prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — I fråga om ekonomi och information sägs att kommer att bl.a. - aktivt arbeta för att förbättra konsumentinformationen, bl.a. genom användningen av ny informationsteknologi, - analysera erfarenheterna av de nationella systemen för budgetrådgivning och skuldsanering i syfte att förbättra dem, - utarbeta ett nordiskt handlingsprogram för finansiella tjänster, - aktivt arbeta för att förstärka konsumentundervisningen, särskilt i hushållsekonomiska frågor, samt - utveckla strategier, exempelvis i fråga om distribution och tillgäng- lig- het, som ökar konsumenternas möjligheter att utnyttja utbudet på marknaden. I programmet konstateras att hälsa och säkerhet spelar en viktig roll i liksom i i övrigt. kommer bl.a. att - aktivt arbeta för en ändamålsenlig och effektiv marknadsövervakning och kontroll av produkters säkerhet, - aktivt arbeta för en ändamålsenlig och effektiv arbetsfördelning mel- lan provningsorganen i de nordiska länderna, - aktivt arbeta för ett nordiskt konsumentinflytande i europeiskt och övrigt internationellt standardiseringsarbete, - vidareutveckla det nordiska deltagandet i internationella system för information om (notifiering av) farliga varor, - främja samordningen mellan nationella, nordiska och internationella skaderapporteringssystem, - aktivt arbeta för ett enhetligt europeiskt regelsystem för märkning av varor, samt - aktivt arbeta för att ny teknologi blir konsumentvänlig och att särskild hänsyn tas till barn, äldre och handikappade. I programmet konstateras att sambandet mellan miljö- och konsumentpolitik har blivit allt starkare. kommer bl.a. att - aktivt arbeta för att konsumentutbildningen och informationen om miljöfrågor stärks och också - aktivt arbeta för att öka konsumenternas möjlighet till inflytande på miljöpolitiken. Enligt programmet är behovet av konsumentforskning stort och ministerrådet kommer att utarbeta ett nordiskt konsumentpolitiskt forskningsprogram. Man kommer vidare att aktivt arbeta för ökad konsumentforskning på det nordiska och det europeiska planet. Handlingsprogrammet genomförs i praktiken genom bl.a. projekt för exempelvis samordning av regel- och kontrollsystem, forsknings- och utredningsverksamhet samt informationsutväxling. Som exempel på verksamheter som pågår nu kan nämnas utarbetandet av program för forskning och för finansiella tjänster, liksom projekt om olika EU-regler (oskäliga avtalsvillkor, distansförsäljning m.m.). bedrivs ca 40 samnordiska projekt på konsumentområdet. 3.3 EG/EU I fanns från början inget avsnitt om konsumentskydd. Men det hindrade inte en konsumentpolitik från att ändå långsamt växa fram inom EG. Inför EG:s utvidgning från sex till nio medlemmar förstärktes samarbetet och man bestämde sig för att lägga större vikt vid medborgarnas vardagsproblem. En särskild enhet för miljö- och konsumentskydd inrättades inom kommissionen. En rådgivande konsumentkommitté (, CCC) bildades också. EG:s första konsumentpolitiska program antogs . Det slog fast vissa grundläggande rättigheter för konsumenterna, varav en gällde skyddet för hälsa och säkerhet, en annan skyddet av ekonomiska intressen och en tredje rätten till reklamation och skadestånd. Programmet gav få synliga resultat men utgjorde startskottet för ett omfattande utredningsarbete. Fastslåendet av de angivna rättigheterna fördes vidare i EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs . , enhetsakten och det första treårsprogrammet Men aktiviteten på konsumentområdet var fortfarande låg inom Gemenskapen. Konkreta förslag blev inte utarbetade och genomförda i den utsträckning som planerats. Först tog utvecklingen av konsumentskyddet fart. Avgörande för detta var vitboken och enhetsakten. kom vitboken med en lista över de åtgärder som skulle vidtas inför förverkligandet av den s.k. inre marknaden . Av stor vikt för konsumentpolitiken blev den nya harmoniseringsmetoden (New approach). Den innebar en kraftig förenkling av arbetet med produktsäkerhet. hade de EG-direktiv som gällde produkters utformning innehållit detaljerade tekniska krav. formulerade EG endast de väsentligaste produktsäkerhetskraven, medan utformningen av detaljregler överlämnades till de europeiska standardiseringsorganen (, CENELEC och ETSI, se närmare avsnitt 6.9). Genom enhetsakten beslutades om ett tillägg till som innebar att konsumentskyddet kom att nämnas där. I en ny artikel 100a slogs uttryckligen fast att kommissionens förslag i fråga om hälsa, säkerhet, miljö och konsumentskydd skall utgå från en hög skyddsnivå. Det viktigaste med enhetsakten var annars att kravet på enhällighet för åtskilliga beslut togs bort. I stället skulle kvalificerad majoritet räcka för de flesta beslut som berör den inre marknaden. antogs det första treårsprogrammet . Programmet inleds med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsumentpolitiska beslut som EG redan fattat också genomförs. Nationell lagstiftning skulle genomföras så snabbt som möjligt enligt direktiven om vilseledande marknadsföring, produktansvar, konsumentkrediter, hemförsäljning, livsmedelsmärkning och leksakers säkerhet. Här pekades på vikten av att varor och tjänster är säkra och på behovet av ett bättre skydd mot oskäliga avtalsvillkor. Genom om den Europeiska unionen infördes en särskild artikel om konsumentskydd i . Enligt artikel 129a skall Gemenskapen således medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Åtgärder skall vidtas som stöder och kompletterar den politik som medlemsländerna bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt för att ge konsumenterna fullgod information. Det slås vidare fast att de åtgärder som EU vidtar inte skall hindra något medlemsland att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder, förutsatt att dessa är i överensstämmelse med fördraget och att informeras om dem. Treårsprogrammet för år 1993-1995 antog kommissionen sitt andra konsumentpolitiska treårsprogram. I programmet framhålls att dess syfte inte är att sammanställa en uttömmande förteckning över nödvändiga, önskvärda eller möjliga åtgärder inom konsumentskyddsområdet. Kommissionen anför i stället att en realistisk hållning kräver att ambitionerna begränsas till ett antal prioriteringar. Handlingsprogrammets prioriteringar omfattar konsumentinformation, förbättrat samråd med , tillgång till domstolsprövning samt finansiella tjänster. Programmet pekar också på att det finns ett nära samband mellan konsumentpolitik och miljöpolitik. Kommissionen anser att konsumentinformationen är otillräcklig. I den nya treårsplanen fäster man därför stort avseende vid informationsfrågorna. Inom EU har t.ex. ett antal konsumentinformationskontor upprättats i gränsområden med uppgift att tillhandahålla information om erbjudanden, priser, gällande lagstiftning och andra förhållanden i regionen på båda sidor om gränsen. Miljömärkning samt pris- och kvalitetsöversikter nämns som andra viktiga informationskällor. Meningen är också att kommissionen skall ge ut en Europaguide, som skall vara till hjälp för den europeiska konsumenten på den inre marknaden. Det kan vidare nämnas att det inom EU bedrivs olika projekt för att belysa behovet av konsumentinformation och metoder att på bästa sätt lämna sådan, bl.a. genom märkning (här pågår ett pilotprojekt som gäller kameror). Enligt handlingsplanen skall EU:s rådgivande konsumentkommitté, CCC, förnyas och effektiviseras. I programmet framhålls vidare att man skall försöka att säkerställa ett effektivt skydd för konsumenternas rättigheter, som innebär att man skapar förlikningsförfaranden utanför domstolarna och tillgång till domstolsprövning för konsumentorganisationer. För ändamålet har en särskild rapport, s.k. grönbok (Access to ), utarbetats. Kommissionen pekar dessutom på att ett förbättrat konsumentskydd vad gäller finansiella tjänster bör prioriteras. Effektiva gränsöverskridande betalningar är en förutsättning för konsumenternas förtroende för den inre marknaden. Också frågan om ansvar i samband med användningen av bankkort är viktig. Kommissionen kommer vidare att ägna särskild uppmärksamhet åt att verkligen införs i medlemsländerna. Överensstämmelser och skillnader mellan EG/EU och De närmaste motsvarigheterna i till handlingsprogrammen och deklarationerna inom EU utgörs av 1972 och riksdagsbeslut om konsumentpolitiken. Allmänt kan sägas att konsumentpolitiken i har en längre tradition än den i EG/EU och att den är mera välutvecklad här. Men takten i utvecklingen mot ett mera kvalificerat konsumentskydd inom EG/EU har som framgått ökat . På många områden har konsumentskyddet inom EU närmat sig det i och övriga . Den omständigheten att åtskilliga lagar på konsument- skyddets område har fått ändras med anledning av och att vissa nya har behövt införas illustrerar att konsumentskyddet inom EU i vissa avseenden också har kommit längre än i . Som ett exempel kan nämnas den nya lagen om paketresor, som inte har haft någon lagstiftningsmässig motsvarighet här. Ett annat exempel är lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk. När det gäller lagstiftning på konsumentområdet finns en grundläggande skillnad mellan regler som gäller produktsäkerhet och annan produktutformning, å ena sidan, och sådana som gäller konsumenternas ekonomiska och rättsliga intressen å den andra. Regler om produktsäkerhet har i allmänhet inte bara ett konsumentskyddssyfte. De avser också att, genom att uppställa standardiserade produktnormer m.m., främja den fria rörligheten av varor. Det innebär att normerna skall tillämpas inom hela gemenskapen och att nationella avvikelser i princip inte tillåts. Det är annorlunda med de regler som handlar om konsumen- ternas ekonomiska och rättsliga skydd, exempelvis om marknadsföring, hemförsäljning och konsumentkrediter. De har i allmänhet s.k. minimikaraktär. Det innebär att varje medlemsstat måste säkerställa att konsumenterna får åtnjuta minst det skydd som anges i reglerna. Men det är inget som hindrar att en stat utsträcker konsumentskyddet ännu längre. Det här betyder att konsumentskyddet på produktsäkerhetsområdet i princip blir likadant inom hela EES, förutsatt att EG-reglerna förs över till nationell rätt på likartat sätt i alla länder. När det däremot gäller det ekonomiska och rättsliga skyddet kan det finnas skillnader mellan normerna på gemenskapsnivå och de nationella regelsystemen. En jämförelse av reglerna på gemenskapsnivå och motsvarande svenska författningar skulle visa att de svenska bestämmelserna ofta ger konsumenterna ett bättre skydd än EG-reglerna. - I bilaga 6 upptas EG-direktiv och andra s.k. rättsakter på konsumentområdet samt motsvarande svenska författningar. - och övriga - har mot bakgrund av det som har anförts goda möjligheter att vara inspirerande och pådrivande på konsumentområdet inom EES och - efter ett eventuellt medlemskap - inom EU. 4 Utgångspunkter för den framtida konsumentpolitiken Sammanfattning: Den framtida konsumentpoli- tiken bör utformas med hänsyn till bl.a. -den ekonomiska utvecklingen, -handelns och samfärdselns internationalise- ring, -sambandet mellan konsumentförhållanden och konkurrensförhållanden, -de effekter från konsumentsynpunkt som avregleringen ger upphov till, -utvecklingen inom bl.a. marknadsföring, teknikstyrd service och varuförsörjning samt -sambandet mellan konsumtion och en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. 4.1 Den ekonomiska utvecklingen Regeringens bedömning: Konsumentpolitiken bör utformas med hänsyn tagen till den ekonomiska utvecklingen i samhället i stort, liksom till den ekonomiska utvecklingen för det enskilda hushållet. Skälen för regeringens bedömning: Den privata konsumtionen har gått ned . Detta kan förklaras av de förändringar som har skett i fråga om hushållens ekonomiska förutsättningar. En faktor är här att sparkvoten - dvs. nettosparandet i förhållande till den disponibla inkomsten - mellan höjdes från 4,till 7,. Sparkvoten - inbegripet amorteringar på lån - förväntas enligt regeringens prognoser även ligga kring . En orsak till detta torde vara att hushållen i sitt handlande måste väga in risken för att den disponibla inkomsten skall reduceras genom arbetslöshet, skattehöjningar eller minskade transfereringar. En annan betydelsefull utvecklingstendens har varit att det och långt in var förhållandevis billigt att låna pengar till konsumtion och investeringar. Inflationen var hög och kombinationen av höga marginalskatter och möjligheter till ränteavdrag stimulerade skuldsättningen. Skuldsättning senare hälft underlättades också påtagligt av den avreglering av kreditmarknaderna som inleddes . Hushållen blev en allt viktigare kundgrupp för kreditinstituten. Marknadsföringen av krediter inriktad på privatpersoner blev allt intensivare. Men har en åtstramning skett på kreditmarknaden. Trots att nyupplåningen har gått ned kraftigt har många hushåll stora skulder. Detta är ett problem som konsumentpolitiken måste uppmärksamma. Detta har också skett, vilket belyses av att har beslutat om en särskild skuldsaneringslag (prop. 1993/94:123, bet. 1993/94:LU:26, rskr. 1993/94:303). En annan orsak till den minskade konsumtionen står att finna i sänkningen av skattelättnaden för utgiftsräntor i samband med skattereformen. Denna innebar att hushållens ränteutgifter efter skatt gick upp. Till den ökade räntekostnaden bidrog också att marginalerna mellan inlåningsräntor och utlåningsräntor vidgades. sjönk inflationstakten snabbt, med resultat att realräntorna efter skatt steg mycket kraftigt. har skillnaden mellan olika generationers levnadsvillkor alltmer kommit att uppmärksammas. (SOU 1994:77) menar att skillnaderna mellan generationerna i fråga om levnadsstandard ökat . Ungdomarnas materiella standard släpar alltmer efter föräldra- och pensionärsgenerationens. Utredningen föreslår bl.a. att generationsräkenskaper införs och att regeringen vid utarbetandet av förslag rörande skatter och transfereringar redovisar effekten i fördelning mellan olika generationer. Utredningen förordar också att ett obligatoriskt livssparande införs. över en persons livscykel pekar utvecklingen på att hushållen, som berörts, framöver kommer att få ta ett större eget ansvar än tidigare för sin långsiktiga ekonomi, bl.a. som en följd av förändringar i transfereringssystemen. Detta innebär att det privata sparandet måste svara för en större del av det totala sparandet. Hushållens ekonomiska situation är ytterst beroende av en positiv utveckling av samhällsekonomin, med ökad ekonomisk tillväxt och minskat budgetunderskott samt minskad statsskuld som avgörande inslag. Hur hushållens reala disponibla inkomster utvecklas bestämmer utrymmet för den privata konsumtionen. Men hur stort detta utrymme blir är också beroende av behovet av ett ökat sparande. Den svenska ekonomin beräknas, i enlighet med de prognoser som regeringen gör i kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150), att stabiliseras . Inriktningen för den ekonomiska politiken är att åstadkomma ökad sysselsättning med riktiga arbeten och stabila trygghetssystem. Den privata konsumtionen beräknas öka något under år 1994-95. Vi har konstaterat att många hushåll står inför samma slags ekonomiska bekymmer som . Regeringen räknar med att den kursändring som har gjorts av den ekonomiska politiken skall leda till ökad ekonomisk tillväxt, minskad arbetslöshet och ökat välstånd för hushållen. Detta kommer att ta ytterligare någon tid. Läget och den situation som kan överblickas pekar på att det också bör vara en viktig uppgift för konsumentpolitiken att uppmärksamma problem som har samband med hushållens ekonomi. Regeringen får anledning att återkomma till detta när målen för den framtida konsumentpolitiken skall slås fast. Regeringens bedömning: Konsumentpolitiken bör utformas med hänsyn till handelns och samfärdselns internationalisering, såväl inom som i ett vidare globalt perspektiv. Skälen för regeringens bedömning: När trädde i kraft etablerades ett vidsträckt samarbetsområde inom . Genom avtalet skapades fri rörlighet för personer, varor och tjänster samt kapital, liksom en enhetlig konkurrenspolitik. deltar och de tre övriga länder som har ansökt om medlemskap i som aktiva observatörer i , kommittéer, arbetsgrupper och andra organ. Det gäller också på konsumentområdet. Som en följd av avtalet kommer den gränsöverskridande handeln och konkurrensen att öka inom EES. Priserna kan då pressas och konsumenterna få ökad valfrihet genom ett större utbud av varor och tjänster. Men den gränsöverskridande handeln kan också ge upphov till frågor som måste lösas. Man kan förutse att antalet tvister mellan en näringsidkare i ett land och en konsument från ett annat kommer att öka. Det reser krav på möjligheten att lösa tvister av sådana slag på ett billigt och enkelt sätt. En annan fråga som måste uppmärksammas är förutsättningarna för gränsöverskridande betalningar. En ytterligare fråga rör information till konsumenterna om förhållanden som har betydelse vid gränsöverskridande handel, alltifrån sådant som gäller utbud och prisförhållanden till frågor om vilket lands lag som är tillämplig om det uppstår tvister, liksom var tvister kan lösas. De frågor som vi har berört nu uppmärksammas inom EU bl.a. i det andra treårsprogrammet för konsumentpolitiken. EU:s engagemang på konsumentområdet omfattar också åtskilligt annat (se avsnitt 3.3). Man skulle kunna fråga sig om utvecklingen av konsumentskyddet på gemenskapsnivå inom EU innebär att det inte längre behövs någon nationell konsumentpolitik. Den frågan måste besvaras nekande. Grundläggande är att konsumentpolitiken på gemenskapsnivå förutsätter att det bedrivs en nationell konsumentpolitik. Meningen är ju att EG-reglerna skall föras över till nationella regler och hanteras av nationella organ. De förutsätter således att det finns myndigheter m.fl. som kan ingripa mot exempelvis farliga produkter och vilseledande mark- nadsföring. På andra områden än i fråga om produktsäkerhet har rättsakterna inom EU dessutom minimikaraktär för att möjliggöra nationella anpassningar. Konsumentpolitiken inom EU har inte heller samma breda karaktär som den i vårt land. Så exempelvis saknas på gemenskapsnivå motsvarigheter till den svenska konsumentskyddslagstiftningen på viktiga områden (bl.a. konsumentköp, konsumenttjänster och konsumentförsäkring). Detsamma gäller bl.a. möjligheterna till tvistlösning inom och utom domstol. En svensk konsumentpolitik behövs således också . Men givetvis kommer den att präglas av ett ömsesidigt flöde av idéer mellan och omvärlden. Det nordiska samarbetet är här en viktig faktor. har vidare ett fortlöpande erfarenhetsutbyte på konsumentområdet med EU. Internationaliseringen är emellertid inte begränsad till EES-området. Inom ramen för så väl som WTO (tidigare ) strävar man mot en ökad liberalisering av handeln till fromma för konsumenterna i alla världsdelar. Detta ger samma effekter som liberaliseringen inom , nämligen ökad konkurrens, lägre priser och ett större utbud av varor och tjänster och därmed ökad valfrihet för konsumenterna. kan då också frågor av det slag som vi har berört uppkomma, dvs. om tvistlösning, information osv. Detta är också något som måste uppmärksammas i den framtida konsumentpolitiken. Regeringens bedömning: Konsumentpolitiken bör utformas med hänsyn till det nära sambandet mellan konsumentförhållanden och konkurrensförhållanden, liksom till vikten av att företagen uppträder med insikt om och vilja att efterleva kraven på effektiv konkurrens och marknadens spelregler i övrigt. Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett nära samband mellan konsumentpolitiken och konkurrenspolitiken. Syftet med konkurrenspolitiken är ytterst att ta till vara konsumenternas intressen. Omvänt kan konsumentpolitiskt betingade regler för företagens handlande på marknaden bidra till en effektiv konkurrens på etiskt sunda villkor. För att konsumenterna skall kunna tillgodogöra sig fördelarna av den fria konkurrensen och den ökade avregleringen krävs i sin tur att de själva är både aktiva och välinformerade. Fortsatta och intensifierade insatser för att befrämja konkurrensen är alltså av central betydelse för konsumenterna. Det pågår ett omfattande sådant arbete som berör i stort sett alla sektorer i samhället. Ett antal generella åtgärder har genomförts i syfte att öka konkurrensen på olika marknader. En ny konkurrenslag (1993:20) trädde i kraft . Därutöver har regeringen föreslagit ett förstärkt grundlagsskydd för näringsfriheten. Dessa åtgärder medför ett skärpt konkurrenstryck och ökad utvecklingskraft i den privata sektorn. innebär stora fördelar från konkurrenssynpunkt. En fri utrikeshandel är det effektivaste sättet att öka konkurrensen även på den svenska marknaden och därmed förhindra att företag får en dominerande ställning och att monopol bildas. Genom gäller bestämmelser motsvarande EG:s på konkurrensområdet. För att systemet med vidsträckt näringsfrihet, konkurrensfrihet och avtalsfrihet skall fungera tillfredsställande krävs bl.a. att företagen inte utnyttjar sin handlingsfrihet på ett sätt som är till skada för konsumenterna. Konkurrenspolitiken ger spelregler för företagen så att resurserna används på bästa sätt. Konsumentpolitiska åtgärder leder ofta till förbättrad pris- och presta- tionskonkurrens. kan enskilda åtgärder inom konsumentpolitiken tänkas begränsa konkurrensen på ett sätt som också är negativt för konsumenterna. hade i uppgift att uppmärksamma om det fanns regler på det rättsliga konsumentskyddsområdet som lägger omotiverade hinder i vägen för en fri marknad och konkurrens. Kommittén kom fram till att problemen från konkurrenssynpunkt framstod som begränsade. Avancerade ekonomier som skapar rika länder baseras på specialisering, arbetsfördelning och därmed en omfattande handel och utbyte av varor och tjänster. som utvecklingen gör produktionsförmågan allt mer likartad och mindre begränsande blir transaktionskostnaderna allt viktigare. Med transaktionskostnader avses sök- och informationskostnader, förhandlings- och beslutskostnader samt kontroll- och genomförandekostnader och andra kostnader vid sidan om de direkta produktionskostnaderna. Transaktionskostnaderna utgör ofta en stor del av ekonomin. Alltför höga transaktionskostnader förhindrar ett välståndsskapande utbyte av varor och tjänster. Transaktionskostnadernas storlek bestäms av ekonomins spelregler. Det är dessa formella och informella regler som möjliggör ett utbyte av varor och tjänster mellan människor. Effektiva spelregler skapar säkerhet i utbytet och sänker kostnaderna för de ekonomiska transaktionerna. Ineffektiva spelregler höjer transaktionskostnaderna och försvårar det ekonomiska utbytet mellan människor. I grunden skapas alltså inte ekonomisk tillväxt av investeringar i realkapital (maskiner och byggnader), humankapital (utbildning) eller teknisk utveckling. Allt detta är i själva verket tillväxtens förlopp. Tillväxtens motor är hur samspelet i samhället fungerar människor emellan. På konsumentområdet kommer detta synsätt till uttryck i att spelreglerna på marknaden, exempelvis marknadsföringslagen, i stor utsträckning just fastslår krav på hederlighet, ansvar och rättsmedvetande. Detsamma gäller den vikt som regeringen vill fästa vid att näringslivet och företagen själva i första hand tar ansvar för att störningar undviks på marknaden. Regeringens bedömning: Konsumentpolitiken bör utformas med hänsyn till de effekter från konsumentsynpunkt som avregleringen får. Skälen för regeringens bedömning: En viktig åtgärd för att stärka marknadsekonomin har varit avregleringen. Syftet är att öka den konkurrensutsatta sektorn genom att ta bort etableringshindrande regler och att på andra sätt underlätta företagens marknadstillträde och öka konsumenternas valfrihet och inflytande på marknaden. Omprövningen och förnyelsen av den offentliga sektorns olika system och institutioner är ett annat viktigt led i regeringens politik.