prop · GI03179 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringen vill emellertid i likhet med utredningen betona att dessa karenstider måste ses endast som riktpunkter för en bedömning av om villkoret om ett skötsamt och hederligt levnadssätt kan anses vara uppfyllt. En individuell prövning måste alltid göras. Det kan således finnas skäl att underskrida de av utredningen föreslagna karenstiderna när det är fråga om brott där återfallsrisken generellt sett måste bedömas vara mycket låg som t.ex. vid vissa oaktsamhetsbrott. Å andra sidan kan det liksom i hittillsvarande praxis finnas skäl att tillämpa något längre karenstid för den som under vistelsen här vid upprepade tillfällen dömts för brott, särskilt då det i brottsbilden ingår mycket grova brott. Detsamma gäller om prövningen i medborgarskapsärendet ligger nära i tiden för brottet eller straffets avtjänande. Vidare måste tillses att en tillämpning av karenstiderna inte leder till resultat som framstår som märkliga. Regeringen instämmer i och för sig med utredningens förslag att karenstiden för den som dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn bör räknas från prövotidens utgång. Detta får emellertid inte leda till att utlänningen får vänta på sitt svenska medborgarskap än om han eller hon i stället dömts till någon månads fängelse, där karenstiden räknas från brottets begående. Att karenstiden vid fängelsestraff ofta räknas från tidpunkten för brottet får liksom heller inte leda till att medborgarskap beviljas förrän straffet tillfullo avtjänats. 12 Utredning i medborgarskapsärenden Regeringens förslag: Utredningarna i ärenden om svenskt medborgarskap görs fylligare än när det gäller frågor som kan ha betydelse för prövningen av om villkoret om ett skötsamt och hederligt levnadssätt är uppfyllt. För att underlätta utredningarna på denna punkt skall och få ha terminalåtkomst till vissa uppgifter ur polisregistret. Utredningen: framhåller vikten av en ingående och omsorgsfull prövning eftersom beslut om svenskt medborgarskap är oåterkalleligt. En längre hemvisttid som villkor för naturalisation skulle medföra att sökandens levnadssätt och identitet kunde utredas och prövas bättre än . Utredningen pekar på att det kan finnas anledning att överväga en förlängning av kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap men lägger inte fram något förslag om det. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker genomgående en mer noggrann kontroll i samband med ansökan om svenskt medborgarskap. Bland annat anser att kontrollen av sökandens identitet bör ges större vikt men ifrågasätter i övrigt om det är möjligt att komma så mycket längre än . Flera myndigheter instämmer i utredningens uttalande att det kan finnas anledning att överväga en förlängning av kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Frivilligorganisationerna anser genomgående att kvalifikationstid är tillräckligt. församlingsnämnd anser att de fördelar som skulle stå att vinna med en förlängning är försumbara jämfört med de nackdelar som ytterligare väntan skulle innebära för det stora flertalet invandrare vilkas levnadssätt är klanderfritt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bedömer att det är av stor vikt att prövningen i medborgarskapsärenden görs så noggrann som möjligt, särskilt mot bakgrund av ställningstagandet i avsnitt 10 att någon möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation inte bör införas. Det är i sammanhanget mycket viktigt att kontrollen också innefattar i vilken utsträckning sökanden rent faktiskt vistats i sedan uppehållstillstånd beviljades första gången. Den rätt för och till terminalåtkomst till uppgifter ur polisregister som föreslagits i avsnitt 9 bör självfallet avse inte bara ärenden om uppehållstillstånd utan också ärenden om svenskt medborgarskap. Därigenom säkerställs att beslut även i medborgarskapsärenden kan fattas på grundval av så aktuella uppgifter som möjligt om sökandens skötsamhet och hederlighet. Någon förlängning av kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap bör inte genomföras . 13 Uppehållstillstånd för vissa anhöriga 13.1 Uppehållstillstånd före lagakraftvunnet beslut Regeringens förslag: Utlänningar skall efter inresan i kunna beviljas uppehållstillstånd för bosättning inte bara om de har rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här. De skall också kunna beviljas uppehållstillstånd om det är uppenbart att de skulle ha fått tillstånd på grund av anknytning om prövningen skett före inresan i . Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen instämde i syftet med utredningens förslag. Praktiskt taget samtliga framförde att utredningens förslag till lagtext, som innebär att tillstånd skulle kunna beviljas efter inresan om det skulle vara inhumant mot utlänningen eller någon honom närstående eller om det annars skulle överskrida rimlighetens gränser att kräva att han lämnar landet, inte fyller de krav på klarhet som bör ställas på en lagtext. Remissinstanserna som yttrat sig över departementspromemorian: I samband med remissbehandlingen av departementspromemorian har några av frivilligorganisationerna framfört att uppehållstillstånd alltid bör kunna beviljas efter inresan när anknytning enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 åberopas. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.5.3 har i förarbeten till den nuvarande lagstiftningen angetts några situationer där uppehållstillstånd bör kunna beviljas efter inresan i landet _ utöver de fall då utlänningen har rätt till asyl här. Även i fortsättningen bör undantag från huvudregeln göras i de fall som tidigare angetts, dvs. när någon kommer hit för att förena sig med en nära familjemedlem som han eller hon tidigare bott tillsammans med utomlands och när utlänningen efter inresan i landet ingått äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har eller väntar barn tillsammans. Till skillnad mot vad som tillämpas bör i det senare fallet i fortsättningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott . Det avgörande bör i stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara seriöst och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen skett före inresan i . Den omständigheten att parterna känt varandra endast kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom bör s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äktenskap eller sammanboende som varat endast . För andra anhöriga, t.ex. föräldrar som önskar bosätta sig hos barn här i landet, bör inte som krav ställas på att sökandena har uppnått viss ålder för att tillstånd skall kunna beviljas efter inresan. Om föräldrarna uppfyller vanliga krav för bosättning här i landet saknas anledning att kräva att de skall återvända till hemlandet för att därifrån ge in ansökan. De situationer som beskrivits ovan bör kunna täckas genom att det i lagtexten anges att tillstånd får beviljas efter inresan om det är uppenbart att utlänningen skulle ha beviljats tillstånd på grund av anknytning om prövningen skett före inresan. Den bedömningen kan självfallet göras först i samband med prövningen av ansökan. Det ligger i sakens natur att krav på att tillstånd skall ha beviljats före inresan inte kan ställas om en utlänning har rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här. beviljas tillstånd med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 3 när humanitära skäl föreligger. Det stora flertalet fall som får tillstånd av humanitära skäl är asylsökande som inte haft tillräckliga skäl för att beviljas asyl men som ändå bedöms böra få stanna här (politisk-humanitära skäl). Det förekommer även att tillstånd beviljas av mer renodlat humanitära skäl, t.ex. för en person som är svårt sjuk. I inget av dessa fall krävs att sökanden lämnar för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Motsvarande undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan måste självfallet gälla även i fortsättningen. Undantaget från huvudregeln beträffande denna kategori bör klart anges i lagtexten. Några av de remissinstanser som yttrat sig över förslagen i departementspromemorian om uppehållstillstånd för anhöriga har även tagit upp förslagen i prop. 1994/95:21. Bland annat påpekar att förslaget i den nämnda propositionen innebär att nuvarande 2 kap. 5 § första stycket 3 utgår. Nämnden framhåller att det är praktiskt taget omöjligt att ange alla situationer som bör föranleda undantag från huvudregeln och att en regel som i allmänna ordalag sätter gränsen för när undantag kan göras är erforderlig. Nämnden anser vidare att det vore lämpligare att utforma undantaget från huvudregeln när det gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning i en separat mening. Det skulle enligt nämnden kunna ske genom att ange att, utan hinder av 2 kap. 5 § första stycket, uppehållstillstånd får ges till en utlänning med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1 om det står klart att utlänningen skulle ha fått tillståndet om prövningen skett före inresan i . De påpekanden som gjorts av främst bör föranleda vissa ändringar i utformningen av 2 kap. 5 § första stycket i jämförelse med det förslag som lades i prop. 1994/95:21. Ändringarna behandlas vidare i författningskommentaren. 13.2Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut Regeringens förslag: Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, skall en s.k. ny ansökan från utlänningen få beviljas om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Departementspromemorian: Förslagen i departementspromemorian stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker de föreslagna lagändringarna. Några anser att uttrycket "strida mot humanitetens krav" i 2 kap. 5 b § i promemorians lagförslag är oklart och ett par föreslår att ordet "inhumant" skall användas i stället. föreslår att uttrycket "stötande för rättskänslan" används. och påpekar att innebörden av den föreslagna utformningen av lagtexten blir att lägre krav än skall ställas också när det gäller att bifalla ansökningar som vilar på enbart humanitär grund utan att någon form av anknytning föreligger och att detta inte framgår av motiven. framhåller vidare att det erfarenhetsmässigt visat sig mycket svårt eller omöjligt att utreda varför en utlänning inte kan få ett hemlandspass och därmed skulle bli förhindrad att lämna hemlandet på nytt om han återsänds dit. anser att förslaget i departementspromemorian på denna punkt innebär att utlänningen skulle få hela bevisbördan när det gäller orsaken till varför han eller hon inte kan få ett hemlandspass. framför också farhågor för att förslaget innebär en risk för ett ökat antal skenförhållanden. Några av frivilligorganisationerna anser att de exempel som ges i promemorian ger uttryck för en alltför restriktiv tolkning av den föreslagna lagtexten och ett par vänder sig särskilt mot vad som sägs i promemorian om att den nya bestämmelsen måste tillämpas restriktivt. församlingsnämnd och anser att tillstånd alltid bör beviljas när det finns barn i ett förhållande. vänder sig särskilt mot att uttryck som och avsevärd tid används. anser att särskild hänsyn bör tas till fall där verkställigheten inte kunnat genomföras på grund av omständigheter utanför sökandens egen kontroll. anser vidare att tillstånd alltid bör beviljas om den svenska parten kan uppvisa läkarintyg som styrker psykiska problem hos sig själv eller hos berörda barn. Föreningen föreslår också att de nya bestämmelserna skall ges retroaktiv verkan. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.5.4 får en ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet, när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte prövats tidigare och sökanden har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. Med synnerliga skäl av humanitär art avses i första hand skäl som är hänförliga till sökanden själv. I något enstaka undantagsfall har dock en ansökan beviljats trots att de humanitära skälen varit hänförliga främst till en annan person än sökanden. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste, som framhållits i avsnitt 6.2, upprätthållas. En viss uppmjukning borde dock gå att genomföra utan att de principer som diskuterats träds för när, t.ex. i de fall det finns starka skäl att anta att utlänningens anhöriga här i landet _ oftast en kvinna med barn _ skulle lida allvarligt men av en separation. Att en ny ansökan kan bifallas även i en sådan situation bör komma till bättre uttryck i lagtexten. Det kan ske genom att nuvarande 2 kap. 5 § tredje stycket 2 ges en något vidare formulering. Formuleringen "om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten av avvisningen eller utvisningen" ger ett något vidgat utrymme att bevilja uppehållstillstånd när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger. En sådan lagändring bör leda till att något fler ansökningar än bifalls utan att den medför en ökning av antalet ansökningar. Det är angeläget att verkställighet inte genomförs i fall som skulle te sig stötande och att de tillämpande myndigheterna är lyhörda för vad som kan utgöra humanitära skäl av sådan styrka att uppehållstillstånd bör beviljas. Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommit att bli lång på grund av förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig . Någon gräns för hur som skall ha förflutit efter lagakraftvunnet beslut för att tillstånd skall beviljas kan inte sättas upp. Det måste alltid bli fråga om en sammanvägning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Den föreslagna lagändringen skulle få följande konsekvenser för de olika fall som beskrivits i avsnitt 6.2. Liksom bör en ansökan inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse _ såvida inte nya omständigheter kommer fram som gör att sökanden har rätt till asyl här. Utgångspunkten måste vara att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet. I de fall sökanden uppger att han eller hon skulle bli förhindrad att lämna hemlandet på nytt om han eller hon återvänder dit måste man skilja mellan olika situationer. Enbart den omständigheten att sökanden saknar pass och kanske kommer att få svårigheter att få ett pass som berättigar till utresa från hemlandet bör inte automatiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet bör uppehållstillstånd i regel inte beviljas _ såvida det inte är fråga om brottslighet som i knappast skulle leda till påföljd. Annorlunda ställer det sig om det kan antas att svårigheter för sökanden att få pass och utresetillstånd beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter. Tillstånd bör då som regel beviljas. Som påpekat kan det vara svårt att utreda varför sökanden skulle ha svårt att få ett hemlandspass. Det innebär dock inte att någon särskild bevisbörda i detta avseende skulle läggas på utlänningen. Det måste alltid bli fråga om att den tillämpande myndigheten mot bakgrund av alla kända fakta gör en bedömning av vad som är sannolikt. En annan vanlig orsak till svårigheter att få hemlandspass är att det rör sig om en man som inte gjort värnpliktstjänstgöring. Inte heller i sådana fall bör tillstånd automatiskt beviljas. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund av att det är fråga om osedvanligt lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden framstår som stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd. Det finns exempel på länder där straffet för den som inte inställt sig till sin militärtjänstgöring är att tiden för militärtjänstgöringen fördubblas och att tjänstgöringen på så sätt kan komma att bli mycket lång. I ett sådant fall bör det normalt anses att det skulle strida mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd. Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en person _ på annan grund än problem med att få pass _ skulle vara förhindrad att på nytt lämna hemlandet om han eller hon återvänder dit. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Man måste dock alltid se till varför en person kan antas få svårigheter att återvända hit. Att sökanden skulle tvingas avtjäna fängelsestraff för brott kan, såvida det inte är fråga om ett politiskt färgat brott, regelmässigt inte medföra att tillstånd bör beviljas. Tillstånd bör självfallet heller inte beviljas om det finns anledning att anta att sökanden har verkat för en organisation som gjort sig skyldig till övergrepp av olika slag eller om det eljest finns skäl hänförliga till allmän ordning och säkerhet att inte bevilja tillstånd. Att parterna inte vill vara åtskilda det tar att få en ansökan från annat land prövad eller att sökanden uppger sig av ekonomiska skäl inte kunna återvända för att ge in en ansökan bör normalt heller inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja en ansökan. Situationen kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. Så kan exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter för sökanden att ge in en ansökan om uppehållstillstånd från sitt hemland. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas i detta sammanhang. Ett barn måste i regel antas komma att lida sådan skada av en långvarig separation att tillstånd bör beviljas. Enbart den omständigheten att parterna hunnit få ett gemensamt barn bör dock inte automatiskt leda till bifall om utlänningen har möjlighet att utan större omgång ge in en ansökan från annat land och att återvända hit om ansökan beviljas. I det enskilda fallet kan emellertid kvinnans eller barnets fysiska eller psykiska hälsa vara sådan att även en kortare separation från mannen eller fadern skulle kunna få svåra följder. I sådana fall bör uppehållstillstånd beviljas. Det måste betonas att vad ovan anförts endast är exempel på situationer där sådana humanitära skäl kan tänkas föreligga som bör medföra att en ansökan bifalls. Det är fråga om exemplifieringar och självfallet inte om någon fullständig uppräkning. 14 Uppehållstillstånd för besök Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för förlängning av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse skall få beviljas efter inresan om utlänningen kan åberopa vägande skäl för en förlängning. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen har dock inte tagit upp andra fall av tidsbegränsad vistelse än besök. Synpunkter vid utfrågningen: De som vid utfrågningen framförde synpunkter på frågan om besökstillstånd tillstyrkte att lagtexten bringas i bättre överensstämmelse med praxis. och ifrågasatte om det finns anledning att ställa krav på att det skall finnas synnerliga skäl för att besökstillstånd skall få beviljas än det ursprungliga tillståndet. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.6 är nuvarande praxis när det gäller att efter en utlännings inresa i landet bevilja uppehållstillstånd för besök mer generös än vad lagtextens ordalag ger intryck av. Det saknas anledning att skärpa nuvarande praxis. Lagtexten bör därför ändras så att den bättre motsvarar den praxis som utvecklats. Bestämmelsen bör bilda en egen paragraf, 5 a §. I likhet med vad som gäller bör således uppehållstillstånd för besök kunna beviljas efter inresan om det framstår som helt klart att det är fråga om en vistelse för besök och att utlänningen inte kan antas komma att arbeta här illegalt eller försöka bosätta sig här. I regel torde också få krävas att utlänningen kan anföra något skäl till varför han eller hon inte från början sökt tillstånd för hela den planerade vistelsen här. I likhet med vad som framförts från ett par myndigheter vid utfrågningen bedömer regeringen att det inte finns skäl att som utredningen föreslagit ställa upp några särskilda krav för att tillstånd skall få beviljas än det ursprungliga tillståndet. Avgörande för bedömningen av om tillstånd bör beviljas bör inte vara längden av det första tillståndet utan om den sökta förlängningen kan anses ha karaktär av besök och om utlänningen har någon förklaring till varför han eller hon från början sökt endast ett kortare tillstånd. Regeringen bedömer vidare att det heller inte finns skäl att som utredningen föreslagit ställa upp en längsta tid för ett besökstillstånd. Längden av det sökta tillståndet kan dock givetvis påverka bedömningen av om det är fråga om ett rent besök. Det måste således tillhöra undantagen att det finns skäl att bevilja tillstånd för besök för så som . Fall kan dock tänkas där exempelvis föräldrar som är yrkesverksamma bör medges relativt långvariga uppehållstillstånd för besök hos barn här i landet. Om tillstånd skulle beviljas än skulle sökanden kunna komma att folkbokföras här och vistelsen skulle då i regel inte längre ha karaktär av besök. Som framgått av redovisningen för gällande praxis i avsnitt 4.5.3 beviljas förlängda uppehållstillstånd i vissa fall av tidsbegränsad vistelse här med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 3 utlänningslagen. Framför allt gäststuderande och gästforskare utgör relativt stora grupper och förlängt tillstånd beviljas i praxis efter inresan utan krav på att det skall föreligga några särskilda skäl. Förlängning av sådana tillstånd bör i stället beviljas med stöd av den nya 5 a §. 15 Verkställighet i vissa fall av beslut om avvisning och utvisning Regeringens förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning får inte i något fall verkställas förrän en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten har flyttats över till ett annat land. Verkställighet får inte heller ske om allmänt åtal har väckts men inte prövats såvida inte åtalet läggs ned. Utredningen: Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. föreslår att, om det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och en av domstol ådömd fängelsepåföljd som inte förenats med utvisning, domstolen skall få förordna att avvisnings- eller utvisningsbeslutet får verkställas utan hinder av att påföljden inte avtjänats. På motsvarande sätt skall ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning få verkställas utan hinder av att utlänningen står under åtal, om åklagaren medger det. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks med vissa reservationer av Kammarrätten i , , , och . Flera av dessa motsätter sig dock att åklagare skall få besluta att ett väckt åtal inte skall prövas och påpekar vidare att det av förslaget inte framgår vad som skall hända beträffande ett inte avtjänat straff om utlänningen återvänder till . Förslaget avstyrks i allt väsentligt av Hovrätten för , och Riksåklagaren. Hovrätten anför bl.a. att den föreslagna ändringen innebär ett avsteg från den grundläggande principen att ett i ådömt straff skall avtjänas här (eller verkställigheten flyttas över till annat land) innan avvisning eller utvisning sker. Även förslaget att en åklagare skall kunna besluta att ett väckt åtal inte skall prövas ter sig enligt hovrätten främmande.