prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — Utredningen anför vidare att målsättningen måste vara att för varje måltyp finna den handläggningsform som objektivt sett är så effektiv och rationell som möjligt och som uppfyller nödvändiga rättssäkerhetskrav. Utredningens förslag innebär otvivelaktigt att vissa mål skulle kunna handläggas mer rationellt. Enligt regeringens mening måste dock en rad andra omständigheter vägas in i bedömningen. Villkorlig dom är en påföljd på fängelsenivå. En grundtanke bakom de nuvarande reglerna för påföljdsval är att fängelse skall ådömas endast när någon annan påföljd inte kan komma i fråga. Det finns sålunda en presumtion för icke frihetsberövande påföljd även vid relativt allvarliga brott. En möjlighet att förelägga villkorlig dom genom strafföreläggande innebär mot denna bakgrund en principiellt betydelsefull förskjutning av tyngdpunkten i rättskipningen från domstolarna till åklagare. Detta är inte önskvärt. Villkorlig dom kommer i första hand i fråga för förstagångsförbrytare. Ur kriminalpolitisk synvinkel finns det ett värde i att påföljden i dessa fall döms ut av domstol. Det skulle säkert uppfattas som en mindre allvarlig reaktion om påföljden bestäms genom ett strafföreläggande. Detta kan "smitta av sig" på villkorlig dom som åläggs av domstol. Över huvud taget torde det vara en allmän uppfattning att strafföreläggande används bara i fråga om inte alltför allvarliga lagöverträdelser. Den föreslagna utvidgningen skulle i så fall kunna få negativa verkningar i fråga om den enskildes syn på allvaret i olika lagstridiga handlingssätt och därmed för moralbildningen i samhället. Som åtskilliga remissinstanser anför talar dessa skäl med styrka för att åklagare inte skall få förelägga villkorlig dom som påföljd. Regeringen avvisar därför en sådan utvidgning av institutet. Det är inte möjligt att utfärda strafföreläggande i de fall målsäganden förklarat att han vill föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet. Denna regel skall ses mot bakgrund av åklagarens skyldighet enligt 22 kap. 2 § RB att föra målsägandens talan om enskilt anspråk i samband med åtalet. Det finns en rad brottstyper som i och för sig kan beivras genom strafföreläggande men där enskilda anspråk ofta framställs. Som exempel kan nämnas skadegörelser, ringa misshandel och bedrägliga beteenden. Anspråken är ofta ostridiga, som t.ex. när de avser läkarkostnader eller självrisk på en försäkring. Ett annat exempel, där anspråket i regel är ostridigt men utgör hinder mot strafföreläggande, utgör de tilläggsavgifter som tas ut enligt lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik i samband med bedrägliga beteenden avseende färd utan giltig biljett. Det kan här påpekas att återbetalningsskyldighet för statens kostnader för blodprov som tagits på grund av misstanke om brott kan tas upp i ett strafföreläggande, se lagen (1946:864) om återgäldande av kostnad för blodundersökning i brottmål. Enligt en undersökning som gjort skulle ett inte obetydligt antal mål kunna handläggas genom föreläggande av åklagaren i stället för att föras till domstol om det öppnas en möjlighet att ta upp enskilda anspråk i ett strafföreläggande (se betänkandet s. 210 ff). Starka praktiska och processekonomiska skäl talar för att ansvars- och ersättningsfrågorna även fortsättningsvis handläggs i ett sammanhang. Detta ligger väl i linje med den förstärkning av målsägandens ställning som regering och riksdag uttalat sig för . Det är också angeläget att effektiva och rationella handläggningsformer inte förhindras av omotiverade formella regler. Enskilda anspråk är praktiskt sett alltid av dispositiv karaktär. Till skillnad mot straffet och särskild rättsverkan av brott kan anspråket bli föremål för förhandlingar mellan parterna. Det är för den enskilde i regel inte svårare att ta ställning till ett civilrättsligt anspråk än att bedöma om skuld- och påföljdsfrågan är riktigt avvägd. De anspråk som kan bli aktuella vid de brott som strafföreläggande kan utfärdas för är normalt begränsade och uppgår sällan till mer än något eller några tusental kronor. Strafföreläggande skall utfärdas endast om det kan förväntas att den misstänkte kommer att godkänna föreläggandet i dess helhet och strafföreläggandet vinner rättskraft endast om så också sker. I fråga om enskilda anspråk innebär detta, till skillnad mot vad som gäller vid den summariska processen i civilrättsliga mål, att det krävs ett aktivt handlande från den som föreläggandet avser för att betalningsansvar skall kunna utkrävas. Mot denna bakgrund kan det enligt regeringens mening inte anföras några invändningar ur rättssäkerhetssynpunkt mot att kombinera ett strafföreläggande avseende ansvar och särskild rättsverkan med ett enskilt anspråk. Regeringen föreslår därför att strafföreläggande skall få omfatta även enskilda anspråk. Ett enskilt anspråk kan avse inte bara skadestånd eller betalning av en tilläggsavgift, utan även andra former av fullgörelse, exempelvis att viss egendom skall lämnas ut. Även en ren fastställelsetalan, såsom talan om bättre rätt, kan komma ifråga. Sådana enskilda anspråk är ofta av mer komplicerad natur än ett anspråk som avser betalningsskyldighet. De lämpar sig därför inte särskilt väl för den förenklade handläggning som strafföreläggandesystemet innebär. Det torde dessutom i praktiken bli relativt ovanligt att ett sådant enskilt anspråk framställs vid brott som kan bli föremål för strafföreläggande. Med hänsyn till detta bör möjligheten att ta upp ett enskilt anspråk i ett strafföreläggande endast gälla för sådana anspråk som avser betalningsskyldighet kan strafföreläggande inte utfärdas i de fall målsäganden förklarat att han tänker föra talan om enskilt anspråk. Detta bör gälla även i fortsättningen i fråga om enskilda anspråk som avser annat än betalningsskyldighet. I de fall anspråket kan tas upp i föreläggandet förfaller givetvis motivet för denna regel. I sådana fall då det enskilda anspråket är stridigt kommer detta att utgöra hinder mot att över huvud taget utfärda strafföreläggande på grund av brottet. När omständigheterna är sådana att förutsättningar över huvud taget inte föreligger för åklagaren att föra målsägandens talan, nämligen då detta inte kan ske utan väsentlig olägenhet eller då anspråket är uppenbart ogrundat, bör dock anspråket inte få hindra att strafföreläggande utfärdas i fråga om ansvar och andra straffrättsliga frågor. Intresset av att handlägga brottmålet i den mest processekonomiska ordningen måste i dessa fall få väga över målsägandens intresse av att åtal väcks i domstol. gäller vidare att strafföreläggande inte får utfärdas om målsäganden begär att åtal skall väckas. Det framstår enligt regeringens mening som tveksamt om målsäganden på detta sätt, oberoende av om han för talan eller inte, skall ha rätt att disponera över processformen. Målsägandens rätt i detta avseende tycks vidare i praktiken ha mycket liten betydelse. Rätten för målsägande att utverka åtal även i de fall då det i och för sig finns förutsättningar för strafföreläggande bör därför upphävas. I fråga om verkställighet av ett strafföreläggande som innehåller ett enskilt anspråk bör gälla att bötesstraffet liksom tidigare handläggs enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189) och att i fråga om det enskilda anspråket gäller samma ordning som för ett av domstol utdömt skadestånd. Av 3 kap. 1 § och 14 § utsökningsbalken framgår att ett godkänt strafföreläggande utgör en exekutionstitel och att det verkställs såsom lagakraftägande dom. gäller enligt 2 kap. 2 § utsökningsbalken att en målsägande, som är fysisk person, inte själv skall behöva ta initiativ till indrivning av det skadestånd han eller hon tillerkänts av domstol. Denna skall automatiskt sända domen till kronofogdemyndigheten varefter målsäganden skall tillfrågas om domen skall verkställas genom kronofogdemyndighetens försorg (prop. 1993/94:143, bet. 1993/94:JuU25, rskr 1993/94:320, SFS 1994:421).. Samma ordning bör gälla i fråga om ett strafföreläggande som godkänts av den misstänkte. Förslaget föranleder, utöver förordningsändringar, en ändring i 2 kap. 2 § utsökningsbalken. Frågor om rättskraft m.m. Ett godkänt strafföreläggande gäller enligt 48 kap. 3 § andra stycket RB som en lagakraftvunnen dom. Den förelagde kan efter godkännandet inte angripa föreläggandet på annat sätt än genom s.k. extraordinära rättsmedel. Ställning måste tas till om den nu föreslagna utvidgningen av strafföreläggandesystemet gör att det finns skäl att mjuka upp denna regel. När det gäller frågan om ansvar för brott innebär förslagen inte någon dramatisk förändring. Även om åklagare ges rätt att utfärda strafföreläggande för alla brott som föranleder ett bötesstraff oberoende av straffskalans utformning, kommer prövningen ändå att vara beroende av om brottet i det enskilda fallet ligger på bötesnivån. Brottets straffvärde skall alltså inte skilja sig från straffvärdet för de brott som omfattas av strafföreläggandesystemet. Dagens regler om rättskraft har inte visat sig innebära några problem ur rättssäkerhetssynpunkt eller i övrigt medfört några olägenheter för den enskilde. En uppluckring av denna regel skulle kunna innebära en inte oväsentligt ökad arbetsbelastning på åklagare och domstolar. Förslaget att strafföreläggande skall få utfärdas för alla brott som leder till ett bötestraff utgör inte skäl för att ändra på rättskraftsregeln. Inte heller förslaget om att strafföreläggande skall omfatta även enskilda anspråk innebär att regeln behöver mjukas upp. Det enskilda anspråket utgör praktiskt sett en med brottmålet förenad dispositiv tvistemålstalan. Parterna disponerar sålunda över tvisteföremålet. En misstänkts godkännande kan jämställas med ett medgivande i ett tvistemål. Ett sådant medgivande kan fritt återkallas i samma instans där det är givet men är i princip bindande för parten i högre rätt. Ett återkallande i högre rätt kan beaktas endast om det föranletts av alldeles speciella omständigheter (se NJA 1981 s. 780). Efter det att en dom meddelats är sålunda parten i stort sett bunden av sitt ställningstagande. Enligt vår mening bör samma princip kunna tillämpas när det gäller förhållandet mellan ett godkänt strafföreläggande och rättegång. regler om resning och om extraordinära besvär över strafföreläggande torde därför utan ändring kunna göras tillämpliga även på ett föreläggande som tar upp skadestånd eller andra former av enskilda anspråk. När ett enskilt anspråk handläggs enligt 22 kap. RB inom ramen för en brottmålsrättegång är åtskilliga av reglerna i 11-18 kap. RB tillämpliga i fråga om det enskilda anspråket i stället för motsvarande brottmålsregler i 20-31 kap. Någon uttrycklig regel om detta finns emellertid inte i . På motsvarande sätt bör man kunna avstå från uttryckliga regler när det gäller enskilda anspråk i ett strafföreläggande. Det behövs alltså inga särskilda regler om t.ex. tillåtligheten av talan eller om rättskraft. Det är Riksåklagaren som har till uppgift att utfärda föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av de utökade möjligheterna till strafföreläggande. Det är vidare nödvändigt att anpassa handläggningsrutiner och blanketter och dylikt till de nya reglerna. Detta torde få ske i samråd mellan Riksåklagaren och . Regeringens bedömning: Tillämpningsområdet för föreläggande av ordningsbot utvidgas inte. Inga ändringar föreslås när det gäller beslutsordningen. Utredningens förslag: Ordningsbot skall få utfärdas för brott på vilka dags- böter kan följa men som föranleder endast penningböter. Vidare föreslår utredningen att regeringen skall ges rätt att förordna tjänsteman vid annan myndighet än polis och tull att utfärda föreläggande om ordningsbot. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran men flera instanser är kritiska till eller avstyrker förslaget. Bland annat ombudsmän avstyrker förslaget att ordningsbot skall få utfärdas för brott på vilka dagsböter kan följa eftersom dessa brott är juridiskt betydligt mer komplicerade än de brott som omfattas . Även Riksåklagaren ställer sig på den grunden tveksam till förslaget samt anför att även praktiska skäl kan tala mot att förslaget genomförs. Skälen för regeringens bedömning: Institutet ordningsbot infördes i syfte bl.a. att ge möjlighet till ett snabbt beivrande av trafikförseelser och därmed medverka till en förbättrad trafikdisciplin och ökad trafiksäkerhet. Reglerna fanns till en början i en särskild lag men inarbetades i , varvid möjligheterna till ordningsbotsförelägganden också byggdes ut. Föreläggande av ordningsbot utfärdas i första hand av polisman. Därutöver kan föreläggande ges även av åklagare, vilket dock är ovanligt. För varusmugglingsbrott har vissa tulltjänstemän också getts rätt att utfärda ordningsbotsförelägganden. Ordningsbot får ges endast för sådana brott för vilka inte är föreskrivet annat straff än penningböter. Den yttre ramen för vilka brott som kan beivras genom ordningsbot inskränks vidare genom att det föreskrivs (48 kap. 14 § andra stycket RB) att Riksåklagaren i samråd med skall göra ett urval av de brott som skall omfattas av denna möjlighet. Med stöd av denna bestämmelse har Riksåklagaren meddelat beslut (1991:2047) om ordningsbot för vissa brott. För varje typ av brott anges i beslutet en ordningsbot. Straffet bestäms sålunda efter en i förhand fastställd taxa. har vidare utfärdat föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen inom polisväsendet av ordningsbotsinstitutet. Föreläggande får inte utfärdas om den misstänkte förnekar gärningen. Vidare utgör misstanke om andra brott för vilket ordningsbot inte kan utfärdas hinder mot föreläggandet. Det måste också vara fråga om ett normalfall. Innefattar gärningen några särskiljande omständigheter i förhållande till vad som förutsatts i ordningsbotsbeslutet skall ärendet överlämnas till åklagare. Avsteg från de i ordningsbotsbeslutet upptagna beloppen får inte ske. Så kan exempelvis inte återfall beaktas i straffskärpande riktning. Föreläggandet utfärdas normalt direkt i samband med händelsen i den misstänktes närvaro. Föreläggandet ges på en blankett vars utformning fastställts i samråd mellan Riksåklagaren och . Formerna för extraordinära besvär över godkänt föreläggande av ordningsbot är desamma som gäller för strafföreläggande. Detta att det för ordningsbotsföreläggande gäller den begränsningen att endast penningböter får vara stadgat för brottet innebär att ordningsbot inte kan komma i fråga bl.a. beträffande snatteri.Frågan om att införa en möjlighet att beivra snatterier genom ordningsbot har behandlats av . har uttalat tveksamhet till införandet av en sådan möjlighet. Även till 1990/lades flera motioner med förslag i denna riktning. Motionerna har behandlats i justitieutskottet. Utskottet har i betänkandet (1990/91:JuU10) hänvisat till arbete. I betänkandet uttalas dock att utskottet utgår från att prövar frågan om ordningsbot för snatteri i positiv anda. I ordningsbotsinstitutets natur ligger att tillämpningen måste kunna göras i hög grad schabloniserad. Systemet måste kunna tillämpas av polisen ute på fältet och får inte kräva omfattande utredning eller några mer ingående juridiska analyser. Genom att tillämpningsområdet är inskränkt till penningböter kan taxor fastställas för de brott som skall beivras genom ordningsbot. I praktiken torde detta vara nödvändigt för att rättssäkerhetskraven och kraven på likhet inför lagen skall kunna bibehållas. Det bör därför, som anför, inte komma i fråga att utvidga möjligheten till föreläggande av ordningsbot på det sättet att andra påföljdsformer, närmast dagsböter, förs in i systemet. Genom ändringar i om bötesstraffets utformning och tillämpnings- område är det numera möjligt att döma till penningböter även i fråga om vissa brott för vilka dagsböter ingår i straffskalan (prop. 1990/91:68, bet. 1990/91:JuU10, rskr. 1990/91:155, SFS 1991:240). Lagändringarna trädde i kraft . Enligt 25 kap. 1 § skall, om en viss bötesform inte är angiven i straffstadgandet, böter dömas i form av dagsböter eller, om brottet har ett lägre straffvärde än 30 dagsböter, i penningböter. I propositionen anförs att brott som före lagändringen ledde till 20 dagsböter i fortsättningen bör föranleda 30 dagsböter (s. 111). Emellertid anfördes vidare när det gäller snatteri att det finns vissa typer av butikstillgrepp, som visserligen avser högre värden än de som enligt Riksåklagarens allmänna råd (RÅC I:105) i allmänhet iakttas som värdegräns för åtalsunderlåtelse när tillgreppet är av engångsnatur, men som med hänsyn till det tillgripnas värde eller andra speciella omständigheter ändå kan bedömas som mindre allvarliga. Det bör enligt propositionen i dessa fall vara möjligt att döma till penningböter även i många fall som normalt bestraffas med 20 dagsböter (s. 112). har mot bakgrund av bötesreformen föreslagit att det införs en möjlighet att förelägga ordningsbot även för brott som har dagsböter i straffskalan om brottet inte föranleder svårare påföljd än penningböter. Det huvudsakliga syftet med förslaget är att det därigenom blir möjligt att förelägga ordningsbot för vissa fall av snatteri. Utredningen menar att starka praktiska skäl talar för att denna möjlighet införs och att detta blivit möjligt genom den ovan nämnda bötesreformen. Utredningen anför vidare att de farhågor som tidigare framförts är överdrivna. Det gäller invändningar om att polis saknar tillräcklig utbildning för att klara av att göra en uppsåtsbedömning och att denna bedömning över huvud taget är vansklig att göra i samband med ordningsbotsförelägganden samt att snatteri är ett så allvarligt brott att de kriminalpolitiska effekter som ligger i själva förfarandet vid strafföreläggande och förhandling i domstol bör tas tillvara. Utredningen tar upp en del praktiska svårigheter i samband med ett genomförande av förslaget men anför att dessa inte bör utgöra något hinder mot att denna möjlighet införs. Även om det är en förutsättning för att förslaget skall genomföras att endast helt okomplicerade fall blir föremål för ett föreläggande kvarstår enligt regeringens mening en viss tveksamhet om det lämpliga i att polis anförtros denna uppgift. Riksåklagaren anför i sitt remissvar att snatteribrottet enligt hans mening ofta är juridiskt svårbedömt och att det därför inte är någon slump att många förundersökningar slutar med ett beslut att inte väcka åtal och att åtal inte sällan leder till en frikännande dom. Förutom uppsåtsfrågan skall det beaktas om brottet är fullbordat och om gärningen är sådan att det är tillräckligt med penningböter som påföljd. Det är inte endast värdet av det tillgripna som är avgörande för den senare frågan. Som ombudsmän påpekar torde det ofta krävas goda kunskaper i straffrätt för att avgöra om situationen är problematisk ur rättslig synvinkel eller inte. Enligt regeringens mening kan det därför ur rättssäkerhetssynpunkt ifrågasättas om utredningens förslag skall genomföras. För att det över huvud taget skall vara aktuellt att genomföra förslaget måste det stå klart att detta leder till en effektivare användning av de befintliga resurserna för brottsbekämpningen. Utredningen tar upp en del praktiska svårigheter i sammanhanget. Den mest påtagliga invändningen mot förslaget är enligt regeringens mening att det, särskilt i de större städerna, är relativt sällan som polis kommer till platsen sedan ett snatteri upptäckts. Det sker i allmänhet endast då gärningsmannen inte kan identifieras, dvs. då han inte är känd och inte har legitimation med sig. Utredningen görs i stället på det sättet att en butikskontrollant eller motsvarande får vissa uppgifter av den misstänkte på platsen eller genom att polis kontaktas per telefon varefter ett telefonförhör hålls med den misstänkte. Utredningen anför att förslaget kan få genomslag endast om polis tillkallas i större utsträckning än . Man måste här väga in att ordningsbot endast kan komma i fråga i vissa fall. Då detta inte är möjligt, t.ex. för att det tillgripnas värde är för högt, innebär utryckningen endast ett merarbete jämfört med de rutiner som tillämpas . Riksåklagaren anför i sitt remissvar att det, mot bakgrund av den resursbrist som råder inom polisen, inte är realistiskt att tänka sig några radikala förändringar i detta avseende. Riksåklagaren anför vidare att åkla- garna, i samband med att åklagarväsendet genomförde särskilda insatser för att komma till rätta med butikstillgreppen, framhöll att dessa brott inte bereder några problem. Arbetsbelastningen är liten eftersom ärendena kan handläggas snabbt och enkelt av den som är van. Utredningens förslag tycks mot bakgrund av detta inte medföra några effektivitetsvinster. Som anförts tidigare är det vidare av rättssäkerhetsskäl tveksamt om förslaget bör genomföras. Regeringen lägger därför inte fram något förslag om att polis skall kunna förelägga ordningsbot för brott som har dagsböter i straffskalan. Ett annat sätt att då utvidga tillämpningsområdet för ordningsbot, som också berörts av utredningen, är att ändra straffskalan för vissa brott från dagsböter till penningböter. Så har skett exempelvis beträffande vägtrafikkungörelsen och andra trafikförfattningar. Utredningen har lämnat några konkreta förslag på ytterligare sådana ändringar i gällande författningar. Det rör sig om förordningsändringar. Regeringen avser att överväga denna fråga i annat sammanhang Utredningen föreslår att det skall öppnas en möjlighet för regeringen att förordna tjänsteman vid annan myndighet än polis och tull att utfärda före- läggande om ordningsbot. Utredningen anför att detta skulle öppna en möjlighet att ge andra yrkesgrupper rätt att utfärda föreläggande där så kan anses lämpligt. Som exempel på områden där detta skulle kunna övervägas nämns yrkesinspektionens tillsyn över arbetsmiljöfrågor, trafikinspektörers besiktningsverksamhet och övervakning av fritidsbåtstrafiken. Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen skall föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrivas i lag. Reglerna om strafföreläggande och ordningsbot utgör en begränsning av domstolarnas rättskipningsuppgifter som enligt denna bestämmelse kräver lagform. Det torde därför inte utan vidare vara möjligt att bemyndiga regeringen att ge tjänstemän vid en myndighet behörighet att utfärda föreläggande om ordningsbot. Med hänsyn till detta, och då utredningens betänkande inte ger underlag för regeringen att nu föreslå att en sådan behörighet skall ges till tjänstemän vid andra myndigheter än polis och tull, lägger regeringen inte nu fram något förslag på denna punkt. 9.4 Sammanslagning av strafföreläggande- och ordningsbotsinstituten Regeringens bedömning: Strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot behålls oförändrat som två separata institut. Utredningens förslag: Strafföreläggande och ordningsbot slås samman till ett institut - föreläggande av påföljd. Remissinstanserna: De flesta instanserna lämnar förslaget utan erinran. En del instanser riktar dock kritik mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: har föreslagit att strafföreläggande och ordningsbot slås samman till ett nytt gemensamt institut, föreläggande av påföljd. Som skäl anförs främst att de båda instituten i många hänseenden är likartade och att detta förstärks om utredningens förslag om utvidgning av ordningsbotssystemet genomförs. Förslaget innebär att föreläggande av polisman kan ges för överträdelser som är mer att hänföra till kategorin brott än till förseelser. Ordningsbot framstår då enligt utredningen inte som en adekvat benämning på institutet. Förslaget kritiseras av en del remissinstanser. påpekar att det är av värde att redan av beteckningen kunna avgöra om det är polis eller åklagare som meddelat föreläggandet.