prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Vår grundläggande syn är att framtidens konsumentpolitik bör utformas så att den enskilda konsumenten, det enskilda hushållet, i största möjliga utsträckning får erforderligt stöd av en aktör som står honom eller henne så nära som möjligt, både geografiskt och på annat sätt. En konsumentpolitik som uttrycker denna subsidiaritetsprincip bygger alltså på tanken att den konsument som inte klarar av att lösa problem på egen hand - och inte heller med hjälp av sin nära omgivning (familj och vänner) - är mest betjänt av att kunna få hjälp av någon som är lätt tillgänglig. Det kan vara en konsumentvägledare, kanske inom ramen för ett lokalt medborgarkontor. Det kan vara en lokal konsumentorganisation eller en avdelning av en organisation med större geografisk täckning. När det sedan gäller mera generella konsumentpolitiska insatser, liksom skyddet av ett större (icke lokalt) kollektiv av konsumenter, kommer det också att krävas insatser på central nivå. Vår bedömning är att en effektiv lokal verksamhet också kräver en praktisk uppbackning från statens sida. Staten har också i övrigt en roll att spela när det gäller den mera övergripande verksamheten. Men här finns också utrymme för andra aktörer, exempelvis regionala eller rikstäckande organisationer. Givetvis kan också lokala föreningar tänkas ägna sig åt frågor av mera generell konsumentpolitisk karaktär. Regeringens uppfattning är att en bred och mångsidig konsumentpolitisk verksamhet med medverkan från många olika aktörer på lokal och central nivå bör uppmuntras. Regeringens bedömning: Konsumenten är konsumentpolitikens viktigaste aktör. Genom sitt beteende påverkar han eller hon marknaden. De flesta problem som uppkommer löser konsumenten på egen hand eller i samverkan med andra aktörer. Fler kanaler bör öppnas för konsumenterna att lämna information och utöva påverkan, liksom för att få råd och stöd. Den konsument som behöver hjälp utifrån bör i största möj- liga utsträckning få det lokalt. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 202). Remissinstanserna: Bara ett fåtal instanser har yttrat sig om den enskilda konsumenten som aktör. LO anser att det är i hög grad producenternas och distributörernas beteende på marknaden som avgör huruvida det är praktiskt möjlighet för konsumenten att grunda sina val på rationella överväganden. menar bl.a. att kraven på konsumenten måste ställas i förhållande till den enskilda konsumentens förutsättningar. Skälen för regeringens bedömning: Marknadsekonomin innebär att det pågår en fortlöpande dialog mellan näringsidkarna och konsumenterna. Konsumenterna ger genom sitt beteende information om sina önskemål och marknaden anpassar sig efter detta. I idealfallet fungerar allt utan friktioner. Så är det givetvis också ofta i praktiken. Men det fungerar inte alltid så smidigt. Problem av olika slag uppkommer, men av varierande orsaker. Vi har berört detta tidigare (se bl.a. avsnitt 5.1). Det är naturligt att problemen i första hand tas upp i dialogen mellan konsumenterna och näringsidkarna, när det är möjligt. Konsumentpolitikens utgångspunkt måste därför vara att i första hand konsumenterna själva reagerar och vidtar åtgärder för att ta till vara sina intressen. Det är konsumenterna själva som är bäst skickade att bedöma hur de på bästa sätt skall utnyttja sina resurser. Åtskilliga konsumenter kan själva göra sina rättigheter gällande. Konsumenterna kan också själva bedöma när varor och tjänster är förenade med hälso- och säkerhetsrisker. Men finns situationer där den enskilda konsumenten varken själv eller i samverkan med sin närmaste omgivning (familj, vänner) klarar av att reda ut problem som uppstår. Vissa konsumentfrågor har dessutom över huvud ingen anknytning till en relation mellan en konsument och en näringsidkare. De kan ha att göra med balansförhållandena mellan konsumenter och näringsidkare på en marknad, marknadsstrukturen eller allmänna bristföreteelser (knapphet på pengar och varor osv.). Andra frågor kan uppkomma på grund av omständigheter som i större eller mindre grad har att göra med konsumenternas subjektiva förhållan- den: resurser, kunskaper och erfarenheter osv. Vissa spörsmål kan ha generell räckvidd och beröra många konsumenter. De behöver därför behandlas av en aktör med en sådan inriktning, t.ex. en myndighet eller en frivillig organisation som verkar centralt. Andra frågor kan gälla svårigheter som det enskilda hushållet har och som kan lösas endast genom att hushållet får hjälp utifrån. Dessa omständigheter har också varit erkända och utgjort utgångspunkten för konsumentpolitiken. En fungerande marknadsekonomi kräver kunniga, välinformerade och kritiska konsumenter. Konsumentutbildning inom både det obligatoriska skolväsendet och frivillig verksamhet är därför ett viktigt konsumentpolitiskt medel. Detsamma gäller information av olika slag. Här är utrymmet stort för en samverkan mellan olika slags insatser, alltifrån generell information om marknaden till rådgivning till enskilda konsumenter. Vid regeringens genomgång tidigare av konsumentpolitikens medel har vi betonat vikten av att den konsument som behöver råd eller konkret hjälp i annan form i största möjliga utsträckning kan få det i sin närmiljö. Vi fäster alltså stor vikt vid en lokal konsumentverksamhet. En sådan kan spela också en helt annan roll, nämligen som kanal för den enskilda konsumentens önskningar och åsikter. Den lokala verksamheten kan bidra till att utveckla dialogen mellan näringsliv och konsumenter och därmed få marknadsekonomin att fungera bättre. Regeringens bedömning: Som konsumenternas handelspartner på marknaden utgör näringsidkarna de viktigaste konsumentpolitiska aktörerna, näst efter konsumenterna själva. Det är på näringsidkarna som huvudansvaret bör ligga för att spelreglerna på marknaden följs. Näringslivets egenåtgärder bör därför också i fortsättningen spela en avgörande roll för ett fullgott konsumentskydd. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 296 f.). Remissinstanserna: delar kommitténs uppfattning att näringslivet bör öka sitt engagemang på konsumentområdet bl.a. på områden som opinionsbildning, utbildning och rådgivning. Av en liknande uppfattning är . ansluter sig till kommitténs synsätt beträffande näringsidkarnas huvudansvar. I fråga om näringslivets egenåtgärder biträder bl.a. , och Finansinspektionen kommitténs uppfattning. är dock inte fullt så optimistiskt som kommittén i fråga om de närmaste årens utveckling av egenåtgärder. Av samma uppfattning är SAF och . Skälen för regeringens bedömning: Ansvaret för att marknaden fungerar så friktionsfritt som möjligt bör i första hand ligga på marknadsaktörerna själva. Det innebär att företagen själva måste svara för att de produkter som de tillhandahåller är säkra, att konsumenterna får god information och att de spelregler som i övrigt gäller för marknaden efterlevs. Näringslivet tar också i stor utsträckning ett sådant ansvar. Konsumenternas behov av information om utbudet av varor och tjänster på marknaden tillgodoses givetvis i stor utsträckning av de berörda företagen själva. Det alldeles övervägande antalet reklamationer av genom de berörda företagens egna åtgärder. Och näringslivet har i samverkan på olika områden bedrivit en självreglerande och självsanerande verksamhet. Det finns skäl att något beröra den konsumentpolitiskt betydelsefulla verksamhet som går under namnet egenåtgärder. Med egenåtgärder avses åtgärder som i systematiserad form vidtas av antingen ett enskilt företag, en grupp av företag, en hel bransch eller näringslivet i sin helhet i syfte att utreda, förebygga eller lösa problem i förhållande till konsumenter eller andra kunder. Exempel på egenåtgärder är normbildning, övervakning av efterlevnaden av olika normer, reklamationsregler, reklamationshantering, utarbetande av standardformulär, informationssystem, utbildning, inrättande av konsumentkontaktavdelningar hos företag samt produktutformning i enlighet med säkerhetskrav. Som exempel på organ som har inrättats för att ha hand om program för egenåtgärder kan nämnas de tvistlösande nämnder m.m. som har upprättats i vissa branscher (exempelvis på försäkringsområdet), som ger råd och annan information till allmänheten samt från marknadsföringens område och mot könsdiskriminerande reklam (se vidare bilaga 4). Egenåtgärderna bidrar till att förbättra marknadens sätt att fungera och innebär att behovet av åtgärder från andra aktörer minskar. Nära näringslivets egna program för egenåtgärder ligger det förhandlingssystem som har vuxit fram. Det kännetecknas av att konsumenternas ställning förbättras genom förhandlingar mellan konsumentföreträdare och näringsliv, vilket leder till överenskommelser om normer och spelregler för t.ex. marknadsföring, information och avtalsvillkor. Sådana överenskommelser efter förhandlingar är ett typiskt nordiskt konsumentpolitiskt inslag. Regeringens inställning är att en vidareutveckling av näringslivets program för egenåtgärder är av största betydelse för framtidens konsumentskydd. Vi vill också betona vikten av att sådana program införs och utvecklas på den lokala nivån, gärna i samverkan med de lokala konsumentorganen (kommuner och frivilliga organisationer). Vi anser att den idé om en utveckling av konsumentpolitiken i samverkan mellan näringsliv och konsumentintressen som egenåtgärdsprogrammen och förhandlingssystemet uttrycker bör föras ut för att tjäna som modell på ett vidare europeiskt plan. Om blir medlem i EU kommer naturliga kanaler att öppnas för ett sådant inflytande. Detta ter sig särskilt angeläget i ljuset av varu- och tjänstehandelns fortgående internationalisering. Man måste dock vara uppmärksam på de konkurrensproblem som kan skapas. Men det står klart att näringslivet och konsumenterna inte ensamma kan säkerställa att de konsumentpolitiska målen uppnås. Näringslivet kan exempelvis bara i vissa begränsade hänseenden - t.ex. genom att använda etisk marknadsföring och välbalanserade köpvillkor eller sälja produkter som håller hög kvalitet - främja hushållens resursanvändning. Det är dessutom inte givet var balanspunkten ligger mellan konsumenternas och näringslivets berättigade intressen. Man måste erkänna att intressena kan vara motstridiga och att det alltså kan finnas en konflikt mellan de båda parterna. Vi syftar här inte bara på förhållandet mellan en enskild konsument och en individuell näringsidkare. Givetvis förekommer också intressekonflikter mellan kollektiva konsumentintressen och näringslivets intressen. Konflikterna kan avse allt från frågan om behovet av lagstiftning på ett visst område till en konkret tvist om huruvida en vara är behäftad med ett fel eller ej, från frågan om konsumentkollektivets informationsbehov till en enskild konsuments behov av budgetrådgivning eller skuldsanering. Vissa konflikter kan undvikas genom intervention från andra aktörers sida. Som exempel kan vi ta ett fall där konsumentorganisationer eller massmedia gör en marknadsöversikt som kompenserar informationsbrister från de berörda näringsidkarnas sida. Andra konflikter kvarstår kanske men kan lösas genom ingripande från ett utomstående organ. Det är fallet när en tvist hänskjuts till rättslig prövning. Vidare ligger ju vissa konsumentpolitiska medel, som lagstiftning, marknadsbevakning (myndighetsutövning) och skuldsanering i bestämda aktörers händer. Det måste alltså finnas andra aktörer inom konsumentpolitiken än bara konsumenterna och näringsidkarna själva. 7.4 De frivilliga organisationerna Regeringens bedömning: De frivilliga konsumentorganisationerna kan kanalisera de enskilda konsumenternas önskemål, intressen och engagemang. De kan på så sätt påverka såväl marknaden som morgondagens konsumentpolitik. De bör också, framför allt på det lokala planet, kunna bistå konsumenter som behöver hjälp. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 288 f.). önskar kommittén föra över mer av ansvaret inom konsumentpolitiken till organisationerna (bet. s. 202-206, 328). Remissinstanserna: Flera remissinstanser som har yttrat sig i frågan, däribland , uttrycker samma uppfattning som kommittén. anser inte att konsumentupplysning är en uppgift för frivilliga organisationer. betonar att myndighetsuppgifter inte skall läggas på organisationer. Skälen för regeringens bedömning: De frivilliga organisationerna har spelat en viktig roll för konsumentpolitikens utveckling i . Det var sådana organisationer som först började driva en konsumentverksamhet som har kommit att innefatta sådant som forskning, provning och annan utredningsverksamhet, utbildning, rådgivning, opinionsbildning och annan information, liksom medverkan i standardisering. Det var också tack vare medverkan från föreningar som ägnade sig åt konsumentfrågor som statliga organ kom att inrättas på området. Det är organisationer av många olika slag som har konsumentfrågor på sina program. Vi har belyst detta tidigare (se avsnitt 3.1). Till skillnad från en del andra länder (t.ex. och ) finns det i ingen renodlad konsumentorganisation som på central nivå bevakar sina medlemmars intressen på ett brett fält. Ursprungligen var det främst kvinnoorganisationer, kooperativa föreningar och fackliga organisationer som uppmärksammade konsumentfrågor. Vid sidan om dem har det bildats organisationer med uppgift att bevaka sina medlemmars intressen som konsumenter på ett visst område, exempelvis som bil-, villa- eller aktieägare eller som bankkunder. har det också bildats lokala och regionala föreningar eller nätverk som tar upp konsumentfrågor. Vidare har Konsumentråd bildats som central paraplyorganisation för organisationer med konsumentfrågor på sina program. Organisationerna kan givetvis spela olika roller i konsumentpolitiken. Vissa ser sin uppgift främst som opinionsbildande med inriktning kanske på mera generella konsumentfrågor av intresse för många konsumenter. Andra åter behandlar mera jordnära frågor med inslag av bl.a. rådgivning till sina medlemmar. De frivilliga organisationerna kan spela en viktig roll för utformningen av den generella konsumentpolitiken genom att vara remissinstanser och debattfora. De kan utgöra viktiga kanaler genom vilka konsumenterna själva kan ge signaler om sin situation och sina uppfattningar. De kan också tjänstgöra som kanaler för information till konsumenterna, både i generella frågor och i mera avgränsade. Till sitt förfogande har de sådana medel som nämndes inledningsvis. Frågan vilka mål de frivilliga organisationerna skall ha bestämmer de själva och det gäller också valet av medel inom de givna gränserna. Bestämmande för detta är i sin tur sådant som intresse och engagemang samt personella och andra resurser. Regeringen hoppas att de frivilliga organisationerna också kommer att spela en aktiv roll i den framtida konsumentpolitiken, såväl centralt som på det lokala planet. Vi har tidigare understrukit betydelsen för den enskilde konsumenten av en lokal konsumentverksamhet. Den kommunala verksamheten har stor betydelse för ett gott konsumentskydd. Men vi ser gärna att den kompletteras med en verksamhet i föreningslivets regi. Ett skäl är att det saknas verksamhet i flera kommuner. I andra kommuner där det finns en konsumentverksamhet är den av begränsad omfattning. En förening, ett nätverk e.d. med exempelvis rådgivningsverksamhet skulle på sådana orter ge ett ökat konsumentskydd. Ett annat skäl att bilda en organisation som tar upp konsumentfrågor är att ge konsumenterna själva ett forum där de kan ge uttryck för sitt kunnande, sina erfarenheter och sina åsikter. En utvidgning av en lokal verksamhet i föreningslivets hägn kan stärka dialogen på det lokala planet mellan konsumenterna och näringslivet. Den kan leda till ökat engagemang, en förstärkt konsumentpolitisk debatt och ökade möjligheter för de enskilda konsumenterna att utöva påverkan. Regeringen vill främja utvecklingen av en lokal verksamhet i linje med vad vi har anfört . En sådan kräver också i fortsättningen resurser för stöd till konsumentorganisationer. Denna fråga återkommer vi till (avsnitt 8.5). Regeringens bedömning: Det är viktigt att den kommunala konsumentverksamheten kan vid- makthållas och utvecklas. Den bör också i fortsättningen få stöd och viss vägledning av en aktiv statlig konsumentpolitik. Någon lagstiftning som ålägger kommunerna att bedriva konsumentverksamhet bör inte införas. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har bara i förbigående behandlat frågan om medborgarkontor (bet. s. 278-287). Remissinstanserna: Konsument-Forum delar kommitténs uppfattning om en strävan efter en utveckling inom konsumentområdet där samtliga aktörer har tydliga roller, tar ett större ansvar och visar ett större engagemang. De flesta remissinstanser delar i huvudsak kommitténs uppfattning om den kommunala konsumentverksamheten. Dock anser bl.a. kommunerna i och att frågan om obligatorisk konsumentverksamhet bör utredas. Konsumentråd föreslår att staten köper tjänster hos kommunerna för reklamationshantering, marknadsbevakning och problemuppfångning. Vidare föreslår kommun ett direkt ekonomiskt stöd till kommunerna riktat mot de prio- riterade områdena marknadsbevakning, reklamtionshantering och budgetrådgivning. kommun menar att full kostnadstäckning skall erhållas från staten vid utökade uppgifter. En rad remissinstanser har uttalat sig om kommitténs förslag om att såväl organisationer som näringsliv lokalt i ökad utsträckning engagerar sig i konsumentverksamheten. Kommunerna i , , och ställer sig tvivlande till förslaget. förklarar sig beredd att öka stödet till den lokala verksamheten. anser att en integrering av konsumentverksamheten med verksamheten vid medborgarkontoren är ett bra sätt att utveckla den lokala konsumentverksamheten. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare understrukit betydelsen av att hushåll som behöver individuellt stöd kan få sådant i sin nära omgivning. När en konsumentverksamhet började införas innebar det därför en betydelsefull förstärkning av konsumentskyddet. Den kommunala verksamheten spelar enligt regeringens mening fortfarande en mycket viktig roll på flera områden, särskilt när det gäller rådgivning och annan information av betydelse för hushållens resursutnyttjande och konsumenternas rättsliga ställning. Budgetrådgivningen, medling och tvistlösning har således en viktig funktion. Varu- och serviceförsörjningsfrågor är ett annat viktigt inslag. Det är naturligt att den kommunala verksamheten kan hämta viss vägledning från de mål, medel och prioriteringar som gäller för konsumentverk- samheten i statlig regi. Vidare har den kommunala vägledningen en betydelsefull roll att spela gentemot annan lokal konsumentverksamhet, exempelvis inom föreningslivets ram. Här bör en samverkan kunna medföra ömsesidiga fördelar, liksom en samverkan med bl.a. den lokala handeln. I detta sammanhang vill vi peka på utvecklingen mot ett inrättande av lokala medborgarkontor. Enligt vår mening är det önskvärt att kommuner med ett sådant kontor överväger en samordning av den kommunala konsu- mentverksamheten med verksamheten vid medborgarkontoren. När det gäller den rättsliga rådgivningen, liksom medlings- och tvist- lösningsverksamheten, vill vi understryka vikten av att ett starkt stöd ges av såväl som . Vikten av en verksamhet med inriktning på hushållens problem har kommit att markeras ytterligare genom tillkomsten av den nya skuldsaneringslagen. kan man inte bortse från att den kommunala verksamheten enligt denna lag kan komma att dra resurser från andra konsumentskyddande insatser på nivå. Regeringen anser att det finns skäl att följa utvecklingen i detta hänseende, särskilt i ljuset av att särskilda medel har anslagits engångsvis för administrationen av lagen på det kommunala planet. Ett par remissinstanser har föreslagit att den kommunala konsumentverksamheten skall göras obligatorisk. Denna fråga har diskuterats också tidigare då regering och riksdag behandlat det kommunala engagemanget på konsumentområdet och då avvisats. När riktlinjerna för dagens konsumentpolitik drogs upp pekades som skäl mot ett obligatorium bl.a. på den allmänna strävan att den statliga styrningen av kommunernas verksamhet minskar. Vidare framhölls att de lokala betingelserna kan vara starkt skiftande och behovet i fråga om konsumentverk- samhet därför variera mellan olika kommuner. Slutligen framhölls att en framgångsrik verksamhet förutsätter att kommunen själv är övertygad om värdet av den (prop. 1985/86:121 s. 53). Regeringen anser att dessa skäl mot ett obligatorium är giltiga. Kommunernas medverkan i konsumentpolitiken bör därför också i fortsättningen bygga på frivillighet. Här bortses då från vad som följer av socialtjänstlagen och skuldsaneringslagen. Några remissinstanser tar upp frågan om statsbidrag till vissa delar av den kommunala verksamheten. En remissinstans anser att staten skall betala ersättning till kommunerna när den anlitar deras tjänster. Som regeringen anförde bör en konsumentverksamhet bygga på att kommunen själv anser att en sådan skall bedrivas. Kommunen får därvid göra sina prioriteringar för den frivilliga verksamheten inom de budgetramar som gäller. Regeringen kan inte se något skäl att ge kommunerna särskild ersättning just på detta område. Saken ställer sig däremot annorlunda om staten begär bistånd av en kommun att utföra en arbetsuppgift som i princip åvilar ett statligt organ. Vi har inga invändningar mot att kommunen tar ut ersättning på sedvanliga villkor för detta. måste erinras om att de kommuner som bedriver en konsumentverksamhet alltsedan starten får omfattande stöd från i första hand , både i form av material och på annat sätt. Vi anser att detta är en lämplig ordning också . Men om en kommun tar upp frågan om ersättning från exempelvis för medverkan i en marknadsövervakning bör också det nu berörda förhållandet beaktas. Regeringens bedömning: Staten har ett övergripande ansvar för spelreglerna på marknaden och för att överträdelser av dem beivras. Staten ansvarar också bl.a. för att de åtaganden på konsumentområdet som följer av internationella förpliktelser uppfylls. En effektiv lokal konsumentverksamhet bör få stöd av en aktiv statlig konsumentverksamhet. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 319). Remissinstanserna: Statskontoret delar i stort kommitténs uppfattning om statens roll. anser att de viktigaste områdena för ett statligt konsumentpolitiskt engagemang är myndighetsutövning, produktsäkerhet, budgetrådgivning och skuldsanering. Av samma uppfattning är SAF och . anser inte att kommittén har tydliggjort gränserna för konsumenternas ansvar å ena sidan och samhällets ansvar å den andra. En effektiv konsumentpolitik kräver en tydlig ansvarsfördelning mellan den enskilda konsumenten och staten. Skälen för regeringens bedömning: Statens engagemang på konsumentområdet är omfattande. har ett stort antal statliga institutioner arbetat med konsumentfrågor. verkar många sektorsmyndigheter för konsumentskydd på sina ansvarsområden (se avsnitt 3.1). /KO bevakar konsumenternas ställning på ett brett och övergripande plan. kompletterar verksamheten där med sin tvistlösande funktion. har inrättats för att tolka och tillämpa bl.a. den marknads- rättsliga konsumentskyddande lagstiftningen. Staten medverkar även i andra konsumentskyddande organ såsom och . Staten har också utnyttjat eller främjat användningen av hela skalan av de konsumentskyddande medel som regeringen har redovisat tidigare (avsnitt 6). Frågan är då hur omfattande statens engagemang på konsumentområdet skall vara och vilken inriktning det skall ha. Hur skall gränsen dras mellan den statliga verksamheten och ansvarsområdet för andra aktörer? Vi vill inledningsvis ange tre grundförutsättningar. Den första gäller de mål för konsumentpolitiken som vi har förordat.