prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Den nuvarande anknytningen till naturresurslagen i andra lagar bör ses över och anpassas till regelsystem. Regeringen avser att återkomma med förslag i denna fråga i samband med kommande förslag om följdlagstiftning till miljöbal- ken. Regeringens förslag: Lokaliseringsfrågorna behandlas i ett sammanhang i balken.Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att förutom naturresur- slagstiftningens lokaliseringsregler skall valet av plats utgöra en del av de allmänna aktsamhetsreglerna. För lokalisering av miljöfarlig verksamhet har kommittén föreslagit att den frågan dessutom regleras särskilt i samband med andra föreskrifter i om sådan verksamhet. Remissinstanserna: framhåller att lokaliseringsregler på flera olika ställen i balken inte ger systemet den enhetlighet som bör eftersträvas. Skälen för regeringens förslag: Naturresurslagen har varit avsedd att fungera som ett planeringsinstrument men har kommit att fungera som en paraplylag också för miljöintressena. Denna förskjutning av lagens tillämpning har märkts särskilt och framgår inte minst av det förhållandet att i de fall regeringen har förbehållit sig rätten att tillåtlighetspröva en planerad anläggning, har miljöfrågorna varit avgörande för regeringens ställningstagande. Hushållningsreglerna, som är av övergripande karaktär, fogas till balken som en andra avdelning. I denna avdelning ingår också föreskrifter som har en naturlig anknytning till hushållningsbestämmelserna som miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar. Balkens andra avdelning rör alltså främst frågor med anknytning till planering och hushållning, frågor där också har en viktig roll att fylla. Det är därför naturligt att ansvaret på myndighetsnivå för de frågor som regleras i den lagen hålls samman med det myndighetsansvar som kan följa på andra avdelning. Hushållningsbestämmelserna i nuvarande lagstiftning kan inte sägas ha fått den framträdande roll i tillståndsprövningen som åsyftades när naturresurslagen kom till. Det finns olika orsaker till detta, men flera av de kompletterande instrument som lagstiftningen förutsatte, nämligen krav på miljökonsekvensbeskrivningar och kommunala översiktsplaner, kom inte till stånd förrän efter naturresurslagens ikraftträdande. gäller dock krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt vad som närmare föreskrivs med stöd av naturresurslagen. Inom kommunerna är arbetet med att upprätta kommunala översiktsplaner i de flesta fall genomfört. Det finns därför anledning att räkna med, att förutsättningarna för att hushållningsbestämmelserna kan få den roll vid prövningen som varit avsedd har förbättrats i avsevärd mån. Det är i detta läge viktigt att hushållningsbestämmelserna i lagtekniskt infogas så att de får det avsedda inflytandet över verksamheter som avser att ta mark och vattenområden i anspråk. Som framgått av avsnitt 4.4.7 vidgas begreppet hushållning i jämfört med dagens betydelse. Denna utveckling är naturlig inte bara utifrån ökade krav på miljöhänsyn utan också mot bakgrund av den utveckling som förutsattes vid naturresurslagens tillkomst om en vidareutveckling av hushållningsbegreppet. Det kan också konstateras att frågorna i det internationella arbetet redan har en naturlig koppling, vilket naturligtvis beror på att många länder genomgår en snabb utveckling på det industriella området och att de därmed ställs inför nya problem i fråga om bevarande och resursutnyttjande. Kommittén har inte föreslagit några ändringar i sak av de hushåll- ningsbestämmelser som finns i naturresurslagen. Som nämnts är det lämpligt att sammanfoga vissa grundläggande avvägningsfrågor i mellan skilda intressen i fråga om främst anspråk på markanvändning. Enligt regeringens mening är det således motiverat att samla regler för avvägning mellan olika intressen i ett kapitel när det gäller val av plats för en verksamhet som tar mark- eller vattenområden i anspråk. De frågor som rör en lämplig lokalisering av en planerad eller pågående verksamhet och som rör miljön omfattas alltså av hus- hållningsbestämmelserna, som också innehåller föreskrifter om skydd och bevarande. Som en följd av detta kan de särskilda lokaliseringsreglerna om miljöfarlig verksamhet utgå ur det kapitlet. Frågor om aktsamhet vid val av plats kan för verksamheter som är av annan karaktär, t. ex. kemikalie- och avfallshantering, förutom de föreskrifter som återfinns i balkens andra avdelning regleras enligt de särskilda aktsamhetsregler som följer av balkens materiella bestämmelser i dessa delar. Regeringen delar alltså bedömning att det i frågor om lokalisering är att föredra att ha en och samma utgångspunkt för prövningen. I fråga om lämplig lokalisering för en verksamhet som omfattas av är det angeläget för regeringen att markera, att en lokalisering av en störande verksamhet i princip skall ske utifrån områdets förutsättningar och verksamhetens behov. Ändringen är alltså motiverad för att markera att planläggningsprincipen skall överensstämma med lokaliseringsprincipen. Avsikten är alltså inte att det skall göras överväganden av annan art än för lokaliseringen av miljöfarlig verksamhet En särskilt viktig fråga när det gäller ianspråktagande av mark- och vattenområden rör prövningen av planerade trafikanläggningar. Detta framstår som naturligt eftersom det är inom detta område som behovet av en väl integrerad planering mellan olika sektorer gör sig särskilt starkt gällande. Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall göras för anläggningar som kräver tillstånd enligt balken. Detsamma skall gälla vid ansökan om dispens från krav på tillstånd. Regeringen får besluta att en miljökonsekvensbeskrivning också skall upprättas i annat fall. Lagtexten bör innehålla föreskrifter om att konsekvenserna för människors hälsa, för miljön samt för hushållningen med mark och vatten till sökt åtgärd skall redovisas. I miljökonsekvensbeskrivningen skall också redovisas möjliga alternativ för lokaliseringen av verksamheten. Allmänhetens inflytande vid utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning skall förstärkas. För att värna om människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten är det viktigt att i större utsträckning utveckla och använda en beslutsteknik där förutsättningarna för miljön beaktas inför beslut av olika slag. En sådan teknik innebär att beslut om åtgärder som var för sig eller som sammantagna med andra åtgärder har stor betydelse för människors hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten m.m. skall grundas på en genomlysning av beslutens konsekvenser för dessa intressen. Internationellt har miljökonsekvensbeskrivningar börjat att tillämpas alltmer. Flera länder, bl.a. , , och har infört bestämmelser i ämnet. EG har antagit ett direktiv (85/337/EEG) om bedömning av inverkan på miljön och vissa offentliga och privata projekt. Medlemsländerna skulle ha anpassat sin lagstiftning till direktivet senast till mitten av . Inom FN:s ekonomiska kommission, ECE, har utformats en konvention, den s.k. , om miljökonsekvensbeskrivningar i fråga om gränsöverskridande miljöstörningar. har anslutit sig till den konventionen. Även inom pågår arbete med ett program för fortsatt samarbete om miljökonsekvensbeskrivningar. I har frågan om miljökonsekvensbeskrivningar aktualiserats . Sålunda infördes i samband med ändringar i miljöskyddslagen krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av den sökta verksamheten. infördes i väglagen krav på att en arbetsplan för byggande av väg även skall innefatta en miljökonsekvensbeskrivning. På grundval av förslag i propositionen (1990/91:90) En god livsmiljö infördes bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i ett nytt 5 kap. i naturresurslagen, NRL. Enligt 5 kap. 1 § naturresurslagen skall en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. samma lag innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom får med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 2 § naturresurslagen regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriva att det i ärenden enligt någon av de s.k. NRL-anknutna lagarna skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Bestämmelser med krav på miljökonsekvensbeskrivningar har också införts i bl.a. vattenlagen, minerallagen samt i . Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i miljö- skyddslagen har ändrats för att överensstämma med övrig lagstiftning som är knuten till naturresurslagen. I förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen) finns krav på miljökonsekvensbeskrivningar för torvlagen, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, kontinentalsockellagen och farledslagen. Utanför NRL-området finns krav på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen om energiplanering, va-lagen, strålskyddslagen och kärntekniklagen. Kravet att en miljökonsekvensbeskrivning skall finnas i en ansökan eller motsvarande vid prövning enligt de NRL-anknutna lagarna är som huvudregel både generellt och obligatoriskt. Det sker ingen förprövning av behovet av en miljökonsekvensbeskrivning, med krav på exempelvis betydande miljöpåverkan, utan varje ansökan skall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall till sin omfattning emellertid stå i rimlig proportion till vad beslutet avser. Ett undantag gäller för där bara vissa typer av detaljplaner med betydande miljöpåverkan skall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning i programskedet. Även utanför naturresurslagen varierar kravet från fall till fall. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning enligt va-lagen grundar sig på en bedömning om betydande miljöpåverkan. Reglerna i och va-lagen om miljökonsekvensbeskrivningar har införts till följd av på grundval av förslag i prop. 1992/93:160 om ändringar i miljöskyddslagen m.m. Undantag från det obligatoriska kravet görs i naturvårdsförordningen där beslutsfattaren i varje enskilt fall skall bedöma om en miljökonsekvensbeskrivning behövs. Detsamma gäller enligt strålskyddslagen och kärntekniklagen. En miljökonsekvensbeskrivning enligt naturresurslagen, va-lagen och lagen om energiplanering skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser. Beträffande strålskyddslagen och kärntekniklagen krävs dock ingen redovisning av inverkan på hushållningen med naturresurser. Både internationellt och i erkänns alltmer värdet av att använda miljökonsekvensbeskrivningar som stöd för en öppen demokratisk debatt i samband med strategiskt viktiga beslut. I detta sammanhang åsyftas då ofta miljökonsekvensbeskrivningar som underlag inför beslut om program-, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. I UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111) anför regeringen att det är angeläget att beskrivningar av miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede av den politiska processen. Sådana beskrivningar bör göras när det gäller program, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. Regeringen anser att beskrivningar av miljökonsekvenserna som allmän regel skall innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk karaktär. Myndigheterna bör be- akta konsekvenserna för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd. Som framgår av UNCED-propositionen avser regeringen att se över regelsystem, som instruktioner, författningar m.m. i syfte att bedöma behovet av miljöanpassning av dessa. När en miljökonsekvensbeskrivning skall göras uppstår frågan hur formaliserad och omfattande den bör vara. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningen skall vara en del av beslutsunderlaget, är det nödvändigt att den föreligger på ett tidigt stadium och sålunda innan de reella besluten i frågan fattas. Det innebär att i de fall en verksamhet innefattar flera av varandra beroende moment måste arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen påbörjas så snart initiativet till hela projektet tagits. Därigenom undviks onödiga begränsningar eller felaktiga lösningar genom för tidiga delbeslut. Den som planerar att genomföra ett projekt bör inleda arbetet med någon typ av förstudie för att skapa en överblick över projektets förutsättningar, vilka alternativa lösningar som är tänkbara och identifikation av de avgörande frågorna. En relevant avgränsning i sak förutsätter vidare att berörda intressen kommer till tals i tidiga skeden i utvecklingen av projektet. Erfarenheter av informella initiativ pekar på fördelar både vad avser effektiv användning av tid, användning av utredningsresurser och projektets slutliga utformning. En miljökonsekvensbeskrivning bör därför utvecklas i takt med beslutsprocessen. Av en miljökonsekvensbeskrivning bör i princip framgå - projektets grund och förutsättningar, - fysiska förändringar som följer av projektet, direkt och indirekt, - väsentliga effekter, - intressen som berörs, - direkta och indirekta konsekvenser för miljö, hälsa och säkerhet samt hushållning med naturresurser och material, som är av betydelse för att göra en samlad bedömning av projektets inverkan, - skadeförebyggande åtgärder som är möjliga och hur de påverkar konsekvenserna, - vilka skadeförebyggande åtgärder som sökanden åtar sig att fullfölja och hur dessa påverkar konsekvenserna, - vilka alternativ som har övervägts, skälen till att de har valts bort samt grunden för val av alternativ, - miljökonsekvenser av alternativa lokaliseringar, - underlagsmaterial som använts och undersökningar som gjorts samt eventuella skäl till varför ytterligare utredning inte har ansetts nödvändig, - metoder som har använts samt osäkerheter som finns i analysen och vem som är ansvarig för bedömningarna, - vilka samråd som har skett, vad som har framkommit och hur det har beaktats i beslutet. Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning bör anpassas till vad som är rimligt med hänsyn till projektets art och omfattning. Vid projekt som är omfattande måste naturligtvis konsekvensbeskrivningen anpassas till det stadium i planeringsprocessen då den kommer att presenteras. En sammanfattning bör finnas som kort och enkelt beskriver de väsentliga slutsatserna, om inte miljökonsekvensbeskrivningen är av liten omfattning. Om det finns möjliga alternativ till den sökta lokaliseringen av en anläggning eller en verksamhet, skall konsekvenserna av en alternativ lösning belysas på ett sådant sätt att ett tillfredsställande beslutsunderlag föreligger. Detta innebär att en jämförelse skall kunna göras mellan de olika alternativen. Av ansökningen skall även framgå vilka förutsättningar som finns för ett beslut om en alternativ lokalisering på den föreliggande ansökan. Genom dessa uppgifter kan beslutsprocessen förenklas till den sökandes förmån.För att en miljökonsekvensbeskrivning skall bli ett bra instrument i beslutsprocessen är det vidare viktigt att uppläggningen och presentationen av den ägnas stor omsorg. Det är viktigt att beskrivningen är överskådlig, lättbegriplig och inte alltför omfångsrik. Detta understryks av att det skall vara möjligt för allmän- heten att ta del av en miljökonsekvensbeskrivning och framföra synpunkter med hänvisning till den. Reglerna om när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är enligt dagens lagstiftning olika beroende på enligt vilken lag en verksamhet skall prövas. Detta förhållande har försvårat möjligheterna att åstadkomma ett enhetligt svenskt system för miljökonsekvensbeskrivningar. Det har även vållat vissa samordningsproblem mellan myndigheterna, då man har utvecklat sina krav på förfarande, arbetsgång och innehåll för miljökonsekvensbeskrivningar. har, efter samråd med och , hos Miljö- och naturresursdepartementet hemställt att vissa oklarheter i nuvarande lagsystem för krav på miljökonsekvensbeskrivningar undanröjs. framför att vissa brister har samband med att kravet på miljökonsekvensbeskrivning finns både i naturresurslagen och i olika speciallagar, utan entydiga hänvisningar till gemensamma grundläggande krav i naturresurslagen med tillhörande förordning. Detta innebär bl.a. att krav på alternativredovisning inte anses kunna ställas med stöd av bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen, naturvårdslagen och väglagen. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är att de skall ingå i besluts- underlaget för att påverka de avvägningar och förhandlingar som föregår ett avgörande av en viss fråga. Miljökonsekvensbeskrivningar kan också medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en allmänt ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i samhället. Det är därför särskilt viktigt att en bedömning av miljökonsekvenserna kommer in i ett tidigt planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor, innan beslut fattas om inriktningen i stort av en viss verksamhet. Ett annat syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att få till stånd en offentlig redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd får på människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser liksom vilka motiv och avvägningar som ligger till grund för projektet. Genom att allmänheten, miljöorganisationer m.fl. får ta del av ett samlat material, ökar deras möjligheter att påverka myndigheter och företag att ta större hänsyn till dessa intressen. Frågan om allmänhetens rätt till inflytande över sin miljö och sitt gemensamma arv uppmärksammas internationellt och behandlas bl.a. i om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Allmänhetens medverkan i ett tidigt skede av arbetet med att färdigställa en miljökonsekvensbeskrivning påverkar med stor sannolikhet både effektiviteten och kvaliteten i beslutsprocessen. Allmänheten har kunskap att tillföra i arbetet och det visar sig ofta att frågor som allmänheten bedömer som angelägna att belysa kommer att få betydelse vid tillståndsprövningen. Möjligheterna för allmänheten att delta i olika skeden av arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning och i beslutsprocessen samt graden av inflytande under arbetet samt inför beslut varierar i olika lagar. I flertalet av de NRL-anknutna lagarna finns bestämmelser om offentliggörande. I 13 § MKB-förordningen föreskrivs att i kungörelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall anges var beskrivningen hålls tillgänglig och att platsen för detta bör bestämmas i samråd med kommunen. Reglerna om allmänhetens rätt att delta i arbetet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning liksom möjligheterna att yttra sig över den bör samordnas och utvecklas. I nästa avsnitt lämnas förslag till hur detta kan ske i . Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om anläggningen kräver tillstånd eller dispens från tillståndskrav enligt miljöbal- ken. Regeringen får föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas också i annat fall. Redan av lagtexten skall framgå att alternativ till sökt åtgärd skall redovisas. En miljökonsekvensbeskrivning skall föregås av samråd med myndigheter, sakägare och allmänhet. Allmänhetens inflytande vid utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning skall förstärkas. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att en konsekvensbeskrivning skall ingå även vid anmälningar enligt balken. Också i andra fall vid tillämpningen av balken och vissa andra lagar, när det är fråga om åtgärder som kan befaras medföra betydande påverkan på människor, miljön eller resurshushållningen, skall en konsekvensbeskrivning upprättas. Remissinstanserna: Många remissinstanser anser att kommitténs förslag om konsekvensbeskrivning i anmälningsärenden är onödigt betungande. i läns län anser den föreslagna lagtexten bör byggas ut så det framgår vilka krav man skall ställa på konsekvensbeskrivningen som dokument. i däremot stöder kommittén i dess uppfattning att det enskilda ärendet skall vara styrande för en miljökonsekvensbeskrivnings omfattning och djup. understryker att beslutsmyndigheten skall ha möjlighet att bestämma vilket beslutsunderlag som skall krävas i varje enskilt ärende. , , är kritiska mot kommitténs förslag i fråga om vilka ärenden som skall kräva en miljökonsekvensbeskrivning. Förslaget kan enligt LRF leda till att en konsekvensbeskrivning kommer att krävas "i stort som smått". Skälen för regeringens förslag: En viktig fråga är i vilken form regler om miljökonsekvensbeskrivningar skall knytas till . Genom att också naturresurslagens regelsystem föreslås ingå i balken är det naturligt att införa bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskrivningar och andra hithörande frågor i själva balken. En miljökonsekvensbeskrivning är ett dokument som skall möjliggöra en objektiv och samlad bedömning av den planerade anläggningens, verksamhetens eller åtgärdens inverkan på människors hälsa, på miljön samt hushållningen med mark, vatten och material. En miljökonsekvensbeskrivning enligt bör enligt regeringens mening bygga på de kriterier som angetts i föregående avsnitt. Miljökonsekvensbeskrivningar har således en central roll i samordningen mellan frågor som rör miljöskydd och markanvändning vid tillståndsprövning enligt . Hushållningsregler och bestämmelser om miljökvalitetsnormer enligt kap. 3, 4 och 6 skall iakttas vid tillståndsgivningen och ett projekts förenlighet med dessa bestämmelser bör därför framgå av en miljökonsekvensbeskrivning enligt vad som föreskrivs i balken. Möjligheterna att använda miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för en bred och långsiktig bedömning av konsekvenserna för människors hälsa, för miljön samt för hushållning med mark och vatten m.m. och med naturens resurser i samband med översiktsplanering och regionplanering utvecklas kontinuerligt av kommuner och länsstyrelser. Det är dock mindre lämpligt att genom detaljartade föreskrifter reglera innehållet i en konsekvensbeskrivning. I sämsta fall skulle detta kunna leda till en begränsning av möjligheterna att fånga de specifika konsekvenserna av t.ex. ett i olika delar sammansatt projekt. Vad gäller den lagtekniska avgränsningen av de beslutsprocesser i vilka miljökonsekvensbeskrivningar ingår som underlag bör, som kommittén föreslagit, en begränsning göras till sådana planerings- och beslutsprocesser som regleras i nuvarande markanvändnings- och miljölagstiftning eller på annat sätt är direkt författningsreglerade. Kravet på konsekvensbeskrivningar bör dock utsträckas i jämfört med den reglering som finns . Regeringen anser att konsekvensbeskrivningar i princip bör upprättas i alla ärenden som kräver tillstånd enligt . Detta innebär att också dispensprövningar kan omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivning. I likhet med remissinstanserna anser regeringen dock att det normalt i ärenden som är av den karaktären, att det är tillräckligt med en anmälan, inte skall krävas en konsekvensbeskrivning. I vissa tillståndsärenden, när det klart saknas anledning att upprätta en konsekvensbeskrivning, skall det finnas möjlighet att föreskriva om undantag från kravet på en sådan beskrivning. Det gäller t.ex. begränsade markavvattningsföretag och dispenser från biotopskyddet. Krav bör också ställas på en miljökonsekvensbeskrivning på samma sätt som , när det gäller de s.k. NRL-anknutna lagarna. Vad gäller den närmare regleringen av innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning anser regeringen i likhet med utredningen att det inte är lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad en beskrivning skall innehålla. En sådan ordning skulle kunna leda till en begränsning av möjligheten att anpassa beskrivningen efter projektets specifika syfte och uppläggning. I lagtexten bör i stället anges vad som skall uppnås med en miljökonsekvensbeskrivning. Detta syfte är att möjliggöra en samlad bedömning av den inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med naturresurser som en anläggning kan medföra. Lagtexten bör också innehålla föreskrifter om att alternativ skall redovisas. Detta är en så viktig förutsättning för att syftet med miljökonsekvensbeskrivningar skall kunna uppnås att det bör anges direkt i själva texten.