prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — EG-direktivens krav på harmonisering av medlemsstaternas normer för kapitalbas och kapitalkrav innebär för övrigt att i stort sett samma regler tillämpas inom hela EES. Det som sagts om svenska resp. utländska reglers tillämplighet för här verksamma filialer utgår från förhållandena inom EES. Emellertid får gränsdragningen anses i huvudsak ha giltighet även för filialer till värde- pappersföretag hemmahörande i tredje land. För att en sådan filial skall få driva verksamhet i krävs särskilt tillstånd av svensk myndighet. Som förutsättning för tillstånd gäller att värdepappersföretaget står under tillsyn i hemlandet och att regelverket där är likvärdigt med det som gäller i , särskilt i fråga om kapitalkrav och verksamhetens bedrivande. Under sådana förhållanden bör för dessa filialer gälla hemlandets rörelseregler med i stort sett samma begränsningar som skall gälla för filialer till värdepappersföretag från EES-länder. Enligt EES-reglerna gäller en skyldighet för att tillåta behöriga myndigheter från andra EES-länder att inom ramen för sina tillsynsbefogenheter företa inspektion på platsen av här i landet etablerade filialer till värdepappersföretag från resp. land. Lagförslagen innehåller sådana bestämmelser. Enligt de bestämmelser som föreslås flyttade från 2 kap. 7 § till 1 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersrörelse gäller för utländska värdepappers- företags verksamhet genom filial i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. (filiallagen) i tillämpliga delar. Hänvisningarna i lagen innebär att bl.a. bokföringsreglerna i 11-14 §§ filiallagen blir tillämpliga för berörda företag. Enligt 11 § filiallagen skall en filial ha en egen bokföring, som är skild från det utländska företagets bokföring i övrigt. I 12 § föreskrivs att filialräkenskaperna skall granskas av auktoriserad eller godkänd revisor eller auktoriserat eller godkänt revisionsbolag. Verkställande direktören för en filial skall, enligt 13 §, ge in filialredovisningshandlingar och revisionsberättelse samt, därutöver, motsvarande handlingar för företaget i dess helhet, om de gjorts offentliga i företagets hemland. För filialens bokföring och revision gäller i tillämpliga delar detsamma som för ett svenskt företag av motsvarande slag. Enligt 6 kap. 2 § lagen om värdepappersrörelse får regeringen eller utfärda närmare föreskrifter om värdepappersinstitutens löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning. innebär att de svenska redovisningsreglerna kan upprätthållas fullt ut i fråga om filialer till värdepappersföretag från andra EES-länder. Dels gäller ett åtagande att i fråga om redovisning av filial- verksamhet godta utländska redovisningshandlingar. Dels kan det inte ställas krav på fullständig särredovisning för filialerna. Det kan inte undvikas att redovisningskraven på de i verksamma företagen till viss del blir olikformiga. Olägenheterna blir dock inte särskilt stora. I och med att med stöd av direktiv /117/EEG kan kräva in en omfattande, särskild redovisning för filialverksamheten och att dessa uppgifter skall av svenska revisorer kontrolleras mot den fullständiga redovisning som det utländska institutet alltid är skyldigt att offentliggöra, kommer det att bli möjligt att få den överblick över räkenskaperna som behövs för att tillgodose bl.a. svenska intressen av skattekontroll. Vad anfört i fråga om skyldighet att avge särskild filialredovisning och behovet av god skattekontroll är beaktansvärt. Dessa frågor är emellertid av övergripande karaktär och måste lösas gemensamt för värdepappersföretag, kreditinstitut och försäkringsföretag. Slutligt ställningstagande i dessa frågor bör därför tas i samband med utarbetandet av den nya redovisningslagstiftningen. För att tillsynen över värdepappersföretag som verkar i olika länder skall bli effektiv är det av största vikt att regler om obligatoriskt utbyte av information och fortlöpande samarbete mellan prövnings- och till- synsmyndigheter fungerar väl. Till en del kommer sådant utbyte av information att ske enligt rutiner som tillämpas EU-medlemsstaterna emellan. Beroende på sakens natur kommer myndighetskontakterna att i vissa fall vara mindre formaliserade. Det bedöms inte ändamålsenligt att i lag ta in detaljerade föreskrifter om i vilka situationer och under vilka förutsättningar Finans- inspektionen skall förse tillsynsorgan i andra länder - inom och utom EES - med uppgifter om i verksamma institut. Sådana föreskrifter kan vid behov meddelas genom förordning. Den informationsskyldighet för som följer av avser till stor del sådana uppgifter som åsyftas i 8 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Enligt denna bestämmelse gäller sekretess i statlig myndighets verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bl.a. värdepappersmarknaden, för uppgifter om dels affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs, dels ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Uppgift som är sekretessbelagd enligt sekretesslagen får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i annat fall än om utlämnandet sker i enlighet med föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Bestämmelsen ger således goda möjligheter att i tillsynsarbetet lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga utländska myndigheter. har i sitt remissvar tagit upp frågan om sekretess för uppgifter av förtrolig karaktär som inspektionen erhållit från en utländsk tillsynsmyndighet. Enligt 8 kap. 5 § fjärde stycket sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter som erhållits enligt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, i den mån godkänt avtalet. Såväl som tilläggsavtalet till detta, vilka båda godkänts av , är av denna karaktär. Stadgandet i sekretesslagen torde därför vara tillämpligt på information som erhållits i enlighet med ett direktiv som ingår i något av de nämnda avtalen, givetvis dock endast i den utsträckning sekretess föreskrivs i direktivet. 5.9 Prövning av större ägares lämplighet Regeringens förslag: tillstånd krävs för förvärv av s.k. kvalificerade innehav av aktier i värdepappersbolag, som motsvarar eller mer av aktiekapitalet eller av samtliga röster eller som annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Tillstånd krävs även be- träffande förvärv som innebär att den som redan har ett kvalificerat innehav ökar detta så att det når upp till eller överskrider 20, 33 eller eller som innebär att värdepappersbolaget får ställning av dotterföretag. Inspektionen kan motsätta sig förvärvet, om lämpligheten hos förvärvaren inte bedöms som tillfredsställande med hänsyn till behovet av en sund och ansvarsfull ledning av bolaget. På samma grund kan inspektionen ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav i ett värdepappersbolag, bl.a. genom förbud att utöva rösträtt och, i sista hand, föreläggande att avyttra aktierna. Anmälan skall ske till av avyttringar av dels kvali- ficerade innehav, dels innehav som medför att innehavet går ned under någon av de nämnda nivåerna. I ärenden om ägarprövning skall sekretess gälla hos för uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgifterna blir offentliga. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock ingen särskild sekretessregel. Remissinstanserna: framhåller i anslutning till förslaget om ägarprövning vid oktroj- och tillståndsprövning (avsnitt 9) det som angeläget att ägarprövningen ges ett tydligare innehåll. Även anser att reglerna bör göras tydligare, såväl vad gäller definitionen av kvalificerat innehav som i fråga om vem som i olika situationer är skyldig att söka förvärvstillstånd resp. anmäla avyttring. Enligt inspektionen bör det också tydliggöras hur sanktionerna är avsedda att tillämpas för att skapa en bättre förståelse för sanktionsmedlen och hur dessa skall tillämpas. Inspektionen föreslår slutligen att relevanta bestämmelser i sekretesslagen ses över, eftersom uppgifter som inspektionen erhåller i här diskuterade ärenden är av känslig natur. har inget att erinra mot den föreslagna ordningen för ägarprövning, men anser med hänsyn till rättssäkerheten det viktigt att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet görs ansträngningar för att lägga fast så objektiva kriterier för prövningen som möjligt. : Som nämnts i föregående avsnitt föreskrivs i artikel 4 i investeringstjänstedirektivet att auktorisation för ett värdepappersföretag inte får beviljas förrän prövningsmyndigheten fått information om vilka ägare, fysiska eller juridiska personer, som har kvalificerade innehav i företaget. Storleken av sådana kvalificerade innehav skall också uppges. Myndigheten skall vägra auktorisation om den, med hänsyn till behovet av en sund och ansvarsfull ledning av företaget, bedömer att lämpligheten hos sådana ägare inte är tillfredsställande. Prövning av större ägares lämplighet i samband med auktorisation behandlas i avsnitt 9. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samt- liga röster eller som annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Enligt artikel 9.1 i investeringstjänstedirektivet skall det föreskrivas en skyldighet för varje fysisk eller juridisk person, som avser att förvärva ett kvalificerat innehav i ett värdepappersföretag, att underrätta behöriga myndigheter om storleken av det tilltänkta innehavet. En sådan underrättelse skall lämnas även av den som avser att öka ett kvalificerat innehav så att hans andel av kapitalet eller rösterna kommer att nå upp till eller överskrida 20, 33 eller , eller så att värdepappersföretaget kommer att få ställning av dotterföretag. Om förvärvaren av ett kvalificerat innehav är ett värdepappersföretag som är auktoriserat i en annan medlemsstat, skall - enligt artikel 9.2 - den myndighet som tar emot anmälan samråda med myndigheten i den andra medlemsstaten, när det företag som förvärvet gäller därigenom får ställning av dotterföretag. Under samma förutsättning skall myndighetssamråd äga rum när förvärvaren är moderföretag till ett värdepappersföretag som är auktoriserat i en annan medlemsstat. När en myndighet fått en anmälan om ett tilltänkt förvärv, skall den enligt artikel 9.1 andra stycket ha möjlighet att inom av motsätta sig förvärvet. Detta skall ske om förvärvaren bedöms vara olämplig. Endast i det fall obligatoriskt myndighetssamråd skall ske får tremånaders- fristen förlängas. Om myndigheten beslutar att inte motsätta sig förvärvet får den föreskriva inom vilken förvärvet skall ha genomförts. Enligt artikel 9.3 skall anmälan göras även av fysiska och juridiska personer som avser att avyttra - direkt eller indirekt - ett kvalificerat innehav i ett värdepappersföretag. Också i det fall en avyttring innebär att ett kvalificerat innehav minskas i sådan utsträckning att andelen av kapitalet eller rösterna går ned under 20, 33 eller , eller så att värdepappersföretaget förlorar sin ställning av dotterföretag, skall anmälan ske. En skyldighet att underrätta behöriga myndigheter åligger enligt artikel 9.4 värdepappersföretag som, i samband med bolagsstämma eller på annat sätt, får kännedom om förvärv eller avyttringar som sagts. Värdepappersföretagen skall också löpande, minst en gång , underrätta myndigheterna om vilka personer som har kvalificerade innehav i företaget och om storleken på sådana innehav. Enligt artikel 9.5 har behöriga myndigheter en skyldighet att ingripa mot ägare med kvalificerade innehav, när de utövar sitt inflytande på ett sätt som är ägnat att motverka en sund och ansvarsfull ledning av värdepappersföretaget. Sådana ingripanden skall kunna ske exempelvis i form av förelägganden, sank- tioner gentemot styrelsen och den verkställande ledningen samt genom upphävandet av rösträtt som är knuten till innehavet. Åtgärder av samma slag skall kunna vidtas gentemot den som underlåter att lämna föreskrivna underrättelser om förvärv. Om ett förvärv genomförs i strid med myndighetens beslut skall det - oavsett vilka ingripanden som sker i övrigt - förordnas att rösträtterna för innehavet inte får utövas eller att avgivna röster skall vara ogiltiga eller får förklaras ogiltiga. Skälen för regeringens förslag: Regler om prövning av lämpligheten av större ägare i finansiella institut infördes inom EG först i fråga om banker och andra kreditinstitut. Dessa regler finns i direktivet 89/646/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv /780/EEG (andra banksamordningsdirektivet). Bestämmelser om ägarprövning i enlighet med vad som föreskrivs i detta direktiv har införts först i fråga om banker och därefter också för kreditmarknadsbolag. Dessa bestämmelser finns nu i bankrörelselagen resp. lagen om kreditmarknadsbolag (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109, SFS 1992:1613 och 1610). Av bestämmelserna i investeringstjänstedirektivet följer att regler om prövning av lämpligheten även hos större ägare i värdepappersbolag skall införas i svensk rätt. Bestämmelser som uppfyller kraven enligt artikel 9 i investeringstjänstedirektivet bör därför tas in i lagen om värdepappersrörelse. Eftersom ägarprövningen är en del av den tillsyn som skall utöva är det lämpligt att bestämmelserna tas in i kapitel 6 i lagen. Reglerna om ägarprövning i investeringstjänstedirektivet har utformats efter förebild av reglerna i det andra banksamordnings-direktivet. Detta och sakliga skäl i övrigt talar för att motsvarande regler även i ges en enhetlig utformning. Utgångspunkten bör därför vara att reglerna i värdepappersrörelselagen skall utformas med reglerna i bankrörelselagen och kreditmarknadsbolagslagen som förebild. Flera remissinstanser har betonat vikten av att reglerna om ägarprövning har ett tydligt innehåll. Regeringen instämmer i att reglerna om ägarprövning bör göras så tydliga som möjligt. Detta är betydelsefullt i första hand av rättssäkerhetsskäl men också för att underlätta tillämpningen hos . Det bör dock redan inledningsvis anges att det inte torde vara möjligt att i lagtext slå fast uttömmande regler i fråga om en prövning som i sista hand måste få en diskretionär karaktär. Reglernas utformning i olika avseenden kommenteras i det följande. I enlighet med de överväganden som gjorts beträffande banker och kredit- marknadsbolag får det anses vara lämpligare att ha ett renodlat ansöknings- och tillståndsförfarande än en ordning innebärande att en förvärvare i förväg anmäler ett förvärv. I båda fallen ankommer det på att pröva om det planerade förvärvet är godtagbart. För tydlighets skull bör inspektionens ställningstagande alltid komma till uttryck i ett explicit beslut. En förvärvare bör i förväg ansöka om tillstånd hos inspektionen till ett förvärv som innebär att hans innehav kommer att bli ett kvalificerat innehav eller kommer att överskrida något av de nämnda gränsvärdena. har i sitt remissvar efterlyst klarlägganden bl.a. i fråga om den närmare innebörden av begreppet "kvalificerat innehav". Inledningsvis bör härvid anmärkas att definitionen av kvalificerat innehav oförändrad hämtats från investeringstjänstedirektivet. Auktoritativa uttalanden om tolkningen bör därför göras med viss försiktighet. Vissa grundläggande frågor kan dock även med beaktande av detta besvaras. Med indirekt innehav torde således avses ett innehav genom någon annan person - juridisk eller fysisk - som i praktiken ger den indirekte innehavaren samma inflytande som hade följt med ett direkt ägande. Hit hör i första hand förvärv genom en juridisk person i vilket den indirekte förvärvaren utövar ett bestämmande inflytande. Som typexempel kan nämnas förvärv genom ett eget helägt bolag. I fråga om innehav genom en annan fysisk person torde ett indirekt innehav som huvudregel kunna anses föreligga endast i fall som avses i 1 § lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. Där anges att med bulvanförhållande avses att någon (bulvanen) utåt framstår som ägare av viss egendom eller innehavare av viss rättighet men i verkligheten innehar egendomen eller rättigheten huvudsakligen för annans (huvudmannens) räkning. Så kan i vissa fall antas vara fallet om ett ägande är uppdelat på flera medlemmar i samma familj. För en sådan bedömning fordras dock självklart ytterligare omständigheter som talar för att ett bulvanförhållande faktiskt skulle föreligga. Utgångspunkten måste vara att den som är antecknad som ägare faktiskt också är den verklige, direkte ägaren. Vid indirekta förvärv och innehav åvilar tillstånds- resp. anmälnings- plikten alltid den indirekte ägaren. Regeln skulle i annat fall förlora sin betydelse. Det är ju endast den indirekte ägaren som med säkerhet kan förutsättas ha kännedom om sitt samlade innehav. Beroende på storleken av ett förvärv kan tillståndsplikt formellt föreligga även för den direkte förvärvaren, t.ex. den indirekte ägarens bolag. Det framstår i ett sådant fall som lämpligt att i en "gemensam" tillståndsansökan redovisa de tilltänkta innehavsförhållandena i sin helhet. Enligt regeringens förslag föreligger tillståndsplikt även för förvärv som inte innebär att innehavet kommer att överstiga av kapitalet eller rösterna, om förvärvet annars möjliggör ett väsentligt inflytande över bolaget. Så kan vara fallet i bolag med i övrigt mycket spridda aktier. Även ett innehav under den i lagen angivna gränsen kan i ett sådant bolag vara tillräckligt för att i betydande utsträckning påverka bolagets verksamhet. Också ett sådant mindre innehav skall då anses vara kvalificerat. I vissa fall kan det givetvis vara svårt för en förvärvare av ett innehav under lagens procentgräns att bedöma om förvärvet skall anses som kvalificerat och således förenat med tillståndsplikt. En förvärvare som är tveksam om ett förvärv medför ett kvalificerat innehav kan emellertid alltid ansöka om tillstånd. I prövning av en sådan ansökan ingår naturligen som ett första moment att avgöra huruvida tillståndsplikt föreligger. Om så inte är fallet behöver någon ytterligare prövning inte göras. En förvärvare kan också alltid vända sig till inspektionen för vägledning. De sanktioner som föreslås i lagen torde kunna riktas såväl mot en direkt som en indirekt ägare. En bulvan eller en juridisk person som agerar för en olämplig persons räkning bör ju själv anses som olämplig. Detta bör i princip gälla oberoende av hur det indirekta innehavet har organiserats. Syftet med bestämmelserna om lämplighetsprövning av större ägare är att söka förhindra att en ägare får möjlighet att missbruka sin ställning och sitt inflytande över värdepappersbolagets verksamhet på ett sådant sätt att skyddet för kunderna riskeras eller allmänhetens förtroende för värdepappersbolagets stabilitet äventyras. Detta intresse väger självklart tungt mot intresset att inte tvångsmässigt ingripa i befogenheter som följer med äganderätten till aktierna i ett värdepappersbolag. Inspektionen skall enligt lagförslaget vägra tillstånd till ett förvärv om det kan antas att den tilltänkte förvärvaren kommer att motverka en sund utveckling av bolagets verksamhet. Endast grava missförhållanden (såsom t.ex. meddelat näringsförbud) skall kunna diskvalificera förvärvaren. Frågan om vilka kriterier som skall användas vid bedömningen av huruvida en person är att anse som olämplig som ägare har behandlats i förarbetena till de ovan nämnda reglerna för banker och kreditmarknadsbolag. I författningskommentaren till den relevanta bestämmelsen i bankrörelselagen, 7 kap. 11 §, har således lämnats en relativt utförlig redovisning (prop. 1992/93:89 s. 195 ff). Enligt regeringens uppfattning är vad som uttalats i detta sammanhang giltigt också i fråga om den prövning som skall göras enligt värdepappersrörelselagen. Som angetts ovan torde det emellertid ställa sig svårt att utöver detta i lagtext eller på annat sätt precisera närmare vilka om- ständigheter som skall anses vara av avgörande betydelse. En bedömning av huruvida en person skall anses vara olämplig innebär - om prövningen skall fylla sina syften - alltid ett visst inslag av skönsmässighet. Det kan således t.ex. vara aktuellt att ta ställning till huruvida ett flertal, var för sig mindre allvarliga, omständigheter sammantaget skall anses innebära olämplighet. Det kan vidare inte uteslutas att det kan finnas andra, vid lagtextens utformning, inte förutsedda eller beaktade faktorer som ensamma bör föranleda att en ägare skall anses som olämplig. har i detta sammanhang tagit upp frågan om redan misstanke om brott, att förundersökning inletts etc. skall kunna beaktas vid prövningen eller om det skall krävas att det föreligger en lagakraftvunnen dom eller motsvarande. Av det som redan sagts om vilka faktorer som kan få betydelse vid en prövning följer att dessa inte inskränker sig till förfaranden som utgör brott i straffrättslig mening. Det föreligger därför inte skäl att utesluta från beaktande handlingar och förfaranden som framstår som belastande endast därför att de senare kan befinnas också vara brottsliga. Å andra sidan torde inte enbart misstanke om brott i sig vara tillräcklig grund. Om den inledda utredningen gäller huruvida personen i fråga faktiskt handlat på ett visst sätt och inte enbart hur detta handlande i så fall skall bedömas straffrättsligt, torde det i allmänhet finnas skäl att avvakta den slutliga utgången i bevisfrågan. Bedömningen blir svårare i fall där det som gör en handling klandervärd eller osund resp. brottslig sammanfaller eller ligger nära varandra. Så kan t.ex. vara fallet vid vissa insiderbrott. Även i sådana fall torde försiktighet vara påkallad intill dess brottsmisstanken prövats slutligt. I principiellt avseende torde den nu aktuella lämplighetsprövningen inte skilja sig från andra bedömningar som det åligger att göra. Som exempel kan nämnas kravet i 1 kap. 7 § lagen om värdepappersrörelse på att värdepappersrörelse skall bedrivas så den kan anses sund. Såvitt gäller rättssäkerhetsaspekterna bör också erinras om möjligheten att få beslut i hithörande frågor prövade av domstol. Samma bedömning av lämpligheten som ägare bör göras oavsett prövningen sker, före förvärvet eller under aktieägandets bestånd. Om det, efter det att förvärvstillstånd getts, inträffar en omständighet, såsom att ägaren drabbas av näringsförbud eller döms för ett i detta sammanhang allvarligt brott, kan det finnas skäl för att ingripa t.ex. genom att förhindra att aktierna företräds vid bolagsstämma. Det bör därför framgå av lag- texten att inspektionen får ingripa även när den som redan är ägare till ett kvalificerat innehav av aktier kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av värdepappersbolaget. I fråga om möjligheter att inhämta upplysningar från andra myndigheter för sin ägarprövning görs följande bedömning. Eftersom endast allvarliga missförhållanden skall kunna medföra att en förvärvare av aktier i ett värdepappersbolag inte godkänns som ägare kan det inte förutses att uppgifter från många myndigheter kommer att behöva inhämtas av Finansinspek- tionen. Utdrag från kriminalregistret och möjligen centrala person- och belastningsregistret (PBR) hos samt från näringsför- budsregistret kan bli aktuella.