prop · GI03117 · 1995-01-01 00:00:00 — Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot promemorians förslag. har anmärkt att benämningarna "växtart" och "djurart" i strikt taxonomisk mening inte omfattar t.ex. svampar. Skälen för regeringens förslag: I såväl som i art- och habitatdirektivet anges arter av vilda växter som det skall vara förbjudet att avsiktligt plocka, samla, klippa av eller gräva upp. I konventionen och direktivet finns också bestämmelser till skydd för alla arter av kräldjur och amfibier. Fredning av vilda växter kan föreskrivas med stöd av 14 § första stycket naturvårdslagen om det är fara för att en växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring.Förbud mot att fånga och döda kräldjur och amfibier som förekommer i kan föreskrivas med stöd av andra stycket i samma paragraf. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, om det är fara för att en djurart kan komma att försvinna, meddela förbud att inom landet eller del av landet döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, om det inte sker till försvar mot angrepp på person eller egendom, samt att ta bort eller skada ett sådant djurs ägg, rom eller bo. Detta gäller dock inte djur vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske. Förbud enligt nämnda paragraf meddelas av för hela landet och av för länet eller del därav. Den myndighet som har meddelat ett förbud får i särskilda fall medge undantag från förbudet. Förbud enligt bestämmelsen skall inte utgöra hinder mot att marken utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt om ej annat föreskrivs vid förbudets meddelande. får meddela föreskrifter, som inskränker allmänhetens och markägarens rätt att uppehålla sig inom område där, utöver fredning, särskilt skydd för djur- eller växtlivet behövs. Förbud mot fångst av djur vars fångande är att hänföra till fiske kan införas med stöd av fiskelagen i fråga om fiske inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt i fråga om svenskt havsfiske utanför den ekono- miska zonen. Reglerna om fiske gäller förutom fisk även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Enligt 19 § fiskelagen får föreskrifter meddelas som förbjuder eller begränsar fiske inom vissa områden efter vissa fiskarter eller för vissa ändamål. De enligt konventionen strängt skyddade vilt levande växter (bilaga I), vilda kräldjur och amfibier (bilaga II) som har sitt naturliga utbredningsområde i , bör kunna skyddas enligt bestämmelser i naturvårdslagen. Den nuvarande regleringen i 14 § naturvårdslagen ger inte möjlighet att ingripa enbart i förebyggande syfte, dvs. innan någon fara för att arten kan komma att försvinna eller utsättas för plundring i uppkommit. Sådant skydd för arterna skall emellertid kunna meddelas för att skall upp- fylla sina internationella åtaganden. Regeln i naturvårdslagen bör därför ändras och utformas så att den även rymmer ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela bestämmelser till skydd för en växt- eller djurart i de fall det behövs för att uppfylla internationella åtaganden. Det kan vara lämpligt att dela upp den nuvarande 14 § naturvårdslagen i tre paragrafer varav en (14 §) bör innefatta bemyndigande att skydda växter och en (14 a §) bör innefatta bemyndigande att skydda djur. Vidare bör en paragraf (14 b §) motsvara tredje stycket i den nu gällande paragrafen och bemyndiga regeringen eller en myndighet att meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller rätten att uppehålla sig inom visst område om det behövs ett särskilt skydd för djur- eller växtart inom området. Undantag från en växt- eller djurskyddsföreskrift som utfärdats med stöd av de föreslagna 14 och 14 a §§ naturvårdslagen, får, med hänsyn till Bernkonven- tionen och art- och habitatdirektivet, endast avse sådana undantag som tillåts enligt konventionen eller direktivet. Detta gäller de växter och djur som upp- tas i konventionens bilaga I och II och direktivets bilaga IV. Med anledning av anmärkning bör framhållas att benämningarna växtart och djurart skall tolkas i sin vidaste bemärkelse och att växtart således omfattar även svampar. Beträffande vilt levande växter, vilda kräldjur, amfibier och ryggradslösa djur är arterna ofta minst lika beroende av att deras livsmiljö skyddas som av att arterna i sig fredas. Regeringen återkommer i avsnitt 5.10 till denna fråga. 5.9 Utsättning av främmande djur och växter i naturmiljön Regeringens förslag: Till skydd för vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön skall föreskrifter kunna meddelas om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av en vilt levande djurart eller växtart i naturmiljön. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. menar att paragrafen bör innehålla krav på en miljökonsekvensanalys innan utsättning får ske. Vidare påpekar muséet att uttrycket "vilt levande djurart eller växtart" inte är heltäckande. En genmanipulerad population kan komma att betecknas som en ny art och därmed inte längre omfattas av föreslagen lagstiftning. anser att förslaget om att förhindra utsättning av främmande arter bör gälla alla fall där sådan utsättning inte godkänts av en allsidigt sammansatt expertgrupp. Skogs- styrelsen betonar att bemyndigandet att meddela föreskrifter kan komma i konflikt med bestämmelserna i 7 § skogsvårdslagen. Skälen för regeringens förslag: har internationella åtaganden i fråga om utsättande av främmande arter. Enligt åtar sig parterna bl.a att strängt kontrollera utsättning i naturen av icke inhemska arter. I Bonnkonventionen åtar sig parterna att förebygga, minska eller kontrollera de faktorer som kan tänkas ytterligare utsätta en art för fara, däribland in- förandet av främmande arter. Enligt fågeldirektivet åläggs medlemsstaterna att tillse att införandet av fågelarter som inte förekommer i vilt tillstånd inom medlemsstaternas europeiska territorium inte menligt inverkar på den lokala och faunan. I art- och habitatdirektivet anges att avsiktlig utsättning i naturmiljön av sådana arter som inte är inhemska skall regleras så att inte nackdel uppstår för naturliga livsmiljöer inom utbredningsområde eller för vilt levande inhemska djur eller växter. Om medlemsstaten anser det nöd- vändigt skall den förbjuda sådan utsättning. Ändamålet med utsättningskontroll är att skydda inhemska vilda djurarter och växtarter samt naturmiljön. I finns särskilda regler om utsättning av fiskar, växter, vilt och biologiska bekämpningsmedel. Även om den svenska lagstiftningen om reglering av utsättning av främmande arter f.n. uppfyller bestämmelserna i de internationella avtalen finns det inte något bemyndigande i den nuvarande lagstiftningen för regeringen eller en myndighet att vid behov reglera utsättning av amfibier eller reptiler i natur- miljön. Detsamma gäller beträffande de flesta arter ryggradslösa djur. Även om utsättning av vissa arter regleras i speciallagstiftning kan behov uppkomma att av naturskyddsskäl reglera utsättning i naturmiljön. Ett bemyndigande som medger detta bör därför införas i naturvårdslagen. För att öppna en generell möjlighet att vid behov förbjuda eller ställa upp särskilda villkor för att sätta ut exemplar av en vilt levande djurart eller växtart i naturmiljön, bör regler om detta införas i naturvårdslagen. Bemyndigandet bör i huvudsak användas för att förbjuda eller ställa upp särskilda villkor för utsättning av djur eller växter utanför nuvarande utbredningsområde. Föreskrifter bör dock även kunna meddelas för att av smittskyddsskäl förbjuda utsättning av djur eller växter i naturmiljön oaktat om utsättningen sker inom eller utanför nuvarande naturliga utbredningsområde. Om utsättning av en art i naturmiljön kan regleras på ett tillfredsställande sätt med stöd av speciallagstiftning bör sådan reglering alltid tillämpas. Med stöd av det föreslagna bemyndigandet kan vid behov en bestämmelse införas i naturvårdsförordningen som förbjuder utsättning av exemplar av en viss djur- art eller växtart i naturmiljön om inte tillstånd av en myndighet föreligger. Beträffande påpekande om genmanipulerade arter erinrar regeringen om de särskilda regler som gäller enligt lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer. Vad gäller påpekande om en expertgrupps godkännande vill regeringen peka på att den här föreslagna regleringen ger möjlighet att besluta om ett sådant förfarande. 5.10 Skydd av naturliga livsmiljöer Regeringens förslag: I naturvårdslagen (1964:822) in- förs en skyldighet att i skälig utsträckning miljö- mässigt gottgöra det intrång i naturvårdsintresset som förorsakats genom beslut om undantag från eller helt upphävande av reservatsföreskrifter för en skyddad våtmark. En förteckning skall upprättas över områden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden om skydd av naturområden. Ett område som upptagits på denna förteckning skall beredas nödvän- digt skydd enligt naturvårdslagen. Med tillämpning av denna förteckning och i enlighet med fågeldirektivet införs bestämmelser om att rege- ringen får förklara områden som särskilda skyddsom- råden. Bestämmelser införs om att ett område i som av EG utpekats som område av intresse för Europeiska gemenskapen av regeringen skall förklaras som sär- skilt bevarandeområde. Beträffande ett område som förklarats som särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde får ett beslut om upphävande, helt eller delvis, av skyddsföreskrifter eller områdes- skydd endast meddelas efter särskilt tillstånd av regeringen. Promemoriornas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser är positiva till förslagen. När det gäller undantag eller upphävande av reservat-föreskrifter har några remissinstanser reagerat mot att kravet om kompensation är för lågt ställt. ifrågasätter om det överhuvudtaget går att kompensera det förhållandet att skyddet upphävs för en våtmark på den s.k. Ramsar-listan. När det gäller EG-regleringen har myndigheterna och institutionerna, med undantag för , inte några erinringar mot de remitterade förslagen. och framför att det av promemorian Naturvårdslagen och EU inte framgår att det finns ett betydande antal mate- riella bestämmelser i de två direktiven och vad detta kräver av svensk lagstiftning. De betonar att lagstiftningen i sig måste tydligt återspegla direktiven, med den precisering dessa har fått genom rättspraxis i . Skälen för regeringens förslag: I promemorian Handel med skyddade djur- och växtarter m.m. finns en utförlig genomgång av de internationella konventioner- nas krav på skydd av arternas naturliga livsmiljöer. Där finns också en utför- lig redovisning av de svenska regler som finns att tillgå för att tillgodose detta skydd. Utöver dessa regler tillkommer krav på viss EG-anpassning när blir medlem i EU.Våtmarkerna utgör viktiga biotoper för bl.a. fågelarter. Ett av de största hoten mot våtmarksområden är markavvattning. Utan markavvattning är det omöjligt att utföra arbetsföretag i våt- marksområden. Enligt 18 d § naturvårdslagen får regeringen förbjuda markavvatt- ning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Genom föreskrifter i naturvårdsförordningen har förbud införts mot markavvattning i avsevärda delar av landet. Förbudet omfattar bl.a. samtliga områden som utpekats som våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar, s.k. Ramsar-områden. har enligt konventionen åtagit sig att så långt som möjligt gottgöra varje förlust av skyddad våtmarksresurs. De typer av områdesskydd som är mest intressanta i detta avseende är naturreservat och naturvårdsområden. För att tydligt skall uppfylla konventions- åtagandet bör det intrång i natur- vårdsintresset som ett beslut om upphävande av områdesskydd för en våtmark medför i skälig utsträckning gottgöras. Detta bör även gälla intrång som främst ger påtaglig kvalitativ effekt. Kompensationen för upphävande av skydd beträffande ett område kan bestå i att ett annat våtmarksområde av motsvarande intresse för naturvården skyddas. Kompensationen kan även bestå i åtgärder som ökar naturvårdsintresset av annat skyddat område, t.ex. kan restaurering av en igenväxt fågelsjö gottgöra förlust av annan våtmarksresurs så att en bättre eller likvärdig livsmiljö skapas. Vad särskilt gäller de områden som utpekats som Ramsar-områden och som således bedöms tillhöra landets för naturvården mest värdefulla områden är det naturligtvis mycket svårt att i skälig mån gottgöra ett intrång i naturvårdsintresset. Detta medför att den nu föreslagna kompensationsbestämmelsen särskilt stärker skyddet för Ramsar-områden. Konventionsåtagandena om skydd av naturliga livsmiljöer Pariskonvention om fågelskydd och Bonnkonventionen liksom kraven enligt Ramsarkonventionen, Överenskommelsen om fladdermössens bevarande i , samt fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet om möjlighet att föreskriva om fysiskt skydd av områden är i den svenska lagstiftningen uppfyllda genom reglerna i naturvårdslagen om områdesskydd. För att tydligare genomföra internationella åtaganden bör områdes- skyddet följas upp med en förteckning över de områden som bör beredas skydd i enlighet med dessa åtaganden. Som har föreslagits i ovannämnda promemoria kan det därvid vara lämpligt att får i uppdrag att upprätta en sådan förteckning. Regeringen avser därför att återkomma till med ett sådant uppdrag. Samråd bör ske med berörda länsstyrelser och kommuner samt om det bedöms nödvändigt med andra berörda myndigheter, t.ex. skogsvårds- styrelser. Av förteckningen bör närmare framgå vilket områdesskydd och vilka skyddsföreskrifter som behövs för att uppfylla de internationella åtagandena. Beträffande vissa områden kan den bedömningen komma att göras att området har nödvändigt skydd enligt bestämmelserna i naturresurslagen eller annan lagstift- ning och att något områdesskydd enligt naturvårdslagen inte är nödvändigt. De flesta områden i en sådan förteckning kommer att vara sådana som redan har nödvändigt skydd enligt naturvårdslagen. När förteckningen upprättas bör sär- skilt beaktas om skyddsåtgärderna medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ett område som upptagits i förteckningen bör beredas nödvändigt områdesskydd som nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde eller djur- eller växtskyddsområde. I vissa fall kan nödvändigt områdesskydd uppnås genom att föreskrift enligt 20 § naturvårdslagen meddelas avseende området. En sådan föreskrift anmälan för samråd med alltid göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag. Beträffande sådana arbetsföretag får länstyrelsen förelägga företagaren att vidtaga de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får förbjuda företaget. Detta samrådsförfarande kan vara aktuellt att tillämpa när nödvändigt områdesskydd för arter med stora revir skall uppnås och hoten mot arterna i första hand inte är utarmning av deras livsmiljö utan istället för- följelse, störningar eller andra liknande faktorer. Arter med stora revir är t.ex. järv, utter och varg. Regeringen gör den bedömningen att förslaget inte innebär några utgiftsök- ningar för det allmänna. För att skall uppfylla kraven enligt fågeldirektivet bör med tillämp- ning av den ovannämnda förteckningen områden av regeringen kunna förklaras som särskilda skyddsområden. Ett område bör dock inte förklaras som sådant skyddsområde innan det omfattas av nödvändigt skydd enligt naturvårdslagen. Vidare bör med tillämpning av den ovannämnda förteckningen och i enlighet med art- och habitatdirektivet förslag på områden som är lämpliga att utpeka som områden av intresse för europeiska gemenskapen överlämnas till . Eftersom endast skall föreslå sådana områden som upptas i den ovan- nämnda förteckningen föreligger även före EG-beslutet en skyldighet för att bereda området nödvändigt områdesskydd enligt naturvårdslagen. På detta sätt kan införandet av EG:s områdesskydd ske i enlighet med naturvårdslagens nuvarande reglering som bl.a. innebär att det huvudsakliga beslutsfattandet sker på regional eller lokal nivå. Det är lämpligt att får i uppdrag att till regeringen lämna förslag på särskilda skyddsområden och områden av intresse för gemenskapen. Efter det att , på förslag av en medlemsstat, utpekat ett område som intressant för europeiska gemenskapen är medlemsstaten skyldig att senast från utpekandet förklara området som särskilt bevarandeom- råde och bereda området nödvändigt skydd. Uppgiften att förklara ett område som särskilt bevarandeområde bör utföras av regeringen i likhet med vad som före- slås gälla avseende särskilda skyddsområden. De områden som på detta sätt utpekats som omfattande av EG-rättsliga regler bör behålla sina respektive områdesskyddsbeteckningar enligt naturvårdslagen. Enligt fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet föreligger skyldighet för medlemsstaterna att bereda ett särskilt skyddsområde och ett särskilt be- varandeområde nödvändigt skydd samt att bibehålla detta skydd. Det är bara under de i det sistnämnda direktivet angivna förutsättningarna som undantag från skyddsföreskrifter eller helt eller delvis upphävande av skyddsföreskrifter eller områdesskyddet får ske. En sådan förutsättning är att nödvändiga kompensationsåtgärder för att skydda det övergripande sammanhanget i Natura vidtas. I vissa fall skall kommissionens åsikt i frågan inhämtas. Med hänsyn till dessa speciella förhållanden är det lämpligt att införa en bestämmelse som, utöver naturvårdslagens ordinarie regelsystem, medför att regeringen skall lämna särskilt tillstånd för sådant upphävande. Enligt art- och habitatdirektivet finns en möjlighet att även utpeka områden som inte upptagits på medlemsstaternas förslagslista till områden av intresse för europeiska gemenskapen. För ett sådant beslut krävs dock att rådet är en- hälligt. Den berörda staten har med andra ord vetorätt. proce- duren pågår föreligger skyldighet för den berörda staten att skydda området mot försämring. Om det är som berörs innebär detta att området skall upptas på förteckningen över områden som bör beredas skydd i enlighet med internationella åtaganden. Det innebär i sin tur att blir skyldig att bereda området nödvändigt skydd enligt naturvårdslagen. I Ramsarkonventionen, överenskommelsen om fladdermössens bevarande i , samt i art- och habitatdirektivet finns också ett krav på ett mera allmänt skydd av biotoper. Detta är i svensk lagstiftning uppfyllt genom de regler om natur- och kulturmiljöhänsyn som finns i rennäringslagen, skogs- vårdslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark och den nya fiskelagen samt genom naturvårdslagens regler om biotopskydd och om krav på tillstånd för miljöpå- verkande arbetsföretag m.m. Renskötsel regleras i rennäringslagen (1971:437). Det finns inte några föreskrifter utfärdade av om natur- och kulturmiljöhänsyn i rennäringen. Enligt Ramsarkonventionen, och art- och habitatdirektivet skall i samband med planering och när riktlinjer dras för utvecklingen sådan hänsyn tas till skyddade områden att försämring av dessa undviks eller så långt som möjligt begränsas. Områden av riksintresse för naturvården åtnjuter enligt naturresurslagen ett förstärkt skydd vid planering. Genom den svenska lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar går det att uppfylla art- och habitatdirektivets krav på bedömning av planers och projekts påverkan på skyddade områden. Som framgår av avsnitt 1.3 i den remitterade promemorian Regler om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. har vid ett flertal tillfällen prövat medlemsstaternas genomförande av fågel- direktivet. Domstolen har i samband därmed uttalat att det är tillräckligt att direktivet på ett klart och precist sätt transformeras till en generell lagstiftning, så att en fullständig tillämpning kan säkerställas. Överfört till svenska förhållanden innebär detta bl.a. att direktivets bestämmelser inte behöver uppfyllas genom lag. Det räcker att lagen bemyndigar regeringen (eller myndighet) att utfärda generella före- skrifter och att den fullständiga regleringen framgår av en förordning eller en myndighets föreskrift. Så är också avsikten att regeringen skall göra. Regeringens förslag: Den nya lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter och de föreslagna ändringarna i jaktlagen (1987:259), naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor skall träda i kraft . Promemoriornas förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: För det fall blir medlem i EU från skall bl.a. vissa bestämmelser i rättsakter vara straffsanktionerade i . I den nya lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter finns tillsyns- och ansvarsbestämmelser som berör en EG-förordning. I jaktlagen och naturvårdslagen föreslås förändringar som berörs av den nya lagen. Även förslaget till ändring bemyndigandelag är knutet till den nya lagen. Flera av de föreslagna bestämmelserna i naturvårdslagen har också direkt anknytning till EG-rättsakter. Mot bakgrund av det anförda bör den nya lagen och de föreslagna ändringarna i övrigt träda i kraft . Lagrådet har påpekat att om jaktlagens bestämmelser i 37 och 38 §§ om handel med och preparering av vilt upphör att gälla i enlighet med vad som föreslagits bör en övergångsbestämmelse införas. Regeringen delar den av Lagrådet framförda uppfattningen. Emellertid kommer även de föreskrifter och tillstånd etc., som utfärdats med stöd av bemyndigandet att sakna stöd i lag. Ytterligare övergångsbestämmelser bör därför införas dels till den nya lagen, dels till jaktlagen. 6 Lagstiftningsfrågor om dryckesförpackningar av aluminium 6.1 Förutsättningar vid ett medlemskap i Ett medlemskap i innebär att ansluter sig till en tullunion och blir en del av ett gemensamt tullområde. Den inre marknaden, som anses genomförd från , innebär dock mer än ett avskaffande av tullavgifter och andra motsvarande avgifter. Målsättningen är att åstadkomma ett område utan inre gränser, ett område inom vilket varor skall kunna cirkulera fritt mellan de olika medlemsländerna. Detta innebär att gränskontroller och gränsformaliteter av det slag som finns i princip avskaffas mellan medlemsstaterna. Det finns dock i en del fall gemensamma EG-regler på miljöområdet som skall säkerställa att en nödvändig kontroll av varutransporter skall kunna upprätthållas trots frånvaron av gränskontroller. Exempel är bestämmelserna om transporter med avfall och om handeln med utrotningshotade djur och växter. Enligt lagen om återvinning av aluminiumburkar får regeringen meddela föreskrifter om avgift vid import av aluminiumburkar med eller utan dryck och de andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa att inhemska och importerade burkar kan konkurrera på lika villkor när ett pantsystem har inrättats. Regeringen får överlåta åt en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Regeringen lämnade 1982 Aktiebolaget tillstånd att bedriva återvinningsverksamhet genom ett pantsystem. Genom förordningen (1983:847) om avgift vid införsel av aluminiumburkar har föreskrivits att en burkavgift skall betalas med det belopp fastställer vid införsel av närmare angivna drycker på burk. Avgiften betalas till , som redovisar inbetalade avgifter till . De inbetalade avgifterna överförs därefter av till AB Svenska Returpack. beslutar om befrielse av avgift för den som genom avtal med AB Svenska Returpack har anslutit sig till pantsystem för aluminiumburkar. Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling är tillämplig vid import av aluminiumburkar. Tullagen (1987:1065) gäller i fråga om avgiften. Regeringen har till lagt fram förslag till ny tullagstiftning som behövs vid ett medlemskap i (prop.