prop · GI0327 · 1995-01-01 00:00:00 — Detta skulle öka rättstryggheten för den enskilde patienten och stärka allmänhetens och personalens förtroende för nämndens saklighet och opartiskhet. består av en ordförande och åtta andra ledamöter och är beslutför med ordförande och sex andra ledamöter. Dessa utses av regeringen . Enligt lagen om disciplinpåföljd m.m. skall ordföranden ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter skall har särskild insikt i hälso- och sjukvård. Av ledamöterna skall en utses efter förslag av och och en på förslag av vardera LO, TCO och . De fyra återstående skall utses bland personer som kan anses företräda allmänhetens intresse. Det har blivit praxis att utse dessa fyra efter förslag från de politiska partierna i . För varje ledamot skall det utses ett tillräckligt antal ersättare. Disciplinmål skall prövas av på anmälan av eller av den patient som saken gäller eller, om patienten inte själv kan anmäla saken, en nära anhörig till denne eller på anmälan av ombudsmän eller Justitiekanslern. Frågor om återkallelse av legitimation och andra frågor om begränsning av legitimerade yrkesutövares, och i visst fall icke-legitimerade yrkesutövares, behörighet tas upp av på anmälan av , på ansökan av den som saken gäller, samt i vissa fall på anmälan av ombudsmän eller Justitiekanslern. Huvuddelen av anmälningarna kommer från patienter. svarar för omkring en tiondel av alla ärenden medan ombudsmän och Justitiekanslern svarar för en ytterst liten del av den totala ärendemängden. Om finner att fel eller försummelse har förekommit som innebär ett åsidosättande av vad yrkesutövningen kräver, kan tilldela den felande disciplinpåföljd i form av erinran eller den strängare påföljden varning. prövar också frågor om återkallelse av legitimationer eller annan behörighet att utöva yrket. Detta kan aktualiseras av om en legitimerad yrkesutövare varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket. Detsamma gäller om han på grund av sjukdom eller annan liknande omständighet - såsom missbruk av alkohol eller narkotika - inte kan utöva sitt yrke tillfredsställande. I det sistnämnda fallet kan förordna om läkarundersökning och om interimistisk återkallelse av legitimationen i avvaktan på resultatet av en undersökning. Av de ärenden som avgörs av skall nämnden i dess helhet delta om beslutet gäller återkallelse av legitimation och annan behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården. Beslut som innebär att ett ärende om disciplinpåföljd avgörs i sak får fattas av ordföranden ensam, om beslutet inte gäller en fråga av principiell beskaffenhet och grundad anledning finns att anta att ärendet inte skulle kunna leda till någon disciplinpåföljd. Behöriga att överklaga ett slutligt beslut av är samt, om beslutet gått honom emot, anmälare och annan som beslutet angår, såsom den anmälde själv. har i sin roll som tillsynsmyndighet en generell rätt att överklaga slutliga beslut för att tillvarata allmänna intressen. Av 7 § lagen (1968:765) med instruktion för ombudsmän och 7 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn framgår att även ombudsmän och Justitiekanslern har rätt att överklaga beslut om disciplinansvar eller behörighetsfråga med anledning av fel i yrkesutövningen. Till Kammarrätten i inkom 456 överklaganden och 496 överklaganden. Kammarrättens beslut kan överklagas till Regeringsrätten. Prövningen hos Regeringsrätten förutsätter prövningstillstånd, såvida inte ombudsmän eller Justitiekanslern för talan. Att alla disciplinmål prövas av kammarrätt som första domstolsinstans strider mot de av godkända riktlinjerna att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. I detta sammanhang bör också framhållas att ett inte obetydligt antal av de ärenden som överklagas är sådana som har avgjorts av ordföranden ensam. Flera remissinstanser har som skäl mot att flytta disciplinmålen till länsrätt bl.a. pekat på kvalificerade sammansättning. Regeringen är medveten om att flera förvaltningsmyndigheters, däribland , prövning av ett ärende ofta är av mycket kvalificerad natur och bygger på god kännedom och bred erfarenhet av det ämnesområde som det är fråga om. Som vi redan framhållit i det föregående (avsnitt 5) anser regeringen i likhet med att oavsett hur kvalificerad den prövande förvaltningsmyndigheten än är kan och bör dess prövning inte ersätta en domstolsprövning. Den omständigheten att förvaltningsärendet har prövats av en central eller regional myndighet med kvalificerad sammansättning eller av en nämnd med en domstolsliknande sammansättning föranleder inte någon annan bedömning. För en nedflyttning till länsrätt talar även det förhållandet att många mål om disciplinpåföljd, främst vissa sådana där talan förs av enskild, inte är så komplicerade att målen skulle behöva avgöras av en juristkollegial sammansättning i första domstolsinstans. Regeringen anser därför att den principiella utgångspunkten även här bör få genomslag och att den första domstolsprövningen av beslut från alltså skall ske i länsrätt. Vid riksdagsbehandlingen av den beslutade lagen om disciplinpåföljd m.m. gjordes vissa tillkännagivanden till regeringen. Bl.a. uttalade att regeringen bör återkomma till denna med förslag till ett mer differentierat sanktionssystem för hälso- och sjukvårdspersonalen och att regeringen på nytt bör pröva frågan om att öka möjligheterna till interimistisk delegitimering. Med hänsyn till detta anser regeringen att det är för tidigt att i detta ärende lägga fram förslag om nerflyttning av dessa mål till länsrätten. 9 Prövningstillstånd i biståndsmål och socialförsäkringsmål m.m. Regeringens förslag: Prövningstillstånd skall införas för biståndsmål och socialförsäkringsmål m.fl. i ledet länsrätt - kammarrätt. Nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål avskaffas. De konsekvensändringar som krävs i och med att För- säkringsöverdomstolen läggs ner genomförs. Skälen för regeringens förslag: överklagas en försäkringskassas och beslut i socialförsäkringsärenden till länsrätt (prop. 1990/91:80, bet. 1990/91:JuU18, rskr. 1990/91:216). Länsrätts avgöranden överklagas till kammarrätt. Fram till överklagas kammarrätts avgöranden i socialförsäkringsmål till Försäkringsöverdomstolen då domstolen skall läggas ned och dess arbetsuppgifter övertas av Regeringsrätten (prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372). I samma lagstiftningsärende beslöts även att länsrätt fr.o.m. som första domstolsinstans skall pröva vissa mål som överklagas från . När socialförsäkringsmålen tillfördes kammarrätter och länsrätter var det en helt ny måltyp för dessa domstolar. Den nya instansordningen har gällt så pass länge att både länsrätterna och kammarrätterna har tillägnat sig en god kompetens och erfarenhet på socialförsäkringsområdet. Det har naturligtvis underlättats av att de flesta domarna i de nedlagda försäkringsrätterna numera tjänstgör i länsrätt eller kammarrätt. En konsekvens av reformeringen av domstolsprövningen av socialförsäkringsmålen är att instanskedjan har förlängts med minst en instans. har beslutat att det skall krävas prövningstillstånd i kammarrätt i de mål som överklagats till länsrätt från , dvs. mål enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (prop. 1993/94:209, bet. 1993/94:AU26, rskr. 1993/94:459) Enligt regeringens mening bör det därför nu ställas upp ett krav på prövningstillstånd även i övriga socialförsäkringsmål i ledet länsrätt - kammarrätt. Mål om bistånd enligt socialtjänstlagen och andra bidragsmål påminner delvis om socialförsäkringsmålen. Regeringen gör därför, såvitt avser frågan om prövningstillstånd, samma bedömning beträffande dessa mål, dvs. även för dem bör det ställas upp ett krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt. Förslagen innebär ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring, socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m., lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Vid slutligt avgörande i sak av socialförsäkringsmål är länsrätt domför med en lagfaren domare och tre nämndemän i enlighet med huvudregeln i 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL). När kammarrätt avgör sådana mål skall nämndemän ingå i rätten, om nämndemän ingått i länsrätten, 20 kap. 11 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring. Av 18 § tredje stycket 11 AFDL framgår att länsrätt alltid är domför med en lagfaren domare ensam i mål i vilket saken är uppenbar, således också i socialförsäkringsmål. Enligt de domförhetsregler som gällde för försäkringsrätt var domstolen domför med tre ledamöter som var försäkringsrättsråd eller försäkringsrättsassessorer. Två nämndemän skulle dessutom ingå i rätten vid prövning av överklaganden av beslut av socialförsäkringsnämnd och beslut enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd eller motsvarande äldre bestämmelser. Till grund för reformförslagen Rättskipningen i socialförsäkringsmål (prop. 1990/91:80) låg bl.a. promemorian Rättskipningen i socialförsäkringsmål; Instansordning och organisation (Ds 1990:80). I promemorian togs bl.a. upp frågan om vilka domförhetsregler som skulle gälla i länsrätt och kammarrätt. Slutsatsen var att för länsrätterna borde gälla den för dessa domstolar normala sammansättningen en lagfaren domare och tre nämndemän. För kammarrätterna föreslogs att sammansättningen skulle vara den som gällde för försäkringsrätt, dvs. normalt tre yrkesdomare och två nämndemän. Under remissbehandlingen av förslagen i promemorian framförde Kammarrätten i att det saknades skäl för att nämndemän skulle ingå i kammarrätt. Övriga remissinstanser tillstyrkte den föreslagna domförhetsregeln i kammarrätt eller kommenterade den inte särskilt. I propositionen anförde (s. 48 f) föredragande departementschefen bl.a. att det med den av henne förordade instansordningen var naturligt att låta länsrätternas normala domförhetsregler med en lagfaren domare och tre nämndemän bli utgångspunkten för övervägandena i domförhetsfrågan. Slutsatsen blev att en sådan sammansättning i länsrätterna var fullt godtagbar från rättssäkerhetssynpunkt. Såvitt avsåg kammarrätterna ansåg departementschefen att det, särskilt med tanke på att icke lagfarna ledamöter skulle delta såväl i länsrätt som i Försäkringsöverdomstolen, saknades anledning att då överväga annan sammansättning än den som normalt användes i försäkringsrätt. Hon var med- veten om att den föreslagna ordningen innebar en viss utvidgning av lekmannamedverkan på denna nivå. I kammarrätt förekommer medverkan av nämndemän, utöver i mål om socialförsäkring, endast i mål som rör tvångsomhändertagande av personer samt i mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken.Socialförsäkringsmålen liknar till sin karaktär mål som avser bistånd enligt socialtjänstlagen eller bidrag enligt t.ex. lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag. De har däremot inte någon likhet med de mål vari nämndemannamedverkan i övrigt förekommer i kammarrätt. I konsekvens med det sagda och med att Försäkringsöverdomstolens uppgifter fr.om. övertas av Regeringsrätten, i vilken domstol någon lekmannamedverkan inte förekommer, bör nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål upphöra fr.o.m. . Förslaget innebär ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. I samband härmed anser regeringen det lämpligt att genomföra de konsekvensändringar som krävs i och med att Försäkringsöverdomstolen läggs ner. Det innebär justeringar i lagen om allmän försäkring, lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen (1971:291), skadeståndslagen (1972:207), rättshjälpslagen (1972:429), lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. När ett avgörande av en domstol eller en förvaltningsmyndighet inte kan överklagas sägs det ha laga kraft. I princip avslutas alla förfaranden med ett lagakraftägande avgörande. blir ett avgörande verkställbart först med att det vinner laga kraft. Ett lagakraftvunnet avgörande har i många fall också den verkan att saken inte kan bli föremål för någon ny prövning. Inom förvaltningsrättens område är detta mindre vanligt än inom de allmänna domstolarnas. Den som i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på en framställning kan sålunda i de flesta fall göra en ny framställning om samma sak och genom att anföra nya omständigheter och bevis uppnå en annan utgång. De avgöranden inom förvaltningsrätten som inte kan bli föremål för ny prövning är t.ex. skattemål och i princip sådana avgöranden som är gynnande för den enskilde. Principerna om laga kraft och om andra hinder mot att en sak prövas på nytt fyller framför allt två funktioner. För det första tillgodses parternas och det allmännas intresse av att kunna lita på och rätta sig efter det avgörande som förfarandet har mynnat ut i. För det andra har principerna en processekonomisk betydelse genom att parterna och det allmänna inte behöver belastas med något nytt förfarande rörande samma sak. De berörda principerna skulle dock kunna motverka sina egna syften, om det inte fanns möjligheter att under vissa förutsättningar bryta igenom dem. Rättssäkerhetsskäl kan nämligen med styrka kräva att det sker en ny prövning, och allmänhetens förtroende för rättstillämpningen skulle kunna äventyras, om även vissa klart oriktiga avgöranden tilläts bestå. Under vissa förutsättningar kan därför ett lagakraftvunnet avgörande angripas med hjälp av ett särskilt, så kallat extraordinärt rättsmedel. De extraordinära rättsmedlen är av flera slag. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen kan Regeringsrätten bevilja resning i ett avgjort ärende eller återställande av försutten tid när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av eller, i den mån det föreskrivs i lag, av annan domstol som inte är förvaltningsdomstol. Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid meddelas enligt grundlagsparagrafen i lag. För förfarandet i finns regler i . Såvitt avser Regeringsrätten finns inga lagbestämmelser om under vilka förutsättningar som en extraordinär åtgärd av nu angivet slag kan beviljas. Regeringen har i en grundlagsproposition föreslagit en ändring av 11 kap. 11 § regeringsformen så att även lägre förvaltningsdomstol skall kunna bevilja resning eller återställande av försutten tid, i den mån det föreskrivs i lag, inom det område där Regeringsrätten har behörighet (prop. 1993/94:116). har som vilande antagit regeringens förslag (1993/94:KU36, rskr. 1993/94:359). Gemensamt för instituten resning och återställande av försutten tid är att de avser ett uppbrytande av ett lagakraftvunnet avgörande. Resning förutsätter att det anförs något förhållande som är ägnat att försvaga tilltron till avgörandets riktighet och innebär att saken tillåts bli prövad på nytt. Härvid beaktar Regeringsrätten även grova processuella felaktigheter till skillnad mot vad som gäller enligt resningsregler. Förklaringen är att det inom förvaltningsrätten inte finns någon motsvarighet till speciella rättsmedel domvillobesvär. Ett återställande av försutten tid förutsätter att det anförs något förhållande som ger part en giltig ursäkt för att inte ha företagit viss processhandling i laga tid. Genom återställandet möjliggörs en fortsatt process. För det fall att ett avgörande av visst slag inte hindrar ett nytt avgörande rörande saken behövs endast för mycket speciella fall regler om resning eller återställande av försutten tid. och beslut inom förvaltningsrätten utgör inte i lika stor utsträckning som avgöranden i tvistemål och brottmål hinder mot en ny prövning av saken. Behovet av extraordinära åtgärder är därför inte lika allmänt på förvaltningsdomstolarnas område som på de allmänna domstolarnas. I förekommer över 300 resningsfall och i Regeringsrätten är det ca 400. Antalet återställandefall är också större i Regeringsrätten än i , bortemot 100 i Regeringsrätten mot något dussin i . 10.2Nedflyttning av prövningen av vissa ansökningar om resning och återställande av försutten tid Regeringens förslag: Prövningen av ansökningar om resning i ett lagakraftvunnet avgörande samt återställande av försutten tid skall göras av kammarrätt i stället för av Regeringsrätten om avgörandet meddelats av länsrätt eller av förvaltningsmyndighet. Betänkandets förslag: Kammarrätt skall pröva ansökan om resning samt återställande av försutten tid om det lagakraftvunna avgörandet meddelats av en länsrätt eller av en förvaltningsmyndighet vars beslut i saken efter överklagande kunnat komma under kammarrätts prövning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, utom tillstyrker förslaget. anser att frågan bör övervägas ytterligare. Regeringsrätten anser det dock önskvärt att välja en mera radikal lösning beträffande kammarrätternas behörighetsområde. Skälen för regeringens förslag: Rättskipningen vid och Regeringsrätten reformerades (prop. Målsättningen för reformen var att de båda domstolarna skulle utgöra prejudikatinstanser, dvs. de skulle ha att svara för vägledande avgöranden, vilket bl.a. kom till uttryck genom att det för överprövning i de båda domstolarna normalt skulle krävas att de beviljade prövningstillstånd (dispens). Vid sidan av överprövningsuppgifterna skulle och Regeringsrätten liksom tidigare ha att pröva frågor om bl.a. resning och återställande av försutten tid. Genom en ändring i regeringsformen öppnades en möjlighet att i lag föreskriva att i stället för en annan domstol som inte är förvaltningsdomstol skall få bevilja åtgärden. har, som nämnts ovan, inom Regeringsrättens behörighetsområde genom ett vilande grundlagsbeslut gjort motsvarande ändring av regeringsformen avseende de allmänna förvaltningsdomstolarna. Nämnda år (prop. 1987/88:58, bet. 1988/89:JuU7, rskr. 1988/89:33, SFS 1988:1451) bestämdes bl.a. att hovrätterna skall pröva frågor om resning i vissa fall, främst när det gäller tingsrättsavgöranden. Frågor om återställande av försutten tid får prövas av en hovrätt bl.a. när det gäller en frist för överklagande till tingsrätt eller hovrätt. Hovrättens beslut kan överklagas till . Därvid gäller krav på prövningstillstånd. Syftet med reform var att förbättra förutsättningarna för prejudikatbildningen i . Erfarenheterna av den reform som skett på den allmänna domstolssidan när det gäller beslutsfunktionerna är goda. Regeringen anser att man utifrån dessa erfarenheter nu bör gå vidare i syfte att åstadkomma en mer rationell användning av Regeringsrättens resurser genom att ge kammarrätt behörighet att bevilja resning och återställa försutten tid. Regeringsrätten får därigenom möjlighet att ägna ytterligare tid och kraft åt sin huvuduppgift. Därmed förbättras förutsättningarna för en god prejudikatbildning och en sådan främjar den totala processekonomin i samhället. När det gäller att bestämma kammarrätternas kompetensområde beträffande de extraordinära rättsmedlen måste man beakta vissa särskilda frågeställningar. Det finns beslut av förvaltningsmyndigheter och lägre domstolar som kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas. Vad först gäller extraordinära åtgärder beträffande kammarrättsbeslut skulle det självklart innebära en inte obetydlig arbetslättnad för Regeringsrätten att även denna prövning flyttades till kammarrätt. Motsvarande fråga diskuterades vid reformen på det allmänna domstolsområdet. Den föredragande departementschefen uttalade därvid (prop. 1987/88:58 s. 23) att man, åtminstone tills erfarenheter vunnits av reformen beträffande tingsrättsavgöranden, såvitt möjligt borde hålla fast vid principen att frågor rörande de särskilda rättsmedlen prövas av en instans som är högre än den som har meddelat det angripna avgörandet. Resultatet blev att en hovrätt inte kan besluta om en extraordinär åtgärd beträffande sitt eget beslut. Regeringen anser att motsvarande bör gälla i fråga om kammarrätt. Vad det sedan gäller sådana beslut av förvaltningsmyndigheter och lägre domstolar som kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas föreslås i betänkandet att kammarrätts kompetens skall begränsas, såvitt avser resning, till sådana avgöranden som träffats av en länsrätt eller av en förvaltningsmyndighet vars beslut i saken efter överklagande kunnat komma under kammarrätts prövning. Motsvarande begränsning föreslås även för återställande av försutten tid. Hos Regeringsrätten utgör dessa ärenden en inte obetydlig del av arbetet med de extraordinära rättsmedlen. För att inte syftet med reformen skall gå förlorad anser regeringen att kammarrätts kompetens även bör omfatta sådana beslut av förvaltningsmyndigheter som kan bli föremål för extraordinära åtgärder trots att de inte kan överklagas t.ex. det ständigt ökande antalet resningsansökningar i utlänningsärenden. Därigenom undviker man också den konsekvensen att en extraordinär åtgärd beträffande ett avgörande av lägsta instans måste prövas i högsta instans därför att ett överklagande av avgörandet inte ansetts böra tillåtas. Med den angivna ordningen kvarstår Regeringsrätten som prövningsinstans beträffande beslut av regeringen och - fram till utgången av - Försäkringsöverdomstolen. Övergångsvis kan det inträffa att en ansökan om t.ex. resning inte hunnit avgöras av Regeringsrätten när kammarrätten får in en ansökan avseende samma ärende. I sådant fall bör Regeringsrätten ha möjlighet att överlämna sitt ärende till kammarrätten för gemensam handläggning. När beslutsbefogenheten rörande extraordinära rättsmedel för vissa fall flyttades ned från till hovrätt var det på tal att hovrättsavgöranden skulle få överklagas bara om hovrätten på grund av behovet av enhetlig rättstillämpning eller annars fann synnerliga skäl att tillåta detta (prop. 1987/88:58 s. 29). Slutet blev emellertid att det för överklaganden av hovrättsbeslut till kom att gälla samma regler för såväl extraordinära fall som för andra. Detta innebär att överklagande får ske men att det krävs prövningstillstånd i . Regeringen anser att samma lösning bör väljas beträffande förvaltningsrättsliga avgöranden. Det betyder att kammarrätts avgörande får överklagas till Regeringsrätten och att det krävs prövningstillstånd i Regeringsrätten för att få målet prövat där. 10.3Lagregleringen av de extraordinära rättsmedlen Regeringens förslag: Grundförutsättningarna för kammarrätt att bevilja en extraordinär åtgärd lagregleras. Betänkandets förslag: En särskild lag om särskilda rättsmedel inom förvaltningsrätten vari grunderna, förfarandet m.m. regleras, föreslås. Remissinstanserna: Nästan alla anser det vara en fördel om rättsområdet lagregleras. Flera instanser anser dock att vissa paragrafer behöver bearbetas ytterligare samt att lagregleringen bör arbetas in i den processlag som skall gälla för förvaltningsdomstolarna. Endast ombudsmän, berör frågan hurvida en lagreglering är nödvändig för en nedflyttning. ombudsmän och Justitiekanslern ifrågasätter om det är nödvändigt med en särskild lag på området. Regeringsrätten anser att de extraordinära rättsmedlen måste underkastas en närmare lagreglering men att den inte får vara alltför detaljerad. Skälen för regeringens förslag: Inom det förvaltningsrättsliga området finns det inga lagbestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar som en extraordinär åtgärd kan beviljas. Frågan om att reglera detta område har diskuterats .