prop · GI0375 · 1995-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslås följande lagar och lagändringar - lag om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, - lag om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd, - lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, - lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, - lag om ändring i lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, - lag om ändring i lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. De föreslagna nya lagarna är i huvudsak bemyndigandelagar. Endast vissa av bestämmelserna i lagarna hör till Lagrådets granskningsområde. Dit hör bestäm- melserna om en tillsynsmyndighets rätt att meddela förelägganden och förbud förenade med vite och att bereda sig tillträde till lokaler och områden för tillsyn. Dit hör också bestämmelserna om straff och överklagande. Med hänsyn till de tillsyns-, straff- och överklaganderegler som redan finns i de marknadsregleringslagar som vid ett medlemskap kommer att ersättas av EG:s förordningar är det inte fråga om någon principiellt ny lagstiftning. I beaktande av de kontroll- och sanktionskrav som följer av EG-rätten kan behovet av bestämmelserna inte ifrågasättas. Bestämmelserna har också i allt väsentligt utformats i överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i annan offentligrättslig lagstiftning. Med hänsyn till vad nu sagts skulle Lagrådets hörande över bestämmelserna sakna betydelse. Av de föreslagna lagändringarna hör avgiftshöjningarna i lagarna om miljöavgifter till Lagrådets granskningsområde. Ändringarna får anses vara av enkel beskaffenhet. Sammanfattningsvis gör regeringen den bedömningen att lagförslagen är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4 Ett svenskt miljöprogram inom ramen för EG:s förordning 2078/92 Regeringens förslag: Vid ett svenskt EU-medlemskap skall införa ett miljöprogram bestående av tre delprogram inom ramen för förordning (EEG) nr 2078/92. Det svenska programmet skall vara i linje med livsmedelspolitiska beslut. Ett del- program skall vara att stödja bevarandet av vissa från natur- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefulla odlingslandskap. I ett andra delprogram skall stöd lämnas för att återställa och bevara miljön i miljökänsliga områden. I ett tredje del- program skall stöd lämnas för ekologisk odling. Regeringen återkommer budgetproposi- tion med förslag till anslagsram för miljöpro- grammet. Skälen för regeringens förslag: Miljö- och landskapsvårdsfrågorna har fått stor tyngd i den rådande livsmedelspolitiken. Övergripande politiska miljömål med avseende på odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden framgår av riks- dagsbeslutet om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Där framgår att ett av syftena med reformen är att få en bättre miljö, ett mer varierat odlingslandskap, en ökad biologisk mångfald och ett bevarande av landskapets kulturvärden. I miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91: JoU30, rskr. 1990/91:338) samt i beslut om en strategi för bevarande av biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) anges de svenska naturmiljömålen. 1993/94:30 Strategi för biologisk mångfald presenterar som övergripande miljömål att biologisk mångfald skall säkerställas inom ramen för ett hållbart utnyttjande av de biologiska resurserna. Detta skall genomföras genom att bl.a. naturvårdsanpassa jordbruket. I propositionen anges att "jordbruket skall bedrivas så att det bidrar till att bevara värdefulla delar av flora och fauna i odlingslandskapet". Detta skall ske genom att bl.a. långsiktigt bibehålla de naturtyper som har en rik och varierad flora och fauna med bevarat artinnehåll i livskraftiga bestånd. har genom anslutning till Konventionen om biologisk mångfald dessutom förbundit sig att bevara den biologiska mångfald som finns representerad i . Kulturpolitiken är viktig för samhällets miljöpolitiska åtaganden. De gällande målen för kulturmiljövården har fastlagts i beslut om den statliga kulturpolitiken . ansåg att "bevarandet av den historiska kontinuiteten i den fysiska kulturmiljön därför måste tillmätas grundläggande betydelse för den enskildes känsla av trygghet och förankring i tillvaron." Des- sa mål vidareutvecklades i riksdagsbeslutet (prop. 1987/88:104, bet. 1987/88:KrU21, rskr. 1987/88:390) om kulturmiljövård. Där slås fast att insatser skall göras för att kraftigare fästa uppmärksamheten på odlingslandskapets kulturvärden, eftersom kulturlandskapet förmedlar insikter om hela vårt kul- turella arv och om tidigare generationers villkor för liv och arbete. I budgetpropositionen har även betonats att åtgärder för att ta till vara kulturlandskapets traditionsvärden är ett prioriterat verksamhetsområde för kulturmiljövården. Den förra regeringen tillsatte en särskild utredning med uppgift att utreda frågan om ett svenskt program för stöd enligt förordning (EEG) nr 2078/92 om miljövänliga jordbruksmetoder och bevarande av landskapet. Utredningen överlämnade sitt betänkande . Betänkandet låg till grund för förra regeringens prop. 1994/95:19 medlemskap i unionen och de förslag som redovisas där. Utredningens förslag kritiserades på flera punkter av remissinstanserna. Vi anser till skillnad från den förra rege- ringen att de föreslagna programmen är tekniskt ogenomförbara och inte heller ger de miljöeffekter som krävs vid ersättningar enligt reglerna i (EEG) nr 2078/92. har under hand uttryckt en negativ ståndpunkt angående det s.k. bärkraftsprogrammet. Det skulle således vara omöjligt att utnyttja miljöprogrammen i den omfattning som den förra regeringen föreslagit. I den socialdemokratiska motionen med anledning av propositionen om EU-medlemskap ifrågasätts den föreslagna tillämpningen av EG:s miljöprogram. Förslagen innebär ett avsteg mot den princip som fastslogs livsmedelspolitiska beslut att den som förorenar skall betala (Polluter Pays Principle). Dessutom används miljöhänsyn i propositionen som täckmantel för att maximalt utnyttja EU-bidrag i syfte att öka intäkterna till jordbruket. Programmen för ekonomisk bärkraft och resurshushållande konventionellt jordbruk bör därmed utgå. Genom den tillämpning av det generella arealbidraget som föreslagits i nämnda motion kommer arealbidraget i stor utsträckning att kunna ersätta bärkraftsprogrammet för att stödja de svagare bygderna. Med den utformning som föreslagits i prop. 1994/95:19 för stödet till eko- logisk odling kan en jordbrukare få stöd även om bara en del av brukningsenheten ställs om. Det finns därmed en risk att marginella marker ställs om medan intensiteten på övrig mark bibehålls eller t.o.m. ökas. Detta skulle stå i strid med de miljömål som vi gett uttryck för i regeringsförklaringen. Regeringen anser att man i stället bör satsa på bevarande av hotade natur- och kulturvärden i särskilt utsatta bygder och områden och föreslår därför åtgärder för bevarande av natur- och kulturmiljöer och biologisk mångfald samt ett utökat stöd för ekologisk odling. För dessa åtgärder bör inrättas ett miljöprogram inom ramen för förordning (EEG) nr 2078/92 för kompletterande miljöersättning där brukaren kan betalas för produktion av kollektiva nyttigheter. Miljöprogrammet bör bestå av tre delprogram för de nämnda åtgärderna. Det första delprogrammet skall bygga på det landskapsvårdsprogram som infördes i samband med livsmedelspolitiska beslut vars syfte är att stödja be- varandet av vissa från miljö- och kulturmiljösynpunkt särskilt värdefulla odlingslandskap och naturområden. Ett andra delprogram för miljökänsliga områden skall bygga vidare på nuvarande NOLA-program och skall bestå i att återskapa och vårda biotoper och vissa kulturmiljöer i miljökänsliga områden. Programmet skall stå i överensstämmelse med inriktningen på det särskilda program för känsliga områden som tidigare fanns inom EU och som infogats i rådsförordning 2078/92. Ett tredje delprogram skall avse stöd till ekologisk odling. fastslog vid sin behandling av prop. 1993/94:157 Stöd till ekologisk odling och trädgårdsnäringen, m.m. att regeringen skall utarbeta ett program med målet att av åkerarealen bör vara ekologiskt odlad (bet. 1993/94: JoU22, rskr. 1993/94:272). Med de förslag till stöd för denna odling som lämnas finns förutsättningar att nå nämnda mål. Delprogram för landskapsvårdande åtgärder I beslut om 1990 års nya livsmedelspolitik tillkom som en permanent åtgärd en möjlighet att lämna ersättning för landskapsvårdande åtgärder i odlingslandskapet. Ersättningen lämnas till jordbrukare och skall användas för att bevara odlingslandskap med fastlagda natur- och kulturvärden av nationellt intresse. Helhetsbilden av landskapet som kulturbärare är viktig vid val av områden. Inom ramen för ett miljöprogram enligt förordning (EEG) nr 2078/92 bör det nuvarande programmet för att stödja bevarandet av vissa från miljö- och kult- urmiljösynpunkt särskilt värdefulla odlingslandskap och naturområden inordnas och vidareutvecklas som ett delprogram. Det omfattande analys- och inventeringsarbete som tagits fram för detta program, och som har utvecklats vidare i utredningen om förstärkta miljöinsatser i jordbruket, bör utgöra grunden för utformningen av ett regelverk i överensstämmelse med nämnda förordning . Regeringen avser att närmare utreda utformningen av programmet för tiden . Utvärderingen av de program som infördes inom ramen livsmedelspolitiska beslut bör beaktas under arbetet med detta program. Delprogram för miljökänsliga områden Medlen för Naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet () infördes /87 för att betala ersättning till brukare för fortsatt bete och slåtter på marker med dokumenterat höga naturvårdsvärden. Medlen fördelas av till länsstyrelserna som träffar civilrättsligt bindande avtal med lantbrukare. För återställande och bevarande av odlingsmiljöer i känsliga områden bör ett särskilt delprogram nu utformas. Det skall innehålla det nuvarande NOLA-programmet och kan dessutom t.ex. gälla återställandet av våtmarker, gärdesgårdar och dikesrenar. Som förebild för de åtgärder som bör komma i fråga bör användas det särskilda program för miljökänsliga områden (Environmentally Sensitive Areas, ) som tidigare fanns inom EU och som regleras i rådsförordningen (EEG) nr 2078/92. Inom ramen för detta delprogram bör också stöd för bevarande av utrotnings- hotade husdjursraser införas. Delprogram för stöd till ekologisk odling En särskild ersättning bör lämnas för ekologisk odling. Ersättning lämnas till de som helt ställer om till sådan odling. Detta innebär en förändring i förhållande till den nuvarande ersättningen till ekologisk odling som lämnas även till delvis omlagda företag. Förslaget förutsätter således att dessa företag också ställer om resten av odlingen. Förslaget i prop. 1994/95:19 som innebär att stöd skall kunna lämnas till endast delvis omställda företag är enligt vår mening inte acceptabelt. Det föreligger en stor risk att ett sådant stöd kommer att användas till att ställa om mer marginella marker till ekologisk odling. kan jordbrukaren bibehålla eller t.o.m. öka intensiteten i odlingen på de bättre markerna där miljöproblemen är störst. Enligt regeringens uppfattning bör vi i utnyttja våra naturgivna förutsättningar och fördelar i jordbruksproduktionen. Till dessa hör en satsning på ekologisk odling av kvalitetsprodukter i kontrast till den nuvarande bulkpro- duktionen. Härigenom förbättras möjligheterna att utnyttja den marknad som vi skulle få tillgång till vid ett EU-medlemskap. Vi har för avsikt att ta initiativ till att tillsammans med näringen utarbeta en strategi för en marknadsföring av svenska kvalitetsprodukter. Detta kommer bl.a. att kräva en förstärkt professionell marknadsföring. Villkoren för ersättningen för ekologisk odling bör ansluta till de regler för godkännande som gäller för ekologisk produktion inom EU. EG:s förordning medger att det förutom kompensation för inkomstbortfall lämnas ett incitament. Incitamentsdelen är en extra stimulans som bedömts nödvändig för att få jordbrukaren att vidta den önskvärda miljöåtgärden. Ju större risk som är förknippad med en åtgärd desto större bör incitamentet vara. Omläggning till ekologiskt jordbruk innebär en rad osäkerhetsfaktorer. Dels måste jordbrukaren använda sig av nya brukningsmetoder, dels måste jordbrukaren lära sig en ny marknad. En annan faktor som innebär ett ökat risktagande är att jordbrukaren förbinder sig att odla ekologiskt. En ny permanent ersättning för ekologiskt jordbruk förväntas leda till att om- läggningen till ekologiskt jordbruk ökar väsentligt. Anslutningen torde enligt regeringens bedömning bli störst i och i skogs- och mellanbygder, eftersom djurproduktion är vanlig i dessa bygder. erfa- renhet visar att omläggning till ekologiskt jordbruk är lättare för jordbrukare med djurhållning än för renodlade växtodlingsföretag, eftersom en sådan produktionsinriktning möjliggör en bättre totalekonomi. mål att av åkerarealen bör vara ekologiskt odlad förutsätter att den ekologiskt odlade arealen ökar med i genomsnitt ca 50 000 ha/år fram . En uppföljning och utvärdering i vilken utsträckning stödet är tillräckligt för att nå de av uppställda målen bör ske efter det att programmet införs. 5 Stödet till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra Regeringens förslag: Stödet till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra utformas så att kostnadstäckningsgraden i stort sett behålls oförändrad i förhållande till situation. Anslaget Stöd till jordbruket och livsmedelsindu- strin i norra för /95 skall få disponeras för utbetalningar av det särskilda nationella stöd som förutsätts utgå vid ett med- lemskap. Skälen för regeringens förslag: Avtalet mellan och EU innebär att har möjlighet att lämna producentstöd på nationell nivå. Denna form av långsiktiga stöd skall vara avsedd att säkerställa att jordbruksverksamhet kan behållas i särskilda regioner. Stöden får även differentieras mellan regioner. De regioner som omfattas av bestämmelserna är stödområdena 1-3. Stödet får vara knutet till fysiska produktionsförhållanden eller till historiska pro- duktionsmönster för varje gård men inte till framtida produktion eller leda till ökad produktion. För att behålla traditionell primärproduktion och bearbetning i regionen föreslår regeringen att nationellt stöd till ett belopp av högst används för att komplettera de av EU medfinansierade stöd- formerna. Det nationella stödet bör i huvudsak utformas som ett produktionsanknutet stöd. Detta innebär effektivare styrning till stödberättigade företag och en kraftig begränsning av negativa omfördelningseffekter, jämfört med de förslag som lades fram i prop. 1994/95:19 medlemskap i unionen. Inom EU finns möjlighet att ge stöd till s.k. mindre gynnade områden. Dessa stöd skall lämnas som areal- eller djurbidrag. För att utnyttja dessa stöd krävs medfinansiering från medlemslandet. De i propositionen föreslagna åtgärderna inom ramen för miljöprogrammet kommer att i betydande utsträckning gå till jordbruket i norra . För att betona produktuvecklingens avgörande betydelse föreslår vi att de möjligheter som öppnas inom ramen för om stöd till förädling och marknadsföring av jordbruksprodukter utnyttjas. Startstöd skall också kunna utgå för att gynna strukturutvecklingen i regionen. Vår syn på stödets uppläggning och tekniska konstruktion skiljer sig från förslagen i prop. 1994/95:19 i första hand genom vår uppräkning av det nationella stödet. Utöver de här redovisade stödformerna tillkommer dessutom stöd till landsbygdsutveckling i regionen. Vid ett EU-medlemskap kommer även avseende arealbidrag att tillämpas. Vårt förslag till indelning i produktionsområden för nivåer på arealbidraget innebär en mindre spännvidd mellan olika produktionsområden och minskar därmed eventuella svårigheter i stödområde 4. Jordbruket i norra kommer genom denna åtgärd att tillföras ca . Den sammantagna nettoeffekten av den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP), i förhållande till nuvarande stöd, för jordbruket i norra beräknas bli ca . Den gemensamma jordbrukspolitiken finansieras av EU:s jordbruksbudget. Vi föreslår att stödet till jordbruket i norra utformas så att kostnadstäckningsgraden i stort sett kan behållas oförändrad över tiden. För att uppnå oförändrad kostnadstäckningsgrad för /96, i jämförelse med situationen , krävs ett totalt bidrag om ca . Genom att utnyttja de olika stöd som nämnts ovan kan denna nivå upp- rätthållas och en väsentlig del finansieras av . Disposition av anslaget Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra Det nuvarande systemet för bidrag till jordbruket i norra kommer att upphöra vid medlemskap i . Detta innebär att några pristillägg enligt nuvaran- de system för produktion efter tidpunkten för medlemskap inte kan utgå. Vid utbetalningen av de särskilda direktbidrag som utgår inom ramen för stödet måste också hänsyn tas till tidpunkten från vilken ett nytt stödsystem skall gälla. Det anvisade anslaget Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra bör dock vid ett medlemskap få disponeras under /95 för utbetalningar av det särskilda nationella stöd som därvid förutsätts utgå. 6 Omställningsprogrammets utformning vid ett EU-medlemskap Regeringens förslag: Vid ett EU-medlemskap skall EG:s program för att ta jordbruksmark ur produk- tion tillämpas från den dag ansluter sig till EU. Ett jordbruksföretag kan inte delta i det svenska omställningsprogrammet och EG:s program. Företag med omställningsmark som önskar få arealbidrag m.m. enligt EG:s program innan det svenska omställningsprogrammet avslutats skall återbetala del av erhållet omställningsbi- drag. Varaktighetskravet i det svenska omställ- ningsprogrammet slopas vid ett EU-medlemskap. Bakgrund till regeringens förslag: gav i samband med sin behandling av budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, bet. 1992/93:JoU13, rskr. 1992/93:231) regeringen i uppdrag att pröva frågan om en EG-anpassning av omställningsprogrammet till EG:s program för att ta jordbruksmark ur produktion (arealuttag). I jordbruksutskottets betänkande anfördes att regeringen skulle verka för att omställningsprogrammet i största möjliga utsträckning anpassas till EG:s program. Utskottet sade sig vara medveten om att en sådan anpassning förutsatte överväganden om både tekniska frågor och mer övergripande ekonomisk-politiska frågor, såsom t.ex. trädesvillkoren, varaktigheten och åter- betalning av omställningsstödet. Med varaktig omställning avses i det frivilliga omställningsprogrammet att den areal som anslutits till programmet skall ha ställts om till annan användning än traditionell livsmedelsproduktion före och att denna areal fram till detta datum inte används för odling av s.k. prisreglerade grödor för livsmedelsproduktion. Från ställs inga krav på omställningsarealens användning. EG:s program för arealuttag kan beskrivas som ett obligatoriskt program där kravet arealuttag fastställs beräknat på årets odling. De till synes stora skillnaderna mellan omställningsprogrammet och EG:s program är principiellt viktiga, men i praktiken är programmen tämligen lika och effekten av dem blir i stort densamma. Frågan om kraven på varaktighet, odlingsbegränsning, återbetalning och trädes- villkor inom omställningsprogrammet bereddes med anledning av utskottets betänkande inom . Regeringens bedömning presenterades i propositionen om vissa jordbrukspolitiska frågor (prop. 1993/94:236). Enligt jordbruksutskottets mening kunde något system som objektivt sett gav absolut rättvisa knappast uppnås. Utskottet ansåg regeringens övervägande om återbetalningskravet vara väl avvägt. anslöt sig till utskottets överväganden (bet. 1993/94:JoU26, rskr. 1993/94:326). Skälen för regeringens förslag Resultatet av förhandlingarna om medlemskap i Förhandlingarna mellan och EU angående villkoren för jordbrukssektorn för medlemskap i avslutades . Överenskommelsen innebär bl.a. att skall delta i den gemensamma jordbrukspolitiken av ett medlemskap. Detta innebär bl.a. att vid ett EU-medlemskap skall tillämpa EG:s re- gelverk vad gäller krav på arealuttag och övriga villkor för arealbidrag. Den i omställda marken kommer att räknas in i den basareal på ca 1,8 miljoner ha som får vid ett medlemskap. Produktion av spannmål, proteingrödor (ärtor, åkerbönor och sötlupin) och oljeväxter blir berättigade till arealbidrag under förutsättning att arealuttagsvillkoren uppfylls. Det innebär att det för jordbrukare som ansöker om EG:s bidrag för arealbidragsberättigad odling införs ett individuellt krav på att ta jordbruksmark ur produktion som står i relation till odlingen av bidragsberättigade grödor. Arealuttagskravet för /95 är för roterande träda och för fast träda. Vid ett medlemskap blir de svenska jordbrukarna berättigade till dessa bidrag . Jordbrukare med en bidragsberättigad odling som är mindre än ca 23 ha undantas från kravet på arealuttag. Den exakta arealen för att få fullt arealbidrag utan att behöva ta mark ur produktion beräknas utifrån regionens genomsnittliga spannmålsavkastning, vilket innebär att ju lägre avkastningen är i ett område desto större areal undantas från krav på arealuttag. Inom ramen för förhandlingarna har fått ett nationellt undantag som anger att mark inom omställningsprogrammet som används för extensivt bete kan bli berättigad till ett årligt bidrag inom ramen för EG:s arealuttagsprogram. Detta gäller av , dvs. den period som var fastlagd för omställningen. kommer extensivt bete inte att vara bidragsberättigat enligt . Vid ett svenskt EU-medlemskap kommer att införa ett arealuttagsprogram i enlighet med . Detta innebär att jordbrukare som önskar få arealbidrag enligt också måste uppfylla de arealuttagsvillkor som gäller. De jordbrukare som önskar kvarstå i det svenska omställningsprogrammet skall få göra detta. Denna mark kan emellertid inte tillgodoräknas som arealuttag. Någon möjlighet att ha mark i det svenska programmet och i EG:s program skall emellertid inte medges. Jordbrukare som deltar i det svenska omställningsprogrammet kan utnyttja omställd mark som arealuttag enligt EG:s program under förutsättning att användningen står i överensstämmelse med . Ett undantag har medgetts för mark som utnyttjas för extensivt bete inom ramen för det svenska programmet. kan sådan mark klassas som jordbruksmark tagen ur produktion enligt EG:s program. Kravet på varaktig omställning slopas. I det fall jordbrukare önskar lämna det svenska omställningsprogrammet för att få EG:s areal- och arealuttagsbidrag skall emellertid återbetalning ske med en viss del av lämnat omställningsbidrag. För de jordbrukare som inte lämnar det svenska omställningsprogrammet gäller fortfarande varaktighetskravet. Dessa jordbrukare kan emellertid välja att efter den svenska omställningsperiodens slut ansluta sin mark till EG:s program. För mark som varaktigt ställs om till skogs- och våtmarker inom omställ- ningsprogrammet och som inte kan få arealbidrag enligt , bör inget krav på återbetalning ställas. utgör drygt 360 000 ha av svensk omställd mark. Arealuttags- kravet för inom ramen för EG:s jordbrukspolitiska reform torde bli ca 250 000 ha. De jordbrukare som anslöt mark till omställningsprogrammet fick i genomsnitt ca per ha. Ett villkor för omställningsstöd är att jordbrukaren inte producerar produkter som konkurrerar med befintlig livs- medelsproduktion under budgetåren 1991/92-1995/96. De som överför omställd mark till EG:s program bör därmed bli återbetalningsskyldiga med ett belopp som motsvarar den tid som återstår av omställningsperioden. Om en jordbrukare väljer att gå in i EG:s program innebär det att återbetalningsskyldigheten uppgår till per ha i genomsnitt om marken anmäldes till omställ- ningsprogrammet . Beroende på när mark anslöts till omställningen bör således följande återbetalningskrav gälla. År för in- Återbetalning av utbetalt omställningsstöd träde i om- Utträde ur omställning ställningen 1995 1996 1991 1992 1993 En jordbrukare måste anmäla utträdet ur den svenska omställningen före ett visst datum.