prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — Lagrådet har framfört vissa synpunkter på lagtexten. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag och synpunkter. I de fall avvikelse gjorts från Lagrådets ändringsförslag har detta behandlats i författningskommentaren. Efter Lagrådets granskning har gjorts ändringar i 2 kap. 6 § andra stycket och 6 kap. 4 § i förslaget till lag om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag och en ändring i uppbördslagen (1953:272). På grund av ändringarnas beskaffenhet anser regeringen att Lagrådets hörande i denna del skulle sakna betydelse. Vidare har av författningstekniska skäl 3 kap. 6 § och 4 kap. 5 § i det lagrådsgranskade förslaget till lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse - i oförändrad lydelse - brutits ut och lagts i ett särskilt förslag till lag om ändring i lagen (1994:806) om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagförslagen. Avtalet mellan Europeiska gemenskapen (EG), gemenskapens medlemsländer och EFTA-länderna om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) undertecknades . Genom avtalet har och övriga EFTA-länder utom åtagit sig att följa de relevanta EG-reglerna beträffande finansiella tjänster och införa bl.a. regler om etableringsfrihet och om rätt att tillhandahålla tjänster, motsvarande vad som enligt Fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen () gäller för medlemsstaterna i EU. De grund- läggande bestämmelserna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster över gränserna finns i artiklarna 31 och 36 i . Dessa artiklar hänvisar i sin tur till preciserade regler i särskilda bilagor till avtalet. Av dessa hänför sig bilaga IX till området för finansiella tjänster, omfattande bl.a. bankverksamhet och handel med värdepapper. Bilagan är disponerad så att ett antal EG-rättsakter (direktiv, förordningar) räknas upp. Hänvisningarna till rättsakterna innebär att dessa bestämmelser blir en del av och skall tillämpas inom hela EES. I propositionen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1991/92:170) föreslogs att godkänna det undertecknade och anta förslag till bl.a. den lagstiftning som fordrades för att harmonisera svensk rätt med regelverk. Det trädde i kraft . För furstendömet gäller dock vissa bestämmelser om ikraftträdande . I propositionen redogjordes (bil. 6) kortfattat för de principer som ligger till grund för på det finansiella tjänsteområdet. för en inre finansiell marknad bygger på tre grundprinciper: en enda auktorisation, hemlandstillsyn och minimiharmonisering för ömsesidigt godtagande av medlemsstaternas regelverk. Principen om en enda auktorisation innebär att en auktorisation, som ett finansiellt företag fått i det medlemsland där företaget hör hemma, skall gälla i hela EU-området. Företaget skall från hemlandet obehindrat, utan etablering, kunna erbjuda tjänster till mottagare i andra medlemsstater (gränsöverskridande verksamhet) och även fritt kunna etablera filialer i andra medlemsstater. Verksamheten skall, var den än bedrivs inom unionen, i princip stå under hemlandstillsyn, dvs. hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning även av filialer etablerade i andra medlemsstater. En ordning med en enda auktorisation och hemlandstillsyn förutsätter att varje medlemsstat godtar övriga medlemsstaters regler för finansiell verksamhet och offentlig tillsyn som tillräckliga för att tillgodose det egna landets anspråk på sundhet i rörelsen. Därför har i direktivform lagts fast miniminivåer syftande till harmonisering av grundläggande regler för verksamheten i olika typer av finansiella företag, bl.a. banker och andra kreditinstitut. För att de integrerade finansiella marknaderna skall kunna fungera störningsfritt har också antagits regler om rutiner för administrativt samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. omfattade ursprungligen relevanta rättsakter som antagits av EG t.o.m. . beslutade att de rättsakter som antagits av EG 31 december 1993 integreras i genom ändringar i ett flertal bilagor till avtalet. Regeringen lade med anledning härav i en proposition till fram förslag om godkännande av ändringarna av m.m. som har godkänts av (prop. 1993/94:203). Sedan samtliga parter i anmält att deras konstitutionella krav var uppfyllda trädde beslut i kraft . som tilläggsavtalet avser har det tillkommit en rad EG-direktiv, vilka ytterligare harmoniserar grundläggande bestämmelser angående finansiella tjänster. Flera av de nya direktiven gäller för kreditinstitut och värdepappersföretag. Efter godkännande av ändringarna av skall även dessa direktiv införlivas med den svenska rättsordningen. ansökte om medlemskap i unionen (EU). 4.2 Genomförd och återstående harmonisering I propositionen om EES (prop. 1991/92:170) lades inte fram något förslag till lagstiftning inom det finansiella området. Där redogjordes emellertid för redan genomförda tillnärmningar av den svenska lagstiftningen till EG:s omfattande regelverk och för återstående harmoniseringsarbete (bil. Det framhölls att det inom området finansiella tjänster vidtagits en rad åtgärder i syfte att harmonisera regelverket för den svenska kapitalmarknaden med vad som gäller på de internationella marknaderna. 4.2.1 Banker och andra kreditinstitut En översiktlig redogörelse för de rättsakter för banker och andra kreditinstitut som ingår i lämnades i propositionen om EES. Genomförandet av en integrerad marknad med en enda auktorisation har inom EG kommit längst på bankområdet. Ett system som bygger på dessa grundsatser infördes genom det s.k. andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG). I propositionen konstaterades att det svenska regelverket rörande banker och andra kreditinstitut i väsentliga delar redan var förenligt med de EG-regler som ingår i . beslutade om ändringar i lagstiftningen för banker, kredit- aktiebolag och finansbolag som innebar en harmonisering med de centrala reglerna i det andra banksamordningsdirektivet (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109, SFS 1992:1610-1615). Bland annat införlivades med den svenska lagstiftningen direktivets regler om en enda obligatorisk auktorisation och hemlandstillsyn för kreditinstitut, krav på minsta startkapital i kreditinsti- tut, lämplighetsprövning av större ägare i kreditinstitut och rätt till domstolsprövning av vissa myndighetsbeslut. Härvid gjordes ändringar i bankrörelselagen (1987:617) och stiftades en ny lag om kreditmarknadsbolag (1992:1610). Merparten av lagändringarna trädde i kraft , då började tillämpas. trädde vidare lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt i kraft, vilken bygger på EG:s direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). De direktiv, vilka omfattas av tilläggsavtalet och vilkas bestämmelser - i och med godkännande av ändringarna i - skall införlivas med den svenska lagstiftningen är för banker och andra kreditinstitut dels direktivet 92/121/EEG om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar, dels direktivet 92/30/EEG om gruppbaserad tillsyn över kreditin- stitut. Enligt det första direktivet skall samtliga kreditinstitut regelbundet till tillsynsmyndigheten rapportera alla stora exponeringar, dvs. alla expone- ringar gentemot en och samma kund - eller grupp av inbördes anknutna kunder - och som motsvarar av institutets kapitalbas. Reglerna innebär vidare att exponeringar som överstiger vissa nivåer inte är tillåtna. I det senare direktivet anges att myndigheterna i ett kreditinstituts hemland skall kräva sammanställning av den finansiella ställningen i institutet och sådana kreditinstitut och andra finansiella institut i vilka kreditinstitutet har ett större ägarinnehav. Sammanställningen skall gälla inte bara för koncerner med ett kreditinstitut som moderföretag utan även beträffande andra typer av finansiella företagsgrupperingar. För medlemstaterna inom EU gick fristen för implementering av direktivet om kreditinstituts stora exponeringar ut . har emellertid i tilläggsavtalet fått anstånd med införlivandet till . Beträffande direktivet om gruppbaserad tillsyn, som enligt sin lydelse skall vara implementerat till , har fått tillstånd att tillämpa hittillsvarande redovisningsregler och regler för när sammanställning skall ske fram till . Senast skall direktivet vara implementerat i . En närmare redogörelse för innehållet i direktiven om stora exponeringar och gruppbaserad tillsyn lämnas i avsnitt 7.2 resp. 8.1. De lagstiftningsåtgärder som rör stora exponeringar behandlas i avsnitt 7, medan de som rör gruppbaserad tillsyn tas upp i avsnitt 8. En svensk översättning av direktiven fogas till denna promemoria som bilaga 4 och 5. Av propositionen om EES framgick att det svenska regelverket inom värde- pappersmarknadsområdet är väl i takt med EG:s lagstiftning. Det som då konstaterades återstå att införliva av i ingående regler på detta område rörde bl.a. systemet med en enda auktorisation och hemlandstillsyn för värdepappersfondsverksamhet och annan liknande verksamhet samt ömsesidigt godtagande av börsprospekt och av prospekt vid erbjudanden till allmänheten. Lagändringar betingade av dessa regler beslutades av (prop. 1992/93:90, bet. 1992/93:NU10, rskr. 1992/93:110, SFS 1992:1320, 1992:1712-1714). Lagändringarna trädde i kraft , då började tillämpas. Genom direktiv, som antagits har EG utvidgat den inre marknaden till att omfatta även finansiella tjänster som tillhandahålls av värdepappersföretag (investment firms). De under avsnitt 4.1 beskrivna principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn och minimiharmonisering för ömsesidigt godtagande av medlemsstaternas regelverk har härigenom beslutats även för sådana företag. De aktuella direktiven är direktivet 93/22/EEG om investeringstjänster inom värdepappersområdet och direktivet 93/6/EEG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. Direktivet om investeringstjänster ger värdepappersföretag motsvarande möjlighet som banker och försäkringsbolag att med stöd av en hemlands- auktorisation bedriva gränsöverskridande verksamhet och etablera filial i andra medlemsländer. Kapitalkravsdirektivet syftar till att förbättra övervakningen och kontrollen av marknadsrisker som värdepappersföretag och kreditinstitut utsätter sig för i sin handel med värdepapper. Enligt direktivet ställs även krav på visst minsta startkapital för värdepappersföretag samt anges hur mark- nadsrisker skall beräknas och vilket kapital som krävs för att täcka sådana risker. En närmare presentation av direktiven lämnas i avsnitt 5.1 och 6.3. En svensk översättning av direktiven återfinns i bilagorna 6 och 7. I de nämnda direktiven anges att medlemsstaterna skall ha anpassat sin lagstiftning till vad direktiven föreskriver . Den nationella lagstiftningen skall träda i kraft senast vid utgången av . De lagstiftningsåtgärder som behövs för att införliva reglerna i direktivet om investeringstjänster i det svenska regelverket behandlas i avsnitt 5. De lagstiftningsåtgärder som föranleds av direktivet om kapitalkrav tas upp i avsnitt 6. Införlivandet av de i det här ärendet aktuella direktiven bygger på att den svenska redovisningslagstiftningen anpassas till EG:s fjärde, sjunde och elfte bolagsdirektiv (78/660/EEG, 83/349/EEG resp. 89/666/EEG) samt EG:s redovisnings- direktiv för bl.a. banker och försäkringsbolag (86/635/EEG och 91/674/EEG). har åtagit sig att tillämpa bl.a. bolagsdirektiven senast efter det att har trätt i kraft. Bankredovisningsdirektivet och redovisningsdirektivet för försäkringsbolag skall enligt tilläggsprotokollet till vara genomförda . Den av tillsatta har i ett delbetänkande Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17) lagt fram förslag till de ändringar av den svenska lagstiftningen som föranleds av de omnämnda bolags- och redovisningsdirektiven. 5 EES-regler om värdepappersrörelse Lagen om värdepappersrörelse trädde i kraft och ersatte då fondkommissionslagen (prop. 1990/91:142, bet. 1990/91:NU37, rskr. 1990/91:349, SFS 1991:981). Värdepappersrörelselagen innehåller regler för företag som bedriver verksamhet på värdepappersmarknaden. Tillstånd av krävs för företag som yrkesmässigt tillhandahåller en eller flera av följande tjänster med avseende på finansiella instrument: - kommissionshandel, - förmedling, - handel för egen räkning, - förvaltning, samt - garantigivning och annan medverkan vid emissioner. Tillstånd att bedriva värdepappersrörelse får ges till aktiebolag, bankinstitut och utländska företag. Företag som fått tillstånd kallas med en gemensam be- teckning värdepappersinstitut. Värdepappersrörelse skall bedrivas så att den kan anses sund. För aktiebolag (värdepappersbolag) krävs ett med hänsyn till verk- samhetens omfattning och beskaffenhet tillräckligt stort aktiekapital. Företag som fått tillstånd att bedriva värdepappersrörelse får inom ramen för tillståndet bedriva finansiell rådgivning och värdepappersförvaring samt ta emot medel med redovisningsskyldighet. Efter tillstånd av får ett sådant företag också lämna kredit mot säkerhet och ta emot medel på konto (inlåning), om det ingår som ett led i värdepappersrörelsen. Därutöver kan, om det finns särskilda skäl, tillstånd ges även till andra sidoverksamheter som underlättar rörelsen. För värdepappersbolag som har tillstånd att handla för egen räkning, medverka vid emissioner eller som har medgivande att ta emot medel på konto gäller regler om kapitaltäckning för kreditrisker motsvarande dem som gäller för banker. Ett värdepappersbolag och ett utländskt värdepappersföretag skall ha en ansvarsförsäkring för att täcka skadeståndsanspråk från kunder. Lagen om värdepappersrörelse har sedan ikraftträdandet ändrats . I samband med införandet av lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet undantogs verksamhet som bedrivs med stöd av den lagen från tillståndsplikt enligt värdepappersrörelselagen. infördes viss skyldighet att rapportera sådana avslut i inregistrerade fondpapper som gjorts utanför en börs. Dessa ändringar trädde i kraft . infördes regler om kreditjäv för värdepappersbolags kreditgivning motsvarande dem som gäller för banker. I samband med ikraftträdandet av , , togs i lagen in bestämmelser som innebär att bl.a. kreditinstitut hemmahörande inom EES som i sina hemländer är auktoriserade att erbjuda värde- papperstjänster får bedriva sådan verksamhet i med stöd av hemlands- auktorisationen, dvs. utan krav på särskilt tillstånd här. 5.1 Direktivet om investeringstjänster inom värdepappersområdet Direktivet 93/22/EEG av om investeringstjänster inom värde- pappersområdet är avsett att förverkliga den inre marknaden på värdepappers- området och är utformat efter mönster av det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG). I direktivet föreskrivs obligatorisk auktorisation för juridiska - och vissa fysiska - personer som yrkesmässigt tillhandahåller investerings- tjänster (värdepappersföretag). Definitionen av vad som utgör investerings- tjänster överensstämmer i huvudsak med det tillståndspliktiga området i lagen om värdepappersrörelse. Motsvarande gäller i stort för de sidoverksamheter som direktivet tillåter. Enligt direktivet får dock andra värdepappersföretag än kreditinstitut inte använda kunders medel i rörelsen och därmed inte heller ta emot medel på konto (inlåning), vilket under vissa förutsättningar är tillåtet i . och verksamheter undantas från direktivets tillämpningsområde; försäkringsföretag samt investeringstjänster internt inom en koncern och advokattjänster av tillfälligt slag. Särskild auktorisation krävs inte heller för verksamhet som bedrivs med stöd av bankauktorisation. För auktorisation gäller vissa minimikrav. Företaget skall ha ett tillräckligt startkapital i enlighet med reglerna i kapitalkravsdirektivet (93/6/EEG) samt en tillräckligt erfaren och välansedd ledning. Vidare krävs att företagets större ägare inte bedöms vara olämpliga ur sundhetssynpunkt. Direktivet bygger på principen om hemlandsauktorisation, dvs. ett företag som har auktorisation i sitt hemland får med stöd av denna erbjuda sina tjänster i andra medlemsstater, genom etablering av filial eller över gränserna, utan att krav på ytterligare tillstånd får ställas. I direktivet föreskrivs dock viss anmälnings- och informationsskyldighet innan sådan verksamhet får startas. Med stöd av hemlandsauktorisationen kan ett företag också kräva att - direkt eller indirekt - få tillträde till börser och andra reglerade marknader samt till dessa anslutna clearing- och avvecklingssystem. Ansvaret för tillsynen över ett värdepappersföretags verksamhet ligger i princip på myndigheterna i företagets hemland. Detta gäller även sådana delar av verksamheten som bedrivs i andra länder. I direktivet finns särskilda regler om uppdelning av ansvar och samverkan mellan berörda tillsynsmyndigheter. Direktivet innehåller vidare minimiregler om offentliggörande av information om bl.a. priser och volymer i handeln med finansiella instrument vid reglerade marknader. Reglerna i direktivet om investeringstjänster skall vara införlivade med nationell lagstiftning och träda i kraft . Trots att direktivet antogs så sent som har ändringar redan aktualiserats. Förslag till justeringar av investeringstjänstedirektivet m.fl. direktiv finns i kommissionens förslag till ett s.k. BCCI-direktiv, COM(93)363. Detta innebär bl.a. strängare krav på tydlig koncernstruktur och skyldighet för revisorer att rapportera allvarligare missförhållanden till tillsynsmyndigheten. Den föreslagna ikraftträdandetiden är densamma som för investeringstjänste- direktivet. Kommissionen har vidare lagt fram ett förslag till direktiv om investerarskydd, (investor protection schemes), COM(93)381, enligt vilket alla värdepappersföretag obligatoriskt skall vara anslutna till någon form av skyddssystem. Ett sådant skall skydda värdepappersföretagets kunder mot förluster om företaget går i konkurs. Skyddet skall omfatta pengar och värde- papper som har anförtrotts företaget och omfatta ett belopp som motsvarar minst 20 000 ecu. Hur ett sådant system skall organiseras och administreras överlämnas till medlemsländerna. Den föreslagna ikraftträdandetiden är också i detta fall densamma som för direktivet om investeringstjänster. - Åtminstone förslaget till ett BCCI-direktiv kan komma att antas av rådet . 5.2 Undantag från värdepappersrörelselagens tillämpningsområde m.m. Regeringens förslag: Verksamhet som bedrivs av , Kammarkolle- giet eller av försäkringsbolag med koncession enligt försäkringsrörelselagen undantas från värdepappersrörelselagens tillämpningsområde. av andelar i värdepappersfonder undantas från värdepappersrörelselagens tillståndskrav om verksamheten uppfyller vissa krav. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarkollegiet, och tillstyrker förslagen. anser vidare att det i 1 kap. 3 § försäkringsrörelselagen bör tas in en bestämmelse som anger att försäkringsbolag får vara ombud för andra bolag under tillsyn. avstyrker förslagen såvitt gäller försäkringsbolag och försäkringsmäklare med hänvisning till att försäkringsbolag i detta sammanhang bör behandlas på samma sätt som banker och att förslaget i fråga om försäkringsmäklare kräver ytterligare utredning. avstyrker också förslagen utom vad avser . I fråga om Kammar- kollegiet anser föreningen att förslaget skulle ge en felaktig markering av vilka uppgifter kollegiet bör ta på sig. Förslagen rörande försäkringsbolag och försäkringsmäklare anser föreningen inte vara konkurrensneutrala. Övriga remissinstanser kommenterar inte förslagen. : Investeringstjänstedirektivet föreskriver i artikel 3 obli- gatorisk auktorisation för den som vill erbjuda vissa i en bilaga angivna tjänster på värdepappersmarknaden. Dessa tjänster ryms inom dem som är tillståndspliktiga enligt lagen om värdepappersrörelse. Direktivet innehåller dock i artikel 2.2 en uppräkning av företag och institutioner för vilka direktivets bestämmelser inte skall gälla. Punkten a omfattar skade- och livför- säkringsföretag samt företag som bedriver verksamhet avseende återförsäkring och retrocession (återförsäkring av återförsäkring). Sådana företags verksamhet regleras i stället av motsvarande direktiv på försäkringsområdet. I punkten f undantas medlemsstaternas centralbanker och andra nationella organ med liknande funktioner samt offentliga organ med ansvar för statsskuldsförvaltning. Punkten g gäller vissa företag som erbjuder investeringstjänster endast i begränsad om- fattning och som har en verksamhet som uppfyller ett antal särskilt uppställda krav. Företaget får inte ta emot kunders medel eller värdepapper och därför aldrig stå i skuld till en kund. Företaget får inte heller tillhandahålla någon annan investeringstjänst än mottagande och vidarebefordran av kunders order av- seende överlåtbara värdepapper och andelar i företag för kollektiv investering (fondföretag). I denna verksamhet får order vidarebefordras endast till vissa typer av företag, däribland värdepappersföretag, kreditinstitut och fondföretag. Slutligen ställs det krav på att företagens verksamhet är reglerad på nationell nivå genom författning eller etiska regler. Skälen för regeringens förslag: Värdepappersrörelselagen är i princip tillämplig på allt yrkesmässigt tillhanda- hållande av sådana tjänster som anges i lagen oberoende av vem som utför eller tillhandahåller dem. Lagen gäller dock inte verksamhet som drivs av eller sådan förvaltning av finansiella instrument som är reglerad i annan lag. Dessa undantag behandlas vidare nedan. Lagens bestämmelser är utformade med tanke på företag och institut som driver verksamhet på affärsmässiga grunder. Tillstånd enligt lagen kan också beviljas endast svenska aktiebolag, banker samt utländska företag. Syftet är således inte att reglera hur myndigheters och andra offentliga organs verksamhet skall bedrivas. Det torde i de allra flesta fall inte heller föreligga något behov av en sådan reglering, eftersom flertalet myndigheter m.m. har uppgifter som ligger långt från värdepappersmarknadsområdet. Vissa myndigheter och andra organ bedriver emellertid verksamhet av ett sådant slag att det i vissa fall kan framstå som tveksamt om den kan anses ligga utanför det tillståndspliktiga området enligt lagen. I den mån det är lämpligt att sådan verksamhet bedrivs i myndighetsform bör det för tydlighets skull göras klart att värdepappersrörelse- lagen inte skall tillämpas. Verksamheten får i sådant fall i stället regleras i myndighetens instruktion eller motsvarande. Alternativet till detta är att förlägga verksamhet av detta slag till ett särskilt bolag som på vanligt sätt kan beviljas tillstånd att driva värdepappersrörelse. Vilken lösning som skall väljas måste prövas utifrån vad som är lämpligast i det enskilda fallet. Därvid måste dock också förpliktelser enligt beaktas. torde vara det främsta exemplet på en myndighet med verksamhet på värdepappersmarknaden. verksamhet är också enligt ett uttryckligt stadgande i 1 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse undantagen från lagens tillämpningsområde. Det finns dock vid sidan av vissa andra myndigheter vars verksamhet är sådan att den skulle kunna komma i konflikt med värdepappersrörelselagens regler. , som är en myndighet under regeringen, har som främsta uppgift att handha statsupplåningen, dvs. att ta upp och förvalta lån för staten. I verksamheten ingår bl.a. emissioner av statsobligationer och statsskuldväxlar, handel med ränteinstrument och derivat, ingående av repor (återköpsavtal) och omvända repor samt kredit- och garantigivning. Vissa av dessa aktiviteter är i sig sådana att de skulle kunna anses utgöra tillståndspliktig värdepappersrörelse. centrala roll och uppgifter torde dock utesluta att verksamheten bedrivs på annat sätt än i myndighetsform. I enlighet med vad angetts ovan bör därför undantas från värdepappersrörelselagens tillämpningsområde.