prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Introduktionen av ett flertal nya instrument utan rättsverkan i kombination med en orealistisk aktsamhetsregel kan också påverka det allmänna rättsmedvetandet i negativ riktning. Det måste därför enligt RRVs uppfattning ses som osäkert om dessa nya instrument därmed leder i den åsyftade riktningen: en förbättring av miljön. RRV anser därför att den föreslagna inte utan ytterligare utredning kan läggas till grund för en proposition om en miljöbalk. 2.12 : ifrågasätter balkens utformning som ramlag med omfattande bemyndiganden. Systemets huvudsakliga innehåll, vad avser materiella, processuella såväl som administrativa förutsättningar, måste vara belyst innan lagförslaget slutligt utformas. Ansvarsfördelningen mellan lagstiftande och förvaltande myndigheter får inte vara en öppen fråga i den utsträckning som förslaget ger vid handen. Vidare måste naturresurslagen antingen integreras i balken eller lyftas ur balken, för att det skall vara möjligt att i tillämpningen uppfylla ambitionerna för en hållbar utveckling. Principerna om hushållning och miljöskydd ger kompletterande grunder som tillsammans stärker förutsättningarna för långsiktigt goda beslut. Detta förutsätter emellertid dels att balken utgår från principerna i samverkan, dels att den nödvändiga kopplingen till vidmakthålls. Förslaget brister i dessa avseenden. anser att allmänhetens tidiga deltagande är av så stor betydelse för en effektiv prövningsprocess, att detta skall framgå av ett portalstadgande i balken. De föreslagna besvärsreglerna ger inte stöd för pröv- ningsprocesserna genom att tillföra kunskap och fokusera de reella problemen, som ett tidigt och aktivt deltagande ger. Förslaget om regeringsprövning av vissa trafikprojekt kan vara lämpligt för stora anläggningar av ingripande omfattning. Däremot är en obligatorisk prövning enligt 7 kap. 1 § inte välbetänkt. En utökad tillämpning av 7 kap. 2 § med stöd av 7 § NRL-förordningen bör räcka. Miljökvalitetsnormer kan utvecklas till ett bra instrument för samhällsutveckling mot målet om hållbarhet, men förslaget är inte tillräckligt bearbetat. inledda arbete på området bör konkretisera normernas karaktär och användningsområde. Reglerna om MKB bör utgå från det svenska synsättet, att de är ett verktyg för tillämpning av hushållningsregler. Förslaget behöver i denna del förenklas och förtydligas. principer om process och dokument borde få genomslag i balken. De oklarheter och brister som finns i förslaget är av sådan betydelse, att verket avstyrker förslaget om inte grundläggande principer om ansvarsfördelning för materiella regler och för beslut i enskilda ärenden klarläggs. 2.13 : anser att miljöskyddskommitténs förslag, såvitt gäller de kapitel över vilka anmodats att yttra sig, kan genomföras om hänsyn tas till nedanstående synpunkter och ändringsförslag. Lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark innehåller numera i princip enbart miljöregler och bör därför infogas i . Begreppet markavvattning innefattar vissa åtgärder som kommittén inte tagit hänsyn till. Detta nödvändiggör en justering i balkens 11 kap. På bioteknikområdet bör sektorsmyndigheterna ha såväl tillståndsuppgifter som det centrala tillsynsansvaret. Enligt verket saknas anledning att alltid kräva tillstånd till innesluten användning av genteknik och ej heller finns det behov av etiska kommittéer vid tillståndsgivningen. Förslagets bestämmelser som avser miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) kan godtas om avsikten är att en MKB objektivt sett alltid skall stå i proportion till vad beslutet avser och att detta i vissa fall kan innebära låga krav på beskrivningarna. Den föreslagna regleringen gör det särskilt viktigt att, i bl.a. motivuttalanden, tydligt klargöra att begreppet MKB har ett annat innehåll i än motsvarnde begrepp i andra länder. Detta torde behövas bl.a. för att undvika definitionsproblem i internationella sammanhang. Begreppet "pågående markanvändning" tolkas olika och bör ges en till samhällsutvecklingen anpassad definition. Ett strikt skadeståndsansvar vid användning av genteknik framstår som alltför långtgående och omfattande att införa utan att väsentligare skäl än de som anförts till stöd för förslaget därom talar för detta. avstyrker förslaget att tillerkänna ideella organisationer talerätt. 2.14 : anser att förslaget att samla all lagstiftning rörande hälsa och miljö i en enda balk är utmärkt och verket tillstyrker därför förslaget i stort. 2.15 : tillstyrker i väsentliga delar förslaget till en miljöbalk. Utformningen av balken medför dock att helt skilda verksamheter omfattas av samma regler. Ambitionen är också att på detta sätt höja kraven. Detta leder enligt uppfattning till alltför stora krav på verksamheter med liten eller måttlig inverkan på miljön. Av detta skäl föreslås ändringar i reglerna om miljkonsekvensbeskrivningar (MKB) och sanktioner (ansvar och miljöskyddsavgift). Vad gäller markavvattning menar att utredningen ger en ensidig och alltför negativ bild av läget. Omfattningen av denna verksamhet har minskat kraftigt . är merparten av landets våtmarker odikade, dock med stora regionala skillnader. föreslår en prövningsgrund för markavvattning, där nyttan av företaget vägs mot inverkan på den biologiska mångfalden. Skyddet för biotoper måste enligt uppfattning utformas något annorlunda för att överensstämma med ersättningsreglerna. ställer sig tveksam till förslaget att utöka kretsen som har talerätt och kan överklaga ett beslut. tillstyrker förslaget till hushållningsbestämmelser samt reglerna för strandskydd, utsättande av främmande arter, spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, husbehovstäkter, samråd, bioteknik, tillsyn och ersättning. 2.16 , RAÄ: Det statliga målet för kulturmiljö- vårdspolitiken att bevara och föra vidare kulturarvet i representativa miljöer gör att kulturlandskapet är ett betydelsefullt verksamhetsområde för kulturmiljövården. Det är angeläget att särskilt i den del den motsvarar naturvårdslagen kan användas i detta syfte. I förslaget till miljöbalk har kulturmiljövårdsaspekterna ej behandlats och det framstår som osäkert om de ändringar i lagarnas konstruktion som förslaget innebär medför konsekvenser för skyddet av kulturmiljöer. RAÄ framlägger därför vissa förslag för att stärka kulturmiljövårdens ställning vid balkens tillämpning. 2.17 , : saknar i betänkandet en mer konkret diskussion om hur företagens anpassning till de miljömässigt motiverade kraven skall kunna underlättas till gagn för miljö och företag, t.ex. genom informationsspridning om miljökrav och tekniska lösningar och erfarenheter. I betänkandet betonas en helhetssyn på varan, där grunden är producentens ansvar för sina respektive produkter. har inget att erinra mot ett sådant synsätt, men finner emellertid att är så utformad att risken är stor att statsmakterna går in med långt gående detaljregleringar där helhetssynen får en underordnad roll. Vidare anser att energiutvinning och materialåtervinning måste jämställas i lagstiftningen (), och få konkurrera på lika villkor förutsatt att de miljömässiga kraven på energiutvinningsanläggningarna uppfylls. Företagen måste ges befogenhet att själva utforma systemen utan detaljerade föreskrifter. Det är av stor vikt, enligt NUTEKs förmenande att det utvidgade producentansvaret införs successivt så att berörda system och tekniker ges tid att utvecklas. Det är dessutom mycket viktigt att hänsyn tas till regionala förhållanden. Konkurrensfrågor och eventuella risker för konkurrenssnedvridning, speciellt vad gäller de små företagen har inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet i betänkandet, anser . Det finns enligt NUTEKs mening starka skäl att lagfästa möjligheten för företag inom ett varuområde att ta ut frivilliga miljöavgifter. 2.18 , SGU: SGU ansluter sig till de grundläggande principerna (försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen, principen om att förorenaren betalar) som utgör grunden för Miljöskydds- kommitténs förslag till miljöbalk. SGU ansluter sig också till förslaget om bibehållet sektoransvar och konstaterar att bör utformas som en ramlag. SGUs synpunkter på förslaget till miljöbalk kan sammanfattas enligt följande: -landets grundvattentillgångar bör erhålla ett planmässigt skydd genom ändringar i förslaget till ny miljöbalk, -en övergång bör ske till prövning i regionala miljödomstolar i viktigare tillståndsärenden. Domstolarna bör vara knutna till de nuvarande vattendomstolarna, -SGU avstyrker att bestämmelser införs i som medför möjlighet för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om tillståndsplikt för husbehovstäkter, -SGU erinrar om att det för lägesbundna fyndigheter som omfattas av minerallagstiftningen inte är möjligt att redovisa andra alternativ till bearbetning än det s k nollalternativet. -SGU tillstyrker att kretsen av prövningspliktiga anläggningar utökas med vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder av nationellt intresse. 2.19 Kammarkollegiet: Kammarkollegiet tillstyrker i princip kommitténs förslag till miljöbalk, men avstyrker förslaget om att utvidga talerätten till ideella organisationer. 2.20 : anser att huvuddelen av förslag är värdefulla och genomarbetade. Verket välkomnar den utökade möjligheten att utfärda föreskrifter. Detta kommer att underlätta miljöarbetet, som de innebär en ambitionshöjning som bör leda till minskad belastning på miljön. De medger också ett smidigt införlivande av internationella avtal med svensk lagstiftning. Verket anser att direkta tillämpningsområde bör vidgas jämfört med kommitténs förslag. De allmänna aktsamhetsreglerna i balkens tredje kapitel bör gälla genomgående och bör utgöra basen för krav som skall kunna ställas vid prövning av varje verksamhet, oavsett om prövningen skall ske enligt eller enligt annan lagstiftning som reglerar verksamheter vilka kan befaras medföra miljöpåverkan. Verket tillstyrker möjligheten att fastställa miljökvalitetsnormer. Sådana normer bör bli ett verksamt instrument i vissa situationer. Dock bör motiveringar och lagtext göras tydligare när det gäller tillämpningen av miljökvalitetsnormer, genom att man tydligt skiljer på de som är bindande och de som är vägledande. 2.21 : Lagstiftning är det i vårt land sannolikt viktigaste miljöpolitiska styrmedlet. Den gör det möjligt att styra miljöarbetet mot uppställda nationella och internationella miljömål. För att underlätta tillämpningen och bidra till opinionsstöd för nödvändiga åtgärder till skydd för miljön och folkhälsan bör lagstiftningen vara tydlig, enhetlig och begriplig. Det är också viktigt att de myndigheter som har som särskild uppgift att tillämpa en viss lagstiftning har den kompetens som behövs för detta. Tankarna bakom en aldrig så god lagstiftning kan förfuskas, om de tillämpande myndigheterna inte ges erforderliga personella och ekonomiska resurser. Om detta inte beaktas, kommer medborgarna att tappa förtroendet för lagstiftningen och denna kan då inte tjäna som styrmedel på avsett sätt. De materiella bestämmelserna i lagstiftningen har ofta ett sådant samband med myndighets- och organisationsfrågor att de senare kan vara avgörande för valet av lagteknisk lösning. Det gäller bl a vilka myndigheter som bör anförtros rätten att besluta om föreskrifter och få viktiga beslutsfunktioner i enskilda ärenden samt vilka myndigheter som skall pröva överklagade beslut. I vilken mån nuvarande individuella prövning enligt miljöskyddslagen kan ersättas med generella föreskrifter, har betydelse för utformningen av den framtida myndighetsorganisationen på miljöområdet. Det skulle därför ha varit värdefullt, om miljöbalksförslaget hade innehållit ett genomarbetat förslag i organisationsfrågorna, så att en helhetsbedömning kunde göras. Den förestående departementsbehandlingen bör enligt mening i vart fall ske så att organisationsfrågorna är klara när en lagrådsremiss utarbetas. Förslagen av den pågående organisationsutredningen (Dir. 1993:43) bör avvaktas. Det är alltså inte lämpligt att man först utarbetar en lagrådsremiss och proposition på grundval av nu förevarande betänkande och senare återkommer med förslag i organisationsfrågorna. Den planerade tidsplanen för en separat behandling av betänkandet - enligt vad erfarit, lagrådsremiss och proposition - är också enligt uppfattning orealistisk. Miljöfrågorna och är för viktiga för att de, när nu ett samlat grepp tas rörande miljölagstiftningen, skall behandlas i en sådan brådska, att viktiga frågor inte hinner behandlas. kommer att peka på i det följande, är det åtskilliga frågor som behöver belysas ytterligare under det fortsatta lagstiftningsarbetet, och de kan i många fall kräva tid för noggranna analyser. Ett ytterligare skäl mot att lagstiftningen forceras är behovet av samordning med EG-rätten i såväl terminologiska som materiella avseenden på områden, där ännu inte är slutligt gällande. är det ändå inte möjligt att göra en helhetsbedömning av miljöbalksförslaget, eftersom balken i betydande utsträckning har karaktären av ramlag, som kräver utfyllnad av regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter för att lagstiftningen skall få en lämplig detaljeringsgrad och klarhet. 2.22 Kemikalieinspektionen: Om vi vill ytterligare effektivisera och förstärka arbetet för att förebygga och förhindra att kemikalier skadar människor eller miljö, är det av vikt att - även med en ny lagstiftning - bibehålla fördelarna med den svenska tvärsektoriella ämnes- och produktinriktade kemikaliekontrollen i marknadsföringsledet. Miljöfrågorna har kommit in senare i kemikaliekontrollen än hälsofrågorna. Det beror i allt väsentligt på att det först kommit fram bredare vetenskapligt underlag såsom kriterier för bedömning av kemikaliers miljöfarlighet och data om enskilda kemikaliers farlighet. var kunskaperna generellt sett mycket bristfälliga och kunde sällan användas för ett preventivt agerande. Kemikaliekontrollen riktades från miljösynpunkt mot ett fåtal ämnen med kända effekter. Underlaget är fortfarande långt ifrån tillfredsställande men börjar nu tillåta ett mer systematiskt arbete med riskhantering som närmar sig det som råder från hälsosynpunkt t.ex. på arbetsmiljöområdet. Även om arbetet med kemiska miljörisker har påverkats av att det reglerats av två regelsystem, kemikalie- resp miljöskyddslagstiftning, är inte detta förhållande huvudorsaken till att tillsynsmyndigheter och kemikaliehanterande verksamheter inte varit så aktiva som önskvärt. På arbetsmiljöområdet finns samma förhållande med kemikalielagstiftning och arbetsmiljölagstiftning, utan att detta upplevs som problematiskt. En skillnad mellan arbetsmiljö- och miljölagstiftningen som kan vara betydelsefull är att den förra i motsats till miljöskyddslagstiftningen också är produktinriktad. Den ställer krav på arbetsgivarna att inte bara ordna med att processer är säkra och att emissions-/exponeringsgränser hålls, utan att också ordna med en säker hantering av kemikalier. Med arbetsmiljölagstiftningen som bakgrund framträder kemikalielagstiftningens huvudinriktning på marknadsföringsledet mycket tydligt. En slutsats man kan dra är att det är rimligt att ändra miljöskyddslagstiftningen så att den blir produktinriktad. Den kunde då ställa krav på olika verksamhetsidkare att ordna med en säker kemikalieanvändning och precis som arbetsmiljölagstiftningen ge möjlighet till generella föreskrifter för hanteringen som en bas för tillsynen. En sådan ändring kan ske med bibehållande av en särskild kemikalielagstiftning som då även från miljösynpunkt skulle få en mer uttalad inriktning på marknadsföringen, dvs. utflödet av kemikalier i samhället. har utifrån givna direktiv valt den andra möjliga lösningen. Man har inkorporerat hela kemikalielagstiftningen i förslaget till ny miljöbalk men genom att de delar som omfattar reglering av marknadsföringen får ett särskilt kapitel, har man ändå behållit den nuvarande lagstiftningens speciella karaktär. Inspektionen vill betona värdet av att kemiska produkter liksom biotekniska produkter i förslaget getts ett särskilt kapitel. Härigenom framhävs den särskilda betydelse som den produkt- och varuinriktade kontrollen i marknadsföringsledet har för att förebygga att kemikalier förs ut i sådan användning som leder till skador på hälsa eller miljö. 2.23 , LMV: LMV tillstyrker att en särskild miljöbalk tillskapas. LMV har inte detaljgranskat upprättade lagförslag eftersom många frågor ligger utanför de intressen som LMV har att bevaka. LMV föreslår en komplettering i lagen beträffande balkens tillämplighet i fastighetsbildningsfrågor. 2.24 Tingsrätt: Tingsrätten tillstyrker kommitténs förslag att i huvudsak bibehålla den nuvarande prövningsordningen. Tingsrätten anser att man bör överväga att i 9 kap ta in en föreskrift om att arbetet med en miljökonsekvensbeskrivning skall bestå i bearbetning av information i större utsträckning än i själva insamlandet av fakta. Tingsrätten avstyrker förslaget i vad det avser besvärsrätt för ideella föreningar samt inrättande av en . 2.25 Kammarrätten i : Kommittén har ställts inför den väldiga uppgiften att på förhållandevis utarbeta och lägga fram förslag om att samla centrala lagar på miljö- och hälsoskyddsområdet till en miljöbalk. Grundvalen för kommittéarbetet finns i ett principbeslut av om en samlad skyddslagstiftning med denna inriktning. Det är därför inte meningsfullt att nu diskutera själva grundidén med kommittéförslaget. Resultatet av kommitténs arbete visar emellertid att en lagreglering vilken som skyddsobjekt omfattar såväl människorna som naturen och miljön i övrigt ofrånkomligen blir vittsyftande och översiktlig. Den blir även mindre precis än hittillsvarande regleringar på miljö- och hälsoskyddsområdet. Den bristande precisionen, främst i miljöbegreppet kommer man svårligen till rätta med i detta sammanhang. En anmärkningsvärd brist i betänkandena är att de inte innehåller några konsekvensbeskrivningar av förslagen. Kostnaderna, inte minst återverkningarna på näringslivet, kan bli mycket betydande. Det kan i sammanhanget nämnas att förslaget till miljöbalk kommer att innebära utökade uppgifter för de allmänna förvaltningsdomstolarna, bl.a. genom att ärenden flyttas över dit från regeringen. Resurs- och konsekvensfrågorna måste ägnas ökad uppmärksamhet i det fortsatta lagstiftningsarbetet och i arbetet med följdförfattningar. Miljöbalksförslaget bör kunna utgöra en väsentlig utgångspunkt för det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det krävs dock därvid åtskilligt av ytterligare tidskrävande beredning. Härvid måste inte minst målsättningar och systematik gås igenom på nytt och då i en något mer återhållsam anda än den som präglar betänkandet samt med beaktande, inte minst, av ekonomiska och andra konsekvensbedömningar av förslagen. Den lagtekniska utformningen behöver ses över i en del hänseenden med sikte på att i möjlig mån begränsa användningen av ramlagstekniken. 2.26 : Med tanke på det specifika och mycket omfattande mandat som har haft kan fakultetsnämnden konstatera att kommittén har fullgjort sitt uppdrag på ett tillfredsställande och förtjänstfullt sätt. kan dock inte ställa sig positiv till själva idén av att sammanställa alla miljörelaterade lagar i en balk. Det finns, enligt nämnden, andra lagtekniska lösningar som kan ge bättre och effektivare resultat. har dessutom kritiska synpunkter beträffande innehållet i vissa föreslagna bestämmelser. 2.27 : Det utsända lagförslaget från miljöskyddskommittén är resultatet av ett arbete med en mycket omfattande uppgift. Direktiven och tolkningen av dessa har dock lett till att kommitténs förslag blivit otillräckligt från olika synpunkter. Särskilt bör nämnas att den kanske mest framträdande av kommitténs uppgifter var att samordna den svenska miljölagstiftningen. Den uppgiften har kommittén inte fullgjort annat än i begränsad omfattning. Vattenlagen, kärntekniklagen, atomansvarighetslagen, skogsvårdslagen, lagen om skötsel av jordbruksmark och hör till de lagverk som kommittén lämnat utanför. Det är den ena grundläggande bristen i förhållande till en praktisk tolkning av direktiven. Den andra är att samordningen mellan balkens olika delar är helt otillräcklig. Liksom enligt nuvarande regler spridda på många författningar kvarstår i kommitténs förslag olika skyddsnivåer i olika regler utan att skillnaderna är sakligt motiverade från miljösynpunkt. Därtill kommer - vilket vi utvecklar längre fram - att kommittéförslaget kommer att medföra mycket stora samordnings- och genomförandeproblem på grund av dess alldeles för starka inriktning på ramlagstiftningstekniken. Utöver detta saknas den verkliga grundbulten, nämligen regler anpassade till de mål som förefaller återspeglas i en s.k. stoppregel och i bestämmelse om kvalitetsnormer. Förslaget uppvisar även i många andra hänseenden ett stort antal brister som tillsammans är så omfattande, att det torde krävas ytterligare ett utredningsarbete, dock mera koncentrerat än det tidigare, innan det är möjligt för regeringen att skriva proposition. Särskilt framträdande brister att nämna utöver ovanstående är följande: Förslaget: -är i alltför hög grad bundet till det befintliga regelverket -är i alltför hög grad bundet vid befintliga administrativa m fl strukturer -är i alltför hög grad bundet vid inadekvata politiska och andra trender -är omodernt med hänsyn till problem, forskning och utländsk utveckling -är alltför begränsat i omfattning, i tillämpningsområde -är alltför begränsat i många kravregler -är alltför svepande och överdrivet i stoppregler och vissa andra regler -är i många hänseenden lika illa samordnat inom balken som förhållandet nu är mellan olika lagar på miljöområdet -är illa samordnat vad gäller förhållandet mellan balken och regler utanför densamma -har en ovanlig och illa utformad relation mål - kravregler, miljömål och internationellt åtagande återspeglas ofta inte i kravreglerna -uppvisar en mycket oklar hantering av kvalitetsnormer som rättsregler -strider i många hänseenden mot både traditionell juridik och modern miljörättslig metodik som förslagets "nyheter" (bl.a. ett slags kvasinormer samt synen på adressater) inte är funktionella -är klart ologiskt särskilt vad gäller hur naturresurslagen har inpassats -överutnyttjar ramlagstekniken på ett sätt som riskerar motverka miljövården och i vart fall i flertalet hänseenden försvårar densamma; det blir en mycket omfattande regeluppsplittring även i fortsättningen som osäkerheten i rättstillämpningen kommer att bli betydande för praktiker -har en delvis olämplig struktur som kan förbättras i särskild grad på kravregelsidan -är vad gäller krav- och genomförandereglering illa koordinerat med hittillsvarande nationella miljömål -är vad gäller krav- och genomförandereglering illa koordinerat med inriktningen på kretslopp -är vad gäller krav- och genomförandereglering illa koordinerat med inriktningen på biodiversitet -har i många ytterligare hänseenden inadekvata genomföranderegler -inkluderar en grundlagsändring som skjuter över målet och ger rätttssäkerhetsproblem -skulle kunna ha ägnat de olika reglernas adressater större uppmärksamhet (enskilda, myndigheter m.fl.). 2.28 : Tanken att sammanföra merparten av svensk miljölagstiftning till en miljöbalk har ofta framförts i miljödebatten. Det är mycket positivt att nu kunna diskutera frågan med utgångspunkt i ett relativt sammanhållet förslag. har utfört ett omfattande arbete, och det förslag som presenteras i SOU 1993:27 är väl ägnat att utgöra grunden för fortsatta diskussioner. Förslaget är dock inte invändningsfritt. Den allvarligaste kritiken måste riktas mot den, enligt forskningsnämndens uppfattning, alltför långtgående ramlagskaraktären, och den oklara struktur som miljöskyddskommittén har givit balken. De skäl som framförts för att ge förslaget den utpräglade ramlagskaraktären har bitvis övertygat forskningsnämnden, som dock likväl ställer sig tveksam till tanken att införa en helt ny balk i den svenska lagstiftningen med så litet materiellt innehåll.