prop · GI03176 · 1995-01-01 00:00:00 — De anslutna länderna är skyldiga bl.a. att hålla be- redskapslager av en sådan omfattning att konsumtionen av olja skall kunna upprätthållas på normal nivå i minst utan nettoimport. För del tar lagringen sikte i första hand på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan direkt samband med krig eller krigsrisk i vår nära omvärld. Genom inträdet i Europeiska unionen (EU) skall nu följa också de bestämmelser om oljelagring som gäller inom unionen, främst rådets direktiv /414/EEG av om skyldighet för medlemsstater i EEG att inneha minimilager av råolja eller petroleumprodukter, ändrat genom rådets direktiv /425/EEG av . Dessa bestämmelser innebär skyldighet för medlemsstaterna att hålla beredskapslager motsvarande 90 dagars konsumtion. Det finns vissa skillnader mellan och . Av störst betydelse är att tillåter att lagringsskyldigheten fullgörs helt i råolja, medan EU-reglerna ställer krav på viss lagring av produkter. Eftersom det nuvarande svenska systemet för oljekrislagring enligt LBOK också bygger på lagring av specificerade produkter tillgodoses EU:s krav i detta hän- seende. På en principiellt viktig punkt föranleder dock inträdet i EU en ändring i gällande svenska bestämmelser, nämligen då det gäller lagring utanför landets gränser. Denna fråga behandlas i avsnitt 11.1. De lagernivåer som krävs för att IEP-åtagandet skall kunna fullgöras nås genom tillämpning av bestämmelserna i 7-9 §§ LBOK om lagringsskyldighetens omfattning. Tekniken för detta är att regeringen, på grundval av tillsynsmyndighetens beräkningar, genom en särskild förordning fastställer den andel av de lagringsskyldigas försäljning eller förbrukning under basåret som skall lagras under lagringsåret för att de totala lagren skall nå upp till IEP-nivån. Denna andel, det s.k. lagringsprocenttalet, har varit för alla oljeprodukter som är lagringsbränslen. Samma procenttal gäller i princip för alla lagringsskyldiga; särskilda bestämmelser gäller dock som nämnts för innehavare av vissa värme- och elproducerande anläggningar. På grundval av lagringsprocenttalet och de lagringsskyldiga företagens deklarationer för basåret fastställer sedan tillsynsmyndigheten de mängder av varje varuslag som respektive företag skall lagra under lagringsåret. () föreslår inga ändringar i den totala omfattningen av den allmänna lagringen för fredstida oljekriser. Däremot föreslås regelän- dringar som väntas leda till en minskning av antalet lagringsskyldiga företag till ca hälften. Detta innebär en ytterligare koncentration av den allmänna lagringen till oljehandeln. Huvudmotivet för OLU:s förslag är att det blir lättare att i en kris utnyttja beredskapslagren på ett flexibelt sätt om en större del av lagren från början finns i det kommersiella distributionssystemet hos oljehandelsföretagen. Regeringen delar OLU:s uppfattning att en sådan koncentration kan vara fördelaktig såväl i en krigssituation som vid en fredstida oljekris. En ytterligare fördel är att tillsynen av lagringen underlättas. Regeringen utgår från att en omfördelning av lagringsskyldigheten inte kommer att medföra någon mer betydande omfördelning av kostnader mellan köpare och säljare av olja. De köpare som svarar för sin egen lagring åtnjuter regelmässigt rabatter från sina leverantörer motsvarande kostnaderna för lagringen. När lagringsskyldigheten för en sådan köpare upphör och därmed övergår till leverantören kan det antas att denne kompenserar sig prisvägen i den utsträckning som konkurrensen på marknaden medger det. I syfte att minska antalet lagringsskyldiga har föreslagit att det nuvarande regelsystemet ändras på tre punkter. Arbetsgruppen har utarbetat närmare förslag till ändringar i LBOK. I de följande avsnitten redovisas förslagen och regeringens ställningstaganden till dem. 5.2 Slopad lagringsskyldighet för förbrukare Regeringens förslag: Den allmänna lagringsskyldig- heten för förbrukare av olja slopas utom i fall då förbrukaren har egen införsel. För värmeverk och kraftvärmeverk skall särskilda regler gälla (avsnitt 8). förslag: har föreslagit att lagrings- skyldigheten slopas för sådana förbrukare som är tillverkningsindustrier. Arbetsgruppen går ett steg längre och föreslår att förbrukning skall upphöra att vara grund för allmän lagringsskyldighet. Remissinstanserna: OLU:s och arbetsgruppens förslag lämnas utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt bestämmelserna i 7 § punkt 4 LBOK upp- kommer lagringsskyldighet för den som under basåret har förbrukat olja eller motsvarande mängd andra lagringsbränslen vid en anläggning. ingår ett femtiotal förbrukare av olja inom tillverkningsindustrin i denna kategori. OLU:s förslag om att lagringsskyldigheten slopas för dessa storförbrukare innebär att lagringen förs över till oljehandeln. Det förutsätts dock att förbrukare med egen införsel förblir lagringsskyldiga, oberoende av införselns eller förbrukningens storlek. Arbetsgruppen har påpekat att motiven för att slopa lagringsskyldigheten för den tillverkande industrin gäller i princip även för en rad andra kategorier av förbrukare, t.ex. inom handeln, transportväsendet eller den offentliga förvaltningen. Samma gäller bostadsföretag som inte är anslutna till fjärrvärmenät. Eftersom endast någon enstaka förbrukare inom dessa kategorier når upp till den förbrukningsnivå som anges i LBOK kan lagringsskyldigheten för dem slopas utan att det får några nämnvärda praktiska konsekvenser. Nuvarande allmänna regler om lagringsskyldighet till följd av förbrukning gäller även för värmeverk och kraftvärmeverk. Av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 8 är emellertid reglerna inte lämpade för denna kategori av förbrukare. I enlighet med vad arbetsgruppen har föreslagit bör därför reglerna för värmeverkens och kraftvärmeverkens lagringsskyldighet flyttas till det avsnitt av LBOK som innehåller särskilda bestämmelser för vissa anläggningar (18-21 §§). Därmed bortfaller behovet av bestämmelser om allmän lagringsskyldighet baserad på förbrukning. Regeringens förslag: Möjlighet införs för lag- ringsskyldiga säljare inom en oljehandelskoncern att fullgöra sin lagringsskyldighet gemensamt, s.k. koncernlagring. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att koncernlagringsmöjligheten skall vara öppen för alla koncerner även om oljehandel inte är moderbolagets eller koncernens huvudverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Innebörden av den regel som har föreslagit är att lagringsskyldigheten för oljehandelsföretag och raffinaderier som ingår i en koncern skall kunna summeras och att moderbolaget i koncernen då skall ansvara för fullgörandet av skyldigheten. Om koncernlagring införs konsekvent kommer lagringsskyldigheten för ett trettiotal oljehandelsföretag att koncentreras till nio koncernmoderbolag. Därigenom skulle betydande förenklingar kunna nås både för företagen och för tillsynsmyndigheten. Med anledning av vad har framfört anser regeringen att möjlighet till koncernlagring bör förbehållas för koncerner med huvudsaklig verksamhet inom oljeraffinering och handel med oljeprodukter, inklusive gasol. Bestämmelserna om koncernlagring bör utformas så att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att i särskilt fall medge sådan lagring. I enlighet med vad arbetsgruppen har föreslagit bör bestämmelserna tas in i en ny paragraf i LBOK, 23 a §, i anslutning till de nuvarande reglerna om lagring ombesörjd av annan lagringsskyldig. De nya bestämmelserna bör lämpligen anknyta till koncernbegreppet i aktiebolagslagen (1975:1385). 5.4 Höjd gräns för säljares lagringsskyldighet Regeringens förslag: Gränsen för när lagringsskyl- dighet för olja inträder för en säljare höjs från till , beräknat efter försälj- ningen under basåret. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: OLU:s förslag lämnas utan erinringar. Skälen för regeringens förslag: Förslaget tar sikte på säljare av olja som inte själva har egen införsel eller driver ett raffinaderi och som inte ingår i någon av de stora oljehandelskoncernerna. är sådana återförsäljare lagringsskyldiga enligt 7 § punkt 3 LBOK om de under basåret har sålt olja. Enligt skulle en höjning av denna gräns till leda till att antalet lagringsskyldiga företag minskar med sex, under förutsättning att förslaget om koncernlagring införs. Gränsen för när lagringsskyldighet inträder för en säljare av gasol bör på motsvarande sätt höjas från till gasol. 6 Allmän lagring för krigssituationer Regeringens förslag: Lagringen av olja för det civila försvarets behov i krigssituationer skall grundas på tvångslagring med stöd av lagen (1984: 1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK). De lagringsskyldiga svarar därmed också för finan- sieringen av lagringen, i likhet med vad som gäller för lagringen för fredstida oljekriser. Möjlighet införs i LBOK att föreskriva att de lagrade produkterna skall ha vissa egenskaper. Ändrade planeringsförutsättningar för totalför- svaret bör ges snabbt genomslag i de krav på lag- ring som ställs på företagen. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Arbetsgruppen pekar därtill på att övergången till krigslagring hos näringslivet ställer krav på att de lagrade produkterna skall ha sådana egenskaper att de kan användas för det avsedda ändamålet. Remissinstanserna: Förslaget om att lagringen för krigssituationer skall grundas på utvidgad tvångslagring och finansieras av de lagringsskyldiga tillstyrks av Försvarsmakten, () och . () instämmer i huvudsak med () förslag men redovisar den principiella upp- fattningen att det civila försvaret, liksom andra delar av totalförsvaret, är en kollektiv nyttighet som bör finansieras med skattemedel över statsbudgeten. () anser att den föreslagna metoden för utvidgad tvångslagring, nämligen en höjning av lagringsprocenttalen, medför problem både för tillsynen och för de lagringsskyldiga. Det påpekas att särskilda krav i fråga om lokalisering och sammansättning m.m. kan komma att gälla för de delar av tvångslagren som är avsedda för krig. Eftersom vissa av de lagringsskyldiga kan ha svårt att möta sådana krav bör man enligt välja andra metoder för att hantera krigslagringen, i första hand bildandet av ett gemensamt lagringsbolag och i andra hand en ytterligare koncentration av lagringen till de största oljehandelsföretagen. Svenska () anför att det enligt den samlade svenska oljeindustrins uppfattning inte är försvarbart att under rådande samhällsekonomiska och säkerhetspolitiska förhållanden bygga upp ett särskilt krigslager. Enligt SPI behövs det inget sådant lager för att täcka försvarets operativa behov enligt givna planeringsförutsättningar. Dessutom skulle lagret ge upphov till betydande kostnader för företagen och för samhället. Också tar avstånd från OLU:s förslag. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande planeringsförutsättningar för totalförsvaret grundas försvarsbeslut. Genom beslut av anpassades beräkningarna av lagringsbehoven för krigssituationer till dessa förutsättningar. beslöts att de statliga civila krigslagren av olja skulle avvecklas successivt . I stället skulle lager byggas upp i näringslivet till den lägre nivå som krävs med början . De nya krigslagren skulle integreras med den övriga lagringen av olja hos företagen. Frågan om ägande och finansiering av de tillkommande lagren i näringslivet lämnades öppen. Det anmäldes dock för att frågan skulle utredas vidare av med inriktning på en utvidgad tvångslagring med stöd av LBOK. Detta är också innebörden av det förslag som nu har lagt fram i sitt slutbetänkande. I betänkandet redovisas uppgifter om de ekonomiska konsekvenserna för berörda intressenter av en utvidgad tvångslagring för krigssituationer. förutsätter därvid att det inte kommer att behövas investeringar i nya lagringsutrymmen. Storleken på det kapital som behöver bindas av oljehandelsföretagen för den ökade mängden lagrade oljeprodukter beräknas till . Om detta kapitalbehov finansieras helt genom upplåning skulle den genomsnittliga soliditeten för företagen försvagas med knappt en procentenhet. De tillkommande kostnaderna för krigslagringen, inklusive cisternhyror och hanteringskostnader för företagen, uppskattas av till 100 à . förutsätter att dessa kostnader kommer att slå igenom i de priser som slutkonsumenterna får betala för oljeprodukterna. Kostnadsökningen för motorbensin bedöms motsvara en höjning av konsumentpriset med 0,5 à per liter, vilket för en normalbilist skulle betyda en ökad kostnad på . Motsvarande beräkning för lätt eldningsolja pekar enligt på kostnadsökningar som motsvarar 10 à per m3, vilket för en villaägare som använder enbart oljeeldning skulle betyda en kostnadsökning med . I ett samhällsekonomiskt perspektiv bör beaktas att de ökade kostnaderna för oljelagring inom näringslivet uppvägs av sänkta kostnader för statlig lagring. Dessa kostnader uppgår till , och de kommer att kunna minskas radikalt. En integration av krigslagringen med övrig lagring inom oljehandeln enligt OLU:s förslag kommer också att medge en rationellare hantering och en förbättrad tillgänglighet för lagren. De principiella invändningar som FOA har riktat mot OLU:s förslag i finansieringsfrågan har viss tyngd. Att regeringen ändå förordar förslaget får ses mot bakgrund av de stora praktiska fördelar som en utvidgad tvångslagring innebär, jämfört med andra finansieringssystem. Företagen får ett starkt incitament att bedriva verksamheten effektivt. Det ställs inga krav på statliga administrativa insatser, utöver den tillsyn som under alla förhållanden behövs. Någon snedvridning av konkurrensen på oljemarknaden behöver knappast befaras, eftersom alla oljeföretag direkt eller indirekt får bidra till kostnaderna för lagringen. Dessa fördelas sedan genom prissättningen på samtliga användare av olja. Det kan tilläggas att systemet med tvångslagring har tillämpats i och att de kvantiteter som företagen var ålagda att lagra för krigssituationer fram vida överstiger den totala beredskapslag- ring som är aktuell. har pekat på att det kan uppstå svårigheter för de mindre oljehandelsföretagen att individuellt uppfylla de särskilda krav som ställs på krigslagring. De förslag som läggs fram i syfte att minska antalet lagringsskyldiga (avsnitt 5) kommer enligt regeringens uppfattning att begränsa sådana problem väsentligt. SPI har ifrågasatt behovet av särskilda civila krigslager. Därmed antyds att de lager som redan hålls för fredstida oljekriser skulle kunna täcka behoven också i krigssituationer. Vid sitt ställningstagande till frågan om lagerbehoven bedömde emellertid , i likhet med den dåvarande regeringen, att en klar åtskillnad måste göras mellan de två slagen av beredskapslager (bet. 1993/94:NU19 s. 5 f.). Det finns enligt regeringens mening ingen grund för en ändrad bedömning så länge förutsättningarna för planeringen inom totalförsvaret är i huvudsak oförändrade. Regeringen avser att tidigarelägga nästa försvarsbeslut, vilket innebär att försvarsbeslutsperioden skall börja med . I beslut har regeringen lagt fast uppläggningen av det kommande beslutet. Avsikten är att beredningsarbetet skall delas in i två etapper. Den första etappen, som tar sikte på beslut av , omfattar statsmakternas ställningstaganden till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur samt ekonomin. Den andra etappen, med beslut av , omfattar frågor om den närmare inriktningen av organisation och verksamhet inom totalförsvaret. Ändrade bedömningar av framtida krisers och krigs karaktär kan komma att påverka förutsättningarna för beräkningen av de beredskapslager av olja som behöver hållas, i vad avser såväl storleken som sammansättningen av lagren. Som närmare utvecklas i nästa avsnitt avser regeringen att vid den förestående omläggningen från statlig till enskild krigslagring ta vederbörlig hänsyn till ändringar i planeringsförutsättningarna. Regeringen anser det önskvärt att sådana förändringar snabbare än får genomslag i de krav som riktas mot företagen. Som framgått av avsnitt 4.3 beslutar redan nu regeringen eller, efter dess bemyndigande, tillsynsmyndigheten om lagringsmängder m.m. på grundval av LBOK och de allmänna riktlinjer som fastställs av . Vissa av de lagändringar som regeringen nu föreslår har till syfte att ge möjligheter till en än mer flexibel tillämpning av regelsystemet. Förutom vid lagändringar skall i fortsättningen behöva höras endast vid grundläggande förändringar i systemet. Vid sin överarbetning av OLU:s betänkande har arbetsgruppen fäst uppmärksamheten på att det vid övergången till enskild krigslagring kan behöva ställas vissa krav på tekniska egenskaper hos de produkter som lagras. Arbetsgruppen föreslår en ändring i 13 § LBOK i syfte att möjliggöra sådana krav. Regeringen förordar förslaget och återkommer till frågan i författningskommentaren (avsnitt 13.1). Regeringens bedömning: Uppbyggnaden av tvångslager för krigssituationer inom oljehandeln kan samord- nas med avvecklingen av de statliga krigslagren så att det totala behovet av lager tillgodoses. Genom en kontrollstation beaktas eventuella ändringar i förutsättningarna för beräkningen av lagerbehovet. Med stöd av LBOK kan villkor ställas om lokalisering och skydd av lagringsanläggningar hos företagen i fall då särskilda beredskapsskäl motiverar det. förslag: har inte närmare berört frågan. Arbetsgruppen har emellertid pekat på vikten av att klara riktlinjer skapas för övergången från statlig till enskild krigslagring. Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det bör finnas möjlighet att föreskriva hur många beredskapslager som skall finnas och var de skall vara belägna. Det är viktigt för det militära försvaret att lager hålls på tillräckligt antal platser för att tillgång till produkterna skall säkerställas enligt gällande operativa planläggning. Liknande synpunkter förs fram av ÖCB och FOA. Skälen för regeringens bedömning: I enlighet med beslut pågår nu en omfattande försäljning av oljeprodukter ur de statliga civila krigslagren. Under lagringsåren 1994/95 och 1995/96 kommer de återstående statliga lagren att vara tillräckliga för krigsbehovet. Under de tre följande lagringsåren måste emellertid lager byggas upp inom oljehandeln parallellt med att utförsäljningen av de statliga lagren slutförs. skall uppbyggnad och utförsäljning samordnas så att summan av statliga och enskilda krigslager motsvarar minst det beräknade krigsbehovet, produkt för produkt. Regeringen har möjlighet att åstadkomma en sådan samordning genom en successiv ökning av lagringsprocenttalen, som föreskrifter lämnas till om lagernivåer under de tre lagringsåren 1996/97-1998/99. En lineär utveckling av såväl uppbyggnad som utförsäljning kan utgöra en rimlig utgångspunkt för samordningen. föreslog redan i sitt första betänkande att det skulle göras en översiktlig avstämning av om några förutsättningar hade ändrats som borde påverka krigslagrens storlek och sammansättning. Tidpunkten var vald med hänsyn till att uppbyggnaden av lager inom näringslivet avsågs börja . Som framgått av föregående avsnitt innebär tidigareläggningen av nästa försvarsbeslut att de planeringsförutsättningar som har legat till grund för OLU:s förslag kan komma att modifieras redan under innevarande år. Därmed ökar behovet av en kontrollstation för oljelagringsprogrammet, lämpligen på grundval av ställningstagande till den första etappen av det kommande försvarsbeslutet. Det är en uppgift för regeringen att ta ställning till den närmare formen och tidpunkten för kontrollstationen. Beroende på utfallet av denna har regeringen sedan möjlighet att anpassa kraven på de lagringsskyldiga till de aktuella behoven, i första hand genom en justering av lagringsprocenttalen för respektive varuslag. Regeringen räknar med att kunna fatta eventuella beslut före . Frågan om lokaliseringen av den kommande krigslagringen inom oljehandeln har berörts i remissyttranden av några myndigheter inom totalförsvaret. Myndigheterna godtar principen om långtgående integration med den kommersiella lagringen inom oljehandeln, men de anser att en viss styrning av lagrens lokalisering är nödvändig. Det kan konstateras att LBOK redan ger möjligheter till en sådan styrning genom bestämmelsen i 13 § om att regeringen får meddela föreskrifter såväl om var lagren skall finnas som att de till viss del skall förvaras i bergrum. Enligt regeringens bedömning ger denna bestämmelse goda möjligheter att säkra behoven av lokalisering och skydd också i det nya systemet för krigslagring. Bestämmelsen bör tillämpas restriktivt, eftersom särskilda krav i dessa hänseenden kan komma i konflikt med den grundläggande principen om integration av krigslagring med annan lagring. Krav på lokalisering och skydd bör ställas endast i fall då särskilda beredskapsskäl finns, t.ex. att lager inom ett visst område behövs med hänsyn till totalförsvarets planering. För att sådana krav inte skall medföra betydande investeringskostnader bör det prövas om vissa av de nuvarande statliga skyddade lageranläggningarna kan överlåtas till de lagringsskyldiga. Som närmare utvecklas i författningskommentaren (avsnitt 13.1) bör föreskrifter med stöd av 13 § LBOK kunna meddelas även av tillsynsmyndigheten. Det får förutsättas att myndigheten i sådana frågor samråder med övriga berörda myndigheter inom totalförsvaret. 6.3 Lagring av kol hos industrin m.fl. Regeringens förslag: Skyldigheten för storför- brukare inom industrin att lagra kol för krigs- situationer slopas. Samma gäller lagringsskyldig- heten för dem som har egen införsel och för säljare av kol. För värmeverk och kraftvärmeverk gäller särskilda bestämmelser (avsnitt 8). förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det bör övervägas om det behövs lagring av kol för en forcerad tillverkning av cement under ett återtagningsskede. Skälen för regeringens förslag: Företag med egen införsel, säljare och vissa storförbrukare av kol för energialstring är lagringsskyldiga enligt 7 § LBOK. Även om bestämmelserna i lagen liknar dem som gäller för olja finns det viktiga skillnader i fråga om riktlinjerna för lagringen. Någon lagring av kol för fredstida kriser har inte ansetts motiverad, och har inga internationella åtaganden i fråga om kollagring. Kol lagras alltså endast för krigssituationer. Ansvaret för denna lagring ligger nu helt hos näringslivet. Bortsett från värmeverken och kraftvärmeverken, som behandlas i avsnitt 8, är främst ett antal tillverkande industriföretag inom cementindustrin jämte massa- och pappersindustrin lagringsskyldiga för kol till följd av sin stora förbrukning. Det finns ingen säljare av kol som är lagringsskyldig på grund av egen införsel eller försäljningens om- fattning. Kravet på lagrens storlek baseras på vissa antaganden om landets behov i krigssituationer. Dessa antaganden bygger i sin tur på planeringsförutsättningar för totalförsvaret senare del. Man räknade då alltjämt med relativt långvariga förkrigs- och krigsskeden under vilka industriproduktionen skulle upprätthållas. I enlighet med detta är lagringsprocenttalet för kol , dvs. ca tre månaders normal förbrukning. Med hänsyn till de planeringsförutsättningar som gäller försvarsbeslut har föreslagit att lagringsskyldigheten för kol slopas såvitt gäller förbrukning inom tillverkningsindustrin. Detta gäller även i fall då lagringsskyldigheten baseras på införsel av kol. OLU:s förslag har ifrågasatts av Försvarsmakten såvitt gäller kol för cementproduktion i ett återtagningsskede. Regeringen bedömer att kol i lägre grad än vissa oljeprodukter kommer att betraktas som en strategisk råvara i ett krisskede och att någon särskild lagring av kol därför inte är nödvändig. Också bestämmelserna om lagringsskyldighet för dem som har egen införsel eller säljer kol bör tas bort. Därmed skulle i fortsättningen endast vissa värmeverk och kraftvärmeverk komma att beredskapslagra kol.