prop · GI03101 · 1995-01-01 00:00:00 — Däremot bör naturligtvis anläggningars deltagande påverka innehållet i myndigheternas arbete genom att det underlättar och förenklar tillsynsarbetet. Detta bör också medföra att myndigheternas tillsynsavgift kraftigt reduceras för företag, med anläggningar anslutna till EMAS. , CF: () anser att registreringen av anläggningar, inte bör vara en myndighetsfråga, vilket också promemorian föreslår. Ett organ sammansatt av olika intressenter bör bildas. Kansliresurser till detta organ måste ordnas på sådant sätt att det inte finns risk att ett enskilt särintresse tillåts dominera. Angående val av ledamöter till organet kan CF genom sitt kontaktnät också lämna förslag. : instämmer i de bedömningar som gjorts beträffande myndighetsutövning. Statskontoret: Departementspromemorians kommentarer är här mycket kortfattade och formella. Vi vill framhålla att ett införande av denna typ av system skapar förutsättningar för effektivisering av tillsynen: - Myndigheterna kan utveckla en systemtillsyn genom anpassning till den avancerade egenkontroll som ligger inbakad i tillämpningen av miljöstyrnings- och miljörevisionsordningen. - Tillsynsmyndigheternas insatser prioriteras i praktiken mellan olika tillsynsobjekt på grund av knappa resurser. I och med att godkänd registrering är en indikation på att flertalet relevanta miljöfrågor är under god kontroll, fås med EMAS en bättre grund för prioriteringarna. - Kraven på form och innehåll i de miljörapporter som utövare av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet har att lämna tillsyns- myndigheterna bör ses över. Godkänd registrering borde leda till att blott vissa kompletterande uppgifter skulle behöva tillställas tillsynsmyndigheten. - Den årliga tillsynsavgift en borde sättas ned eftersom den i princip bygger på myndigheternas självkostnader. Detta skulle även bidra till incitamenten för företagen att ansluta sig till EMAS. - Så som EMAS enligt artikel 12 kan bygga på standarder, bör även tillsynen kunna stödja sig på EMAS. I både ett företagsekonomiskt och ett samällsekonomiskt perspektiv vore det ett slöseri att fullt ut bygga ut intern miljörevision, certifiering enligt standard, ackrediterad kontroll och registrering, samt myndighetstillsyn. I stället bör för en viss miljöfarlig verksamhet, i möjligaste mån, det ena bygga på det andra. Att följa upp, utvärdera och ta initiativ till utveckling av detta samspel mellan företagens miljöarbete och tillsynsmyndigheternas verksamhet bör vara en viktig uppgift för den centrala miljömyndigheten . , RRV: () har tidigare, bl.a. i remissyttrande över Statens naturvårdsverks aktionsprogram Miljö 93, välkomnat en ökad användning av miljörevisioner. RRV har inga grundläggande invändningar mot promemorians förslag till implementering av EG.s förordning om ett system för miljöstyrning och -revision. RRV vill dock peka på några problem och hinder i samband med miljötillsyn hos företag, som borde uppmärksammas vid genomfö- randet av förslagen eller i det fortsatta utredningsarbetet. - - - Forsk- ningsrapporten inom svensk tillverkningsindustri togs fram 1992 inom Avdelningen för Industriell Miljöekonomi vid i samarbete med . Drygt 300 företags miljöarbete undersöktes. Ca 2/3 av dessa företag (mestadels små och medelstora) endera saknade helt eget miljöarbete eller motarbetade det genom bl.a. överklaganden. De största företagen med mer än 1 000 anställda bedrev ett utvecklat miljöarbete med förebyggande insatser. I av företagen med fler än 500 anställda har en intern miljörevision utförts. Dessa företag är dock till antalet av tillverkningsindu- strin. Slutsatserna från rapporten är att det finns ett stort behov av tillsyn över miljöskyddslagens (ML:s) efterlevnad, eftersom avvikelser från lagstiftning eller givna villkor förekommer hos flertalet företag. Man konstaterar också att småföretagare inte känner till sina skyldigheter enligt ML, eller när det gäller miljöfarligt avfall. De känner inte heller till vilka tillsynsmyndigheterna är, eller innebörden i ML:s begrepp "råd" eller "föreläggande" . Enligt en undersökning från IVA (Miljöanpassad produktutveckling - en kartläggning av svensk industri, 394) minskar dock myndigheternas pådrivande roll successivt till förmån för marknadens ökade miljökrav. Det är de stora företagen som genom miljökrav på underleverantörer drar med sig de små och mellanstora, menar IVA. Enligt rapporten tillämpar av företagen någon form av intern miljörevision och sammantaget planerar att göra det. RRV menar att dessa förhållanden innebär en rad problem i tillämpningen av systemet för andra företag än de mycket stora. EMAS bygger på ett frivilligt deltagande från företagens sida. Det kan ifrågasättas om anslutningsgraden bland mindre företag skulle komma att bli särskilt hög. En konsekvens av detta är enligt RRV:s mening att behovet av traditionell tillsyn kvarstår i hög grad. - - - Enligt RRV:s mening bör ett samlat miljöarbete innebära att även industriellt framställda produkter blir föremål för miljömässiga bedömningar. Enligt SNV:s nuvarande policy på området bör miljöpåverkan från produktens hela livscykel beaktas i revisionsarbetet. En utökad frivillig egenkontroll av företagens anläggningar skulle kunna leda till ett visst minskat behov av insatser från tillsynsmyndigheternas sida. Enligt RRV:s mening bör i så fall en omprioritering ske mot en ökad betoning av miljöbedömningar av produkter från tillsynsmyndigheternas sida. Livscykelanalyser är en möjlig metod att göra en total miljöbedömning av produkter. - - - RRV har i en granskning av den statliga tillsynen inom livsmedels- och miljöområdena (Företags egenkontroll och myndigheters tillsyn, F 1993:7) konstaterat åtskilliga brister. Dessa är bl.a. att många företag inte har intresse att genomföra egenkontroll, avsaknaden av godkända kontrollprogram samt otakt i utvecklingen mellan myndigheternas övervakningsmetoder och egenkontrollens ökade användning och betydelse. Enligt EMAS-promemorian ersätter det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevi- sionsarbetet inte tillsynsmyndigheternas arbete. Att ett företags anläggningar är registrerade enligt förordningen har ingen rättsverkan, och ska i princip inte heller ha någon betydelse för tillsynsverksamheten. Däremot ska registreringsorganet avslå en registreringsansökan eller tills vidare dra in registreringen om man från tillsynsmyndighet får veta att miljölagstiftningen åsidosatts. Enligt RRV finns risken att företag med registrerade anläggningar bortprioriteras i tillsynsarbetet. Gränsdragningsproblem kan också uppkomma mellan extern revision och miljömyndigheternas tillsyn. RRV konstaterar också att vissa företag kommer att få erlägga dubbla avgifter: till EMASsystemet och för sedvanlig tillsyn. Eftersom externa revisorer och ackrediterade miljökontrollanter inte får sprida information utan företagsledningens tillstånd innebär arbetet inom det frivilliga systemet inte nödvändigtvis någon minskning av tillsynsmyndigheternas arbete med informationsinsamling. RRV anser också att metodutveckling bör främjas i tillsynsarbetet, t.ex. koncernvis tillsyn, att former för kommunikation mellan tillsynsmyndigheter och registreringsorganet bör utvecklas och att en ny avgiftspolicy bör skapas som bl.a. innebär att rådgivning bör finansieras direkt av företagen. Former för kommunikation mellan tillsynsmyndigheter och registreringsorganet bör utvecklas. Dock bör enligt RRV:s mening (som också framgår av vårt tidigare remissvar över SNV:s promemoria om policy för miljörevision) miljörevisioner inte regelmässigt överlämnas till tillsynsmyndigheterna från företagen. Det finns redan ett krav på att företagen ska lämna in miljörapporter till tillsynsmyndigheterna. kommun: I utredningen diskuteras rollfördelning mellan till- synsmyndigheter och frivilligt miljöstyrnings- och miljörevisionsarbete. Det är viktigt att dessa roller ej blandas samman. Därför bör tydligt anges att miljöstyrning och miljörevislon inte tar över miljötillsynsmyndigheternas arbete. : Det är viktigt att framhålla att företagens frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbete inte ersätter tillsynsmyndigheternas arbete. Företagens arbete utgör snarare en komplettering och förenkling av myndigheternas arbete. - - - Svenska kommuner kan bli "vinnare" genom att företagen i den egna kommunen tar ett mer aktivt ansvar för det strategiska miljöarbetet, vilket därmed leder till mer slutna och säkrare processerr (ren teknologi) och miljövänligare produktion - alltifrån råvaror till produkter och avfall. Detta innebär mindre miljöpåverkan i kommunen. Kommunens tillsynsmyndigheter får ett förändrat och förenklat arbetssätt gentemot de företag som anslutit sig till EMAS och vilka därmed tar ett större ansvar för miljöarbetet. Tillsynen kan därmed effektiviseras genom att systemtillsyn införs, vilket förändrar inriktningen av det kommunala tillsynsarbetet. Behörigt organ för registrering av anläggningar : Även om systemet är frivilligt torde de flesta företag komma att känna ett "goodwill"-tryck att genomgå miljörevision och bli registrerade. I förslaget preciseras hur miljökontrollanter och miljörevisorer skall tillsättas. Detta finns angivet i EG-förordningen. Däremot preciserar förordningen inte lika klart enligt vilka kriterier kontrollen skall ske. Eftersom det gäller att kontrollera att företagen följer miljölagstiftningen i respektive land, kommer kriterierna att variera mellan olika länder. Systemet kan därför innebära att en godkännanderegistrering får olika innehåll i olika länder. Ett godkännande i ett land med sträng miljölagstiftning kräver således mer av företaget än om anläggningen skulle legat i ett land med lägre miljökrav. Detta understryker behovet av en internationell samordning av miljöreglerna och därmed möjlighet att fastställa enhetliga kriterier för vad ett miljögodkännande innebär. Det är kollegiets uppfattning att man från svensk sida bör verka för detta, för att svenska företags konkurrensmöjligheter inte skall försvåras. Statskontoret: Förslaget till behörigt organ för registrering tillstyrkes. Se dock våra synpunkter - - - beträffande lämpligheten att organet ges vissa ytterligare uppgifter. : Det är förvånande att departementspromemorian synes "skjuta över målet" genom att lyfta upp frågan om vilket organ som skall vara behörigt att registrera godkända anläggningar till den mest centrala. Utan omfattande informations-, utbildnings- och rådgivningsinsatser, riktad mot allmänhet och näringsliv generellt och mot små och medelstora företag i synnerhet, torde organets arbetsuppgifter bli synnerligen begränsade. - - - Genom att, som det antyds i promemorian, knyta sekretariatet för det behöriga registreringsorganet till riskerar systemet att förlora i trovärdighet redan för början. - - - Bortsett från att det är svårt att se vilken part eller intressent som t.ex. en person "med erfarenhet från" t.ex. representerar, kan det konstateras att med den föreslagna konstruktionen valt en helt annan väg än flertalet EU- och EFTA-länder. Det motiv som i promemorian anges för den avvikande hållningen är att registreringsorganet, med hänvisning till förordningen, skall vara sammansatt så att dess oberoende och opartiskhet garanteras. I många länder menar man att den nationella miljömyndigheten, som i sin myndighetsutövning har till uppgift att opartiskt tillvarata både allmänhetens, företagens och olika organisationers intressen inom miljöområdet, uppfyller det nämnda villkoret. Man har därför valt att utse miljömyndigheten till behörigt organ och där placerat ett mindre sekretariat för att ombesörja registreringen av godkända anläggningar. Mot att etablera ett helt nytt organ för att registrera godkända anläggningar talar också att detta arbete åtminstone inledningsvis inte kommer att vara särskilt omfattande. Organet utför i övrigt inget arbete i systemet. Det egentliga godkännandet av en anläggning utfärdas av den ackrediterade miljökontrollanten efter en extern revision mot förordningens regler. Organet kan visserligen avslå en registreringsansökan eller dra in en befintlig registrering, om man finner att anläggningen inte uppfyller villkoren eller om man av den behöriga tillsynsmyndigheten får veta att tillämpliga delar av miljölagstiftningen åsidosatts. Förordningen ger emellertid inga mandat till registreringsorganet att utföra någon egen granskning för att tillförsäkra sig om att en anläggning uppfyller villkoren, vid sidan om de granskningar som görs av extern miljörevisor, tillsynsmyndigheter och eventuellt andra. Sålunda är registreringsorganets operativa funktion i systemet i praktiken begränsad till registrering och viss registerhantering. Det är svårt att se vikten av att detta arbete leds av ett brett partssammansatt råd. Några fler arbetsuppgifter skulle registreringsorganet kunna tänkas få, om det slogs samman med motsvarande behörighetsorgan för det europeiska, och eventuellt även det nordiska, miljömärkningssystemet. En lösning av detta slag är också vad flera medlemsländer valt. I en utvärdering av det Nordiska miljömärkningssystemet som utförs vid Avdelningen för industriell miljöekonomi rekommenderas det vidare att en stiftelseform bör övervägas för den svenska miljömärkningsorganisationen. En sådan stiftelse torde också kunna beskrivas som "ett privaträttsligt partssammansatt organ", vilket föreslås i EMAS-promemorian. Det skall inte uteslutas att vissa synergieffekter och andra fördelar skulle kunna uppnås genom en ökad organisatorisk och administrativ integrering mellan de olika miljömärkningssystemen och EMAS-systemet. En sådan integrering vore i alla händelser till fördel om det blir så, vilket många förespråkar, att det i kriterierna för miljömärkning av produkter obligatoriskt skulle ingå att produktionen är godkänd i enlighet med EMAS-förordningen. Det anges i förordningens artikel 18 att det behöriga registreringsorganet skall "ha förfaranden för att beakta synspunkter från intresserade parter". Härmed inte sagt att alla intresserade parter nödvändigtvis behöver ingå i organet. Olika intressen måste rimligen gå att beakta utan att en stor organisatorisk överbyggnad formellt etableras härför. Det synes också svårt att i en sådan överbyggnad kunna tillvarata alla intressenters synpunkter, utan att den får en alltför ohanterlig storlek. I det föreliggande förslaget saknas t.ex. representanter för de oberoende miljöorganisationerna. En liten antydan om att dessa "bör" vara representerade finns dock. En alternativ ordning för att tillförsäkra alla intressenter möjlighet till insyn och till att aktivt kunna bidra med synpunkter som kan förstärka systemets genomslag och trovärdighet vore att tillsätta en löst sammansatt referensgrupp utan beslutandemandat. Denna grupp skulle då inte bara vara ett forum för insyn, diskussion och erfarenhetsutbyte vad gäller det behöriga registreringsorganet, utan även för behörigt organ för själva ackrediterings- och godkännandeförfarandet. I fråga om systemets trovärdighet är det sistnämnda av betydligt större vikt än själva registreringsförfarandet. , : Vad gäller organ för registrering av anläggningar välkomnar den valda lösningen som innebär att ett privaträttsligt partsammansatt organ bildas. Detta ligger i linje med den frivillighet för företagens deltagande som genomsyrar EGs förordning. : har inga avgörande invändningar mot vad som i promemorian föreslås beträffande behörigt organ för ackreditering av miljökontrollanter och tillskapandet av ett särskilt organ för frivillig registrering av anläggningar, även om registreringssystemet kan komma att innebära vissa risker för olikformig behandling. Mot bakgrund av att det kommer att innebära viss goodwill och vara ett säljargument för företag att finnas med på listan över godkända anläggningar, vill verket framhålla att det är angeläget att det organ som handhar registreringen är oberoende och opartiskt, så att ansökningar om registrering får en helt objektiv behandling. Möjligheter till överprövning av registreringsorganets beslut bör övervägas. vill även framhålla vikten av att en utvärdering av systemet sker . Styrelsen för teknisk ackreditering, SWEDAC: SWEDAC tillstyrker promemorians förslag, men anser att även det behöriga registreringsorgan som skall utses bör ha offentligträttslig ställning. Det bör vara administrativt knutet till ett organ som inte kan uppfattas som partiskt. Förberedelserna för införandet av EMAS pågår f.n. med stor kraft såväl inom EU som inom de enskilda EG- och EFTA-länder som omfattas av . har uppdragit åt den europeiska samarbetsorganisationen för ackrediteringsorgan inom certifieringsområdet, EAC, att, som närmast berört organ inom Organisation (), utarbeta de närmare kriterier och tolkningsdokument som behövs för att införa enhetliga regler för bedömning och ackreditering av certifieringsorgan för miljörevision inom EMAS-systemets ram. SWEDAC är djupt engagerat i detta arbete. Systemet för miljöstyrning och miljörevision enligt EMAS avviker på ett antal principiella punkter från vad som gäller för certifiering av företags kvalitetssystem enligt kraven i . Detta är olyckligt eftersom kvalitetscertifiering enligt kraven i ISO 9000 serien alltmer betraktas som en marknadsförutsättning för såväl tillverknings- som tjänsteproducerande företag i . Stora ansträngningar görs nu inom EAC att tillsammans med berörda intressenter i överkomma skiljaktigheterna. Målsättningen måste vara att företagen skall kunna genomgå regelbundna revisioner vilka omfattar såväl kvalitetsrevision enligt ISO 9000 som EMAS. Detta är också i linje med EU:s grundläggande princip om "One Stop testing and Certification" på den inre marknaden. har genom anslutit sig till denna princip. Nödvändigheten att upprätthålla denna grundläggande princip förstärks ytterligare om certifiering av företagens system för kvalitetscertifiering och miljörevision kompletteras med motsvarande ordningar inom andra områden. Det diskuteras t.ex. i flera europeiska länder att införa certifieringsordningar även för arbetsmiljöområdet. I skulle detta kunna innebära att den ordning för systemtillsyn som införts under Arbetarskyddsstyrelsens (ASS) ledning, skulle kunna ersättas eller kompletteras med ett system liknande EMAS för styrning och revision av arbetsmiljön. ASS regler för systemtillsyn bygger, liksom EMAS, i hög grad på principerna i standarderna för kvalitetscertifiering ISO 9000. I har t.ex. registrerings- och ackrediteringsverksamhet inom arbetsmiljösektorn redan påbörjats. Från industrins och andra arbetsgivares utgångspunkt är det av väsentlig betydelse såväl ekonomiskt som funktionellt att kunna få de återkom- mande bedömningarna av sitt kvalitessystem enligt ISO 9000 och tillkommande krav på yttre miljö och arbetsmiljö etc. bedömda i ett sammanhang av ett certifieringsorgan som genom ackreditering styrkt att det är kompetent att utföra revision inom alla områden. I annat fall bryts den ovannämnda principen om One Stop Testing and Certification. Det kan förväntas att ett ev. registreringssystem inom arbetsmiljöområdet också blir frivilligt. Emellertid visar erfarenheterna från ASS verksamhet med systemtillsyn, som innebär att arbetarskyddsverket övervakar att främst större arbetsgivare har etablerade system för en förstärkt övervakning av arbetsmiljöfrågoma i företaget, att man därmed också kan dra ner på traditionell tillsynsverksamhet hos sådana arbets- givare. Det kan förväntas att en liknande utveckling kommer att ske i förhållandet mellan ansvariga tillsynsmyndigheter för den s.k yttre miljön och de företag som är registrerade enligt EMAS. Därmed får frågor rörande registre- ring och återkallande av sådan stora konsekvenser inte bara för företagen, utan också för andra intressenter t.ex. branschorganisationer, arbetsgivarorganisationer, de anställdas fackliga organisationer, miljöor- ganisationer m.fl. Som ovan nämnts, kan registrering av företag enligt EMAS och eventuellt tillkommande ordningar, liksom kvalitetscertifiering förväntas bli ett marknadskrav också på den s.k. oreglerade sektorn, dvs. varu- och tjänsteproduktion som inte omfattas av regler, t.ex. direktiv, från EU eller nationella myndigheter. Denna sektor omfattar enligt uppskatt- ningar från EOTC av alla varor på den europeiska marknaden. Gränsen för vad som är reglerad och oreglerad sektor tenderar att bli alltmer flytande inom många samhällssektorer. Ett exempel är offentlig upphandling. Ett beslut om återkallande av registrering får sålunda mycket stora konsekvenser för det enskilda företaget både inom de reglerande och oreglerade delarna av dess marknad. Det bör framhållas att ackreditering är en i grunden helt frivillig verksamhet, som etablerats för att bedöma att provnings- certifierings- och besiktningsorgan uppfyller fastställda kompetenskrav. Denna ordning har sedan anammats av bl.a. EU och nationella myndigheter för att säkerställa kompetensen också hos provnings- certifierings- och besiktningsorgan som arbetar inom av samhället reglerade sektorer. Systemet ingår också i det nya . Trots att ackreditering således till huvuddelen vänder sig mot den oreglerade sektom utförs ackreditering i de flesta länder av offentligrättsliga organ, eller "allmännyttiga organ" där statsmaktema på annat sätt säkerställt besvärsord- ningar. Detta främst pga verksamhetens stora återverkningar för berörda intressenter. Detta talar enligt SWEDAC:s mening starkt för att även registreringsorganet skall ha offenligrättslig ställning och att dess beslut skall kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Att som antydes i promemorian ev. anknyta registreringsorganet till organ som utför miljömärkning etc. eller som aktivt medverkar vid utfommningen av de standarder som skall ligga till grund för verksamhetens bedrivande i och vore enligt SWEDAC:s mening olämpligt. Regeringen och har uttalat sig för (prop. 1991/92:170) öppna system för provning och certifiering i . Certifieringsorganen () och Det har bl.a. i framställningar till Miljö- och naturresursdepartementet och SWEDAC, pekat på att statsmakternas beslut förutsätter att det monopol på produktcertifiering inom miljömärkning som regeringen gett SIS, upphör. I stället föreslås att miljömärkningsstyrelsen ombildas till ett opartiskt organ som ansvarar för registrering av produkter enligt Svanen eller kommande EU-märke, på grundval av bedömningar som gjorts av ackrediterade produktcertifieringsorgan. SIS produktcertifiering skulle då bli en bland flera konkurrerande certifieringsorgan. Oavsett om så sker eller inte kan SIS certifiering AB, som är ett av SIS helägt dotterbolag för kvalitetscertifiering enligt ISO 9000, förväntas bli en av de större aktörerna också på marknaden för EMAS certifiering. SIS, eller organ underställt SIS torde därför knappast uppfattas som opartiskt. Enligt SWEDAC:s uppfattning synes det därför som mest naturligt att registreringsorganet administrativt knyts till något organ som kan uppfattas som helt neutralt och opartiskt. Av en sammanställning gjord inom EAC framgår att bland de relativt få EES-länder som fattat beslut i frågan har registre- ringsorganet administrativt knutits till den nationella miljömyndigheten eller till det nationella ackrediteringsorganet. I de senare fallen synes motivet främst ha varit att ackrediteringsorgan enligt EU och gällande ISO- och -- standarder måste vara opartiska, och att ackrediteringsorgan ändå kommer att bli djupt engagerade i EMAS. Av sammanställningen framgår inte, till skillnad från vad som sägs i departementspromemorian, att något miljömärkningsorgan skulle ha utsetts. , PRV: När det gäller registrering av "anläggningar" kan det sägas att sådana förhållanden typiskt sett hör till det som är av intresse för den som vill skaffa sig en samlad bild av tillståndet i ett företag.