prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — Detta gäller även sådana frågor som ligger inom ramen för de tre första konsumentpolitiska målen och de prioriteringsgrunder som knyter an till dem. Det gäller också frågor som har beröring med det fjärde målet som gäller sambandet mellan konsumtion och miljö. Regeringen anser att den statliga konsumentpolitiken bara skall ägna sig åt frågor som är väsentliga från konsumentsynpunkt. Ett väsentlighetskrav skall därför ställas upp. Vad som får anses vara väsentligt får prövas i relation till de uppställda målen - om hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser, om konsumenternas hälsa och säkerhet, om deras rättsliga ställning (lagstiftning, lagtillämpning, möjligheter att ta tillvara sin rätt) och om konsumentintresset av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Väsentlighetskravet skall på motsvarande sätt också ses i förhållande till de tre prioriteringsgrunder som hänför sig till de första tre målen. En fråga skall således uppmärksammas om den är väsentlig för konsumenter med olika sorters konsumtionshinder, för hushållens baskonsumtion eller för brister i marknadens funktionssätt. Vad detta innebär kan illustreras med några exempel som gäller begreppet baskonsumtion. Denna prioriteringsgrund tar sikte på vissa konsumtionsområden. Den innebär att en verksamhet som inte kan motiveras utifrån någon av de andra två prioriteringsgrunderna skall vara inriktad på sådana produkter som typiskt sett i hög grad belastar hushållens budget, dvs. som främst rör mat och kläder, bostaden och transporter, liksom sjukvård och utbildning (inom de ramar som har angivits tidigare, se avsnitt 5.5). Konsumentpolitiken skall uppmärksamma sådana produkter som har nödvändighetskaraktär. Den statliga konsumentverksamheten bör - vad gäller baskonsumtionen - inte omfatta produkter som antingen kostar förhållandevis litet (och alltså skulle ha liten betydelse för hushållens utnyttjande av de ekonomiska resurserna) eller som har föga betydelse för möjligheterna att åstadkomma ett sparande av tid eller pengar. Inte heller bör den gälla flertalet fritidsvaror eller produkter av utpräglad lyxkaraktär. Begreppet baskonsumtion i den mening som det här ges är, som framgått, inte entydigt. Förutom av de exempel som ges här bör viss ledning också kunna fås från de principer som är vägledande för avgränsningen av de konsumtionsområden som är skyddade från utmätning eller ingår i socialbidragsnormen. Det bör betonas att vad som har sagts nu om prioriteringsgrunden baskonsumtion inte innebär att frågor som gäller varor och tjänster som ligger utanför denna också faller utanför konsumentpolitiken. Sådana frågor kan nämligen vara väsentliga för personer med konsumtionshinder eller när det gäller brister i marknadens funktionssätt. Det betyder alltså att den statliga konsumentpolitiken, som har berörts, kan ägna uppmärksamhet åt säkerhets- eller handikappaspekter på produkter som uteslutande används (t.ex. vissa idrottsredskap eller fordon) med hänvisning till att förekomsten av farliga varor på marknaden är en brist i marknadens sätt att fungera. Farliga varor kan givetvis också vara särskilt riskfyllda för personer som exempelvis inte förmår att uppfatta riskerna, såsom barn, och då blir prioriteringsgrunden om konsumtionshinder aktuell. Till detta kommer att åtskilliga varor och tjänster som av vissa människor nyttjas av andra används för försörjningsändamål (t.ex. båtar, snöskotrar). Frågor med anknytning till sådana varor och tjänster kan då tas upp om de kan sägas vara betydelsefulla för den senare gruppen. Men det skall påpekas att denna senare grupp inte får utgöras av näringsidkare utan skall vara konsumenter. På motsvarande sätt kan frågor som gäller exempelvis paketresor uppmärksammas om de är väsentliga med utgångspunkt i marknadens funktionssätt, t.ex. därför att de gäller viktiga informationsbrister, vilseledande marknadsföring eller oskäliga avtalsvillkor. Det bör betonas att det väsentlighetskrav som föreslås här givetvis inte är avsett att ändra de förutsättningar som gäller enligt olika författningar för ingripanden från exempelvis och sida. Vid lagtillämpningen gäller givetvis de avgränsningar som framgår av författningarna i fråga. Vad så gäller det fjärde målet - om miljöhänsyn - skall på motsvarande sätt en verksamhet påbörjas bara om den gäller en fråga som är väsentlig för främjandet av konsumenternas intresse av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Väsentlighetskravet bör inrymma en ytterligare aspekt. Det kan enligt regeringens mening inte anses väsentligt att en viss konsumentpolitisk verksamhet genomförs av staten om den kan utföras bättre av en annan aktör. Sammanfattning: För att de konsumentpolitiska målen skall kunna uppnås bör flera olika medel användas. Viktiga medel för att uppnå de konsumentpolitiska målen är bl.a. - lagstiftning, - ekonomiskt stöd, - åtgärder för att främja tillgången på varor och tjänster, - forskning, provning och annan utrednings- verksamhet, - utbildning, - rådgivning, opinionsbildning och annan information, - marknadsbevakning och annan s.k. producent- påverkan, - standardisering, - reklamationshantering, medling och tvistlösning, - skuldsanering. Viktiga medel för att uppnå miljömålet kan exem- pelvis vara miljöinformation, miljömärkning och källsortering av hushållsavfall. De medel som har kommit att användas för att uppnå de konsumentpolitiska målen har fortlöpande utvecklats och blivit allt fler. Den statliga konsumentverksamheten präglades i ett inledningsskede av att man genom att avsätta ekonomiska medel för en konsumentverksamhet (i fortsättningen betecknad ekonomiskt stöd) kom att främja en utrednings-, provnings- och forskningsverksamhet som i stor utsträckning avsåg hemmets och det enskilda hushållets praktiska och ekonomiska förhållanden. Resultatet av den nämnda verksamheten spreds till hushållen genom olika informationsinsatser (tidskrifter, informationsblad, opinionsbildning m.m.). Sammanfattningsvis kan man säga att denna verksamhet i stor utsträckning var inriktad på att hjälpa eller t.o.m. söka förmå hushållen att agera så välöverlagt som möjligt och att därigenom utnyttja sina resurser i form av pengar, tid och arbetskraft så effektivt som möjligt. Detta har också i stor utsträckning varit målet för den utbildningsverksamhet som har bedrivits . Ett medel som knappast hade använts inom konsumentpolitiken före var lagstiftning. riktlinjer för konsumentpolitiken utpekas lagstiftning som ett instrument under framväxt (prop. 1972:203 s. 5 f.). Lagstiftning har successivt kommit att användas dels som ett civilrättsligt (reparerande) skyddsnät, dels som ett näringsrättsligt (marknadsrättsligt) preventivt eller marknadssanerande instrument för marknadsbevakning. beslut nämns också reklamationshantering (inklusive medling och tvistlösning) i ljuset av den försöksverksamhet på området som hade inletts genom . Vid tillkomsten av en konsumentverksamhet kom också rådgivning till enskilda konsumenter att bli ett betydelsefullt inslag. Ett ytterligare medel för att tillgodose konsumentintresset, som har förekommit , är standardisering. har ett nytt konsumentpolitiskt medel, skuldsanering, tillkommit genom lag om skuldsanering. Här bör också erinras om att genom har åtagit sig att se till att vissa i olika s.k. rättsakter (direktiv, förordningar m.m.) närmare angivna medel skall kunna användas så att de mål kan uppnås som är rättsakternas syfte. Rättsakterna förutsätter således lagstiftning som konsumentpolitiska styrmedel, åtskilliga kräver vidare producentpåverkan genom uppställande av säkerhetsnormer och informationskrav samt efterlevnadsövervakning genom certifiering och marknadskontroll. Vi kan också erinra om vad som har sagts i EU:s andra konsumentpolitiska handlingsprogram om nya medel på konsument- politikens område i form av bl.a. grupptalan (se avsnitt 3.3). Regeringen kommer i det följande att diskutera vilka medel som bör användas i konsumentpolitiken och därvid hur de olika medlen förhåller sig till de konsumentpolitiska mål som vi har föreslagit (avsnitt 5). Frågan om vilka intressenter - här kallade aktörer - som kan eller bör ha tillgång till olika medel berörs också men utvecklas ytterligare längre fram (avsnitt 7). Regeringens bedömning: Lagstiftning bör även i fortsättningen vara ett viktigt konsumentpolitiskt medel för att stärka konsu- menternas rättsliga ställning, bl.a. som en följd av det europeiska samarbetet. Det är också viktigt att lagstiftningen får genomslag i praktiken. Något förslag om införande av en konsument- balk eller konsumentskyddslag läggs inte fram. Det finns skäl att se över prisinformationslagen när reglerna om prisin- formation har ändrats inom Europeiska unionen. Kommittén: Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (bet. s. 269 och 277). Remissinstanserna: De flesta instanser som har yttrat sig i frågan om tillskapandet av en konsumentbalk eller konsumentskyddslag, bl.a. , delar kommitténs bedömning att det inte är motiverat att införa en sådan lagstiftning. Kommitténs förslag att göra en utvärdering av prisinformationslagen har också vunnit gillande hos några av remissinstanserna, däribland och (). Av motsatt uppfattning är bl.a. () och (), som inte ser några skäl för en utvärdering. föreslår i stället att man i en ny marknadsföringslag inför erforderliga generella regler om prisinformation. anser inte att prisinformationslagen innehåller några regler som kan kritiseras från konkurrenssynpunkt. Skälen för regeringens bedömning Regeringen erinrar här först om lagstiftningens betydelse som medel för att uppnå de konsumentpolitiska målen och behandlar därefter ett par särskilda lagstiftningsfrågor som kommittén har tagit upp. har lagstiftning utgjort ett viktigt medel i konsumentpolitiken, främst för att uppnå målet att stärka konsumenternas ställning på marknaden. - I bilaga 7 ges exempel på konsumentskyddande lagstiftning. Lagstiftning bör även i fortsättningen utgöra ett viktigt konsumentpolitiskt medel. Ett skäl är att det kan finnas områden där konsumenternas ställning inte skyddas tillräckligt av lagstiftning, exempelvis konsumenttjänster som inte omfattas av konsumenttjänstlagen eller frågor som har samband med användningen av elektroniska betalningsmedel. Till detta kommer att nya varor och tjänster, distributions- och marknadsföringsmetoder m.m., som inte omfattas av någon lag, kan komma att introduceras på marknaden. anslutning till EES och ett eventuellt medlemskap i innebär dessutom att vi har skyldighet att överföra vissa EG-regler till svensk rätt (se vidare vad vi har anfört i avsnitt 5.3). Lagstiftning är ett medel som i första hand möter det mål för den framtida konsumentpolitiken som avser främjandet av konsumenternas rättsliga ställning. Men lagstiftning kan användas också för att uppnå de andra målen. Som exempel kan nämnas att regler om att viss information skall lämnas före (t.ex. om pris och betalningsvillkor) och i samband med köp (t.ex. förvarings- och andra skötselråd) kan bidra till att främja hushållens resursanvändning. Vidare är givetvis säkerhetsföreskrifter av olika slag (t.ex. om varningsinformation och bruksanvisningar för farliga varor) ägnade att främja konsumenternas hälsa och säkerhet. Kommittén har föreslagit att prisinformationslagens (1991:601) effekter bör utvärderas och att man därvid också bör beakta konkurrensaspekterna. Flera remissinstanser, bl.a. , har ställt sig positiva till detta. Regeringen kan först konstatera att prisinformationslagen har varit i kraft . Lagen har ett ändamålsenligt syfte, nämligen att konsumenterna skall kunna få vederhäftiga, tillräckliga och lättillgängliga upplysningar om priset på varor och tjänster. Lagen har emellertid, främst från näringslivets sida, kritiserats för att vara alltför detaljstyrande och dessutom inte konkurrensneutral i sin praktiska tillämpning. Dessa omständigheter gör att regeringen anser att det finns skäl att göra en utvärdering av lagen. I sammanhanget skall dock även beaktas att det enligt åligger att införliva EG-direktiv om prismärkning med svensk rätt. Från svensk sida har vi ansett att prisinformationslagen i huvudsak täcker dessa direktiv. Inom EU håller man nu på att se över prisinformationsdirektiven, och man kan vänta sig att detta arbete kommer att utmynna i en del ändringar. Regeringen anser mot den angivna bakgrunden att en översyn av prisinformationslagen bör anstå i avvaktan på resultatet av arbetet inom EU. Införande av en konsumentbalk eller konsumentskyddslag Kommittén har ingående behandlat frågan om man i bör införa en konsumentbalk eller, som ett mindre långtgående alternativ, en kon- sumentskyddslag. Kommittén har som skäl för att samla all konsumenträtt i en konsumentbalk anfört bl.a. att konsumenträtten är spridd på flera olika lagar och att det är svårt att få en överblick över rättsområdet. Som skäl mot en konsumentbalk anför kommittén bl.a. att konsumenträtten är ett förhållandevis oenhetligt rättsområde, att reglerna är av mycket blandat slag och att det skulle bli svårt att samordna dem utan att besvärande systematiska brister uppkommer. Kommittén kommer till slutsatsen att nackdelarna med en konsumentbalk väger så tungt att det inte är möjligt att samla den konsumenträttsliga lagstiftningen i en sådan. Kommittén anser också att nackdelarna är så pass många med att slå samman de viktigaste konsumentlagarna till en konsumentskyddslag att man inte heller vill förespråka detta alternativ. Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning och anser således att det inte finns tillräckligt starka skäl att föreslå en konsumentbalk eller en särskild konsumentskyddslag. Regeringens bedömning: Också i fortsättningen bör statliga medel avsättas för konsumentpolitiken. Viss konsumentverksamhet bör bedrivas i statlig regi. Dessutom bör statligt stöd utgå till konsumentorganisationer och konsumentforskning. Kommittén: Kommitten har föreslagit att medel även skall avsättas för en konsumentpolitisk verksamhet i statlig regi. Kommittén föreslår också att medel avsätts för konsumentpolitisk verksamhet genom riktade anslag från olika fackdepartement (bet. s. 319-322). Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland en del organisationer, har utpekat vissa ändamål som särskilt angelägna att satsa resurser på. En del organisationer framhåller sina egna behov av medel. Några instanser åter anser att staten i huvudsak bör bevilja medel endast för myndighetsutövning. Skälen för regeringens bedömning: då Aktiv hushållning inrättades (se avsnitt 3.1) har staten avsatt medel till konsumentpolitisk verksamhet. Regeringen finner det för sin del uppenbart att det även i fortsättningen måste finnas en statligt finansierad konsumentverksamhet. Utöver de skäl som har redovisats (se avsnitt 5) kräver redan engagemang i EU och den myndighetsutövning och övriga verksamhet som följer av EG-direktiven en statligt finansierad konsumentpolitik. En sådan är också nödvändig för att de fyra mål som vi förordar för den statliga konsumentpolitiken skall kunna uppnås. Vi anser vidare att den på frivillig grund baserade konsumentverksamheten, liksom konsumentforskningen, bör få statligt stöd även . För att den verksamheten skall utvecklas krävs statliga medel. Det belyses närmare längre fram (avsnitt 8). 6.4 Åtgärder för att främja tillgången på varor och tjänster Regeringens bedömning: Tillgången till kommersiell service bör uppmärksammas också i fortsättningen. Det bör i första hand åvila kommunerna att bevaka frågan i sin planerings- process. Staten bör även ge stöd till verksamheten. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (bet. s. 305 f.). Remissinstanserna: Några remissinstanser berör området kommersiell service och varuförsörjning. delar kommitténs uppfattning att tillgången till kommersiell service ytterligare måste stärkas genom centrala insatser. i menar att ett åtgärdsinriktat arbete som syftar till att stödja konsumentintresset i hela landet förutsätter samverkan mellan flera instanser, såsom departement, , länsstyrelser, handelns organisationer, kommunerna m.fl. anser att denna samverkan fungerar utmärkt . i menar bl.a. att spelar en viktig roll för arbetet med glesbygdsstöd till kommersiell service. ifrågasätter om det inte är mest ändamålsenligt att administrationen av stödet till kommersiell service i glesbygd överförs till . och Neurologiskt pekar på de svårigheter som bl.a. stora köpcentra och nya självbetjänings- och automatsystem medför för funktionshindrade personer. Skälen för regeringens bedömning: Det ligger i sakens natur att förändringar i butiksstrukturen påverkar konsumenternas tillgång till service. Effekterna varierar för olika konsumentgrupper. Nya butiks- och distributionsmodeller kan leda till effektivisering och ett bredare utbud. Men de kan också medföra att konsumenterna tvingas lägga ner mera tid på att anskaffa varor och tjänster som de behöver och också rent allmänt försämra tillgängligheten till sådana. Frågan är i hög grad kopplad till butiksstrukturens utveckling men har också nära samband med nya metoder att distribuera och sälja med hjälp av bl.a. ny teknik. Analyser gjorda av och () visar att nedläggningstakten bland glesbygdsbutiker ökar. förutspår att omkring hälften av dagens glesbygdsbutiker kommer att vara nedlagda . Utvecklingen inom varuförsörjning och distribution har särskild betydelse för människor som bor i glesbygd och för resurssvaga grupper, t.ex. äldre och rörelsehindrade. Nedläggningen av institutioner och utflyttningen av bl.a. handikappade i enskilt boende och gruppboende har ytterligare förstärkt problemet. Statens engagemang för glesbygdens utveckling har i första rummet haft ett regionalpolitiskt motiv. Ett viktigt inslag är stödet till kommersiell service i glesbygd, som beviljas av länsstyrelserna. En särskild utvärdering av glesbygdsstödet har genomförts av i samverkan med bl.a. länsstyrelserna. Utvärderingen visar att stödet har förbättrat butikernas överlevnadsmöjligheter. I vårt förslag till mål för regionalpolitiken (prop. 1993/94:140) har regeringen också betonat att en rimlig dagligvaruförsörjning är en av grundförutsättningarna för glesbygdens fortlevnad och utveckling. Därför infördes förbättringar av stödet till kommersiell service. För att lanthandeln skall kunna bevaras och utvecklas behövs ett samlat agerande av aktörer på lokal, regional och central nivå. Det är på den lokala nivån som det slutliga avgörandet sker om en butik skall överleva. Konsumenternas köptrohet och engagemang är avgörande för butikens existens. Det finns flera exempel på att lokala utvecklingsgrupper har lyckats slå vakt om varuförsörjningen i glesbygd - i vissa fall genom att ta över driften av lanthandeln. Kommunerna påverkar förutsättningarna bl.a. via sin varuförsörjningsplanering, genom stöd till varuhemsändning samt genom bostads- planeringen och kollektivtrafiken. På ett övergripande plan är en effektiv regional- och glesbygdspolitik för sysselsättning och boende i glesbygd en grundförutsättning för ett bibehållet kundunderlag i glesbygd. Staten tillhandahåller vidare verktyg för att hjälpa till med bevarandet av butiker i glesbygd genom stödet till kommersiell service i form av investeringsstöd, servicebidrag och hemsändningsbidrag. är samordnande och rådgivande gentemot länsstyrelserna i deras bidragsgivning. har till uppgift att lämna förslag till förbättringar för glesbygds- och landsbygdsbefolkningens levnadsförhållanden. utfärdar föreskrifter gällande stöd till kommersiell service i glesbygd, medan utfärdar föreskrifter när det gäller stöd till företag som inte avser kommersiell service. Regeringen har givit ett särskilt uppdrag kring vissa frågor som rör lanthandelns fortlevnadsmöjligheter. har också butiksstrukturen i städernas förorter samt utarmningen av citykärnor och mindre kommuncentra aktualiserats. Glesare butiksnät kan medföra nackdelar för bl.a. gamla och småbarnsföräldrar utan bil. På , , bedrivs ett projekt om externetableringars effekter på konsumenterna beträffande tillgänglighet, transportbehov och färdmedelsval. och medverkar i den projektgrupp som är knuten till projektet. Regeringens bedömning är att tillgången till kommersiell service också i fortsättningen bör uppmärksammas. Detta är ett förhållande som har samband med det första av de fyra mål för den framtida konsumentpolitiken som vi har föreslagit, nämligen främjandet av hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser enligt egna önskemål. Det bör i första hand åvila kommunerna i deras planeringsprocess att uppmärksamma frågan. Staten bör även ge stöd till verksamheten. 6.5 Forskning, provning och annan utredningsverksamhet Regeringens bedömning: Forskning kan vara ett viktigt konsumentpolitiskt medel för att vinna kunskap om konsumenternas förhållanden och om hur dessa kan förbättras. Forskning, provning och annan utredningsverksamhet bör användas också för att belysa hur konsumentproblem kan förebyggas och lösas och för att ge underlag för en effektiv marknadsbevakning. Regeringen anser att ett konsumentpolitiskt forskningsprogram bör utarbetas. Kommittén: Kommittén föreslår att den konsumentpolitiska forskningen förstärks inom universitet och högskolor. En särskild satsning bör göras på konsumenträtt och ekonomi. Ett konsumentpolitiskt forskningsprogram bör utarbetas (bet. s. 312-315). Kommittén förordar att bryts ut ur den statliga konsumentorganisationen och ombildas till ett av staten eller annan ägt bolag, om affärsmässiga och marknadsmässiga förutsättningar föreligger. Kommittén föreslår vidare att diskussioner tas upp på ministernivå för att påskynda en integration mellan de nordiska laboratorierna (bet. s. 307-309). Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har yttrat sig om konsumentforskningen. och vid , rättsvetenskapliga institutionen, framhåller betydelsen av förstärkning av konsumenträttslig forskning vid universitet och högskolor. Behovet av ökade insatser beträffande hushållsekonomiskt inriktad forskning, knuten till universitet och högskolor, framförs av en rad instanser, bl.a. , och Samhälle, Konsumentråd och . Några instanser, bl.a. , betonar behovet av fasta forskningsresurser inom området hushållsekonomi. Konsumentver- ket och vid , rättsvetenskapliga institutionen, framhåller därutöver bl.a. behovet av forskning inom områdena reklam och produktsäkerhet. Några remissinstanser, bl.a. , och hushållsvetenskap, tillstyrker kommitténs förslag om ett konsumentpolitiskt forskningsprogram. anser att samordningen på departementsnivå är av avgörande betydelse för formulering och fördelning av forskningsuppgifter och för resursallokering. En rad remissinstanser har yttrat sig om provningsverksamheten. Statskontoret förordar att provningsverksamhet ombildas till ett statligt bolag för att kritik inte skall kunna riktas mot att staten subventionerar sin affärsmässigt bedrivna verksamhet. , däremot, avvisar tanken att bolagisera verksamheten bl.a. eftersom kunskaperna från provningarna bäst kan användas inom en sammanhållen organisation. () föreslår att en samordning mellan och SP utreds. anför att provningar bör upphandlas i konkurrens i den mån de bekostas med statliga medel. () anser, för att värna konsumentintresset, att provningsverksamhet även fortsättningsvis, i vart fall innan standardiseringarna omfattar fler produkter, till viss del bör anslagsfinansieras. I annat fall riskeras att dåliga produkter inte blir testade. Alternativet är att göra viss testning obligatorisk. är av en liknande uppfattning. Några remissinstanser har berört metodutveckling. anser att det finns en risk för att kompetensen beträffande metodutveckling utarmas, om metodutvecklingen inom provningsverksamheten skall ske på beställarnas villkor.