prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — För att syftet med lagen skall kunna uppnås, krävs att lagen kan läsas och förstås av dem som skall tillämpa lagen som tolkare, tillståndsprövare, tillsynsmyndighet och utövare, utan att dessa besitter en omfattande miljöjuridisk kunskap. Ramlagar måste kompletteras med förordningar och föreskrifter. I detta sammanhang vill poängtera att förordningar och tillämpningsföreskrifter måste utformas skyndsamt. Detta arbete bör vara avslutat från det att trätt i kraft. Om inte så sker kommer lagkomplexet att förlora i trovärdighet. Erfarenheter från t.ex. naturvårdslagens bestämmelse om möjlighet för regeringen att skydda vissa biotoper i naturvårdslagen, är ett exempel på hur det inte bör fungera . Bestämmelsen infördes , men någon förordning eller föreskrift har ännu inte fastställts. En del verksamheter, som exempelvis fordonstrafik och energiproduktion, har stor inverkan på miljön. vill betona nödvändigheten av att de principiella utgångspunkter som finns i arbetas in i berörda särlagstiftningar. Om så görs blir ett betydelsefullt instrument i miljöarbetet. 3.1.30 i : är i huvudsak utformad som en s.k. ramlag. Denna teknik är i och för sig förmodligen ofrånkomlig på miljörättens område. I miljöskyddskommitténs förslag har man dock i många fall drivit ramlagstekniken så till sin spets att själva "ramen" lyser med sin frånvaro. Flera bestämmelser (t.ex. 4 kap. 2 § 2 st.och 16 kap. 5 §) innehåller mer eller mindre generella normgivningsbemyndiganden till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att reglera vissa områden utan att närmare precisera förutsättningarna. 3.1.31 i : Ärendehanteringen blir enligt ett av de viktiga verktygen för att nå miljömålen. En viktig aspekt på är då att syftet med varje avdelning och paragraf är centralt - resultatet i miljöarbetet blir en huvudfråga. får däremot inte ge upphov till "Miljöbyråkrati" som kan motverka ett praktiskt inriktat, flexibelt arbete. Den bör ge utrymme för dynamik och en ökad flexibilitet vad gäller former i arbetet för att uppnå olika miljömål. Det betyder bl.a. att hanteringsföreskrifter och tekniska anvisningar (tillämpningsförordningar, verksföreskrifter, allmänna råd) med anknytning till balken inte bör göras för detaljerade, såvida de inte är av ren normkaraktär. En resultatinriktad miljöanpassning av verksamheter i samhället måste bygga på tydliga signaler och krav från ansvariga miljöorgan och ökad kunskap om och förståelse för miljöhoten, medan viss frihet att välja metoder och endast nödigt reglerade hanteringsformer kan främja en snabbare anpassning mot målet. Aspekter på t.ex. rättssäkerhet och insyn/offentlighet bör inte i regelsystem motivera detaljbestämmelser som gör hanteringen rigid så att rationell handläggning och god "kund"-service motverkas. Till denna slutsats bidrar i hög grad - som ovan sagts - att resurserna för miljöbyråkrati nu minskar och myndigheterna uppmanas att målinrikta och rationalisera myndighetsarbetet. En slutsats är alltså att karaktär av ramlag med syften och ändamål angivna snarare än former är mycket funktionell, men att funktionen och myndighetens effektivitet riskerar bli sämre i samma mån som en alltför ambitiös regel- och formstyrning byggs på lagen. Detta skulle nu riskera att skapa onödig byråkrati och dålig resurseffektivitet (här avser vi inte eventuella tekniska normer). Alltför detaljerade bestämmelser kan ta bort fördelen av stor personal- kompetens hos tillämpande organ. De kan också riskera att snabbt åldras och att då hindra en dynamisk utveckling av teknik, metoder och arbetsformer. Hög miljökompetens, förklaringsförmåga och stor tydlighet i miljöbedömningar hos samhällsorganen är nyckelfaktorer som kan avgöra utvecklingen i miljöhänseenden i högre grad än ett alltför detaljstyrande regelverk. 3.1.32 i : Balken bygger i hög grad på ramlagstiftning och på att regeringen eller myndigheter skall utfärda föreskrifter och härigenom ge lagen ett konkret innehåll. Av praktiska skäl är det nog svårt att komma ifrån denna teknik, men frågan är om inte förslaget går väl långt i detta avseende. Med den nu gällande lagstiftningen, som mindre bygger på föreskrifter än den föreslagna balken, har det visat sig att berörda myndigheter inte utfärdat föreskrifter i erforderlig omfattning inom sina ansvarsområden. Detta gäller exempelvis , och Kemikalieinspektionen. Svårigheterna att inom rimlig tid utfärda föreskrifter på grund av reglerna i begränsningskungörelsen bör också uppmärksammas. En brist i den nuvarande lagstiftningen är att effekterna av lagstiftningen och konse- kvenserna av ingångna konventioner m.m. inte följs upp på ett systematiskt sätt. Behovet av en sådan utvärdering kan förväntas öka i ett system med ramlagstiftning, som ibland ger uttryck för höga ambitioner, men som för genomförandet är helt beroende av myndigheternas föreskrifter. 3.1.33 : De angivna miljöproblemgrupperna är i stort sett heltäckande vad gäller den aktuella svenska miljösituationen. Vi beklagar att utredningen avstår från att göra någon inbördes rangordning eller prioritering av vilken eller vilka problemgrupper som är angelägnast att gripa sig an. Man uppehåller sig enbart vid åtgärdssidan, främst ur ett lagtekniskt perspektiv, men håller denna viktiga fråga ifrån sig genom att konstatera att "nationellt finns ett otal åtgärder som måste vidtas för att i samverkan stoppa den fortskridande miljöförstöringen" men att utredningens uppgift är enbart "att åstadkomma en ny samlad miljölagstiftning" (s. 234). Intrycket av betoningen av den lagtekniska utformningen förstärks då EG-harmoniseringen behandlas. Till uppräkningen av viktiga skyddsobjekt fogas ett antal beslutsprinciper som försiktighetsprincipen, principen om att skador skall förebyggas, det är förorenaren som betalar, biologisk mångfald m.fl. För att nå en så effektiv skyddseffekt som möjligt måste miljöskyddsarbetet ske både förebyggande och kurerande. Då det gäller medlen att nå de övergripande miljömålen och effektivt miljöskydd konstaterar utredningen att "allmän medvetenhet är bästa skyddet för hälsa och miljö" (s. 243). I detta instämmer Centralstyrelsen. Tyvärr utvecklar inte detta viktiga problemområde närmare. Här skulle folkrörelser och kyrkan kunna uträtta mycket i samverkan med berörda myndigheter. 3.1.34 : För att kunna anpassa lagstiftningen till den snabba utvecklingen inom miljöområdet är det ändamålsenligt att utformas som en ramlag. Detaljregleringen skall ske genom föreskrifter och miljökvalitetsnormer. Vilka effekter lagstiftningen kommer att få blir därför i hög grad beroende av vilka föreskrifter regeringen och myndigheterna kommer att utfärda. Detta innebär att det är svårt att bedöma konsekvenserna av utredningens förslag. Det är angeläget att arbetet med dessa föreskrifter och normer snabbt kommer igång. 3.1.35 kommun: De allmänna bestämmelserna i förslagets första avdelning har en hög ambitionsnivå och ett vidsträckt tillämpningsområde, vilket i sig kan vara något positivt. Dessa bestämmelser är dock svåra att utforma med precision och har till stor del blivit tomma och pretentiösa. Kommunen anser det vara av stor vikt att dessa bestämmelser ges ett realistiskt och genomförbart innehåll, så att inte lagens trovärdighet urholkas. Kommunen anser att en alltför stor del av balken bygger på en teknik med ramlagstiftning. Många av balkens bakom- liggande syften skall genomföras med hjälp av föreskrifter av regeringen och andra myndigheter. Dessa föreskrifter skall bygga på de allmänna bestämmelserna. Många av lagförslagets allmänna bestämmelser är dock alltför vaga och oprecisa för att kunna ge någon vägledning för utfärdandet av sådana föreskrifter. En annan konsekvens av denna lagstiftningsteknik är att lagstiftningens genomslagskraft skjuts fram i tiden. Erfarenheter av motsvarande förfaringssätt visar att det kan ta tid innan föreskrifter meddelas av bemyndigad myndighet. Att lagen ges ett innehåll genom föreskrifter innebär också att roll som lagstiftare på miljöområdet i viss mån överlåts till regeringen. De negativa konsekvenserna med denna lagstiftningsteknik kan kanske i viss mån kompenseras genom att förtydligande av lagtexten och av att möjligheten att utfärda föreskrifter görs om till en skyldighet. 3.1.36 kommun: har valt att utforma den nya (MB) som en ramlag i likhet med svensk tradition. Den stora förebilden har varit lagen om kemiska produkter (LKP) vilken i hög grad bygger på bemyndigande till regeringen, eller de myndigheter som regeringen bestämmer, att utfärda föreskrifter som fyller ramarna i lagen och gör den användbar. Ramlagens stora fördel är att den gör det lätt att genom portalparagrafer låta regelverket genomsyras av allmänna principer/miljöpolitiska målsättningar som skall gälla för allt inom tillämpningsområdet. Andemeningen i lagstiftningen kan utan lagändring uppnås genom att nya föreskrifter kommer till. Ramlagen är med tanke på eventuellt kommande EG-medlemskap (även ) en utmärkt form för implementering av EG-direktiv till den nationella lagstiftningen. Inga lagändringar behövs, endast föreskrifter eller bindande normer som beslutas av regering eller någon statlig myndighet. Har möjligen harmonisering mot EG blivit mer än delsyfte i arbetet med att samordna miljölagstiftningen? Problemet med ramlagstiftning är att den leder till att den demokratiska processen delvis sätts ur spel genom att lagstiftningsmakt i praktiken förs över till regeringen. Om regeringen är passiv och inte ger ut föreskrifter blir lagen alternativt verkningslös, eller tar mycket innan den får verkan, då den är så allmänt formulerad. I de fall föreskrifter ges ut avser dessa till stor del undantagen från regeln, dvs. när den inte skall tillämpas. anser med tanke på omfattning samt den stora mängd föreskrifter som förutsätts komma till stånd att en tydligare och utförligare samt mer bindande författningsform bör övervägas. portalparagrafer i 1 kap. är enligt vår bedömning att i första hand betrakta som miljöpolitiska målsättningar. Då "målsättningarna" i MB skrivits ner som lagregler uppstår enligt uppfattning vissa trovärdig- hetsproblem eftersom tydliga kravregler som kan garantera måluppfyllelse saknas på genomförandesidan. Orsaken till detta kan troligen sökas i det faktum att MB, som tidigare berörts, utformats som en ramlag och därför per definition aldrig avsetts vara särskilt tydlig. Det är ju trots allt de eventuellt tillkommande detaljföreskrifterna som avgör hur tillämpningen av de övergripande paragraferna kommer att bli. anser att det inledande kapitlet bör omarbetas och utformas så att det kan användas som tolkningsunderlag för i övrigt. Vad menas t.ex. med att bevara biologisk mångfald och att upprätthålla goda livsbetingelser för alla i landet naturligt förekommande växt- och djurarter? 3.1.37 : Portalparagraferna i ger uttryck för höga ambitionsnivå på miljöområdet. Några invändningar mot detta kan naturligtvis inte göras. "Att bevara biologisk mångfald och upprätta goda livsbetingelser för alla i landet och dess omgivande vatten naturligt förekommande växt- och djurarter" är moraliskt riktigt, högst önskvärt, men knappast tillfullo genomförbart. Vi har heller inte kunnat återfinna samma höga ambitionsnivå i balkens aktsamhets/kravregler. Detta minskar tyvärr trovärdigheten för våra möjligheter att leva upp till övergripande mål. är en extremt utpräglad ramlag. Här återfinns få direktverkande kravregler. Till övervägande del överlämnas ansvaret för genomföranderegleringen till regering och myndigheter som fått bemyndigande. Det innebär att reglerna innehållsmässigt utformas av någon annan än lagstiftaren (). Tidsmässigt börjar reglerna gälla än lagens ikraftträdande. Dessutom saknar balken former för återkoppling till om utfärdandet av föreskrifter drar ut eller inte fullföljs alls. Risken finns att starka särintressen kan påverka utvecklingen, vilket skulle kunna innebära att direkta inflytande minskar och demokratin urholkas. En sakkunnig delegation knuten till bör tillsättas med uppgift att följa hur bemyndiganden och framtagning av föreskrifter fortlöper. Det är synnerligen angeläget att ur ett kommunalt perspektiv och mot bakgrund av erfarenheterna i fråga om hälso- och sjukvårdslagens tillämpning ytterligare betona risken för minskat demokratiskt inflytande om en miljöbalk utformas som en extremt utpräglad ramlag. 3.1.38 : I de första paragraferna i lagförslagets första kapitel anges att balkens syfte är att skydda hälsa och miljö, bevara biologisk mångfald och främja en god hushållning med naturresurserna. Men sedan har man glömt bort den biologiska mångfalden i de inledande kapitlens övriga paragrafer liksom i lagförslaget i övrigt. Det är olyckligt att detta inte används konsekvent i alla paragraferna. Man kan tro att bevarandet av biologisk mångfald inte är lika viktigt som de övriga skyddsvärda faktorerna. Ett av de viktigaste syftena med skapandet av en miljöbalk är att göra lagstiftningen samstämmig, tydligare och enklare. Detta är viktigt för att kunna skapa ett effektivt myndighetsarbete inom miljöområdet. Lagförslaget innebär att själva balken blir en renodlad ramlag med mycket få detaljer. I stället kommer en mängd föreskrifter att behövas. Detta kan innebära att tydligheten och enkelheten försvinner då antalet föreskrifter kan bli mycket stort. Dessutom skapas ett tomrum till dess att nya föreskrifter har införts, varför resultatet kan bli att miljöarbetet med stöd av lagstiftning blir ännu otydligare . Man bör därför öka detaljeringsgraden något på bestämmelser för att kunna minska antalet föreskrifter. 3.1.39 : Eftersom balken kommer att få karaktären av ramlagstiftning måste föreskrifter med generell räckvidd kunna utfärdas efter bemyndigande i balken. Likaså måste konkreta och tydliga tillämpningsföreskrifter utifrån lokala och regionala förutsättningar utarbetas med stöd i balken. Sådan detaljreglering kan överlämnas åt regeringen eller de myndigheter regeringen bestämmer. En av fördelarna med ett sådant system är att det går fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden så påkallar. Detta är ju förhållandet i stor utsträckning inom miljöskyddsområdet. fyra stora skyddsobjekt är människors hälsa, den fysiska miljön, den biologiska mångfalden samt hushållningen med naturresurserna. delar uppfattningen att den övergripande principen i balken därför bör vara, att alla de försiktighetsmått skall vidtas, som behövs för att tillvarata angivna skyddsobjekt. Visst utrymme bör dock finnas för skälighetsprövningar i de enskilda fallen. Den s.k. substitutionsprincipen, som återfinns i lagen om kemiska produkter och som innebär att sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga, bör införas i balken. Denna princip kommer sannolikt att få karaktären av generalklausul, vilket innebär att den tillika kan bli föremål för tolkningsproblem och förenad med vissa svårigheter att tillämpa. Därför förefaller det vällovligt att med stöd av klausulen utfärda tillämpningsföreskrifter och övriga erforderliga detaljregleringar. Vidare tillstyrks principen att vid all hantering av varor skall så långt som det är möjligt en varas hela livslängd beaktas vid bedömningen av de risker för hälsa och miljö som varan för med sig. Därvid måste hänsyn tas till återanvändnings- och återvinningsmöjligheter. Resurshushållning och minskning av de totala avfallsmängderna bör prioriteras redan i samband med produktionen. Detta bör också gälla återanvändning och återvinning. Grundläggande bemyndigandebestämmelser som har generell räckvidd för miljörätten bör tas in i ett inledande avsnitt i balken. Detsamma bör gälla bestämmelser om miljökvalitetsnormer liksom bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Som exempel på regelverk som skulle kunna användas för den tekniska utformningen av balken kan nämnas jordabalken och . Därför tillstyrks utredningens förslag angående dispositionen, dvs. en avdelningsindelad balk. 3.1.40 kommun: Den s.k. användarprincipen (UPP) är viktig och bör utgöra en av grunderna i MB. Nuvarande formulering av utbytesprincipen måste behållas för att kemikalietillsynen skall få åsyftad genomslagskraft. En av grunderna för MB är den av lanserade principen att förorenaren skall betala ("PPP"). Däremot finns inte den av samma organ framförda principen att den som använder en naturresurs skall betala ("UPP") med bland grunderna till den nya lagen. Då förslaget till MB omfattar användning av naturresurser finns såvitt vi kan bedöma inget skäl för att inte låta den senare principen också utgöra en av grunderna i en ny svensk miljölagstiftning. Den tredje av de principer som nämns i 1 kap. 3 § bör utvecklas så att det klart framgår att den omfattar såväl PPP som UPP. Vidare bör det övervägas om inte principen att föreningar och miljöskador skall motverkas vid källan skall föras in som en fjärde grundsats i paragrafen. Den tredje av de principer som nämns i den föreslagna 3 § bör även utvecklas så att det klart framgår att den omfattar såväl PPP som UPP. Det finns inga bärande skäl till att vi i skall vänta med att stadfästa den senare principen i lag som vi gjort med den förra. Vidare bör det övervägas om inte principen att föroreningar och miljöskador skall motverkas vid källan skall föras in som en fjärde grundsats i paragrafen. Det förslag till MB som kommittén arbetat fram har givits karaktären ramlag. Till ramlagskaraktären hör ett mycket omfattande bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. I många fall börjar att gälla först när dessa föreskrifter trätt i kraft. Två väsentliga betänkligheter kan resas mot detta. För det första innebär det att frånhänder sig sin viktigaste uppgift - lagstiftningsansvaret - inom ett prioriterat samhällsområde - miljövården. För det andra måste flertalet av de föreskrifter som följer av bemyndigandena i MB ligga färdiga för beslut den dag balken skall träda i kraft. Saknas dessa är risken stor att MB inte kommer att kunna användas i det praktiska miljöarbetet i den utsträckning som är lagstiftarens intention (jfr. nuvarande status hos § 21 naturvårdslagen). Detta innebär att övergångstiden från det att lagen antas till dess att den träder i kraft måste göras förhållandevis lång. Ett av syftena med MB är att skapa bättre överblick över miljölagarna. Detta samt dess karaktär av ramlag gör att det bland dess inledande bestämmelser behövs ett stort antal definitioner av olika begrepp. Svensk miljölagstiftning har i stort sett saknat sådana definitioner även av centrala, tekniska begrepp som t.ex. grundvatten, avfall och spillolja. Ett flertal begrepp kommer dock att få en definition i och med att träder i kraft och de däri ingående EG-direktiven införlivas i svensk miljörätt. Kommittén har i sitt betänkande inte ansett det nödvändigt att dessa definitioner förs över vare sig direkt till MB eller till underliggande författningar. Man har i stället anfört att vid behov i det praktiska arbetet skall hänvisning ske till respektive EG-direktiv. Denna ståndpunkt kan knappast anses överensstämma med utredningsuppdraget, där det bl.a. sägs att översynen skall syfta till att öka överblickbarheten och att all väsentlig lagstiftning som syftar till miljöskydd skall samlas i en lag. Vi anser att definitionerna i de EG-direktiv som omfattas av bör transformeras till svensk lag och på lämpligt sätt införas i MB. Statliga myndigheter kommer genom olika föreskrifter att ålägga kommunerna uppgifter som egentligen är av statlig karaktär och som inte ger utrymme för lokala variationer. Detta påverkar både den kommunala självstyrelsen och kommunens kostnader. Det blir betydligt svårare för kommunerna att få kompensation för alla olika myndighetsföreskrifter än om regeringen meddelat dem. Det finns anledning att bättre uppmärksamma ramlagens problem med samordning, överblick, rimlighet och kompensation vad gäller föreskrifter. 3.1.41 : I samlas delar av nuvarande miljölagstiftning. För att skall kunna hållas inom ett rimligt omfång har den utformats som en ramlag. kommer att få sitt detaljerade innehåll genom föreskrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Inför detta arbete måste, enligt vår mening, riskerna för detaljstyrning från statliga myndigheter genom bemyndiganden och delegationsmöjligheter uppmärksammas. 3.1.42 kommun: En miljöbalk som skall vara ett effektivt rättsligt instrument för att nå en hållbar utveckling bör innehålla enkla och klara rättsregler som riktar sig till var och en som påverkar miljön och även till de myndigheter som skall tillämpa balken. Dessa rättsregler kan utformas så att de dels är direktverkande, dels utgör direktiv till de myndigheter som skall utfärda föreskrifter och ange ramarna för miljökvalitetsnormerna. De direktverkande bestämmelserna som av praktiska skäl måste innehålla en skälighetsavvägning har formen av allmänna aktsamhetsregler som anger att effekterna på miljö skall minimeras. 3.1.43 : Vi godtar i allt väsentligt vad som under dessa avsnitt framförs om behovet och utformningen av en samordning av lagstiftningen. Vi delar också uppfattningen att en miljöbalk bör vila på de viktiga principer som kommittén föreslagit. Vi har förståelse för att kommittén väljer att utforma som en ramlag och att överlåta åt regeringen att meddela de föreskrifter m.m. som behövs. Vi tillstyrker denna utformning. är vi medvetna om att värdet av den nya lagstiftningen till kanske övervägande del är avhängigt av i vilken utsträckning regeringens bemyndigande att utfärda föreskrifter och miljökvalitetsnormer verkligen kommer att utnyttjas. Många känner besvikelse över att t.ex. lagen om kemiska produkter inte kompletterats med föreskrifter i större omfattning än som skett. Vi ser därför helst att i lagtexten inte endast ges möjlighet åt regeringen att utfärda föreskrifter m.m. utan att en skyldighet införs i någon form. 3.1.44 : Oklarheter som måste klargöras genom omarbetning är bl.a. att mål och riktlinjer måste tydligare skiljas från konkreta bestämmelser. Orimligt ambitiösa bestämmelser kan medföra otydlighet om balkens verkliga innebörd och därmed försvara balken i övrigt. Det måste därför, tydligare än , visas att balkens första del är mål och principer och inte konkret verkande bestämmelser. 3.1.45 : Lagstiftningen rörande miljöfrågor är mycket splittrad. Det är därför mycket väsentligt att miljölagstiftningen samlas i en Miljöbalk. Denna miljöbalk har i stora delar utformats som en ramlag, vilken senare skall kompletteras med föreskrifter utfärdade av regeringen eller myndighet. En ramlag skall givetvis inte vara alltför detaljerad utan mer preciserade anvisningar måste finnas i särskilda föreskrifter. Detta möjliggör också relativt snabba förändringar. För att den nya lagstiftningen skall fungera väl är det emellertid absolut nödvändigt att föreskrifterna utfärdas i omedelbar anslutning till att den nya träder i kraft. I annat fall kommer stora problem att uppstå. Olika kommuner och myndigheter kommer i brist på klara anvisningar och med utgångspunkt från olika ambitioner att göra olika tolkningar av lagstiftningen. Enskilda personer kommer också att föra ärenden till prövning i högre instans för att få fram prejudikat. En sådan ordning leder till att onödigt många ärenden överklagas och att avgörandet i många frågor fördröjs till men för såväl enskilda som myndigheter. 3.1.46 kommun: 1 kap. 1 §. Portalparagraferna är visionära med höga mål och har formulerats som Rio-deklarationen. I specialmotiveringen finns ingen kommentar till vad man menar med att bevara levande landskap. Även om man borde förstå innebörden kan en kommentar till formuleringen bidra till att inte felaktiga tolkningar görs. Portalparagraferna är så formulerade att de relativt enkelt utifrån en progressiv miljöpolitik kan brytas ned till lokala föreskrifter och operativa miljöprogram. 1 kap. 3 §.