prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Den osäkerhet i rättsligt hänseende som är följden av de senaste decenniernas miljölagstiftning kommer att försvinna, i vart fall när det gäller hur lagarna skall tillämpas i förhållande till varandra. För företagen och enskilda kommer det att bli lättare att överblicka de regler som gäller. Det missförhållande som anses råda, nämligen att olika lagar kan tillämpas på samma verksamhet, undanröjs i stor utsträckning. Därmed ökar också möjligheterna för myndigheterna att ingripa, utan att behöva tveka om vilken lag som skall tillämpas. Tillsammans bör den ökade klarheten både för enskilda och myndigheter leda till positiva effekter på samhällsekonomin. Tillkomsten av en miljöbalk bör alltså ses som en effektivisering och rationalisering av det svenska miljövårdsarbetet. Inte bara det förhållandet att bringar klarhet i frågor om gränserna för miljölagstiftningens tillämpning bör kunna bidra till samhällsekonomiska vinster. Också det förhållandet att det inom området miljöfarlig verksamhet öppnas möjligheter att ersätta individuell tillståndsprövning med generella föreskrifter bör bli arbetsbesparande för företagen och miljömyndigheterna. Betydande vinster bör sålunda kunna göras genom minskat antal tillståndsärenden. Särskilt torde detta gälla anläggningar som ofta bedrivs av kommunerna i olika verksamhetsformer, som reningsverk och avfallsanläggningar. 4.22.3 och användningen av ekonomiska styrmedel Regeringens politik syftar till att uppnå en varaktigt hög tillväxt vars miljöeffekter är förenliga med naturens förmåga att bearbeta och tåla olika sorters miljöbelastning - den tillväxt som därigenom skapas kan sägas vara uthållig. Denna politik genomförs genom att regeringen och i olika avseenden verkar för att styra utvecklingen i önskad riktning. På miljöområdet verkar ett styrsystem som mycket kortfattat kan sägas bestå av fysisk planering, normgivning i form av lagar och andra författningar samt särskilda åtgärder för att påverka människors beteende som utbildning och information. I samband med att frågorna om en uthållig utveckling utvecklas i miljöpolitiken (prop. 1993/94:100, bilaga 1.4) har det slagits fast att vid introduktion av ett styrmedel bör en analys genomföras av miljöproblemens karaktär och vilket styrmedel som är mest ändamålsenligt och kostnadseffektivt för att uppnå den effekt som åsyftas. Ekonomiska styrmedel, som är en del av styrning genom normgivning, har vunnit ökad användning. Införandet av en miljöbalk kommer inte att medföra någon ändring i detta avseende. De erfarenheter som kan dras av senare års miljölagstiftning, det gäller både för och andra länder i , är tvärtom att en kombination av administrativa och ekonomiska styrmedel tillsammans ger bäst effekt. Den svenska miljölagstiftningen är på god väg att anpassa sig till denna ordning. Som exempel på detta kan nämnas de idéer som ligger bakom regeringens förslag om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180). Under tillverkningsprocesser uppstår olika avfallsprodukter som sprids i miljön. När de producerade varorna en gång har tjänat ut förbränns eller deponeras de som avfall. Det nu beskrivna förfarandet innebär att resurserna inte tas till vara på det sätt som borde vara fallet. För att uppnå en hållbar ekonomisk utveckling måste resurs- och energianvändningen effektiviseras och avfallet återföras i naturliga kretslopp eller återanvändas i produkterna. Detta åstadkoms genom dels ekonomiska styrmedel, dels administrativa styrmedel i form av krav på avfallshanteringen och dess genomförande där ytterst ett straffansvar kan drabba den försumlige. De föreskrifter om avfall som ges i 16 kap. är så anpassade att olika ekonomiska styrmedel kan kopplas till föreskrifterna. Ett särskilt område som har varit mycket uppmärksammat som form av reglering av miljön har varit möjligheten att introducera överlåtbara utsläppsrättigheter. Syftet med en utsläppsram är dels att begränsa utsläppen till en viss nivå, dels att genomföra åtgärder för att minska utsläppen där det är billigast. Resultaten av de studier som har gjorts är att dock att frågorna måste belysas ytterligare. En grundläggande fråga är om det går att åstadkomma en väl fungerande marknad med tillräckligt många säljare och köpare. Om detta går att åstadkomma och ett system med överlåtbara utsläppsrättigheter går att genomföra, måste det kombineras med administrativa system av olika slag. Ett sådant är att bestämma kvoter eller liknande för utsläpp. Genom reglerna i 6 kap. om miljökvalitetsnormer läggs grunden för hur den totala tillåtna utsläppsmängden av en viss förorening skall bestämmas. Som inlednings- vis antytts förutser regeringen att statlig och planering, och som en del därav införandet av föreskrifter om miljökvalitetsnormer, kommer vara av stor betydelse i den fortsatta utvecklingen. Också dessa regler är så utformade att ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter kan knytas till ut- släppsramar och andra mål för planeringen. 4.22.4 och internationella rättsliga instrument och mekanismer Det utvidgade och fördjupade internationella samarbetet på miljöområdet ställer också krav på lagstiftningen. Nationella föreskrifter om miljön måste utformas med hänsyn till vad som gäller enligt internationella överenskommelser. Det finns en tendens att i konventioner och andra överenskommelser införa alltmer detaljerade och precisa regler. Vid ett medlemskap i måste vi dessutom hantera en stor mängd regler i form av direktiv som skall överföras till och integreras i det svenska regelsystemet. På miljöområdet gäller detta redan genom , som innehåller flertalet EU-regler med miljöanknytning. Såväl ett EU-medlemskap som har stora konsekvenser för hanteringen av rättsliga frågor på miljöområdet. utformning medför i flera avseenden att det blir lättare att hantera de krav som ställs genom det internationella miljösamarbetet och särskilt genom Europaintegrationen. En viktig samordningsvinst uppkommer redan genom det faktum att lagstiftningen på miljöområdet integreras. på miljöområdet utgår inte som de nuvarande svenska reglerna från en uppdelning av regelsystemet i bestämmelser om t.ex. miljövård, hälsoskydd och naturvård. kommer i huvudsak att på ett naturligt sätt motsvara tillämpningsområdet för EU-reglerna om miljön. Därför kommer genomförandet av EU-reglerna att förenklas genom att man kan utgå från ett enhetligt och integrerat nationellt regelsystem. De stora samordningsvinsterna av ett enhetligt regelsystem kan uppnås vid hanteringen av miljöfrågor på myndighetsnivå, eftersom det i hög grad är myndigheter av olika slag som kommer att tillämpa EU-reglerna och besluta om detaljföreskrifter. En bedömning av fördelarna i det aktuella hänseendet kan därför inte bli fullständig förrän beslut har fattats om myndigheternas uppgifter inom ramen för . Den andra stora vinsten med en miljöbalk sett i ett internationellt perspektiv är att den bättre än nuvarande regler tillhandahåller de rättsliga instrument som behövs. Många EU-direktiv på miljöområdet innehåller regler om generella normer för miljökvalitet eller för utsläpp av föroreningar från vissa typer av verksamheter. Dessutom finns ofta bestämmelser med krav på att program eller handlingsplaner för det framtida miljöarbetet på vissa områden skall utarbetas av medlemsstaterna. Balkens system med miljökvalitetsnormer har utformats bl.a. med hänsyn till utformningen av EU-reglerna och gör det lättare att införa de svenska regler som behövs för att uppfylla EU-kraven. I Rio-deklarationen och i finns principer och rekommendationer som rör miljörätten. I Rio-deklarationen finns hänvisningar till bl.a. försiktighetsprincipen och förpliktelsen att inte skada andra länders territorium vid utnyttjande av den egna miljön. I i avsnittet om medel för genomförande finns ett kapitel, kapitel 39, om internationella rättsliga instrument och mekanismer. Det övergripande målet för översyn och utveckling av internationell miljörätt i ett globalt perspektiv bör vara att främja lagstiftningens effektivitet och att främja en integrering av miljö- och utvecklingspolitiken. Inom denna ram skall staterna försöka lösa frågan om staternas rättigheter och skyldigheter när det gäller en hållbar utveckling. För svenskt vidkommande innebär , att de principer och rekommendationer om miljörätten som blev resultatet av återspeglas i den svenska miljölagstiftningen. Balken innehåller som utgångspunkt regler som bidrar till en på lång sikt hållbar utveckling. Gemensamma aktsamhetsprinciper läggs till grund för den svenska miljölagstiftningen i balkens inledande kapitel. Försiktighetsprincipen kommer att vara bärande i och gälla hela miljöområdet liksom utbytesprincipen. I fråga om teknikval har för svenskt vidkommande principen om BAT utvidgats till att avse bästa möjliga teknik, därmed avses också sådan teknik som är under utveckling och kan börja användas . I regeringens UNCED-proposition (1993/94:111) framhålls vikten av internationella legala instrument på miljörättens område. Förslaget till miljöbalk utgör enligt regeringens mening därvid också en grund för att bygga på vid internationella förhandlingar i miljörättsliga frågor. I inte- greras både allmänt accepterade principer som hör till miljörätten och sådana som är mer omdiskuterade som ersättningsfrågor. Den svenska regleringen kommer med all säkerhet att dra till sig internationell uppmärksamhet. Också i samarbetet med andra länder som utvecklar sin miljölagstiftning kan förslaget till miljöbalk spela en roll. Både i utvecklingsländerna och i länderna i finns ett stor intresse av att utveckla legala instrument i den nationella miljöpolitiken i den riktning som svensk miljölagstiftning anvisar. 5.1 Förslaget till miljöbalk Föreskrifterna i motsvarar den lagstiftning som tidigare ingått i naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080), lagen (1985:426) om kemiska produkter, lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle, lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark, miljöskadelagen (1986:225) och lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud. De bestämmelser som är nya redovisas särskilt i författningskommentaren. Av bilaga 1 framgår vilka motsvarigheter balkens föreskrifter har i den tidigare gällande lagstiftningen. är indelad i sju avdelningar. Varje avdelning är indelad i kapitel. Sammanlagt består balken av 25 kapitel. I första avdelningen (1 och 2 kap.) återfinns föreskrifter som gäller för balken i dess helhet. I 1 kap. anges mål och grundläggande principer. Balkens allmänna aktsamhetsregler framgår av 2 kap. Balkens andra avdelning (3-8 kap.) innehåller föreskrifter om hushållning med mark och vatten m.m. Den andra avdelningen innehåller också föreskrifter om miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar. Tredje avdelningen (9-12 kap.) innehåller föreskrifter om naturvård med inriktning framför allt på skydd för naturområden och biologisk mångfald.I den fjärde avdelningen (13-16 kap.) har samlats särskilda regler om skydd för hälsan och miljön. Det gäller miljöfarlig verksamhet, kemiska produkter, särskilda hälsoskyddsfrågor och avfallshantering. I den femte avdelningen (17-20 kap.) finns allmänna föreskrifter om bemyndiganden, tillsyn, avgifter och överklagande. I sjätte avdelningen (21-22 kap.) finns bestämmelser om straffansvar och miljöskyddsavgift. Sjunde avdelningen (23-25 kap.) slutligen innehåller bestämmelser om ersättning för intrång, skadestånd och miljöskadeförsäkring. Genom att även miljöskadelagen förs in i kommer den civilrättsliga regleringen att fogas samman med andra ämnesområden som brukar hänföras till miljörätten. Lagrådet har - förutom förslag till ändringar i sak - lämnat förslag till redaktionella ändringar. Dessa ändringsförslag har i stor utsträckning införts i lagtexten. De kommenteras endast i de fall det kan anses vara påkallat. 5.1.11 kap. Mål och grundläggande principer 1 § Syftet med är att 1. skapa förutsättningar för en på lång sikt hållbar utveckling, 2. skydda mark, vatten och luft mot föroreningar och andra störningar som kan vålla skada på tillståndet i miljön, 3. skydda människor och natur mot störningar i miljön som kan förorsaka skada eller olägenhet, 4. vårda och bevara den biologiska mångfalden och kulturmiljöer, 5. främja hushållning med mark, vatten och naturresurser, 6. främja återanvändning och återvinning av material 7. främja hushållning med energi. Det är en angelägenhet för var och en att verka för detta syfte. Paragrafen är utformad i enlighet med Lagrådets förslag. är inriktad på att reglera miljöpåverkande åtgärder i . Målsättningen att skapa en hälsosam och god miljö är dock inte inskränkt till den svenska miljön. Miljöförstöringen är global och en effektiv miljöpolitik och lagstiftning i kan ge återverkningar i andra länder. Detta kan ske genom ett förbättrat tillstånd i miljön och i naturen och genom att den svenska lagstiftningen kan tjäna som förebild i något avseende för lagstiftningen i andra länder. I paragrafen anges syfte. Balken syftar till att bidra till skyddet för miljön, människor, naturen, den biologiska mångfalden och vård och bevarande av vissa kulturmiljöer. Också frågor som rör hushållning med naturresurser som mark och vatten och annan resurshushållning som en kretsloppsanpassning av produktion och varuanvändning regleras i stor utsträckning genom balken. Syftet är också att främja hushållning med energi. Allt detta, som framgår av den första punkten, för att skapa förutsättningar för en på lång sikt hållbar utveckling. En grundtanke med är att vi som lever nu inte får söka komma undan miljöproblemen genom att lasta över dem och lämna efter oss en utarmad och förstörd natur. Föreskrifterna i är ett av flera hjälpmedel att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar. Avsikten är alltså att med stöd av balkens föreskrifter skapa varaktigt goda betingelser för allt biologiskt liv och delar av kulturmiljövården. Någon närmare definition i detta sammanhang av vad som menas med begreppet miljö behövs knappast. Vad som avses framgår av de särskilda föreskrifterna i liksom av de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndiganden i balken. De sju punkterna i paragrafens första stycke är jämställda och inte rangordnade. Det direkta skydd för människan som är avsedd att ge gäller en oönskad inverkan av en yttre faktor, en störning, som kan orsaka skador eller olägenheter i form av varaktigt obehag. innehåller således den del av det legala skyddsnätet kring människan vilket fångar upp yttre faktorer som kan påverka henne negativt och som inte heller är önskade av den enskilde. Begreppen skador och olägenhet har valts för att klargöra att det skydd som balken erbjuder gäller både mot störningar som kan skada människan direkt, dvs. påverka hälsan negativt, och mot sådana som utan att direkt skada ändå påverkar välbefinnandet. I detta avseende går längre i strävan att skydda människan än vad som gäller enligt t.ex hälsoskyddslagen. Genom att samordna den lagstiftning som reglerar skyddet för miljön, hälsan och naturen mot föroreningar av mark, vatten och luft och att till denna lagstiftning foga föreskrifter om hushållning med mark och vatten m.m. skapas också bättre förutsättningar för ett mer effektivt miljöarbete. När det gäller regler som har betydelse för att skydda människors hälsa och välbefinnande behandlar balken endast vissa aspekter. Stora problemområden som har betydelse i det sammanhanget lämnas i huvudsak utanför . Det gäller sjukvårds-, livsmedels- och trafiksäkerhetsfrågor. Att vårda och bevara För att åstadkomma en god miljö också för kommande generationer räcker det inte med att fortlöpande skydda natur och miljö mot människans påverkan. Vårt samhälle har en stor mängd allvarliga miljösynder som måste åtgärdas för att inte livsbetingelserna skall försämras allvarligt för såväl människor som det biologiska livet i övrigt. Några särskilt allvarliga exempel är den allmänna försurningen av mark och vatten liksom övergödningen av Öster- sjön och övriga kusthav, vilka kan komma att kräva åtgärder inte endast i form av utsläppsbegränsningar utan även aktiva vårdinsatser. Även åtgärder av dessa slag skall kunna bedrivas med stöd av liksom sådana former av aktiv naturvård som regleras i naturvårdslagen och som kan väntas få allt större betydelse i och med att betoningen på att bevara en fullvärdig biologisk mångfald blir allt tydligare. Också frågor om att bevara det levande kulturlandskapet och hit hörande minnen som byggnader och andra anläggningar faller inom ramen för , om inte frågan regleras genom kulturminneslagstiftningen. Hushållningsaspekterna har kommit att spela en alltmer central roll i den moderna miljölagstiftningen, både när det gäller hur naturresurserna i form av den fysiska miljön utnyttjas och hur de samlade nyttigheterna i övrigt brukas och tas om hand. Att nå en på lång sikt hållbar utveckling av samhället är en global målsättning och den har slagits fast av världssamfundet vid om miljö och utveckling, UNCED, i . Att skapa förutsättningar för en varaktig utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas utan i hög grad även att en god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. Balkens inriktning när det gäller hushållning går utöver naturresurslagens tillämpningsområde som främst gällt utnyttjandet av mark och vatten. För tillämpningen av hushållningsreglerna i naturresurslagen gäller att balken, utöver hushållning med mark och vatten, även omfattar hushållning med andra naturresurser. Regler om planering av hur mark och vatten får utnyttjas har en lång tradition i . Genom den fysiska riksplaneringen fick detta arbete ett vidare innehåll som kom till uttryck genom naturresurslagen, NRL. Hushållningen enligt NRL omfattar inte enbart den direkta användningen av mark och vatten, utan lagen kan tillämpas på andra frågor om utnyttjande och bevarande, t. ex. av befintlig bebyggelse och anläggningar. Lagstiftning om resurshushållning har numera fått en delvis ny inriktning främst på grund av den ökade vikt som fästs vid möjligheterna att återvinna och återanvända produkter av skilda slag. Inte minst närmande till EU och det regelverk som utarbetas där liksom motsvarande lagstiftning som genomförs i olika EU-länder som och visar på betydelsen av att uppmärksamma hushållnings- och resursfrågorna i lagstiftningsarbetet. Genom att balken också skall tillämpas i frågor om främjande av återvinning och återanvändning av material omfattar den ett större fält än vad som i traditionell mening brukar betecknas som miljölagstiftning. För att ge en tillräcklig konstitutionell grund åt föreskrifter på området har i ett vilande beslut (prop. 1993/94:116, KU 1993/94:36, rskr. 1993/94:359) ställt sig bakom förslaget att 8 kap. 7 § regeringsformen kompletteras med ett bemyndigande att meddela föreskrifter om återvinning och återanvändning av material, dvs. sådana förfaranden som kan stor betydelse för en ändamålsenlig resurshushållning. Frågor som rör samhällsplanering och samhällsekonomi kommer också att beröras genom föreskrifterna om hushållning i . En viktig form av hushållning innebär således att undvika miljöproblem genom god samhällsplanering. Att ta detta vidare grepp kring miljöproblemen stämmer också överens med den syn som har vuxit fram internationellt i fråga om hur frågorna bör angripas. är vi i på god väg att komma till rätta med huvuddelen av de stora utsläpp till luft och vatten från industrier och samhällen som under större delen av har betraktats som miljöförstöringens källor. fortsätter förstöringen till stor del på grund av andra källor. Dessa är i många fall inbyggda i själva samhällsmaskineriet, dvs. i vårt sätt att leva. Andra stycket uttrycker den under tydligt framträdande insikten att det behövs insatser av alla männniskor för arbetet med att stoppa miljöförstöringen i alla dess former. Föreskriften kan sägas ge uttryck för en allemansskyldighet. 2 § Denna balk gäller inte frågor som det finns bestämmelser om i lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer eller i föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. Balkens 3, 4, 6, 7 och 8 kap. skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i (1987:10), vattenlagen (1983:291), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, väglagen (1971:948), lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, lagen (1978:160) om vissa rörledningar, luftfartslagen (1957:297), minerallagen (1991:45), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn och lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Balkens 14 kap. gäller inte sådana kemiska produkter som omfattas av livsmedelslagen (1971:511), läkemedelslagen (1992:859) och lagen (1985:295) om foder. I fråga om kemiska produkter som omfattas av strålskyddslagen (1988:220) eller lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor är bestämmelserna i 14 kap. inte tillämpliga för att förebygga hälso- eller miljöskador på grund av joniserande strålning respektive brand eller explosion.Bestämmelserna i 14 kap. gäller inte heller transport av kemiska produkter som är farligt gods enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods, om regeringen inte föreskriver annat. Särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen anges primära tillämpningsområde i förhållande till annan lagstiftning. Genom utformningen av paragrafens andra stycke kommer balkens föreskrifter om bl.a. miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar att gälla för de verksamheter som regleras genom där angivna lagar. Aktsamhetsregeln i lagen om genetiskt modifierade organismer överensstämmer i sak med de allmänna aktsamhetsreglerna i . Det bör därför i praktiken inte bli några problem att tillämpa den lagen vid sidan av balken. I fråga om arbetsmiljölagen kan det dock uppkomma avgränsningsproblem när det gäller kemikalieområdet. Detta är i det närmaste oundvikligt med lagstiftning som reglerar så närliggande områden som skydd för den inre respektive yttre miljön. Frågan har också berörts i förarbetena till arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter. Vad som sägs där är fortfarande giltigt. Det finns dock med den nu valda lagstiftningstekniken behov av att göra en markering så att innehåller en erinran om att särskilda föreskrifter om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen. För att åstadkomma detta har den av Lagrådet före- slagna formuleringen valts. Innebörden är att det på det område där bestämmelser även berör arbetsmiljön, dvs. 14 kap., skall arbetsmiljölagen ges företräde vad gäller frågan om användning av farliga ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt i frågor som huvudsakligen avser arbetsmiljön. Gränsdragningen i tredje stycket mellan balkens regler om kemiska produkter och vissa andra lagar har hämtats från 3 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. 3 § Naturen är i den utsträckning som följer av allemansrätten tillgänglig för alla. Var och en skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen motsvarar 1 § första stycket andra meningen och andra stycket naturvårdslagen. Allemansrätten är av avgörande betydelse för människornas möjligheter att få avkoppling och rekreation i naturmiljö. Den kan antas ha stor betydelse för allmänhetens engagemang i frågor om natur och miljö. Allemansrätten kan förenklat beskrivas som en rätt för envar att i viss utsträckning nyttja mark och vatten som andra äger. Nyttjandet får dock inte innebära att ägaren eller någon annan som har särskild rätt till fastigheten tillfogas nämnvärd skada eller olägenhet. Allemansrätten är en sedvanerätt.