prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — För det ändamålet bör den till- gångsmassa som skall motsvara de försäkringstekniska skulderna ha en betryggande storlek och sammansättning. Placeringsreglernas tillämpningsområde föreslås inte, till skillnad mot vad som förutsätts i placeringspromemorian, utökas i detta lagstiftningsärende (se avsnitt 5.5.3.). Om marknadsvärdering, snarare än dagens värderingsregler, skulle användas vid bestämning av den tillgångsmassa som skall motsvara försäkringstekniska skulder, skulle vid förekomsten av över- värden andelen fria medel som inte omfattas av placeringsregler bli än större. Mot denna bakgrund är det mindre lämpligt att nu föreslå att värdering av tillgångar som motsvarar försäkringstekniska skulder skall ta sin utgångspunkt i tillgångarnas marknadsvärden. Bilden kompliceras av att bygger på att riskerna skall spridas på ett lämpligt sätt. Som framhållits i placeringspromemorian är från rent principiella utgångspunkter en marknadsvärdering att föredra vid tillämpning av riskspridningsreglerna. Man skulle, i varje fall teoretiskt, kunna tänka sig att en marknadsvärdering vore utgångspunkt för riskspridningsreglerna, medan en försiktigare värderingsmetod tillämpas i fråga om kravet att de försäkringstekniska skulderna skall motsvaras av en tillräcklig tillgångsmassa. för skuldtäckning ger uttryck för en försiktig värderingsmetod. Tillgångarna skall värderas på ett betryggande sätt bl.a. med hänsyn till risken för att de inte kan realiseras. Det är i och för sig tänkbart att en sådan försiktig värdering kan ske inom ramen för en marknadsvärdering. Därvid skulle dock knappast en strikt marknadsvärdering kunna upprätthållas i alla lägen. Som antytts i placeringspromemorian bör alternativa värderingsmetoder tillåtas då marknadsvärden ger en uppenbart missvisande bild av en tillgångs förutsättningar att möta framtida utbetalningar. Det bör dessutom framhållas att de nuvarande reglerna för skuldtäcknings- värdering tillåter avvikelser från lägsta värdets princip i fråga om värdehandlingar som kan antas förfalla till betalning innan den motsvarande försäkringsförpliktelsen aktualiseras. Värdering av fastigheter i skuld- täckningssammanhang knyter an till ett uppskattat värde som bygger på en marknadsvärdering. Skillnaderna mellan de nuvarande värderingsmetoderna och en metod som bygger på en, i vissa fall modifierad, marknadsvärdering behöver därför inte bli så stor. Under sådana förhållanden överväger inte fördelarna från principiella utgångspunkter de praktiska olägenheterna som två värderingsmetoder inom ramen för skuldtäckningsvärderingen skulle medföra. En och samma värderingsprincip bör därför tillämpas både när det gäller kravet att tillgångsmassan har en betryggande storlek och intresset av att upprätthålla god riskspridning. Enligt regeringens mening bör därvid den värderingsmetod väljas som med stöd i ett etablerat regelsystem har de bästa förutsättningarna att tillämpas på ett enhetligt sätt. På grund av det anförda anser regeringen att skuldtäckningsvärderingen, som , åtminstone tills vidare skall ske med utgångspunkt i de allmänna redovisningsreglerna för försäkringsbolag. Dessa värderingsregler blir således tillämpliga även i fråga om att kontrollera att riskspridningsreglerna uppfylls. har i delbetänkandet Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv föreslagit en anpassning till bl.a. EG:s direktiv om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag (91/674/EEG). Förslaget innebär bl.a. att det lägsta värdets princip slopas för placeringstillgångar. I stället får ett försäkringsbolag välja mellan anskaffningsvärdet och det verkliga värdet som utgångspunkt för värderingen (det verkliga värdet skall som huvudregel mot- svara försäljningsvärdet efter avdrag för beräknad försäljningskostnad). Kommittén framhåller dock (s. 389 i del II av betänkandet) att det inte har varit möjligt att ur ett redovisningsperspektiv behandla frågor som sammanhänger med de särskilda placeringsreglerna för försäkringstekniska skulder och att redovisningsreglerna och placeringsreglerna bör anpassas och samordnas med varandra. delbetänkande bereds inom Justi- tiedepartementet och och proposition kan förväntas . Lagstiftningen är avsedd att träda i kraft . framhållit kan de nu föreslagna värderingsreglerna för skuldtäckningsändamål behöva modifieras med hänsyn till den kommande redovisningslagstiftningen. Som tidigare nämnts gäller ett undantag från den bokföringsmässiga värderingen beträffande ett livförsäkringsbolags fastigheter och tomträtter. Dessa får tas upp till högst vissa andelar av ett uppskattat värde () eller pantvärde (), i den utsträckning som fastigheterna eller tomträtterna inte utnyttjas för pantsättning (7 kap. 9 a § tredje stycket FRL). De nuvarande värderingsreglerna är detaljerade och omfattande. För att inte onödigt tynga den nya lagtexten bör regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, bemyndigas att meddela föreskrifter om vilket värde fastigheter och tomträtter högst får tas upp till. Det är inte avsett att föreskriftsrätten nu skall föranleda några större sakliga ändringar i förhållande till de nuvarande reglerna. Aktier i dotterbolag som är fastighetsbolag skall tas upp till det lägsta av det uppskattade värdet av aktierna och det värde som skulle ha fastställts för fastighetsbolagets fastigheter eller tomträtter om dessa hade ägts direkt av försäkringsbolaget (7 kap. 9 a § fjärde stycket FRL). Den sistnämnda bestämmel- sen ligger väl i linje med direktivens bestämmelse att de underliggande tillgångarna i ett dotterföretag skall beaktas vid tilllämpning av de regler och principer som fastställts i artikel 21 (genomlysning). Till följd av införlivandet av får försäkringsbolag täcka de försäkringstekniska skulderna med aktier i dotterföretag vars verk- samhetsföremål är att äga tillgångar som försäkringsbolaget skulle ha kunnat använda för skuldtäckning enligt de nya placeringsreglerna. Detta innebär en utvidgad möjlighet för livförsäkringsbolag att inneha aktier i dotterbolag. För skadeförsäkringsbolagen är regeln en restriktion i förhållande till dagens ordning. Den redovisade genomlysningsprincipen för värdering av aktier i dotterbolag som är fastighetsbolag bör i fortsättningen gälla även för andra förvaltningsbolag än fastighetsbolag som är dotterföretag till försäkringsbolag. Enligt skall tillgångar som motsvarar försäkringstekniska skulder värderas exklusive varje skuld som härrör ur förvärvet (artikel 21.1 fjärde stycket i tredje generationens direktiv). En motsvarande bestämmelse bör införas i FRL. Direktivbestämmelsen torde främst ta sikte på olika former av krediter som lämnas i samband med förvärv av tillgångar. Vid värderingen av aktier i dotterbolag skall, på motsvarande sätt som vid värdering av de tillgångar försäkringsbolaget äger direkt, avdrag för dotterbolagets skulder göras vid bestämning av det värde som dotterbolagets tillgångar hade kunnat åsättas om tillgångarna hade varit direktägda av försäkringsbolaget. Det bör dessutom införas en regel som motsvarar direktivens bestämmelse att lån och fordringar hos tredje part endast får godkännas för skuldtäckning efter avdrag för motfordringar som parten har mot försäkringsbolaget (jämför artikel 21.1 fjärde stycket vi). Av följer att motsvarande värderingsregler som för svenska försäkringsbolag skall gälla för den verksamhet som utländska försäkringsgivare med säte utanför EES bedriver här i landet (jämför artikel 24 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 28 i första livförsäkringsdirektivet). Utländska försäkringsgivare med säte inom EES lyder, enligt tredje gene- rationens direktiv, under hemlandets placeringsregler och skall alltså inte omfattas av de svenska värderingsreglerna. De nuvarande värderingsreglerna för sådana försäkringsgivares verksamhet här i landet bör därför upphävas. 5.5.5 Matchnings- och diversifieringsprinciperna Regeringens förslag: En övergripande placeringsregel införs som innebär att ett försäkringsbolag vid placering av medel i tillgångar som används för skuldtäckning skall välja tillgångar med beaktande av bolagets försäkrings- åtaganden (matchning) och sprida riskerna på lämpligt sätt (diversifiering). Ett försäkringsbolag skall åläggas att upprätta riktlinjer för placering av medel som används för skuldtäckning. Placeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. : Artiklarna 20 i tredje generationens försäkringsdirektiv innehåller en allmän matchnings- och riskspridningsregel. Regeln lyder: "De tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna skall vara uppbyggda med hänsyn till arten av den verksamhet som företaget bedriver så att dess in- vesteringar, vilka skall vara diversifierade och ha lämplig spridning, tryggar säkerhet, avkastning och likviditet." Gällande rätt: För livförsäkring och lång skadeförsäkring finns inga ut- tryckliga krav på riskspridning av försäkringsbolagens placeringstillgångar. Inte heller krävs att försäkringsrörelsens art skall beaktas vid medelspla- ceringen. För korta skadeförsäkringar infördes, som ett led i anpassningen till första och andra generationens försäkringsdirektiv, en allmän riskspridningsregel som bl.a. innebär att medel som motsvarar de försäkringstekniska skulderna skall placeras med hänsyn till det slag av försäkringsverksamhet försäkringsbolaget bedriver. En viss styrning av bolagens placeringar sker också genom femprocentsregeln som gäller alla försäkringsbolag (se avsnitt 5.5.12). Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om de medel som placeras för skuldtäckning utgör, tillsammans med regler om minsta tillåtna soliditet, centrala delar av det regelverk som skall bidra till skyddet av försäkringstagarnas intressen. Särskilda krav bör ställas på de tillgångar som används för skuldtäckning, eftersom dessa tillgångar motsvarar åtaganden som försäkringsbolag har bundit sig vid. De i detta och de närmast följande avsnitten presenterade förslagen avser endast tillgångar som används för skuldtäckning. Tillgångar som används för fria medel omfattas inte av motsva- rande regler. (I avsnitt 5.5.3 konstaterades dock att med stöd av kravet på sund försäkringsverksamhet kan ingripa mot ett bolag som vid placeringen av fria medel tar så stora risker att bolagets soliditet hotas.) Placeringspromemorian innehåller en utförlig diskussion och motivering av de matchnings- och diversifieringsprinciper som behandlas i detta avsnitt. Vid utformningen av ett försäkringsbolags placeringsstrategi är det av största betydelse att tillgångar som används för skuldtäckning väljs med beaktande av försäkringsbeståndets karaktär. Denna princip, kallad matchningsprincipen, innebär att valet av tillgångar görs i syfte att tillgångarnas avkastningsprofil skall vara anpassad till den utbetalningsprofil som försäkringsbolagets bindande åtaganden kan förväntas generera. Bolag med olika slags åtaganden kan därför förväntas ha olika sammansättning på de tillgångar som används för skuld- täckning. Exempelvis torde ett livförsäkringsbolag som åtar sig att lämna en hög nominell avkastning på medelfristiga livförsäkringar behöva ha en högre andel fastförräntande obligationer för skuldtäckning än ett bolag som inte gjort ett sådant åtagande. Ett livbolag med mycket långfristiga försäkringskontrakt torde kunna ha en väsentlig andel av medel för skuldtäckning placerade i realtillgångar såsom aktier och fastigheter, eftersom dessa tillgångsslag visat sig ge en genomsnittligt hög avkastning över långa perioder, även om värdet av dessa slags tillgångar kan variera kraftigt på kort sikt. För ett skadeförsäkringsbolag med kortfristiga försäkringsåtaganden passar å andra sidan aktier och fastigheter inte så bra som tillgångar för skuldtäckning, eftersom sådana tillgångar ofta varierar kraftigt i värde på kort sikt. För ett bolag med kortfristiga åtaganden leder detta till en risk för att tillgångarnas värde inte förslår till att täcka utbetalningar av försäkringsersättningar när dessa förfaller till betalning. Denna egenskap har även långfristiga fastförräntande obligationer vad gäller att täcka kortfristiga försäkringsåtaganden, eftersom sådana obligationer på kort sikt kan variera kraftigt i värde om marknads- räntorna förändras snabbt. En annan aspekt av matchningsprincipen är att tillgångar som används för skuldtäckning skall ha tillräcklig likviditet. Fastigheter och vissa slag av aktier har ofta en begränsad likviditet, såtillvida att det kan vara svårt att snabbt finna en köpare av sådana tillgångar till samma värde som kan erhållas om försäljningen tillåts ta och fler försäljningskanaler hinner prövas. Tillgångar med låg likviditet bör därför inte användas för att täcka mycket kortfristiga försäkringsåtaganden. Å andra sidan har låg likviditet föga bety- delse vad gäller tillgångar som används för att täcka mycket långfristiga försäkringsåtaganden - det finns då gott om tid att, om tillgångarna behöver säljas, finna ett lämpligt försäljningstillfälle innan åtagandena skall infrias. Försäkringsbolagens placeringar av tillgångar för skuldtäckning bör vidare följa diversifieringsprincipen. En utgångspunkt härvidlag är att det är önskvärt att reducera risken för att en enskild tillgång får en avgörande påverkan på den totala avkastningen i portföljen. En sådan riskreduktion kan ofta åstadkommas utan att den förväntade avkastningen av tillgångarna minskas genom att sprida de investerade medlen på olika placeringar. Exempelvis kan risken för stor värdeva- riation i en aktieportfölj normalt reduceras genom att sprida investeringarna på flera olika aktieposter. Därmed reduceras betydelsen av ett enskilt företags motgångar (och framgångar) och därav följande effekter på värdet av företagets aktie. Motsvarande resonemang är tillämpligt på tillgångsportföljer som består av obligationer och andra fordringar. Det är, enkelt uttryckt, lämpligt att försäkringsbolag i sin placerings- verksamhet undviker att lägga alla ägg i samma korg. Diversifieringsprincipen är tillämplig inte bara vad gäller investeringar inom ett och samma tillgångsslag, utan även vad gäller investeringar i portföljer av tillgångar ur skilda tillgångsslag. Genom att tillföra aktier till en portfölj av tillgångar som tidigare innehållit enbart obligationer kan ofta en förbättrad relation mellan avkastning och risk erhållas, åtminstone om tillgångarna investeras på lång sikt. Detta beror på att aktier historiskt har gett en genomsnittligt hög avkastning under förutsättning att det rört sig om långfristiga investeringar. På motsvarande sätt kan positiva effekter uppnås ge- nom att tillföra fastigheter till en investeringsportfölj. Förutsättningen är att investeringar i fastigheter inte samvarierar vad gäller avkastning och risk med obligationer och aktier. Detta är åtminstone till en del fallet. Det är tillräckligt att avkastningen inte har exakt samma variation för att en diver- sifieringseffekt skall uppnås. Diversifieringsprincipen innebär inte att ett försäkringsbolag alltid skall följa en riskminimerande strategi. Syftet med principen är att undvika "onödigt" risktagande, dvs. sådant risktagande som härrör ur att placeringarna genomförs på ett sådant sätt att samma förväntade avkastning hade kunnat uppnås med ett lägre risktagande. Matchnings- och diversifieringsprinciperna ger en allmän utgångspunkt för regler om försäkringsbolags placeringar. I avsnitten 5.5.6-5.5.8 om tillåtna tillgångsslag och begränsningar av investeringar i enskilda tillgångsslag resp. i tillgångar utgivna av en enskild emittent föreslås konkreta regler om vilka slag av tillgångar som får användas för skuldtäckning och kvantitativa begränsningar för investeringar i vissa tillgångsslag resp. från vissa kategorier emittenter. Dessa regler kan ses som en konkretisering av matchnings- principen och, framförallt, av diversifieringsprincipen. Reglerna ger absoluta gränser för vad som godtas för bolagens placeringar (dock föreslås kunna medge tidsbegränsade undantag från reglerna). Reglerna om vilka tillgångsslag som får användas för skuldtäckning kan anses ha en viss koppling till matchningsprincipen, såtillvida att enbart tillgångar av en viss kvalitet i fråga om värdebeständighet eller likviditet skall kunna användas för skuldtäckning. Matchningsprincipen tar ju sikte på att tillgångarna skall placeras så att bolagets åtaganden kan infrias. I princip kunde matchningsprincipen dock vidmakthållas även utan begränsande regler om att enbart vissa tillgångsslag är tillåtna för skuldtäckning, genom att sätta stränga gränser för placeringar i tillgångsslag med låg värdebeständighet och dålig likviditet. En sådan lösning skulle dock ha begränsad praktisk betydelse och den är inte förenlig med EG-direktivets bestämmelser. Reglerna om tillåtna tillgångsslag behandlas i avsnitt 5.5.6. Regler om begränsningar av investeringar i ett och samma tillgångsslag, tillgångsslagslimiter, behandlas i avsnitt 5.5.7. Regler om tillgångsslags- limiter skall ses i ljuset av diversifieringsprincipen. Sådana regler förhindrar att en alltför stor andel av tillgångarna för skuldtäckning placeras i ett och samma tillgångsslag. En stor koncentration av placeringarna till samma tillgångsslag kan leda till att ett försäkringsbolags soliditet äventyras eftersom priserna på tillgångar inom samma tillgångsslag ofta uppvisar stor grad av samvariation. De föreslagna reglerna om tillgångsslagslimiter är anpassade till de slag av åtaganden som svenska försäkringsbolag traditionellt har gjort. Räntebärande placeringar tillåts i större utsträckning än placeringar i realtillgångar som aktier och fastigheter. De föreslagna reglerna innebär dock att möjligheten att använda realtillgångar för skuldtäckning utökas avsevärt vad gäller livförsäkringsföretagen. Under förutsättning att tillgångarna placeras med beak- tande av försäkringsbeståndets karaktär behöver inte placeringar i tillgångar med större benägenhet till kortsiktiga variationer i värde innebära ett totalt sett större risktagande för försäkringstagarna. Givet att tillgångarna diversifieras i tillräcklig utsträckning bör möjligheten att utnyttja även aktier för skuldtäckning innebära fördelar som kommer särskilt innehavare av långfristiga försäkringskontrakt till del. Förslagen om tillgångsslagslimiter är inte anpassade till matchningsprincipen. Som nämnts innebär matchningsprincipen att placeringar av medel för skuldtäckning bör anpassas till försäkringsbeståndets egenskaper. Placeringar i aktier, fastigheter och långfristiga fastförräntande obligationer passar bättre för täckning av långfristiga åtaganden än för kortfristiga åtaganden. Det skulle dock riskera leda till en lagstiftning av alltför stor komplexitet om reglerna om tillgångsslagslimiter differentierades med hänsyn till vilket slag av försäkringskontrakt ett bolag har meddelat. Därför har gemensamma regler för all försäkringsverksamhet valts. Det får vara det enskilda försäkringsbolagets ansvar att följa matchningsprincipen och därvid anpassa fördelningen av pla- cering av medel för skuldtäckning på tillgångsslag, inom de givna limiterna, till den sorts försäkringsbestånd bolaget har. Reglerna om enhandslimiter (se avsnitt 5.5.8) är ett direkt utflöde ur diversifieringsprincipen. Reglerna begränsar de risker som ett försäkringsbolags placeringar i en enskild emittents fordringsbevis och aktier kan medföra. Därigenom motverkas risken att ett försäkringsbolags stabilitet hotas av att dess placeringar koncentreras till ett enskilt företag. Att ett försäkringsbolag uppfyller de specifika reglerna om tillåtna till- gångsslag, tillgångsslagslimiter och enhandsengagemang innebär inte med automatik att matchnings- och diversifieringsprincipen är uppfylld. Dessa regler ger ett ramverk som bolagen måste hålla sig inom. Det är bolagen själva som måste säkerställa att matchning och diversifiering upprätthålls i det enskilda fallet. Det är varken möjligt eller lämpligt att i lag reglera placeringsverksamheten så i detalj att de specifika reglerna säkerställer matchning och diversifiering för varje tänkbar uppsättning försäkringsbestånd. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att en allmänt hållen matchnings- och diversifieringsregel bör införas. Den principiella betydelsen av matchnings- och diversifieringsprinciperna talar med styrka för att en sådan regel lagfästs. Dessutom finns det en uttrycklig artikel i av denna karaktär. Regeln bör innebära att ett försäkringsbolag vid placering av medel i tillgångar som används för skuldtäckning skall välja tillgångar med be- aktande av bolagets försäkringsåtaganden (matchning) och sprida riskerna på lämpligt sätt (diversifiering). Genom denna regel markeras det enskilda bolagets ansvar för att dessa principer följs i placeringar av medel för skuldtäckning. Det är förvisso en bedömningsfråga om en regel av så kvalitativ natur som den nu föreslagna i ett konkret fall är uppfylld eller inte. Detta talar för en viss försiktighet vid tillämpningen av denna regel inom ramen för tillsynsverksamhet. Det är dock inte svårt att konstruera situationer när regeln inte kan anses vara uppfylld, även om de specifika reglerna om limiter är uppfyllda. Ett sådant exempel vore om ett försäkringsbolag med kortfristiga åta- ganden placerat en mycket stor del av medel för skuldtäckning i tillgångar som kan variera kraftigt i värde på kort sikt, såsom aktier, fastigheter och långfristiga obligationer. bör med stöd av bestämmelsen kunna ingripa mot ett bolag som på så sätt bryter mot matchnings- och diversifierings- principen (se författningskommentaren till 19 kap. 11 § FRL). Vid fall där ingripande med stöd av den allmänna regeln övervägs bör vidare bolagets soli- ditet kunna tillmätas betydelse. Om soliditeten endast i liten utsträckning överstiger den minsta tillåtna är en god matchning och diversifiering av särskilt stor betydelse. Det är av stor vikt att försäkringsbolagen tar ansvar för att tillämpa matchnings- och diversifieringsprincipen. Försäkringsbolagen bör därför åläggas att upprätta riktlinjer för placering av medel som används för skuldtäckning. Riktlinjerna skall beakta matchnings- och diversifieringsprinciperna och de mer specifika reglerna om placeringar av tillgångar för skuldtäckning. kommer i sin tillsynsverksamhet kunna begära att få ta del av ett bolags riktlinjer för placeringsverksamheten. Ett bolags riktlinjer kan därmed också tjäna som ett stöd för inspektionens tillsyn av bolaget. Angående ansvaret för upprättandet av riktlinjer, se författningskommentaren till 8 kap. 7 § FRL. Försäkringstagare skall ha tillgång till information av skilda slag både då ett försäkringskontrakt tecknas och fortlöpande därefter. Försäkringstagarna bör bl.a. ha rätt till information om det huvudsakliga innehållet i riktlinjerna för placeringsverksamheten. För detta ändamål bör införas en särskild lagbestämmelse om informationsskyldighet i detta hänseende. Regeringen eller bör bemyndigas att i föreskrifter ange hur informationen skall lämnas och vad den skall innehålla. Denna information bör så långt som möjligt samordnas med den information som avses i avsnitt 5.7. Regeringens förslag: För skuldtäckning får användas - obligationer eller andra skuldförbindelser som vissa angivna rättsubjekt svarar för, t.ex. stater, kommuner, internationella organisationer, kreditinsti- tut och publika aktiebolag, - skuldförbindelser med betryggande säkerhet, som t.ex fastighetspant, - aktier och andra jämförbara värdepapper, - andelar i värdepappersfonder, - fastigheter och tomträtter, - reservdeposition hos återförsäkringstagare, - premiefordringar som vissa rättssubjekt svarar för, - livlån, - fordran på överskjutande skatt, samt - bankmedel och kassa. Fondpapper måste som huvudregel vara likvida för att få användas för skuldtäckning.