prop · GI0397 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:97 Ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner Regeringen överlämnar denna proposition till . har ansökt om medlemskap i unionen. Skulle bli medlem av EU kommer EG:s rättsakter att bli gällande i . EG-förordningar är direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Detta innebär bl.a. att de förordningar om ekonomiska sanktioner som är i kraft vid en eventuell svensk anslutning blir direkt tillämpliga i . Förordningarna innehåller uppmaningar till medlemsstaterna att förse dem med nationella påföljder. I propositionen föreslås att ansvarsbestämmelserna m.m. i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner görs tillämpliga på EG:s förordningar om ekonomiska sanktioner. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Lagtext.................................. 3 3 Ärendet och dess beredning............... 6 4 EG-rätten - en översikt................. 7 5 Sanktionsinstrumentet inom EU............ 8 6 FN:s säkerhetsråds beslut om sanktioner och EG:s sanktioner...................... 9 7 och EG:s sanktioner.............. 13 8 Ansvarsbestämmelser m.m. till EG:s förordningar om sanktioner............... 15 9 Befogenhet för att använda tvångsmedel m.m. i fråga om brott mot bestämmelserna i förordningar om sanktioner............................... 18 10 Författningskommentar.................... 20 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......................... 28 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Vidare föreslår regeringen att mot bakgrund av ärendets brådskande natur beslutar att förkorta motionstiden . Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner dels att 11-14 och 16 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 17 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 §[1] Den som bryter mot Den som bryter mot förbud som har meddelats förbud som har meddelats med stöd av 3 - 8 §§ med stöd av 3 - 8 §§ döms, döm, om gärningen skett om gärningen skett uppsåtligen, till böter uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst eller fängelse i högst två eller, eller, om brottet är är grovt, till fängelse grovt, till fängelse i i högst . Har gärningen skett av grov gärningen skett av grov oaktsamhet, döms till oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i böter eller fängelse . ringa fall skall inte dömas till ansvar. Det som sägs i första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av sådana beslut eller För anstiftan av eller rekommendationer som medhjälp till gärning avses i 1 § första som avses i första stycket. stycket döms inte till Till ansvar enligt ansvar. denna paragraf skall inte dömas i ringa fall. Till ansvar skall inte I den mån det påkallas heller dömas för anstiftan med anledning av beslut av eller medhjälp till eller rekommendation gärningar som avses i som avses i 1 § första denna paragraf. stycket eller samarbete Regeringen kan som avses i 1 § andra förordna att en svensk stycket kan regeringen medborgare som utomlands förordna att en svensk har begått brott som medborgare, som utom avses i denna paragraf riket har begått brott skall dömas efter denna som avses i denna lag och vid svensk paragraf, skall dömas domstol, om det föranleds efter denna lag och vid av ett beslut eller en svensk domstol, även om rekommendation enligt 1 § 2 kap. 2 eller 3 § första stycket eller av inte är samarbete enligt 1 § tillämplig och utan andra stycket. Detta hinder av 2 kap. 5 a § gäller även om 2 kap. 2 första och andra eller 3 § styckena nämnda balk. inte är tillämplig och trots 2 kap. 5 a § första och andra styckena den balken. Utbyte av brott enligt Utbyte av brott enligt denna lag skall 11 § skall förklaras förklaras förverkat, om förverkat, om det inte är det ej är uppenbart uppenbart obilligt. Egendom som använts så- Egendom som använts såsom som hjälpmedel vid brott hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller enligt 11 § eller som som frambragts genom frambragts genom sådant sådant brott kan brott kan förklaras förklaras förverkad, om förverkad, om det är det är påkallat till påkallat till förebyggande förebyggande av brott av brott eller eljest eller eljest särskilda särskilda skäl föreligger. Det- Detsamma gäller egendom samma gäller egendom med vilken tagits med vilken tagits befattning som utgör befattning som utgör brott enligt 11 §. brott enligt denna lag. I stället för egendomen I stället för egen- kan dess värde förklaras domen kan dess värde förverkat. 14 §[2] Åtal för brott enligt Åtal för brott enligt 11 § denna lag får väckas får väckas endast efter endast efter förordnande förordnande av regeringen av regeringen eller den eller den regeringen regeringen bemyndigar. 16 §[3] Har regeringen meddelat Har regeringen meddelat förbud som avses i 3 § förbud som avses i 3 § eller 5 § 2 eller 5, eller 5 § 2 eller 5, gäller 13 - 19 §§ lagen gäller 13 - 19 §§ lagen (1960:418) om straff för (1960:418) om straff för varusmuggling i fråga om varusmuggling i fråga om brott mot sådant förbud. brott mot sådant förbud. Detsamma gäller vid brott mot motsvarande förbud i sådana av Europeiska gemenskapen beslutade förordningar som avses i 11 § andra stycket. Regeringen skall i ge till känna, vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen med anledning av sådana beslut eller rekommendationer som avses i 1 § första stycket och beträffande vilka straffansvar därför gäller i landet direkt enligt 11 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . **Fotnot** [1] Senaste lydelse 1992:1257. [2] Senaste lydelse 1979:515. [3] Senaste lydelse 1989:51. 3 Ärendet och dess beredning Enligt () stadga (prop. 1946:196) kan under vissa förhållanden anta resolutioner om sanktioner av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana resolutioner kan ges i form av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som är medlem i FN är enligt FN:s stadga skyldig att godta och verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till medlemsstaterna utan beslutets bindande kraft. För att ge regeringen möjlighet att snabbt vidta åtgärder i den mån sådana påkallas med anledning av ett beslut eller en rekommendation som har meddelats av antogs lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Lagen är en s.k. fullmaktslag som formellt är i kraft men som i huvudsak endast kan tillämpas för att fullfölja säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Genom en lagändring som trädde i kraft kan lagen också tillämpas om samarbetet med Europeiska gemenskaperna (EG) eller inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) för att främja internationell fred och säkerhet påkallar det och om det är ett svenskt intresse att åtgärder införs utan dröjsmål. har ansökt om medlemskap i unionen (EU). Om svenska folket ger sitt ja till medlemskap och ratifikationsproceduren avslutas , kan inträda som medlem . Vid ett svenskt medlemskap i kommer delar av den svenska sanktionslagstiftningen inte längre att kunna tillämpas. Ekonomiska sanktioner kommer till stor del att regleras genom EG-rättsakter, närmare bestämt förordningar, vilka är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Motsvarande svenska nationella bestämmelser får då inte tillämpas och bör därför upphävas. I vissa delar krävs dock även fortsättningsvis nationella bestämmelser, exempelvis på områden där gemenskapen saknar kompetens. Detta gäller t.ex. för ansvarsbestämmelser. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att se över lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (UD 1993:144). tillsattes ordförande, experter, sakkunniga och sekreterare i utredningen, som antog namnet . I uppdraget ingår förutom en allmän översyn av lagen också att beakta vilka konsekvenser ett svenskt medlemskap i kan medföra för den tekniska utformningen av det svenska regelverket, samt att därvid bl.a. föreslå de ändringar som påkallas av detta. Utredningen har ännu inte avslutat sitt arbete. I avbidan på utredningens betänkande måste emellertid frågan om kompletterande ansvarsbestämmelser till EG:s rättsakter tas upp särskilt. Ett svenskt medlemskap i kräver, som anförts ovan, att bestämmelser om påföljder till de ifrågavarande förordningarna finns vid dagen för anslutningen. Propositionen innehåller förslag om detta. Beredningsarbetet inom har skett i nära samarbete med utredningen. Synpunkter har inhämtats från Riksåklagaren, samt från och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. Regeringen har i propositionen inte ansett sig kunna följa Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 8. 4 EG-rätten - en översikt Den europeiska unionen är grundad på folkrättsliga fördrag mellan suveräna stater. De grundläggande fördragen utgörs av , Parisfördraget, Euratomfördraget och med tillhörande protokoll och bilagor. Till de grundläggande fördragen hör också de fördrag och beslut som innehåller tillägg till eller ändringar i de tre ursprungliga fördragen. innehåller till övervägande del sådana ändringar och tillägg. Reglerna i fördragen brukar betecknas primärrätt. De grundläggande fördragen upprättar gemenskapens institutioner och tilldelar institutionerna deras befogenheter eller kompetenser. EU:s institutioner är , rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Andra viktiga organ är Ekonomiska och sociala kommittén och . Allmänna politiska riktlinjer för unionens utveckling fastställs av . De rättsakter som institutionerna utfärdar med stöd av bemyndigandena i fördragen brukar betecknas sekundärrätt. För att fullgöra sina uppgifter skall och rådet gemensamt, rådet eller kommissionen i enlighet med fördragets bestämmelser utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer och yttranden (artikel 189 i ). En förordning har allmän giltighet, är i alla delar bindande och är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar skall i sin gemenskapsrättsliga form tillämpas av enskilda och av medlemsstaternas domstolar och förvaltningsmyndigheter. Direktiv är bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Ett beslut är bindande i alla delar för dem som det är riktat till. Till skillnad från förordningar, direktiv och beslut är rekommendationer och yttranden inte bindande. Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Förutom de där nämnda typerna av rättsakter finns andra åtgärder som måste företas i annan form, vilket framgår på andra håll i de grundläggande fördragen. Gemenskapsrätten har företräde framför nationell lag. Detta medför att det inte är möjligt för en medlemsstat att åsidosätta gemenskapsrätten genom att lagstifta internt på ett område som regleras av gemenskapsrätten eller att annars sätta denna ur spel genom nationella åtgärder. Icke desto mindre kan det vara nödvändigt att fastställa utfyllande regler nationellt. Som exempel härpå kan nämnas bestämmelser om påföljder för överträdelse av förordningar om ekonomiska sanktioner. 5 Sanktionsinstrumentet inom EU För att FN:s säkerhetsråds resolutioner om sanktioner skall bli tillämpliga i de stater som är medlemmar i krävs åtgärder på gemenskapsnivå i form av en förordning eller att nationella åtgärder vidtas. Vilken lösning som väljs är främst beroende på om EG har normgivningskompetens på området. Även andra faktorer kan ha betydelse. Inom EG:s kompetensområde blir enligt principen om förordningars direkta tillämplighet sanktioner beslutade av FN en del av den nationella rätten så snart EG utfärdat en förordning i ämnet som trätt i kraft. Under EG-staternas politiska samarbete (EPS) betraktades införandet av handelssanktioner som ett utrikespolitiskt beslut, varför enhälligt beslut krävdes. De åtgärder man enats om fick därefter beslutas i formell ordning inom EG eller i de enskilda länderna, allt efter kompetens. Beslut som fattats av gällande ekonomiska sanktioner har på de områden som ligger inom EG:s kompetens genomförts genom förordningar. Artikel 113.1 i har fram utgjort den rättsliga grunden för beslutade rådsförordningar om ekonomiska sanktioner. Den har följande lydelse: "Den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumping och subventioner." För uppfyllandet av sanktionerna i den del de har avsett förbud mot tillgodoseende av rättsliga anspråk från en blockerad stats sida har dock artikel 235 i åberopats. I och med förändrades förfarandet. I fördraget kom medlemsstaterna överens om att fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP, EU-samarbetets andra pelare. Artikel J i avdelning V i fördraget behandlar utförligt samarbetets syften, omfattning och beslutsformer. Fördraget skiljer principiellt på två olika slags beslut inom området för GUSP. Det ena slaget, enligt artikel J.2, innebär att medlemsstaterna fastställer en gemensam ståndpunkt (common position), vilken därefter skall vara vägledande för varje lands nationella politik och dess uppträdande inom internationella organisationer och på internationella konferenser. Sådant beslut fattas av ministerrådet och alltid med enhällighet. Det andra slaget av beslut, enligt artikel J.3, avser s.k. gemensamma aktioner (joint action). Rådet skall på grundval av allmänna riktlinjer från besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam aktion. Även ett sådant beslut måste vara enhälligt. Rådet kan dock med enhälligt beslut avgöra vilka frågor under den gemensamma aktionens förlopp som kan avgöras med kvalificerad majoritet. I beslutet skall anges bl.a. aktionens exakta omfattning, mål, tidsram, medel och förfaranden. Till skillnad från EPS, vars resultat formellt endast var vägledande är GUSP bindande för medlemsstaterna. Sanktionsbeslut är också under utrikespolitiska beslut. Gemensamma aktioner är, när de väl beslutats, förpliktande och gemensamma ståndpunkter lägger fast ramen för medlemsstaternas agerande på berört område. Genom infördes artikel 228a som reglerar hur ett beslut om ekonomiska sanktioner inom utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet skall omvandlas till åtgärder under EU:s s.k. första pelare: "Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen." Artikeln utgör i stort en kodifiering av gällande praxis. Den förutsätter således att en gemensam ståndpunkt eller aktion om sanktioner enligt artikel J.2 eller J.3 antagits. Genom har också införts en artikel , vilken (punkt 1) medger rätt för rådet att i vissa fall av internationella sanktioner besluta om inskränkningar i förbuden mot restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Den situation som avses är, då beslut om inskränkningar av de ekonomiska relationerna med ett eller flera tredje länder tas enligt bestämmelserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Även åtgärder enligt artikel första punkten förutsätter att en gemensam ståndpunkt eller aktion om sanktioner enligt artikel J.2 eller J.3 antagits. 6 FN:s säkerhetsråds beslut om sanktioner och EG:s sanktioner har på grund av sanktioner beslutade eller rekommenderade av (FN-sanktioner) förordnat om sanktionslagens tillämpning mot , , "" (), , såvitt avser UNITA och såvitt avser områden under bosnisk-serbiska styrkors kontroll. Gemenskapen har infört ekonomiska sanktioner mot samma länder och områden. antog resolution nr 661 (1990) om sanktioner mot och . Sanktionerna omfattade förbud mot införsel till och utförsel från och av varor jämte förbud att främja sådan handel samt ett förbud att utföra betalningar till dessa länder. Genom resolution nr 670 (1990) infördes ett flygembargo mot och . Dessa resolutioner föranledde gemenskapen att införa sanktioner genom rådets förordning (EEG) nr 2340/90 av och förordning (EEG) nr 3155/90 av . Den rättsliga grunden för införandet av sanktionerna angavs vara artikel 113 i . Genom förordningarna infördes sanktioner som täckte FN:s sanktioner utom vad avsåg betalningsförbudet, vilket följaktligen fick regleras av medlemsstaterna på det nationella planet. Därtill infördes förbud mot tillhandahållande av icke-finansiella tjänster med vissa undantag. Däremot fanns inga bestämmelser om påföljder för överträdelser av förbuden. befrielse innebar att landet undantogs från sanktionerna . FN:s säkerhetsråds resolution 687 (1991) innebar vissa lättnader avseende varor för humanitärt bruk samt ett förbud att tillgodose irakiska rättsanspråk. Resolutionen genomfördes på grundval av artiklarna 113 och 235 i genom rådets förordning (EEG) nr 1194/91 av och förordning (EEG) nr 3541/92 av . Enligt artikel 5 i den senare förordningen skall varje enskild medlemsstat inom gemenskapen bestämma de påföljder som skall införas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. antog resolution nr 748 (1992) om sanktioner mot . Däri beslutades bl.a. om flygembargo mot och förbud mot handel med flygplan eller flygplansdelar samt med vapen. Resolutionen inrymde också förbud mot tillhandahållande av tjänster i samband med dessa förbjudna åtgärder. Genom rådets förordning (EEG) nr 945/92 av infördes med åberopande av artikel 113 i motsvarande sanktioner inom gemenskapen utom de delar som avsåg bl.a. vapenembargot. Det senare är överlämnat till de enskilda medlemsländernas nationella åtgärder. antog resolution nr 883 (1993) om utvidgade sanktioner mot . Därigenom beslutades bl.a. om frysning av libyska tillgångar. Vidare utvidgades handelsembargot till att omfatta utrustning till oljeindustrin, utrustning för flygfält och tjänster i samband därmed, samt tjänster i form av bistånd och träning av libysk luftfartspersonal. Slutligen infördes också förbud mot att tillgodose libyska rättsanspråk. Införlivandet av denna resolution skedde genom rådets förordning (EEG) nr 3274/93 av , varigenom förordning (EEG) nr 945/92 upphävdes, och förordning (EEG) nr 3275/93 av . Därigenom infördes med åberopande av artikel 228a alla beslutade åtgärder utom frysning av tillgångar vilket överlämnades till de enskilda medlemsländerna att vidta nationella åtgärder om. Vidare uppmanades medlemsstaterna genom artiklarna 7 respektive 5 att bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningarna. "" () antog resolution nr 713 (1991) om införande av ett allmänt och fullständigt vapenembargo mot . antog resolution nr 757 (1992) om sanktioner mot "" () (här kallad ). Därigenom infördes ett allmänt handelsembargo samt förbud mot betalningar och luftfart. Resolutionen innebar därtill ett förbud mot tillhandahållande av tjänster för förbjudna åtgärder. Vidare infördes förbud mot att tillgodose rättsliga anspråk från . Resolutionen införlivades i gemenskapen genom rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av . Med åberopande av artikel 113 i infördes i enlighet med resolutionen ett allmänt handelsembargo med åtföljande förbud mot tillhandahållande av icke-finansiella tjänster. Därjämte infördes förbud mot luftfart. Resolutionens förbud såvitt avsåg vapenembargo, förbud mot betalningar och förbud mot tillgodoseende av rättsliga anspråk överlämnades åt de enskilda medlemsländerna att besluta åtgärder om. Resolution nr 760 (1992) om undantag för varor avsedda för väsentliga humanitära ändamål medförde att samma undantag infördes inom gemenskapen och en skärpning av tillämpningen av sanktionerna mot genom resolution nr 787 (1992) medförde motsvarande skärpningar i gemenskapens förordning. antog resolution nr 820 (1993) om utvidgade sanktioner mot . Därigenom infördes en rad åtgärder: förbud mot sjöfart, transiteringsförbud genom liksom genom områden i under bosnisk-serbiska styrkors kontroll och genom FN:s skyddade områden i , frysning av serbisk-montenegriska tillgångar samt förbud mot tillhandahållande av finansiella och icke-finansiella tjänster. Dessutom beslutades bestämmelser om beslag och förverkande. Genom rådets förordning (EEG) nr 990/93 av , varigenom förordning (EEG) nr 1432/92 upphävdes, införlivades med åberopande av artikel 113 alla dessa åtgärder, utom finansiella tjänster och frysning av tillgångar, vilket överlämnades åt medlemsstaterna att vidta åtgärder om. Enligt artiklarna 8 och 9 skall medlemsstaternas behöriga myndigheter besluta om beslag och kvarhållande och enligt artikel 10 skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Vidare föreskrivs att fordon m.m. får förverkas. Genom rådets förordning (EG) nr 1733/94 av , slutligen, har bestämmelser införts om förbud mot att tillgodose rättsliga anspråk från någon i . Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. antog resolution nr 841 (1993) om sanktioner mot . Sanktionerna omfattade handel med , petroleumprodukter och krigsmateriel samt frysning av haitiska tillgångar. Sanktioner infördes i gemenskapen genom rådets förordning (EEG) nr 1608/93 av . Med åberopande av artikel 113 i infördes förbud mot handel med och petroleumprodukter. Vad gäller krigsmateriel och frysning av haitiska tillgångar överlämnades detta åt medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder om. Enligt artikel 5 i förordningen skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. antog resolution nr 917 (1994) om utvidgade sanktioner mot . Åtgärderna utvidgades till att omfatta förbud mot all handel med varor, förbud mot all luft- och sjöfart samt förbud mot att tillgodose haitiska rättsanspråk. Införlivandet av resolutionen i gemenskapen skedde genom rådets förordning (EG) nr 1263/94 av , varvid även förordning (EG) nr 1608/93 upphävdes. Med åberopande av artikel 228a infördes sanktioner på varuområdet och förbud mot luft- och sjöfart. Enligt artikel 5 i förordningen skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att införliva förordningen inklusive bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Genom rådets förordning (EG) nr 1264/94 av infördes, med åberopande av artiklarna och 228a, förbud mot tillgodoseende av haitiska rättsanspråk. Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna bestämma de påföljder som skall tillämpas för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Beträffande frysning av haitiska tillgångar avgav rådet en rekommendation på grundval av artikel , rådets rekommendation 94/313/EG av . beslutade att under vissa förutsättningar upphäva handelsembargot mot . Dessa förutsättningar har uppfyllts och sanktionerna har därför upphävts med verkan från . Detta har medfört att handelsembargot även hävts inom gemenskapen. Dock kvarstår förbudet att tillgodose haitiska rättsanspråk. antog resolution nr 864 (1993) om sanktioner mot UNITA i .