prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — Aktier i dotterföretag får användas för skuldtäckning endast om det företaget är ett försäkringsaktiebolag, ett finansiellt företag eller ett förvaltningsbolag med uppgift att äga tillgångar som får användas för skuldtäckning. Den s.k. femprocentsregeln görs tillämplig på ett försäk- ringsbolags innehav av aktier i ett förvaltningsbolag med sådan uppgift som nämnts. får medge att även andra tillgångsslag tillfälligt får användas för skuldtäckning. Placeringspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorian får dock skuldförbindelser utan säkerhet, råvaror och derivatinstrument användas för skuldtäckning. De enda dotterbolagsaktier som får användas för skuldtäckning är aktier i förvaltningsbolag som handhar försäkringsbolagets finansförvaltning. Promemorians systematisering av tillgångsslag som får användas för skuldtäckning bygger främst på en kategorise- ring i riskhänseende medan regeringens indelning i större utsträckning knyter an till direktivens lista på tillåtna tillgångsslag. Remissinstanserna: har anfört att råvaror inte bör tillåtas för skuldtäckning eftersom det tillgångsslaget inte finns upptaget i direktivens lista över tillåtna tillgångsslag och avsikten heller inte är att råvarorna skall levereras till försäkringsbolaget. har ifrågasatt varför aktier i dotterbolag skall få användas för skuldtäckning endast om det är fråga om dotterbolag som handhar bolagets kapitalförvaltning. : Artikel 21.1 i tredje generationens försäkringsdirektiv innebär att hemlandet inte får godkänna att försäkringsföretag täcker sina tekniska avsättningar med andra slag av tillgångar än de som räknas upp i artikeln. Reglerna är i stort sett identiska för skadeförsäkring och livförsäkring. Artikel 21.1 första stycket innehåller en lista över tillåtna tillgångsslag. Under rubriken "A. Investeringar" upptas bl.a. skuldförbindelser, obligationer och andra penning- och kapitalmarknadsinstrument, utlåning, aktier, andelar i värdepappersfonder samt fastigheter. Under rubriken "B. Fordringar" återfinns bl.a. fordringar på återförsäkrare, depositioner och andra fordringar på försäkringsföretag som avgivit återförsäkring, fordringar på försäkringstagare, livförsäkringslån (avser endast livförsäkringar) samt fordringar på skatteåterbäring. Under rubriken "C. Övrigt" anges t.ex. andra materiella anläggningstillgångar än mark och byggnader, kassa och banktillgodohavanden, förutbetalda anskaffningskostnader samt upplupna inkomster och förskottsbetalningar. Det faktum att en tillgångspost eller ett tillgångsslag tagits med på listan innebär inte att alla sådana tillgångar automatiskt godkänns som täckning för tekniska avsättningar. Medlemsländerna skall fastställa mer detaljerade regler med villkor för användningen av godtagbara tillgångar (artikel 21.1 tredje stycket). Artikeln anger vissa principer som länderna skall iaktta när de fastställer och tillämpar detaljregler för vilka tillgångsslag som skall tillåtas (artikel 21.1 fjärde stycket). Direktivbestämmelserna är i dessa delar utformade på ett sådant sätt att gränsen i viss mån är flytande mellan värderingsregler och regler om godtagbara tillgångar för skuldtäckning. I det följande redogörs i korthet för vissa direktivbestämmelser som kan anses tillhöra den sistnämnda kategorin. - Lån får endast godkännas för skuldtäckning om det finns tillräckliga garantier för deras säkerhet, oavsett om garantierna är grundade på låntagarens betalningsförmåga, pantförskrivning, bankgarantier, garantier som lämnats av försäkringsbolag eller andra former av säkerhet. - Överlåtbara värdepapper som inte omsätts på någon reglerad marknad får användas för skuldtäckning endast om de är kortfristigt realiserbara eller - i fråga om livförsäkring - utgörs av ägarandelar i kreditinstitut, försäkrings- företag eller investeringsföretag etablerade i en medlemsstat. - Lån till försäkringstagare och förmedlare i samband med direkta försäk- ringstransaktioner och återförsäkringstransaktioner får godkännas endast om de inte har varit förfallna till betalning än . - Om det bland tillgångarna ingår någon investering i ett dotterföretag som helt eller delvis förvaltar försäkringsföretagets tillgångar för dess räkning, skall hemlandet vid tillämpningen av de regler och principer som fastställs i artikel 21 beakta de underliggande tillgångarna som innehas av dotterföretaget (genomlysning). Hemlandet kan behandla andra dotterföretags tillgångar på samma sätt. Enligt en avslutande bestämmelse i artikel 21.2 får ett medlemsland i undantagsfall genom ett motiverat beslut tillfälligt acceptera andra kategorier av tillgångar för skuldtäckning än som anges i artikeln. Ett sådant undantag kan endast medges på begäran av ett försäkringsbolag. Den allmänna matchnings- och riskspridningsregeln i artikel 20 skall beaktas vid ett sådant beslut. Gällande rätt: De nu gällande placeringsreglerna för livförsäkringsbolag (och vissa skadeförsäkringsbolag, se 7 kap. 10 § FRL) finns i 7 kap. 9 och 9 a §§ FRL. Enligt 9 § skall ett belopp motsvarande försäkringstekniska skulder för livförsäkringar (se avsnitt 5.5.3) alltid, dvs. , redovisas i vissa angivna slag av tillgångar. Reglerna innebär i korthet följande. Huvuddelen () av de medel som svarar mot de försäkringstekniska skulderna skall placeras i tillgångar som ansetts särskilt säkra, t.ex. obligationer utfärdade av olika emittenter såsom staten, kommuner, banker, och bostadskreditinstitut eller skuldförbindelser som är förenade med panträtt i fastigheter. Vidare tillåts aktier i dotterbolag som har till ändamål att äga fastigheter eller tomträtter (fastighetsbolag) och lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev. Ett belopp motsvarande högst av de försäkringstekniska skulderna för egen räkning, dvs. efter avgiven återförsäkring, får redovisas i andra tillgångar än de nämnda (den fria sektorn), dock inte i aktier (se 7 kap. 9 § fjärde stycket FRL). Motsvarande placeringsregler gäller även för s.k. lång skadeförsäkring beträf- fande premiereserven. Med lång skadeförsäkring avses skadeförsäkring som meddelats , vilket i praktiken endast förekommer i fråga om brandförsäkringar. För övriga skadeförsäkringar, dvs. de allra flesta, infördes en allmän placeringsregel med krav på valutamatchning och tillgångslokalisering (7 kap. 10 § FRL). Regeln innehåller i övrigt inga restriktioner i fråga om god- tagbara tillgångar för skuldtäckning. Skälen för regeringens förslag: Bortsett från att måste harmonisera försäkringsbolagens placeringsregler med kan det vara av visst intresse att diskutera om det i författning behöver anges vilka slag av tillgångar som får användas för skuldtäckning. Sådana regler finns inte för de allra flesta skadeförsäkringsbolag. De nuvarande reglerna bygger på att livförsäkringsrörelse betraktats som mer skyddsvärd än skadeförsäkringsrörelse. För att livförsäkringsbolagen skall kunna uppfylla sina garanterade åtaganden har det ansetts nödvändigt att huvuddelen av tillgångarna som används för skuldtäckning placeras i räntebärande värdepapper med låg kreditrisk. Om ett regelsystem i stället helt och hållet bygger på matchnings- och diversieringsprinciperna, som beskrivits i föregående avsnitt (5.5.5), blir behovet att räkna upp godtagbara tillgångsslag inte lika framträdande. För tillämpning av diversifieringsprincipen skulle ett sådant system kunna innehålla mer eller mindre utförliga riktlinjer och anvisningar om att placeringar i tillgångar med stor risk skall motsvaras av en långtgående diversifiering. Matchningsprincipen skulle kunna komma till uttryck genom regler som syftar till att ett försäkringsbolag väljer sådana tillgångar som bäst motsvarar bolagets åtaganden. Som nämnts i avsnitt 5.5.5 är det svårt att utforma detaljerade regler i det hänseendet. Det finns emellertid en risk att ett sådant renodlat och flexibelt system i enstaka fall inte tillämpas på ett riktigt sätt. Systemet kan också vara svårt att hantera från tillsynssynpunkt. Regeringen anser därför att placeringsregler för försäkringsbolag, utöver krav på matchning och diversifiering, bör bygga på att endast tillgångar som uppfyller en viss kvalitet i fråga om åtminstone kreditvärdighet, värdebeständighet eller likviditet godtas för skuldtäckning. För det ändamålet bör det i lagstiftningen uttryckligen anges vilka tillgångslag som är tillåtna för skuldtäckning. Motsvarande synsätt får anses komma till uttryck i tredje generationens försäkringsdirektiv. Merparten av de tillgångsslag som får användas för skuldtäckning enligt tredje generationens försäkringsdirektiv kan accepteras även i den svenska rättsordningen. Några tillgångsslag som godtas enligt är emellertid inte relevanta för svenska försäkringsbolag eller bör enligt regeringens mening över huvudtaget inte komma i fråga för täckande av försäkringstekniska skulder. Fordringar på återförsäkrare kan för svensk del inte komma i fråga för skuld- täckning eftersom sådana fordringar som huvudregel skall räknas av från det belopp som skall skuldtäckas. Placeringsreglerna skall med andra ord omfatta de försäkringstekniska skulderna för egen räkning (se avsnitt 5.5.3). Fordringar som härrör från räddning och subrogation (gäller endast skade- försäkring) bör heller inte komma ifråga för skuldtäckning med hänsyn till att det kan vara tveksamt om sådana fordringar uppfyller de allmänna kvalitetskrav som nämnts ovan. Tillgångsslaget "andra materiella tillgångar än mark och byggnader" omfattar sådana tillgångar som är nödvändiga för att bedriva försäkringsrörelse (dataanläggningar, kontorsinventarier, m.m.). Sådana tillgångar kan endast i begränsad utsträckning omvandlas till likvida medel för att möta för- säkringsåtaganden. Tillgångar av detta slag bör finansieras med för- säkringsbolagets eget kapital. Tillgångsslagen "förutbetalda anskaffningskostnader" och "upplupna räntor och hyror samt andra upplupna inkomster och förskottsbetalningar" är närmast periodiseringsposter i försäkringsbolagens balans- och resultaträkningar och har därför i regel inte ett sådant substansiellt förmögenhetsvärde att de bör komma ifråga för skuldtäckningsändamål. Upplupna räntor bör dock i allmänhet godtas för skuldtäckning, se författningskommentaren till 7 kap. 10 f § FRL. "Fordringar på garantifonder" och "återgångsrättigheter vid upplåtelse av fast egendom (reversionary interests)" är tillgångsslag som inte är relevanta för svenska förhållanden. Det kan inte anses föreligga något behov av att tillåta dessa tillgångsslag. Regeringens förslag på vilka tillgångar som skall få användas för skuldtäckning anknyter till direktivens kategorisering. På några punkter används en annan terminologi än i direktiven för att bättre knyta an till svenska begrepp och legaldefinitioner. I enlighet med direktivens bestämmelser har det angivits kvalifikationskrav i fråga om säkerhet för att vissa tillgångar skall få användas för skuldtäckning. Några tillgångsslag, främst obligationer och andra skuldförbindelser, har dessutom grupperats i olika riskkategorier. För obligationer och andra skuldförbindelser har riskgrupperingen skett efter en generell uppskattning av emittenternas eller garanternas kreditvärdighet. Riskgrupperingen ligger till grund för de krav på riskspridning som behandlas i de två följande avsnitten, Begränsningar för olika tillgångsslag (avsnitt 5.5.7) och Begränsningar för enhandsengagemang (avsnitt 5.5.8). För några tillgångsslag uppställs inga kvalifikationskrav i fråga om säkerhet. Å andra sidan har det införts kvantitativa restriktioner genom krav på riskspridning (t.ex. för fastigheter). I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för vilka slag av tillgångar och vilka kvalifikationskrav som uppställts för att tillgångar överhuvud taget skall få användas för skuldtäckning. Redogörelsen disponeras således inte med utgångspunkt i den riskgruppering som ligger till grund för de föreslagna begränsningsreglerna. En sådan redogörelse återfinns i stället i författnings- kommentaren till 7 kap. 10 och 10 b §§ FRL. Med finansiellt instrument avses fondpapper och annan rättighet eller förplik- telse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Fondpapper är aktie och obligation samt andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfond och aktieägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis), se 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Obligationer eller andra skuldförbindelser bör på motsvarande sätt som gäller i fråga om livförsäkringar godtas för skuldtäckning om emittenten eller det rättssubjekt som annars svarar för förbindelsen generellt sett har god kreditvärdighet. Lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag innehåller bestämmelser om riskviktning för kreditrisker i kreditinstitut och värdepappersbolag (3 kap. 1 §). De överväganden som ligger till grund för de bestämmelserna bör vara vägledande i förevarande sammanhang (se prop. 1994/95:50 s. 302-304). Mot den bakgrunden bör för skuldtäckning godtas obligationer eller andra skuldförbindelser för vilka svarar stater, kom- muner (eller därmed jämförliga samfälligheter), Europeiska gemenskaperna, vissa andra internationella organisationer, Allmänna pensionsfonden, kreditinstitut och värdepappersbolag med tillstånd att ta emot medel på konto och lämna kredit. Även obligationer eller andra skuldförbindelser som aktiebolag svarar för bör godtas om bolaget generellt kan anses tillräckligt kreditvärdigt. Genom ändringar i aktiebolagslagen som i huvudsak trädde i kraft (SFS 1994:802) delas aktiebolagen i två kategorier, publika aktiebolag och privata aktiebolag. De publika aktiebolagen skall, till skillnad från de privata aktiebolagen, kunna vända sig till allmänheten för att skaffa kapital. Fondpapper som givits ut av privata aktiebolag skall inte kunna bli föremål för handel på börs eller annan organiserad marknadsplats. Aktiekapitalet i ett publikt aktiebolag skall uppgå till och i ett privat aktiebolag till . Mot den bakgrunden anser regeringen att publika aktiebolag generellt får presumeras ha sådan kreditvärdighet att obligationer eller andra skuldförbindelser för vilka ett sådant bolag svarar kan godtas för skuldtäckning. När det gäller användande av aktier för skuldtäckning gör regeringen följande överväganden. En grundläggande princip för de bestämmelser för skuldtäckning som föreslås i förevarande lagstiftningsärende är att risker relaterade till placeringar i enskilda företag eller tillgångar begränsas genom krav på diversifiering av försäkringsbolagets placeringar. Tiden är därför nu mogen att tillåta aktier för skuldtäckning även i fråga om livförsäkring. Frågan är om det skall uppställas något kvalifikationskrav för aktier som får användas för skuld- täckning. Som tidigare anförts skulle man kunna tänka sig ett system utan kvalifikationskrav där en hög risknivå motsvaras av långtgående krav på diversifiering. De riskspridningsregler som föreslås i detta ärende är emellertid inte så sofistikerade som förutsätts för en sådan ordning. Regeringen anser därför att det bör krävas att aktier som används för skuldtäckning skall ha god likviditet och kunna bli föremål för handel på en börs eller en annan organiserad marknadsplats, med de informationskrav som gäller för bolag som del- tar i en sådan handel. Det sagda innebär att som huvudregel aktier i publika aktiebolag, men inte aktier i privata aktiebolag, bör få användas för skuld- täckning. Särskilda överväganden krävs vad gäller möjligheten för försäkringsbolag att använda aktier i dotterbolag för skuldtäckning. I placeringspromemorian behandlas frågan om skuldtäckning med aktier i dotterbolag översiktligt i samband med promemorians förslag om upphävande av den s.k. femprocentsregeln (se avsnitt 5.5.12). I placeringspromemorian framhålls att även om den regeln och den särskilda regeln om förvärv av finansiella företag upphävs bör försäkringsbolagen uppträda i en portföljförvaltarroll, snarare än som dominerande ägare. Om ett försäkringsbolag ändå uppträder som dominerande ägare, trots att det kan ifrågasättas, bör enligt placeringspromemo- rian detta endast ske inom ramen för bolagets fria medel. I placeringspro- memorian framhålls dock att det i vissa fall kan vara motiverat att delar av finansförvaltningen läggs över i ett bolag där försäkringsbolaget är dominerande eller enda ägare. En sådan investering innebär, enligt placeringspromemorian, endast att portföljförvaltarrollen överförs till ett annat bolag. Därför föreslås i promemorian att ett försäkringsbolag skall för skuldtäckning få använda aktier i dotterföretag som uteslutande har till uppgift att förvalta sådana tillgångar som försäkringsbolaget skulle ha kunnat använda för skuld- täckning. Placeringspromemorians förslag innebär att inga andra dotter- bolagsaktier godtas för skuldtäckning. Regeringen delar i stor utsträckning den ansats som presenteras i place- ringspromemorian vad gäller försäkringsbolagens ägarroll i allmänhet. Vad gäller aktier i dotterbolag som har till uppgift att äga och förvalta sådana tillgångar som försäkringsbolaget skulle kunna använda för skuldtäckning, får sådana aktier enligt nu gällande regler användas för skuldtäckning i livförsäkringsbolag endast om dotterbolaget enbart förvaltar fast egendom. För skadeförsäkringsbolag finns inga begränsningar enligt nu gällande regler. Enligt regeringens mening bör ett försäkringsbolag ha möjlighet att ordna sin tillgångsförvaltning så att vissa tillgångar, som får användas för skuldtäckning, ägs och förvaltas av ett dotterbolag. För bedömning av att reg- lerna om matchning och diversifiering är uppfyllda skall då en genomlysningsprincip gälla. Det innebär att dotterbolagets tillgångar skall behandlas som om de vore direktägda av försäkringsbolaget vid kontroll av om begränsningsregler för tillgångsslag och enhandsengagemang och andra regler om matchning och diversifiering är uppfyllda samt när det gäller tillämpningen av femprocentsregeln i 7 kap. 17 § FRL. Samma genomlysningsprincip bör gälla även om tillgångarna ägs indirekt genom flera led av bolag av holdingbolagskaraktär. Det kan dock vara förenat med vissa risker om ett försäkringsbolag i för stor utsträckning avhänder sig bestämmanderätten över tillgångsförvaltningen till dotterbolag. Regeringen anser därför att ägande av sådana dotterbolag bör kräva Finansinpektionens tillstånd. Den s.k. femprocentsregeln i 7 kap. 17 § första stycket FRL (se avsnitt 5.5.12) innebär att försäkringsbolag inte utan tillstånd får äga större andel av aktierna i ett enskilt företag än som motsvarar av det totala röstvärdet. Av 7 kap. 17 § andra stycket FRL följer emellertid att femprocentsregeln inte skall tillämpas på aktier eller andelar i juridiska personer som uteslutande har till föremål att förvalta ett försäkringsbolags fastigheter eller att biträda försäkringsbolag vid rörelsens bedrivande (s.k. biträdesbolag). Förvärv av dotterbolag som bedriver fastighetsförvaltning åt försäkringsbolaget kräver alltså inte tillstånd. Bolag som sköter ett försäkringsbolags värdepappersförvaltning har i praxis ansett utgöra biträdesbolag. Även aktieförvärv i sådana bolag har därför kunnat ske tillståndsfritt. Enligt regeringens mening bör bestämmelserna i 7 kap. 17 § FRL utformas på ett sådant sätt att femprocentsregelns tillståndskrav blir tillämpligt i fråga om aktier i bolag som har till uppgift att äga tillgångar som får användas för skuldtäckning. För denna typ av dotterbolag bör göras ett undantag från kravet att endast aktier i publika aktiebolag får användas för skuldtäckning, eftersom aktierna inte är avsedda för omsättning på marknaden och något behov av att rikta sig till allmänheten för att skaffa kapital inte föreligger i denna typ av bolag. När det gäller försäkringsbolags möjligheter att för skuldtäckning använda aktier i andra dotterbolag än sådana förvaltningsföretag som beskrivits gör regeringen följande bedömning. För försäkringsbolags möjligheter att för skuldtäckning använda aktier i ett dotterbolag som är försäkringsföretag gäller inga begränsningar för skadeförsäkringsbolagen, medan skuldtäckning inte alls får ske med sådana aktier i livförsäkringsbolag med sådana aktier. Samma förhållande gäller för bolag som försäkringsföretag äger med stöd av 7 kap. 17 a § FRL, dvs. företag som bedriver annan finansiell verksamhet, såsom exempelvis banker och värdepappersbolag. Med tanke på att skadeförsäkringsbolag normalt har betydligt kortfristigare åtaganden än livförsäkringsbolag borde egentligen förhållandet vara det motsatta eftersom likviditeten är förhållandevis låg i organisatoriska innehav, jämför avsnitt 5.5.5 om matchnings- och diversifieringsprinciperna. kan också sägas ge uttryck för att så borde vara förhållandet. Enligt tredje generationens försäkringsdirektiv får överlåtbara värdepapper som inte omsätts på någon reglerad marknad användas för skuldtäckning endast om de är kortfris- tigt realiserbara. I tredje livförsäkringsdirektivet gäller emellertid inte det likviditetskravet för aktier i andra försäkringsbolag och finansiella företag. Tredje skadeförsäkringsdirektivet innehåller däremot ingen sådant undantag från likviditetskravet för aktier i försäkringsbolag och finansiella företag. Jämför artikel 21.1 fjärde stycket v i båda direktiven. Principiella skäl talar således för att vara mer restriktiv med skadeför- säkringsbolag än med livförsäkringsbolag när det gäller att för skuldtäckning godta aktier i dotterbolag som är försäkringsbolag eller finansiella företag. Med hänsyn till att man av historiska skäl godtagit att skadeförsäkringsbolag men inte livförsäkringsbolag använder sådana tillgångar för skuldtäckning anser regeringen emellertid att båda bolagstyperna skall åtminstone tills vidare behandlas lika i detta hänseende. Försäkringsbolag kan med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 17 a § FRL bli dominerande ägande i finansiella företag, som t.ex. banker och värdepappers- bolag. Det innebär att s.k. branschglidning accepteras (se prop. 1990/91:154). Samordningsfördelar mellan ett försäkringsbolags och, exempelvis, en banks verksamhet kan tas tillvara. För tillstånd för sådana förvärv krävs ett organisatoriskt syfte. Genom att regler om enhandsengagemang blir tillämpliga för sådana innehav bör de enligt regeringens mening kunna tillåtas för skuld- täckning även om sådana tillgångar är förhållandevis illikvida. För skadeförsäkringsbolagen innebär detta en inskränkning jämfört med nuvarande regler, medan det för livförsäkringsbolagen medför en lättnad. Det bör dock noteras att, vid bedömning av om matchningsprincipen är uppfylld, denna typ av tillgångar inte kan anses lämpliga för skuldtäckning annat än för mer långfristiga försäkringsåtaganden. Liknande argument som för innehav av aktier i finansiella företag gör sig gällande vid en bedömning av om ett försäkringsföretag för skuldtäckning bör få använda aktier i ett dotterbolag som är försäkringsbolag. Här kan ytterligare en invändning göras mot att så skall vara fallet, eftersom det kan antas finnas en betydande samvariation mellan skilda försäkringsbolags finansiella situation. Det finns således en risk för att värdet av dotterbolagsaktierna faller just i sådana tider som försäkringsbolaget har en mindre gynnsam ekonomisk ställning. Med hänsyn främst till de begränsningar för enhandsengagemang som kommer att föreslås, anser regeringen dock att övervägande skäl talar för att även ifrågavarande dotterbolagsaktier bör få användas för skuldtäckning. Det finns skäl att i detta sammanhang påpeka att nu behandlade regler om att försäkringsbolag för skuldtäckning får använda aktier i dotterbolag som bedriver försäkringsverksamhet eller annan finansiell verksamhet kan komma att skärpas. Inom EU pågår ett arbete med att analysera vilka soliditetsregler som bör gälla för försäkringskoncerner.