prop · GI03131 · 1995-01-01 00:00:00 — Etnisk rensning pågår fortfarande i och medför att nya flyktingsituationer uppstår. Bland de länder utanför det som har fått ta emot ett stort antal asylsökande till följd av konflikten, har , , , och tillsammans tagit emot av de asylsökande. Man diskuterar nu återvändande av asylsökande, något som den bosniska regeringen anser är angeläget, men genomförandet av detta förutsätter en stabilare situation i området. De befarade stora befolkningsrörelserna i det forna har ännu inte ägt rum i någon större utsträckning, även om antalet asylsökande i det ökat till följd av de olika konflikterna där. Ett stort antal asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker har sökt sig bl.a. till . Många asylsökande från och använder också länder i det forna som transitländer för resa till bl.a. . II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 1. Asylrätten inkl. frågan om tillfälligt skydd Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i . En flykting definieras i ut- länningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som finns konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. och personer som faller in under bestämmelsen kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar. En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats uppe- hållstillstånd i fått stanna här med stöd av utlänningslagens skydds- bestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 35 545 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd var andelen konventionsflyktingar eller 1 025 personer. beviljades 937 personer uppehållstill- stånd som kvotflyktingar. Under de tre första kvartalen var andelen konventionsflyktingar eller 695 personer. En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § första stycket 2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbe- stämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl. Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppehålls- tillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln uppgick till 30 518. Majoriteten av dessa kommer från Bosnien. Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till mottagningsresurser. tillsattes en särskild utredare för att se över vissa delar av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). redovisade ut- redaren en viss del av uppdraget i en promemoria Förslag till legal reglering av massflyktssituationer. lämnade den särskilde utredaren ytterligare ett delbetänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) och uppdraget slutredovisades i och med avgivandet av slutbetänkandet Särskilda skäl - utformning och tillämning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen (SOU 1994:60). Denna fråga har vidare behandlats i betänkandet Massflykt till av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89), som avgivits av Hot- och riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4). Med verkan från genomfördes en ändring i 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i från ett område där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta skall gälla även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. Huvudregeln är fortfarande att utlänningar som har grund för att få stanna i på någon form av asylrelaterade skäl skall beviljas permanent uppehållstillstånd och att det tidsbegränsade uppehållstillståndet ska ses som ett komplement till asylinstitutet. En förutsättning är att skyddsbehovet hos den sökande bedöms vara under endast . Regeringen beslutade att ersätta den tidigare tillsatta parla- mentariska utredningen med två nya utredningar. Härigenom skall vissa förslag kunna tidigareläggas, bl.a. förslagen om hur asylprövningen skall kunna bli snabbare. Den ena av utredningarna har i uppdrag att se över invandrings- och flyktingpolitiken och den andra invandrarpolitiken. Den förstnämnda utredningen (dir 1994:129) skall i sammanfattande form - överväga hur i internationell samverkan aktivt skall kunna medverka till att undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration, - lämna förslag till hur åtgärder inom invandrings- och flyktingpolitiken bättre kan samordnas med bistånds- och utrikespolitiken, - göra en översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i och lämna förslag om dels vem som ska ha en ovillkorlig rätt till skydd i , dels utformningen av övriga grunder för rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd här i landet, - pröva i vilken utsträckning invandring av personer som inte ges en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd bör regleras genom planeringsramar som fastställs av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget, - föreslå hur prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan göras snabbare och effektivare, - lämna förslag till utformning av en utvecklad återvandringspolitik, - överväga i vilken utsträckning förslagen till utformning av invandrar- och flyktingpolitiken bör föranleda förändringar vad gäller organisation och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och vid behov föreslå sådana förändringar, - föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställnings- taganden. har undertecknat om barnets rättigheter. Frågor har väckts om hur berörda myndigheter i sin tillämpning av invandringsreglerna och flyktingpolitiken lever upp till konventionens krav. Den parlamentariska kommittén skall göra en genomgång som belyser denna frågeställning. Detta uppdrag skall ske med förtur. Särskilda resurser avdelas för ändamålet och en redovisning skall kunna ske redan vid utgången av . gav den dåvarande regeringen i uppdrag åt en särskild utredare (dir. 1994:74) att se över och lämna förslag till hur lagakraftvunna avlägs- nandebeslut skall kunna verkställas mer effektivt och med större värdighet. I utredarens uppdrag ingår att analysera om medverkan av med utredningar redan i samband med gränskontroll och mer regelbundet användande av fingeravtryck kan leda till att verkställigheterna blir effektivare. Verkställighetsfrågorna skall ses som en utomordenligt viktig del av en förtroendeskapande flykting- och invandringspolitik. En förbättrad interna- tionell samsyn på dessa frågor bör eftersträvas. En särskild utredare fick regeringens uppdrag (dir. 1994:75) att överväga vissa frågor kring regeringens styrformer av flykting- politiken och vissa frågor kring asylprocessen. Det gäller t.ex. frågor om hur regeringen skall fatta beslut i enskilda ärenden av betydelse för praxis och att undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten kan ökas vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd. Regeringen har under /94 fattat vägledande beslut i flera ärenden som kommit att få stor betydelse. I några beslut konstaterade regeringen att situationen i södra måste anses utgöra hinder mot verkställighet dit. Uppehållstillstånd beviljades därför av humanitära skäl. avslogs ansökningar för några asylsökande från Bosnien med kroatiska pass. De ansågs sakna behov av skydd i eftersom de hade möjlighet att få skydd i . Liknande beslut fattades även rörande några asylsökande från Bosnien med pass från . I några beslut konstaterade regeringen i fråga om asylsökande från Bosnien och från att de av humanitära skäl visserligen borde tillåtas stanna här , men att den omständigheten att de här i landet gjort sig skyldiga till brott borde medföra att de endast beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd. Regeringen beslutade genom en s.k. tidsförordning (1994:189) samt genom beslut i två enskilda ärenden resp. maj att de barnfamiljer som sökt uppehållstillstånd före skulle få stanna i . Det gällde familjer vars barn inte fyllt . Regeringens ställningstagande berörde drygt 20 000 personer som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förutsättningen var dock att det inte fanns särskilda skäl som talade emot att familjen fick stanna. Sådana skäl kunde t.ex. vara att personen medvetet försinkat utredningen av ärendet genom att lämna falska uppgifter eller att personen dömts för brott. började att ge ut en praxissamling i vilken man kontinuerligt redovisade vägledande beslut som fattats av nämnden. ges praxissamlingen ut i bokform av förlaget . I denna ingår också redovisning av regeringens vägledande beslut i de asylärenden som överlämnats av och . tillsatte regeringen två särskilda utredare för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan övertog ansvaret för överprövningen av dessa ärenden. Utredarna lämnade rapporten av praxis i asylärenden (SOU 1994:54). Undersökningen visar att det inte har kunnat beläggas att praxis i asylärenden generellt har förändrats sedan började sitt arbete. Däremot konstaterades en skärpning av praxis när det gäller dokumentlöshet i asylärenden. Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en mängd olika avvägningar av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invandringspoli- tisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommelsen strävar också efter nordisk harmonisering i dessa frågor. Regeringen beslutade med verkan införa viseringsskyldighet för medborgare från . upphävdes kravet på visering för medborgare från . Fr.o.m. införs krav på visering för medborgare från republiken . beslutade regeringen införa viseringsskyldighet för medborgare från , , , och . Med anledning av de olika långa uppsägningsperioderna för viseringsfrihetsavtalen mellan och dessa länder trädde viseringsskyldigheten i kraft för medborgare från , och och för medborgare från och Då riktlinjer för invandringspolitiken antogs gjordes uttalanden om en generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det gäller anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering ges, om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering beviljas, om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det uppgivna. har att leda utvecklingen av denna praxis. De riktlinjer för viseringar som beslutade om gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i och . Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Särskilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök- ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en mer liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. I syfte att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. har vidare bemyndigat 50 svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. Det gäller bl.a. utlandsmyndigheterna i , , , , , , och . Utvisning på grund av brott gäller delvis nya bestämmelser för utvisning på grund av brott (SFS 1994:515). De nya bestämmelserna medför bl.a. att det för utvisning är tillräckligt att brottet kan leda till fängelse. gällde att brottet måste leda till fängelse. När det rör sig om mindre allvarliga brott skall en utlänning dock kunna utvisas endast om brottsligheten är systematisk eller upprepad, och under förutsättning att straffet blir hårdare än böter. Kravet på att det skall finnas risk för återfall kan vidare avse brott i allmänhet och behöver inte som tidigare avse likartad brottslighet. Utvisning med hänvisning enbart till brottets allvar, oberoende av återfallsrisken, kan komma i fråga vid mindre allvarliga brott än vad som krävdes enligt den gamla ordningen. Domstolen skall även i fortsättningen väga in utlänningens anknytning till innan någon döms till utvisning. Ändringen innebär dock att de tidsgränser i fråga om uppehållstillstånd och vistelsetid i , som ger utlänningen ett särskilt skydd mot utvisning, förlängs. presenterade under /94 ytterligare två betänkanden. Det första, Uppehållstillstånd och avvisning, Vilken betydelse skall en utlännings vandel tillmätas? (SOU 1993:120) innehåller förslag om vissa preciseringar och även skärpningar i fråga om kravet på skötsamhet hos dem som ansöker om uppehållstillstånd i . När det gäller flyktingar föreslås emellertid inga förändringar. Utredningen anser att krigsvägrare och de facto-flyktingar skall kunna nekas asyl om det med hänsyn till utlänningens brottslighet eller annan allvarlig eller upprepad misskötsamhet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. När det gäller anknytningsinvandring eller utlänningar som skulle kunna beviljas tillstånd av humanitära skäl, föreslår utredningen att en förutsättning för uppehållstillstånd är att det skall kunna förväntas att utlänningen för en hederlig vandel. Detta innebär att brottslighet, även i mindre omfattning, och allmän normlöshet bör kunna motivera avslag i vissa fall. Vid ställningstagandet till en ansökan om uppehållstillstånd måste dock alltid en avvägning ske med utgångspunkt i de skäl som åberopas som grund för ansökan. Vidare föreslår utredningen att ett uppehållstillstånd skall kunna återkallas om utlänningen brister i de förutsättningar som utgjorde grund för beviljandet. Tidsgränsen för återkallelse bör förlängas från två till . Slutligen föreslår utredningen att möjligheterna till avvisning direkt vid gränsen eller efter inresan, ökas i fråga om utlänningar som kan befaras komma att begå brott. Det andra betänkandet har titeln i medborgarskapsärenden m.m. (SOU 1994:33). När det gäller frågan huruvida ett beslut om naturalisation kan sakna verkan är utredningens uppfattning, att även om beslutet fattats på grundval av falska uppgifter, det på den grunden i allmänhet inte kan anses vara utan verkan. Någon möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation som meddelats på grundval av falska uppgifter bör inte införas. I stället föreslår utredningen att det vid prövningen görs en mer noggrann kontroll. När det gäller kravet på hederlig vandel som villkor för naturalisation föreslås att en prognos om förväntad framtida vandel ges ökad betydelse. Även en förlängning av karenstiderna föreslås. Betänkandena har remissbehandlats och bereds inom . Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529) kan en utlänning få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd, som skall ställas till . ställdes ansökan till . Ansökan får, liksom tidigare, bara bifallas om den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning och om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. beslut i ett sådant ärende kan inte överklagas. Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden har inskränkts. Rättshjälp kan beviljas endast om efter en ny ansökan meddelat beslut om inhibition i ärendet. Enligt statistik från gavs 15 537 "nya ansökningar" in till verket under /94. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid utgången av /94 drygt 4 000 fler än vid föregående budgetårs utgång. avslogs under /94. Regeringen har återkallat den förra regeringens proposition Uppehållstillstånd efter inresa (1994/95:21) som överlämnades till . I stället har regeringen lagt fram ett förslag i form av en promemoria som innebär att det blir möjligt även för personer med lagakraftvunna avvisnings- beslut att efter ny ansökan i få uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning. Ansökan skall kunna beviljas om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra en avvisning. Promemorian skall beredas inom innan en proposition överlämnas till . har efter förslag av regeringen fattat beslut om skärpta åtgärder mot människosmuggling (prop.1993/94:52, bet.1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77, SFS 1993:1365). Bakgrunden var att /94 förekom flera upprörande fall av människosmuggling. Asylsökande har betalat stora summor till personer som ordnat transport till och som sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i . Straffet för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet har skärpts. Ändringarna innebär att ett grovt brott med upp till fängelse införts i straffskalan. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, avsett många personer eller utförts under hänsynslösa former. Dessutom är medhjälp till planläggning eller organisation av människo- smuggling straffbart i samma utsträckning som själva smugglingen. Myndigheterna kan också förverka transportmedlen. är det viktigt att notera att de asylsökande som kommer till med hjälp av smugglare inte gjort sig skyldiga till något brott. De får sin ansökan prövad som alla andra asylsökande. Ändringarna trädde i kraft . IIIInvandringen till , inklusive asylsökande 1. Inledning Den totala registrerade invandringen till under /94 var 83 800 personer. Häri ingår alla folkbokförda invandrare, däremot inte asylsökande vars ärende ännu inte är avgjort. av de registrerade invandrarna var svenska eller nordiska medborgare. Resterande var följaktligen medborgare i andra länder än i de nordiska länderna. Jämfört med föregående budgetår har invandringen fördubblats. Detta beror framförallt på att många av dem på flykt från kriget i som kom till under föregående budgetår nu har fått uppehållstillstånd och kommer in i statistiken som invandrare. Beroende på den ofta långa handläggningstiden från ansökan om asyl till slutligt beslut, kan en person redan ha varit i , innan invandringen registreras. Invandringen av utomnordiska medborgare är reglerad. De som har fått permanent uppehållstillstånd i faller främst under kategorierna flyktingar, personer med flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga till här bosatta personer (anknytningar). Beträffande de s.k. anknytningsfallen gäller det dels återförening av tidigare splittrade familjer, dels nybildning av familjer. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har uppgått till endast ett par hundra personer . Den registrerade utvandringen från var under budgetåret 31 300 personer, vilket är en ökning med jämfört med föregående budgetår. Tre av fyra av de utvandrande var svenska eller nordiska medborgare. In- och utvandring av utländska medborgare Av uppställningen över in- och utvandring av utländska medborgare framgår förändringarna mellan olika kalenderår . första kalenderår har invandringen från de nordiska länderna minskat. Detta gäller framförallt invandringen från . Återvandringen från till de nordiska länderna har minskat. Speciellt markant har minskningen varit bland återvändande finländare. Invandringen av utomnordiska medborgare har ökat , framförallt beroende på att många på flykt undan kriget i f.d. har fått uppehållstillstånd i . Utvandringen av utomnordiska medborgare har ökat kraftigt. Många av dem som utvandrat kommer från . har ca 38 400 utländska medborgare invandrat till . Jämfört med är detta mer än en fördubbling. Ökningen i absoluta tal har varit modest för nordiska medborgare, medan den varit 20 000 personer för utomnordiska medborgare. Dessa senare är till största delen från . De kom till som asylsökare och början av 1993. Efter regeringens beslut i ett praxisärende har senare de flesta fått uppehållstillstånd i . När de fått sina uppehållstillstånd lämnar de kategorien "asylsökande" i statistiken och blir i stället "invandrare". Många har följaktligen redan varit kanske i innan de enligt den officiella statistiken invandrat. Utvandringen av utländska medborgare har i jämförelse med ökat något och uppgår till ca 7 600. En del utflyttare kommer inte in i statistiken direkt, varför antalet utflyttare förmodligen är större än vad som framgår av den preliminära statistiken. In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1994 (tusental) År Invandring Utvandring Invandringsöverskott Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga Totalt Nor- Övriga diska diska diska 1984 26,0 8,4 17,6 14,6 10,0 4,6 11,4 -1,6 13,0 1985 27,9 8,4 19,5 14,0 9,2 4,9 13,9 -0,8 14,7 1986 34,0 8,9 25,2 15,4 8,7 6,6 18,6 0,2 18,6 1987 37,1 8,9 28,1 11,6 8,1 3,5 25,5 0,8 24,7 1988 44,5 11,5 33,0 11,8 8,3 3,5 32,6 3,2 28,4 1989 58,8 18,9 40,0 13,1 9,7 3,4 45,7 9,2 36,5 1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2 3,4 33,8 1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9 -3,8 32,7 1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7 -3,7 23,4 1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1 -2,3 42,4 1994-06 38,4 2,7 35,7 7,6 3,3 4,3 30,8 -0,6 31,4 Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa Under /94 sökte ca 17 800 personer asyl, en minskning med nästan 63 000 jämfört med föregående budgetår. De stora skillnaderna mellan perioderna är så gott som uteslutande att hänföra till situationen i f.d. . Under budgetåret kom av de asylsökande från f.d. och /93 . Av dem kom cirka hälften från . konflikten i det f.d. bröt ut har personer därifrån dominerat i hela den process som en ansökan om asyl utgör. I ett perspektiv framgår hur stora de månatliga variationerna av asylsökare har varit. Detta beror så väl på förhållanden i omvärlden som på de politiska beslut i som kan påverka strömmen av asylsökande. Inströmningen av asylsökande ökade kraftigt och kulminerade då närmare 45 000 asylsökande kom. En majoritet av de asylsökande kom från kosovoprovinsen i . motsatte sig inte längre UNHCR att länder skickade tillbaka personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo. hade flykting- kommissarien vädjat om att dessa personer åtminstone skulle ges tillfälligt skydd. Denna vädjan hade besvarat genom att ett s.k. verkställighets- stopp infördes för bl.a. medborgare i . UNHCR:s förändrade bedömning föranledde ett upphävande av verkställighetsstoppet .