prop · GI0389 · 1995-01-01 00:00:00 — Den vanligaste motiveringen vid ett avstyrkande är att ansvaret för sanktioner, tillståndsgivning och tillsyn bör vara sammanhållet. Några instanser har även synpunkter på den lagtekniska utformningen. , i , i , i , i , Systembolaget, Länsrätten i , , , Statskontoret, IOGT-NTO-rörelsen och tillstyrker kommissionens förslag. tillstyrker kommissionens förslag och anför att "har en organisation för att smidigt, opartiskt och juridiskt korrekt besluta om sanktioner" och kommunerna "slipper inrätta resurskrävande organisationer för detta". menar att den kommunala beslutsprocessen är dåligt anpassad till denna typ av ärenden. Föreningen och Föreningen anför liknande argument och tillstyrker kommissionens förslag. anser att tungt vägande argument för att sanktionsbesluten ska ligga på länsstyrelserna är att beslutsvägen annars kan bli längre vilket kan blir ett hinder när det finns behov av snabba ingripanden. tillstyrker förslaget men anser att det bör skärpas ytterligare. I uppräkningen av orsaker som ligger till grund för återkallelse saknas "vanlig grov brottslighet ex.vis grova stölder, hälerier, narkotikabrott, våldsbrott m.m. anser att även dessa uppräknade brottstyper bör utgöra återkallelsegrunder." skriver att den föreslagna lydelsen av 64 § första stycket, andra meningen bör utformas enligt följande: Uppkommer sådan olägenhet eller iakttas att inte bestämmelserna i denna lag eller med stöd därav meddelade föreskrifter skall besluta om sanktion enligt denna paragraf. Kraftigare sanktion får inte användas än vad som krävs för att åstadkomma rättelse. Länsrätten i tillstyrker i huvudsak den föreslagna utformningen av sanktionssystemet, men avstyrker att "varning införs som en särskild sanktionsform med överklagningsrätt till domstol". Länsrätten anser att "först när det blivit fråga om begränsningar i eller återkallelser av tillstånd bör saken kunna bli föremål för domstolsprövning". Även Länsrätten i instämmer i kommissionens förslag men har synpunkter på den lagtekniska utformningen: Länsrätten föreslår att begreppet interimistisk återkallelse inte införs som en särskild sanktion. I stället bör införas en regel som möjliggör återkallelse tills vidare av ett tillstånd. Denna åtgärd kan om man så vill kallas interimistisk återkallelse. Förutsättningarna för att tillämpa regeln bör utformas så att det skall vara sannolikt att ett tillstånd kommer att återkallas och att kommunens () beslut om återkallelse inte kan avvaktas med hänsyn till ärendets brådskande natur. Av rättsäkerhetsskäl bör ett beslut om återkallelse tills vidare vara begränsat i tiden eller förenat med villkor om att omprövning av beslutet skall ske . ombudsmän () anmärker att "tankegången bakom angivandet av ''''särskild föreskrift'''' som en sanktion är svårförståelig". JO anför att tillståndsmyndigheten bör kunna skärpa föreskrifterna via sin tillsyn när det bedöms som nödvändigt. JO framhåller även att det bör framgå av lagtexten att sanktionen "suspension" inte gäller än en månad. anser inte att det är rationellt att återkallelse av tillstånd ligger på en statlig myndighet vilket bl.a. kan försena handlägg- ningen. Kommunen anser även att bör utfärda allmänna råd och föreskrifter för när sanktioner skall tillgripas. "Utvecklingen kan annars leda till att varje åtgärdande myndighet tvingas utfärda egna interna riktlinjer med delvis olika innehåll." Även Kammarrätten i , i och anser att kommunerna ska ha befogenheten att besluta om administrativa ingripanden. i , , , , kommun, kommun, kommun och kommun anser att såväl sanktioner som tillsyn och tillståndsgivning m.m. bör handläggas av samma myndighet - kommunen. Den huvudsakliga motiveringen är att dessa funktioner bör vara samlade. understryker att finansieringen av kommunernas merkostnader för de nya uppgifterna och övriga förberedelser måste vara klara innan bestämmelsen träder i kraft. kommuns socialnämnd anför att om man har för avsikt att förändra nuvarande förhållanden och ej urholka lagstiftningen, så bör rätten att fatta beslut om tillstånd höra samman med rätten att ingripa med sanktioner. Även () anser att ovan nämnda funktioner bör vara samlade och att roll ska vara att "genom tillsyn och uppföljning stödja kommunen så att lagstiftningen tillämpas enligt lagstiftarens intentioner". instämmer med ovanstående instanser och anför som motiv att: "Sanktionsmöjligheten är en viktig del i alkoholpolitiken och bör därför finnas hos tillståndsgivaren. Eftersom mycket talar för att ansvaret för den inre och yttre granskningen av tillstånden bör delas mellan kommunen och är det angeläget att finna smidiga samarbetsformer som gör det möjligt för kommunen att snabbt agera." Klubbar med illegal verksamhet, bland annat alkoholservering utan tillstånd, har funnits . De illegala spritklubbarna betalar ingen skatt, inga sociala avgifter och har dåligt utrustade lokaler. På dessa grunder kan de hålla lägre priser än restauranger med serveringstillstånd och klubbarna konkurrerar därmed illojalt med de seriösa tillståndshavarna. Återkommande gör polismyndigheten tillslag mot dessa klubbar för att stoppa den olagliga verksamheten. Trots beslag av både alkoholdrycker och kontanter är det inte ovanligt att lokalen efter polisens tillslag på nytt används till samma verksamhet som . Lokalen finns ju kvar och andra personer tar över driften. Kommissionen föreslår att fastighetsägare/hyresvärdar som medvetet upplåter lokal till olaglig alkoholservering genom en ny lagregel görs straffansvariga. , Nyk- terhetsrörelsens samt DKSN tillstyrker kommissionens förslag. Enligt NLFs och DKSNs uppfattning borde man i ett tillägg utforma en paragraf som innebär att lokalen kan förslutas av polismyndigheten. i påpekar att en rättslig process i dessa fall kan ta och att den illegala verksamheten då ofta fortgår. "Det är angeläget att rättsläget skärskådas med sikte på att i författning ge polisen ett uttryckligt stöd att hindra vidare alkoholservering i lokalen. föreslår därför att denna fråga utreds noggrant". anser att kommissionens förslag i huvudsak är bra men menar att den föreslagna ansvarsregeln måste kompletteras för att bli effektiv. Man föreslår att ett sekundäransvar ska finnas" för den som faktiskt handhar fastighetsskötseln, eftersom ägar- och hyresförhållanden i olika bolagsformer erfarenhetsmässigt är mycket svåra att fastställa". Konsekvensen skulle annars kunna bli att "ägare" till spritklubbar "av rent formella skäl kan driva gäck med polismyndigheter och övriga myndigheter". Även i anser att kommissionens förslag går i rätt riktning men är otillräckligt. anför att en då en förutsättning är att "upplåtaren skall ha vetskap om att olaga servering av alkoholdrycker förekommer" kommer problem uppstå med bevisning. En komplettering bör därför göras i form av någon slags "underrättesleskyldighet gentemot fastighetsägaren" när t.ex. polisen har funnit att olaga servering förekommer. ombudsmän () har synpunkter på de straffbestämmelsen som kommissionen föreslår i 72 § tredje stycket. I remissvaret finns ett mycket utförligt resonemang kring paragrafer i och . JO föreslår en annan utformning av 72 § tredje stycket där hyresvärdens ansvar tydligare regleras och där det finns en bättre överensstämmelse med de regleringar som finns för den som hyrt ut en lägenhet där dobbleri har förekommit. Får den som med nyttjanderätt har upplåtit en lägenhet vetskap om att lägenheten används för sådan servering som avses i första stycket och underlåter han att göra vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöra, skall han, om verksamheten fortsätter eller återupptas i lägenheten, anses ha främjat verksamheten och dömas till ansvar enligt vad som föreskrivits om medverkan i 78 § tredje stycket. Remissammanställning Kommunernas roll inom alkoholområdet/LHD (SOU 1993:31) Förteckning över instanser som yttrat sig Av de remissinstanser som anmodats eller erbjudits att inkomma med synpunkter på rubricerat betänkande har följande inkommit med synpunkter; , , , Brottsföre- byggande rådet, Statskontoret, , , , , , , , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, Länsrätten i , i , i , i , i , Riks-dagens ombudsmän, i , i , i , i , , , , och , , , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, (), , , socionomers, personal- & förvaltningstjänstemäns riksförbund (SSR), i (LO), Föreningen , Alkoholproblematikers riksorganisation (ALRO). Därutöver har tillkommit yttrande från (), (), , (), , , (), , kommun och i Göteborgs- och län. Totalt inkomna remissvar: 58 stycken Tillstyrker utredarens förslag: 33 Avstyrker utredarens förslag: 8 Avstår: 12 Samordnar remissvaret med Serveringsbestämmelser 5 Lagen om handel med drycker (LHD) Enligt förslaget skall kommunen ta över ansvaret för prövning av frågor om tillstånd till detalj- och partihandel med öl klass II samt alla typer av tillstånd till servering av alkoholdrycker. Det framhålls att flertalet av dessa ärenden inte är komplicerade från juridisk synpunkt. Svårigheter kan främst uppstå i ärenden om s.k. permanenta serveringstillstånd. De bedöms dock möjliga att bemästra genom samordning av den specialkompetens som finns på olika håll i en . Kommunen förutsätts själv avgöra lämplig organisation för att tillgodose kraven på tillräcklig kompetens. I utredningen framhålls det nära sambandet mellan tillståndsgivning, löpande tillsyn över tillståndshavare samt olika former av ingripanden mot tillståndsinnehavare som inte följer givna föreskrifter. De tre funktionerna ger varandra inbördes stöd och information och måste följa samma principiella kriterier. Enligt utredningen talar såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska och ekonomiska skäl för att dessa funktioner skall hållas samman hos en och samma myndighet. Kommunen föreslås därför få ett utökat ansvar för tillsyn enligt LHD samt ansvaret för återkallelse m.m. av meddelade tillstånd. Länsstyrelsernas tillsyn får därmed ett delvis ändrat innehåll och kan mera inriktas på stöd till kommunerna och övervakning av deras ärendehandläggning, inbegripet möjligheter till kontroll av enskilda ärenden. Förslaget innebär vidare en ändring av gällande regler för besvärsprövning såtillvida att det s.k. kommunala vetot försvinner. Det bedöms inte möjligt att behålla en sådan ordning om kommunen får beslutanderätten i fråga om tillståndsgivningen. Det framhålls att detta aktualiserar frågan om klarare lagregler ifråga om förutsättningarna för tillstånd, främst beträffande den s.k. behovsprövningen. Det finns i annat fall en risk för att överklaganden av avslagsbeslut kan leda till en alltför liberal praxis som inte i tillräcklig grad beaktar lagens alkoholpolitiska syften. I utredningen framhålls också nödvändigheten av att kommunernas beslut är sakligt väl underbyggda och motiverade i varje enskilt fall. I övrigt föreslås inga ändringar i reglerna för överklagande, som sålunda förutsätts följa allmän förvaltningsrättslig praxis. Besvär föreslås dock anföras hos länsrätten som första instans. Förslaget innebär också att utredningen inte vill ge en särskild rätt att överklaga kommunens beslut i enskilda ärenden. Skälen härför är såväl principiella som praktiska och ekonomiska. inflytande över tillståndsgivningen bör enligt utredningen utövas genom dess tillsynsfunktion och inte genom ingripanden i enskilda ärenden. För att skapa möjligheter till en successiv kompetensuppbyggnad hos kommunerna och därvid ta tillvara den erfarenhet och expertis som finns hos länsstyrelserna föreslås vissa övergångsregler gälla av . Under den tiden skall höras innan kommunen fattar beslut i ärenden och meddelande av permanent serveringstillstånd och i ärenden och återkallelse eller begränsning av tillstånd. Vidare förutsätts utöva en intensifierad tillsyn till stöd för kommunerna. Kommunernas merarbete till följd av de nya uppgifterna enligt LHD bedöms till följd av rationaliseringsvinster kunna bli mindre än den avlastning som sker på länsstyrelserna. Kommunerna föreslås få rätt att ta ut avgift för prövning av ansökningar om tillstånd och även för den löpande tillsynen. En följdändring föreslås i sekretesslagen Av de inkomna remissvaren tillstyrker 33 remissinstanser utredarens förslag att kommunen skall ta över ansvaret för prövning av frågor om tillstånd till detalj- och partihandel med öl klass II samt alla typer av tillstånd till servering av alkoholdrycker. Den övervägande delen av remissinstanserna är positiva utredarens förslag eller har inte något att erinra mot förslaget och Alkoholpolitiska kommissionen som ger sin syn i delbetänkandet (SOU 1993:50) instämmer i LHD/betänkande då det gäller tillståndsprövningen. Däremot har Alkoholpolitika kommissionen samt flera remissinstanser annan inställning till vilken myndighet som skall sköta tillsynen och utfärda sanktioner. påtalar att kommunen bör vara beslutsmyndighet vid tillståndsprövningen mot bakgrund bl.a. av att kommunen har den bästa kännedomen om de lokala förhållandena. ansluter sig vidare till det resonemang som förs i LHD/vad gäller frågan om återkallelse av tillstånd/sanktioner. Det finns ett naturligt samband mellan tillsyn- och återkallelsefunktionerna. vet vad som uppgivits i samband med tillståndsbeslutet och vad som behöver uppmärksammas vid tillsynen. Denna information är nödvändig för att bedöma om en återkallelse är rätt åtgärd, exempelvis krävs det snabba beslut och ingripanden vid otillåten servering till ungdom. Dessutom säger man att ur den enskildes perspektiv är det angeläget att det sker en konsekvent bedömning så att vederbörande inte råkar ut för ingripanden från "en annan myndighet med en annan uppfattning i samma frågor". stad ansluter sig till utredarens förslag och menar att det är klokt att låta kommunerna ta över tillståndsprövningen då den är en viktig del för kommunernas möjlighet att bedriva en aktiv alkoholpolitik. Kommunens ansvar för tillståndsprövningen gör det naturligt att kommunerna även skall handha rätten att återkalla tillstånd. Sanktionsmöjligheten är en viktig del i alkoholpolitiken och bör därför finnas hos tillståndsgivaren. sägs i remisssvaret att mycket talar för att ansvaret för den inre och yttre granskningen av tillstånden bör delas mellan kommunen och och att det därför är angeläget att finna smidiga samarbetsformer, så att kommunen får möjlighet att agera snabbt. ansluter sig till utredningens förslag om att hålla samman de tre funktionerna, tillståndsgivning, löpande tillsyn och återkallelse. Man menar att det blir ett enkelt och tydligt system, inte minst för ansökaren. instämmer i utredningens förslag att kommunerna får det fulla ansvaret för tillståndsgivning, tillsyn av och återkallelse av tillstånd för alkoholutskänkning. Länsstyrelsernas frigjorda resurser kan i första hand användas för vägledning och stöd samt viss begränsad tillsyn i enskilda ärenden. () tillstyrker med viss tvekan utredarens förslag, och säger vidare att en rättslig reglering av den typ som LHD utgör förutsätter en strikt myndighetsutövning såväl genom tillståndsgivning som genom en fortlöpande kontroll, vilket skulle kunna medföra förbättringar i dessa avseenden om utredarens förslag genomförs. Kammarrätten i förordar att tillståndsärenden och administrativa ingripanden enligt LHD prövas av kommunen, under förutsättning att den materiella lagstiftningen utformas på ett sätt som inte ger utrymme för godtyckliga bedömningar. Länsrätten i anser att strävandena bör inriktas mot en långtgående förenkling av regelverket och länsrätten delar utredarens uppfattning om att det är viktigt att hålla samman de tre funktionerna tillståndsgivning, tillsyn och återkallelse av tillstånd hos en och samma ansvariga myndighet, främst ur den enskilde tillståndshavarens synpunkt. Man säger vidare att kommunerna bättre än de flesta andra samhällsorgan kan känna till vem som är pålitlig respektive opålitlig alkoholutskänkare. Länsrätten i Göteborgs- och län instämmer i detta. Länsrätten i tillstyrker utredningen i dess helhet under förutsättning att övergångsbestämmelserna införs, varigenom länsstyrelserna under en övergångstid får spela en aktivt vägledande roll och kommunerna ges tillfälle att bygga upp den kompetens som erfordras. i instämmer i utredarens bedömningar och tillstyrker förslaget. vill särskilt markera vikten av att funktionerna hålls samman hos en och samma myndighet. Den rollfördelning mellan kommun och länsstyrelse som föreslås och de befogenheter erkänns i sin övervakande verksamhet bedömer polismyndigheten som väl avvägda. Flera instanser förordar att kommunen och delar tillsynen och att de administrativa ingripandena ligger kvar hos . anser liksom utredaren att ansvaret för handläggning av tillståndsärenden bör föras över till kommunerna, man vill dock förorda att länsstyrelserna även fortsättningsvis har ansvaret för att sanktioner mot tillståndshavare vidtas vid olika missförhållanden. Statskontoret tillstyrker att kommunen övertar ansvaret för tillståndsgivningen enligt LHD. Av detta följer automatiskt att kommunens vetorätt mot serveringstillstånd upphör. Att funktionsmässigt dela tillsynsansvaret mellan kommun och länsstyrelse så att kommunen står för fälttillsynen enligt LHD-lagen medan i huvudsak står för tillsynen över tillståndshavarens ekonomiska skötsamhet är att föredra, anser Statskontoret och avvisar utredningens förslag att kommunen även skall ta över ansvaret för de administrativa ingripandena. Länsrätten i anser att om kommunerna får överta beslutanderätten när det gäller serveringstillstånd bör nuvarande ordning bibehållas vad gäller huvudansvaret för tillsynen och de administrativa ingripandena. Sanktionsärenden innebär myndighetsutövning av mycket känslig och ingripande art med högt ställda rättssäkerhetskrav. Denna kompetens menar länsrätten innehas av länsstyrelserna. i och tillstyrker förslaget vad gäller tillståndsgivningen. Däremot avstyrker man förslaget i den del som avser att administrativa ingripanden skall beslutas av kommun. vill understryka vikten av att även ges ett formellt ansvar för samordning av tillsynen. Detta alldeles särskilt om utredningens förslag om överflyttande av administrativa ingripanden till kommunen genomförs. avstyrker att administrativa ingripanden skall beslutas av kommunen och hänvisar här till alkoholpolitiska kommissionens förslag att länstyrelsen bör vara den myndighet som handhar administrativa ingripanden. tillstyrker att kommunerna tar över ansvaret för prövning och tillståndsgivning för detalj- och partihandel och servering av alkoholdrycker, samt löpande tillsyn, däremot är man tveksam när det gäller sanktionsmöjligheterna. tillstyrker förslaget att tillståndsprövningen övertlyttas från till kommnnen. Däremot vill man se ett delat ansvar mellan kommun och länsstyrelse vad gäller tillsynen, där den yttre tillsynen kan utföras av kommunen och den inre tillsynen av vilken samarbetar med kronofogde- och skattemyndigheter för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Av de 58 inkomna remissvaren avstyrker 8 remissinstanser utredarens förslag. Följande remissinstanser avstyrker förslaget; Kammarrätten i , i , i , i , (), Alkoholproblematikers riksorganisation (ALRO), (), (S H R). Kammarrätten avstyrker utredningens förslag att kommunerna skall ta över ansvaret för prövning av frågor om dels tillstånd till detalj- och partihandel med öl klass II, dels tillstånd till servering av alkoholdrycker. Domstolen är också kritisk till utredningens förslag att kommunerna skall ges ansvaret för återkallelse m.m. av meddelade tillstånd. Kammarrätten anser att särskilt följande förhållanden talar mot en kommunalisering av tillståndsgivningen. Det ställs stora krav vid tillståndsprövningen på att de prövande organen besitter kunskaper i såväl sociala som ekonomiska frågor. Vidare krävs ett väl utvecklat samarbete med polis-, kronofogde-, och skattemyndigheter. Det är vanligt förekommande att kommunerna har egna intressen i hotell- och restaurangnäringen vilket medför en inte obetydlig risk för intressekonflikter vid prövning av tillståndsfrågor. Kammarrätten ifrågasätter om de grundläggande intentionerna bakom alkohollagstiftningen kan upprätthållas vid den omfattande uppdelning på tillståndsmyndigheter som blir följden av en kommunalisering. Risken för en oenhetlig tillämpning är uppenbar. Kammarrätten anser att den nu rådande och väl fungerande ordningen med som tillståndsmyndighet bör bibehållas. Kammarrätten delar utredningens uppfattning att oavsett om tillståndsbesluten kommunaliseras så bör reglerna om det kommunala vetot ses över. För det fall en kommunalisering skulle ske av tillståndsgivningen anser kammarrätten likväl att rättssäkerhetskäl påkallar att även i fortsättningen skall vara beslutsmyndighet för administrativa ingripanden. i avstyrker utredningens förslag om överförandet av besluts- och tillsynsfunktioner till kommunerna men tillstyrker de förslag till förenklingar som föreslås. Enligt mening bör en reformerad lagstiftning innebära att kommunernas roll tydliggörs genom att de sociala aspekterna i serveringsfrågorna lyfts fram genom en aktiv tillsyn och förebyggande verksamhet. En annan myndighet, lämpligen , bör pröva ansökningar och ha en övergripande tillsyn i dessa frågor. Oavsett om beslutanderätten överförs till kommunerna eller ej är det uppfattning att det kommunala vetot bör avskaffas. i tillstyrker inte förslaget att på alkoholområdet föra över tillståndsgivning och tillsynsansvar m.m. från länsstyrelse till kommunerna, eftersom antalet beslutsmyndigheter då blir fler och polismyndigheten anser att spelar en viktig roll för att skapa och vidmakthålla en enhetlig tillämpning. Att bör ha tillsynsansvaret motiveras bl.a av krav på ökad samordning av kontrollen över den ekonomiska brottsligheten inom restaurangbranschen samt att besitter den juridiska kompetensen som krävs. i avslutar med att påpeka att om förslaget om ny tillståndsmyndighet genomförs så bör tillståndsgivning och tillsynsansvar ankomma på en och samma myndighet. Polisen i menar att en tydlig, enhetlig och rättssäker tillståndspraxis vad avser LHD förutsätter att även fortsättningsvis är tillståndsmyndighet i dessa ärenden. Polisen i skriver vidare att en kommunalisering av tillståndsprövningen kommer att ställa krav på personella resurser, som det faktum att kommunerna har resursbrist gör att man antar att tillståndsprövningen kommer att ta merparten av kommunernas resurser inom detta område och att tillsynen därför kan förväntas bli eftersatt. LO och Hotell- och delar inte utredarens uppfattning att kommunen skall få ett utökat ansvar för tillsyn samt ansvaret för återkallelse m.m. utan vill istället hänvisa till alkoholpolitiska kommissionens betänkande där tillsyn och sanktioner föreslås ligga kvar hos . ALRO menar att det är av central betydelse att den av fastlagda alkoholpolitiken tillämpas på ett enhetligt sätt, så att rättssäkerheten inte äventyras. ALRO menar att en likformig tillståndsprövning försvåras då antalet beslutsmyndigheter utökas vid en kommunalisering. Man påpekar dessutom att de alkoholpolitiska aspekterna kan få stå tillbaka för näringspolitiska aspekter, där risken för otillbörliga hänsynstaganden är särskilt stor om kommunen har ett ekonomiskt intresse i någon serveringsrörelse på orten. ALROs uppfattning är att det är mycket tveksamt om ens möjligt för kommunerna att bygga upp en organisa- tion med motsvarande kompetens som länsstyrelserna besitter. ALRO ser det som ett oförsvarligt slöseri med resurser att slå sönder en väl fungerande organisation som till förmån för något som enligt vår uppfattning inte har någon möjlighet att fås att fungera i den nu rådande kommunala samhällsekonomin. () anser att en kommunalisering av tillståndsgivning och tillsyn avseende handel med drycker innebär starka betänkligheter ur rättssäkerhetssynpunkt.