prop · GI0357 · 1995-01-01 00:00:00 — 2 § Kommuner och landsting får ansöka om återbetalning för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling i jämförelse med egen verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. Återbetalning till kommun och landsting skall ske även då kommunen och lämnar bidrag till näringsidkare för dennes verksamhet inom nämnda områden. Återbetalning enligt första stycket skall alltid ske då en kommun eller ett landsting lämnar bidrag eller annan ersättning till sådant kommunalförbund som avses i kommunalförbundslagen (1985:894), om förbundets verksamhet inte medför skattskyldighet enligt mervärdesskattelagen (1994:200). Återbetalning enligt första stycket lämnas också till ett kommunalförbund eller ett beställarförbund som bedriver försöksverksamhet enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst för att kompensera ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om mervärdesskatt uppkommer vid upphandling från annan än kommun och landsting i jämförelse med kommunens och verksamhet inom sjukvård, tandvård och social omsorg. 3 § Återbetalningsbeloppet enligt 2 § beräknas enligt schablon. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om schablonberäkning och om förfarandet vid ansökan om återbetalning. 4 § i beslutar om återbetalning. Myndighetens beslut får överklagas till . beslut får inte överklagas. Denna lag träder i kraft , då lagen (1990:578) om särskilt bidrag till kommuner m.fl. skall upphöra att gälla. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om särskilt bidrag för . 3 Ärendet och dess beredning Utredningen (Fi 1991:09) om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna, som tillsattes , har haft till uppgift att lämna förslag till den lagtekniska anpassning av mervärdesskatten och punktskatterna som behövs vid ett svenskt medlemskap i . Utredningen har avlämnat dels delbetänkandet Punktskatterna och EG (SOU 1994:74), dels slutbetänkandet Mervärdesskatten och EG (SOU 1994:88). Utredningens sammanfattning av betänkandet Mervärdesskatten och EG finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts inom och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 2328/94). Regeringen har i propositionen 1994/95:19, som ett led i det förberedelsearbete som måste komma till stånd om folkomröstningen utmynnar i ett ja till medlemskap i , föreslagit att godkänner det svenska anslutningsfördraget med EU samt slutakten till fördraget. I propositionen har översiktligt redovisats behovet av ändrad lagstiftning på mervärdesskatteområdet vid ett eventuellt svenskt medlemskap. I betänkandet Mervärdesskatten och EG har utredningen lagt fram förslag till EG-anpassade skatteregler för mervärdesskatten. Arbetet med att skapa vissa gemensamma regler på skatteområdet har pågått länge inom EG[9]. Framför allt har inriktningen varit att harmonisera de indirekta skatterna, dvs. mervärdesskatten och olika punktskatter på varuområdet. Denna harmonisering beror på den stora betydelse de indirekta skatterna på varor och tjänster har inom en gemensam marknad. När det gäller mervärdesskatten har det också varit betydelsefullt att denna skatt bildar underlag för en väsentlig del av gemenskapens finansiering. Bl.a. mot denna bakgrund beslöts att göra mervärdesskattesystemet obligatoriskt i EG:s medlemsstater. En successiv samordning av staternas mervärdesskattesystem har därefter genomförts genom en rad direktiv på detta område. De mest väsentliga reglerna finns i det sjätte mervärdesskattedirek- tivet, 77/388/EEG, som beslutades . Direktivet har därefter utökats och ändrats på en rad punkter. En förteckning över EG-direktiv m.m. lämnas i bilaga 3. Inför genomförandet av den inre marknaden fattade rådet beslut om en rad direktiv, som sammantaget innebär att mervärdesskatten och punktskatterna i stor utsträckning harmoniserats. Harmoniseringen gäller skattebaserna för de olika skatterna, skattesatserna och beskattningsförfarandet. Arbetet har inriktats på sådana harmoniseringsåtgärder som erfordrats för att den inre marknadens funktion skall säkerställas. Det innebär bl.a. att alla gränskontrollåtgärder på skatteområdet har slopats. omfattar inte skatteområdet. Den anpassning till som erfordras på skatteområdet skall därför genomföras först vid inträde i EU. En väsentlig del av de ändringar i mervärdesskattelagstiftningen som behövs vid ett svenskt medlemskap i rör således beskattningsförfarandet. De nuvarande reglerna som avser import och export kommer vid ett EU-medlemskap endast att tillämpas vid handel med tredje land. För handeln med inordnas beskattningsförfarandet i det interna mervärdesskattesystemet. Den nya beskattningsordningen är tekniskt komplicerad. Den föranleder framför allt att helt nya bestämmelser om varuförvärv från andra måste införas. Vidare måste reglerna om deklarationsskyldighet m.m. utökas. Detta nödvändiggör ett omfattande nytt regelverk, som översiktligt beskrivs i avsnitt 4 och närmare i författningskommentaren till de föreslagna ändringarna i ML. Det bör nämnas att utredningen gjort en sammanhållen redovisning av i en bilaga till betänkandet. Reglerna beskrivs även översiktligt i "Mervärdebeskattningen i ett EG-perspektiv", RSV Rapport 1993:8. Där lämnas förslag om formerna för och organisationen av mervärdesbeskattningen inför ett svenskt inträde i EU. Rapporten har, på regeringens uppdrag, utarbetats av i samråd med . Regeringen har givit i uppdrag att - med utgångspunkt i vad som redovisas i rapporten - närmare utreda och föreslå de förändringar som vid ett svenskt medlemskap i erfordras för att införa den övergångsordning i fråga om mervärdesbeskattningen m.m. vid gränsöverskridande handel som tillämpas inom EG. Detta fortsatta uppdrag har redovisats av i RSV Rapport 1994:3. De förslag som redovisats av , och som har avseende på lagstiftningen, beaktas i det följande. Det bör i detta sammanhang betonas att den beskattningsordning som här utgås från är den som tillämpas inom EG. Denna har emellertid delvis karaktär av övergångsarrangemang. Reglerna om beskattningsordningen för handeln inom EG, och även reglerna om skattesatserna, avser således formellt tidsperiod- en 1993-1996. Något beslut om vilka regler som skall gälla för tiden därefter har inte fattats. Tillämpligheten av nuvarande regler förlängs automatiskt framåt i tiden, så länge inga beslut om nya regler fattas. Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster som skall beskattas, är i princip harmoniserad i de olika . Enstaka nationella undantag från den enhetliga skattebasen tillåts emellertid ännu, men de avvecklas successivt. I princip skall således medlemsländerna ha helt uniforma regler för vilka varor och tjänster som skall omfattas av mervärdesskatten, och undantagen från beskattningen skall vara desamma i alla länderna. De ändringar som i samband med den s.k. skattereformen genomfördes i den svenska mervärdesskattelagstiftningen innebär en långtgående anpassning till om skattebasen såsom den är bestämd i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Avgränsningen av de varor och tjänster som beskattas överensstämmer därför i allt väsentligt med EG-reglerna. Genom den nya mervärdesskattelag som trätt i kraft (prop. 1993/94:99, bet. 1993/94:SkU29, rskr. 1993/94:170, SFS 1994:200) har ytterligare ändringar i systematiskt hänseende gjorts, som närmar oss till EG:s regelsystem. Vissa avvikelser från EG-reglerna finns dock ännu när det gäller skattebasen. I avsnitt 5 i propositionen görs en genomgång av skattebasen, varvid förslag lämnas om erforderliga anpassningar av de svenska reglerna. I det därefter följande avsnittet 6 görs en motsvarande genomgång av de särskilda reglerna om uttagsbeskattning. I samband med införandet av den inre marknaden beslutades också om en viss utjämning av ländernas mervärdesskattesatser. Beslutet innebär att vissa miniminivåer fastställts. Denna teknik medför att det i huvudsak inte finns några formella krav på en sänkt svensk mervärdesskatt. I ett par fall avviker svenska reducerade skattesatser emellertid formellt från . En genomgång av reglerna görs i avsnitt 7 i propositionen och förslag läggs fram till nödvändig teknisk anpassning. I de därefter följande avsnitten 8 och 9 görs en motsvarande genomgång av avdrags- och återbetalningsreglerna. på mervärdesskatteområdet är mycket omfattande, och delvis mycket komplicerat. Detta gäller inte minst de nämnda förfarandereglerna av övergångskaraktär. Vid tillämpningen av reglerna i EG:s nuvarande medlemsstater har olika praktiska problem uppstått. Genomförande och tillämpning av det nya regelverket har knappast heller skett på ett helt enhetligt sätt i de olika staterna. För att avhjälpa dessa problem läggs kontinuerligt nya förslag fram till förenklingar och förbättringar. Detta nödvändiggör en fortsatt kontinuerlig uppföljning av de svenska reglerna. I propositionen har beaktats EG-direktiven i deras nu gällande lydelse. I några fall har detta emellertid inte kunnat ske. Således har EG antagit nya regler för beskattningen av begagnade varor m.m., att genomföras i EG:s medlemsstater från . Detta kräver omfattande ändringar bl.a. i de svenska reglerna om avdrag för s.k. fiktiv skatt. Någon tid har inte stått till förfogande för att utarbeta nödvändiga ändringar på detta område, där emellertid redan nu tillämpar regler som i flertalet fall leder till samma materiella resultat som de som eftersträvas med . Inte heller lämnas något förslag avseende den nya beskattningsprincip för omsättning i resebyråverksamhet som skall tillämpas enligt sjätte mervärdesskattedirektivet. Förslaget måste på grund av EG-reglernas komplexitet med avseende på tillämpningen anstå för ytterligare beredning. Reglerna i fråga om resebyråverksamhet är dessutom delvis konstruerade efter samma principer som de nämnda nya reglerna för begagnade varor m.m. I propositionen lämnas inte heller något förslag i fråga om beskattningen på utbildnings-, kultur- eller sport- och idrottsområdena och inte heller avseende ideell och jämförlig verksamhet. Utredningens förslag till lagstiftning i dessa avseenden bör bli föremål för ytterligare överväganden. Den i propositionen föreslagna lagregleringen är av den beskaffenheten att Lagrådets yttrande normalt bör inhämtas. Lagförslaget reglerar de nödvändiga förutsättningarna för att en EG-harmonisering av mervärdesbeskattningen skall komma till stånd. Vid ett svenskt medlemskap EU krävs därför att tar ställning till lagförslaget . En lagrådsgranskning skulle fördröja avlämnandet av propositionen så att det inte vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling . Lagrådets hörande skulle därmed fördröja lagstiftningsfrågornas behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Tilläggas kan att förslaget avser ändringar i den nya mervärdesskattelagen vilken lagrådsgranskats i sin helhet så sent som . Med hänsyn till det anförda bör yttrande från Lagrådet inte inhämtas. Regeringen avser nu att ta upp det förslag som utredningen har lämnat om EG-anpassad mervärdesbeskattning vid ett svenskt medlemskap i . Den mest genomgripande förändringen på mervärdesskatteområdet vid ett svenskt medlemskap i är, som framgått av avsnitt 3, den nya beskattningsordning som krävs för handel med andra . Reglerna, som i EG infördes med genomförandet av den inre marknaden , innebär att beskattningsordningen för mervärdesskatten har harmoniserats så att alla gränskontroller kunnat avskaffas inom EG . Det innebär bl.a. att mervärdesskatt inte längre uppbärs i samband med tullprocedurer när en vara importeras från ett annat . Mervärdesskatten har i stället inordnats helt inom ramen för ländernas interna beskattningssystem, vilket bl.a. medfört behov av ett omfattande skatte- samarbete mellan länderna. Som redovisats i avsnitt 3 är det beskattningsförfarande som tillämpas i EG för handeln mellan medlemsstaterna i princip av tillfällig karaktär, en övergångsordning. Det finns en uttalad avsikt att en ny ordning skall övervägas för tiden . Om detta blir fallet är dock tills vidare oklart. Den svenska anpassning som skall ske vid ett medlemskap måste utgå från nuvarande, gällande EG-regler. De ändringar som erfordras i den svenska lagstiftningen kan heller inte ges en formellt temporär karaktär eftersom de regler som eventuellt senare kan komma att tillämpas inom EG ännu inte finns tillgängliga. Förslaget om beskattningsordningen förutsätter således att ML ändras eller kompletteras utan några särskilda inskränkningar i tillämpligheten av de nya reglerna. I propositionen läggs fram förslag om den nödvändiga lagregleringen. När det gäller det nya beskattningsförfarandet torde åtskilliga detaljföreskrifter av kontrollkaraktär m.m. lämpligen kunna regleras som tillämpningsföreskrifter på förordningsnivå eller i regler som utfärdas av myndigheterna. Reglerna om beskattningsordningen föreslås bilda ett nytt kapitel, 2 a kap., i ML. I de administrativa delarna bygger lagförslaget i huvudsak på de överväganden som redovisat i rapporterna 1993:8 och 1994:3. I avsnitt 4.2 lämnas en översiktlig beskrivning av den nämnda övergångs- ordningen för beskattningsförfarandet. I avsnitten 4.3-4.5 redovisas vissa centrala punkter och ställningstaganden beträffande beskattningsordningen. I avsnitten 4.6 och 4.7 behandlas vissa ställningstaganden avseende de administrativa delarna. De enskilda lagförslagen kommenteras närmare i författningskommentaren. 4.2 Beskattning av varuhandeln mellan Transaktioner mellan två medlemsländer i EG skall - med vissa undantag - behandlas enligt destinationsprincipen, dvs. skatten tas ut i och tillfaller det land där varorna och tjänsterna konsumeras (destinationslandet). Det innebär att skatten lyfts av vid försäljning från ett medlemsland till ett annat. Ett skattskyldigt företag anses sälja med s.k. nollskattesats till köpare i andra medlemsländer. Denna princip överensstämmer med vad som gällde i EG , och också med vad som tillämpas vid handel till och från . I samband med införsel av en vara från ett annat uppbärs emellertid ingen skatt av tullmyndighet i samband med ett importförfarande. All gränsuppbörd för EG-handeln är avskaffad. Skatt påförs i stället köparen i dennes land inom ramen för köparens ordinarie mervärdesskatteredovisning. I vissa fall, t.ex. vid postorderförsäljning till konsumenter, är dock säljaren skattskyldig med skyldighet att leverera in skatten till skattemyndigheterna i köparens land. Övergångsordningen innehåller omfattande bestämmelser om vad som skall anses som beskattningsgrundande händelser och som omsättningsland. Genom dessa bestämmelser förverkligas principen om beskattning i destinationslandet. Det måste understrykas att regelsystemet är omfattande och innehåller åtskilliga beloppsgränser och andra undantag. Här skall dock nämnas några huvudregler. En varuförsäljning till ett annat delas upp i två i princip fristående led. I ursprungslandet sker ett tillhandahållande, som nollbeskattas enligt det landets bestämmelser. I mottagarlandet sker ett förvärv, som beskattas där efter det landets regler. Konstruktionen avser att säkerställa att vardera landets skattesuveränitet behålls, och att länderna i princip självständigt skall kunna fatta beskattningsbeslut. När en näringsidkare i ett säljer varor till en mervärdesskatteregistrerad näringsidkare i ett annat , skall förvärvet således anses vara en beskattningsgrundande händelse. Förvärvaren skall då betala mervärdesskatt. För det fall förvärvaren är en näringsidkare vars verksamhet inte medför skattskyldighet eller en juridisk person som inte är näringsidkare skall detsamma gälla om det sammanlagda värdet av förvärven överstiger en viss årlig beloppsgräns. I andra fall skall omsättningen av varor anses som den beskattningsgrundande händelsen och säljaren blir då skyldig att betala skatt. Det gäller bl.a. för det fall förvärvaren är en privatperson i ett medlemsland och transporten skall ske genom säljarens försorg. anses då omsatt i förvärvslandet och säljaren skall betala mervärdesskatt enligt det landets mervärdesskattebestämmelser. Gränskontrollåtgärder för skatteändamål vid handel inom EG har slopats. Därigenom förenklas företagens verksamhet. De tidigare använda tulldokumenten krävs inte längre. Skattekontrollen i fråga om handel inom EG skall skötas av resp. lands skattemyndigheter på samma sätt som i fråga om intern handel, dvs. i huvudsak på grundval av företagens bokföring. En säljare skall i sina fakturor uppge köparens mervärdesskatteregistreringsnummer. Särskilda regler för registreringsnumren gäller, bl.a. att dessa skall ha ett tillägg som visar registreringslandet. I mervärdesskattedeklarationerna skall särskilt specifice- ras handel till eller från andra medlemsländer. Skattekontrollen förutsätter vidare nya former för samarbetet mellan medlemsländernas skattemyndigheter för att tillförsäkra att mervärdesskatt betalas då varor omsätts över gränserna. 4.2.2Försäljning från företag till företag avses i detta avsnitt endast företag vars verksamhet medför skyldighet att betala mervärdesskatt. För varuförsäljning mellan sådana företag är huvudregeln att beskattningen sker i destinationslandet enligt följande. Säljaren påför inte någon skatt på varor som han tillhandahåller kunder i andra medlemsländer. har säljaren full avdragsrätt för mervärdesskatt som är hänförlig till hans inköp. Denna nollbeskattning får ske under två förut- sättningar: Varorna måste faktiskt (fysiskt), av säljaren eller av köparen eller för deras räkning, transporteras från ett medlemsland till ett annat. Vidare måste köparen vara mervärdesskatteregistrerad i något . Köparen måste underrätta säljaren om sitt registreringsnummer. Då säljaren fullgör sina vanliga periodiska mervärdesskattedeklarationer skall han i ett särskilt avsnitt ange sina nollbeskattade försäljningar till kunder i andra medlemsländer. Han skall även upprätta en särskild redogörelse (normalt kvartalsvis). Av den redogörelsen skall framgå registreringsnumren på hans kunder i andra medlemsländer och det sammanlagda värdet av hans försäljningar till var och en av dessa kunder . Av fakturorna för dessa transaktioner måste framgå hans eget och kundernas registreringsnummer liksom de andra uppgifter som normalt skall finnas i en faktura. Köparen blir skattskyldig vid mottagandet av varorna på grund av sitt förvärv. Han måste deklarera sådana förvärv som det här är fråga om i ett särskilt avsnitt i sin vanliga mervärdesskattedeklaration. Köparen får emellertid i samma deklaration göra avdrag för skatten på förvärvet till den del skatten avser förvärv för en verksamhet som medför skattskyldighet och under förutsättning att något särskilt avdragsförbud inte föreligger. I en del medlemsländer kan köparna bli skyldiga att inge även en särskild periodisk redogörelse på motsvarande sätt som säljarna har att göra i sina länder. En sådan redogörelse skall innehålla en förteckning över säljarna i andra medlemsländer och värdet av förvärven från respektive säljare. Huvudregeln är att ett förvärv anses ske i det land dit godset ankommit när transporten till köparen slutförts. Skatten måste då deklareras i det medlemslandet. Det finns emellertid en särskild bestämmelse för att förhindra skattebortfall. Om varuförvärvet inte beskattas i det land som varorna faktiskt sänts till, kan transaktionen i stället beskattas av det medlemsland som utfärdat det mervärdesskatteregistreringsnummer under vilket köparen har gjort sitt förvärv. Köparen skall i sin ordinarie mervärdesskattedeklaration ta upp till beskattning alla sådana förvärv för vilka skattskyldighet inträtt . Skattskyldigheten inträder när faktura utfärdas eller senast den 15 efter den månad då förvärvet äger rum. Skattesats och beskattningsunderlag bestäms i allt väsentligt enligt samma bestämmelser som gäller för beskattning av försäljningar i köparens land. Överföring av varor mellan medlemsländer, i andra fall än köp, behandlas i princip som vid förvärv. Med omsättning av varor jämställs således att ett företag överför varor från sin verksamhet till ett annat medlemsland. I många fall anses sådana varuöverföringar emellertid inte ge upphov till något förvärv, exempelvis vid temporär införsel. Skattemyndigheterna kommer att tillhandahålla varandra den information som de får om försäljningar mellan medlemsländer. Det gäller registreringsnummer och sammanlagda försäljningsvärden. Avsikten med detta är att möjliggöra en fortsatt kontroll av varuhandeln över gränserna efter det att nuvarande tullprocedurer upphör. Skattemyndigheterna kommer också att upprätthålla databaser med registreringsnummer för att skattestatusen hos en person skall kunna kontrolleras vid varuhandel mellan medlemsländer. De närmare reglerna för detta informationsutbyte återfinns i rådsförordningen 218/92, som har direkt tillämplighet i medlemsstaterna. Vad gäller tjänster avseende godstransporter mellan medlemsländer skall beskattningen äga rum i det land från vilket varorna avsänts och den som omsätter transporttjänsten är skattskyldig. Om kunden emellertid är mervärdess- katteregistrerad i ett annat medlemsland, skall beskattningen äga rum där och kunden skall då redovisa och betala mervärdesskatten i det landet. Ungefär på motsvarande sätt behandlas förmedlingstjänster och andra tjänster som har anknytning till en transport. Omsättning av varor som skall monteras eller installeras i annat av säljaren eller för dennes räkning skall i princip alltid anses vara gjord i det land där monteringen eller installationen utförs. En stor del av handeln mellan två sker genom åtminstone en mellanhand, som kan utöva sin verkamhet i ett tredje . Sådana s.k. triangeltransaktioner regleras i särskild ordning och beskrivs närmare i författningskommentaren (jfr 1 kap. 2 § första stycket 4, 2 a kap. 6 § tredje stycket och 3 kap. 30 b § första stycket). I detta avsnitt behandlas andra försäljningar än sådana som har tagits upp i det närmast föregående avsnittet. Här avsedda försäljningar sker huvudsakligen till personer som inte är mervärdesskattskyldiga för egna försäljningar. Företag, vars försäljning är helt undantagen från skatteplikt, och juridiska personer som inte är näringsidkare (t.ex. myndigheter i vissa fall) är skattskyldiga för förvärv på samma sätt som ett mervärdesskatteregistrerat företag, om förvärven överstiger en viss nivå, nämligen 10 000 ECU under det löpande eller det föregående kalenderåret. I sådant fall skall förvärvaren tilldelas ett mervärdes-skatteregistreringsnummer och förfarandet blir detsamma som är redovisat i avsnitt 4.2.2 beträffande registrerade företag. Om ett mervärdesskatteregistrerat företag säljer och levererar till en sådan person som inte är skattskyldig för förvärvet, dvs. en privatperson, ett företag vars försäljning är skattefri eller en juridisk person som inte är näringsidkare och där förvärven beträffande de bägge sistnämnda högst utgör 10 000 ECU, skall säljarföretaget påföras skatt i enlighet med det egna landets bestämmelser. Företaget blir alltså skattskyldigt som vid en försäljning inom det egna landet. Om den totala omsättningen till icke skattskyldiga förvärvare, inklusive privatpersoner, i ett annat medlemsland överstiger en viss nivå, blir emellertid företaget skattskyldigt i det landet. Skatten skall således betalas enligt den skattesats som gäller i destinationslandet och i övrigt hanteras enligt bestämmelserna där. Bestämmelserna avser s.k. distansförsäljningar, dvs. postorderhandel eller annan handel där säljaren ombesörjer att varorna sänds till destinationslandet. Normalt kommer en sådan skattskyldig att ha en särskild representant i förhållande till skattemyndig- heterna. Omsättningsnivån är 100 000 ECU.