prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — i försäkringsgivarens hemland får inte hindra etablering utomlands eller gränsöverskridande verksamhet bara på grund av att verksamheten inte enbart är inhemsk. Myndigheten kan emellertid hindra verksamhet i ett annat medlemsland (värdlandet) om försäkringsgivaren inte driver verksamheten på ett sunt sätt. Prövningen görs av hemlandsmyndigheten. Värdlandet kan inte hindra en försäkringsgivare som har auktorisation i sitt hemland att driva verksamhet i värdlandet, och får heller inte bestämma om verksamheten skall drivas från ett fast driftställe eller genom gränsöverskridande handel. Verksamheten skall, var den än bedrivs inom EU, i princip stå under hemlandstillsyn. Detta innebär att hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakningen även av filialer etablerade inom andra EU-länder och av verksamhet som drivs i andra EU-länder genom gränsöverskridande verksamhet. En ordning med en enda auktorisation och hemlandstillsyn förutsätter att varje medlemsstat erkänner övriga medlemsstaters regler för finansiell rörelse och offentlig tillsyn som tillräckliga för att tillgodose värdlandets anspråk på sundhet i rörelsen. Därför har i direktivform lagts fast miniminivåer för harmonisering av grundläggande regler för verksamheten (minimiharmonisering), som t.ex regler för prövning av större ägare, regler om soliditet och beräkning av tekniska reserver samt placeringsregler. Denna proposition har disponerats på så sätt att ämnen som kan hänföras till minimiharmonisering behandlas i avsnitt 5 samt till enda auktorisation och hemlandstillsyn i avsnitt 6. Värdlandets tillsynsmyndighet får dock i viss utsträckning kontrollera den verksamhet som drivs i landet. För att en försäkringsgivare skall få starta verksamhet - från ett etablerat driftställe eller genom gränsöverskridande verksamhet - skall en anmälan göras till värdlandets tillsynsmyndighet av dess motsvarighet i hemlandet. har i det skedet en möjlighet att meddela vilka allmänna förutsättningar som verksamheten skall uppfylla med hänsyn till det allmänna bästa. I princip är det hemlandsmyndigheten som skall följa försäkringsgivarens verksamhet och ingripa om den inte uppfyller de krav som ställs för rörelsens bedrivande. Värdlandets tillsynsmyndighet har emellertid möjlighet att anmoda försäkringsgivaren att rätta sig om verksamheten inte överensstämmer med de regler som gäller. I undantagsfall - när försäkringsgivaren inte rättat sig efter ett påpekande från den behöriga myndigheten i hemlandet eller när fara i dröjsmål föreligger - kan även tillsynsmyndigheten i värdlandet ingripa, om det behövs till och med genom att förbjuda försäkringsgivaren att meddela nya försäkringar. 4.5 Förhållandet till tredje land Förutom de förpliktelser som följer med och ett medlemskap i har också förpliktelser gentemot medlemsstaterna i . De åtaganden som medlemsstater har gjort inom försäkringsområdet ingår i stadgan för liberalisering av löpande osynliga betalningar (Code of liberalisation of Current Invisible Operations) och i kapitalliberaliseringsstadgan (Code of Liberalisation of Capital Movements). har i fråga om försäkringsverksamhet inte gjort några reservationer som är av betydelse i detta sammanhang mot liberaliseringsförpliktelserna i liberaliseringsstadgorna. Förpliktelserna innebär att länderna i stor utsträckning skall likabehandla inhemska företag och företag från andra . I avsnitt 6.6 behandlas åtaganden gentemot som följer av inträde i Europeiska unionen. 5 Harmonisering av grundläggande regler 5.1 Prövning av större ägare och företagsledning 5.1.1 Lämplighetsprövning vid ansökan om koncession Regeringens förslag: Som en del i koncessionsförfarandet skall ingå prövning av lämpligheten hos tilltänkta ägare av s.k. kvalificerade innehav, som motsvarar eller mer av aktiekapitalet eller av samtliga röster eller som annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Koncession skall inte beviljas om sådana ägare kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i bolaget. Försäkringsdirektivens regler om prövning av företagets faktiska ledning föranleder inga lagändringar. Internpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: anför att försäkringsrörelselagens allmänna sundhetskrav bl.a. innefattar att företagets verkställande ledning och större ägare skall uppfylla sådana krav på kunskaper och omdöme som behövs för att på ett långsiktigt och stabilt sätt driva en sund försäkringsverksamhet, och att detta således inte behöver anges särskilt i lagtexten. Samfundet anser vidare att det i det föreslagna kravet på en sund utveckling kan intolkas att utvecklingen i bolaget skall vara sund även ur en allmän marknadsekonomisk synvinkel, medan någon motsvarande tolkningsmöjlighet däremot inte föreligger när det gäller direktivens bestämmelser. Samfundet föreslår därför att den före- slagna regeln ändras så att den kommer i bättre överenstämmelse med direktiven. förutsätter att en prövning av ägare med kvalificerade innehav inte inskränker arbetsmarknadsparternas fria förhandlingsrätt beträffande avtalsförsäkring, samt att någon ny materiell prövning inte skall ske om ett bolag till följd av de ändrade försäkringsklasser som föreslås måste omkoncessioneras t.ex. från livförsäkringsbolag till skadeförsäkringsbolag. anser att det bör klargöras vilken personkrets som skall anses ingå i ett försäkringsbolags verkställande ledning. Enligt inspektionen är det vidare oklart om lämplighetsprövningen skall omfatta hela företagsledningen eller endast den verkställande ledningen. Inspektionen pekar slutligen på de problem som uppstår till följd av att ledningen för lämplighets- prövningen ännu inte är formellt utsedd. : Enligt artikel 7 i tredje livförsäkringsdirektivet och artikel 8 i tredje skadeförsäkringsdirektivet får auktorisation för ett försäkringföretag inte beviljas förrän prövningsmyndigheten fått information om vilka ägare, fysiska eller juridiska personer, som har kvalificerade innehav i företaget. Också storleken av sådana innehav skall uppges. Myndigheten skall vägra auktorisation om den, med hänsyn till behovet att säkerställa en sund och ansvarsfull ledning av företaget, bedömer att lämpligheten av sådan ägare inte är tillfredsställande. Med ett kvalificerat innehav avses, enligt artikel 1 i både tredje livför- säkringsdirektivet och tredje skadeförsäkringsdirektivet, ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, som representerar eller mer av kapi- talet eller av samtliga röster eller som annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Förutom vad som krävs i fråga om större ägares lämplighet föreskriver dire- ktiven även att försäkringsföretag som ansöker om auktorisation faktiskt skall ledas av personer med gott anseende och lämpliga yrkesmässiga kvalifikationer eller erfarenheter, artikel 8.1 i första skade- resp. livförsäkringsdirektivet i artiklarnas lydelse enligt artikel 6 i tredje skadeförsäkringsdirektivet och artikel 5 i tredje livförsäkringsdirektivet. Reglerna om ledningens lämplighet är en utökning av de krav som gäller för auktorisation enligt den första generationens direktiv. Skälen för regeringens förslag: Några uttryckliga regler om prövning av större ägares lämplighet i samband med koncession finns inte. En sådan prövning förutsätts dock ske inom ramen för bedömningen av om lagens allmänna sundhetskrav är uppfyllt. Detta följer av förarbetena till de nuvarande reglerna i 2 kap. 3 § försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL (prop. 1992/93:257 s. 187). Där uttalas att principen om sund försäkringsverksamhet är avsedd att uttrycka samma krav som innefattas i begreppet sund bankverksamhet, som i detta avseende innebär att bolagets verkställande ledning och större ägare skall bedömas uppfylla de kunskapsmässiga krav och vara så omdömesgilla i sitt handlande som erfordras för att de på ett långsiktigt och stabilt sätt skall kunna driva en sund verksamhet. påtalat skall således en prövning av ledningens och större ägares lämplighet göras vid koncessions- förfarandet. I internpromemorian angavs som skäl för att trots detta i lagtexten ta in uttryckliga regler om ägarprövning att prövningen kan leda till att enskilda personers eller företags rätt att äga viss egendom - aktier i försäkringsbolag - inskränks. Det ansågs därför lämpligt att dessa regler följde direkt av lag. Regeringen delar detta synsätt. Sådana regler har också tagits in i bankaktiebolagslagen (1987:618), lagen (1992:1610) om kredit- marknadsbolag och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12, rskr. 1994/95:164, SFS 1994:2007, 2018 och 2015). Motsvarande bestämmelser bör därför införas även i fråga om koncession av försäkringsbolag. I enlighet med de överväganden som gjorts i samband med nyssnämnda lagändringar kan det emellertid inte anses erforderligt, såsom föreslogs i internpromemo- rian, att i lag ta in en regel om att det till alltid skall lämnas uppgift om tilltänkta kvalificerade innehav. En sådan bestämmelse kan i stället fogas till exempelvis föreskrifter om vad en koncessionsansökan skall innehålla. Regler om lämplighetsprövning av större ägare i redan koncessionerade bolag kommer att tas upp i avsnitt 5.1.2. Där behandlas också prövningens materiella innehåll. har föreslagit att regeln om ägarprövning skall ges en annan utformning som närmare ansluter till lydelsen av bestämmelserna i direktiven. Bakom förslaget ligger farhågor om att regeln skulle kunna tolkas så att den gav stöd för en behovsprövning av det slag som tidigare avskaffats. Regeringen vill med anledning av detta slå fast att någon sådan tillämpning inte är avsedd. I sammanhanget bör även påpekas att den särskilda bestämmelsen om att koncession inte får vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare försäkringsbolag alltjämt gäller. Denna regel avser givetvis inte enbart behovet av ett försäkringsbolag som sådant. Bestämmelsens centrala innehåll är i stället att koncession inte får vägras därför att det saknas behov av sådana försäkringar som bolaget avser att erbjuda, oavsett om detta beror på att sådana försäkringar redan erbjuds av andra bolag eller att försäkringar av detta slag inte bedöms vara efterfrågade. Att någon behovsprövning inte skall ske följer också av de regler om produktfrihet och förbud mot förhandsgranskning av grunder som föreslås (avsnitt 6.3 resp. 5.2.1). I fråga om de synpunkter som framfört kan inledningsvis konstateras att någon inskränkning av parternas fria förhandlingsrätt i fråga om avtalsförsäkring givetvis inte är avsedd. Några sådana effekter torde heller knappast uppstå i praktiken. Det måste ju förutsättas att avtalsförsäkrings- lösningar ges en sådan utformning att de inte skulle komma i konflikt med en regel om att större ägare skall anses lämpliga. Förhållandet är likartat vad gäller prövning av omkoncessionering från ett slag av försäkringsrörelse till ett annat. Utgångspunkten måste ju även här vara att större ägare skall vara lämpliga. Om så inte är fallet torde det oavsett en eventuell omkoncessionering finnas skäl för att ingripa enligt de regler om löpande ägarprövning som behandlas i avsnitt 5.1.2. Det finns därför inte skäl att göra några särskilda undantag från ägarprövnings- reglerna vad gäller omkoncessionering. En annan sak är att prövningen i ett fall där bolagets ägare är kända och "godkända" naturligen kan göras mycket summarisk i förhållande till den som behövs beträffande ett helt nytt bolag med ägare som inte tidigare varit föremål för bedömning eller granskning. Av direktiven följer att en prövning skall ske inte bara av större ägare, utan också av de personer som leder bolaget. har i sitt remissvar väckt frågan om vilken krets av personer som skall anses tillhöra denna grupp. Som har angetts ingår prövning av ledningens lämplighet som en del i bedömningen av om den planerade verksamheten som helhet kan antas uppfylla kraven på en sund försäkringsverksamhet. I de ovan redovisade uttalandena i för- arbetena till motsvarande bestämmelser för banker, som enligt prop. 92/93:257 s. 187 är giltiga även i fråga om försäkringsbolag, anges att bedömningen skall avse bolagets verkställande ledning. Enligt inspektionen har emellertid prövningen av ansökningar om bankoktroj i praktiken kommit att innefatta en kvalitativ bedömning av den framtida bankens ledning i ordets vidare bemärkelse. Vid en bedömning av om EG-reglerna om ledningsprövning kräver lagändringar måste beaktas dels den nuvarande svenska ordningen, dels de närmare krav som följer av den tredje generationens försäkringsdirektiv. I de relevanta bestämmelserna i försäkringsdirektiven, som är likalydande med dem för kredit- institut och värdepappersföretag, anges i den engelska språkversionen att företaget . Den motsvarande svenska översättningen lyder "faktiskt ledas av personer med gott anseende och med lämliga yrkesmässiga kvalifikationer eller lämplig yrkesmässig erfarenhet". I har direktiven tolkats så att prövningen där omfattar "medlem af forsikringsselskabets direktion eller bestyrelse". Enligt den tolkning som har gjorts i anges som föremål för prövningen bolagets "board of directors". Enligt regeringens uppfattning kan direktivens krav i fråga om lämpligheten hos bolagets faktiska ledning tillgodoses inom ramen för gällande regler. Några lagändringar behövs därför inte. Med denna bedömning ankommer det inte på regeringen att uttala sig om tolkningen eller tillämpningen av beslutade lagregler. Detta är i stället en uppgift för som ansvarig myndighet. har även pekat på ett för ägar- och ledningsprövning gemensamt problem, nämligen att beslut om koncession enligt nu gällande ordning fattas innan det aktuella bolaget är bildat och således också innan ägar- och ledningsfrågorna är formellt avgjorda. Skälet för detta är att koncessions- förfarandet enligt dagens regler sker på ett mycket tidigt stadium av ett försäkringsbolags bildande. Motsvarande regler gäller också vid prövning av tillstånd att driva bankverksamhet (oktroj). Som inspektionen anfört kan den nuvarande ordningen medföra problem av praktisk natur. Dessa kan dock inte undvikas utan en förändring av gången för bildande och koncessionering av ett försäkringsbolag. Med hänsyn till reglernas nära överensstämmelse borde i så fall också övervägas motsvarande ändringar av reglerna för bankoktroj. En sådan översyn ligger utanför ramen för detta lagstiftningsärende. Prövningen av blivande ägare och ledning kommer således att ske i anslutning till det nuvarande koncessionsförfarandet. Någon risk för att ett bolag av detta skäl skulle komma att ledas eller ägas av olämpliga personer torde emellertid inte föreligga. Såvitt gäller ledningen uppstår svårigheter endast om en eller flera befattningshavare inte kunnat namnges i koncessionsansökan eller om personer som namngetts i ansökan ersätts med andra. Skulle i ett sådant fall en olämplig person utses efter det att koncession beviljats kan ingripande mot detta ske i efterhand, i sista hand genom beslut om förverkande av koncessionen. Förverkande kan enligt 19 kap. 11 § sista stycket FRL ske bl.a. om bolaget inte längre uppfyller kraven för koncession. Så är fallet om den verkställande led- ningen är att anse som olämplig. Beträffande större ägare föreslås nu uttryck- liga lagregler om sanktioner mot en olämplig ägare eller förvärvare av ett kvalificerat innehav i ett koncessionerat bolag. Reglerna behandlas i följande avsnitt. 5.1.2 Lämplighetsprövning i ett koncessionerat bolag Regeringens förslag: tillstånd krävs för förvärv av kvalificerade innehav av aktier i ett försäkringsbolag. Tillstånd krävs även för förvärv som innebär att den som redan har ett kvalificerat innehav ökar detta så att det uppgår till eller överskrider 20, av kapitalet eller rösterna eller som medför att försäkringsföretaget får ställning av dotterföretag. Inspektionen skall bevilja tillstånd till ett förvärv om lämpligheten hos förvärvaren inte kan antas motverka en sund utveckling av verksamheten i bolaget. På samma grund kan inspektionen ingripa mot den som redan har ett kvalificerat innehav i ett försäkringsbolag, bl.a. genom förbud att utöva rösträtt och, i sista hand, föreläggande att avyttra aktierna. Inspektionen skall meddela beslut om tillstånd till förvärv från det att ansökan om tillstånd gjordes. Anmälan skall ske till av avyttringar som medför att ett innehav upphör att vara kvalificerat eller som innebär att innehavet går ned under någon av de ovan angivna nivåerna. I ärenden om ägarprövning skall sekretess gälla hos för uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgifterna blir offentliga. Internpromemorians förslag innehöll ingen särskild sekretessregel. Intern- promemorian överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att följande bör föreskrivas i författning. Aktier som förvärvats i strid med tillståndsplikten eller inspektionens beslut får inte företrädas vid bolagsstämma och avgivna röster skall därför vara ogiltiga, om inte inspektionen i efterhand gett tillstånd till förvärvet. påpekar att internpromemorian inte berör frågan om en eventuell löpande prövning av ledningen. Inspektionen anser det vidare värdefullt att riktlinjer ges för inspektionens befogenheter vad gäller prövningen av ägares och lednings lämplighet.EG:s regler: Enligt artikel 14.1 i det tredje livförsäkringsdirektivet och artikel 15.1 i det tredje skade- försäkringsdirektivet skall det föreskrivas en skyldighet för varje fysisk eller juridisk person, som avser att förvärva ett kvalificerat innehav i ett för- säkringsföretag, att underrätta behöriga myndigheter om storleken av det till- tänkta innehavet. Innebörden av begreppet kvalificerat innehav har behandlats i avsnitt 5.1.1. En underrättelse skall lämnas även av den som avser att öka ett kvalificerat innehav så att hans andel av kapitalet eller rösterna kommer att nå upp till eller överskrida 20, , eller så att försäkringsföretaget får ställning av dotterföretag. När en myndighet fått en anmälan om ett tilltänkt förvärv, skall den enligt samma artiklar ha möjlighet att inom av motsätta sig förvärvet. Detta skall ske om förvärvaren bedöms vara olämplig. Om myndigheten beslutar att inte motsätta sig förvärvet får den föreskriva inom vilken förvärvet skall ha genomförts. Enligt artikel 14.2 i livförsäkringsdirektivet och artikel 15.2 i skadeförsäk- ringsdirektivet skall anmälan göras även av fysiska och juridiska personer som avser att avyttra - direkt eller indirekt - ett kvalificerat innehav. Också i det fall en avyttring innebär att ett kvalificerat innehav upphör att var kvalificerat eller att innehavet minskas så att andelen av kapitalet eller rösterna går ned under 20, eller så att försäkringsföretaget förlorar sin ställning av dotterföretag, skall anmälan ske. En skyldighet att underrätta behöriga myndigheter åligger enligt artikel 14.3 i livförsäkringsdirektivet och artikel 15.3 i skadeförsäkringsdirektivet försäkringsföretag som, i samband med bolagsstämma eller på annat sätt, får kännedom om förvärv eller avyttringar som sagts. Ett försäkringsföretag skall också löpande, minst en gång , underrätta myndigheterna om vilka personer som har kvalificerade innehav i företaget och om storleken av sådana innehav. Enligt artikel 14.4 i livförsäkringsdirektivet och artikel 15.4 i skadeförsäk- ringsdirektivet åligger det behöriga myndigheter att ingripa mot ägare med kvalificerade innehav, när de utövar sitt inflytande på ett sätt som är ägnat att motverka en sund och ansvarsfull ledning av försäkringsföretaget. Sådana ingripanden skall kunna ske exempelvis i form av förelägganden, sanktioner gent- emot styrelsen och den verkställande ledningen samt genom upphävande av rösträtt som följer med innehavet. Åtgärder av samma slag skall kunna vidtas gentemot den som underlåter att lämna föreskrivna underrättelser om förvärv. Om ett förvärv genomförs i strid med myndighetens beslut skall - oavsett vilka ingripanden som sker i övrigt - förordnas att rösträtterna som är knutna till innehavet inte får utövas eller att avgivna röster skall vara eller får förklaras ogiltiga.Skälen för regeringens förslag: Regler om prövning av lämpligheten av större ägare i redan auktoriserade finansiella institut infördes inom EG först i fråga om banker och andra kreditinstitut. Dessa regler finns i direktivet 89/646/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv /780/EEG (andra banksamordningsdirektivet). Bestämmelser om ägarprövning i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet har införts först i ifråga om banker och därefter också för kreditmarknadsbolag. Bestämmelserna finns nu i bankrörelselagen resp. lagen om kreditmarknadsbolag (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109, SFS 1992:1613 och 1610). Inom EG har vidare genom direktivet 93/22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet motsvarande ägarprövningsregler införts även beträffande värdepappersföretag. Direktivets bestämmelser i detta avseende överensstämmer med bestämmelserna i det andra banksamordningsdirektivet. Ägarprövningsregler för värdepappersbolag som är likalydande med dem för banker och kreditmarknadsbolag har tagits in i lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse (prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU12, rskr. 1994/95:164, SFS 1994:2015). Det finns inga uttryckliga regler om prövning av ägare i försäk- ringsbolag. I försäkringsrörelselagen föreskrivs endast att den som förvärvar aktier, inom en månad skall anmäla förvärvet till om det medför att förvärvarens andel av aktiekapitalet eller rösterna kommer att överstiga vissa gänsvärden. Syftet bakom bestämmelsen är att sådan information kan utgöra ett värdefullt komplement till de upplysningar om bolagets verksamhet som inspektionen tar del av i övrigt och underlätta tillsynen (prop. 1989/90:116, s.49). Detta är inte tillräckligt för att uppfylla . Av tredje generationens försäkringsdirektiv följer att bestämmelser om ägarprövning, innefattande bl.a. tillståndsplikt för förvärvare av aktier, skall införas beträffande försäkringsbolag. Försäkringsdirektivens regler är utformade på samma sätt som EG-reglerna för kreditinstitut och värdepappersföretag. Som redovisats ovan är också de svenska reglerna för de två sistnämnda slagen av företag överensstämmande. Internpromemorians förslag bygger på att även reglerna för prövningen av ägare i försäkringsbolag bör ha samma innehåll som reglerna för prövningen av ägare i andra finansiella företag. har i ett avseende föreslagit en annan utformning av ägarprövningsreglerna. Samfundet förordar att följden av att ett förvärv sker utan tillstånd - förbud mot att aktierna företräds vid bolagsstämma eller ogiltighet av avgivna röster - skall följa direkt av lagen i stället för att kräva ett särskilt beslut av . Som skäl för detta har anförts dels att de rättsliga följderna av ett förvärv i strid med tillståndsplikten eller beslut blir mer förutsägbara, dels att en aktieägare kan vända sig direkt till domstol för att få ett bolagsstämmo- beslut upphävt om beslutet möjliggjorts genom att någon som gjort ett otillåtet förvärv röstat på stämman. Samfundet anser det vidare lämpligare från rätts- säkerhetssynpunkt att frågan om aktier får företrädas på bolagsstämma prövas av domstol och inte av . Enligt regeringens uppfattning är dock skillnaderna mellan internpromemorians och samfundets förslag i praktiken små. I fall där avslagit en ansökan om tillstånd torde, om förvärvet ändå genomförs, både förvärvaren och andra berörda även med den ordning som föreslås i internpromemorian normalt kunna utgå från att aktierna inte kommer att få företrädas på bolagsstämman.