prop · GI0350 · 1995-01-01 00:00:00 — Där är formuleringen följande (i svensk översättning): " .... under förutsättning att dessa företag omfattas av sådan gruppbaserad tillsyn som kreditinstitutet självt är underkastat enligt direktiv /30/EEG ..." Promemorians formulering kan göra det tveksamt huruvida ett institut slipper medräkna kredit till ett inom koncernen befintligt fastighetsbolag. Om så inte blir fallet, skulle stora problem uppstå. För tydlighets skull bör i propositionens allmänmotivering klart anges att ett institut såsom stor exponering inte behöver räkna krediter till närstående företag vars verksamhet huvudsakligen består i att förvalta panter som övertagits för att skydda institutets fordringar. S.k. nettning och andra kostnadsreducerande möjligheter som de nya reglerna tillåter bör utnyttjas fullt ut för att inte svenska finansiella företag skall erhålla komparativa kostnadsnackdelar. Detta bör enligt konkurrensverket även vara vägledande för detaljutformningen av kraven på nya rutiner för värdepappersbolagens informationsplikt, rapportering av stora exponeringar och gruppbaserad tillsyn. 5.6 Sammanställningens form och omfattning Upprättande av gruppbaserad redovisning (5 §) I paragrafen bör inledningsvis anges att den gruppbaserade redovisningen skall upprättas för tillämpning av bestämmelserna i 3 och 4 §§. I lagförslaget används den relativt osvenska termen "konsolidering" dels som en kompletterande benämning på den gruppbaserade redovisningen, dels som samlingsterm på olika principer för själva upprättandet (fullständig konsolidering - konsolidering med klyvningsmetoden). Med hänsyn till att i termen "konsolidera" i allmänhet används för att på ett mer allmänt sätt ange att ett företag bygger upp reserver bör termen undvikas i detta sammanhang. Den bör i vart fall inte användas som en kompletterande eller alternativ benämning för gruppbaserad redovisning. Lagförslaget anger att den gruppbaserade redovisningen skall upprättas enligt de regler som ges i aktiebolagslagen (ABL) och bankrörelselagen (BRL) om koncernbalansräkning. I vissa fall måste emellertid anpassning av reglerna göras när gruppbaserad redovisning skall upprättas. Främst gäller detta när klyvningsmetoden ("kvotkonsolidering") skall användas. Det bör därför i lagtexten anges att den gruppbaserade redovisningen skall upprättas med motsvarande tillämpning av bestämmelserna i och BRL. Genom den begränsning till balansräkning som görs i 5 § andra stycket exkluderas upprättande av resultaträkning för den finansiella företagsgruppen. Även en resultaträkning bör upprättas för att bestämma det egna kapitalet, möjliggöra avstämning och säkerställa eliminering av internvinster och den särbehandling av olika resultatkomponenter som kan erfordras. Den bestämning av vad den gruppbaserade redovisningen skall omfatta som görs i 5 § tredje stycket första meningen ("konsolideringen skall omfatta kapitalbasen, kapitalkraven ....") harmonierar inte med hänvisningen till ABL:s och , eftersom dessa innebär bl.a. att en komplett balansräkning skall upprättas. Att härutöver omfattande detaljspecifikationer erfordras följer av lagens bestämmelser om kapitalkrav etc. men torde inte behöva anges i lag. Bestämningen bör därför utgå. I lagförslaget finns reglerna om upprättandet av den gruppbaserade redovisningen såväl i 5 § som i 6 §. Inspektionen föreslår att de sammanförs i 5 §, men att reglerna om kapitalbas i 5 § överförs till en ny 6 §. I förslaget till ny lydelse av 5 § nedan har detta gjorts, medan kommentarerna lämnas enligt lagförslagets paragrafdisposition. Beträffande regeln i 5 § tredje stycket andra meningen om behandlingen i kapitalbasen av minoritetsandelar bör uppmärksammas att även minoritetsintresse avseende ägarintressen i vissa fall kan medräknas, nämligen när ägarintressen ingår genom fullständig konsolidering. Regeln - liksom regeln om goodwill - bör föras samman med reglerna om kapitalbasen som ges i det följande fjärde stycket. De kan lämpligen föras in som en särskild 6 §. Med beaktande av vad ovan anförts föreslås att 5 och 6 §§ i lagförslaget istället får följande lydelse. Beträffande termen ägarintresse, se kommentar om definitioner i avsnitt 2. 5 § För tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 §§ skall för finansiell företagsgrupp upprättas gruppbaserad redovisning. Gruppbaserad redovisning skall upprättas med motsvarande tillämpning av de regler som enligt 11 kap. 11 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 11 § bankrörelselagen (1987:617) gäller för upprättande av koncernbalansräkning och koncernresultaträkning, om inte annat följer av denna lag eller av föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Vid upprättande av gruppbaserad redovisning skall i den finansiella företagsgruppen ingående dotterföretag och företag vari ägarintressen innehas intagas enligt vad som i fjärde - sjätte styckena sägs. Dotterföretag skall intagas fullständigt. Även företag vari ägarintressen innehas skall intagas fullständigt, om inte annat följer av femte eller sjätte stycket. Företag, vari ägarintressen innehas, vilket leds tillsammans med ett eller flera företag som inte ingår i den finansiella företagsgruppen, skall, när ägarnas ansvar är begränsat till den andel av kapitalet som de innehar, intagas med den andel som företaget ägs. Regeringen får ange när, i andra fall än som sägs i femte stycket, företag vari ägarintresse innehas, får intagas med den andel till vilken företaget ägs, eller när sådant företag får redovisas enligt kapitalandelsmetoden eller till annat värde som är förenligt med bokföringslagen (1976:125). (6 §) Eftersom sammansättningen av en finansiell företagsgrupp kan avvika från en koncern, bör i 6 § termen koncern inte användas. Lagförslaget anger att för ägarintressen av i 6 kap. 1 § första stycket 2. angivet slag skall klyvningsmetoden användas. Som framgått ovan anser att även övriga slag av ägarintressen i princip skall ingå i den finansiella företagsgruppen. Att därvid fullständigt intagande i den gruppbaserade redovisningen som huvudregel skall företas bör anges i lagen. Skälen är följande. Med kapitalandelsmetoden kommer inte ägarintressets tillgångar etc. att intagas i gruppens balansräkning. Endast ett fullständigt intagande eller klyvningsmetoden möjliggör detta. Kapitalandelsmetoden innebär nämligen att endast gruppens bokförda värde av aktierna i ägarintresset påverkar gruppens kapitalkrav och begränsningen av dess stora exponeringar. I föreskrifter anges att fullständigt intagande skall göras för alla majoritetsinnehav och normalt för ägarintressen. Pro rata (klyvningsmetoden) medges för ägarintressen endast i exceptionella fall, där det är säkerställt att det finns andra betydande aktieägare som har förmåga och vilja att tillhandahålla lika stort ägarstöd (parental support) som aktieägaren som ingår i den gruppbaserade redovisningen. I gäller att ägarintressen som inte är dotterföretag och som drivs gemensamt med andra verksamheter skall intagas pro rata. Är ägarföretagets ansvar inte begränsat till ägandet eller röstandelen skall bolaget intagas fullständigt. Av förarbetet framgår att om ägaren - trots att aktieinnehavet är begränsat - må anses för att vara ansvarig för hela företaget, i synnerhet för dess skulder - skall det göras ett fullständigt intagande. Mot bakgrund av vad här anförts bör 6 § erhålla nedanstående lydelse, vilken motsvarar 6 kap. 5 § fjärde stycket i lagförslaget. 6 § Kapitalbasen för en finansiell företagsgrupp skall bestämmas i enlighet med vad som anges i 2 kap. 5-7 §§. Även del belöpande på minoritetsandelar skall ingå. Goodwill belöpande på företag som intagits fullständigt eller med klyvningsmetoden skall räknas av från primärt kapital. Vid beräkning av kapitalkrav för kreditrisker skall tillgångar och åtaganden tas upp till de värden som föreskrivs i 3 kap. 1 §. Vid beräkning av kapitalkrav för marknadsrisker skall reglerna i 4 kap. 2-8 §§ tillämpas. Exponeringar skall bestämmas på sätt som anges i 5 kap. 3-5 §§. Kontroll av att gränserna för åtaganden och innehav av aktier och andelar i företag inte överskrids skall göras enligt 2 kap. 15 a § bankrörelselagen (1987:617) eller 3 kap. 6 § lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Vid beräkningar och bestämmande enligt första stycket skall även förordningar och föreskrifter som utfärdats med stöd av denna lag tillämpas. I 7 kap. 8 § saknas bemyndigande avseende föreskrifter enligt 6 kap. 5 § andra stycket rörande upprättandet av den gruppbaserade redovisningen. Ett sådant bör införas mellan nuvarande 6 och 7 punkten med följande lydelse. 7. upprättande av gruppbaserad redovisning enligt 6 kap 5 §. I promemorian punkt 7 föreslås att regeringen eller skall meddela närmare föreskrifter om "hur konsolidering skall ske i andra fall än som anges i 6 kap 6 §". I specialmotiveringen härtill (sid 327) anges att i vissa fall "får inspektionen tillåta eller kräva att kapitalandelsmetoden används". anser att kapitalandelsmetoden bör användas i alla de fall då inte direktivet uttryckligen föreskriver någon annan metod. Skälet härtill är att kapitalandelsmetoden är den konsolideringsmetod som skall användas i redovisningssammanhang. Föreningen föreslår att ovannämnda uppfattning intas i propositionen. SEK finner det också angeläget att peka på betydelsen av den konsolideringsmetod som kommer att föreskrivas i de tillämpningsföreskrifter som enligt förslagen skall utfärdas av tillsynsmyndigheten. Konsolideringsmetoden måste väljas så att inte ett kreditinstitut som äger aktier i annat kreditinstitut - och som självt har kapitaltäckningskrav för aktieinnehavet, vilket leder till att gränsen för stora exponeringar blir lägre än vad den eljest skulle har varit - missgynnas vad beträffar stora exponeringar. Enligt SEKs uppfattning är det vidare inte rimligt att en och samma exponering skall inräknas i upp till sex olika instituts rapportering. SEK har en ägarbild, som innebär att en fusion mellan två ägare eller smärre omfördelningar av innehaven mellan ägarna skulle kunna medföra att tjugoprocentsgränsen överskreds. En eller flera tjugoprocentsägare, tillika banker, skulle således för SEKs vidkommande kunna vara en realitet . Det är oerhört väsentligt för SEK att de regler som fastställs om konsolidering tar de hänsyn som SEK argumenterat för ovan och inte i något avseende missgynnar vare sig det ägda eller ägande institutet. Om reglerna inte är neutrala i dessa avseenden skulle intressekonflikter riskeras mellan SEK (SEKs suveräna styrelse) och ägarbanken/erna ifråga beträffande vilken av de två/tre parterna som skall få utnyttja ägarens/nas på konsoliderad basis beräknade utrymme för exponeringar m.m., allt till exportnäringens men. 5.7 Åtgärder för att underlätta tillämpningen av den gruppbaserade tillsynen Undersökning (10 §) anser att ordet "inspektioner" i 10 § bör bytas ut mot "undersökningar", vilket är det uttryck som används i motsvarande syfte i både bankrörelselagen och kreditmarknadsbolagslagen och som också används i rubriken till paragrafen. Paragrafen bör flyttas till 7 kap. 13 och 14 §§ Paragraferna bör flyttas till 7 kap. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § ålägger endast ett institut att ha system för övervakning och kontroll samt förvaltnings- och redovisningsrutiner, som möjliggör tillsyn på institutsnivå. För att bestämmelserna om gruppbaserad tillsyn skall uppfylla sitt syfte är det väsentligt att alla företag i en finansiell företagsgrupp har sådana system som möjliggör tillsyn på konsoliderad nivå. Bestämmelsen bör kompletteras i dessa avseenden. 5.8 Redovisningsregler vid gruppbaserad tillsyn Tillsynsredovisning (7-9 §§) Inspektionen förordar att samtliga bestämmelser rörande rapporteringskrav av tydlighetsskäl sammanförs i en paragraf med rubriken . En sådan paragraf bör tas in i ett utökat sjunde kapitel "Rapportering och tillsyn". Rapporteringsskyldigheten måste läggas på såväl enskilda institut som, avseende finansiell företagsgrupp, moderföretag och institut som innehar ägarintresse. Bestämmelsen i 6 kap. 7 § föreslås alltså överföras till 7 kap. som en tredje paragraf. I paragrafen bör endast anges att i rapporter till skall uppgifter lämnas i den omfattning som följer av denna lag eller av föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Termen konsoliderad kapitalredovisning i 7 § bör undvikas av den anledningen att rapporteringen kommer att innehålla uppgifter i betydande omfattning avseende olika tillgångsposter. Någon särskild term ("sammanställd information") avseende uppgiftslämnandet för holdingföretag med blandad verksamhet torde inte erfordras. Termen "sammanställd" är vidare olämplig eftersom termen sammanställd redovisning i EG:s sjunde bolagsrättsliga direktiv används avseende koncernredovisning. Innehållet i 8 § bör anpassas till följd av vad som ovan anförts under 7 § och överföras till den föreslagna paragrafen om rapportering. 9 § bör kompletteras med en skyldighet att lämna uppgifter även för företag som ingår i en utländsk finansiell företagsgrupp. Även denna paragraf bör flyttas till 7 kap. 6 Ägarprövning vid oktroj- och tillståndsprövning samt koncernbidrag i bankkoncerner Fullmäktige stöder att anpassningen till direktiven innebär att det framöver kommer att framgå direkt av lagstiftningen att en prövning av ägarnas lämplighet skall ske inte bara vid förvärv av aktier i existerande banker utan även inför ett beslut att bevilja bankoktroj eller tillstånd att driva finansierings- verksamhet eller värdepappersrörelse. Det förefaller rationellt att såsom föreslås i promemorian som förebild ta den modell som är aktuell när det gäller att införa motsvarande regler i den svenska försäkringslagstiftningen. Den innebär att en tillståndssökande redan i ansökningen skall ange vilka till- tänkta aktieägare som kommer att ha ett kvalificerat innehav, samt storleken på innehavet. Vidare skall regeringen stadfästa bolagsordningen för det tilltänkta bolaget samt bevilja koncession för den planerade bankrörelsen om den kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet och om de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i bolaget inte kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i bolaget. Med tanke på den liberalisering som föreslås är det angeläget att denna ägarprövning ges ett tydligare innehåll. Enligt fullmäktiges uppfattning är det angeläget att söka utveckla och förtydliga de allmänna principer som är gängse i detta sammanhang. har inget att erinra mot den del av förslaget som rör ägarprövning av större ägares lämplighet vid förvärv av viss andel av aktier i bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag eller värdepappersbolag. Till skillnad från utredningen förordar dock verket att i lag fastställda auktorisationskriterier ersätter det mer allmänt hållna kravet om sundhet i rörelsen vid prövningen av ansökan om oktroj för bankaktiebolag etc. Tillämpningen av sundhetskriteriet kan innebära att hänsyn tas till en rad olika aspekter, även sådana med onödigt konkurrenshämmande inslag. upprepar därmed den kritik över det vaga sundhetskriteriet som verket tidigare framfört i yttrande (dnr 151/92) över Promemoria med utkast till lagrådsremiss om EES-anpassad lagstiftning om banker och kreditmarknadsbolag m.m. Rättssäkerhetsskäl talar för i lagtext preciserade auktorisationskriterier. I förväg fastlagda kriterier torde även ha en vägledande funktion för marknadens aktörer, vilket kan bidra till att öka effektiviteten i tillståndsgivningen. Enligt kan de regler som enligt utredningen framförts i prop. 1992/93 (s. 106 f) och som refereras på s. 291 i betänkandet vara en lämplig utgångspunkt som ett alternativ till det gällande sundhetskriteriet. har ingen erinran mot förslaget att i bankaktiebolagslagen m fl lagar införa uttryckliga bestämmelser om att lämplighetsprövning av större ägare skall utgöra en del av prövningen av en ansökan om oktroj för bankaktiebolag, om tillstånd att driva finansieringsverksamhet enligt lagen om kreditmarknadsbolag och om tillstånd att driva värdepappersrörelse. vill även beröra "banksmittoparagrafens" fjärde stycke, vari sägs att koncernbidrag får ges i koncern, i vilken bank ingår, endast efter medgivande av . Bestämmelsen gäller oavsett om bank är moderbolag i koncernen eller ej. Begreppet koncernbidrag har egentligen ett skatterättsligt ursprung och omfattar ett antal olika former av överföringar av medel mellan företag i en koncern. Civilrättsligt saknar begreppet någon klar definition. Vad gäller betydelsen av begreppet i banksmittoparagrafen får man - med utgångspunkt från motiven för - utgå från att med koncernbidrag avses överföringar från dotterbolag till moderbolag. Koncernbidrag i denna form är att jämställa med vinstutdelning, för vilken gäller att bidraget inte får ges större omfattning än att det bundna kapitalet alltjämt har full täckning. Härtill kommer att den allmänna försiktighetsregeln gäller. Vad gäller formen för fattande av beslut om koncernbidrag i form av vinst- utdelning godtas allmänt den praxis som innebär att bolagsstämman fastställer en balansräkning som redovisar bidraget såsom en bokslutsdisposition. Det saknas enligt uppfattning anledning att särbehandla koncernbidrag i förhållande till ordinär utdelning. Ett krav på medgivande från för sådan utdelning är otänkbart. Det förefaller också egen- domligt att en form av vinstutdelning, som skatterättsligt kan vara förmånlig, erfordrar medgivande av medan en annan skatterättsligt mindre attraktiv form inte kräver sådant medgivande. Mot denna bakgrund föreslår att bestämmelsen om Finans- inspektionens medgivande till koncernbidrag utmönstras ur lagstiftningen. Banklagstiftningen i sig uppställer tillräckliga skyddsregler för att tillgodose kraven på den sunda bankverksamhet som har att bevaka. Om en sådan förändring inte anses kunna genomföras, föreslår att i varje fall koncernbidrag i koncern, i vilken bank är moderbolag, skall undantas från bestämmelsen. 7.1 Hovrätten över och När det gäller de konstitutionella frågorna har denna hovrätt, , i yttrande över betänkandet (SOU 1994:17) Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv angett sin uppfattning om bl.a. hur distinktionen mellan privaträttsliga och offentligrättsliga föreskrifter bör göras. Utifrån detta resonemang ansluter hovrätten sig till den i nu aktuell promemoria redovisade slutsatsen om möjligheten till delegation. I hovrättens ovan nämnda yttrande har följande anförts. 1 kap. 5 § lagen om årsredovisnng i kreditinstitut och värdepappersbolag (ÅRKL) samt 1 kap. 5 § lagen om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL) Kommittén har uppehållit sig vid frågan om redovisningsregler är att hänföra till privaträttsliga eller offentligrättsliga föreskrifter och om dessa därför faller inom det obligatoriska eller det fakultativa lagområdet. Det är hovrättens uppfattning att distinktionen däremellan inte kan - som antytts i betänkandet - byggas på rättsreglernas syften. Distinktionen torde i stället få göras efter i huvudsak formella grunder. En regel som kan åberopas av en enskild gentemot en annan enskild är då privaträttslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig. Även med ett sådant betraktelsesätt kan det vara svårt att inordna redovisningsregler i den ena eller andra kategorin av rättsregler. Redo- visningsregler kan förvisso åberopas av det allmänna gentemot en enskild. Det kan vara fråga om ådömande av straffansvar för exempelvis bokföringsbrott eller skattebrott. Underlåtenhet att till patent- och registreringsverket sända in redovisningshandlingar kan föranleda vitesförelägganden och ytterst försättande i likvidation. Underlåtenhet att iaktta i författning fastställda redovisningsregler kan emellertid också åberopas i tvist om skadestånd mellan enskilda (t.ex. enligt 15 kap. aktiebolagslagen). Det är således mycket som talar för att redovisningsreglerna - åtminstone i stora delar - även bör betraktas som privaträttsliga föreskrifter och därför hänföras till det obligatoriska lagområdet. Försiktigheten vid tillämpningen av regeringsformens regler om normgivning och respekten för som det lagstiftande organet bjuder därför att lagformen i princip väljs för regler om redovisning. För detta talar även den omständigheten att redovisningsreglerna har stor betydelse för skatteuttaget. Vad som sagts utesluter inte att regeringen eller förvaltningsmyndighet utfärdar verkställighetsföreskrifter. Även om utrymmet för sådana föreskrifter är mindre inom det obligatoriska lagområdet torde det ändå kunna godtas att lagreglerna i viss utsträckning fylls ut även i materiellt hänseende. Hovrätten har därför inget att invända mot avfattningen av första stycket i 1 kap. 5 § ÅRKL och första meningen i 1 kap. 5 § ÅRFL; någon egentlig delegering blir det med hovrättens synsätt här inte fråga om. Det bör däremot inte komma i fråga att regeringen eller förvaltningsmyndighet bemyndigas att meddela föreskrifter som avviker från vad som annars är stadgat i lag. Det är enligt hovrättens uppfattning inte ett godtagbart skäl att det sålunda föreslagna bemyndigandet endast innebär att redan existerande bemyndiganden i sak får kvarstå oförändrade. Hovrätten förordar därför att andra stycket i 1 kap. 5 § ÅRKL samt andra meningen i 1 kap. 5 § ÅRFL stryks. 1 kap. 4 § lagen om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag samt 1 kap. 4 § lagen om årsredovisning i försäkringsföretag det obligatoriska lagområdet kan en precisering av en lags tillämpningsområde ibland tillåtas ske genom verkställighetsföreskrifter, förutsatt att lagen själv anger principen för avgränsningen och att det inte är fråga om en avgränsning i ett mera väsentligt avseende. kan med stöd av de föreslagna paragraferna tvinga företag att upprätta koncernredovisning, trots att någon sådan skyldighet inte föreligger enligt lagens bestämmelser. Vad det är fråga om är således att lagen ger möjlighet att utvidga lagens tillämpningsområde i det angivna, icke oväsentliga, hänseendet. Enligt hovrättens uppfattning kan sådana föreskrifter inte inordnas under begreppet verkställighetsföreskrifter. Hovrätten förordar därför att de rubricerade paragraferna utgår ur förslaget. Till det nu sagda kan tilläggas att delegation från till förvaltningsmyndighet, med vissa här icke aktuella undantag, endast får ske genom förmedling av regeringen. Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar är av övergripande slag. Reglernas närmare innehåll skall enligt förslaget preciseras av . anser att det är olämpligt att får en tydlig dubbelroll, både som normgivande och övervakande myndighet. Normgivningskompetensen bör i möjligaste mån ej delegeras till tillsynsmyndigheten. Den föreslagna regleringen blir svåröverskådlig. De institut som har att följa bestämmelserna saknar i stora delar möjlighet att förutse hur reglerna kan komma att utformas. Ett exempel härpå är att i det aktuella EG-direktivet återfinns föreskrifter om undantag från reglerna i artikel 4 om begränsningar av exponeringar. I promemorian föreslås inte att undantagen skall införas i svensk lag, utan hänvisas endast till att genom föreskrifter kan reglera undantagen. Kreditinstituten saknar därigenom möjlighet att förutse ens om i EG gällande undantagsregler kommer att tillämpas i . Förhållandet är otillfredsställande. Slutligen bör i sammanhanget uppmärksammas att den delegation av norm- givningsmakt till som föreslås kan anses vila på svag konstitutionell grund. I promemorian åberopas en utredning i ärendet vilken utförts på begäran av . Slutsatserna i den åberopade utredningen ligger till grund för den föreslagna delegationen av normgivningsmakt. Den åberopade utredningen omnämns endast kort och det framgår inte om slutsatserna är allmänt omfattade av grundlagsexpertis, eller om slutsatserna ens diskuterats i en remissomgång. anser att frågan om normgivningsmakt bör övervägas ytterligare i det fortsatta beredningsarbetet.