prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — Sådana villkor skall vara motiverade av hänsyn till det allmänna bästa, (se avsnitt 6.3 om begreppet det allmänna bästa). Enligt artikel 45 i tredje skadeförsäkringsdirektivet får medlemsstaterna före- skriva att de försäkringsgivare som driver verksamhet inom deras territorium skall ansluta sig till och delta i garantisystem som är avsedda att säkerställa utbetalning av försäkringsersättning till försäkringstagare och skadelidande tredje man. En förutsättning för att kräva anslutning till en sådan garantiordning är att kravet även gäller inhemska försäkringsgivare. Värdlandets myndighet får i likhet med hemlandsmyndigheten inte anta bestämmelser om krav på förhandsgodkännande eller löpande redovisning av allmänna eller särskilda villkor, premietariffer eller av formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. För livförsäkring gäller förbudet även tekniska grunder för premieberäkning och beräkning av tekniska avsättningar. Under verksamhetens gång får dock värdlandsmyndigheten kräva redovisning av villkor och andra tryckta handlingar för att genom stickprovskontroll kontrollera att dessa överensstämmer med den nationella lagstiftningen rörande försäkringsavtal. Kontrollen får dock inte vara ett villkor för en fortsatt verksamhet i landet. Detta följer av artiklarna 29 och 39 i både tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet. kan begära att få ta del av de dokument som den behöver för kontroll av att nationella bestämmelser i övrigt iakttas, artikel 40 i både tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet. I den mån begäran avser områden reglerade av EG är en förutsättning givetvis att det inte strider mot diskrimineringsprincipen, dvs. reglerna skall inte syfta till ett gynnande av försäkringsgivare som har värdlandet som hemland. Samma artikel ger värdlandsmyndigheten rätt att ingripa mot utländska försäkringsgivare som överträder föreskrifter som gäller för dem i värdlandet. Genom artikeln erhåller värdlandet i stort sett samma möjligheter till ingripanden vad gäller sekundäretableringar inom dess territorium som redan gäller gränsöverskridande verksamhet enligt andra generationens direktiv. Vid ingripanden skall värdlandsmyndigheten följa en viss procedur. Det i artikeln anvisade förfarandet innebär att värdlandsmyndigheten i första hand skall anmoda försäkringsgivaren att vidta rättelse. Om anmodan inte följs skall myndigheten underrätta behörig hemlandsmyndighet som har att ingripa mot försäkringsgivaren. Om missförhållandena inte upphör, trots att hemlandsmyndigheten vidtagit åtgärder eller till följd av att ett ändamålsenligt ingripande inte kan ske i hemlandet, får värdlandsmyndigheten vidta de åtgärder som behövs för att fortsatta överträdelser skall förhindras. Om det oundgängligen krävs får myndigheterna hindra den tredskande försäkringsgivaren att ingå nya försäkringsavtal i värdlandet. I vissa fall skall värdlandsmyndigheten vidta åtgärder efter anmaning av hemlandsmyndigheten. Enligt artikel 22 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 26 i första livförsäkringsdirektivet (i dess lydelse enligt artikel 14 i tredje skadeförsäkringsdirektivet och artikel 13 i tredje livförsäk- ringsdirektivet) skall värdlandsmyndigheten efter anmälan från hem- landsmyndigheten vidta nödvändiga åtgärder för att hindra försäkringsgivaren från att påbörja ny försäkringsverksamhet inom dess territorium när den behöriga myndigheten i försäkringsgivarens hemland återkallar försäkringsgivarens auktorisation. skall också på begäran av hemlandsmyndigheten begränsa eller förbjuda en försäkringsgivares förfoganderätt över sina tillgångar. Ytterligare befogenheter för värdlandet på initiativ från behörig myndighet i försäkringsgivarens hemland framgår av avsnitt 6.4 om överlåtelse av försäkringsbestånd. Direktiven innehåller flera regler om informationsutbyte mellan till- synsmyndigheterna samt mellan tillsynsmyndigheterna och försäkringsgivarna. Artikel 38 i både tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livför- säkringsdirektivet ger medlemsstaten rätt att av en försäkringsgivare, som driver verksamhet i landet med stöd av etableringsrätten eller friheten att tillhandahålla tjänster, kräva att handlingar som skall lämnas till värdlandets myndigheter skall vara skrivna på landets officiella språk. Artikel 44 i tredje skadeförsäkringsdirektivet och artikel 43 i tredje livförsäkringsdirektivet innehåller en förpliktelse för försäkringsgivare som driver verksamhet i en annan medlemsstat att förse hemlandets tillsynsmyndighet med vissa uppgifter om verksamheten. Beträffande det närmare innehållet i uppgifterna hänvisas till de aktuella bestämmelserna i direktiven, (bilaga 7 och 8). Hemlandets tillsynsmyndighet skall om det begärs överlämna en sammanfattning av uppgifterna till de behöriga myndigheterna i de medlemsstater där försäkringsbolaget är sekundäretablerat eller driver gränsöverskridande verksamhet. Artikel 16 i tredje skadeförsäkringsdirektiv och artikel 15 i tredje liv- försäkringsdirektivet innehåller regler om sekretess, tystnadsplikt och om utbyte av information mellan tillsynsmyndigheterna. Skälen för regeringens förslag: Genom införlivandet i svensk lagstiftning av första och andra generationens försäkringsdirektiv genomfördes det första steget mot hemlandstillsyn på så sätt att hemlandsmyndigheten har ansvar för tillsyn över soliditeten (prop. 1992/93:257). Genom tredje generationens direktiv genomförs nu hemlandstillsynen fullt ut. Även om det inte sägs klart i direktiven måste hemlandstillsynen förstås så att inte endast den egentliga tillsynen utan även vissa delar av hemlandets relevanta lagstiftning blir gällande för företagens verksamhet i andra EES-länder. Beträffande frågan om vilket lands försäkringsavtalslag som skall tillämpas finns särskilda EG-harmoniserade regler i lag (1993:645) om tillämplig lag för vissa försäkringsavtal. I propositionen om ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av (prop. 1992/93:257 s. 154) uttalade föredragande statsrådet att det ligger i sakens natur att gränsöverskridande verksamhet i allt väsentligt faller under de lagar som gäller i det land från vilket verksamheten bedrivs. Svensk lags tillämplighet på verksamhet som utgår från här etablerade filialer har för värdepappersföretags del berörts av regeringen i propositionen Nya kapitaltäckningsregler (prop. 1994/95:50 s. 132 f.). De överväganden som gjorts där är i huvudsak tillämpliga även på försäkringsgivare. Såvitt gäller försäkringsgivares verksamhet här i landet genom agentur gör direktiven ingen skillnad mellan filialer och agenturer. Visserligen utgör en agentur inte en integrerad del av försäkringsgivaren utan är en självständig juridisk eller fysisk person. Den verksamhet som bedrivs ingår dock i försäkringsgivarens totala verksamhet. har därigenom ett legitimt intresse av att effektivt kunna övervaka verksamheten i utlandet även om den bedrivs genom självständig agentur. Även beträffande agenturer är därför regeringens tidigare överväganden i prop. 1994/95:50 s. 132 f. tillämpliga. Det kan tilläggas att svenska försäkringsavtalsrättsliga regler i huvudsak är tillämpliga när det är fråga om svenska risker eller åtaganden. Tillsynsmedel och befogenheter beträffande svenska försäkringsbolag Direktiven anger en miniminivå för hemlandsmyndighetens tillsynsmedel och befogenheter. Flera av dessa står till inspektionens förfogande, t.ex. möjligheten att genom stickprovskontroll granska bolagens för- säkringsvillkor och andra dokument och handlingar som bolaget använder i mellanhavande med försäkringstagarna. Förbudet av förhandsgranskning av grunder för försäkringsverksamheten behandlas särskilt i avsnitt 5.2.1. Direktivbestämmelserna påkallar dock vissa förändringar. Ändringarna avser utökad skyldighet att i vissa fall begränsa försäkringsbolagets förfoganderätt över sina tillgångar samt en löpande prövning av ägare med kvalificerat innehav i bolaget. Beträffande prövningen av större ägare, se avsnitt 5.1. Enligt 19 kap. 11 § FRL får regeringen besluta om förbud eller begränsning av ett försäkringsbolags förfoganderätt över sina tillgångar när bolaget inte följer gällande bestämmelser om redovisning och täckning av försäkringstekniska skulder eller inte uppfyller gällande krav på garantibelopp. Bestämmelsen måste i enlighet med direktiven ändras så att möjlighet till sådant ingripande föreligger även när bolagets kapitalbas understiger solvensmarginalen och bolagets finansiella ställning riskerar att ytterligare försämras. Vidare bör det införas en möjlighet för inspektionen att begränsa eller förbjuda ett bolags förfogande över sina tillgångar i avvaktan på rättens beslut enligt 14 kap. 3 § FRL om likvidation med anledning av förverkande av bolagets koncession. För att ge försäkringsbolaget möjlighet till materiell prövning av ett beslut om en sådan inskränkning, och för att tillgodose de krav på snabbhet som ett sådant ingripande påkallar, bör ett beslut om inskränkning av ett bolags förfoganderätt fattas av istället för av regeringen. har anmärkt att internpromemorian inte berör frågan om löpande tillsyn av ledningens lämplighet och framhållit att inte heller direktiven innehåller någon sådan regel. för återkallelse av koncession föreligger enligt artikel 22 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 26 i första livförsäkringsdirektivet bl.a. om försäkringsbolaget inte längre uppfyller villkoren för tillstånd att bedriva försäkringsverksamhet. Bestämmelsen skall enligt regeringens mening tolkas som ett mandat för en löpande tillsyn av bl.a. företagsledningens lämplighet, (se även avsnitt 5.1.2). uppgift enligt 19 kap. 1 § FRL att löpande verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet får därmed anses omfatta även denna prövning. Därmed föreligger också möjlighet för att förelägga om rättelse eller återkalla koncessionen när ett bolag inte uppfyller förutsättningarna för verksamheten (19 kap. 11 § FRL). Till detta kommer att grund för återkallelse av koncessionen enligt 19 kap. 11 § FRL föreligger om ett bolag inte längre uppfyller kraven på koncession. När fattat beslut om att begränsa eller förbjuda ett bolags förfoganderätt över sina tillgångar kan inspektionen anmoda värdlands- myndigheterna att vidta motsvarande åtgärder beträffande de av bolagets tillgångar som finns inom värdlandets territorium. En regel med den innebörden bör därför införas i FRL. Motsvarande gäller när bolagets koncession förverkats och åtgärder skall vidtas till skydd för försäkringstagarnas intressen. De åtgärder som här står till inspektionens förfogande inkluderar en möjlighet att begränsa eller förbjuda bolagets förfoganderätt över sina tillgångar. har övervägt vilken civilrättslig innebörd ett för- fogande i strid med ett förbud skall ha och därvid kommit fram till att det får antas att sådana förfoganden är civilrättsligt giltiga. Regeringen delar uppfattning om att ett förfogande i strid med Finans- inspektionens förbud torde vara civilrättsligt giltigt. Sådant förfogande bör dock kunna stävjas genom att förbudet förenas med vite. En möjlighet att förena förbud med vite bör, på samma sätt som redan gäller enligt LEF, införas i FRL. Vidare föreslås en uttrycklig regel om att inspektionen skall ingripa mot ett försäkringsbolag som driver verksamhet i ett annat EES-land om den behöriga myndigheten i det landet uppmärksammar inspektionen på att det råder missförhållanden. Tillsyn över utländska EES-försäkringsgivare skall alltså inte utöva någon finansiell tillsyn över den verksamhet som en försäkringsgivare från ett annat EES-land driver här i landet genom sekundäretablering eller gränsöverskridande verksamhet. skall emellertid följa verksamheten i den mån det behövs för att fullgöra sina skyldigheter i övrigt enligt svensk lag eller föreskrift som meddelats med stöd av lag samt de regler inom hemlandsmyndighetens kompetensområde som värdlandet i enlighet med direktiven tillåts behålla förutsatt att de är motiverade enligt principen om det allmänna bästa, se avsnitt 6.3. Inspektionen får inte företa någon granskning på förhand eller löpande av försäkringsvillkor, tekniska grunder för beräkning av premietariffer och tekniska avsättningar eller formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkrings- tagarna. Däremot har inspektionen möjlighet till granskning genom stick- provskontroll av försäkringsvillkoren och formulär och andra tryckta handlingar som används för mellanhavanden med försäkringstagarna. skall, om försäkringsgivare inte följer de svenska rättsregler som de är bundna av eller om försäkringsgivaren på annat sätt visar sig vara olämplig att driva försäkringsverksamhet här, kunna förelägga försäkringsgivaren att vidta rättelse (artikel 40 i både tredje skade- försäkringsdirektivet och livförsäkringsdirektivet). Om rättelse inte sker bör inspektionen överlämna ärendet till hemlandsmyndigheten. Om hemlandsmyndighetens ingripande inte heller hjälper skall inspektionen ha möjlighet att ingripa mot överträdelsen och vidta de åtgärder som behövs för att förhindra fortsatta överträdelser. Detta får, om det oundgängligen krävs, ske genom förbud för försäkringsgivaren att ingå nya försäkringsavtal. Inspektionen skall informera och samråda med hemlandsmyndigheten innan åtgärder vidtas. I brådskande fall bör inspektionen få vidta åtgärder för att förhindra ytterligare överträdelser även om hemlandsmyndigheten inte informerats i förväg. De nu angivna reglerna bör gälla oberoende av om verksamheten drivs från en sekundäretablering eller genom gränsöverskridande verksamhet. har efterlyst en möjlighet för inspektionen att i brådskande fall förbjuda EES-försäkringsgivare att fritt förfoga över sina tillgångar här i landet utan att invänta hemlandsmyndighetens samtycke. Direktiven tillåter inte ett ingripande av värdlandsmyndigheten av den art som efterlyser. Möjligheten att begränsa eller förbjuda förfoganderätten av en försäkringsgivares tillgångar är knuten till den finansiella tillsynen vilket är hemlandsmyndighetens exklusiva kompetensområde. Artikel 40 i både tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet ger som nämnts värdlandsmyndigheten möjlighet att ingripa genom att t.ex. förhindra fortsatt verksamhet i landet när försäkringsgivaren bryter mot regler inom värdlandets kompetensområde. Ett exempel på ett sådant ingripande är när viss typ av försäkring inte är tillåten i värdlandet med hänsyn till det allmänna bästa. Värdlandet har då möjlighet att ingripa mot överträdelse av förbudet, i brådskande fall utan föregående samråd med hemlandet. Inspektionen skall också under alla förhållanden biträda hemlandsmyndigheten vid verkställigheten av ingripandena. Enligt 5 kap. 14 § LEF skall förordna ett ombud för företrädaren för en sekundäretablering, om en företrädare av en eller annan anledning inte längre upprätthåller sin post. För att stå i överensstämmande med principen om hemlandstillsyn bör dock initiativet till en sådan åtgärd komma från hemlandsmyndigheten. Bara om saken inte tål uppskov på grund av att försäkringstagarnas intressen äventyras bör kunna förordna om ersättare för företrädaren och i så fall omgående informera hemlandsmyndigheten. Av samma anledning bör de detaljerade regler upphävas som fastställer befogenheter när en försäkringsgivares verksamhet här i landet upphör. Det kan dock tänkas att inspektionen, inom ramen för sin skyldighet att biträda hemlandsmyndigheten, på dess begäran ändå aktivt kommer att få delta i avvecklingen av verksamheten. I LEF finns också en rad detaljerade regler som anger förutsättningarna för en försäkringsrörelses bedrivande och hur verksamheten skall drivas. Det finns bestämmelser om bl.a. rapportering av försäkringstekniska skulder, grunder för livförsäkringar, redovisning av tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna för livförsäkring, skyldighet att föra register över dessa tillgångar och försäkringstagarnas särskilda förmånsrätt i tillgångarna, samt att försäkringstekniska beräkningar skall utföras under överinseende av en av godtagen aktuarie. Det ankommer fortsättningsvis på hemlandsmyndigheten att kontrollera att en försäkringsgivares verksamhet här i landet är godtagbar i dessa hänseenden. Alla dessa regler skall därför upphävas. Försäkringstagarnas särskilda förmånsrätt behandlas särskilt i avsnitt 5.5.10. När det gäller skadeförsäkringsverksamhet får EES-försäkringsgivare enligt direktiven tvingas att delta i en garantiordning för att säkerställa att skadeersättning kan betalas till skadelidande försäkringstagare om en sådan garantiordning finns enligt ett lands nationella bestämmelser. En sådan skyldighet finns redan beträffande trafikförsäkring. En behandling av frågan om inrättande av en allmän garantiordning ligger inom ramen för fortsatta arbete. Mot den bakgrunden är regeringen inte nu beredd att föreslå någon lagändring med anledning av den ifrågavarande direktivbestämmelsen. För att tillsynen över försäkringsgivare som verkar i olika länder skall bli effektiv är det av största vikt att EG-reglerna om obligatoriskt utbyte av information och fortlöpande samarbete mellan tillsynsmyndigheterna fungerar väl. Enligt 19 kap. 1 § FRL och 22 a § LUF skall ha ett nära samarbete med andra länders myndigheter. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av lagändring med anledning av direktivens bestämmelser. Direktiven ger rättighet att kräva att den information som inges av en EES-försäkringsgivare som driver försäkringsverksamhet i genom sekun- däretablering eller gränsöverskridande verksamhet skall vara författad på svenska. Enligt 8 kap. 3 § LEF skall en försäkringsgivare på begäran bifoga bestyrkt svensk översättning av de handlingar som lämnas in. Svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter regleras i 1 kap. 3 § tredje stycket i sekretesslagen. (1994/95:50) Nya kapitaltäckningsregler m.m. s. 135 har regeringen gjort den bedömningen att bestämmelsen ger goda möjligheter att i tillsynsarbetet lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga utländska myndigheter. Det finns inte anledning att här göra en annan bedömning. Såvitt avser sekretess för uppgifter som erhållits från en utländsk myndighet har även den frågan behandlats av regeringen i nämnd proposition. Regeringens bedömning där, som det inte heller här finns anledning att frångå, är att 8 kap. 5 § sekretesslagen är tillämplig på information som erhållits i enlighet med bestämmelser grundade på EG-direktiv. De nya reglerna om gränsöverskridande verksamhet (och överlåtelse av liv- försäkringsbestånd, se avsnitt 6.4) aktualiserar frågan om ändringar i skattereglerna i syfte att säkerställa beskattningen. Regeringen avser att återkomma i dessa frågor . 6.3 Begreppet det allmänna bästa Enligt artikel 28 (om förbud mot att hindra försäkringstagare från att teckna försäkring) och artikel 41 (om förbud mot att hindra marknadsfö-ring i landet) i tredje skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivet samt artikel 54 i tredje skadeförsäkringsdirektivet (om sjukförsäkring), kan friheten att tillhandahålla tjänster inskränkas om det kan motiveras med hänsyn till skyddet av det allmänna bästa. Vid sekundäretablering skall värdlandsmyndigheten enligt första skadeförsäkringsdirektivet och tredje livförsäkringsdirektivets artikel 10 (i dess lydelse enligt artikel 32 i tredje skade- och livförsäkringsdirektivet) meddela myndigheten i försäkringsgivarens hemland vilka nationella regler, motiverade utifrån det allmänna bästa, som försäkringsgivaren har att rätta sig efter. De nationella reglerna till skydd för det allmänna bästa gäller dock för försäkringsgivaren även om värdlandsmyndigheten skulle underlåta att informera om reglerna. Inget hindrar alltså att myndigheten även vid uteblivet meddelande ingriper mot överträdelser av reglerna. informationsskyldighet skall ses som ett sätt att förebygga att en försäkringsgivare av okunskap om de nationella reglerna gör sig skyldig till överträdelser av desamma. I ingresserna till tredje skadeförsäkringsdirektivet ( punkt 19 ) och tredje livförsäkringsdirektivet ( punkt 20 ) påpekas att det ligger i försäkringsta- garnas intresse att ha tillgång till bredast möjliga försäkringsutbud så att de kan välja vad som bäst motsvarar deras behov. Det land där risken är belägen eller, när det gäller livförsäkring, landet där åtagandet har gjorts, har ansvaret för att det inte finns några hinder för detta. Dock får inskränkning göras om en försäkringsprodukt eller tillhandahållandet av den strider mot det allmänna bästa i landet och det allmänna bästa inte redan är skyddat genom regler i försäkringsgivarens hemland. Vidare skall inskränkningen stå i proportion till det avsedda målet och vara objektivt nödvändig för att uppnå det önskade skyddet. Inskränkningarna måste givetvis tillämpas utan diskriminering på alla företag som är verksamma inom landet. Det allmänna bästa har även behandlats av i de s.k. koassuransdo- marna . Domstolen angav därvid kriterier för accepterande av sådana restriktioner liknande de som återfinns i ingresserna till den tredje generationens försäkringsdirektiv. Ur domstolens uttalande kan uttolkas att vissa nationella restriktioner accepteras om de syftar till att skydda det allmänna bästa i väntan på att harmoniseringen och samordningen av medlemsstaternas normer på området framskridit. Efter hand som arbetet med EG-harmoniseringen gått framåt , framför allt genom antagandet av tredje generationens försäkringsdirektiv, bör utrymmet för inskränkningar med hänvisning till det allmänna bästa ha min- skat. Direktiven lämnar dock som nämnts öppningar där inskränkningar motiverade av hänsyn till det allmänna bästa är möjliga. Som exempel på nationell regel som fortfarande anses innebära en försvarbar inskränkning av den inre marknadens fria rörlighet för tjänster och principen om produktfrihet brukar nämnas förbudet i för dess medborgare att teckna kidnappningsförsäkring. Det anses föreligga en risk för en ökning av antalet kidnappningar om det finns en försäkring som gör det möjligt för brottslingen att få ut en lösesumma. Ett förbud mot en försäkring som så uppenbart medför risk för ökad grov brottslighet i ett land, ställt mot försäkringens existensberättigande och den förlust marknaden skulle lida om den förbjöds, får anses vara en proportionell åtgärd utifrån det allmänna bästa och därmed ett godtagbart undantag från principen om produktfrihet. I förarbetena till den lagstiftning som införlivar den tredje generationens försäkringsdirektiv med dansk rätt hävdas bl.a. följande. Inskränkande nationella regler om försäkringsavtal, produktansvar och allmänna för- säkringsvillkor är godtagbara så länge de kan motiveras med stöd av den principen om det allmänna bästa. Dessa områden är inte EG-harmoniserade och därför endast underkastade nationell kompetens. När det gäller de områden där regelverket harmoniserats krävs att en möjlighet till undantag uttryckligen anvisas i en direktivbestämmelse. Sådana möjligheter ges i artiklarna rörande produktfrihet, marknadsföring och regler om vissa sjuk- och arbetsskadeförsäkringar. Med stöd av sådana undantagsmöjligheter har i den danska rättsordningen några förbud behållits. Så gäller t.ex. förbud mot att, utan den försäkrades samtycke, teckna livförsäkring där försäkringsgivaren vid den försäkrades död förpliktar sig att utbetala större belopp än inbetalda och räntor, förbud mot att teckna livförsäkring där försäkringsgivaren åtar sig att betala ut ett större belopp än inbetalda och räntor vid dödsfall som inträffar innan den försäkrade fyllt , s.k. änglamakerskeförsäkring. Syftet är att motverka brott som ger ekonomisk för en gärningsman. Regler som kan inskränka friheterna enligt den tredje generationens direktiv måste således prövas mot bakgrund av principen om det allmänna bästa.