prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Miljöskadeförsäkringen bör dock omfatta dessa skador. Buller bör inte "medfölja" till jordabalken eftersom det traditionellt sett utgör en miljöstörning och återfinns i miljöskyddslagens bestämmelser (1 § första stycket 3 punkten). Ofta berörs flera människor inom ett större område. Frågan kan därför inte sägas vara enbart grannerättslig. Tingsrätten anser att preskriptionstiden för personskador bör förlängas till . Det kan dröja innan effekterna och skadorna av utsläpp märks. En för kort preskriptionstid leder till att förorenaren inte behöver ersätta skadan. Detta strider mot den viktiga principen om förorenarens ansvar. På grund härav behövs en längre preskriptionstid trots att detta såsom utredaren menar kan vara till nackdel för den skadelidande. Tingsrätten anser vidare att det är en lämplig anpassning att sakförsäkringen och personskadeförsäkringen görs likformiga vad avser från vilken tidspunkt de skall vara ersättningsgilla. Det kan dock vara svårt att visa att den skadebringande handlingen inträffat efter . Detta skulle kunna lösas genom att en bevislättnadsregel införs. Ett annat problem är störningen kan i tiden ligga såväl före som efter . Skall den skadelidande i ett sådant fall få full ersättning eller ersättning i relation till den tid som ligger efter . En särskild regel behövs för sådana fall. anser att utredningens ändringsförslag vad avser förbättringar av försäkringsvillkoren är väl grundade. säger sig i huvudsak kunna ställa sig bakom utredningens förslag till ändringar av försäkringsvillkoren samt delar uppfattningen att det är viktigt att vidmakthålla principen om att förorenaren skall betala, och att därför något ingrepp i försäkringens subsidiära natur inte bör göras. i tillstyrker utredarens förslag om förbättringar av försäkringsvillkoren men anser att preskriptionstiden bör förlängas till . Det är principen om att förorenaren skall betala som måste vara avgörande. Dessutom utgör förlängningen en anpassning till om miljöskador. Länsstyrelserna i , och tillstyrker de föreslagna ändringarna av försäkringsvillkoren. i utgår dock ifrån att det föreslagna undantaget i villkoren för skador till följd av dammgenombrott inte gäller industridammar. delar i huvudsak utredningens förslag men anser att de ersättningsberättigades krets bör göras vidare och även innefatta kommuner. De miljöstörande samhällssektorerna bör ha ett reparativt ansvar mot de övriga sektorerna. Desutom bör preskriptionstiden vara . kommun delar utredningens förslag om att förbättra den enskildes möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader och/eller andra utredningar. Förutsättningarna för den skadelidande att hävda sin rätt samt göra en bedömning om den skadeståndsansvarige är solvent bör underlättas. Denna service bör Miljöskadekonsortiet svara för. Vidare bör man svara för rådgivning och information i frågor som rör miljöskadeförsäkringen. Preskriptionstiden bör förlängas till eftersom det kan dröja innan en skada upptäcks eller en ny verksamhet etableras på den aktuella fastigheten. kommun anser att samtliga skador efter oavsett tidpunkten för den bakomliggande störningen bör ersättas. För den drabbade måste det vara mycket svårt att förstå att en skada som uppstått på hans egendom efter försäkringens ikraftträdande inte ersätts på grund av subtila resonemang om bakomliggande störningar. Det fastslås i förarbetena att miljöskadelagen är tillämplig på skador, såvida inte den bakomliggande störningen helt upphört före lagens ikraftträdande. Kommunen anser vidare att statliga och kommunala myndigheter i konsekvensens namn, jfr. saneringsförsäkringen, bör befrias från att betala till miljöskadeförsäkringen. kommun har tillstyrkt utredarens förslag men för egen del föreslagit att det lagstiftas om och införs ett bemyndigande för Miljöskadekonsortiet att kräva in avgifter från de till försäkringen betalningsskyldiga istället för att tillsynsmyndigheten skall ombesörja detta enligt 67 § miljöskyddslagen. Miljöskadeförsäkringsavgifter bör hanteras på samma sätt som andra försäkringsavgifter. För annat fall anser kommunen att Miljöskadekonsortiet skall ersätta tillsynsmyndigheten för nedlagd tid avseende indrivning av avgifter. Konsortiet bör infomera allmänheten om miljöskadeförsäkringen. anser i likhet med kommun att tillsynsmyndigheten inte bör sköta indrivningen av avgifter till miljöskadeförsäkringen. Indrivning har ingen anknytning till kommunens normala miljöskyddsarbete. Det är mera naturligt att dessa frågor handläggs hos kronofogdemyndighet. Dessutom bör problemet med nedsmutsade kuststräckor där kommunerna kan få stå för saneringen lösas. Utredningens argumentering beträffande dammgenombrott är inte övertygande. kommun stödjer i huvudsak utredningens förslag men delar inte uppfattningen att skyddet vid trafikskador är likvärdigt med miljöskadeförsäkringens skydd och inte heller att ersättningsnivåerna i försäkringen skall påverkas av om en tillsynsmyndighet varit försumlig. anser att de föreslagna ändringarna i försäk- ringsvillkoren är välmotiverade dock att det inte bör gälla mindre beviskrav mot konsortiet än mot den ansvarige eftersom detta skulle strida mot försäkringens subsidiära natur. har anfört att miljöskadeförsäkringssystemet är unikt och att något liknande system inte finns i . Inom EG anses ha hunnit längst i detta avseende och ses som ett föregångsland. Det är inte otänkbart att system - liknande det svenska - kommer att tas i anspråk utomlands. Förbundet vill, vad avser den kritik som framförts med anledning av att inga utbetalningar ur försäkringen gjorts, framhålla att försäkringen endast funnits . Dess subsidiära natur liksom förutsättningarna för försäkringsersättning är naturliga förklaringar till att ingen utbetalning skett. Det är när en ny försäkringsprodukt lanseras vanligt med få skador inledningsvis. Riskexponeringen ökar emellertid . Dessutom måste beaktas att utredningen föreslår att ersättning för sakskador skall utgå vid skada som inträffat efter . Rätt till ersättning för rättegångs- eller utredningskostnader bör endast föreligga när konsortiet avslagit en av skadelidande framställd begäran om ersättning med ett motiverat beslut att skadelidande i första hand bör vända sig gentemot skadevållaren samt då skadan sedermera visar sig ersättningsbar ur miljöskadeförsäkringen. Förbundet delar utredningens uppfattning att rörliga störningskällor inte bör omfattas av rätt till ersättning ur försäkringen. Miljöskadeförsäkringens omfattning måste komma till klart utryck i villkoren. Det är därför viktigt att bl.a. reglerna om dammgenombrott och regressrätt finns med i villkoren. Förbundet ifrågasätter starkt att införa en trettioårig preskriptionstid med den väsentliga ändring av försäkringens omfattning som detta skulle innebära. Akademikers anser att även juridiska personer bör ingå i kretsen av ersättningsberättigade eftersom de också kan ha svårt att få skador ersatta vid katastrofhändelser eller när skadevållaren är okänd. ansluter sig till utredningens uppfattning att miljöskadeförsäkringen inte bör utvidgas till att omfatta även s.k. trafik- skador. Miljöskadekonsortiet har anfört att det i allt väsentligt delar utredningens slutsatser och att det unika systemet med en miljöskadeförsäkring bör bibehållas. Konsortiet har tillagt att det är berett att fortsätta admini- strationen av miljöskadeförsäkringen även med beaktande av de i betänkandet föreslagna utvidgningarna av försäkringen. anser att utredarens förslag på det hela taget är välmotiverat. Det lär emellertid inte vara absolut nödvändigt för miljöskadeförsäkringsformen att det kan konstateras ett skadeståndsansvar enligt miljöskadelagen. Det bör dock inte finnas några hinder av försäkringsteknisk eller annat slag för att låta försäkringen täcka miljöskador som en privatperson orsakat utan att privatpersonen är skadeståndsskyldig. Det finns däremot goda skäl för att lindra privatpersoners ansvar. Problemen med entrepenörers och industriidkares ansvar för miljöskador inom en industris verksamhetsområde löses enklast genom att man låter begränsningen till skador i omgivningen utgå, i varje fall såvitt gäller personskador. När det gäller ersättning för näringsidkares sakskador kan man tänka sig att t.ex. att skada på mark blir ersatt oavsett vem som är ägare medan skada på annan egendom inte ersätts utöver vad som gäller . Detta skulle innebära att typiska miljöskador på naturen faller under försäkringsskyddet, vilket också närmare skulle anknyta till det föreslagna skyddet vid saneringsförsäkring. Oavsett vilka skäl som kan anföras mot en förlängning av preskriptionstiden till kan miljöskadeförsäkringen knappast orsaka problem av någon betydelse. När skadegöraren är anonym eller insolvent kan man inte gärna göra den invändningen mot försäkringskravet att eventuella skadeståndskrav mot någon okänd skadegörare ej är preskriberade. När skada konstateras, får den skadelidande försöka finna en ansvarig och eventuellt processa mot denne; får han inte ersättning på detta vis kan han vända sig mot försäkringen, även när inte andra tänkbara krav preskriberats. Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. Justitiekanslern har anfört att det här, av allt att döma, är fråga om s.k. delegerad myndighetsutövning och att denna fråga är värd att uppehålla sig närmare vid under det fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. har anfört att det tills vidare har accepterats av inspektionenen att verksamhet med miljöskadeförsäkring genom konsortielösning kan bedrivas av försäkringsbolag som står under tillsyn av inspektionen enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) och förordning med instruktion för (1992:102). Försäkringen är ett katastrofskydd med potentiella risker för försäkringsgivarna och inspektionen saknar direkt möjlighet att påverka försäkringens villkor och . Den skulle formellt kunna betraktas som hörande under andra författningar än inspektionens. Principiellt skulle den ändå kunna betraktas som försäkringsrörelse i strikt mening, men hållas avskild från denna, exempelvis genom bildande av särskilda bolag för miljöskadeförsäkring. Om miljöskadeförsäkringen skulle komma att medföra mer tvingade förpliktelser för försäkringsgivarna eller om verksamheten skulle komma att visa sig starkt riskfylld eller under otillräcklig kontroll, skulle en diskussion om dess ställning behöva aktualiseras. Mot bakgrund av det anförda finner det klokt att inte göra omfattande utökningar av försäkringen och har därför inget att erinra mot utredarens slutsatser. , , , , , i , , kommun och kommun anser att försäkringen bör upphandlas. Argument som framförs är att underhandskontakter visat att ett klart intresse för försäkringen finns. Enbart den omständigheten att konsortiet erhållit ca i premieintäkter utan att ha behövt erlägga en krona i skadekostnader torde göra försäkringen attraktiv. Endast vid konkurrens kan det rätta priset sättas. Miljöskadekonsortiets monopolsituation kan ifrågasättas stå i strid med den nya konkurrenslagen och den nya lagen om offentlig upphandling. anser att utgångspunkten bör vara en lösning som bygger på konkurrens mellan försäkringsgivarna. Om försäkringsbolagen i förevarande fall inte skulle samarbeta och de betalningsskyldiga gavs möjlighet att välja mellan konkurrerande försäkringsgivare skulle det enligt verket skapas goda förutsättningar för premiekonkurrens. Det skulle kunna finnas fler än en försäkringsgivare på marknaden. Beloppen som de betalningsskyldiga skall bidra med bör för sådant fall kunna påverkas av att flera försäkringsgivare konkurrerar. Verket har svårt att se vad utredaren avser med att det inte finns någon produktmarknad. Konkurrenslagen har förbudsbestämmelser med samma materiella innehåll som . Av förarbetena till lagen framgår att vägledning skall hämtas från EG:s praxis. Vidare framgår det att lagen inte skall tillämpas när efter avvägning mellan olika allmänna intressen genom lag beslutat om offentliga regleringar som medför konkurrenshämmande verkningar. Det är möjligt att samarbetet i Miljöskadekonsortiet strider mot konkurrenslagen. Verket har inte prövat denna fråga. En sådan prövning kommer att göras om de i miljöskadekonsortiet deltagande bolagen till verket inkommer med en ansökan om icke-ingripandebesked och/eller anmälan för undantag. Här skall endast lämnas några generella synpunkter på faktorer som kan komma att få betydelse vid en konkurrensrättslig prövning. Ett samarbete mellan flera företag kan komma att omfattas av förbudet i 6 § konkurrenslagen även om vart och ett av de deltagande företagen saknar ekonomisk kapacitet att göra det aktuella åtagandet. Detta är t.ex. fallet om det är tillräckligt att bara två av de deltagande företagen samarbetar för att nå den erforderliga ekonomiska kapaciteten. Miljöskadeförsäkringens unika konstruktion får beaktas vid en konkurrensrättslig bedömning. Konkurrenslagens förbudsbestämmelse mot missbruk av en dominerande ställning är enligt bedömning primärt inte aktuell i fråga om det samarbete som föreligger inom konsortiet. Verket anser att en prövning enligt konkurrenslagen av samarbetet i konsortiet får göras mot bakgrund av förbudet i 6 §. Även konsortieavtalets utformning kan vara av betydelse vid en eventuell prövning. Ur konkurrenssynpunkt är att föredra att regeringen endast fastställer de villkor som ovillkorligen måste omfattas av en miljöskadeförsäkring. Försäkringens premie och eventuella övriga villkor bör dock kunna fastställas i en fri förhandling mellan de betalningspliktiga och intresserade försäkringsgivare. Härvid föreligger det vissa problem med den nuvarande konstruktionen av försäkringen. Bl.a. att försäkra mot framtida insolvens och att täcka skador där den skadeståndsskyldige inte kan identifieras. Detta torde kunna lösas på samma sätt som inom trafikskadeersättningen. Om lagstiftaren inte anser att en fri konkur- renslagstiftning är möjlig bör ett upphandlingsförfarande med anbudskonkurrens tillämpas. Olägenheterna med ett sådant förfarande bör inte överdrivas. Verket anser således att det i betänkandet inte har redovisats tillräckliga skäl för att miljöskadeförsäkringen inte bör upphandlas. Det sagda har relevans även för den föreslagna saneringsförsäkringen. och är för att de nuvarande formerna för försäkringen bibehålls. anser att samabetet i konsortiet är sådant att det utesluter en rimlig konkurrens och regeringens inflytande ändrar inte detta. Andra försäkringsgivare bör beredas tillfälle att konkurrera om försäkringen för att få en riktig prissättning. har anfört att det inte finns något försäkringsbolag på den svenska marknaden som ensamt har kapacitet att tillhandahålla försäkringen. Konsortiet behöver dock nödvändigtvis inte vara begränsat till de försäkringsbolag som är engagerade i miljöskadeförsäkringen. , med vilken , , , , Svenska vatten och avloppsföreningen samt instämt har anfört att utredaren borde tagit vara på möjligheten att skapa ett konkurrensutsatt system där regeringen lägger fast skyddsnivån och omfattningen i förhållande till de skadelidande varefter andra villkor får förhandlas fritt mellan intresserade försäkringsgivare och betalare. Föreningen har haft kontakt med utländska försäkringsgivare, av vilka två redan på detta stadium har uttryckt intresse av att lämna anbud på försäkringen. Det finns alltså alternativa försäkringsgivare och därmed förutsättningar för konkurrens. Utredarens påstående att premiesättningen inte påverkas av konsortiets samarbete vill före- ningen bestämt avfärda. Oavsett regeringens godkännande är det i praktiken konsortiet som bestämmer premierna. Det förhållandet att de samarbetar i ett konsortium i stället för att var för sig eller i mindre grupper lämna bud på försäkringen påverkar självfallet premienivån. Föreningen kan inte heller godta utredarens påstående att det inte finns någon marknad för miljöskadeförsäkringen. Det föreligger självfallet en marknad för produkter vars efterfråga uppkommit efter det att politiska beslut fattats. Mot bakgrund av försäkringens konstruktion och det stora antalet verksamhetsutövare som omfattas skulle nog ett system med flera försäkringsgivare bereda svårigheter och sannolikt innebära sämre kostnadseffektivitet. Föreningen förespråkar därför den avsevärt enklare metoden att vid återkommande upphandlingar bereda samtliga intresserade försäkringsgivare tillfälle att lämna anbud på försäkringen. Kon- kurrenslagens regler om samarbete torde härvid innebära att alla de nu i konsortiet ingående bolagen inte kan lämna gemensamt anbud eftersom åtagandet inte är av den omfattningen att de fem största svenska sakförsäkringsbolagen måste samarbeta av kapacitetsskäl. före försäkringen tillkom var det nuvarande konsortiet uppdelat på två konsortier och två utländska försäkringsgivare har anmält intresse. Enligt föreningen finns det således faktiska förutsättningar för flera konkurrerande anbud. Det finns inga omständigheter som talar emot ett upphandlingssystem. Konsortiet har gjort ett ettårigt åtagande. Det vore en fördel för både skadelidande och betalande om det kan ingås avtal med mera långsiktighet. Genom de erfarenheter som vunnits som försäkringen varit i kraft torde svårigheterna att beräkna riskens storlek avsevärt ha minskat. Den kvarstående osäkerheten om hur risken skall premiesättas är det starkaste skälet för upphandling. De villkor som endast rör förhållandet mellan betalare och försäkringsgivare bör upphandlas av en organisation som är representativ för betalarkretsen. Den finns inga skäl för staten att engagera sig i denna del av upphandlingen. Härigenom skulle staten också avlastas uppgiften att analysera och utreda premiesättningen. Miljöskadekonsortiet har framhållit att miljöskadeförsäkringen är en unik företeelse som inte som sådan ifrågasatts. Det är avgifts- och upphand- lingsfrågorna som har kommit i fokus. Det finns inga konkurrenter om försäkringen. Den därav uppkomna dominerande ställningen har dock inte missbrukats utan samarbetet inom konsortiet har varit en nödvändig förutsättning för att kunna stå för åtagandet. Försäkringen tillkom som ett alternativ till den fond som föreslogs av i SOU 1987:15. Regeringens beslut om att försäkringen skulle omhändertas av konsortiet och ramen för avgiftens storlek samt fördelningen av denna inom betalarkretsen fattades efter samråd med och de aktueella försäkringsbolagen. Vid ikraft- trädandet var osäkerheten om skadebilden stor. Inget liknande skydd fanns på marknaden. Konsortiet har allteftersom skadeerfarenheten ökat- trots att försäkringen bör ses som en katastofförsäkring och bedömmas på längre sikt- kunnat föreslå avgiftsänkning vilket regeringen också beslutat om. Konsortiet delar således helt utredarens uppfattning att samverkan inom konsortiet inte står i strid med konkurrenslagstiftningen. Försäkringens konstruktion medger inte mer än en försäkringsgivare åt gången. Miljöskadekonsortiet har inget att invända mot att upphandling sker. Åtagandet om i mijöska- deförsäkringen kan dock inte bäras av något enskilt bolag inom konsortiet. Detsamma torde gälla varje annat försäkringsbolag. Beloppet överstiger vida vad ett enskilt bolag kan teckna för egen räkning. Någon återförsäkringsmarknad finns inte att tillgå. Den traditionella återförsäkringsmarknaden är även när det gäller sedvanliga miljöansvarsförsäkringar mycket restriktiv varför man i flera länder löser kapitalbehoven genom att bilda pooler. Remissinstanserna: Remissutfallet är positivt även om det finns några negativa röster. En del remissinstanser har i likhet med utredningen berört den konkursrättsliga problematiken. Det är dock inte möjligt att i nu förevarande lagstiftningsärende göra de överväganden som bör göras i den delen. Frågan om och i så fall hur den problematiken skall lösas får därför tas upp ett i annat sammanhang. Detsamma gäller de problem som hör samman med ansvaret enligt 5 § miljöskyddslagen. Statskontoret är tveksamt till en försäkringslösning. Den nuvarande miljöskadeförsäkringen har en social prägel. Det bör därför närmare övervägas om inte en saneringsavgift är bättre än försäkring. anser att ytterligare utredning bör vidtas för att kunna bedöma vad som är ekonomiskt mest fördelaktigt, en fond eller försäkring. Staten och kommunerna bör betala till försäkringen. Statliga och kommunala bolag som inte heller kan gå i konkurs skall ju betala. Om avsikten är att försäkringen skall täcka saneringskostnader för verksamheter som lagts ned utan att gå i konkurs finns det ingen anledning att särbehandla vissa ägare. Vidare finns det ingen anledning att koppla försäkringen till antalet anställda i företaget vad avser hur mycket som företaget skall bidra till försäkringen med. Det bör istället vara verksamhetens omfattning och risker som avgör premiernas storlek. Slutligen bör idén med att använda premierna som styrmedel undersökas närmare. Idén är att den som hanterar farliga ämnen på ett oaktsamt sätt skall betala högre än den som gör tvärtom. Effekterna av ett sådant styrmedel går inte att bedöma utan vetskap om premiernas storlek. Till skillnad från risken att få betala för en sanering syns premierna direkt i ett företags räkenskaper. Företaget kan då beräkna lönsamheten för investeringar i t.ex. bättre utrustning för att hantera farliga ämnen. Därmed borde man få en viss styrande effekt. har tillstyrkt förslaget men anser att ett konkursbo som inte detagit i den produktion som orsakat avfallet inte bör drabbas av ansvar för massaskuld. Det är olämpligt att ha samma begrepp, tillsynsmyndighet, för två olika myndigheter i konkurslagen. är i huvudsak positivt men har kompletterande synpunkter och förslag. Att handräckningsfall överhuvudtaget uppkommer bör förebyggas genom dels att behövliga villkor om efterbehandling föreskrivs vid tillståndsgivning dels att tillsynsmyndigheter tillvaratar alla möjligheter att att ge råd, anvisningar och förelägganden vid förestående företagsnedläggelser. Det senare kan underlättas genom att anmälningsplikt införs för förestående nedläggningar av fabriker eller andra inrättningar. Förslaget att införa anmälningsplikt för konkursförvaltare är bra och harmonierar väl med verkets förslag om anmälningsplikt vid nedläggelser. Härigenom bör ett effektivt arbete hos tillsynsmyndigheterna främjas genom att i samverkan med konkursförvaltarna kunna vidta lämpliga åtgärder för att avvärja miljöolägen- heter. Utrymme finns för tillämpning av 41 a§ efter föreläggande enligt 40 § första stycket miljöskyddslagen även i vissa fall där tillstånd givits. Det är möjligt att förelägga konkursbo att borttaga avfall utan hinder av tillstånd till tidigare verksamhet. Detta eftersom den "egentliga" verksamheten fått en helt annan karaktär än tidigare och efter konkursutbrottet övergått i en ny verksamhet bestående av förvaring av kemikalier som lämnats kvar. Vidare kan ett föreläggande enligt 40 § första stycket vara möjligt om en verksamhets avslutningsfas inte behandlats i tillståndet. I dessa fall behöver omprövning enligt 24 § miljöskyddslagen inte ske. Angelägna åtgärder kan behöva vidtas utan att 41 a§ eller 47 § miljöskyddslagen är tillämpliga. Främst gäller detta tre typer av situationer. Den första situationen är att det enligt verkets mening i många fall bör vara möjligt för konsortiet och tillsynsmyndigheten att i samverkan kunna konstatera om förutsättningarna för tillämpning av 41 a§ eller 47 § är för handen på annat sätt än genom att verkligen driva fram en formell tillämpning av något av dessa lagrum. Den andra situationen är att föreläggande inte kan riktas mot konkursboet för fall då marken förorenats då konkursgäldenären drev en miljöfarlig verksamhet om inte konkursboet fortsatt att driva denna verksamhet. Tvångsåtgärder torde för sådant fall inte heller kunna riktas mot konkurs- gäldenären och 41 a§ och 47 § kan inte tillämpas. Saneringsförsäkringen bör kunna tas i anspråk även i dessa fall.