prop · GI03184 · 1995-01-01 00:00:00 — I fråga om skadeförsäkringar skall enligt artikel 15 i första skadeförsäk- ringsdirektivet (i dess lydelse enligt artikel 17 i tredje skadeförsäkrings- direktivet) storleken av de tekniska avsättningarna bestämmas enligt reglerna i rådets direktiv /647/EEG om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag (artiklarna 56-58 och 60 i redovisningsdirektivet). Enligt placeringsreglerna i tredje generationens direktiv får återför- säkringsgivares ansvarighet användas för att täcka de tekniska avsättningarna. Direktiven innebär emellertid inte att ett medlemsland skulle vara förhindrat att i stället välja att räkna av avgiven återförsäkring från de för- säkringstekniska skulderna, dvs. att tillämpa placeringsreglerna på försäk- ringstekniska skulder för egen räkning. Gällande rätt: De nu gällande placeringsreglerna för livförsäkringar tillämpas på ett belopp som motsvarar de försäkringstekniska skulderna (7 kap. 9 § FRL). I de försäkringstekniska skulderna ingår sådana åtaganden som utgör bindande utfästelser till enskilda försäkringstagare. Dessa skulder utgörs av värdet på balansdagen av bolagets ansvarighet för 1. löpande försäkringar (premiereserv), 2. försäkringsersättningar för inträffade försäkringsfall (ersättningsreserv), 3. utgifter för reglering av inträffade försäkringsfall (skadebehandlings- reserv), 4. sådan tilldelad återbäring inom livförsäkringsrörelsen som inte har för- fallit till betalning, 5. sådan tilldelad återbäring inom annan försäkringsrörelse än livför- säkringsrörelse som inte har förfallit till betalning, och 6. avsättningar till utjämningsreserv för kreditförsäkring upp till det belopp för reservens storlek som anges i 12 kap. 9 a § första meningen FRL. De två sistnämnda posterna avser skadeförsäkringsrörelse. De försäkringstekniska skulderna omfattar omkring två tredjedelar av liv- försäkringsbolagens balansomslutningar enligt de officiella boksluten. På skuldsidan i det officiella bokslutet ingår - utöver försäkringstekni- ska skulder - bl.a. en post som benämns återbäringsfonden. Den fonden kan betraktas som en restpost för att värdet av skuldsidans poster skall överensstämma med det bokförda värdet av tillgångarna. Ett livförsäkringsbolag skall sätta av årsvinsten på livförsäkringsrörelsen till återbäringsfonden. Återbäringsfonden är den enda överskottsfonden inom livförsäkringsrörelsen i ett livförsäkringsbolag. Återbäringsfonden får endast användas för återbäring till försäkringstagarna och för förlusttäckning, om inte medger annat. Sådan återbäring som försäkringstagarna har förväntningar på till följd av lämnade uppgifter om återbäringsräntor eller andra besked, och som ännu inte tilldelats, ingår inte i de försäkringstekniska skulderna. Denna s.k. allokerade återbäring motsvaras dels av återbäringsfonden och dels av värden utanför balansräkningen då tillgångarnas marknadsvärden överstiger de bokförda värdena. Den allokerade återbäringen (utöver återbärings- fonden) framgår inte av det officiella bokslutet utan av det tekniska bokslutet. Det senare används för preliminär fördelning av återbäring mellan försäkringsta- garna och för att underlätta uppföljningen av bolagets resultat. En väsentlig skillnad mellan de båda boksluten är att det tekniska bokslutet baseras på tillgångarnas marknadsvärde medan det officiella bokslutet bygger på bokförda värden. Beträffande s.k. lång skadeförsäkring skall motsvarande placeringsregler som för livförsäkringar tillämpas på medel som motsvarar premiereserven (se 7 kap. 10 § FRL). För skadeförsäkringsbolag som meddelar försäkringar än infördes en allmän placeringsregel av provisorisk natur (7 kap. 10 andra stycket FRL). Regeln, som bl.a innebär att hänsyn skall tas till det slag av försäkringsverksamhet som bedrivs, skall tillämpas på medel som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Livförsäkringsbolag och skadeförsäkringsbolag får använda återförsäk- ringsgivares ansvarighet (fordran på återförsäkringsgivare) på grund av avgiven återförsäkring för att täcka de försäkringstekniska skulderna (7 kap. 9 § första stycket 9 och 10 § FRL). har i enlighet med den första generationens försäkringsdirektiv, meddelat föreskrifter om hur stor del av de försäkringstekniska skulderna som får motsvaras av återförsäkringsgivares ansvarighet (se artikel 17.3 i första livförsäkringsdirektivet och artikel 15.3 i första skadeförsäkringsdirektivet samt FFFS 1994:20). Skälen för regeringens förslag: innebär att placeringsregler (regler för valet av tillgångar) endast får gälla medel som motsvarar försäkringstekniska skulder. För svensk del kompliceras frågan om de nya placeringsreglernas tillämpningsområde för livförsäkringar av att åter- bäringsfonden kan anses tillhöra försäkringstagarna gemensamt, som den får användas för förlusttäckning. I det följande behandlas därför liv- försäkringar och skadeförsäkringar i skilda avsnitt. En särskild fråga om hanteringen av fordran mot återförsäkringsgivare i detta sammanhang tas upp i ett avslutande avsnitt. Direktivens bestämmelser bygger på att försäkringstekniska skulder och kapi- talbasen (solvensmarginalen, enligt direktivens terminologi) är skilda begrepp. Kapitalbasen kan betraktas som en kapitalbuffert utöver de försäkringstekniska skulderna. har utförligt undersökt om återbäringsfonden skall anses utgöra en försäkringsteknisk skuld i tredje livförsäkringsdirektivets mening, och därmed omfattas av placeringsreglerna, eller om den bör räknas in i kapitalbasen. Utredningens analys visar att återbäringsfonden kan anses uppfylla kriterierna för försäkringsteknisk skuld enligt direktivet. Genom att återbäringsfonden kan tas i anspråk för förlusttäckning synes den emellertid kunna räknas in som en post i kapitalbasen och skulle därmed falla utanför de försäkringstekniska skulderna. Enligt artikel 18.2 i första livförsäkringsdirektivet får nämligen vinstreserv räknas in i kapitalbasen om den kan användas för förlusttäckning och om den inte är tillgänglig för utdelning till försäkringstagarna. Återbäringsfonden uppfyller båda rekvisiten i den direktivbestämmelsen. Sammanfattningsvis kan - som funnit - konstateras att inte ger någon klar vägledning om huruvida återbäringsfonden skall anses som en försäkringsteknisk skuld, som en del av kapitalbasen eller om den kan hänföras till båda kategorierna . Svårigheterna att hitta en lämplig klassificering av återbäringsfonden hänger framför allt samman med att den svenska lagstiftningen i centrala delar skiljer sig från de regelsystem som gäller inom EG. Utredningen anser att det mot bakgrund av konsumentintresset är väsentligt att inte bara tilldelad återbäring utan även återbäringsfonden skyddas av särskilda placeringsregler precis som de försäkringstekniska skulderna. Ett sätt att åstadkomma detta skulle, enligt utredningen, kunna vara att ändra definitionen av de försäkringstekniska skulderna så att även återbäringsfonden kommer att ingå i dessa. Med hänsyn till att utredningen i sitt fortsatta arbete skall behandla bl.a. frågan om principerna för försäkringstekniska reserveringar har utredningen emellertid valt att inte lägga fram ett sådant förslag. Det skulle, enligt utredningen, vara olyckligt om det nu slogs fast principer som kanske måste ändras . Ett annat alternativ skulle kunna vara att de särskilda placeringsreglerna görs tillämpliga också på återbäringsfonden, utan att den klassificeras som en försäkringsteknisk skuld. En regel med denna innebörd skulle emellertid, enligt utredningen, kunna sättas ifråga mot bakgrund av att innebär att särskilda placeringsregler bara får gälla försäkringstekniska skulder. Mot denna bakgrund har utredningen kommit fram till att de särskilda place- ringsreglerna tills vidare får gälla de försäkringstekniska skulderna så som de definieras. En förutsättning för att detta skall anses vara acceptabelt ur konsumentskyddssynpunkt är, enligt utredningen, att försäkringsbolagen betraktar alla återbäringsmedel som bundna medel, även om formella placeringsbegränsningar saknas. Enligt utredningen är det särskilt väsentligt att dessa medel placeras med god riskspridning. anser att det under alla förhållanden framstår som nödvändigt att har möjlighet att ingripa om försäkringsbolag vid placering av återbäringsmedel åsidosätter rimliga krav på diversifiering. Utredningen har därför föreslagit en allmänt hållen regel om riskspridning också vid placering av återbäringsmedel. En sådan allmänt hållen regel kan enligt utredningen inte anses strida mot EG:s direktiv. Om finner att regeln överträds kan inspektionen vidta åtgärder enligt 19 kap. 11 § FRL. Regeringen gör följande bedömning. kommer i sitt slutbetänkande att ta upp frågor om återbäringsfondens ställning och om placeringsreglernas tillämpningsområde. Frågan är om det i avvaktan på utredningens slutbetänkande bör införas ett provisoriskt arrangemang som innebär att hela eller delar av återbäringsfonden räknas som en försäkringsteknisk skuld. Enligt regeringens mening finns det en risk att ett sådant arrangemang inskränker utredningens möjligheter att välja lämpliga handlingsalternativ i sitt slutbetänkande. Som utredningen anfört skulle det dessutom vara olyckligt om det nu slogs fast principer som kanske måste ändras . Regeringen är därför inte beredd att nu ändra definitionen av de försäkringstekniska skulderna så att återbäringsfonden, helt eller delvis, inräknas i dessa. En alternativ lösning som gör de särskilda placeringsreglerna tillämpliga på återbäringsfonden utan att den klassificeras som försäkringsteknisk skuld skulle, som konstaterat, kanske inte vara förenlig med . Det finns inte skäl att , när beredningen av För- säkringsutredningens slutbetänkande är förhållandevis nära förestående, närmare överväga regler av den karaktären. Slutligen har föreslagit en allmänt hållen regel om riskspridning även vid placering av återbäringsmedel. En sådan regel skulle emellertid endast bli ett provisoriskt arrangemang i avvaktan på genomförandet av slutbetänkande. Det bör i sammanhanget framhållas att en kapitalförvaltning som innebär att riskkoncentrationen i de fria medlen är så stor att ett försäkringsbolags soliditet äventyras och därmed också dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal riskeras inte kan anses förenlig med en sund försäkringsverksamhet. bör därför redan enligt gällande regler ha vissa möjligheter att ingripa mot placeringen av de fria medlen, låt vara att dessa möjligheter inte tar direkt sikte på spridningen av motsvarande tillgångar. Mot denna bakgrund är regeringen inte beredd att införa en allmän risk- spridningsregel av det slag som förordat. Det sagda innebär att regeringen anser att de placeringsregler som föreslås i detta ärende skall tillämpas för tillgångar som motsvarar den nu gällande definitionen av försäkringstekniska skulder. innebär att även skadeförsäkringsbolag skall tillämpa de nya placeringsreglerna på medel som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Detta innebär en väsentlig skillnad jämfört med dagens situation, eftersom placeringsregler tillämpas endast för en liten del av skadeförsäk- ringsverksamheten (se avsnitt 5.5.2). Även för s.k. lång skadeförsäkring sker en ändring vad gäller placerings- reglernas tillämpningsområde såtillvida att de nuvarande placeringsreglerna för sådana försäkringar inte omfattar samtliga försäkringstekniska skulder utan endast premiereserven. Denna förändring torde dock inte ha någon större betydelse eftersom premiereserven är den helt dominerande posten i de försäkringstekniska skulderna för lång skadeförsäkring. Det kan för övrigt tilläggas att med långa skadeförsäkringar avses i praktiken brandförsäkringar som meddelas än . Bestämmelserna om återbäringsfond är inte tillämpliga för skadeförsäkringsbolag eftersom vinstutdelning till aktieägare eller garanter är tillåten i dessa bolag. Det tidigare förda resonemanget om hanteringen av återbäringsmedel gäller därför inte skadeförsäkringsbolag. Behandling av fordran mot återförsäkringsgivare Som nämnts får enligt gällande regler livförsäkringsbolag och skadeförsäk- ringsbolag använda återförsäkringsgivares ansvarighet (fordran på åter- försäkringsgivare) på grund av avgiven återförsäkring för täckning av de försäkringstekniska skulderna (respektive premiereserven för lång skade- försäkring). Något avdrag för avgiven återförsäkring görs alltså inte från det belopp som skall skuldtäckas. Placeringspromemorians förslag innebär, till skillnad från den nuvarande ordningen, att det belopp som skall skuldtäckas minskas med avgiven återförsäkring om godtar det. Skuldtäckningsbeloppet är alltså enligt promemorians förslag ett nettobelopp eller, med andra ord, försäkringstekniska skulder för egen räkning. (Dock skall justering göras för ev. förekommande reservdeposition - se författningskommentaren till 7 kap. 10 § första stycket 19 FRL). Med en sådan metod uppnås en bättre riskspridning i fråga om de försäkringstekniska skulderna för egen räkning jämfört med om fordran på återförsäkringsgivare får användas för täckning av de försäkringstekniska skulderna brutto. Regeringen ansluter sig därför till promemorians förslag i denna del. I linje med vad som föreslagits i placeringspromemorian bör en regel införas enligt vilken i enskilda fall får besluta att avdrag inte får göras för avgiven återförsäkring, om återförsäkringen inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att minska bolagets risktagande. Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren. Placeringspromemorian innehåller dessutom ett förslag som syftar till att begränsa ett försäkringsbolags exponering mot en enskild återförsäkringsgivare. Enligt promemorians förslag skall regeringen eller meddela närmare föreskrifter i frågan. Regeringen är inte främmande för att det kan finnas behov av en sådan reglering som föreslagits i promemorian. Det kan å andra sidan vara helt i sin ordning med förhållandevis stora exponeringar mot solida och välrenommerade återförsäkringsgivare, som dessutom i sin tur återförsäkrar sig på den internationella återförsäkringsmarknaden. Enligt regeringens mening har det i ärendet inte framkommit tillräckliga motiv för en reglering i enlighet med promemorians förslag. Den nämnda möjligheten för att i enskilda fall besluta att avdrag inte får göras för avgiven återförsäkring vid bestämning av vilket belopp som skall skuldtäckas får anses ge tillräckliga möjligheter att motverka att återförsäkring används på ett sätt som innebär att försäkringsbolagets stabilitet sätts i fara. kan i sin tillsynsverksamhet särskilt uppmärksamma fall då ett försäkringsbolag avgivit återförsäkring i stor omfattning till ett och samma återförsäkringsbolag. Försäkringsbolaget är skyldigt att lämna de uppgifter i saken som inspektionen begär. 5.5.4 Värdering av tillgångar Regeringens förslag: Vid tillämpning av de nya placeringsreglerna skall de tillgångar som motsvarar försäkringstekniska skulder som huvudregel värderas enligt de nuvarande redovisningsreglerna för försäkringsbolag. Vid värdering av en tillgång skall avdrag göras för skulder som härrör ur förvärvet av tillgången. Vid värderingen av en fordran på annan än för- säkringstagare skall avdrag göras för eventuell motfordran som gäldenären har mot försäkringsbolaget. Gällande regler om värdering av tillgångar för utländska försäkringsgivare med säte inom EES upphävs. Placeringspromemorians förslag: Avviker från regeringens på så sätt att de tillgångar som används för skuldtäckning skall värderas med utgångspunkt i marknadsvärdet. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan erinran. har påpekat att enligt det förslag till årsredovisningsregler för försäkringsbolag som lagts fram av (SOU 1994:17) kan bolagen i årsredovisningen välja mellan anskaffningsvärde och marknadsvärde. Värderingen av tillgångar kan därför, åtminstone till en början, bli olika i årsredovisningen och i redovisningen för skuldtäckning. : Artikel 21.1 i tredje generationens försäkringsdirektiv innehåller bestämmelser dels om vilka slag av tillgångar som får användas för att täcka de tekniska avsättningarna, dels principer för värderingen av sådana tillgångar. Enligt artikeln skall hemlandet fastställa mer detaljerade regler med villkor för användningen av godtagbara tillgångar. Beträffande värdering av tillgångar anges att bl.a. följande principer skall iakttas (artikel 21.1 fjärde stycket). Alla tillgångar skall värderas på ett betryggande sätt med hänsyn till risken för att de inte kan realiseras. Tillgångarna skall värderas exklusive varje skuld som härrör ur förvärvet. Derivatinstrument måste värderas försiktigt och får beaktas vid värderingen av de underliggande tillgångarna. Lån till och ford- ringar hos tredje part får endast godkännas efter avdrag för samtliga eventuella skulder till denna. Värdet av lån och fordringar måste beräknas med försiktighet med vederbörlig hänsyn till risken för att de inte kan realiseras. Om bland tillgångarna ingår någon investering i ett dotterföretag som helt eller delvis förvaltar försäkringsföretagets investeringar för dess räkning, skall hemlandet vid tillämpningen av de regler och principer som fastställs enligt artikel 21 beakta de underliggande tillgångar som innehas av dotterföretaget. Hemlandet kan behandla andra dotterföretags tillgångar på samma sätt. För inom gemenskapen etablerade agenturer eller filialer till företag med huvudkontor utanför gemenskapen gäller att det är lagen i respektive medlemsstat som skall tillämpas vid värderingen av tillgångar som motsvarar tekniska avsätt- ningar inom medlemslandet (artikel 24 i första skadeförsäkringsdirektivet och artikel 28 i första livförsäkringsdirektivet). För täckande av försäkringstekniska skulder för livförsäkringar skall till- gångarna som huvudregel värderas enligt de allmänna redovisningsreglerna, dvs. enligt bestämmelserna för årsredovisning och årsbokslut, för försäkringsbolag (se 7 kap. 9 a § andra-fjärde styckena FRL). Bokföringslagen innebär att omsättningstillgångar skall tas upp till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet (lägsta värdets princip). Redovisningsreglerna för försäkringsbolag innebär att värdehandlingar som svarar mot försäkringstekniska skulder, under vissa förutsättningar, får tas upp till högre värde än vad som följer av lägsta värdets princip (11 kap. 7 FRL). Värdehandlingarna får tas upp endera till högst samma värde som i närmast föregående balansräkning eller, om värdehandlingen anskaffats under räkenskaps- året, till anskaffningsvärdet. Detta gäller under förutsättning att värdehandlingen inte behöver realiseras vid en kanske ogynnsam tidpunkt utan kan ligga kvar i portföljen till förfallo- eller konverteringsdagen. Det kan också uttryckas så att värdehandlingen förfaller till betalning innan den motsvarande försäkringsförpliktelsen aktualiseras. Denna allmänna redovisningsregel för försäkringsbolag gäller även vid den värdering som skall tillämpas för täckande av de försäkringstekniska skulderna. Vid värdering av fastigheter och fastighetsrelaterade tillgångar för täckande av de försäkringstekniska skulderna gäller vissa undantag från de allmänna redovisningsreglerna. Undantagen innebär bl.a. att försäkringsbolagens egna fastigheter och tomträtter får tas upp till vissa angivna procentandelar av det uppskattade värdet eller pantvärdet, i den utsträckning egendomen inte utnyttjats för pantsättning. För vissa fastigheter som det typiskt sett inte finns någon alternativ användning för eller som saknar marknadsvärde i egentlig mening, bl.a. idrottsanläggningar och bensinstationer, fastställer i varje särskilt fall det värde som får redovisas. Denna värdering sker av naturliga skäl med stor försiktighet (prop. 1990/91:7 s. 5 f). Aktier i dotterbolag, som är fastighetsbolag, skall tas upp till det lägsta av det uppskattade värdet av aktierna och det värde som skulle ha fastställts för fastighetsbolagets fastigheter eller tomträtter om dessa hade ägts direkt av försäkringsbolaget (se prop. 1989/90:34 s. 79-80). För utländska försäkringsgivare som driver koncessionspliktig verksamhet här i landet gäller motsvarande värderingsregler som för svenska försäkringsbolag (13 och 14 §§ LUF och 5 kap. 5-7 §§ LEF). För skadeförsäkringar som meddelas än (långa skade- försäkringar) tillämpas beträffande premiereserven samma värderingsregler som för livförsäkringar (7 kap. 10 § första stycket FRL). För det stora flertalet skadeförsäkringar (sådana som meddelas än ) finns inga bestämmelser om att försäkringstekniska skulder (eller premiereserv) skall motsvaras av vissa typer av tillgångar. Det finns inte heller i FRL några särskilda värderingsregler för täckande av försäkringstekniska skulder. Motsvarande gäller i fråga om utländska försäkringsgivares skadeförsäkringsverksamhet här i landet. Skälen för regeringens förslag: Av redogörelsen för gällande rätt framgår att värderingen av tillgångar för täckande av försäkringstekniska skulder (skuldtäckningsvärdering) i stor utsträckning bygger på de värderingsregler som gäller för årsredovisning och årsbokslut. Det bör för tydlighetens skull framhållas att det - bortsett från vissa följdändringar - endast är regler för skuldtäckningsvärdering som är föremål för överväganden i detta lagstiftningsärende. Enligt placeringspromemorian bör tillgångar som används för skuldtäckning tas upp till marknadsvärden. Värderingsregler som sätts med en viss säkerhetsmarginal kan synas vara i försäkringstagarnas intresse, eftersom en försiktigt värderad balansräkning, där tillgångarna åtminstone delvis tas upp till lägre värden än marknadsvärden, innebär att bolaget har dolda reserver. Detta leder emellertid enligt promemorian till att balansräkningen blir sämre genomlyst, vilket är otillfredsställande för alla intressenter som vill granska och analysera försäkringsbolag. Om man önskar ytterligare säkerhetsmarginaler är det, enligt promemorian, sannolikt bättre att direkt ställa upp snävare gränser för försäkringsbolagens placeringsmöjligheter än att bygga in säkerhetsmar- ginaler på så många ställen att det är svårt att få en korrekt bild av bolagets ställning. I placeringspromemorian framhålls att marknadsvärden sannolikt är den bästa utgångspunkten när man ställer upp riskspridningsregler. Att basera reglerna på historiska anskaffningsvärden skulle leda till att äldre tillgångar med låga an- skaffningsvärden inte behandlas likvärdigt med motsvarande nyanskaffade tillgångar i riskhänseende. Ett system som grundas på marknadsvärden skulle däremot, enligt promemorian, få en inbyggd dynamik. Om en tillgång stiger i värde i den utsträckningen att den blir alltför dominerande i portföljen måste då en viss utförsäljning ske. På så sätt garanteras att portföljen uppfyller diversifieringsprincipen. Om marknadsvärden ger en uppenbart missvisande bild av en tillgångs för- utsättningar att möta framtida utbetalningar, bör emellertid, enligt pro- memorian, kunna tillåta alternativa värderingsmetoder. I promemorian anförs som exempel att ett försäkringsbolag garanterat en avkastning på vissa inbetalade medel och matchat detta med tillgångar som ger säker avkastning . Vid bedömningen av vilka värderingsprinciper som bör gälla för skuldtäck- ningsändamål kan det vara av intresse att jämföra syftet med de bestämmelser som reglerar skuldtäckningen å den ena sidan och de allmänna redovisningsreglerna å den andra. Ett viktigt syfte med de allmänna redovisningsreglerna bör vara att ge en så rättvisande bild av bolagets ställning och resultat som möjligt. Det kan därför, som i placeringspromemorian, hävdas att ett system som bygger på marknadsvärde- ring bör tillämpas i den allmänna redovisningen.Syftet med de bestämmelser som reglerar skuldtäckningen är ytterst att försäkringsbolagen skall kunna fullgöra sina förpliktelser mot försäkringstagarna.