prop · GI03117 · 1995-01-01 00:00:00 — Regleringsmöjligheterna beträffande hantering och preparering var mindre omfattande i promemorian än de är i regeringsförslaget, t.ex. omfattade promemorians bemyndigandebestämmelse beträffande verksamhetsreglering endast sådan verksamhet som avser montering eller annan preparering av exemplar m.m. av en vilt levande däggdjursart eller fågelart. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till den föreslagna lagen. Flera remissinstanser har framfört att det av tydlighetsskäl vore lämpligt att överföra alla fredningsbestämmelser till den nya lagen. Fråga om tillstånd för konservatorsverksamhet berörs av flera remissinstanser. har påtalat att den föreslagna regleringen av konservatorsverksamhet bör utökas till att gälla montering eller preparering av alla däggdjur och fåglar, samt arter av övriga grupper som omfattas av skyddsföreskrifter meddelade med stöd av den föreslagna lagen eller som fredats med stöd av naturvårdslagen. Muséet och anser att även yrkesmässig förevisning av levande djur i zoologiska trädgårdar, akvarier och terrarier skall omfattas av tillstånd eller villkor. Även Världsnaturfonden och anser att all konservatorsverksamhet som berör fredade arter bör vara tillståndspliktig. påtalar att reglerna för hantering av t.ex. trafikskadade eller ihjälsvultna djur bör utformas så att de inte hindrar att materialet tas till vara för forskning eller undervisning. är kritiskt till en skärpning av den reglering som gäller för konservatorer. svensk fågelhobby anser beträffande fågelhantering att den registrering som sker hos vid import eller export av exemplar av CITES- reglerade arter är tillräcklig. Föreningen varnar vidare för att en alltför långtgående reglering av import och export av vilt levande djur- och växtarter medför betydande risk för ökad smuggling med bl.a. djurplågeri som följd. zoologiska konservatorer påtalar att det finns regler för en frivillig auktorisation av zoologiska konservatorer. Konservatorerna föreslår vidare att ett system för märkning och journalföring utarbetas efter mönster av det system som tillämpas i . Projekt väst framför att man i måste införa tillståndstvång för uppfödning och utsläpp av hotade arter varvid vederbörande uppfödares lämplighet och praktiska förutsättningar för att bedriva verksamheten prövas i samband med tillståndsgivningen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen får enligt lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor meddela sådana föreskrifter, om det är påkallat av hänsyn till bl.a. skyddet för utrotningshotade eller sällsynta arter av djur eller växter. Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Bemyndigandet såvitt det avser djur eller växter av utrotningshotade eller sällsynta arter infördes i samband med tillkomsten av jaktlagen. Enligt föredragande statsrådet (prop. 1986/87:58 s. 37) sammanhängde den i propositionen föreslagna lagändringen bl.a. med de problem som förorsakades av illegal jakt och försäljning till utlandet av sällsynta djurarter. Detta bemyndigande utgör bl.a. stöd för förordningen (1975:542) om tillämpning av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, som införlivar konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES) med svensk rätt. Lagstiftning som i enlighet med bestämmelserna Pariskonvention om fågelskydd direkt förbjuder import av fåglar som fångats eller dödats i annan konventionsstat i strid mot konventionens bestämmelser saknas dock i . Om en stat anser att internationell handel utgör ett hot mot en inhemsk djur- eller växtart kan den staten dock begära att arten tas upp på CITES bilaga III vilket innebär att det för import till av exemplar av sådan art från ursprungsstaten krävs exporttillstånd från en myndighet i den staten. Enligt , som kortfattat redovisas i avsnitt 4.1, skall parterna vid behov reglera innehav och inrikeshandel med vissa djur och växter oberoende av om det kan visas att djuret eller växten olagligt fångats eller tagits i landet eller åtkommits utomlands. För att uppfylla åtagandena i bör därför den svenska lagstiftningen medge en sådan reglering. Viss reglering av handel med vilt kan ske med stöd av bemyndiganden i jaktlagen (1987:259). Med hänsyn till viltvårdens behov, eller för att tillgodose något annat syfte i jaktlagen, kan således föreskrifter meddelas med förbud eller särskilda villkor för yrkesmässig handel med vilt. Särskilda föreskrifter får också meddelas i fråga om att yrkesmässigt bedriven montering eller annan preparering av vilt inte får ske utan särskilt tillstånd. Dessa får även innefatta att andra särskilda föreskrifter eller villkor skall gälla för sådan verksamhet. Några föreskrifter om förbud mot yrkesmässig handel med vilt har inte meddelats. Föreskrifter beträffande krav på tillstånd för yrkesmässig montering eller annan preparering av vilt samt beträffande krav på förteckning över i yrkesmässig näringsverksamhet hanterat vilt finns i jaktförordningen (1987:905). Den som obehörigen tar befattning med vilt som han vet eller har skälig anledning anta har dödats eller åtkommits i strid mot vissa av jaktlagens bestämmelser, kan dömas för jakthäleri till böter eller fängelse . Om brottet är att anse som grovt kan fängelse i högst följa. Bestämmelsen om jakthäleri medför att innehav och hantering av vilt som åtkommits i strid mot vissa av jaktlagens bestämmelser är förbjuden i . Därmed täcks de centrala åtagandena i de internationella avtalen om förbud mot innehav och hantering av vilt. Jakthäleriparagrafen är dock inte tillämplig om åtkomsten av viltet skett i men inte utgjort jaktbrott eller om viltet åtkommits utanför svenskt territorium. Någon motsvarande reglering av obehörig befattning med exemplar av fredade djurarter eller växtarter som åtkommits genom brott mot naturvårdslagstiftningen finns inte. För att förstärka skyddet för fredade djur och växter bör en bestämmelse om att någon obehörigen inte får ta befattning med exemplar av en sådan art införas i naturvårdslagen. En sådan bestämmelse bör lämpligen utformas efter förebild av jakthäleristadgandet och egendom som hanterats eller förvarats i strid mot en föreskrift om fredning bör kunna förverkas. Med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen eller av jakthäleribe- stämmelsen blir det möjligt att ingripa mot hantering av djur och växter som fångats eller tagits i strid mot naturvårdslagens eller jaktlagens fredandebestämmelser. har ingått flera internationella överenskommelser om skydd för vilda djur- och växtarter. Lagstiftningen om befattning med skyddade vilda djur och växter behöver kompletteras för att uppnå ett tillräckligt skydd för hotade djur- och växtarter. När blir medlem i EU tillkommer dessutom ytterligare krav på regleringar inom detta område. Regeringen anser att reglerna om nationell och internationell handel samt om övrig hantering och förvaring av vilt levande djur och växter bör samlas under en lag i avsikt att underlätta överblicken av lagstiftningen. Det är därför lämpligt att års bemyndigandelag flytta bemyndigandet att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor med hänsyn till skyddet för utrotningshotade eller sällsynta arter av djur eller växter till en särskild lag om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Den nya lagen bör liksom bemyndigandelag utformas som en ramlag för att möjliggöra en snabb anpassning av regleringen till det skyddsbehov som föreligger samt till de ändringar av internationella åtaganden på området som kommer att ske. Lagen bör innefatta ett bemyndigande att meddela de föreskrifter om in- och utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning som behövs för att skydda en vilt levande djur- eller växtart. Sådana föreskrifter bör kunna avse både levande och döda djur och växter samt ägg, rom och bon från sådana djur liksom produkter av sådana djur och växter. I det nya bemyndigandet bör särskilt anges att internationella åtaganden utgör tillräcklig grund för att meddela föreskrifter till skydd för en vilt levande djur- eller växtart. Därigenom skapas ökad möjlighet att uppfylla ett konventionsåtagande om att förbjuda in- eller utförsel av exemplar av en viss djur- eller växtart om en annan stat så begär till skydd för vilt levande djur- eller växtarter i den staten. Vidare bör bemyndigandena i jaktlagen att reglera handel med samt montering eller annan preparering av vilt flyttas över till den nya lagen. När det gäller frågan om reglering i en samlad lagstiftning av de fredningsbestämmelser som finns i svensk lag gör regeringen följande bedömning. Fredningsbestämmelser finns i svensk lagstiftning i jakt-, fiske- och naturvårdslagstiftningen. Flera remissinstanser har uttalat att alla fredningsbestämmelser borde överföras till den nu föreslagna nya lagen för att erhålla en bättre överskådlighet bl.a. för myndigheterna. Samma argument kan dock, enligt regeringens bedömning, anföras för att behålla fredningsbestämmelserna beträffande vilt, fiskar samt vattenlevande blötdjur och kräftdjur inom respektive sektorslagstiftning. Regeringen anser därför att det inte föreligger skäl för att föra dessa bestämmelser till den nu föreslagna lagstiftningen. Den föreslagna lagens funktion i regelsystemet kan åskådliggöras enligt följande. Fredande av vilda djur- och växtarter regleras även fortsättningsvis enbart i respektive sektorslagstiftning, dvs. naturvårdslagen, jaktlagen och fiskelagen. Brott mot en fredningsbestämmelse medför i typfallet att den som förövat brottet också kommer att förvara och transportera det fredade exemplaret i omedelbar anslutning till fredandebrottet. Om det med stöd av den nya lagen meddelats förbud att utan tillstånd förvara eller transportera exemplar av en sådan art innebär förvaringen och transporten i samband med fredningsbrottet även brott mot den nya lagen. Det naturliga är dock att en sådan förvaring och transport betraktas som del av fredningsbrottet och att detta brott därmed får anses konsumera ett brott mot den nya lagen. I jaktlagstiftningen finns bestämmelser om obehörig befattning med vilt som åtkommits genom jaktbrott eller genom åsidosättande av vad som bestämts i en för jakt meddelad licens (jakthäleri). I naturvårdslagen föreslås nu en motsvarande bestämmelse som straffbelägger obehörig befattning med djur och växter som fredats enligt den lagen. Genom dessa bestämmelser kan ingripande ske mot all hantering av de djur och växter som bevisligen fångats eller tagits i strid mot jaktlagens respektive naturvårdslagens fredningsbestämmelser under förutsättning att gärningsmannen vet eller har skälig anledning anta att exemplaren åtkommits på sådant sätt. I vissa fall är dock denna reglering av hantering och förvaring inte tillräcklig för att upprätthålla erforderligt skydd för vissa djur- och växtarter. Detta gäller bl.a. när något föregående brott mot svenska fredningsbestämmelser inte kan visas eller när en reglering av förvaring och hantering behövs för att genomföra en effektiv kontroll av ett införselförbud beträffande exemplar av en viss art. Om det med stöd av den nya lagen meddelats förbud att utan tillstånd hantera eller förvara exemplar av en viss art kommer tillämpningsområdet för ett sådant straffbud att i vissa fall sammanfalla med tillämpningsområdet för de ovannämnda "häleribestämmelserna" i jaktlagen och naturvårdslagen. Jakthäleribestämmelsen och den bestämmelse om obehörig befattning med enligt naturvårdslagstiftningens skyddade djur och växter som föreslås ovan, bör inte tillämpas när förutsättningar att tillämpa den nya lagens ansvarsbestämmelser föreligger. För att säkerställa att den nu föreslagna hanterings- och förvaringslagstiftningen alltid används vid sådan lagkonkurrens har subsidiaritetsbestämmelser med denna innebörd föreslagits i jaktlagen och naturvårdslagen. Verksamhetstillstånd i vissa fall För att skydda vilt levande djur- och växtarter är det viktigt att sådan verksamhet där hantering och förvaring av ett stort antal vilda djur och växter sker regleras och kontrolleras. Med stöd av nya lagen kan föreskrifter meddelas som innebär att t.ex. yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte bedriven handel, förevisning och preparering av exemplar av en vilt levande djur- eller växtart inte får ske utan särskilt verksamhetstillstånd eller att andra särskilda villkor skall gälla för sådan verksamhet. En föreskrift i ett tillstånd bör förutom hantering av exemplar även kunna avse hantering av ägg, rom och bon och av en produkt som utvunnits av djur eller växter. I vissa fall kan det vara lämpligt att i stället för krav på verksamhetstillstånd införa en skyldighet att anmäla verksamheten till tillsynsmyndigheten. I likhet med vad som för närva- rande gäller beträffande yrkesmässig konservatorsverksamhet beträffande vilt bör vara tillstånds- och tillsynsmyndighet beträffande dessa verksamheter. Såsom förutsättning för tillstånd kan t.ex. uppställas krav på redovisad kunskap om aktuell lagstiftning, artkännedom och om andra förhållanden av betydelse för verksamheten. Vid tillståndsprövningen bör undersökas om sökanden gjort sig skyldig till brott mot den nu föreslagna lagstiftningen, jaktlagstiftningen, naturvårdslagstiftningen eller annan lagstiftning av betydelse för verksamheten. Med stöd av bemyndigandet kan t.ex. också införas en skyldighet att föra förteckning över vissa djur och växter m.m. som hanteras i de nu aktuella verksamheterna. Ett tillstånd bör kunna återkallas bl.a. om tillståndshavaren brutit mot ett ur artskyddssynpunkt väsentligt villkor i tillståndet. Ett införande av nya krav på tillstånd för de nu nämnda verksamheterna kommer bl.a. att påverka möjligheterna för vissa nu verksamma näringsidkare att fortsätta med sin näring. Det är därför väsentligt att grundligt utreda vilka regler som bör gälla för verksamheterna och konsekvenserna av en sådan reglering. bör därför få i uppdrag, i samråd med bl.a. samt närmast berörda intresseorganisationer såsom , och Zoologiska konservatorer, att utreda lämplig reglering av verksamheterna. I avvaktan på resultatet av en sådan utredning bör bemyndigandet i den nya lagen utgöra ny laglig grund för de bestämmelser i jaktförordningen och jaktkungörelsen som reglerar yrkesmässigt bedriven montering eller annan preparering av vilt. Den närmare utformningen av övriga hanteringsregler Till en förordning under lagen bör överföras de nuvarande reglerna om in- och utförsel av varor i förordning (1975:542) om tillämpning av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter. I samband därmed bör övervägas vissa skärpningar av den nuvarande förordningens bestämmelser om införseltillstånd samt övervägas om krav på tillstånd för återutförsel bör införas på det sätt som föreslagits i departementspromemorian (Ds 1993:64). Vidare bör övervägas om vissa arter som inte regleras enligt CITES, trots detta, bör omfattas av införseltillstånd. Det kan t.ex. bli aktuellt att införa krav på införseltillstånd beträffande samtliga reptiler, eventuellt med undantag för vissa särskilt angivna arter. Många reptilarter är hotade. Införsel till av reptiler har i praktiken varit förbjuden med stöd av bestämmelserna i veterinära införselkungörelsen (1958:551) och med hänvisning till risken för salmonellaspridning. Inom pågår en utredning om detta förbud även fortsättningsvis kan upprätthållas på denna grund. Om det på bestämmelserna i veterinära införselkungörelsen gällande införselförbudet inte längre upprätthålls kan enligt bl.a. Världsnaturfonden förväntas en mycket omfattande införsel av reptiler till . En reglering av införseln av reptiler till med stöd av bemyndigandet i den nya lagen bör därför övervägas. Vidare bör övervägas att i en förordning med stöd av ovannämnda bemyndigande införa förbud mot att utan tillstånd hantera eller förvara exemplar av arter som räknas upp i förordningen. En grundläggande förutsättning för tillstånd bör vara att exemplaret åtkommits i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Beträffande levande exemplar av en art bör hinder för tillstånd också föreligga dels om den population exemplaret tagits från riskerar att påverkas ogynnsamt av tagandet, dels om ett utsläppande av exemplaret i naturen riskerar att fysiskt eller genetiskt ogynnsamt påverka inhemska populationer av vilda växter och djur. Ett tillstånd bör kunna förenas med villkor t.ex. med krav på märkning. Även ett sådant tillstånd bör kunna återkallas i likhet med vad som sagts om verksamhetstillstånd. En myndighet bör föra register över beviljade tillstånd. I likhet med vad som gäller enligt den CITES-relaterade lagstiftningen bör vara tillståndsmyndighet. För detta talar även verkets övergripande ansvar för djurskydds- och veterinärverksamheten. Med hänsyn till den centrala roll har för skyddet av vilt levande djur- och växt-arter bör tillståndsmyndigheten samråda med innan tillstånd meddelas. Särskild återhållsamhet bör iakttas vad gäller att tillståndsbelägga förvaring av djur eller växter som finns hos en enskild när en reglering av förvaringen av exemplar av den aktuella arten införs. Sådana exemplar är i sig oftast ointressanta för att uppnå det med regleringen åsyftade artskyddet och de kan också, framförallt i form av uppstoppade fåglar, förekomma i stora mängder i bl.a. privata hem. En reglering av sådan förvaring kan medföra stora administrationskostnader för myndigheterna och mycket bekymmer och besvär för privatpersoner. Ett krav på tillstånd för förvaring beträffande exemplar av viss art kan dock i vissa undantagsfall även behöva omfatta sådana döda exemplar för att det genom regleringen införda artskyddet skall bli effektivt och praktiskt möjligt att övervaka. För att erhålla ett tillstånd till förvaring av döda eller levande exemplar som innehas av enskild när ett tillståndskrav träder i kraft bör det vara tillräckligt med en anmälan eller ansökan till tillståndsmyndigheten, om inte annat krävs med hänsyn till internationella åtaganden. Även ett tillstånd som erhållits efter en sådan förenklad prövning bör kunna förses med villkor och kunna återkallas. Exempel på djurarter och växtarter som kan komma i fråga för att omfattas av reglering beträffande handel, förvaring, förevisning, preparering eller transport av exemplar m.m. är arter som är fredade i hela landet enligt naturvårdslagstiftningen, arter som utgör statens vilt enligt jaktlagstiftningen, övriga rovfåglar samt övriga arter i överensstämmelse med svenska skyddsintressen. Vid bedömandet av vilka svenska djur- och växtarter som bör omfattas av en sådan skyddsreglering bör särskilt övervägas om redan jakthäleribestämmelsen eller den föreslagna bestämmelsen om obehörig befattning enligt naturvårdslagen med skyddade djur- och växtarter ger ett tillräckligt skydd. När det gäller utrotningshotade arter kan den internationella handelsregleringen i vissa fall behöva förstärkas med en reglering avseende hantering eller förvaring i . Detta gäller i första hand arter upptagna på CITES bilaga I. Vidare kan det på grund av övriga internationella åtaganden föreligga behov av sådan reglering, t.ex. behov av att reglera hantering och förvaring i enlighet med EG:s båda artsskyddsdirektiv, dvs. fågeldirektivet respektive art- och habitatdirektivet. En sådan reglering i enlighet med dessa båda direktiv innebär också att motsvarande åtagande enligt bl.a. är uppfyllt. En reglering bör utformas på så sätt att den på bästa sätt främjar skyddet av en hotad art. I många fall förekommer uppfödning i fångenskap av bl.a. fåglar och reptiler samt odling av exemplar av vilt levande växtarter. Exemplar som uppföds på detta sätt kan i vissa fall bidra till att minska exploateringstrycket på de vilt levande exemplaren av arterna. I vissa andra fall medför sådan uppfödning eller odling risk för oavsiktlig spridning av främmande arter till den svenska naturen. Vidare kan sådan uppfödning eller odling användas för att dölja att exemplar hanteras i strid mot t.ex. jaktlagstiftningen, naturvårdslagstiftningen eller den nu aktuella lagstiftningen. Det är därför väsentligt att både den positiva och den negativa sidan av sådan uppfödning eller odling beaktas vid utformning och tillämpning av den nu aktuella regleringen. Förslaget om en ny lag följer av internationella åtaganden. Eftersom tillstånden som grundar sig på lagen avses bli avgiftsfinan- sierade innebär inte förslaget några kostnader för det allmänna. 5.2 Särskild EG- anpassning Regeringens förslag: När blir medlem i EU görs tillsyns-, ansvars- och förverkande bestämmel- serna i den nya lagen tillämpliga i förhållande till rådets förordning (EEG) nr 3626/82 av om genomförande i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter. Promemorians förslag: I promemorian Naturvårdslagen och EU föreslagna lagändringar överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslogs också att nuvarande tillståndsbestämmelser i förordningen (1975:542) om tillämpning av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter inte längre skall gälla i förhållande till EU:s medlemsstater samt att som kompensatoriska åtgärder härför borde införas tillstånd för handel inom med levande djur av de arter som är upptagna på CITES bilaga II och III. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har inte haft något att erinra mot den föreslagna lagregleringen. Den kritik som framkommit har främst riktat sig mot det föreslagna generella kravet på handelstillstånd. har påtalat risken med att en avgift som ger kostnadstäckning för kontrollverksamheten i vissa fall kan innebära en relativt hög avgift i förhållande till värdet på de djur som avgiften avser, vilket kan styra över handeln till en okontrollerad marknad. har påtalat att införseltillstånd eller särskilt handelstillstånd för arter upptagna i bilaga II och III i CITES går längre än EG:s motsvarande förordning. Skulle promemorians förslag gå igenom innebär detta att ensidigt begränsar och kontrollerar handeln med dessa arter även när gränskontrollen upphör vid ett EU-medlemskap. , svensk fågelhobby och framför liknande kritik. Svensk fågelhobby pekar särskilt på att om förslaget genomförs regleras nästan all hantering av papegojfåglar. Dessa är nästan uteslutande uppfödda i . Vidare påtalas risken för att kostnaderna för att erhålla ett handelstillstånd skulle bli lika höga som för importtillstånd (). Skälen för regeringens förslag: Inom EG finns fyra förordningar som särskilt reglerar handel med vilda djur och växter. Dessa förordningar är (EEG) nr 348/81 om gemensamma regler för import av produkter från djur av ordningen Cetacea (valar), (EEG) nr 3626/82 om genomförande i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, (EEG) nr 3418/83 om likartad användning av dokument i samband med handel med ut- rotningshotade djur och växter och (EEG) nr 3254/91 om förbud mot användning av rävsax inom gemenskapen, samt mot införsel av skinn och varor som tillverkats av delar från vissa vilda djurarter med ursprung i länder där man använder rävsax, eller där djur fångas på ett sätt som inte motsvarar internationella normer om humana fångstmetoder (fotsaxförordningen). Vidare finns direktivet 83/129/EEG om import till medlemsländerna av skinn från vissa sälungar och produkter av sådana skinn. Beträffande innehållet i förordning (EEG) nr 3626/82 (EG:s CITES-förordning) bör utöver vad som tidigare redovisats följande noteras. Inom EG är kommersiell förevisning av och handel med arter som omfattas av konventionens bilaga I och förordningens bilaga C del 1 förbjuden om inte särskilt tillstånd föreligger.