende ett brott är undersökningsledare beträffande en eller flera misstänkta, medan förundersökningen i övrigt leds av polismyndigheten. Av lydelsen av 23 kap. 3 § RB synes man kunna dra slutsatsen att ledningen av en utredning ses som en enhet; ansvaret ligger antingen på polisen eller på åklagaren. Situationen har dock inte berörts i förarbetena och några föreskrifter som direkt hindrar en delning av förundersökningsledningen finns inte. Frågan om delat förundersökningsledarskap behandlades av Justitiekanslern i ett beslut (JK-beslut s. 144 ff) med anledning av de konflikter som uppstått mellan polis och åklagare i utredningen av mordet på . Frågan togs också upp av den juristkommission respektive den parlamentariska kommission som den dåvarande regeringen tillsatte (SOU 1987:72 respektive 1988:18). Justitiekanslern anförde att det inte är ovanligt att en delning av förundersökningsledningen av berört slag görs vid större brottsutred- ningar och att en uppdelning i allmänhet inte visat sig vara förenad med några större olägenheter. Justitiekanslern pekade dock på vissa risker med en upp- delning. Den mest påtagliga risken för att konfliktsituationer skall uppstå vid ett delat ansvar för förundersökningen torde enligt honom ligga i det förhållandet att det kommer fram omständigheter vid den av polismyndigheten ledda delen av undersökningen som har betydelse också för den åklagarledda delen. Det är naturligt att polismyndigheten tidigare än åklagaren får fram uppgifter eftersom polismyndighetens utredning bedrivs i form av ett bredare spanings- och efterforskningsarbete. Justitiekanslern betonade att det därför är viktigt att åklagaren hålls informerad även om de delar av förundersökningen som han inte har det omedelbara ledningsansvaret för. Justitiekanslerns bedömning var att en delning av ansvaret i vissa fall måste anses tillåtet. Han anförde följande (JK-Beslut s. 161). Under förutsättning att klara ansvarsgränser dras upp och erforderlig infor- mation utbyts, synes den nuvarande ordningen, som får anses tillåta en delning av ansvaret för förundersökningen, väl gagna en effektiv och rättssäker brottsutredning. och förundersökningskungörelsens syften att förundersökningen snabbt och betryggande skall ge erforderligt material för åtalsfrågans bedömande och att förbereda rättegången med hänsyn till kraven på koncentration och omedelbarhet torde således kunna uppfyllas (jfr 23 kap. 2 § ). Ett delat ledarskap utgör såvitt jag har kunnat finna inte något generellt problem. intog en mer restriktiv hållning till frågan om det är tillåtet och lämpligt med ett delat förundersökningsledarskap (SOU 1987:72 s. 100 ff). Enligt kommissionen är det obestridligt att möjligheten att dela förundersökningsledningen inte direkt förutsetts av lagstiftaren och att det vidare är tydligt att ett sådant förfarande för med sig allvarliga risker. Kommissionen anmärkte också att rättsfrågan synes avsevärt mer kontroversiell ute på fältet än vad Justitiekanslerns beslut gav intryck av. Det är enligt inte enbart risken för mer eller mindre öppna konflikter mellan polis och åklagare som talar emot en delning av förundersökningsledningen. Den mest väsentliga invändningen är att man kan förledas att begränsa utredningen i den del som avskiljs från förundersökningen i övrigt för att ställas under åklagarens ledning. För att rätt kunna bedöma grunden för misstankarna mot en viss person måste åklagaren ha överblick över utredningen i dess helhet och därmed underlag för att avgöra vilka andra möjligheter som finns än att det är den misstänkte som är skyldig. framhöll också att, om det över huvud taget är möjligt att dela förundersökningsledningen, det helt måste ligga i åklagarens hand att avgöra om han vill ta över hela utredningen eller låta någon del av ledningsansvaret stanna hos polisen. I rapporten av den parlamentariska kommissionen anfördes att lagen inte ger något entydigt svar på frågan om tillåtligheten av en delning av förunder- sökningsledarskapet av det slag som då var av intresse. Det skulle således vara en fråga om lämplighet. Enligt den parlamentariska kommissionen talar de skäl som anfört med styrka mot lämpligheten av en delning. Till dessa skäl, anfördes i rapporten, kan läggas att det förefaller föga rationellt att på angivet sätt dela ledningen av en och samma organisation. Den parlamentariska kommissionen anför att för det fall Riksåklagaren inte med stöd av åklagarinstruktionen meddelar anvisningar till åklagarna av innebörd att delning av förundersökningsledarskapet inte får förekomma det bör övervägas att göra erforderliga förtydliganden i (SOU 1988:18 s. 84 ff). I betänkande anförs att kommittén i allt väsentligt in- stämmer i den bedömning av rättsläget och de synpunkter angående lämpligheten av delning av förundersökningsledarskapet som och den parla- mentariska kommissionen anfört. De skäl mot en delning som anförts i kommissionernas rapporter väger också tungt. Regeringen vill särskilt peka på risken att åklagaren kan komma att sakna en helhetsbild av utredningsläget och att han därigenom inte rätt kan bedöma styrkan av bevisningen mot en misstänkt. Detta inger farhågor eftersom den misstänkte ofta kan vara frihetsberövad. Även i övrigt kan en delning motverka att utredningen drivs rationellt, effektivt och rättssäkert. De olika delarna av utredningen går regelmässigt in i varandra och det bör inte finnas någon osäkerhet om vem som i varje läge har ledningsansvaret för de förundersöknings- åtgärder som skall eller bör vidtas. Övervägande skäl talar därför för att det inte skall vara möjligt att dela det formella ansvaret som förundersöknings- ledare på det sätt som förut beskrivits. Såsom tidigare anförts har rättsläget avseende tillåtligheten av delning av förundersökning varit något oklart. Denna oklarhet bör undanröjas. Ett skäl till oklarheten kan vara att det inte stått klart att en förundersökning alltid avser ett brott och inte en misstänkt. Även om man säger att förundersökning inletts mot en viss person finns det skäl att understryka att förundersökningen enligt avgränsas av det brott beträffande vilket misstanke föreligger. Enligt vår mening bör reglerna i förtydligas så att det klart framgår vad som gäller i berörda avseenden. I 23 kap. 3 § första stycket RB bör framgå att åklagaren övertar förundersökningsledningen avseende brottet. Härigenom markeras dels att åklagaren ansvarar för förundersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte, dels att en förundersökning avgränsas genom det brott den avser och inte genom vilka personer som berörs. Det anförda behöver dock inte i och för sig leda till att en viss uppdelning av den dagliga ledningen av utredningsarbetet inte skulle kunna ske. Reglerna om förundersökningen ger generellt polis- och åklagarmyndigheter stora möjligheter att utforma förfarandet efter vad som kan bedömas lämpligt i det enskilda fallet. Detta torde gälla även frågor om hur ledningsansvaret skall utövas i praktiken. Även om åklagaren formellt är undersökningsledare bör således detta inte hindra att den konkreta inriktningen av utredningsarbetet i större eller mindre mån kan överlåtas på polisen. Det bör emellertid betonas att det alltid är åklagaren som i den angivna situationen har det yttersta ansvaret för förundersökningen, även om polisen i praktiken skall stå för de resurser som behöver tas i anspråk. Åklagares rätt att med stöd av 23 kap. 3 § andra stycket RB meddela anvisningar rörande en förundersöknings bedrivande, i sådana fall då polismyndigheten är förundersökningsledare, tillämpas i mycket liten utsträckning. Om en åklagare anser sig behöva meddela formella anvisningar beträffande en förundersökning, så är den naturliga åtgärden att han utnyttjar sin rätt att överta ledningen av förundersökningen. På det sättet tvingas han också att ta ansvaret för de anvisningar han utfärdat. Enligt regeringens mening finns därför inte något behov av att ha kvar denna rätt. De remissinstanser som yttrar sig i denna fråga gör samma bedömning. Vi föreslår därför att anvisningsrätten enligt 23 kap. 3 § andra stycket RB upphävs. Det innebär självfallet inte att åklagare inte skall ge råd och synpunkter, när sådana efterfrågas, i de fall polismyndigheten är förundersökningsledare. Tvärtom är en sådan dialog ofta angelägen. Regeringens bedömning: Dokumentationen av vad som framkommit under en förundersökning bör inte göras mer omfattande än vad som behövs i det enskilda fallet för att syftet med förundersökningen skall uppfyllas. Inga lagstiftningsåtgärder krävs. Utredningens förslag: Utredningen har gjort samma bedömning som regeringen men föreslagit en ändring av 23 kap. 21 § RB av innebörd att det av lagtexten tydligare skall framgå vad som är syftet med förundersökningsprotokollet. Utredningen föreslår dessutom vissa ändringar i förundersökningskungörelsen som tar sikte på dokumentationen av vad som framkommit under förundersökningen. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet instanser som yttrar sig på denna punkt. En del remissinstanser har synpunkter på hur förundersökningsprotokollet skall utformas. Bland annat Riksåklagaren, och ifrågasätter om de författningsändringar som föreslagit totalt sett leder till några rationaliseringsvinster. Från flera håll anförs att förslagen kan utgöra grund för fortsatta överväganden eller användas vid en försöksverksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Den grundläggande bestämmelsen om vad ett förundersökningsprotokoll skall innehålla finns i 23 kap. 21 § RB. I första stycket stadgas att vid förundersökningen skall protokoll föras över vad därvid förekommit av betydelse för utredningen. I förundersökningskungörelsen finns en rad detaljerade bestämmelser om vad som skall tas med i protokollet. Förundersökningsprotokollet har till huvudsaklig uppgift att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtalsfrågan och att förbereda målet inför huvud- förhandlingen i domstolen. Av detta följer att protokollet skall ge en rättvisande bild av vad som framkommit i samband med de olika utred- ningsåtgärderna. Såväl sådant som är till fördel som sådant som är till nackdel för den misstänkte skall redovisas. Men protokollet har betydelse inte bara för att dokumentera utredningsresultatet. Det är också av stor vikt från kontrollsynpunkt. Protokollet skall ge en trogen bild av vad som förekommit under förundersökningen av betydelse för målet (22 § förundersöknings- kungörelsen). Detta är en förutsättning för att det skall gå att på ett riktigt sätt kontrollera att allt gått rätt till under utredningen. Såväl den enskilde som utsatts för olika åtgärder som utredningspersonalen kan ha ett påtagligt behov av att i efterhand kunna kontrollera t.ex. när och på vilken grund en tvångsåtgärd vidtagits. Möjligheten att kunna kontrollera polis och åklagares arbete under för- undersökningen är enligt regeringens mening av väsentlig betydelse för tilltron till rättsväsendet. Förundersökning innebär, oavsett om några tvångsmedel kommit till användning, praktiskt taget alltid någon form av ingripande mot enskilda. Det är av stor vikt att polisens och åklagarens åtgärder verkligen dokumenteras och att det är möjligt att granska deras förehavanden. En central uppgift för protokollet måste därför även i fortsättningen vara att rättvist spegla förundersökningens förlopp, vilka åtgärder som vidtagits, vem som fattat olika beslut och grunderna för besluten. Uppmärksamheten bör i stället främst inriktas på att undersöka om det finns möjlighet att minska redovisningen av vad som framkommit vid utred- ningsåtgärderna, alltså redovisningen av själva utredningsresultatet. Man måste här skilja på sådan bevisning som tas in i protokollet och som presenteras vid huvudförhandlingen i det skick den getts under förundersökningen och sådan bevisning som skall tas upp direkt vid huvudförhandlingen. Skriftlig bevisning, t.ex. läkarintyg, bokföringsmaterial, sakkunnigutlåtanden och protokoll över konfrontationer, måste naturligtvis i sin helhet tas in i protokollet i exakt det skick i vilken den är avsedd att presenteras vid huvudförhandlingen. Avsikten är ju normalt inte att denna bevisning skall förändras på något sätt i samband med huvudförhandlingen och den misstänkte har ett berättigat intresse av att i förväg få granska vad som åberopas mot honom. Det förhåller sig i viss mån annorlunda med förhör som hållits under för- undersökningen. Enligt principerna om muntlighet och omedelbarhet vid huvudförhandling skall förhör normalt tas upp vid förhandlingen. Skriftliga vittnesberättelser är endast undantagsvis tillåtna. Huvudprincipen är sålunda att det är förhöret vid förhandlingen i domstol som är avgörande för vilket bevisvärde som skall tillerkännas den hördes uppgifter. Om förhöret tas upp vid förhandlingen, får protokollen över förhören under förundersökningen åberopas endast om den hörde avviker från vad han uppgivit under polisförhören eller vägrar lämna uppgifter under förhandlingen. Enligt 23 kap. 21 § RB andra stycket skall, sedan förhöret med den misstänkte eller annan upptecknats och innan förhöret avslutas, den hörde ges tillfälle att granska uppteckningen och tillfrågas om han har någon erinran mot innehållet. Närmare föreskrifter om redovisning av förhör ges i förundersökningskungörelsen. I dess 22 § föreskrivs att utsaga skall i de delar den bör tas in i protokollet återges i så nära överensstämmelse som möjligt med det talade ordet. Ordagrann återgivning behöver dock inte ske annat än då det är särskilt viktigt att de exakta ordalagen framgår av protokollet. Om flera personer hörs om samma sak får hänvisning göras till tidigare uppteckning, men skiljaktigheter i utsagorna skall noggrant antecknas. sker i regel en förhållandevis utförlig redovisning av hållna förhör i protokollen. Detta är den främsta orsaken till att protokollen ofta blir täm- ligen omfattande. Inte minst i de fall utskrift sker av förhöret i sin helhet tar utskriften ofta omfattande utrymme och arbete i anspråk. Detta är å andra sidan det enda sättet att exakt redogöra för en utsaga. När vad den hörde sagt skall omformuleras av förhörsledaren till en sammanhängande berättelse finns alltid en risk att nyanser i utsagan går förlorade eller får ett annat innehåll. Till bilden hör också att förhör under förundersökningen i allt högre utsträckning kommit att åberopas vid huvudförhandlingen på grund av att där hörda personer lämnar andra uppgifter än de gjort under förundersökningen. Enligt regeringens mening bör synen på dokumentationen av utsagor under förundersökningen i viss mån kunna förändras. Den grundläggande principen är och har varit att protokollet skall tjäna som underlag för åklagarens åtalsprövning och för att förbereda målet i domstol. Redovisningen av hållna förhör bör inte göras mer vidlyftig än vad som behövs för att fylla dessa syften och för att ge den misstänkte möjlighet att förbereda sitt försvar. Med den ökande allvarliga och närmast yrkesinriktade brottsligheten går det emellertid inte att undvika att det även kommer att finnas ett behov av att åberopa vad som sagts under brottsutredningen. I dessa fall måste dokumentationen ske i så rättvisande former som möjligt och utformas så att förhöret blir tjänligt som bevisning. Regeringen vill med det sagda framhålla att det inte går att lägga någon mall över förfarandet, som skall passa i samtliga utredningar. Möjligheterna att begränsa dokumentationen, för att på det sättet påskynda förfarandet, bör uppmärksammas i samtliga ärenden. Det finns anledning att anta att förutsätt- ningarna för detta är störst vid handläggningen av relativt okomplicerade ärenden rörande vardagsbrottslighet, t.ex. mindre allvarlig misshandel, stölder, trafiknykterhetsbrott, försäkringskassebedrägerier och liknande. Eftersom det är denna typ av ärenden som trots allt dominerar bör också sådana åtgärder ge störst effekt från rationaliseringssynpunkt. I de fall där den misstänkte erkänner brottet eller skuldfrågan på annat sätt är uppenbar bör förunder- sökningsprotokollet ofta kunna göras kort. I mer komplicerade fall torde möjligheterna att begränsa redovisningen av vad som framkommit under utredningen vara mindre. Åklagaren måste alltid ha tillgång till det material som är väsentligt för åtalsprövningen och den misstänkte får inte undanhållas uppgifter som kan ha betydelse för försvaret. Förnekar den misstänkte brottet och är utredningen komplicerad kan det ofta vara svårt att under utredningens gång bedöma vilka uppgifter som är väsentliga. Det finns i dessa fall mindre utrymme för att minska på redovisningen av vad som framkommit under förundersökningen.