prop · GI0314 · 1995-01-01 00:00:00 — De mäklare som väljer att förmedla fastigheter utan att bry sig om registreringsplikten kan troligen i stort sett inordnas i gruppen oseriösa. Med tanke på de risker som de utsätter sina kunder för, t.ex. genom att vara utan ansvarsförsäkring, finns det skäl att se allvarligt på oregistrerade mäklares verksamhet. Det bör markeras från det allmännas sida genom att verksamheten kriminaliseras. I promemorian föreslås att straffet för yrkesmässig fastighetsförmedling utan registrering skall vara böter. De flesta remissinstanserna anser att fängelse bör ingå i straffskalan i grövre fall. Det anförs att böter inte är en tillräckligt kännbar påföljd, eftersom verksamheten ofta rör stora värden och den som driver mäklarverksamhet utan att vara registrerad därför inte ser böterna som annat än en kostnad i verksamheten. Att yrkesmässigt bedriva registreringspliktig fastighetsförmedling utan att vara registrerad är en så allvarlig överträdelse att även frihetsberövande påföljd bör kunna dömas ut. En oregistrerad mäklare som yrkesmässigt förmedlar fastigheter bör därför kunna dömas till fängelse . Flera remissinstanser föreslår ett skydd för benämningen fastighetsmäklare. föreslår att det skall vara straffbart att utan registrering använda sig av den benämningen. I 1 § mäklarlagen definieras vem som enligt lagen är att anse som fastighetsmäklare, nämligen den som yrkesmässigt förmedlar fastigheter m.m. Genom den straffbestämmelse som föreslås blir det straffbart att yrkesmässigt förmedla fastigheter utan att vara registrerad. Det ställs inte något krav på att förmedlingsverksamheten har resulterat i ett slutfört uppdrag, utan det kan vara tillräckligt att vidta t.ex. olika marknadsföringsåtgärder utan att vara registrerad. Det är i sådana sammanhang som användningen av benämningen fastighetsmäklare torde förkomma. Det torde därför inte behövas någon särskild straffbestämmelse angående användningen av benämningen fastighetsmäklare. En bestämmelse som innebär att oregistrerade mäklare inte skall ha rätt till ersättning för sitt uppdrag skulle visserligen kunna vara ett komplement till straffbestämmelsen. Den som inte kan förvänta sig någon ersättning för sitt arbete torde knappast vara intresserad av att utföra det. En bestämmelse om att mäklaren inte har rätt till provision är emellertid förenad med flera nackdelar. Om mäklaren fullgjort sitt uppdrag väl gentemot säljare och köpare, skulle utebliven provision komma att fungera närmast som en ekonomisk påföljd för mäklaren för att han inte fullgjort sin registreringsskyldighet. Påföljden är dock civilrättslig och skulle komma uppdragsgivaren till godo på ett sätt som har karaktär av obehörig vinst. En mäklare kan dessutom ha bibringats en felaktig uppfattning om registre- ringskravets innebörd, t.ex efter kontakt med en tjänsteman hos någon myndighet eller hos en mäklarorganisation. Att uppdragsgivaren skulle slippa betala provision i ett sådant fall även om uppdraget skötts oklanderligt, är knappast rimligt. Till detta kommer att provisionen i allmänhet kommer att ha avräknats mot hand- penning eller erlagts vid slutavräkning. Om mäklaren inte betalar godvilligt, måste uppdragsgivaren därför stämma mäklaren. I sådana fall kan påföljden visa sig vara ineffektiv och tvistskapande. En bestämmelse av det diskuterade slaget bör således inte införas. Om mäklaren däremot har åsidosatt sina skyldigheter gentemot köparen eller säljaren, har uppdragsgivaren ett befogat intresse av att inte behöva betala full ersättning för mäklarens arbete. För denna situation finns en bestämmelse i den nuvarande mäklarlagen, som innebär att ersättningen kan sättas ned. Den bestämmelsen föreslås bli överflyttad till den nya lagen. Med hänsyn till detta torde det knappast behövas ytterligare en bestämmelse som avser mäklarens rätt till ersättning. 9 Förutsättningarna för registrering 9.1 Utbildning, examination Regeringens förslag: Endast mäklare som har tillfredsställande kunskaper skall kunna registreras av . Kunskapsprövning i fråga om den utbildning som krävs för registrering som fastighetsmäklare skall skötas av en stiftelse, som också skall ha ansvar för att kunskapskraven fortlöpande omprövas och vid behov ändras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 44). Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan lämnar och vid förslaget om inrättande av en stiftelse utan invändning. Andra, bl.a. vissa länsstyrelser och utbildningsinstanser, är positiva till att ansvaret för utbildning och examination av fastighetsmäklare läggs på ett centralt organ men anser att styrelsen för den planerade stiftelsen bör ha en annan sammansättning än den som anges i promemorian för att offentliga intressen skall tillgodoses. Länsstyrelserna i och och vissa av utbildningsanordnarna, bl.a. /, pekar på risken för lojalitetskonflikter och anser att ansvaret bör läggas på ett helt fristående organ utan anknytning till mäklarbranschen. Statens skola för vuxna i förordar att utbildningen av fastighetsmäklare även i fortsättningen bedrivs i skolväsendets regi. föreslår att möjligheten till s.k. särskild prövning skall upphöra. vid och tar upp frågor som rör högre utbildning för fastig- hetsmäklare. anför dessutom att lagstiftning om utbildning av fastighetsmäklare bör anstå till dess frågan om vilka kompetens- och registreringskrav som bör ställas på mäklare med utbildning i ett annat EES-land har klarats ut. Skälen för regeringens förslag: I promemorian (s. 44 f.) redovisas de utbildningskrav som gäller enligt nuvarande bestämmelser samt hur och av vilka utbildning och examination anordnas. Liksom skall gälla att endast den som har tillfredsställande kunskaper skall kunna få bli registrerad som fastighetsmäklare. Ytterst blir det alltså den nya som får ansvaret för mäklarkårens kunskapsnivå. Fastighetsmäklarutbildningen bör vara direkt anpassad till de formella kraven för registrering som fastighetsmäklare. Det är också av vikt att utbildningen hålls aktuell vad avser nya bestämmelser och praxis på de områden som ingår i utbildningen. Utbildningen bör syfta till att alla de som har genomgått den uppfyller samma grundläggande kunskapskrav. Den som anlitar en registrerad mäklare skall kunna lita på att mäklaren har nödvändiga grundkunskaper. Kunskap- sproven bör därför vara lika för alla. Det anförda talar för att ansvaret för utbildnings- och examinationsfrågor bör ligga på ett centralt organ. De flesta remissinstanserna delar denna uppfattning. och () har åtagit sig att tillsammans anslå medel för bildandet av en stiftelse, som självständigt skall ansvara för utformningen och genomförandet av prov samt utfärda bevis över godkända prov. Stiftelsen skall också svara för att det anordnas prövningstillfällen i den omfattning och på det antal platser i landet som krävs för att tillgodose efterfrågan. Avsikten är inte att stiftelsen skall utfärda kursplaner av den typ som har gett ut. Stiftelsen skall i stället fortlöpande anpassa kunskapskraven till utvecklingen inom branschen och på lagstiftningsområdet och den skall även kunna besluta om en ökning av kunskapskraven i de hänseenden där detta är motiverat. Stiftelsen skall verka för att utbildningen hos skilda utbildningsanordnare håller god kvalitet och att den kan utformas så att den ger de kunskaper som fordras för godkänt prov. Till ledning för utbildningsanordnarna skall stiftelsen därför lämna anvisningar om litteratur och eventuellt nödvändiga undervisningsinsatser. Det kan förutsättas att utbildningen hos olika utbildningsanordnare - som - kommer att omfatta fastighetsrätt, fastighetsförmedling, byggnads- och värderingsteknik och fastighetsekonomi och att nivån på utbildningskraven kommer att bli minst lika hög som . Ytterligare en uppgift för stiftelsen skall vara att på olika sätt sprida information om vilka utbildningskrav som gäller och om vilka utbildningsa- nordnare som finns. Stiftelsens verksamhet skall ledas av en styrelse som enligt ett utkast till stiftelseurkund skall bestå av sju ordinarie ledamöter och tre suppleanter. Styrelsens ordförande skall vara lagfaren och ha domarerfarenhet. Ordföranden liksom två andra styrelseledamöter skall utses av regeringen. Övriga fyra ledamöter skall utses av stiftarna till lika antal. Två av dem skall vara erfarna och fullt yrkesverksamma fastighetsmäklare och två av dem experter inom kunskapsområden som behövs för stiftelsens kompetens. med de uppgifter som anges i organisationernas åtagande kan väl fylla funktionen som centralt organ för utbildning och examination av fastighetsmäklare. På detta sätt uppnås en likvärdig och rättvis prövning av alla och kunskapskraven kan anpassas efter hand som det behövs. Att examinatio- nen lyfts bort från utbildningsanordnarna innebär att de får konkurrera på lika villkor och utslagsgivande i det sammanhanget blir kvaliteten på utbildningen. tillvaratas de nuvarande utbildningsanordnarnas kunskaper och erfaren- heter. Eftersom kunskapsproven blir lika för alla undanröjs förutsättningarna för spekulationer om vilken utbildares prövningsförfarande som är gynnsammast för den som är dåligt förberedd. Det innebär också att det inte finns skäl att ta bort möjligheten till s.k. särskild prövning för den som på egen hand har läst in kursfordringarna. Den starkaste remisskritiken gäller hur stiftelsens styrelse skall vara sammansatt. Det har uttalats farhågor inför tanken på stiftelsens nära anknytning till mäklarbranschen. föreslås emellertid ha en sammansättning som är avsedd att skapa garantier för att de frågor som stiftelsen skall ha ansvar för kommer att handläggas på ett objektivt och kvalificerat sätt. Sålunda skall styrelsens ordförande utses av regeringen. Ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av domarvärv. Ytterligare två av styrelseledamöterna skall utses av regeringen. Mot denna bakgrund finns det anledning att tro att den föreslagna stiftelsen kan anförtros ansvaret för utbildnings- och examinationsfrågor. Regeringen föreslår därför att en stiftelsen får ansvaret för dessa. De författningsändringar som aktualiseras av förslaget i denna del kan ske i förordningsform. Regeringen kommer senare att besluta om de ändringar som behövs. Den ordning som föreslås innebär att medborgare i andra EES-länder - liksom medborgare från övriga länder - får rätt att på lika villkor som svenska med- borgare genomgå utbildning och kunskapsprov för fastighetsmäklare samt regi- streras. Detta ligger väl i linje med principerna om fri rörlighet. Det finns inga särskilda EG-regler om mäklares utbildning. Det finns emellertid EG-direktiv om erkännande av behörighetsgivande högre utbildning (89/48/EEG och 92/51/EEG). Enligt dessa direktiv kan en fastighetsmäklare från ett EES-land under vissa förhållanden få sin behörighet godkänd i ett annat EES-land. Detta får beaktas när föreskrifter utfärdas om villkoren för registrering och om registreringsförfarandet. Regeringens förslag: Lämplighetsprövningen av den som ansöker om registrering som fastighetsmäklare skall skärpas. I lagen införs ett uttryckligt krav på redbarhet som villkor för registrering. Endast den som avser att vara verksam som fastighetsmä- klare skall få registreras. Fastighetsmäklaren skall ha en ansvarsförsäkring för skadestånds- skyldighet som kan drabba honom om han åsidosätter sina skyldigheter mot köpare och säljare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 47). Promemorians förslag innebär dock att inte bara försäkringsobligatoriet utan även försäkringsbeloppet skall anges i lag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till förslaget om att ett krav på redbarhet skall tas in i lagen. Vissa av dem, däribland och några länsstyrelser, anser att kravet bör uttryckas på ett annat sätt. Bland andra Kammarrätten i anför att det kan vara svårt att bedöma någons avsikt att vara verksam som fastighetsmäklare och menar att det inte bör ställas något krav på sådan avsikt som villkor för registre- ring. Remissinstanserna godtar förslaget om en höjning av försäkringsbeloppet för ansvarsförsäkringen. och föreslår att beloppet knyts till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Remissinstanserna tar också upp andra frågor som rör villkoren för den obligatoriska ansvarsförsäkringen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 § i den gällande mäklarlagen krävs för registrering att en sökande uppfyller vissa formella krav och att han i övrigt bedöms lämplig som fastighetsmäklare. I motiven till bestämmelsen sägs att det vid lämplighetsprövningen inte är fråga om egenskaper såsom fallenhet för mäklarsysslan utan att det i stället gäller frågan om mäklaren är en redbar och seriös yrkesutövare. I anslutning till detta framhålls att tanken inte är att myndigheten vid registreringen skall göra några mera ingående efterforskningar och att det största värdet i ett lämplighetskrav ligger i möjligheten att återkalla registreringen, om en fastighetsmäklare missköter sig på ett sådant sätt att han anses olämplig att utöva yrket i fortsättningen (se prop. 1983/84:16 s. 10). I specialmotiveringen till bestämmelsen angavs att det ligger i sakens natur att en ansökan om registrering bör avslås endast i mera flagranta fall, men att lämplighetsbedömningen kommer i ett annat läge när den aktualiseras i samband med att någon har gjort en anmälan mot en registrerad fastighetsmäklare (se s. 32). Även i anslutning till den senare situationen ger motiven uttryck för att bedömningen bör ske med en viss återhållsamhet. Det framhålls exempelvis att det ligger i sakens natur att en så ingripande åtgärd som en återkallelse av registreringen bör kunna tillgripas endast i fall då mäklarens bristande lämplighet är starkt uttalad (se s. 33 f.). Detta synsätt skall ses mot bakgrund av att de nu gällande reglerna utformades för att medge en smidig övergång för de mäklare som vid lagens tillkomst redan var yrkesverksamma och som därför skulle inlemmas i det nya registre- ringsförfarandet. Det fanns därför skäl att ställa kraven vid bedömningen av den allmänna lämpligheten förhållandevis lågt. Mot bakgrund av dessa motivuttalanden har emellertid bedömningarna avseende sökandens lämplighet ofta varit milda. Det finns många exempel på ärenden där länsstyrelserna på grund av de sökandes stora skatteskulder, kriminalitet eller liknande förhållanden har ansett dem olämpliga som mäklare och därför vägrat dem registrering men där kammarrätten efter överklagande och med en strikt tillämpning av de ovan nämnda bedömnings- principerna har upphävt beslut. Från länsstyrelsehåll har hävdats att en anpassning till den praxis som har utvecklats genom kammarrätternas avgöranden i många fall förutsätter en generösare bedömning i ansökningsärenden än vad som är försvarbart med tanke på mäklarens ansvarsfulla ställning. Regeringen vill inledningsvis framhålla att förhållandena nu är helt andra än vad som var fallet vid mäklarlagens ikraftträdande. Ansökningarna om registrering avser nästan uteslutande personer som söker behörighet att utöva fastighetsmäklaryrket. Endast i enstaka fall gäller ansökningarna personer som på grund av avregistrering eller av andra skäl inte har varit yrkesverksamma . Inte för någon av dessa kategorier är det motiverat att upprätthålla de låga krav som ställs vid lämplighetsbe- dömningen. Tvärtom finns det anledning att ta fasta på vad som har anförts från länsstyrelserna, vilkas synpunkt delas av de flesta remissinstanserna, och ställa högre krav på den sökandes allmänna lämplighet än vad som gäller . Detta bör komma till uttryck i lagtexten. I promemorian föreslås att kravet på sökandens lämplighet formuleras så att sökanden skall vara känd för redbarhet och i övrigt bedömas lämplig som fastighetsmäklare. De länsstyrelser som framför synpunkter anser att begreppet redbarhet är för vagt för att uttrycka vad som krävs. anför att det inte kan krävas att en sökande har gjort sig känd för redbarhet, utan att regeln bör utformas så att registrering kan vägras om tillgängliga uppgifter ger vid handen att det föreligger en beaktansvärd risk att sökanden inte redligen kan fullgöra sina uppgifter som fastighetsmäklare. Enligt regeringens uppfattning bör lagtexten markera att den allmänna lämplighetsprövningen, dvs. bedömningen av den sökandes hederlighet, pålitlighet och integritet, skall svara mot de krav som bör ställas med tanke på den ansvarsfulla ställning som en mäklare intar i förhållande till både uppdragsgivaren och dennes motpart. Dessa krav kan sammanfattas som ett krav på att sökanden skall vara redbar. anför bör det inte krävas att en mäklare som söker registrering har gjort sig känd för redbarhet. Men om det vid lämplighetsprövningen kommer fram omständigheter som ger anledning till tvekan om den sökandes lämplighet, bör utgångspunkten vara att registrering skall medges endast om det vid en samlad bedömning av om- ständigheterna i ansökningsärendet finns skäl att utgå ifrån att sökanden är lämplig att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare. Bestämmelsen bör utformas så att det för registrering krävs att sökanden är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare. Det bör särskilt framhållas att det övergripande syftet med prövningen i ett ansökningsärende är att, i omsorg om mäklarnas uppdragsgivare och deras motparter, verka för en i olika avseenden god standard inom mäklarkåren. Hänsyn till den sökandes eget intresse av en registrering eller till hans personliga förhållanden i övrigt får inte inkräkta på detta övergripande syfte med registreringen. En lämplighetsprövning, motsvarande den som skall göras vid en ansökan om registrering, kan bli aktuell beträffande en yrkesverksam mäklare när det inträffat någon omständighet som, utan att den är direkt kopplad till mäklarens yrkesverksamhet, så allvarligt påverkar förtroendet för mäklarens förmåga att sköta sina uppgifter att en återkallelse bör övervägas. Förutsättningarna för bedömningen i den situationen är dock andra än vid prövningen beträffande en person som söker registrering. När det gäller en yrkesverksam mäklare finns i regel bättre underlag för bedömningen. En viktig omständighet är hur mäklaren har skött sina uppdrag. Utgångspunkten för prövningen skall dock vara densamma som beträffande ansökningar om registrering. Generellt bör emellertid gälla att möjligheten att återkalla en registrering bör användas med något större försiktighet än vad som är motiverat när det är fråga om att vägra registrering. Frågan om avregistrering behandlas vidare i författningskommentaren. En del av dem som är registrerade som fastighetsmäklare är inte alls yrkesverksamma eller verksamma i endast blygsam omfattning. Det finns knappast några skäl för att den som inte avser att verka som fastighetsmäklare skall ha rätt att bli registrerad, eller att den som upphör med sin verksamhet skall kunna kvarstå som registrerad. En sådan ordning skulle i själva verket motverka lagens syfte eftersom den skulle ge möjlighet att starta eller återuppta verksamhet efter den teoretiska utbildningen. Det bör därför som en formell förutsättning för registrering införas ett uttryckligt krav på att den sökande avser att vara verksam som fastighetsmäklare. Liksom enligt 1 § bör verksamheten ha en omfattning som innebär att den kan anses som yrkesmässig. Som flera remissinstanser anför kan det vara svårt att avgöra en sökandes avsikt att vara yrkesverksam. torde därför ofta få grunda sitt beslut om registrering på vad sökanden själv anför om detta. När det gäller att bedöma omfattningen av redan registrerade fastighetsmäklares verksamhet är situationen en annan. Då kan en utredning om mäklarens verksamhet tjäna som underlag för bedömningen. torde man kunna räkna med att avgifterna för fastighetsmäklare kommer att vara så pass höga att endast mäklare som har för avsikt att vara verksamma i sådan grad att verksamheten kan bedömas som yrkesmässig är beredda att söka och bibehålla registrering som fastig- hetsmäklare. När det gäller de formella förutsättningarna för registrering finns det anledning att överväga beloppsnivån för det obligatoriska försäkringsskydd om för varje skadefall som gäller. Detta försäkringsskydd är ett viktigt inslag i det konsumentskydd som fastighetsmäklarlagen är avsedd att skapa. Under lagens hela giltighetstid har beloppsnivån varit oförändrad. Med hänsyn till de förändringar som penningvärdet har genomgått , och till den allmänna prisutvecklingen och speciellt prisutvecklingen på fastig- hetsmarknaden, måste försäkringsbeloppet täcka en avsevärt mer omfattande skade-ståndsskyldighet än vad som ursprungligen bestämdes. I stort sett alla remissinstanserna godtar promemorians förslag. Mot denna bakgrund bör försäkringsbeloppet höjas väsentligt. Frågan är emellertid om beloppet bör anges i själva mäklarlagen. Om försäkringsbeloppet regleras i förordningsform, kan det lättare anpassas till ändrade förhållanden, t.ex. ändringar i penningvärdet. Enligt regeringens mening är det lämpligast att reglera försäkringsbeloppet - liksom andra försäkringsvillkor - i förordning. I promemorian föreslogs en höjning av försäkringsbeloppet till . Det beloppet, som har godtagits av remissinstanserna, bör vara ett riktmärke för regeringen. Remissinstanserna tar upp några frågor som gäller villkoren för försäkringen. Frågorna gäller om försäkringen skall begränsas till ett högsta sammanlagt belopp , om försäkringen skall upphöra att gälla först efter det att har blivit underrättad om att försäkringen har upphört och om en skadelidande skall ha rätt att rikta direktkrav mot försäk- ringsbolaget och alltså inte vara beroende av om mäklaren vill anmäla ett inträffat skadefall. Hur innehållet i försäkringsvillkoren närmare skall utformas för att skyddet för mäklarnas uppdragsgivare och andra skall bli tillfredsställande bör inte regleras i själva lagen. Det bör i stället vara en uppgift för regeringen att senare åstadkomma de förordningsändringar som behövs vad gäller försäkringsfrågan. Regeringens förslag: Ett uppdragsavtal skall upprättas i skriftlig form. Muntliga avtal och avtalsvillkor som inte har tagits in i det skriftliga avtalet skall inte få åberopas av mäklaren. En överenskommelse om förlängning av ett upp- dragsavtal som är förenat med ensamrätt får träffas tidigast en månad innan uppdragsavtalet annars skulle upphöra att gälla. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 51). Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till skriftlig- hetskravet. anser att skriftlighetskravet bör begränsas till ensamrättsavtal och pekar på svårigheter som kan uppstå när uppdragsgivaren är ett dödsbo eller flera personer som gemensamt äger en fastighet. Flera av remissinstanserna, bl.a. och vid , framför invändningar mot förslaget om att muntliga avtal och avtalsvillkor som inte har tagits in i det skriftliga avtalet inte skall få åberopas av mäklaren. Alla remissinstanser lämnar den föreslagna bestämmelsen om förlängning av uppdragsavtal som är förenat med ensamrätt utan invändning. Skälen för regeringens förslag: I den gällande lagen finns inget krav på att uppdragsavtalet skall ha skriftlig form. Sannolikt tillämpar de flesta mäklarna skriftliga avtal, men någon stadgad praxis finns inte. Det är inte ovanligt att den som har lämnat ett uppdrag till en mäklare inte har förstått skillnaden mellan ett uppdragsavtal som är förenat med ensamrätt för mäklaren och ett avtal som inte ger mäklaren sådan rätt. Det förekommer också att uppdragsgivaren inte har förstått vilka skyldigheter han har gentemot mäklaren vid ensamrättsavtal. Det är en naturlig strävan från mäklaren att försöka få uppdragen förenade med ensamrätt. Även för säljaren kan ensamrättsavtalen ofta vara att föredra, eftersom mäklaren kan förväntas lägga ner mer arbete på sådana projekt där han inte behöver riskera att andra mäklare kan ha fått samma uppdrag.