prop · GI03181 · 1995-01-01 00:00:00 — förespråkar att ändringarna inskränks till de språkliga justeringar som direkt föranleds av att numera är medlem i EU. Om mera omfattande ändringar görs bör rättstryggheten för tillståndshavare betonas. anför bl.a. att den föreslagna föreskriftsrätten möter principiella betänkligheter då en sådan föreskriftsrätt synes kunna utnyttjas utan någon annan begränsning än att frågan omfattas av ett EG-direktiv eller någon annan internationell förpliktelse. Föreskriftsrätten bör enligt nämnden grundas på vissa i lag angivna kriterier. påpekar också att tillsynsbestämmelserna i miljöskyddslagen bör göras tillämpliga på de generella föreskrifterna. Skälen för regeringens förslag: I samband med ikraftträdande infördes ett nytt fjärde stycke i 5 § miljöskyddslagen, där det stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar de föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som inte får åsidosättas på grund av (prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU10, rskr. 1992/93:139). Enligt 2 a § miljöskyddsförordningen (1989:364) meddelar sådana föreskrifter. har med utgångspunkt i anslutning till EU föreslagit att bestämmelsen i 5 § fjärde stycket miljöskyddslagen ändras, så att det klart framgår att de nationella föreskrifterna vid behov kan gå längre än de minimiregler som finns i EG-direktiven. motiverar sitt förslag med att det är nödvändigt att de föreskrifter som meddelas på miljöskyddets område speglar en hög ambitionsnivå. Det kan därför enligt verket framstå som otillfredsställande att införa sådana gränsvärden som motsvarar enbart den miniminivå som anges i ett EG-direktiv, särskilt som detta ger omgivningen ett felaktigt intryck i de fall kraven på verksamhetsutövaren varit betydligt strängare i . Regeringen anser att det är viktigt att den svenska rättsordningen verkligen speglar förhållandena i vårt land och den ambitionsnivå som eftersträvas. Inte minst gäller detta för miljörättens vidkommande, där en omfattande debatt har förts i fråga om vad ett svenskt medlemskap i kan innebära för våra möjligheter att behålla nationella regler. Med anledning av de synpunkter som framförs av bör understrykas att erfarenheterna från genomförandet av tydligt visar att det finns ett behov i vissa fall att gå längre i de svenska föreskrifterna än vad som följer av EG-reglerna. Särskilt gäller detta äldre EG-direktiv som innehåller bestämmelser vilka motsvarar en skyddsnivå som passerats i . Kemikalielagstiftningen, som är en relativt ny lagstiftning, har redan denna möjlighet. Således har regeringen infört strängare gränsvärden än EG föreskriver i fråga om metallhalten i avloppsslam för jordbruksändamål. Det finns alltså starka skäl som talar för förslag att också införa motsvarande möjlighet i miljöskyddslagen. Regeringen föreslår därför att miljöskyddslagen ändras på så sätt att det anges att regeringen får meddela generella föreskrifter i de fall det är lämpligt att införa normer som går längre än vad som följer av EG:s minimidirektiv. Föreskrifter som endast innebär ett genomförande av minimireglerna bör liksom kunna beslutas av en myndighet. förslag bör sålunda, med vissa redaktionella ändringar och förtydliganden, införas bland tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen. I fråga om hur vidsträckt regeringens föreskriftsrätt skall vara bör följande beaktas. Redan gällande ordning innebär för miljöskyddslagstiftningen att de kravnivåer eller miljökvalitetsregler som följer av EU-medlemskapet skall införlivas i svensk rätt genom försorg och att dessa föreskrifter gäller framför vad som sägs i enskilda tillstånd. När en sådan ordning som nu föreslår införs, måste emellertid frågan om hur regeringens föreskrifter förhåller sig till redan givna villkor i ett tillståndsbeslut ut. I samband med införandet av vissa områdesskydd med stöd av den föreslagna 8 a § miljöskyddslagen uttalade Lagrådet (prop. 1984/85:10 s. 77) om förhållandet mellan givna villkor i ett tillståndsbeslut och därefter meddelade generella föreskrifter "att ett individuellt tillståndsbeslut i växande utsträckning kan få ändrat innehåll på grund av senare meddelade generella föreskrifter inger så pass starka betänkligheter av principiell natur att den bör tillgripas endast om mycket tungt vägande skäl kan åberopas härför". Vid införandet av 5 § fjärde stycket miljö-skyddslagen förelåg sådana skäl eftersom frågan var direkt förknippad med möjligheter att ingå . Detta godtogs också av Lagrådet. I förevarande ärende föreligger inga internationella förpliktelser som tvingar att införa strängare generella föreskrifter än vad som följer av EG-reglerna. Skälet att införa föreskrifterna är i stället att spegla den aktuella svenska ambitionsnivån i fråga om skyddsnivåer eller motsvarande i de fall EG:s bindande krav är så lågt ställda att ett direkt svenskt införlivande skulle kunna ge det felaktiga intrycket att EG-nivåerna är godtagbara för svenskt vidkommande. Den föreslagna ordningen förutsätter därför i praktiken dels att det aktuella förhållandet reglerats genom ett EG-direktiv, dels att det i , genom av fastställda miljömål eller särskilda krav på åtgärder för att förbättra tillståndet i miljön eller eljest, finns fastlagda andra och högre krav om samma förhållande. Med andra ord avses regeringens före- skrifter inte gå utöver vad som behövs för att åstadkomma en av beslutad eller på annat sätt etablerad skyddsnivå. De villkor som och länsstyrelserna fastställer liksom de krav miljömyndigheterna i övrigt uppställer torde normalt spegla de svenska miljömålen. Det finns därför anledning att anta att det inte finns något allmänt behov av att - i de fall som kan bli aktuella - låta de generella föreskrifterna gälla framför villkoren. Mot bakgrund av detta och vad Lagrådet tidigare uttalat som förutsättning för att låta generella föreskrifter ta över villkor i tillståndsbeslut, saknas anledning att föreslå att de generella föreskrifter som är strängare än EG:s minimidirektiv skall gälla framför villkor i redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen. En sådan lösning i fråga om förutsättningar för regeringen att meddela strängare föreskrifter och dessa föreskrifters rättsverkan bör också tillgodose de påpekanden av principiell natur som och framfört. En annan fråga som senare blir aktuell är om miljöskyddslagstiftningen skall ge vidare möjligheter än att införa generella föreskrifter i allmänhet i enlighet med förslag. Denna fråga övervägs nu av . Bestämmelsen om föreskrifter bör tas in som en ny 5 a § i miljöskyddslagen, som ersättning för nuvarande 5 § fjärde stycket. I övrigt bör reglerna om verkan av tillstånd i 22 § ändras enligt vad som sagts och en följdändring göras i straffreglerna i 45 §. Enligt 45 § miljöskyddslagen skall straffansvar gälla för överträdelser av generella föreskrifter av det nu aktuella slaget. Som påpekas av gäller dock inte tillsynsreglerna enligt miljöskyddslagen i förhållande till de förpliktelser som följer av föreskrifterna. Regeringen anser därför att det finns skäl att komplettera lagstiftningen på denna punkt. Således bör 43 a § ändras så att även föreskrifter utfärdade med stöd av 5 a § omfattas av tillsynsbestämmelserna. Dessutom bör möjligheten att förordna om rättelse enligt 41 a § omfatta överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av 5 a §, liksom för övrigt av föreskrifter enligt 8 a § andra stycket. Bland hänvisningarna till tillsynsparagraferna bör därför även 41 a § ingå. som miljöskyddslagen ändrades med anledning av ändrades hälsoskyddslagen på motsvarande sätt. 5 § fjärde stycket miljöskyddslagen och 14 a § första stycket hälsoskyddslagen är i princip uppbyggda på samma sätt. Enligt regeringens mening talar samma skäl som motiverar en ändring i miljöskyddslagen för en motsvarande ändring i hälsoskyddslagen. Regeringen föreslår därför att 14 a § första stycket i hälsoskyddslagen ändras så att regeringen får meddela generella föreskrifter om gränsvärden för högsta tillåtna halt i luften av föro- re-ningar i form av kvävedioxid, svaveldioxid, sot och bly också för de fall skyddsnivån i EG:s minimidirektiv i fråga om luftkvalitet ligger lägre än vad som anses godtagbart för svenska förhållanden. 4.2 Omprövning av villkor för tillstånd Regeringens förslag: Bestämmelserna om omprövning av villkor för tillstånd enligt miljöskyddslagen kompletteras, så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas meddela föreskrifter som innebär att hänsyn tas till om obligatorisk omprövning. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser. framhåller att tillstånd enligt miljöskyddslagen normalt inte ges till utsläpp i sig. Viss tveksamhet kan råda om den föreslagna ändringen formellt uppfyller direktivens krav på tidsbegränsade tillstånd. anmärker att EG-direktiven och promemorians motivtext talar om omprövning av tillstånd, medan lagförslaget avser omprövning av villkor för tillstånd. avstyrker förslaget till ändring i 24 § miljöskyddslagen och framhåller att den föreslagna ändringen inte tillgodoser kravet på tidsbegränsade tillstånd i rådets direktiv /68/EEG. Utgångspunkten bör vara att hela tillståndet ska vara tidsbegränsat och formellt upphöra efter en fyraårsperiod. Skälen för regeringens förslag: Enligt rådets direktiv /68/EEG av om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen skall utsläpp av vissa ämnen i grundvattnet förbjudas. För andra ämnen gäller krav på tillståndsprövning enligt bestämmelserna i direktivet innan utsläpp får ske. Enligt artikel 11 gäller att tillstånden skall meddelas för en begränsad tidsperiod och att de skall omprövas minst . Tillstånden kan därvid förnyas, ändras eller upphävas. I rådets direktiv /464/EEG av om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö finns en liknande bestämmelse om tidsbegränsning av tillstånd i artikel 3.5. Enligt bestämmelsen krävs inte att omprövning skall ske . Det kravet finns dock i de dotterdirektiv som närmare anger gränsvärden m.m. för de olika ämnena (artikel 3.2 i direktiv /176/EEG samt artikel 3.3 i direktiven /513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG). Miljöskyddslagen är uppbyggd kring en samlad prövning av utsläppen från en miljöfarlig verksamhet. Utsläpp till vatten av det slag som avses i direktiven utgör miljöfarlig verksamhet och omfattas därför av miljöskyddslagens regelsystem. Villkor i tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan omprövas enligt 24 § miljöskyddslagen, varvid gällande villkor kan upphävas eller ändras eller nya villkor meddelas. En sådan omprövning kan enligt 24 § första stycket 1 ske . Under vissa förutsättningar kan dock omprövning ske enligt 24 § första stycket 2-7. De nämnda EG-direktiven omfattas av . Vid den prövning av behovet av lagstiftning som gjordes inför det avtalets ikraftträdande ansåg regeringen (prop. 1992/93:60 s. 12) att det då inte fanns skäl att införa regler om ändrade tider för omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Bl.a. hänvisades till att frågan ingick i uppdrag att utarbeta ett förslag till miljöbalk. I förslag till miljöbalk (SOU 1993:27) föreslogs att omprövning av villkor för ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet skulle kunna ske "när eller den som följer av internationella förpliktelser har förflutit från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft". I den sedermera återkallade propositionen 1994/95:10 med förslag till miljöbalk fanns en motsvarande bestämmelse i 13 kap. 31 §. Arbetet med en miljöbalk fortsätter nu i , som fått nya direktiv (Dir. 1994:134). Att miljöskyddslagens regler om omprövning på den aktuella punkten strider mot bestämmelserna i de ovan nämnda EG-direktiven har i EES-sammanhang påpekats av EFTA:s övervakningsmyndighet och ifrågasätts inte heller i proposition 1992/93:60. Det fortsatta arbetet med miljö-balken medför att en balk kan träda i kraft tidigast . Mot den bakgrunden bör det nya förslaget till miljöbalk inte avvaktas när det gäller omprövningstiden utan 24 § första stycket 1 miljöskyddslagen bör ändras . Ändringen bör utformas som ett bemyndigande för rege-ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om kortare omprövningstid på grund av medlemskapet. Omprövningsmöjligheten bör alltså avse villkoren för ett tillstånd, inte själva tillståndet, vilket bäst överensstämmer med gällande ordning, som för övrigt torde godtas av EU enligt de erfarenheter som vunnits vid implementeringen av . Den nya regeln bör gälla även vid omprövning av villkor för tillstånd som meddelats före ikraftträdandet. Den kortare omprövningstiden gäller bara i förhållande till sådana villkor i tillstånden som avser utsläpp av de ämnen som särskilt regleras genom de nämnda direktiven, vilka bör framgå av en förordning eller av myndighetsföreskrifter. 5 Kemikalie- och avfallslagstiftningen 5.1 EG-förordningar på kemikalie- och avfallsområdet Regeringens förslag: Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som kompletterar EG:s förordningar om kemiska produkter och av- fallstransporter tas in i lagen om kemiska produkter och i renhållningslagen. Myndigheternas tillsyn skall även avse de krav som anges i EG-förordningarna. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks eller lämnas utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: är i allmänhet utformade som direktiv. På kemikalie- och avfallsområdet finns dock några EG-förordningar. Förordningsformen väljs ofta för regler som avser export till och import från tredje land. EG-reglerna om export och import av vissa farliga kemikalier, om ozonnedbrytande ämnen och om avfallstransporter finns därför i förordningar. Det gemensamma programmet för utvärdering av existerande kemikalier styrs också genom en förordning. Sedan blivit medlem i EU gäller EG-förordningarna direkt enligt 2 § lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen och behöver inte överföras till det svenska regel-systemet. Däremot ställs det i förordningarna bl.a. krav på att medlems-staterna skall säkerställa att de åligganden fullgörs som gäller för enskilda enligt förordningarna. Detta kräver vissa lagändringar. I det följande lämnas en närmare redogörelse för innehållet i förordningarna och för konsekvenserna för den svenska lagstiftningen. Därvid behandlas också de straffbestämmelser i kemikalielagstiftningen som behöver ändras, så att de även omfattar överträdelser av EG-förordningarna. Det finns dock skäl att inledningsvis ta upp några andra frågeställningar som är gemensamma för förordningarna. EG-förordningarna innehåller bindande regler som delvis ersätter den svenska lagstiftningen. Det finns dock ofta ett behov av nationella regler för att fylla ut , eftersom dessa normalt inte i detalj reglerar t.ex. hur tillämpningen hos de ansvariga myndigheterna skall gå till. Ett allmänt bemyndi- gande att meddela de föreskrifter som behövs med anledning av internationella åtaganden på kemikalieområdet bör därför tas in i lagen om kemiska produkter, LKP, som en ny 4 a §. Med hänsyn till EG-reglerna om avfall- stransporter bör en motsvarande bestämmelse som rör sådana transporter tas in i 1 § renhållningslagen. Genom dessa regler klargörs regeringens befogenheter på dessa områden som det erinras om att det utöver den svenska lagstift- ningen finns direkt verkande EG-regler. De behöriga myndigheterna måste kunna utöva tillsyn för att säkerställa att enskilda fullgör de skyldigheter som gäller enligt EG-förordningarna. En sådan utökad tillsynsbefogenhet måste regleras i lag. Lämpligen bör 14 § LKP kompletteras med ett nytt stycke, av vilket framgår att bestämmelserna om tillsyn i lagen i den utsträckning regeringen bestämmer även gäller efter- levnaden av de skyldigheter som följer av direkt verkande EG-regler. Regeringen kan sedan i förordningen (1985:835) om kemiska produkter ange de EG-förordningar för vilka ett tillsynsansvar skall gälla. 5.2 Export och import av kemikalier Regeringens förslag: EG-förordningen om export och import av vissa kemikalier innehåller regler om anmälningsskyldighet före export samt vissa krav på uppgiftslämnande och märkning. När någon åsidosätter förordningen genom att underlåta att lämna uppgifter eller att lämna felaktiga uppgifter skall detta leda till straffansvar enligt lagen om kemiska produkter. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Genom rådets förordning (EEG) nr 2455/92 av om export och import av vissa farliga kemikalier införs i gemenskapen det internationella s.k. PIC-systemet (Prior Informed Consent), ett system som främst har till syfte att säkerställa att utvecklingsländerna på förhand får möjlighet att ta ställning till om import av vissa särskilt farliga kemikalier skall godtas. Enligt artikel 4 i förordningen gäller bl.a. att exportören skall anmäla till den ansvariga myndigheten, när en kemikalie som omfattas av förordningen skall exporteras till ett visst tredje land. Myndigheten ombesörjer anmälan till mottagarlandet och underrättar kommissionen om den planerade exporten. Vid därpå följande export av kemikalien till samma tredje land skall exportören hänvisa till ett referensnummer som erhålls från kommissionen. Kommissionen skall publicera uppgifter om vilka restriktioner som gäller i förhållande till olika länder vid export av kemikalierna. Exportlandets regler om klassificering och märkning av kemiska produkter skall enligt artikel 7 tillämpas även vid export av kemikalier som omfattas av förordningen. Medlemsstaterna skall utse behöriga myndigheter som svarar för tillämpningen av reglerna (artikel 3) och besluta om lämpliga rättsliga eller administrativa åtgärder vid överträdelser av förordningens bestämmelser (artikel 6). Bilagorna till förordningen har ändrats och uppdaterats två gånger genom kommissionens förordning (EG) nr 41/94 av om ändring av bilaga 2 till rådets förordning (EEG) nr 2455/92 om export och import av vissa farliga kemikalier samt genom rådets förordning (EG) nr 3135/94 av om ändring av bilaga 1 till rådets förordning (EEG) nr 2455/92 om export och import av vissa farliga kemikalier. Förordningen nr 2455/92 ingår i och har därför redan föranlett ändringar i de svenska reglerna (prop. 1993/94:203 s. 289). Genom ett särskilt regeringsbeslut har Kemikalieinspektionen utsetts till ansvarig myndighet vid tillämpningen av förordningen. Kemikalieinspektionen och har fått ett utvidgat bemyndigande i 25 § andra stycket förordningen (1985:835) om kemiska produkter att meddela föreskrifter vid export av kemikalier. Kemikalieinspektionen har på grund av inkorporerat EG-förordningen i sina föreskrifter (KIFS 1994:7). Sedan blivit medlem i EU gäller dock EG-förordningen direkt. Bemyndigandet i 25 § förordningen om kemiska produkter hänvisar nu bara till . Regeringen avser att ändra den hänvisningen till att avse medlemskapet. Brott mot föreskrifter om uppgiftslämnande som begås med uppsåt eller av oaktsamhet straffas enligt 20 § första stycket lagen (1985:426) om kemiska produkter med böter eller fängelse i högst . I andra stycket sägs att ansvar inte utdöms i ringa fall. Enligt 21 § LKP kan bötesstraff utdömas om någon med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift om förhållande av betydelse i ansökan eller annan handling som avges enligt lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Dessa regler om straffansvar bör kompletteras. Underlåtenhet att göra anmälan eller att lämna uppgifter enligt EG-förordningen bör kunna leda till straff under samma förutsättningar som gäller vid överträdelse av motsvarande nationella regler. Att lämna oriktig uppgift bör också kunna föranleda straffansvar i de fall uppgiftslämnandet regleras direkt genom EG-förordningen. 5.3 Risker med existerande ämnen Regeringens förslag: För att säkerställa att uppgifter lämnas enligt rådets förordning om utvärdering och kontroll av risker med existerande ämnen införs straffansvar enligt lagen om kemiska produkter vid underlåtenhet att lämna uppgifter liksom om felaktiga uppgifter lämnas. När uppgifter skall lämnas är i vissa fall oklart enligt EG-förordningen av skäl som hänför sig till tidpunkten för anslutning till EU. Kemikalielagstiftningen kompletteras därför i detta avseende. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege-ringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan invändningar. Riksåklagaren framhåller dock beträffande uppgiftslämnande enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 om utvärdering och kontroll av risker med existerande ämnen att det vore önskvärt att uppgifterna kunde lämnas förslagsvis . Detta med hänsyn till att underlåtenhet att lämna uppgifterna kan föranleda straffansvar. Skälen för regeringens förslag: Rådets förordning (EEG) nr 793/93 av om utvärdering och kontroll av risker med existerande ämnen ställer krav på att tillverkare och importörer av ämnen som finns med i den s.k. EINECS-förteckningen (European Inventory of Substances) skall lämna vissa uppgifter direkt till kommissionen. Uppgifterna gäller importerade eller tillverkade mängder över , kemikalieklassificering enligt och användningsområden. För ämnen som tillverkas eller importeras i större kvantiteter än krävs kompletterande data om ämnenas farliga egenskaper. På grundval av de uppgifter som erhålls skall kommissionen göra upp en förteckning över prioriterade ämnen, som i första hand behöver undersökas med avseende på farliga egenskaper. För varje prioriterat ämne skall en bestämd medlemsstat utses, vilken stat svarar för utvärderingen av de uppgifter som erhållits och vid behov lämnar förslag till åtgärder. Riskbedömningen och behovet av åtgärder diskuteras i en särskild kommitté. Åtgärderna kan t.ex. bestå i att kommissionen lägger fram förslag till ändringar i och tillägg till direktiv som begränsar användningen av farliga ämnen, i första hand rådets direktiv /769/EEG av om tillnärmning av medlemstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat. Medlemsstaterna skall utse behöriga myndigheter som svarar för tillämpningen av reglerna och besluta om lämpliga rättsliga eller administrativa åtgärder för att säkerställa att rapporteringsskyldigheten följs. Regler om hur riskbedömningen skall utföras av den medlemsstat som fungerar som rapportör för ett visst ämne finns i kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 om principer för bedömningen av risker för människor och miljö med existerande ämnen i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 793/93. Riskbedömning av kemiska produkter regleras i i lagen (1985:426) om kemiska produkter. Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter finns i 8 - 10 §§ LKP. I förordningen (1985:835) om kemiska produkter finns regler i 12 - 15 a §§ om uppgiftslämnande till produktregistret. Kompletterande bestämmelser meddelas av Kemikalieinspektionen. EG-förordningen ålägger medlemsstaterna att dels utse en eller flera behöriga myndigheter som skall delta i genomförandet av förordningen i samarbete med kommissionen, dels besluta om åtgärder i anledning av överträdelser av rapporte- ringskraven. Den behöriga myndigheten har inte några uppgifter när det gäller förhållandet till de enskilda uppgifts- lämnarna. Dessas uppgiftsskyldighet gäller direkt i förhållande till kommissionen. Däremot sägs i EG-förordningen att medlemsstaterna får kräva att samma uppgifter som lämnas till kommissionen skall lämnas till den nationella myndigheten. De kompletterande nationella regler som behövs för tillämpningen av EG-för- ordningen i bör tas in i lagstiftningen om kemiska produkter. För svenskt vidkommande bör Kemikalieinspektionen fullgöra de uppgifter som ankommer på den ansvariga myndigheten enligt EG-förordningen.