prop · GI03179 · 1995-01-01 00:00:00 — Skäl kan ibland finnas till detta, exempelvis när tveksamhet råder om utlänningens vandel eller försörjningsförmåga, när vistelsen här avses bli begränsad till eller utlänningen har uttryckt önskan att endast få tidsbegränsat uppehållstillstånd." Trots uttalandena i propositionen, som ju uttryckligen anger att ett skäl att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara tveksamhet om sökandens skötsamhet, kom i praktiken permanent uppehållstillstånd att beviljas regelmässigt i alla fall där det var fråga om bosättning i . I några vägledande beslut beviljade regeringen emellertid tidsbegränsat uppehållstillstånd för personer som gjort sig skyldiga till brott och dömts till strängare påföljd än böter eller dömts för upprepad brottslighet. Det rörde sig om personer från Bosnien och som i normalfallet skulle ha beviljats tillstånd av humanitära skäl och där domstolen inte beslutat om utvisning i samband med domen i brottmålet. Verkställighet till hemlandet bedömdes heller inte i något av fallen vara möjlig med hänsyn till situationen i sökandenas hemländer. I besluten uttalade regeringen bl.a. följande: "Om utlänningen begått brott kan det bli aktuellt att överväga om endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som en form av prövotid, skall meddelas. Tidsbegränsade uppehållstillstånd för emellertid med sig nackdelar för såväl samhället som den enskilde. Nackdelarna blir särskilt framträdande om en sådan ordning används i större omfattning. Det är omständigheter som måste vägas in vid bedömningen av om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i det enskilda fallet. Å andra sidan kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vara motiverat i vissa fall för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Så kan vara fallet om det är fråga om brott där påföljden blir svårare än böter eller när det är fråga om mindre allvarlig brottslighet som är upprepad och systematisk." I de aktuella fallen beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd för av . Det framgår inte av besluten hur lång den prövotid, som det talas om, skall vara. I besluten sägs vidare att tidsbegränsade uppehållstillstånd för med sig nackdelar för såväl samhället som den enskilde. Därmed torde främst avses nackdelar för den enskilde i form av osäkerhet om framtiden och nackdelar för samhället genom att de berörda personerna inte kommer att omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och att de, även om de har rätt att arbeta, torde komma att få svårt att finna sysselsättning och att de därmed kommer att belasta kommunernas socialtjänst. 4.1.4 Återkallelse av uppehållstillstånd Enligt 2 kap. 11 § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas _ om utlänningen inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, _ om utlänningen på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land, eller _ om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Av 2 kap. 9, 10 och 12 §§ UtlL framgår att uppehållstillstånd kan återkallas även i vissa andra fall. Återkallelse skall således ske om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet såvida det inte kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Ett permanent uppehållstillstånd skall vidare återkallas om utlänningens bosättning i upphör. Den återkallelsemöjlighet som finns i 2 kap. 11 § UtlL infördes . Avsikten var att göra det möjligt att utnyttja fördelarna med att bevilja permanent uppehållstillstånd utan att först ha meddelat ett tidsbegränsat. Tidsfristen för återkallelse var då men utsträcktes genom utlänningslag till . Bakgrunden var att möjligheterna till utvisning på grund av asocialitet togs bort och tidsfristen för återkallelse ansågs då vara alltför kort. Beträffande tvåårsfristen anförde föredragande statsrådet i prop. 1988/89:86 bl.a. följande (s. 65): "Eftersom det kan vara mycket svårt att få kontakt med personer, som för ett asocialt eller kriminellt liv, bör återkallelse kunna ske även om utlänningen inte personligen har kunnat underrättas om ärendet inom tvåårsfristen. Det bör vara tillräckligt att detta registrerats hos , oavsett om det har anhängiggjorts genom en ingiven handling eller tagits upp ex officio. Tvåårsfristen bör räknas från den tidpunkt då utlänningen började vistas i landet med uppehållstillstånd." I praxis har uppehållstillstånd återkallats på grund av utlänningens bristande skötsamhet endast i undantagsfall. Det torde hänga samman med dels att får kännedom om sådana anmärkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens utgång, dels att ärenden av denna typ tenderar att bli långt utdragna och att när ärendet är klart för beslut det ofta föreligger starka skäl som talar emot återkallelse, exempelvis att det rör sig om en familj med barn som fått stark anknytning hit genom i svensk skola. Av 2 kap. 11 § sista stycket UtlL framgår att regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas även i andra fall för utlänningar som fått tillstånd i enlighet med . Med stöd av bemyndigandet har regeringen i 3 kap. 5 c § UtlF föreskrivit att ett uppehållstillstånd för den som grundar sin rätt till vistelse här på får återkallas om utlänningen inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här. Uppehållstillstånd för familjemedlem som är medborgare i en stat utanför EES kan även återkallas om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i på någon annan grund. Med hänsyn till den korta tid varit i kraft är det naturligt att det ännu inte finns någon praxis när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd i dessa fall. 4.2 Avvisning på grund av levnadssättet Förutsättningarna för avvisning på grund av bristande skötsamhet eller hederlighet finns angivna i 4 kap. 2 § 2_4 UtlL. En utlänning får således avvisas _ om han tänker söka sitt uppehälle i eller i något annat nordiskt land och det kan antas att han inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva sådan verksamhet som kräver arbets-tillstånd utan att ha sådant tillstånd, _ om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i något annat nordiskt land, eller _ om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller i något annat nordiskt land. Avvisning i ovan nämnda fall får enligt paragrafens sista stycke inte ske senare än efter utlänningens ankomst till och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd. Avvisning på någon av ovan angivna grunder sker mycket sällan i praktiken. I samband med inresan föreligger endast i undantagsfall sådan kunskap om utlänningen att bedömning kan göras att någon av de nämnda avvisningsgrunderna föreligger. Den som söker tillstånd efter inresan gör det i allmänhet inte under den allra av vistelsen här. Utlänningen kan då ofta inte avvisas enligt 4 kap. 2 § UtlL eftersom det krävs att ett sådant beslut fattas efter utlänningens ankomst till . 4.3 Återkallande av medborgarskap Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får inte någon medborgare som är eller har varit bosatt i riket berövas sitt medborgarskap i något annat fall än då han , efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i någon annan stat. I förslaget till medborgarskapslag fanns i lagrådsremissen ett förslag om frånkännande av medborgarskap (expatriering). För expatriering skulle enligt förslaget krävas att den som naturaliserats dömts för vissa mycket grova brott. Departementschefen anförde bl.a. följande (prop. 1950:217, s. 51 f.): "De delegerades förslag, att naturaliserad person under särskilda förutsättningar skall kunna fråntagas svenskt medborgarskap, ha hos mig liksom hos flera remissinstanser väckt vissa betänkligheter. Anledningen till mina betänkligheter är bl.a. att medborgarskapet för naturaliserade personer skulle undergå en viss principiell förändring samt att expatriering i regel skulle leda till att den expatrierade bleve statslös. Avsaknaden av medborgarskapet medför nämligen så betydande olägenheter för den enskilde, att man i princip bör sträva efter att i möjligaste mån förhindra uppkomsten av statslöshet. Det oaktat har jag, ehuru med stor tvekan, stannat för att i princip ansluta mig till förslaget att expatriering under vissa begränsade förutsättningar skall kunna ske. Till att börja med kan man icke bortse från att möjligheten till expatriering kan vara av värde i vissa hänseenden. Frånsett att det känslomässigt framstår som stötande att man ej skall kunna frånkänna den medborgarskapet som i handling grovt svikit det land som upptagit honom som sin medborgare kan framhållas följande. En expatriering av den som dömts för landsförrädisk eller liknande verksamhet innebär, såsom de delegerade påpekat, ett i viss mån ökat skydd för att han icke fortsätter sin skadliga verksamhet. Den som frånkänts det svenska medborgarskapet kan nämligen _ i motsats till svenska medborgare _ utvisas ur landet eller, om utvisning ej är möjlig, underkastas andra ingripanden enligt utlänningslagstiftningen. Det är vidare ej uteslutet att blotta risken för expatriering kan medverka till att hindra en naturaliserad från att gå främmande makts ärenden. En starkt bidragande orsak till mitt ställningstagande har även varit, att de flesta demokratiska länder med krigserfarenheter ansett sig icke kunna undvara expatrieringsinstitutet." Lagrådet anförde bl.a. följande (prop. 1950:217, s. 90 f.): "Om naturaliserade i motsats till andra medborgare skulle kunna i nu föreslagen ordning förlora sitt medborgarskap, kunde det med fog göras gällande, att deras rättigheter och förmåner icke vore desamma som andra medborgares. Ett införande av institutet expatriering i svensk rätt synes med hänsyn härtill förutsätta en grundlagsändring." Med hänsyn till Lagrådets ställningstagande lades något förslag om expatriering inte fram i propositionen. Departementschefen anförde emellertid att det inte borde vara uteslutet att senare ta upp frågan till förnyat övervägande. Rätten till och förlust av medborgarskap behandlas i flera internationella konventioner som tillträtt. Den enda konvention som direkt tar upp frågan om återkallande av medborgarskap är FN:s konvention om begränsning av statslöshet, antagen av FN . Enligt artikel 8 i konventionen skall en fördragsslutande stat inte beröva någon medborgarskapet om det skulle göra vederbörande statslös. Undantag görs dock för det fall att medborgarskapet har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt beteende. 4.4 Levnadssättets betydelse i medborgarskapsärenden Gällande bestämmelser om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Enligt 6 § första stycket medborgarskapslagen kan en utlänning på ansökan upptas till svensk medborgare (naturaliseras) om vissa i paragrafen närmare angivna villkor är uppfyllda. För naturalisation fordras att utlänningen fyllt , eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land har hemvist i , samt "fört en hederlig vandel". Naturalisation får beviljas även om de uppställda villkoren inte är uppfyllda, om det är till gagn för eller sökanden förut varit svensk medborgare eller är gift med en svensk medborgare eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för att han eller hon tas upp till svensk medborgare. Ansökan om naturalisation ges in till polismyndigheten i den ort där sökanden är folkbokförd. Polisen skall göra den utredning som behövs för ärendets prövning. Utredningen skall avse sökandens personliga förhållanden samt frågan i vilken omfattning han eller hon fullgjort eventuell underhållsskyldighet och uppfyllt sina förpliktelser mot det allmänna. Polisen hämtar in uppgifter från kronofogdemyndigheten och samt i vissa fall från socialnämnden. När utredningen är klar sänds den till för beslut. hämtar in utdrag ur polisregistret och kontrollerar med säkerhetspolisen. I propositionen till medborgarskapslagen (prop. 1950:217) anfördes bl.a. följande angående kravet på "hederlig vandel" (s. 42): "Kravet på hederlig vandel synes lämpligen kunna ges den formuleringen att sökanden skall ha fört en hederlig vandel. Härav följer emellertid inte att en person, som begått ett brott, bör vara utesluten från möjlighet att erhålla svenskt medborgarskap. I praxis har man också bortsett från en del i mindre grad klandervärda förhållanden och i viss mån även från mera allvarliga sådana som ligger långt tillbaka i tiden." krävdes även att sökanden skulle ha möjlighet att försörja sig och sin familj. I samband med att försörjningskravet avskaffades anförde föredragande statsrådet följande i prop. 1975/76:136 (s. 32 f.): "Bristande försörjningsförmåga skall inte längre i och för sig utgöra naturalisationshinder. En annan fråga är i vad mån en sökande som medvetet underlåter att försöka ärligen försörja sig och i övrigt göra rätt för sig skall kunna naturaliseras. Ett av villkoren enligt 6 § medborgarskapslagen för naturalisation är att sökanden har fört en hederlig vandel.--- I naturalisationsärenden utreds om sökanden har begått brott eller om det föreligger vandelsanmärkningar av annat slag, såsom t.ex. misskötsamhet i arbetet, spritmissbruk, försummad underhållsplikt och förfallna obetalda bötes- och skatteskulder. I promemorian /Förvärv av svenskt medborgarskap, Ds A 1975:14/ (8.3.3) anförs att försörjningsvillkorets avskaffande medför konsekvenser i fråga om tillämpningen av vandelsvillkoret. I vissa av de fall då en ansökan nu avslås på grund av sökandens bristande försörjningsförmåga får i stället prövas om vandelsvillkoret är uppfyllt. De fall som åsyftas är sådana då sökanden inte gör vad som skäligen kan begäras för att betala skatter, böter eller underhållsskulder eller för att försörja sig. Naturalisation innebär att en utlänning under vissa givna förutsättningar beviljas svenskt medborgarskap. Någon absolut rätt härtill föreligger inte, även om villkoren i och för sig är uppfyllda. Det måste vara rimligt att som förutsättning för naturalisation till svensk medborgare uppställa vissa skötsamhetskrav. I detta hänseende krävs att sökanden har fört en hederlig vandel. förutsätter en diskretionär prövning av medborgarskapsansökningar. Det är därför naturligt att utforma vandelsvillkoret liksom övriga villkor positivt, dvs. att uppställa krav på hederlig vandel. Det nuvarande kravet att sökanden skall föra en hederlig vandel bör behållas. Det får i praxis närmare anges i vilka fall vandelsvillkoret inte skall anses uppfyllt. En sådan praxis finns . Jag har inte för avsikt att nu generellt ange ändrade riktlinjer för denna. Den omständigheten att sökanden har uppburit socialhjälp eller underlåtit att betala skatter, böter och underhåll kan i vissa fall få betydelse för vandelsprövningen. Det bör emellertid endast i fall av mera allvarlig försummelse eller av asocialitet komma i fråga att av nu nämnda skäl avslå en naturalisationsansökan". Utredningen redovisar i sitt betänkande (SOU 1994:33) den praxis som kommit att utvecklas rörande det s.k. vandelsvillkoret i medborgarskapsärenden. Redovisningen bygger i stor utsträckning på uppgifter i . Från denna redovisning kan följande nämnas. En sökande som begått brott och dömts för detta kan _ om övriga villkor är uppfyllda _ bli svensk medborgare (karenstid) som varierar med påföljden. Exempelvis skall i praxis ha förflutit efter brottets begående innan den som dömts till ett kortare fängelsestraff tas upp till svensk medborgare. Om domen eller verkställigheten ligger nära tidpunkten för medborgarskapsprövningen bedöms det i vissa fall lämpligt att vänta utöver den uppställda karenstiden med att ta upp sökanden till svensk medborgare. Även misstanke om brott vägs i vissa fall in vid prövningen. De karenstider som gäller är följande: De som dömts till: kan tas upp till svensk medborgare tidigast (karenstid) Dagsböter 60 _ 79 efter brottets Dagsböter 80 _ begående Fängelse Fängelse 1 mån _ efter brottets Fängelse 4 mån _ begående Fängelse 8 mån _ efter brottets Fängelse _ begående Fängelse 2 _ efter brottets Fängelse 4 _ begående Fängelse _ efter brottets begående efter brottets begående efter brottets begående efter brottets begående efter brottets begående Villkorlig dom från det att den lagstadgade prövotiden gått till ända, dvs. från Skyddstillsyn lagakraftvunnen dom från det att den lagstadgade prövotiden gått till ända, dvs. från den dag då påföljden började verkställas. Utöver vad som redovisats ovan finns även fast praxis hur man skall räkna karenstider när t.ex. villkorlig dom eller skyddstillsyn har förenats med böter eller fängelse. Har sökanden gjort sig skyldig till upprepad brottslighet tillämpas vidare längre karenstider än de angivna. Annan misskötsamhet än kriminalitet som kan medföra att en sökande inte anses uppfylla det nuvarande s.k. vandelsvillkoret kan enligt handboken vara underlåtenhet att fullgöra skattskyldighet, övriga förpliktelser mot det allmänna eller underhållsskyldighet mot enskild. För att det i dessa fall skall vara fråga om anmärkningar som kan medföra avslag är det inte tillräckligt att konstatera att sökanden har t.ex. obetalda skatteskulder eller skulder på bidragsförskott. Det krävs dessutom att sökanden har visat ovilja att göra rätt för sig. I några fall har en ansökan avslagits med hänvisning till vandelsvillkoret eftersom sökanden inte tillfredsställande har kunnat förklara på vilket sätt han försörjer sig. Det har med andra ord funnits anledning anta att sökanden försörjt sig på ett oärligt eller asocialt sätt. 4.5 Uppehållstillstånd för vissa anhöriga 4.5.1 Uppehållstillstånd för make/maka eller sambo 2 kap. 4 § 1 utlänningslagen (1989:529) får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i bosatt person eller som annars har särskild anknytning till . Det är således inte fråga om någon rätt för anhöriga att få tillstånd och inte heller anges vilka anhöriga som kan komma i fråga. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framgår att avsikten med uttrycket "nära anhörig" varit att beskriva den fasta praxis som utvecklats på detta område och som också ställt sig bakom. Av propositionen framgår vidare att till kretsen "nära anhöriga" räknas bl.a. make/maka eller sambo och att anknytning till nära anhörig endast kan åberopas i förhållande till en person som har beviljats uppehållstillstånd eller som är bosatt här utan att behöva tillstånd. Utöver vad som framgår av den nämnda propositionen kan nämnas att enligt praxis tillstånd i princip inte beviljas om den ena parten är minderårig eller om det är fråga om månggifte samt att homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Innan tillstånd beviljas sker en prövning av att förhållandet är seriöst. Enligt vad som inhämtats från bygger den prövningen på uppgifter i ansökan om hur parterna lärt känna varandra, vilka kontakter de haft därefter, vilken kännedom de har om varandras familje-, bostads- och arbetsförhållanden samt om de kan kommunicera på ett gemensamt språk. Det är enligt inte möjligt att ställa upp någon generell regel för hur länge parterna skall ha känt varandra för att tillstånd skall beviljas. Om av föräldrar arrangerade äktenskap är ett känt inslag i det aktuella landets kultur beviljas tillstånd även om parterna tidigare inte haft någon närmare kontakt. För en svensk som under en semesterresa utomlands träffar någon som han eller hon önskar sammanbo med anses å andra sidan ett par veckors samvaro som alltför för att tillstånd skall beviljas. Har parterna fått kontakt via annons och aldrig träffats förutsätts en långvarig och flitig brevväxling innan tillstånd beviljas. Prövningen av om ett äktenskap eller sammanboende är att bedöma som seriöst sker med beaktande av seder och bruk i olika kulturer. 4.5.2 Uppskjuten invandringsprövning utgjorde skenäktenskap och skenförhållanden inte något problem vid tillståndsgivningen. Sedan regleringen av invandringen skärpts började emellertid allt fler att åberopa äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt för att därigenom få uppehållstillstånd i . Åtskilliga av dessa förhållanden upphörde efter och inte sällan visade det sig att parterna aldrig haft någon närmare kontakt med varandra och aldrig sammanbott. I ett försök att komma till rätta med detta problem infördes ett system med s.k. uppskjuten invandringsprövning, vilket innebar att flera tidsbegränsade tillstånd beviljades innan ett permanent tillstånd kunde påräknas och att det före varje förlängning skedde en kontroll av att äktenskapet eller förhållandet fortfarande bestod. uttalade att om omständigheterna var sådana att mycket talade för att det var fråga om ett skenförhållande kunde tillstånd inte påräknas _ även om äktenskap ingåtts. lämnade i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) en redogörelse för den praxis som kommit att utvecklas och föreslog att ett system med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det var fråga om s.k. snabba anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast . 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde föredragande statsrådet med anledning härav bl.a. följande (s. 73 f.): "Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund av en etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan ordning har också allmänt understrukits vid remissbehandlingen. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för anknytningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen alltså till förmån även för sökandena. Det är uppenbart att ordningen med uppskjuten invandringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter vid bedömningen av om utlänningen skall få stanna. Jag delar kommitténs uppfattning att hänsyn i den situationen bör tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet angeläget att undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Jag anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång. Jag är emellertid inte beredd att förorda en generell sänkning av prövotiden från nuvarande .