prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Tillgängligheten i den offentliga miljön behandlas i avsnitt 5.3.3. Med kretslopp i byggandet avses ofta återvinning av material ur rivningsmassor. Regeringen anser att detta, i vart fall i ett långt tidsperspektiv, är ett alltför snävt synsätt. I första hand måste eftersträvas att bebyggelsen som sådan kan användas - dvs. att bebyggelsen kan underhållas, repareras och byggas om för andra ändamål. I andra hand bör byggnadsdelarna kunna återanvändas och först därefter bör det vara aktuellt med återvinning av materialet i förbrukade delar. Vidare är det angeläget att miljöfarligt avfall tas om hand under betryggande former. Någon från miljösynpunkt genomtänkt reglering av rivningar finns ännu inte i vårt land. I avsnitt 5.3.4 utvecklar regeringen sin syn på dessa frågor. 5.3.1Parker och andra grönområden i stadsbygden Regeringens förslag: Krav ställs på att områden med samlad bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av parker och andra grönområden. Kommunen ges möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla tomter och allmänna platser. Kravs ställs på att sådana tomter och allmänna platser inte får förvanskas i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser. Regeringens bedömning: Kunskaperna om betydelsen av natur- och grönområden i vardagsmiljön bör ökas. Behovet av att skydda särskilt värdefulla områden som nationalstadsparker enligt NRL bör utredas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Så gott som alla remissinstanser är positiva till att skyddet för tätorternas grönområden stärks. anser att förslaget att områden med samlad bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av parker och andra grönområden är ett viktigt genombrott för grönområdesplaneringen. Genom att den samlade grönstrukturen synliggörs i översiktsplanen ökar förutsättningarna för allmänheten att i tidiga skeden reagera på planerade förändringar. anser att ändringarna får effekt i planeringen först när en förändring sker av attityder och värderingar. Förslagen till direkt skydd av grönområden och parker är ytterst begränsade. Länsstyrelserna i , samt , och flera kommuner anser att utredningen saknar förslag till ett effektivt säkerställande. anför att det inte bara krävs grönytor i centrumområdet utan också en god tillgänglighet för dem som bor utanför stadskärnan. I planeringen måste man därför beakta behovet av bra trafikleder och parkeringsmöjligheter. Ett centrumområde med grönytor utan besökare är, enligt förbundet, knappast en lyckad satsning.Skälen för regeringens förslag och bedömning: Med grönområden i och i anslutning till tätorter avses all mark som inte är bebyggd eller hårdgjord. Grönområdena fyller flera olika funktioner. För boende i tätorter är tillgången till natur- och grönområden av stor betydelse både som ett berikande inslag i vardagsmiljön och för att tillgodose behoven av rekreation och friluftsliv. Vissa grönområden, bl.a. parker och trädgårdar, är ofta bärare av betydande kulturhistoriska värden. Naturligtvis kan även ekologiska aspekter läggas på grönområdena. De har betydelse för den biologiska mångfalden, för omhändertagande av dagvatten och avfall samt för det lokala klimatet. Dagens bebyggelseutveckling består till stor del av förtätningar i tätorterna. Det gäller såväl de centrala delarna som randzonen mellan tätbebyggelse och den omgivande landsbygden. Investeringar i trafikanläggningar, vägar och järnvägar innebär ofta, framför allt i storstadsregionerna, att tidigare sammanhängande gröna områden styckas upp. Naturområden och till viss del även parker betraktas inte sällan som reservmark för exploatering. Regeringen anser att ökade möjligheter nu bör skapas för att slå vakt om tätorternas parker och andra grönområden. Särskilt viktigt är att sammanhängande stråk av grönområden, t.ex. s.k. korridorer eller kilar, inte bryts. För att skyddet för dessa områden skall kunna stärkas är det viktigt att deras betydelse klarläggs och uppmärksammas samt att de legala grunderna för deras skydd stärks. Först då finns förutsättningar att på ett bättre sätt hävda grönområdena vid avvägningen mellan olika motstående intressen i samband med beslut som innebär förändringar av markanvändningen. Möjligheter till skydd av parker och andra grönområden i tätorterna ges i skiftande utsträckning i NRL, PBL, naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I 2 kap. 6 § första stycket NRL anges att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Enligt paragrafens andra stycke skall områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. PBL ger möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela bestämmelser om vegetation. Om skada uppkommer till följd av sådana bestämmelser kan fastighetsägaren ha rätt till ersättning av kommunen. I 3 kap. PBL ställs bl.a. krav på skötsel och underhåll av tomter. Dessa krav skall i skälig utsträckning tillämpas på allmänna platser. Det finns dock inget krav på att varsamhet skall iakttas vid utförande av åtgärder som innebär ändring eller omdisponering av en tomt eller en allmän plats. Inte heller finns något förbud mot förvanskning av särskilt värdefulla tomter och allmänna platser. Med stöd av kulturminneslagen kan parker, trädgårdar eller andra anläggningar av kulturhistoriskt värde förklaras som byggnadsminnen av . Rätt till ersättning föreligger bl.a. om de skyddsföreskrifter som utfärdar innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Kyrkotomter och begravningsplatser har ett generellt skydd enligt kulturminneslagen. I naturvårdslagen finns bl.a. bestämmelser om nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden. Naturvårdslagens skyddsformer har i viss utsträckning använts för att skydda värdefulla områden för friluftslivet i anslutning till tätorter. När det gäller säkerställandet av mindre grönområden i tätorter, t.ex. parker, är det dock tveksamt om naturvårdslagens skyddsformer överhuvudtaget är lämpliga. Syftet med skyddsformerna har inte heller varit att skydda eller säkerställa denna typ av objekt. Komplettering av 2 kap. PBL och 2 kap. NRL. Den tidigare föreslagna ändringen i 2 kap. 2 § PBL, avsnitt 5.1.2, innebär att grönområdena skall beaktas vid planläggning m.m. För att ytterligare understryka betydelsen av grönområdena i tätorterna bör de krav som ställs på bebyggelsemiljöns utformning (2 kap. 4 §) kompletteras med krav på att hänsyn även skall tas till behovet av parker och andra grönområden. För att ge bevarandet av tätorternas grönområden ett tillräckligt starkt materiellt stöd i lagstiftningen när det blir fråga om avvägning mellan motstående intressen, bl.a. vid utbyggnad av infrastrukturer i och i anslutning till tätorter, bör de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 2 kap. NRL ändras på så sätt att också behovet av grönområden i tätorter särskilt skall beaktas. Särskilt i storstadsområden bör denna vidgning av bestämmelsen bli verkningsfull. Redovisning av parker och andra grönområden i översiktsplanen Varje enskilt exploateringsföretag som tar grönområden i anspråk kan, taget för sig självt, förefalla obetydligt. Sammantaget över ger dock alla enskilda åtgärder negativa konsekvenser. Dessa är inte alltid överblickbara när ställning skall tas till det enskilda ärendet. En helhetsbedömning av grönområdena är därför av stor betydelse för arbetet med skydd och säkerställande av dessa områden i städer och tätorter. En samlad kunskap behövs i varje kommun. Denna kunskap bör kunna sammanställas inom ramen för den föreslagna förstärkta översiktliga planeringen, avsnitt 5.1. Härigenom kommer parker och andra grönområden att kunna uppmärksammas på ett bättre sätt än i den översiktliga planeringen. Genom kommunens återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet kommer även behovet av skydd för grönområdena att få en fortlöpande belysning som bör leda till ett större hänsynstagande. Säkerställande av grönområden mot exploatering Säkerställande av grönområden kan bl.a. ske i detaljplan. När ett område skall exploateras i en tätort krävs normalt detaljplan. Det kommunala planmonopolet är därför ett effektivt instrument till skydd för grönområden som inte är i ägo, förutsatt att kommunen vill utnyttja det. Kommunen kan även upphäva äldre planer vars genomförande skulle få icke önskvärda konsekvenser för grönområdena. I de fall kommunen vill ta i anspråk egna grönområden krävs också i allmänhet detaljplan. Genom att miljökonsekvensbeskrivningar föreslås upprättas i större utsträckning kommer konsekvenserna för grönområdena att redovisas. I planbeskrivningen skall vidare redovisas om planförslaget avviker från översiktsplanen och, i så fall, skälen därför. På detta sätt ges med- borgarna goda möjligheter till kontroll av att ställningstagandena i översiktsplanen fullföljs. Skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser För tomter och allmänna platser finns inte någon bestämmelse som motsvarar bestämmelsen i 3 kap. 10 § PBL om att ändringar på en byggnad skall utföras varsamt. Inte heller bestämmelsen i 3 kap. 12 § om att särskilt värdefulla byggnader inte får förvanskas har någon motsvarighet när det gäller tomter och allmänna platser. Något allmänt varsamhetskrav torde inte kunna uppställas för tomter och allmänna platser. Förhållandena är alltför skiftande och en sådan regel skulle medföra en alltför dålig förutsebarhet för fastighetsägaren.På många håll i våra tätorter finns emellertid parker och trädgårdar av mycket stort värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig, konstnärlig eller ekologisk synpunkt. Dessa bör i likhet med värdefulla byggnader kunna skyddas mot förvanskning genom skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Fastighetsägaren får då kunskap om vilka värden som skall beaktas och vilka åtgärder som skulle medföra att området förvanskas. Om fastighetsägaren lider skada till följd av att skyddsbestämmelser för tomter och allmänna platser meddelas bör kommunen vara skyldig att utge ersättning under samma förutsättningar som gäller för skyddsbestämmelser för byggnader. Regeringen föreslår således att bestämmelser införs med innebörden att värdefulla tomter och allmänna platser inte får förvanskas och att kommunerna ges möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela skyddsbestämmelser härom. Särskilda insatser måste också göras för att förbättra kunskaperna om naturen i människors vardagsmiljö och att öka förståelsen för dess värden. Vardagsnaturen innefattar grönskan i närmiljön, anlagda parker, grönområden och andra obebyggda områden i och i anslutning till den byggda miljön. Regeringen anser att betydelsen av vardagsnatur för människors välbefinnande och för en rik och levande miljö i städer och tätorter behöver uppmärksammas ytterligare. Även om kommunerna har huvudansvaret för vardagsnaturen, berörs även vissa statliga myndigheter på olika beslutsnivåer. Särskilt värdefulla parker och grönområden Även om det redan nu finns möjligheter att slå vakt om natur- och kulturvärden, bör lagstiftningen successivt förbättras och utvecklas. Det bör särskilt övervägas om skyddet i fråga om särskilt värdefulla parker och grönområden i landets tätortsregioner behöver förstärkas. Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården har genom ändring i NRL förklarats som landets första nationalstadspark. Regeringen kommer senare denna dag att ge en särskild utredare i uppgift att undersöka om det finns ytterligare sådana områden i och i anslutning till städer och tätorter som i ett nationellt perspektiv bedöms ha särskilda natur- och kulturvärden och att överväga om dessa behöver ges ett särskilt skydd enligt NRL. Regeringens förslag: För att kulturmiljövärdena skall kunna ges en ökad uppmärksamhet ställs högre krav på kommunernas översiktsplaner. Kraven avser dels inventering och redovisning av kulturmiljövärdena, dels ställningstaganden till dessa värden vid planläggning och tillståndsprövning. Kommunen ges möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela särskilda varsamhets- bestämmelser för att precisera de krav som gäller vid ändring av byggnad. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslagen har överlag fått ett positivt mottagande från remissinstanserna. Så gott som alla instanser är positiva till att kulturmiljövärdena lyfts fram och ges ett starkare skydd. När det gäller kunskapsuppbyggnaden och redovisningen av kulturmiljövärdena i översiktsplanen tillstyrker de flesta remissinstanserna utredningens förslag. kommun anför att ett förbättrat kunskapsunderlag som tas fram i samverkan med kommunen är nödvändigt och värdefullt för den fysiska planeringen. Den bästa kulturmiljövården uppnås om ägarna till de skyddsvärda objekten får saklig information, förstår kulturvärdet och upplever att samhället uppskattar en god omvårdnad. Några, t.ex. , och kommuner samt befarar dock att skyddet för kulturmiljön blir svagare om förslaget får till följd att det alltid kommer att krävas ett visst redovisningssätt av inventerings- och kunskapsunderlaget för att kunna ställa krav på hänsyn till kulturmiljön i samband med planer och lovprövning. Möjligheten att i detaljplan eller områdesbestämmelser meddela särskilda varsamhetsbestämmelser för att tillgodose hänsynsreglerna i 3 kap. 10 § vid ändring av byggnad tillstyrks av flertalet remissinstanser. , länsstyrelserna i samt liksom kommun betonar vikten av att gränsdragningen mot skyddsbestämmelser blir tydlig. kommun anser att möjligheten att omsätta den generella varsamhetsregeln i 3 kap. 10 § PBL i begripliga termer via detaljplan är ett steg framåt, men känner en principiell tveksamhet i fråga om statusen hos en bestämmelse som egentligen bara är en precisering av vad som redan gäller enligt lag. Villa- ägarna anser att förslaget innebär begränsade möjligheter för den enskilde fastighetsägaren att överklaga en varsamhetsbestämmelse som enligt ägarens uppfattning är för långtgående. Villaägarna anser att varsamhetsbestämmelserna bör vara ersättningsgrundande på samma sätt som skyddsbestämmelser är . avstyrker förslaget i denna del och anser att behovet av ytterligare ett maktmedel som påverkar fastighetsägarens förvaltning inte motiverats tillräckligt. i betonar att det inte får råda någon osäkerhet om huruvida en bestämmelse är en skyddsbestämmelse eller en varsamhetsbestämmelse. Skälen för regeringens förslag: För att kulturmiljövårdens intressen skall kunna hävdas i samhällsplaneringen är det viktigt att tydliga motiveringar och rationella intresseavvägningar görs vid avgöranden om bebyggelsemiljöns förändringar. En av förutsättningarna för att detta skall kunna ske är att bebyggelsemiljöns kulturmiljövärden är kända och respekterade av dem som har intressen i och ansvar för markanvändningen. Generella regler om hänsyn till kulturvärdena finns främst i NRL och PBL. Bestämmelserna i rör bl.a. lokaliseringsprövningen i särskilt känsliga kulturmiljöer. PBL ger kommunerna ett stort ansvar när det gäller att ta till vara befintliga kultur- och naturmiljövärden. För detta krävs att kommunerna har tillräckliga kunskaper och kompetens inom området och att erforderligt underlag tas fram. När det gäller urvalet och bevarandet av objekt och områden som är värdefulla i ett nationellt perspektiv är det staten som har huvudansvaret för kunskapsförsörjningen. Denna fråga samt översiktsplaneringens roll vid bedömningen av områden av riksintresse enligt NRL behandlas i avsnitt 5.1. Även den enskilde fastighetsägaren har ett ansvar för att bevara kulturvärdena genom att bl.a. beakta de grundläggande kraven i PBL på varsamhet och hänsyn. PBL ger kommunerna möjlighet att såväl i ett enskilt lovärende som genom bestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser hävda kulturmiljövärdena. I 3 kap. PBL anges att nya byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Vid ändring av byggnader ställs krav på varsamhet så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara (3 kap. 10 §). Vissa byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär får inte förvanskas (3 kap. 12 §). Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick och underhållet skall anpassas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivningens karaktär (3 kap. 13 §). De särskilt värdefulla byggnaderna skall dessutom underhållas så att deras särart bevaras. Detta gäller såväl deras yttre som inre. För att kraven på ett mer aktivt underhåll av sådana byggnader skall kunna hävdas måste dock skyddsbestämmelser ha meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser. Fastighetsägaren är skyldig att följa skyddsbestämmelserna. Sköts inte underhållet kan ingripande med stöd av 10 kap. PBL bli aktuellt. Ett områdes kulturmiljövärden kan inte hänföras enbart till bebyggelsen. Generella krav på hänsyn till dessa värden ställs därför även på tomter som tas i anspråk för bebyggelse, allmänna platser samt områden för andra anläggningar än byggnader. De grundläggande kraven på varsamhet kan hävdas av kommunen utan att fastighetsägaren har rätt till ersättning. I de fall kommunen önskar ett starkare skydd kan skyddsbestämmelser och rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser för särskilt värdefulla byggnader och miljöer. I dessa fall, liksom då rivningslov vägras utan att det finns någon bestämmelse om rivningsförbud, har fastighetsägaren under vissa förutsättningar rätt till ersättning. När fastighetsägaren genom skyddsbestämmelser åläggs att underhålla en byggnad på visst sätt föreligger också i vissa fall rätt till ersättning. I detta sammanhang kan erinras om att med stöd av bestämmelserna i 3 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. kan förklara en byggnad som byggnadsminne. Förutsättningen härför är att byggnaden är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde eller att den ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. Rätt till ersättning föreligger bl.a. om de skyddsföreskrifter som kan utfärda innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. I de olika studier som gjorts i syfte att analysera har det framkommit att det i den praktiska tillämpningen förekommer olika tolkningar av innebörden av det nuvarande regelsystemet. Erfarenheterna visar att kommunernas underlag vad gäller kulturmiljön har redovisats i växlande former. Det underlag som finns, bl.a. i form av kommunala kulturmiljöprogram eller byggnadsinventeringar, kommer inte alltid till användning i kommunens tillämpning av PBL. I regel innehåller inte heller över- siktsplanerna några ställningstaganden från kommunens sida till hur olika kulturmiljöer skall behandlas. Erfarenheterna visar också att tveksamhet råder om vilka krav kommunen - med åberopande av enbart de grundläggande varsamhets- och hänsynsreglerna - kan ställa vid tillståndsprövningen enligt PBL. Från kommunhåll har uppgetts att det största problemet med att hävda kulturmiljöintressena är de svårtolkade reglerna om ersättning och om rätte- gångskostnader. Redovisning av kulturmiljön i översiktsplanen Erfarenheterna från tillämpningen av plan- och bygglagens bestämmelser om hänsynstagande till kulturella värden i den byggda miljön visar att kommunernas ansvar för att ta fram och redovisa erforderligt underlag om kulturmiljön behöver tydliggöras. har redovisats förslag till ändringar i 2 kap. PBL som medför att tydligare utgångspunkter ges för att planläggning och byggande skall ske med beaktande av natur- och kulturvärden, avsnitt 5.1. Därigenom kan den fysiska planeringen medverka till att dessa värden i den byggda miljön förvaltas på ett bättre sätt. Förslaget innebär ett förstärkt krav på att kommu- nernas planeringsunderlag skall visa olika värden och kvaliteter som finns i den befintliga miljön. I översiktsplanens redovisning av de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut som rör användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelse bör normalt ingå en redovisning av kulturmiljövärden. Dessutom skall planen ge en samlad bild av hur den byggda miljön som helhet skall utvecklas och bevaras. Den redovisning av konsekvenserna av översiktsplanen som skall tas fram under planprocessen och framgå av planbeskrivningen bör omfatta också planens effekter för kulturmiljön. kan kulturmiljövärdena hävdas i det enskilda fallet med stöd av bl.a. bestämmelserna i 3 kap. PBL och det underlag som finns tillgängligt om dessa värden. Genom den förbättrade redovisningen av kulturmiljöintressena i översiktsplanen som regeringens förslag syftar till kommer kommunerna att på ett kraftfullare sätt kunna slå vakt om dessa värden. I avvaktan på att kommunerna hinner komplettera sina översiktsplaner i nu berört avseende får kulturmiljöintressena i de enskilda ärenden som aktualiseras hävdas med stöd av tillgängligt underlag på samma sätt som . Det är kommunerna själva som har ansvaret för att beslutsunderlaget om bl.a. kulturmiljön byggs upp. har därvid en viktig uppgift att ta fram och förmedla kunskap till kommunerna. kan också bidra till att kunskaperna om kulturmiljön utvecklas och att grundläggande markanvändnings- frågor får en mer likartad behandling i kommunerna. Genom att uppgifter och ansvar i översiktsplaneringen förtydligas kommer i större utsträckning att kunna verka för att översiktsplanen grundas på nödvändig kunskap om kulturmiljöns innehåll. Den statliga kulturmiljövården är uppbyggd så att i frågor om kunskapsuppbyggnad bör kunna stödja sig på länsmuseernas insatser. Vidare förutsätter regeringen att staten, i första hand genom , tar ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Det är också viktigt att länsmuseerna utvecklar sin kompetens så att de kan tillgodose det rådgivningsbehov och tillhandahålla de tjänster som kommunerna efterfrågar i dessa avseenden. Ett grundläggande krav vid ändring av byggnader är att ändringar skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara (3 kap. 10 §). kan sådana krav uttryckas genom bindande bestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Regeringen anser att denna möjlighet uttryckligen skall framgå av om vad som får regleras i detaljplan och områdesbestämmelser (5 kap. 7 och 16 §§). Införandet av varsam- hetsbestämmelserna innebär inte i sig ökade möjligheter att hävda kulturmiljö- värdena, men kan medföra att dessa värden för alla parter tydliggörs på ett sätt som är ägnat att öka respekten och förståelsen för dem. Av det sagda följer vidare att de varsamhetsbestämmelser som meddelas i en detaljplan eller i områdesbestämmelser inte kan medföra längre gående krav på fastighetsägaren än vad som gäller enligt 3 kap. 10 §. Varsamhetsbestämmelserna är således inte er- sättningsgrundande. Om en fastighetsägare anser att varsamhetsbestämmelserna är alltför långtgående kan han i likhet med vad som gäller överklaga beslutet att anta planen eller områdesbestämmelserna. Överprövande instanser har då att göra en avvägning mellan det allmänna intresset av varsamhetsbestämmelserna och det enskilda intresset.