prop · GI03176 · 1995-01-01 00:00:00 — Lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet är uppbyggd på samma sätt som lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol (LBOK). Det finns dock viktiga skillnader, beroende främst på att lagring av naturgas är väsentligt mer tekniskt komplicerad och kostsam än lagring av olja eller kol. De beredskapsåtgärder som föreskrivs i lagen är därför av annat slag än lagring av naturgas. Enligt lagen är förbrukare av naturgas med en årsförbrukning av gas, motsvarande olja, vid en anläggning skyldiga att hålla beredskapslager av lämpligt ersättningsbränsle. Dessutom måste de ha tillgänglig sådan utrustning som behövs för att ersättningsbränslet skall kunna användas vid anläggningen. Skyldiga att vidta beredskapsåtgärder är också de som har sålt naturgas till förbrukare för energiändamål, dvs. Åtgärdernas art är enligt lagen beroende av vad gasen används till. Om naturgas används till bostadsuppvärmning är distributören skyldig att, om gastillförseln avbryts eller försvåras, vidta åtgärder för att värma upp sådana fastigheter som berörs; det skall för varje gasdistributionsområde finnas en beredskapsplan som visar hur den alternativa uppvärmningen skall gå till. Om naturgasen används för andra ändamål av förbrukare som inte själva är skyldiga att hålla lager av ersättningsbränsle är distributören - enligt ett tillägg till lagen - i princip också skyldig att vidta beredskapsåtgärder, men det anges inte vad sådana åtgärder skall innebära. Det överlåts till regeringen att meddela föreskrifter härom. De riktlinjer för försörjningsberedskapen på naturgasområdet som godkändes av innebar bl.a. följande. Beredskapsåtgärder skulle vidtas enbart för krig och avspärrning, inte för fredskriser. Tills vidare borde åtgärderna begränsas till storförbrukare, huvudsakligen inom industrin, och till förbrukare som använde gasen för bostadsuppvärmning. För dessa två kategorier av förbrukare borde åtgärdernas omfattning bestämmas utifrån bl.a. gällande planeringsförutsättningar för det ekonomiska försvaret. För övriga kategorier av förbrukare skulle beredskapsåtgärder anstå tills vidare. Dessa riktlinjer innebar att beredskapsfrågan för naturgas fick en provisorisk lösning i avvaktan på att tekniskt och ekonomiskt godtagbara metoder främst för lagring av naturgas skulle bli tillgängliga. Man räknade med att det pågående arbetet med att utveckla sådana metoder skulle ge resultat . I samband med försvarsbeslut gjordes några tillägg till de angivna riktlinjerna (prop. 1986/87:95 bil. 12, bet. 1986/87:FöU11, rskr. 1986/87:310). Frågan om naturgasens försörjningsberedskap skulle vara permanent löst . Genom det nyssnämnda tillägget till lag slogs också fast att naturgasdistributörerna kan åläggas att ordna beredskapsåtgärder även för andra förbrukare än gasuppvärmda bostadsfastigheter, t.ex. industrier som inte har så stor förbrukning att de själva är lagringsskyldiga. Det förutsattes emellertid att regeringen skulle meddela föreskrifter i frågan först när det fanns beslutsunderlag för en permanent lösning. I samband med försvarsbeslut redovisade regeringen det dåvarande läget i fråga om naturgasberedskapen (prop. 1991/92:102 kap. 11). Beträffande tekniska metoder anfördes att omfattande utredningar hade visat att stationer för inmatning av en blandning av gasol och luft har flera fördelar framför stora naturgaslager, bl.a. lägre kostnader och ökad geografisk spridning. Det fanns emellertid vissa driftsmässiga nackdelar med en lösning baserad på gasol-luftstationer. Regeringen hänvisade också till den stora osäkerheten rörande naturgasens roll i det svenska energisystemet. Mot den redovisade bakgrunden borde frågan övervägas ytterligare. har arbetet inom naturgasbranschen i allt högre grad inriktats på gasol-luftalternativet. I finns nu en gasol-luftstation som med kort varsel kan kopplas in vid störningar i den normala tillförseln av naturgas. Det pågår förberedelser för att gasol-luftblandningen vid behov skall kunna distribueras inom hela Sydgasområdet. Därmed kommer det att finnas väsentligt bättre förutsättningar att klara försörjningen för naturgaskunder som saknar möjlighet att använda annat bränsle. I finns en mindre gasol-luftstation avsedd som reserv för distributionen av naturgas i stadsgasnätet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det inte finns något akut behov av en slutlig lösning på frågan om försörjningsberedskapen på naturgasområdet. Den nuvarande provisoriska ordningen bör kunna bestå ytterligare någon tid. Det kan tilläggas att enligt sina direktiv (dir. 1994:67, tilläggsdirektiv dir. 1994:120) skall lägga fram förslag om program med tidsan- givelser för omställningen av det svenska energisystemet. Kommissionen skall slutligt redovisa resultatet av sitt arbete . I det sammanhanget kan frågan om naturgasens framtida roll för såväl elproduktion som annan användning komma att belysas. 12.2 Lagring av ersättningsbränsle Regeringens förslag: Beredskapslagringen av er- sättningsbränsle för värmeverk och kraftvärmeverk som förbrukar naturgas skall prövas enligt samma regelsystem som har föreslagits för övriga värme- verk och kraftvärmeverk (avsnitt 8). Storleken av beredskapslagret av ersättnings- bränsle för andra storförbrukare av naturgas be- stäms av tillsynsmyndigheten på grundval av rikt- linjer från regeringen. Utgångspunkten är därvid behovet av att den berörda verksamheten skall kunna upprätthållas i krigssituationer. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett nära sakligt samband mellan LBOK och de bestämmelser i lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet som gäller skyldighet för storförbrukare av naturgas att hålla lager av lämpligt ersättningsbränsle. De enda bränslen som av praktiska skäl kan komma i fråga är olja och kol, dvs. lagringsbränslen enligt LBOK. Genom de ändrade regler som regeringen nu föreslår för storförbrukares lagring enligt LBOK uppkommer ett behov av att justera motsvarande bestämmelser i lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet. Som framgått kan en mer genomgripande översyn, som omfattar också de övriga bestämmelserna i denna lag, anstå tills vidare. Regeringen lägger alltså nu fram förslag endast om sådana ändringar i lagen som är direkt föranledda av de föreslagna ändringarna i LBOK. Av störst betydelse är därvid förslaget om att naturgas som förbrukas vid värmeverk och kraftvärmeverk undantas från tillämpningsområdet för lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet. Skälen för detta har redovisats i avsnitt 8. Innebörden är att beredskapsfrågorna för naturgasbaserade värmeverk och kraftvärmeverk prövas enligt samma regler som gäller för olje- eller kolbaserade verk, dvs. 18 och 18 a §§ LBOK. Genom det föreslagna undantaget för värmeverken och kraftvärmeverken kommer skyldigheten att vidta beredskapsåtgärder för förbrukare av naturgas i fortsättningen att avse endast vissa storförbrukare inom industrin. Enligt 6 § lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet fullgörs denna skyldighet genom att hålla beredskapslager av lämpligt ersättningsbränsle och att ha sådan utrustning tillgänglig som behövs för att bränslet skall kunna användas vid anläggningen. Under /95 finns tio naturgasförbrukare inom industrin med lager av ersättningsbränsle, huvudsakligen i form av tjock eldningsolja och kol. bestäms lagringsmängderna för dessa storförbrukare av naturgas på samma sätt som enligt LBOK gäller för storförbrukare av olja eller kol. Enligt 10 § lagen om försörjningsberedskap på naturgasområdet bestämmer regeringen för varje slag av ersättningsbränsle hur stor del av basmängderna som skall lagras under lagringsåret. Utgångspunkten är därvid, liksom enligt 9 § LBOK, landets behov av beredskapslager. är den andel av basmängderna som skall lagras av naturgasförbrukare . Denna ordning framstår inte längre som ändamålsenlig. Beredskapsåtgärderna på naturgasområdet tar sikte enbart på krigssituationer. Till skillnad från vad som gäller på oljeområdet finns det inga internationella förpliktelser som ställer krav på nationella beredskapsåtgärder av viss karaktär och omfattning. Beredskapskraven på industriella storförbrukare av naturgas kan i princip motiveras endast utifrån beredskapsintresset av att produktionen vid respektive anläggning kan upprätthållas i krigssituationer. Det finns alltså vissa likheter med vad som har gällt i fråga om beredskapslagring av kol hos industrin. Som framgått av avsnitt 6.3 föreslår regeringen nu att lagringsskyldigheten för industriella storförbrukare av kol slopas. Skälet är att de planeringsförutsättningar som gäller försvarsbeslut ställer väsentligt lägre krav på produktion i en krigssituation inom de branscher som är stora förbrukare av kol, t.ex. massa- och pappersindustrin. Bland de industriföretag som är stora förbrukare av naturgas finns det emellertid sannolikt flera som av beredskapsskäl bör kunna upprätthålla viss produktion också i krigssituationer. Detta kan gälla t.ex. företag inom livsmedelsindustrin. För företag inom andra branscher kan beredskapsvärdet av produktionen vara mindre. Av det sagda följer att kravet på lagring i form av ett generellt lagrings- procenttal bör ersättas med en metod som medger en mer individuell anpassning av lagringskravet till beredskapsbehoven för varje storförbrukare av naturgas. En lämplig förebild kan vara den metod för att fastställa lagringsskyldigheten för värmeverk och kraftvärmeverk som har redovisats i avsnitt 8. Denna metod innebär att myndigheten efter prövning av behovet i varje särskilt fall fastställer storleken av beredskapslagret på grundval av vissa riktlinjer från regeringen. I den följande kommentaren till 10 § (avsnitt 13.2) diskuteras den närmare utform- ningen av en motsvarande bestämmelse för att fastställa kravet på lagring av ersättningsbränsle för naturgas. 13.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol 3 § Skyldigheten att hålla beredskapslager fastställs i taget, räknat till och med (lagringsåret). Skyldigheten grundas på verksamhet enligt 7 § under det närmast föregående kalenderåret (basåret) eller, för de anläggningar som anges i 18 §, på de särskilda bestämmelserna för sådana anläggningar. Ändringarna i förhållande till paragrafens nuvarande lydelse föranleds av förslagen om att dels slopa den allmänna lagringen för förbrukare inom industrin m.m. (avsnitt 5.2), dels hänföra värmeverken och kraftvärmeverken till den kategori av energiproducerande anläggningar för vilka lagringsskyldigheten fastställs enligt särskilda bestämmelser (avsnitt 8). Dessa bestämmelser finns i 18-21 §§. Vidare har en redaktionell ändring gjorts i förtydligande syfte. 4 § Lagringsskyldighet för en anläggning som anges i 18 § åligger den som innehade anläggningen vid basårets utgång. Vid tillämpning av 18 a § skall som en enda anläggning räknas alla värme- eller elproducerande anläggningar som är anslutna till samma fjärrvärmenät och som har samma ägare. Överlåts anläggningen efter basårets utgång, får tillsynsmyndigheten medge att lagringsskyldigheten övergår på den nye innehavaren. Förslaget om att slopa den allmänna lagringen för förbrukare inom industrin m.m. föranleder en konsekvensändring även i 4 § första stycket. Liksom skall dock lagringsskyldigheten för vissa energiproducenter vara knuten till innehav av anläggningar. I ett nytt andra stycke ges en definition på anläggningsbegreppet när det gäller sådana anläggningar som avses i 18 a §, dvs. värmeverk och kraftvärmeverk. Motiven redovisas i kommentaren till den paragrafen. 5 § Beredskapslagringen skall omfatta följande bränslen (lagringsbränslen). 2701 Kolbränslen 2702 2704 2710 00 27 Motorbensin 2710 00 29 2710 00 32 2710 00 34 2710 00 36 2710 00 51 Flygfotogen och annan2710 00 55fotogen 2710 00 69 Dieselbrännolja ocheld-ningsolja 1 2710 00 74- Övriga eldningsoljor 2710 00 78 2711 12 11- Gasol 2711 12 98 2711 13 10- 2711 13 98 I paragrafen anges de varuslag för vilka lagringsplikt föreligger. har definitionen av lagringsbränslena anslutit till den svenska tulltaxan. Genom inträde som medlem i EU har EG:s tulltaxa införlivats med svensk rätt. I EG:s tulltaxa betecknas varor enligt den Kombinerade nomenklaturen (KN). I 5 § bör följaktligen de svenska tulltaxenumren ersättas med motsvarande KN-nummer. Därvid följs samma princip som i lagen (1994:1776) om skatt på energi, m.m., som har trätt i kraft (jfr prop. 1994/95:54 s. 81). Under varuslaget gasol har dock uteslutits några produkter som knappast kan komma i fråga för beredskapslagring. Förutom de ändringar i nomenklaturen som betingas av ett svenskt medlemskap i bör vissa sakliga ändringar göras i denna paragraf. är vissa slag av kolbränslen, nämligen kol som malts för vidareförsäljning och kol-vätskeblandningar, inte lagringsbränslen. Dessa slag av kolbränslen lämpar sig inte för lagring. Däremot är tillverkare av sådana kolbränslen skyldiga att lagra varor som behövs för att framställa dem. Om bränslena har införts till landet gäller motsvarande skyldighet för säljare eller förbrukare. Bestämmelser om detta finns nu i 7 §. En utförlig redogörelse för frågan om lagring av kol lämnades i proposition 1984/85:53 (s. 40-42). I avsnitt 6.3 har föreslagits att lagring av kol för den tillverkande industrin skall slopas. Därmed skulle i fortsättningen endast värmeverk och kraftvärmeverk komma att beredskapslagra kol. Som framgått av avsnitt 8 bör förhållandena vid varje enskild anläggning prövas när lagringsskyldigheten för värmeverken och kraftvärmeverken fastställs. I den mån inköpt kolpulver eller kol-vätskebland- ningar används som bränsle vid sådana anläggningar, vilket knappast torde förekomma, kan alltså ställning tas till hur lagringsskyldigheten skall fullgöras i det enskilda fallet. Det finns därmed inte längre något behov av att i förteckningen över lagringsbränslen i 5 § göra ett generellt undantag för vissa slag av bearbetade kolbränslen. I fråga om oljebränslen har i avsnitt 10 föreslagits att flygfotogen skall ingå bland lagringsbränslena. Vidare bör dieselbrännolja och eldningsolja 1 utgöra en kategori. Eldningsolja 2 har utgått. WRD-olja () hänförs till övriga eldningsoljor. Den nuvarande svenska varunomenklaturen gör ingen åtskillnad mellan dieselbrännolja och eldningsolja 1, och samma gäller KN. Dessa pro-dukter bör även fortsättningsvis behandlas som ett varuslag i LBOK. Produkterna är i stor utsträckning utbytbara. Vid användning som drivmedel kan emellertid dieselbrännolja behöva uppfylla vissa specifikationer. Detta gäller exempelvis om den skall användas , särskilt i de nordliga delarna av landet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ha möjlighet att föreskriva att en viss del av de beredskapslager som hålls av säljare, dvs. oljehandeln, skall utgöras av oljeprodukter med vissa egenskaper. Denna fråga behandlas närmare i kommentaren till 13 §. Beträffande gasol föreslås ingen ändring i denna paragraf. Gasol är den i använda beteckningen för kolvätena propan och butan som internationellt benämns LPG (Liquid ). Gasol framställs bl.a. vid raffinering av råolja och betraktas därmed som en oljeprodukt. I stor utsträckning är gasol utbytbart med andra flytande och gasformiga bränslen. Gasol har även andra an- vändningsområden. I kommentaren till 6 § behandlas frågan om att undanta gasol som används som industriråvara från lagens tillämpningsområde. 6 § Denna lag tillämpas inte på 1. kol annat än såvitt avser lagringsskyldighet för värmeverk och kraftvärmeverk enligt 18 a §, 2. bränsle som utvinns inom landet eller som framställs ur råvara som har utvunnits inom landet, 3. bränsle som säljs för utförsel, 4. bränsle som förbrukas för drift av fartyg i utrikes trafik eller som införs i landet på annat transportmedel för detta transportmedels drift, 5. gasol som används som råvara i petrokemisk industri. Att lagringsskyldigheten i vissa fall kan avse annat än lagringsbränsle framgår av 14 och 19-21 §§. Genom paragrafens första stycke undantas bränslen som är lagringsbränslen enligt 5 § från lagens tillämpning i vissa fall. Som en följd av förslaget i avsnitt 6.3 bör av första stycket punkt 1 framgå att lagen tillämpas endast på kol för förbrukning i värmeverk och kraftvärme- verk. Enligt den nuvarande lydelsen av punkt 3 tillämpas lagen inte på bränsle som säljs för export eller som förbrukas utom landet. I avsnitt 10 har föreslagits att all försäljning av flygfotogen för civila ändamål inom landet skall grunda lagringsskyldighet hos försäljarna, dvs. Skyldigheten avses gälla också flygfotogen som efter tankning i används i utlandstrafiken. Alltså bör undantag i fortsättningen inte göras för bränsle som förbrukas utom landet. För bränsle som förbrukas för drift av fartyg i utrikes trafik eller som införs i landet på annat transportmedel för dettas drift bör däremot det nuvarande undantaget i punkt 4 alltjämt gälla. Lagringsbränslen bör i princip inte omfattas av LBOK i den mån de används för icke-energiändamål. Därför föreslås i första stycket en ny punkt 5 av innebörd att gasol som används som råvara för petrokemisk industri skall ligga utanför lagens tillämpningsområde. Omkring hälften av den nuvarande användningen av gasol i landet används inom denna industri vid framställningen av eten, som i sin tur används vid tillverkning av plaster. En alternativ råvara vid etenframställning är nafta, en oljeprodukt som utvinns vid raffinaderier. är inte lagringsbränsle. I andra stycket bör hänvisningen till 11 § tas bort med hänsyn till att bestämmelserna i denna paragraf om ersättningsbränsle för kol föreslås utgå. I lagtexten ersätts termerna export och import genomgående med utförsel och införsel. Anledningen är att export och import efter inträde som medlem i EU används endast för att beteckna utförsel och införsel till länder som står utanför tullunionen. 7 § Skyldig att hålla beredskapslager av annat lagringsbränsle än kol under ett lagringsår är den som 1. till landet infört annat lagringsbränsle än kol och under basåret sålt eller förbrukat sådant bränsle, 2. drivit oljeraffinaderi inom landet och under basåret sålt annat lagringsbränsle än kol, 3. av lagringsskyldig som avses i 1 eller 2 köpt samt under basåret sålt a) gasol eller b) andra lagringsbränslen än kol. I paragrafen anges förutsättningarna för sådan lagringsskyldighet som grundas på införsel eller försäljning. Som redan framgått avses LBOK bli tillämpad på kol endast i vad avser värmeverk eller kraftvärmeverk, för vilka särskilda bestäm- melser föreslås gälla. Därav följer att lagringsskyldigheten enligt denna paragraf inte skall omfatta kol, vilket bör framgå uttryckligen av lagtexten. Vidare bortfaller behovet av att i paragrafen definiera de lagringsskyldiga förbrukarna, eftersom förbrukning enligt vad som föreslagits i avsnitt 5.2 inte längre skall utgöra grund för allmän lagringsskyldighet. De nuvarande punkterna 4 och 5 kan därmed strykas, vilket innebär en betydande regelförenkling. Dessutom bör den i punkt 3 angivna gränsen för återförsäljares lagrings- skyldighet höjas från till olja enligt förslaget i avsnitt 5.4. Gränsen för säljare av gasol bör på motsvarande sätt höjas från till . 8 § Storleken av det beredskapslager som en lagringsskyldig skall hålla beräknas på grundval av mängden sålda eller, för förbrukare som infört lagringsbränsle till landet, förbrukade bränslen (basmängden). Basmängden motsvarar den mängd försålda bränslen som medför lagringsskyldighet enligt 7 § med avdrag för bränslen som sålts direkt till eller för leverans till 1. någon som under kalenderåret närmast före försäljningen sålt bränsle inom samma varuslag i sådan omfattning att lagringsskyldighet uppkommit enligt 7 §, 2. någon som vid tiden för försäljningen var lagringsskyldig enligt 18, 18 a, 19, 20 eller 21 §, 3. någon statlig myndighet som vid tiden för försäljningen enligt beslut av regeringen var skyldig att lagra bränsle inom samma varuslag, om bränslet enligt beslutet får dras av. För förbrukare som infört lagringsbränsle till landet motsvarar basmängden den mängd förbrukade bränslen som medför lagringsskyldighet enligt 7 §. I denna paragraf finns bestämmelser om beräkningen av basmängder som skall ligga till grund för storleken av de lagringsskyldigas beredskapslager. Som en följd av vad som föreslagits i avsnitt 5.2 om att allmän lagringsskyldighet på grundval enbart av förbrukning skall slopas kommer paragrafen att gälla främst beräkningen av basmängder vid försäljning. Förbrukare med egen införsel, t.ex. vissa stora industriföretag, kommer dock alltjämt att vara lagringsskyldiga enligt 7 § punkt 1. En grundprincip i LBOK är att försäljning skall berättiga till avdrag vid basmängdsberäkningen när lagringsbränslet säljs till en annan lagringsskyldig. Annars skulle samma basmängd kunna ge upphov till lagringsskyldighet på två håll. I paragrafens andra stycke anges de tre kategorier av köpare till vilka en försäljning ger avdragsrätt för säljaren. Den första kategorin är köpare som själva är lagringsskyldiga på grundval av försäljning av bränsle inom samma varuslag. Det är vanligtvis fråga om en distributör av oljeprodukter som får sina leveranser från något av de stora oljehandelsföretagen och som säljer vidare till slutkunder. Ofta tillhör både köpare och säljare samma koncern eller företagsgrupp. Av skäl som har redovisats i avsnitt 11.4 kan det i vissa fall uppkomma s.k. dubbel lagringsskyldighet vid försäljning från ett oljehandelsföretag till en återförsäljare. Detta problem kan lösas genom att möjlighet till dispens införs. I kommentaren till 24 § behandlas frågan om utformningen av en sådan dispensregel. Den andra kategorin är sådana energiproducerande anläggningar för vilka särskilda bestämmelser om lagringsskyldighet gäller. omfattar dessa bestämmelser bl.a. oljekondensverk och gasturbinanläggningar för elproduktion. Som framgått skall också värmeverk och kraftvärmeverk hänföras till denna grupp. Den tredje kategorin är vissa statliga myndigheter som genom särskilda beslut av regeringen har ålagts att lagra bränsle inom samma varuslag. I avsnitt 11.5 har behandlats frågor om denna s.k. särskilda lagring. Av skäl som där har redovisats bör avdragsrätten begränsas med hänsyn till myndighetslagringens art. Regeringen kan lämpligen ta ställning till omfattningen av avdragsrätten i samband med att beslut om särskild lagring fattas. Ett tillägg av denna innebörd bör göras i andra stycket punkt 3. 9 § Med utgångspunkt i landets behov av beredskapslager av olja bestämmer regeringen för varje slag av lagringsbränsle hur stor andel av basmängderna som skall lagras under lagringsåret. Denna paragraf innehåller en central bestämmelse i LBOK. För de berörda varuslagen fastställer regeringen , på förslag av tillsynsmyndigheten, de s.k. lagringsprocenttalen. Detta sker genom en särskild förordning, senast förordningen (1994:115) om beredskapslagring av olja och kol m.m. under /95. Som framgår av paragrafens lydelse skall lagren beräknas utifrån landets samlade behov, och alltså inte för behovet för något visst ändamål. I vad avser oljeprodukter styrs lagringsprocenttalen av lagringsbehovet för fredstida oljekriser, som motsvarar åtagande enligt att hålla lager motsvarande 90 dagars normal nettoimport. Lagrings- procenttalet uppgår i enlighet härmed till för alla oljeprodukter som är lagringsbränslen. I vad avser kol styrs lagringsprocenttalet däremot av beredskapsbehovet för krigssituationer. Det nuvarande lagringsprocenttalet på motsvarar behoven under ett förkrigs- och krigsskede enligt de planeringsförutsättningar som gällde för totalförsvaret . Som framgått av bl.a. avsnitt 4.3 kan LBOK användas som instrument för bered- skapslagring med skilda syften och inriktning. Det är statsmakternas beslut om allmänna riktlinjer för lagringen som avgör vilka mål som skall gälla och hur dessa mål skall nås.