prop · GI03228 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:228 Regeringen överlämnar denna proposition till . Mästarbrev är ett kompetensbevis som får tilldelas förtjänta och skickliga hantverkare i ett visst yrke. I propositionen läggs fram förslag till en lag om mästarbrev för hantverkare. Enligt förslaget får regeringen rätt att meddela föreskrifter om mästarbrev. Vidare föreslås att regeringen skall få överlämna till en eller flera hantverksorganisationer att pröva frågor om att utfärda och återkalla mästarbrev. Ett sådant överlämnande kräver att organisationen bedöms kunna utföra uppgifterna sakligt och opartiskt samt även i övrigt på ett sådant sätt att mästarbrevens anseende som kompetensbevis upprätthålls. och Hantverks- och Småföretag har till regeringen anmält att de avser att ombilda det nuvarande Hantverksråd till ett organ där alla rikstäckande organisationer med hantverksanknytning kan delta på lika villkor. I propositionen uttalar regeringen sin avsikt att överlämna åt Hant- verksråd att pröva frågor om mästarbrev, under förutsättning att det ombildade rådet uppfyller lagens krav. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 4 2 Lagtext.................................. 4 3 Ärendet och dess beredning .............. 5 4 Bakgrund................................. 5 4.1 ursprung............... 5 4.2 Hantverksorganisationers rätt att utfärda mästarbrev............... 6 4.3 Nuvarande hantverksorganisationer.... 6 4.3.1Företagarnas .. 6 4.3.2Sveriges Hantverksråd........... 7 4.3.3Mästarbrevsnämnden.............. 7 4.3.4Sveriges Hantverks- och Småföretag...................... 8 5 Gällande bestämmelser.................... 8 5.1 Mästarbrevskungörelsen............... 8 5.2 Gesällbrev........................... 9 5.3 Lagstiftningen i andra länder........ 9 6 Fortsatt offentligrättslig reglering..... 10 7 Beslut om mästarbrev..................... 12 8 Rätt att utfärda mästarbrev m.m.......... 17 9 Författningskommentar.................... 18 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Mästarbrev för hantverkare ()......................... 21 Bilaga 2 Lagförslag i utredningsbetänkandet Mästarbrev förhantverkare ()......................... 22 Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden över betänkandet Mästarbrev för hantverkare (1994:53)............ 23 Bilaga 4 Lagförslag som remitterats till Lagrådet ............................ 30 Bilaga 5 Lagrådets yttrande................... 31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............................... 32 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om mästarbrev. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om mästarbrev för hantverkare Härigenom föreskrivs följande. 1 § Mästarbrev är ett kompetensbevis som efter ansökan får tilldelas förtjänta och skickliga hantverkare i ett visst yrke. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om mästarbrev. 3 § Regeringen får överlämna till en eller flera hantverksorganisationer att pröva frågor om att utfärda och återkalla mästarbrev. Uppgiften får överlämnas endast till organisationer som bedöms kunna utföra den sakligt och opartiskt samt även i övrigt på ett sådant sätt att mästarbrevens anseende som kompetensbevis upprätthålls. 4 § En hantverksorganisation som har rätt att utfärda och återkalla mästarbrev skall lämna den myndighet som regeringen bestämmer de upplysningarom sin verksamhet som myndigheten begär. 5 § En hantverksorganisations beslut om att inte tilldela en sökande mästarbrev eller att återkalla ett mästarbrev får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I fråga om överklagande av en hantverksorganisations beslut tillämpas bestämmelserna i 23-25 och30 §§ förvaltningslagen (1986:223). Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om rätt att utfärda mästarbrev för hantverkare (dir. 1993:142). Med stöd av bemyndigandet förordnades rättschefen att vara särskild utredare. Utredningen antog namnet (Ku 1994:01). Bakgrunden till uppdraget var att bl.a. Hantverks- och Småföretag till regeringen gjort en framställning om att tillerkännas rätt att utfärda mästarbrev samt ett beslut av av innebörd att det nuvarande systemet med att utfärda mästarbrev inte är förenligt med konkurrensintresset. lade fram betänkandet Mästarbrev för hantverkare (1994:53). Utredningens sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 3. Under ärendets beredning har överläggningar skett med företrädare för berörda intressenter. och Hantverks- och Småföretag har i en gemensam skrivelse till regeringen anmält att de avser att ombilda det nuvarande Hantverksråd till ett organ där alla rikstäckande organisationer med hantverksanknytning kan delta på lika villkor. Uppgiften avses bl.a. vara att utfärda mästarbrev för hantverkare. Frågor om hantverk hör fr.o.m. till ansvarsområde. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har inte haft några erinringar mot förslaget. Lagförslaget i pro- positionen har dock på några punkter redaktionellt ändrats i förhållande till det till Lagrådet remitterade förslaget. Genom fabriks- och hantverksförordning avskaffades skråväsendet. bildades i varje stad hantverksföreningar för att främja hantverkets förkovran och för att sköta hantverkarnas gemensamma angelägenheter. Rätten att öppna hantverksverkstad och ha gesäller eller lärlingar som arbetskraft krävde fortfarande att innehavaren "förvärvat mästerskap i yrket". Genom näringsfri- hetsförordningen infördes i det närmaste fullständig näringsfrihet; mästerskapsbestämmelserna och skyldigheten att tillhöra hantverksföreningar upphörde. Många hantverksföreningar var dock angelägna om att det skulle införas lagstadgade kompetensvillkor för den som önskade idka näring. hantverkssakkunniga fick till uppgift att utreda bl.a. frågan om uppställande av legala kompetensföreskrifter för rätten att idka hantverk. De hant- verkssakkunniga föreslog en långtgående sanering av hantverket genom en frivillig kompetensreglering, mästarbrevet, som skulle kunna tilldelas med stöd av en statlig mästarbrevskungörelse. Utredningens förslag resulterade i att Kungl. Maj:ts kungörelse (1940:873) om mästarbrev för hantverksutövare utfärdades. Kungörelsen ersattes av kungörelsen (1973:596) om mästarbrev för hantverksutövare. 4.2 Hantverksorganisationers rätt att utfärda mästarbrev () bildades som en av de första hantverksorganisationerna. SHO började att anordna mästarkurser på försök och att utfärda egna kompetensdiplom som benämndes mästarbrev. Genom kungörelsen angående mästarbrev för hantverksutövare fick SHO rätt att ge ut mästarbrev. I den nya kungörelsen om mästarbrev för hantverksutövare tillerkändes hantverks- och industriorganisation (SHIO), i vilken SHO ingick, rätten att tilldela hantverkare mästarbrev. SHIO gick samman med . Kungörelsen ändrades därför på så sätt att hantverks- och industriorganisation - Familjeföretagen (SHIO-Familjeföretagen) fick rätt att utfärda mästarbrev (SFS 1979:42). Kungörelsen ändrades på nytt då rätten att utfärda mästarbrev över- fördes till Småföretagens (SFS 1987:57) och då rätten överfördes till (SFS 1991:954). Även sistnämnda ändringar föranleddes av organisationsförändringar och namnändringar hos de berörda organisationerna. Småföretagens och bildade (). FR är enligt sina stadgar en ideell näringspolitisk organisation, partipolitiskt obunden, som skall verka för enskild företagsamhet grundad på marknadsekonomi under socialt ansvar bl.a. genom att slå vakt om enskild äganderätt, näringsfrihet, fri konkurrens och rättssäkerhet. Organisationen skall främja yrkesutbildning och yrkesskicklighet inom hantverk och andra näringsgrenar. är uppbyggd dels av distrikt som företräder anslutna lokalföreningar, dels av branschförbund, som inom riksorganisationen företräds av ett representantskap. Organisationens beslutande organ är kongress och riksstyrelse. Medlemskap i organisationen kan enligt stadgarna ges till företagare och andra enskilda personer som delar organisationens grundläggande värderingar. Företagaren blir medlem i en lokalförening eller, i kommuner där lokalföreningar saknas, direkt i distriktet. företräds av riksstyrelsen som har sitt säte i . Styrelsen utgörs av ordföranden, vice ordföranden och ytterligare 18 ledamöter. Organisationen har 66 000 direktanslutna och ytterligare 30 000 branschanslutna företag. Hantverksråd, som före hette Centrala , bildades av SHIO-Familjeföretagen efter att statsmakterna avvisat tanken på att bilda en statlig hantverksorganisation men förklarat sig villig att stödja privata initiativ. Rådet, som finns i och organisatoriskt hör till FR, har till huvuduppgift att initiera, stimulera, stödja samt bevaka in- satser inom hantverkssektorn i . handlägger samtliga ansökningar av mästarbrev på uppdrag av FR. har en styrelse med sex ordinarie ledamöter varav tre ledamöter är utsedda av FR och en vardera av Stiftelsen , Branschförbundens representantskap och (). och Branschförbundens representantskap är organ knutna till FR. Som tidigare nämnts avser och Hantverks- och Småföretag (se avsnitt 4.3.4) att ombilda , varvid de två organisationerna skall delta på lika villkor i verksamheten och även medge att andra rikstäckande hantverksorganisationer kommer att kunna delta. Bestämmelser om finns i kungörelsen om mästarbrev för hantverksutövare. Nämnden består av fyra ledamöter och fyra ersättare. Två av ledamöterna utses av , varav en skall vara nämndens ordförande, en av och en av styrelsen för finns i där man har lokaler gemensamma med Hantverksråd. På kansliet finns bl.a. en sekreterare som arbetar på uppdrag av både nämnden och . utreder kvalifikationerna hos dem som söker mästarbrev. På grundval av denna utredning tillstyrker eller avstyrker nämnden ansökningar. Nämnden har kontinuerlig kontakt med yrkesförbund och branschorganisationer och i samverkan med dem tar nämnden fram aktuella provbestämmelser för mästarbrev och reviderar bestämmelserna. Nämnden skapar normer och riktlinjer för vilka kunskaper som krävs i t.ex. bokföring och kalkylering (kostnads- och prisberäkning). Vidare vidtar nämnden åtgärder mot vilseledande marknadsföring t.ex. om någon i annonsering felaktigt uppgett sig ha ett mästarbrev. 4.3.4Sveriges Hantverks- och Småföretag Hantverks- och Småföretag (SHS) är en sammanslutning av lokala föreningar för hantverks- och småföretag inom enskilt näringsliv. Organisationen bildades , men bygger på erfarenheter och traditioner från f.d. SHIO och Småföretagens . Målsättningen är att SHS skall arbeta partipolitiskt obundet i förtroendefullt samarbete med myndigheter, bransch- och yrkesföreningar samt andra organisationer. Organisationen skall också verka för en enskild företagsamhet grundad på marknadshushållning under socialt ansvar och därigenom slå vakt om ekonomisk frihet, enskild äganderätt och rättssäkerhet. SHS skall enligt sina stadgar särskilt värna om de minsta hantverks- och småföretagen, främja yrkesutbildning och yrkesskicklighet samt skapa förståelse för småföretagens betydelse för landets ekonomi och för en me- ningsfull sysselsättning samt arbeta för att skatteregler och övrig lagstiftning får sådan utformning att småföretagen kan bestå och utvecklas. Årsmötet är riksorganisationens beslutande organ. Det utgörs av ombud för anslutna lokalföreningar. Riksstyrelsen, som leder och övervakar organisationens verksamhet, består av organisationens ordförande, vice ordförande samt ytterligare fyra ordinarie ledamöter valda av årsmötet. Till organisationen är omkring 30 föreningar och 5 branschförbund anslutna, vilket enligt SHS motsvarar drygt 7 000 företag. Enligt 1 § kungörelsen om mästarbrev får mästarbrev tilldelas förtjänta och skickliga hantverksutövare i ett visst yrke. Det är FR som beslutar om tilldelande av mästarbrev efter yttrande från . Mästarbrev får enligt 4 § tilldelas den som inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § , har arbetat i det yrke som mästarbrevet avser, har förvärvat skicklighet och erfarenhet samt har kunskaper i kalkylation och bokföring. Möjlighet finns för organisationen att efter framställning av tilldela någon mästarbrev trots att denne inte uppfyller de föreskrivna villkoren. Enligt 7 och 8 §§ får organisationen, efter tillstyrkan av , återkalla ett mästarbrev. Detta får ske, om innehavaren av brevet i utövande av sitt yrke gjort sig skyldig till brottsligt förfarande, visat uppenbar vårdslöshet eller bristande skicklighet eller om han inte uppfyller de särskilda villkor som föreskrivs för tilldelande av mästarbrev. Detta är enligt FR mycket ovanligt och kan endast komma i fråga om någon innehavare sysslat med olagliga affärer, haft "svart" arbetskraft eller fått ett flertal anmälningar mot sig på grund av dåligt utförda arbeten. Organisationen får enligt 10 § ta ut avgift vid ansökan om och tilldelande av mästarbrev. Enligt 11 § kan den som obehörigen utger sig för att inneha mästarbrev dömas till böter, om inte gärningen är belagd med straff i . Organisationens beslut att avslå en ansökan om mästarbrev eller att återkalla mästarbrev kan överklagas till . Mot verkets beslut i ett sådant ärende får talan inte föras. har det utfärdats mellan 142 och 333 mästarbrev inom ett 80-tal olika hantverksyrken. En viss nedgång har skett . är ett kompetensbevis som erhålls efter avlagt gesällprov. Någon författning som reglerar utfärdandet av gesällbrev finns inte. FR har även beslutat angående gesällbreven men SHS har börjat utfärda egna gesällbrev. Under FR:s handläggning hanteras gesällbreven på så sätt att branschförbunden föreslår bestämmelser för proven. beslutar om provbestämmelserna samt vilken längd på utbildningen som skall krävas, tre eller . Provet avläggs under senare delen av utbildningen och kontrolleras och granskas av respektive branschorganisation. Ansökan om gesällbrev, gransk- ningsprotokollet och intyg om utbildning skickas till som sköter den praktiska hanteringen av FR:s gesällbrev. Brev kan därefter utfärdas av FR. Själva utdelandet av gesällbrevet sker ofta hos den lokala föreningen under festligare former. Det utfärdas ca 1 500 gesällbrev inom ett 60-tal olika hantverksyrken. 5.3 Lagstiftningen i andra länder Gesäll- och mästarbrev finns i ett flertal länder i men reglerna skiljer sig starkt åt. I har hantverk hög status och landet har en mycket välorganiserad hantverkssektor. Hantverksutövare är anslutna till någon av de ca 45 hantverkskammare som finns i landet. Enligt tysk hantverkslag får bara personer som är inskrivna i hantverkskamrarnas yrkesregister utöva något av de över 100 hantverksyrken som finns förtecknade i registret. Gesällbrev krävs för detta. Kraven för att få gesäll- och mästarbrev finns reglerade i författningar. Minst utbildning och godkänt gesällprov krävs för att få gesällbrev. Mästarbrev kan utfärdas till den som har arbetat i sitt yrke efter gesällprovet och som avlagt mästarprov. mästarbrevssystem påminner om det tyska. I finns olika kompetensbevis för hantverkare, bl.a. mästarbrev. Systemet styrs inte av författningar. Mästarbrev finns även i . Av de andra nordiska länderna har endast utvecklat system med mästarbrev. Reglerna om mästarbrev finns fastslagna i en lag . Mästarprovsbestämmelser finns i ca 50 olika yrken. Enligt bestämmelser i lagen får endast den som har mästarbrev rätt att kalla sig mästare. Det finns en som handlägger och utfärdar mästarbrev samt har hand om ett mästarbrevsregister. Nämnden är en offentlig nämnd med ledamöter från Närings- och , en arbetstagarorganisation och en arbetsgivarorganisation. Nämndens sekretariat är knutet till en arbetsgivaror- ganisation. För att få använda sig av mästartiteln skall hantverkaren vara registrerad i mästarbrevsregistret. har tidigare haft gesäll- och mäs- tarbrev men ersatte dessa med olika yrkesexamina. I kan den som innehar gesällbrev eller har likvärdig utbildning enligt 17 § näringslagen kalla sig "mester". Mästartiteln är på så sätt skyddad. Traditionellt mästarbrev finns inte. 6 Fortsatt offentligrättslig reglering Regeringens förslag: Systemet med att utfärda mästarbrev skall även i fortsättningen regleras i offentligrättslig ordning för att garantera kvali- teten på mästarbrevet och för att säkerställa det svenska mästarbrevets konkurrenskraft i andra europeiska länder. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Kammarrätten i samt alla hantverks- och branschorganisationer som yttrat sig över betänkandet delar utredningens uppfattning att en offentligrättslig reglering av mästarbrevet skall finnas kvar. Statskontoret, () och avstyrker förslaget. Statskontoret anger att verksamheten med mästarbrev bör prövas i enlighet med regeringens generella ambitioner att minska det statliga åtagandet i verksamheter som inte bedöms vara statliga angelägenheter och att det därför inte finns motiv för ett fortsatt offentligt åtagande eller en fortsatt statlig reglering när det gäller mästarbrev. RRV ifrågasätter det allmännas medverkan i en reglering för att utfärda mästarbrev och anser att det saknas ett vitalt allmänt skyddsintresse som kan motivera en offentlig reglering. vidhåller sin tidigare negativa inställning till att mästarbrevssystemet skall vara offentligrättsligt reglerat och anser att utredningen inte tillräckligt har motiverat varför systemet skall ha offentligrättslig karaktär, speciellt mot bakgrund av att utfärdandet av gesällbrev inte har ansetts behöva regleras i författning. Verket saknar även en analys av förutsättningarna för näringslivets organisationer att själva svara för systemet. Verket kan dock acceptera någon form av offentlig reglering om en sådan behövs för att svenska företagare inte skall diskrimineras så vitt gäller möjligheten att arbeta inom hela EES-området. Skälen för regeringens förslag: har sitt ursprung i medeltiden och kan ses som en del av vårt kulturarv. Många myndigheter och näringslivsorganisatoner anser att mästartiteln alltjämt fyller en funktion som kompetensbevis. Det sker genom att den underlättar för konsumenterna att bedöma kvaliteten i de tjänster som olika hantverkare erbjuder. Välinformerade konsumenter och information om de utbjudna varornas och tjänsternas innehåll och kvalitet är viktiga förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på en marknad. Bakgrunden till att mästarbreven är författningsreglerade är den kontroll från det allmännas sida som har ansetts nödvändig för att breven skall få en auktoritativ prägel. Det frågan nu gäller är statens fortsatta roll beträffande mästarbreven. Synen på offentligrättsliga regleringar med avseende på näringslivet har dock förändrats . Åtgärder har vidtagits för avreglering och konkurrens i många samhällssektorer. Det kan ifrågasättas, om det allmänna över huvud taget skall vara engagerat i en fråga av denna karaktär, och bl.a. har ansett att mästar- brevskungörelsen skall upphävas utan att ersättas av någon ny reglering. Regeringen finner att staten på visst sätt bör medverka även i fortsättningen. De berörda organisationerna har också tydligt förklarat sig önska statlig medverkan. Hantverksorganisationerna är således ense om att en offentligrättslig reglering är nödvändig för att mästarbrevet skall bibehålla sin kvalitet och kan medverka till att stimulera kompetensutveckling och yrkesskicklighet. kvalitet är också av intresse från konsumentskyddssynpunkt. Frågan om konkurrensneutralitet får nu sin lösning genom att Hantverksråd ombildas till en organisation där alla kan delta på lika villkor. Det finns ett flertal EG-direktiv om ömsesidigt erkännande av examina som är bundet av, bl.a. rådets direktiv /51/EEG av om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i direktiv /48/EEG (EGT nr L 209, 24.7.1992, s. 25, Celex 389 LU T 0048). Syftet med dessa direktiv är att garantera en fri arbetsmarknad inom med- lemsländerna och att undanröja regler som är till hinder för en fri rörlighet. Att bestämt klarlägga vilken betydelse en offentlig reglering kan ha i in- ternationella sammanhang är svårt. De nämnda direktiven bör dock tolkas så att ett annat EU-land formellt sett inte behöver godkänna ett svenskt mästarbrev eller i övrigt behandla svenskar med mästarbrev gynnsammare än svenskar utan en sådan handling. Ett författningsreglerat mästarbrev kan dock i praktiken innebära en viss hjälp för en svensk hantverkare som söker arbete inom EU. Bl.a. mot denna bakgrund kan en offentligrättslig reglering av mästarbrevet vara av värde för hantverkarna i deras marknadsföring. Det bör dock ånyo understrykas att en svensk mästartitel som sådan knappast påverkar etableringsmöjligheten för svenskar i EU-länder med formella etableringskrav. I sådana fall gäller särskil- da EU-regler. Sammantaget anser regeringen således att skälen för en offentligrättslig regle- ring är så starka att en sådan bör finnas även i fortsättningen. Det bör dock i stor utsträckning överlåtas åt de berörda organisationerna att inom en sådan offentligrättslig ram utforma verksamheten. 7 Beslut om mästarbrev Regeringens förslag: Frågor om mästarbrev regleras i en särskild lag, eftersom det är fråga om myndig- hetsutövning. Med stöd av lagen ges regeringen rätt att meddela föreskrifter om mästarbrev och att utse enskilda organ att besluta om dem. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig angående frågan om myndighetsutövning, Kammarrätten i , Statskontoret och i delar utredningens uppfattning. anser att, när ett överlämnande av förvaltningsuppgift sker till ett enskilt organ, det är väsentligt att man i lag så långt det går ger konkreta uppgifter om uppgiftsmottagaren. Nämnden konstaterar dock att utredningens uppfattning att uppgiftsmottagaren inte behöver konkret anges har stöd i lagstiftningspraxis. Kammarrätten delar utredningens uppfattning att regeringen kan ges bemyndigande att meddela föreskrifter och att avgifterna är av sådan karaktär att de faller inom regeringens restkompetens. Kammarrätten och avstyrker förslaget att en hantverksorganisation skall besluta om provbestämmelserna och framhåller att provbestämmelserna är av sådan karaktär att utfärdandet av dem inte kan delegeras till ett privaträttsligt organ utan att det bör ankomma på en myndighet att fastställa fordringarna. Skälen för regeringens förslag: Som har redovisats i det föregående härrör regleringen av mästarbrevsfrågan . Den nuvarande kungörelsen är . har en ny regeringsform tillkommit och formerna för offentligrättsliga åligganden stramats upp. Om en ny reglering skall införas måste denna göras i de former som den nya regeringsformen kräver, dvs. ställning måste tas till om några delar av regleringen kräver lagform. En utgångspunkt bör som nämnts vara att så få regler som möjligt bör beslutas av det allmänna, så att organisationerna själva i största möjliga utsträckning får ha hand om förfarandet. Detta kräver att ställning tas till frågan om det är myndighetsutövning eller ej att utfärda och återkalla mästarbrev, i vilken form provbestämmelserna skall fastställas och vem som skall bestämma avgifter. roll måste också klargöras. Regeringen behandlar dessa frågor i tur och ordning. Regeringen kan överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda organ. Att utfärda och återkalla mästarbrev är en förvaltningsuppgift. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, krävs enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) att det sker med stöd av lag.