prop · GI03220 · 1995-01-01 00:00:00 — överfördes ett stort ansvar för äldrevården från landstingen till primärkommunerna (Ädel-reformen). Ca 60 000 anställda berördes. Administrationen av sjukreseersättningen överfördes från staten till landstingen liksom ansvaret för luftburna sjuktransporter. Landstingen har fått följande större ändringar i den lagstiftning som reglerar deras verksamhet: Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall överföras från landstingen till kommunerna . Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster fick rätt att erhålla ersättning från . Husläkarlagen trädde i kraft . Institutioner för tvångsvård enligt LVU och LVM överfördes från landsting och kommuner till staten . Från gäller bl.a följande förändringar avseende landstingens uppgifter: Staten åtar sig att anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för landsting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande bestämmelser. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjukgymnaster tas bort. Ansvaret för särskolan och särvux skall vara överfört till kommunerna senast 4. Vårdgarantin har förlängts utan särskilt bidrag från staten. 4.3 Anpassning av verksamheten till ekonomiska ramar Av kommunernas utgifter svarar utbildning, vård och omsorg för nära två tredjedelar av kommunernas nettokostnader och denna andel ökar. Driftskostnader för energi, vatten och avfall har minskat i relativ andel. De uppgifter som finns om hur kommunerna anpassat sin verksamhet baseras på årliga enkäter av . En sammanställning redovisas nedan. Tabell 4.3 Beräknad anpassning (procent) av kostnader respektive år Område 1993 1994 1995 Gator och vägar -5,0 -3,7 -3,1 Fritid -5,8 -4,7 -2,2 Kultur -4,2 -2,7 -1,3 -3,6 -2,9 -1,1 Gymnasieskolan -2,1 -1,7 -1,1 Komvux -2,8 -2,5 -1,8 Barnomsorg -3,7 -4,3 -0,3 Individ- och familjeomsorg1 -1,1 -1,5 -1,1 Äldreomsorg -1,7 -2,0 -1,0 Miljö och hälsa -3,6 -3,2 -1,1 1 Exkl. socialbidrag. Källa: - Kommunernas ekonomiska läge, . 4.4 Stora förändringar i organisation och verksamhetsformer Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om ny organisation eller nya verksamhetsformer . Den nya kommunallagen som infördes ger kommuner och landsting stor frihet härvidlag. Under föregående mandatperiod genomfördes förändringar av kommunernas nämndorganisation i av kommunerna. Antalet nämnder minskade genom sammanslagningar. Vilka förändringar som gjorts 1994 finns det ännu ingen fullständig kartläggning av. Enligt en enkät av tidningen är det 113 kommuner som gjort förändringar i sin organisation , antalet nämnder har minskat med 90 och därmed ca 900 ordinarie politiska uppdrag. Även landstingens organisation har genomgått stora förändringar under föregående mandatperiod. Flera olika organisationsmodeller tillämpas. En tydligt tendens är att skilja förtroendemanna- och producentrollerna från varandra. Antalet nämnder och lokala organ minskar. De renodlade primärvårdsnämnderna minskade i antal, delvis som en följd av Ädel-reformen. I knappt hälften av de landsting som fortfarande har lokala organ har dessa getts mer renodlade beställarfunktioner. Utskott/delegationer kopplade till ökar i antal. Även här saknas en överblick över vilka förändringar som gjorts efter höstens val. Kommunfullmäktige kan välja att i vissa nämnder (t.ex. utförarnämnder) sätta in experter i stället för förtroendevalda. I knappt hälften av landets landsting och i en femtedel av kommunerna har det införts eller planeras införas sådana expertstyrelser (Källa: SOU 1993:73 s. 74). Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att den numera präglas av en ökande mångfald. Det finns fyra huvudmodeller för organisationen: -den sektoriella (skolnämnder, fritidsnämnder m.m.) -den territoriella (kommundelsnämnder, primärvårdsnämnder m. -den funktionella (beställarnämnder- utförarenheter m.m.) -den målgruppsindelade (ungdomsnämnder, äldrenämnder m.m.). Den första modellen är vanligast men tillämpas i minskande utsträckning. Det är främst de större kommuner och landsting som inför nya organisationsmodeller. En funktionell organisation i form av beställar-utförarnämnder infördes under förra mandatperioden kommuner. Ett antal kommuner som mer genomgående infört beställarnämnder har frångått dessa medan ett antal kommuner infört mer begränsade inslag, främst inom det tekniska området. Tabell 4.4 Kommuner med beställarorganisation Hela organisationen 29 15 Delar av organisationen 21 65 Källa: Kommun-Aktuellt nr 1/93 och 12/95. Detta sätt att organisera och styra verksamheten i kommunerna är föremål för en aktiv debatt och det redovisas såväl positiva erfarenheter som mer kritiska debattinlägg. En parlamentarisk utredning (Fi 1995:2) har därför tillkallas och utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser (dir. 1994:151). Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor Kommundelsnämnder innebär att en politisk nämnd finns för ett visst geografiskt område där den har ansvar för verksamhet inom olika sektorer såsom skola, fritid, socialtjänst m.m. Endast ett 20-tal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad organisation via kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. Av dessa har 14 en mer heltäckande kommundelsorganisation. Bland dem är och det finns förslag om att även skall inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. Nio kommuner har avvecklat sina kommundelsnämnder. Vart tredje landsting har valt att decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis är en konsekvens av primärvårdsreformen. Stadsdelsreformen i har utvärderats av en forskargrupp vid ledd av professor . Enligt en rapport var det främsta syftet med stadsdelsreformen att stärka den kommunala demokratin. Medborgarundersökningar tyder emellertid inte på att några nämnvärda resultat uppnåtts på närdemokratins område. Positiva bedömningar görs dock vad gäller effektiviteten. Enligt bedömningar av medborgare och personal har dock skillnaderna mellan stadsdelar ökat påtagligt vad gäller servicenivån, servicens kvalitet/fördelning och förtroendet för politiker och förvaltning. Enligt en enkät har 69 kommuner skaffat sig särskilda informationscentraler där allmänheten får en överblick över kommunens verksamhet och en aktiv hjälp att söka och tolka aktuell information. Drygt tio kommuner har tagit ytterligare ett steg och infört medborgarkontor där statliga myndigheter, landsting och kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet med medborgarkontor är att på ett ställe kunna erbjuda medborgarna sam- hällsinformation och service på ett lättillgängligt sätt. En särskild lag (1994:686) finns om försöksverksamhet med medborgarkontor. Enligt denna lag kan en kommun få träffa avtal med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. När det gäller nya verksamhetsformer - som kan kombineras med ovanstående organisationsformer - tillämpas i viss utsträckning: - entreprenader, - resultatenheter, bolagisering och privatisering, - verksamhet med ökat brukarinflytande. Sammanfattningsvis har ett mindre antal kommuner (ca 8-10) under förra mandatperioden gjort så stora förändringar att det kan betecknas som ett systemskifte. I många kommuner är det dock fråga om mer stegvisa förändringar. Av kommunernas totala kostnader gick till entreprenader om man räknar bort byggnads- och anläggningsentreprenader (Källa: , Kommunala tjänsteentreprenader, 1992:4). Variationerna är dock stora mellan kommunerna. Men även inom egenregiverksamheten köps tjänster, hyrs maskiner och görs inköp. I en studie av (Externa resurser i kommunaltekniken, 1993) utgjorde andelen externa resurser i de tekniska verksamheterna . I Svenska Kommunförbundets redovisning av kommunernas ekonomiska läge () anger av de svarande kommunerna att de ökat andelen privat produktion/entreprenad i någon verksamhet. Ökningen av andelen privat produktion beräknas motsvara drygt 3 500 sysselsatta. De flesta kommuner har entreprenader inom den tekniska förvaltningen men spridningen är stor. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan några har nästan all verksamhet i egen regi. När det gäller vård och omsorg är det en minoritet av kommunerna som har entreprenader. Nedan anges några ungefärliga rikssiffror: - missbrukarvård - barnomsorg - skola - äldreomsorg Vissa entreprenader ges till den ideella sektorn. Drygt hälften av de kommunala fritidsanläggningarna drivs exempelvis av annan än kommunen. En orsak till att entreprenadformen inte används mer är - enligt en studie av (Ds 1993:27) - att det saknas entreprenörer och konkurrens. Det kan dels gälla initialskedet då inga tjänsteföretag finns på marknaden. Men det kan också gälla mer långsiktigt, eftersom de leverantörer som inte väljs slås ut från marknaden och producentmonopol kan bildas. Kommunen vill inte heller låsa upp sig i fleråriga avtal, vilket entreprenörerna ofta kräver. Enligt studien uppger förtroendevalda att det kan vara en inskränkning att inte kunna påverka verksamheten annat än vid de tillfällen då avtalen förnyas. Från entrepre- nörssidan framhålls att lönsamheten ofta är dålig och att osäkerheten är stor eftersom spelreglerna snabbt kan ändras. Vid jämförelser med verksamhet i regi finns svårigheter att jämföra anbud, vilket medför att privat verksamhet kan framstå som dyrare. I vissa fall har också den egna verksamheten bedrivits så effektivt att någon ekonomisk vinst inte uppstår. En resultatenhet är en enhet inom en förvaltning som helt eller till största delen är uppdrags/avgiftsfinansierad och vars tjänster köps av beställarnämnder, medborgarna eller andra förvaltningar. Det kan t.ex. vara ett daghem eller en lokalvårdsorganisation. Tre fjärdedelar av kommunerna och alla landsting har infört resultatenheter. Enligt rapporten produktionsformer i verksamhet (Ds 1993:27) ger införande av resultatenheter en bättre produktivitet. Men i en studie av och (KEFU 1993:3) dras slutsatsen att det kan innebära betydande svårigheter att åstadkomma rätt styrsignaler och incitament via internkontrakt. I en studie av (systemskifte i fara, ) konstateras via ett antal fallstudier att införandet av resultatenheter gav en klar kostnadsförbättring jämfört med enheter med enbart budgetansvar. När det gäller bolagisering redovisar (utifrån en enkät ) att drygt hälften av kommunerna och tre fjärdedelar av landstingen har bolagiserat någon verksamhet eller planerar detta. I första hand gäller det lokaler, fastigheter och energi. Det främsta skälet till bolagisering uppges vara att verksamheten därigenom kommer att styras effektivare. En enkät av visar att 35 kommuner överförde verksamhet till kommunala bolag , främst inom det tekniska området. Effekter av bolagisering jämfört med verksamhet i egen regi har studerats av Statskontoret (SOU 1993:48). Denna studie visade att organisationsformen - eller kommunala aktiebolag - inte är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt. Privatisering är ett begrepp som vanligen används när det är fråga om att överföra huvudmannaskapet för verksamhet till annan, t.ex. vid försäljning av ett kommunalt energibolag. av kommunerna har sålt ut anläggningar eller verksamheter . Det är framför allt bo- stadsfastigheter, industrifastigheter och energi eller fritidsanläggningar som har sålts ut (Källa: SOU 1993:90). har i en studie (Ds 1993:27) via en enkät undersökt motiven till privatiseringar. Privatisering är främst ett sätt för kommunerna att frigöra kapital eller att göra sig av med artfrämmande verksamhet, t.ex. hotell. I vissa fall finns dock förväntningar om en effektivisering i samband med privatisering. En studie av (systemskifte i fara, ) visar också att många privatiseringar lett till kostnadsökningar för kommunen även om verksamheten i sig blivit mer effektiv. I de undersökta fallen har dock totalt sett avsevärda effektiviseringar gjorts. Det har funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina barn. Nya former för större frihet att välja producent växer successivt fram. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, daghem, hemtjänstassistent m.m. Inom landstingen kan man fritt välja husläkare, sjukhus och annan vård och landstingsgränserna utgör inte något hinder. Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan, opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. har i rapporten vill vara med och bestämma (Ds 1994:123) redovisat möjligheter och erfarenheter. Ett tjugotal kommuner har infört styrelser eller andra organ för brukare - främst inom skolan (se vidare avsnitt 5.2). 4.5 ökar sin omsättning Antalet kommunala bolag (med ägarandel) har varit relativt . fanns det drygt 1 500 kommunala företag. Däremot har den ekonomiska omsättningen ökat markant i befintliga bolag - från till . Av kommunernas totala verksamhet, uttryckt i kostnader, bedrevs i företagsform. Företagen hade 48 860 anställda. Den dominerande juridiska formen är aktiebolag, drygt 1 000 företag, men det finns även drygt 300 stiftelser. Det är främst inom olika tekniska verksamheter som el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. som kommunerna har företag. Drygt hälften av kommunerna har 2 till 4 bolag. Storstadskommunerna har ca 50 bolag i genomsnitt. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet och vårdområdet förekommer kommunala företag mycket sparsamt. Den bokförda balansomslutningen var . De kommunala företagen förvaltar tillgångar som inte sällan är större än kommunens egen. Företagen representerar sålunda ett väsentligt affärsmässigt åtagande för ägarna. De kommunala bolagen har nästan genomgående en låg soliditet (). Det förekommer i viss utsträckning driftbidrag från kommunen till de kommunala företagen och det är vanligt att kommunen går i borgen för lån. på obestånd avvecklas vanligen genom likvidation men tiotalet bolag har avvecklats genom konkurs. Omfattningen av den kommunala bolagsverksamheten framgår av tabellerna nedan. Tabell 4.5 Den kommunala företags verksamhetens omfattning 1990 1991 1992 1993 19941 Kommun 1 371 1 392 1 429 1 534 1 455 Landsting 76 86 102 107 112 Totalt 1 450 1 478 1 531 1 641 1 567 1 Uppgifterna avser respektive år. Källa: SCB, Kommunernas finanser. Av tabellen framgår att antalet kommunalägda bolag minskat med 79 . Enligt en enkät av Kommun-Aktuellt har minst 74 nya bolag bildats som 28 bolag har avvecklats. Den väntade avregleringen av el-marknaden är en väsentlig orsak till bildandet av nya företag. som bedrivits i stiftelseform har ombildats till aktiebolag med anledning av ny lagstiftning som träder i kraft . En tredjedel av samtliga anställda sysslar med fastighetsförvaltning. Tabell 4.6 Anställda per Antal anställda 1992 1993 1994 Kommunikationer 5 966 5 592 4 461 Park, fritid och kultur 3 718 3 931 2 281 Energi, vatten och avfall 13 787 12 295 12 482 17 251 19 407 16 475 Övrigt 13 077 14 603 13 161 Totalt 53 799 55 828 48 860 Anm.: Uppgifterna avser respektive år. Källa: SCB - Kommunernas finanser. De kommunala företagens ekonomi redovisas numera i ett koncernbokslut för varje kommun. Statsmakterna har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksam- het skall förbättras. I princip samma insynsregler gäller för bolagen som för annan verksamhet (se vidare bilaga 1). 4.6 Antalet anställda minskar Antalet anställda i kommuner och landsting ökade med ca 15 000 personer i genomsnitt. I kommunerna var ökningen ca 10 000 personer och år. Antalet anställda i kommuner och landsting har sjunkit med 111 000 och är ca 1 037 000. Tabell 4.7 Antal anställda i kommuner respektive landsting 1 000-tal 1990 1991 1992 1993 1994 Kommuner1 713 710 748 726 734 Landsting2 435 424 340 319 303 Totalt 1 148 1 134 1 088 1 1 Exkl. tjänstlediga och beredskapsavtalet. 2 Inkl. timavlönade/tjänstlediga. Källa: , . Ökningen för kommunerna beror på att kommunerna övertagit uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-reformen 1992. Räknar man bort dessa huvud- mannaskapsförändringar har minskningen varit ca 1 500 årsarbetskrafter och ca 15 000 årsarbetskrafter. ökade antalet anställda i kommunerna. Ökningen beror bl.a. på att omkring 4 000 anställda inom omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda överförts från landstingen och att kommunerna enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade anställt drygt 4 000 personliga assistenter och anhörigvårdare. Omkring 1 000 personer överfördes till bolag eller andra privata alternativ. Om hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt att kommunerna ökat sina tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat med 3 000-5 000 . I kommunerna har de största relativa minskningarna gjorts beträffande dagbarnvårdare, barnskötare, kommunalarbetare och städpersonal. Det är främst storstadskommuner som minskat sin personal, medan flera landsortskommuner ökat personalen. Det är stora skillnader i personaltäthet mellan kommunerna - små kommuner har flest årsarbetare per invånare. Spridningen i personaltätheten är mellan ca 38 och 105 årsarbetare per 1 000 invånare och anses i första hand bero på verksamhetens omfattning och kvalitet även om andra faktorer kan spela in. Kommunerna svarade för av platserna (60 000) i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder (beredskapsarbete, utbildningsvikariat, arbets- livsutveckling och ungdomspraktik). Beredskapsarbetena har minskat , utbildningsvikariat och har ökat och antalet ungdomspraktikantplatser har varit i stort sett oförändrat. I landstingen har antalet anställda minskat . Hänsyn måste dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från staten och överföring av vårdanställda till kommunerna ). Med hänsyn taget till dessa är minskningen och ca 30 000 anställda. har antalet anställda minskat med ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 beror på huvudmannaskapsförändringar. var minskningen 16 000 varav hälften beror på huvudmannaskapsförändringar. Andelen kvinnor är . Personaltätheten varierar i landstingen inte lika mycket som i kommunerna. Flertalet landsting har mellan 60 och 80 anställda per 1 000 invånare. 5 Den kommunala demokratin 5.1 demokrati i utveckling Kommunen är en obligatorisk gemenskap vars verksamhet syftar till att gagna dess medlemmar. Med medlemsskapet följer rättigheter och skyldigheter. Rätten att delta i kommunala val och folkomröstningar, rätten att behandlas lika med andra kommunmedlemmar, att kunna överklaga beslut och att få insyn i verksamheten är grundläggande liksom skyldigheten att betala skatt. Kommunerna skall via demokratiska processer fånga upp och förverkliga medborgarnas önskemål och krav inom ramen för den kompetens de givits av statsmakterna. Något entydigt sätt att mäta eller värdera den lokala demokratin finns inte. Det finns dock fog för att hävda att de grundläggande demokratiska kraven tillgodoses väl. Men det finns också redovisat olika problem, vilket flera forskare pekat på. Exempel på slutsatser som framförts är att representativiteten är dålig för vissa grupper, deltagandet i den politiska processen minskar, nya former för inflytande efterfrågas och allmänhetens förtroende för sina förtroendevalda är enligt attitydundersökningar lågt. Några av de problem som uppmärksammats kan påverkas via lagstiftning men andra hör i första hand samman med de problem som de politiska partierna har med representativitet, förankring och medborgarkontakt. Det pågår ett omfattande forskningsprogram om offentlig verksamhet i ett medborgar- och demokratiperspektiv (se vidare avsnitt 7). Någon entydig och sammanfattande bild av hur tillståndet är för den lokala demokratin är svår att göra - mätmetoder och angreppssätt rymmer ett visst mått av bedömningar. Att belysa läget för ett visst verksamhetsår måste därför ske genom att vissa indikatorer och utvärderingar redovisas och genom att spegla något av den debatt som kontinuerligt förs. avslutade sitt arbete och redovisade då sitt huvudbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Enligt kommitténs bedömning har förutsättningarna för den lokala demokratin förändrats . Medborgarnas attityder till det politiska systemet har blivit mer negativa, medan attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv. Krav ställs på en direkt kommunikation mellan medborgarna och deras valda ombud, större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre möjligheter till att direkt påverka både politik och service. Eftersom medborgarna i ökad utsträckning väljer mer direkta former för påverkan på den kommunala verksamheten, är det enligt kommittén naturligt att det skapas nya former för inflytande i denna riktning. Regeringen har tillsatt en kommitté som bl.a. skall belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analysera förändringen i ett demokratiskt perspektiv. Valdeltagandet 1994 sjönk jämfört med och är nu . I sju försökskommuner provades ett nytt system för personval. Erfarenheterna av detta utvärderas, men enligt preliminära uppgifter har av väljarna utnyttjat möjligheten att kryssa för namnet på den kandidat som man vill ha vald. I dessa sju kommuner är det sex personer som tagit sig in i fullmäktige med hjälp av kryss i personvalet. I något fall har den personen inte varit beredd att inta sin plats i fullmäktige. Minskningen av antalet nämnder har medfört att antalet förtroendeuppdrag (inkl. ersättare) minskade under förra valperioden med 7 800 (). Preliminära uppgifter tyder på en mindre minskning . Analys från det senaste valet saknas . Antalet kommunfullmäktigesammanträden har också minskat genom kommunallagens möjligheter till delegering av ärenden från fullmäktige. Materialet för landstingen är knapphändigt men antalet ledamöter har också minskat under de två senaste valperioderna. Antalet uppdrag per förtroendevald ökade 1991 från 1,4 till drygt 1,5. Motsvarande uppgifter för finns ej tillgängliga. Antalet politiker (förtroendevalda med kommunala uppdrag) per 1 000 invånare varierar mellan kommunerna från ca 2 till över 10. Små kommuner har fler politiker per invånare än större. Kommuner med beställlar/utförarorganisation har färre politiker per invånare och kommuner med kommundelsorganisation har fler politiker per invånare. Ca en tredjedel av fullmäktigeledamöterna på såväl kommunal- som lands- tingsnivån lämnar sina uppdrag mellan två val. Antalet heltidsengagerade politiker i primärkommunerna under förra valperioden var ca 550 i kommuner och ca 140 i landsting. I 10 kommuner - de flesta små - saknades heltidsengagerade. Uppgifter för saknas men enligt en undersökning av arbetar kommunstyrelsens ordförande full tid i alla utom åtta kommuner. De valda politikerna avviker i vissa avseenden från väljarkåren. Det finns enligt olika undersökningar - som redovisat - en underrepresentativitet för ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare bland de förtroendevalda (gäller ). Bland heltidsengagerade kommunpolitiker var andelen kvinnor t.ex. . Andelen utländska medborgare i kommun- och var . av ledamöterna i är . Undersökningar visar att kvinnor, arbetare och invandrare något förbättrat sin position i de politiskt valda församlingarna medan unga har fått en sämre position. Kvinnorepresentationen ökade i fullmäktigeförsamlingarna efter det senaste valet från (1991) till (1994). Andelen kvinnliga nämndordförande har ökat från (1991) till (1994). I kommunstyrelsen är det dock av ordförandena som är kvinnor. Vissa tidigare utredningar (och ) har pekat på att det är svårt för enskilda och grupper att i vissa sammanhang påverka den offentliga verksamheten och att stora skillnader finns mellan olika grupper (arbetare, ungdomar, kvinnor m.fl.).