prop · GI03169 · 1995-01-01 00:00:00 — Innebär landets mottagande av olja att denna andel överskrids, skall övriga staters avgiftsskyldiga oljemottagare till lika delar svara för den överskjutande delen (artikel 36 ter 3). Begränsningssystemet skall vara i kraft till dess att den totala mängden avgiftspliktig olja som har tagits emot i de länder som anslutit sig till ändringsprotokollet till fondkonventionen uppgår till . Begränsningssystemet kan dock längst vara i kraft till dess att har gått från det att ändringsprotokollet trädde i kraft (artikel 36 ter 4). 6 Den traktaträttsliga situationen som en följd av ändringar 6.1 Olika traktaträttsliga situationer vid en anslutning till och tillämpning av ändringsprotokollen (de nya konventionerna) Även om 1992 års protokoll kallas ändringsprotokoll till ansvarighetskonvention respektive till fondkonvention är de helt nya konventioner som reglerar ansvar och ersättning för oljeskador orsakade av fartyg. Detta framgår bl.a. av artikel 11 i ändringsprotokollet till ansvarig- hetskonventionen och av artikel 27 i ändringsprotokollet till fondkonventionen, där det framhålls att de ursprungliga konventionerna som de har ändrats genom protokollen skall kallas ansvarighetskonvention respektive fondkonvention. Det är också viktigt att uppmärksamma att det är avsikten att en stat under en övergångstid skall kunna tillhöra både det ansvars- och ersättningssystem som skapats genom de ursprungliga konventionerna och det ansvars- och ersättnings- system som skapas genom ändringsprotokollen (de nya konventionerna). I ett sådant fall skall en stat som har tillträtt ändringsprotokollen (de nya konventionerna) säga upp de ursprungliga konventionerna när ändringsprotokollen (de nya konventionerna) har tillträtts av ett tillräckligt antal stater för att internationella oljeskadefond skall ha ekonomisk bärkraft (jfr artikel 31 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). Denna särskilda övergång mellan de ursprungliga konventionerna och de nya konventionerna har under förarbetet till 1992 års ändringsprotokoll betecknats som "the phased in approach". För- delen med denna övergångslösning har sagts vara att ansvars- och ersättningssystem då kan träda i kraft förhållandevis snabbt och utan att det uppstår en lucka i ansvarstäckningen. då de två ansvars- och ersättningssystemen tillämpas parallellt skall den ersättning som utgår enligt de ursprungliga konventionerna avräknas när ersättningsbeloppen skall bestämmas enligt det ändrade ansvars- och ersätt- ningssystemet. I den mån fondkonvention är tillämplig tas fartygsägarens ökade ansvar enligt anvarighetskonvention i anspråk först när den ersättning som utgår enligt den ursprungliga fondkonventionen inte räcker till för att ersätta skadorna. Fondens ökade ansvar enligt fondkonvention tas i anspråk först när fartygsägarens ökade ansvar enligt ansvarighetskonvention är otillräckligt (artikel XII bis ansvarighetskonvention och artikel 36 bis fondkonvention, som införts enligt artikel 9 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen respektive artikel 26 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). De villkor som gäller för tillträde till ändringsprotokollen (de nya konventionerna) syftar till att skapa ett enhetligt system för ansvarighet och ersättning för oljeskador. ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen är i princip öppet för tillträde av alla stater (artikel 12.2 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen). Tillträde till detta protokoll innebär inte ett till- träde också till ansvarighetskonvention (artikel 12.5 i ändringspro- tokollet till ansvarighetskonventionen). För de stater som också är anslutna till fondkonvention är läget det att en sådan stat, som väljer att stå kvar fondkonvention, inte får tillträda ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen, om den inte tillträder ändringsprotokoll till fondkonventionen (artikel 12.4 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen). ändringsprotokoll till fondkonventionen är öppet för tillträde bara av stater som har tillträtt eller tillträder ansvarig- hetskonvention (artikel 28.4 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). Till- träde till ändringsprotokoll till fondkonventionen binder inte staten vid den ursprungliga fondkonventionen (artikel 28.6 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen träder i kraft efter det att tio stater, varav fyra stater med vardera ett tankertonnage på minst en miljon bruttoton, har tillträtt protokollet (artikel 13 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen). ändringsprotokoll till fondkonventionen träder i kraft efter det att åtta stater har tillträtt ändringsprotokollet och IMO:s generalsekreterare har underrättats om att de som har att betala avgifter till oljeskade- fond under det närmast föregående året tog emot olja (artikel 30 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). För stater som är anslutna till de ursprungliga konventionerna (1969/ansvars- och ersättningssystem) och som tillträder ändringsprotokollen (de nya konventionerna) innebär - som redan har sagts - inte ett ikraftträdande av de nya konventionerna att de ursprungliga konventionerna därmed automatisk upphör att gälla. Tvärtom är det avsikten att en stat skall kunna tillhöra såväl 1969/ansvars- och ersättningssystem som system och först bli skyldig att säga upp de ursprungliga konventionerna (jfr artikel 31 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). Emellertid kan en stat, såväl en stat som tillhör de ursprungliga konventionerna som en annan stat, som väljer att ansluta sig till system ändå undgå en samtidig tillämpning av ansvars- och ersättningssystemen eller en omedelbar tillämpning av system. En stat kan nämligen när den ansluter sig till ansvars- och ersättningssystem förklara att detta inte skall få verkan för den staten förrän har förflutit från det att minst åtta stater har blivit bundna av fondkonvention och det bland dessa stater har tagits emot olja under det närmast föregående kalenderåret (artikel 13.2 i ändringsprotokollet till ansvarig- hetskonventionen och artikel 30.4 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). Genom att tillämpa denna "fördröjda anslutning" till det nya systemet kan en stat som är med i 1969/ansvars- och ersättningssystem stå kvar i detta system utan att tillämpa de nya konventionerna förrän det blir nödvändigt, som dess anslutning till system bidrar till att förutsätt- ningarna för skyldigheten att säga upp 1969/ansvars- och ersätt- ningssystem enligt artikel 31 i ändringsprotokollet till fondkonventionen blir uppfyllda . Slutligen kan nämnas en annan möjlighet att undgå samtidig tillämpning av de två ansvars- och ersättningssystemen. Detta kan helt enkelt uppnås genom att en stat som väljer att tillträda system säger upp 1969/ansvars- och ersättningssystem med verkan från den dag då system träder i kraft för den staten. För en stat som väljer att under en övergångstid tillhöra både 1969/ansvars- och ersättningssystem och system kan under en olika konventionsbindningar till andra stater komma att behöva tillämpas. Vidare skall den staten tillämpa vissa särskilda övergångsbe- stämmelser som närmare reglerar hur ansvarigheten och ersättningsskyldigheten skall förhålla sig mellan de olika konventionerna. Principen är att det nya systemet - ansvars- och ersättningssystem - inte skall tas i anspråk förrän ansvars- och ersättningsmöjligheterna enligt 1969/system är uttömda. Vad först gäller innebörden av de olika konventionsbindningarna torde detta få särskild betydelse för tillämpningen av ansvarighetskonventionerna, dvs. för fartygsägarens ansvar. Om en stat väljer att ansluta sig till ansvarighetskonvention men inte säger upp ansvarighetskonvention kommer båda konventionerna att vara tillämpliga för den staten till dess att den säger upp konvention antingen frivilligt eller i enlighet med skyldigheten i artikel 31 i ändringsprotokollet till fondkonventionen. ansvarighets- konvention kommer i denna situation att öka vissa fartygsägares ansvar både i vad avser tillämpningsområdet för ansvaret och i vad avser ansvarsbeloppen. Att denna ökade ansvarighet kommer att träffa bara vissa fartygsägare beror på att ägaren av ett fartyg som är registrerat i en stat som bara har tillträtt ansvarighetskonvention kommer att ha kvar rätten att åberopa bestämmelserna ansvarighetskonvention i de stater som också de är anslutna till ansvarighetskonvention. För de stater som har anslutit sig till ansvarighetskonvention och som är bundna av ansvarighetskonvention uppstår därför det problemet att den senare konventionens lägre ansvarsgränser fortfarande måste tillämpas gentemot vissa fartygsägare, nämligen om det fartyg som orsakat oljeskadan är hemmahörande i en stat som tillträtt ansvarig- hetskonvention men inte konvention. (Motsvarande problem uppstod för de stater som ratificerade ansvarighetskonvention och som var bundna av konvention om begränsningen av ansvarigheten för ägare av fartyg som används till fart i öppen sjö, jfr prop. 1973:140 s. 141 f. och SOU 1981:8 s. 67). Möjligheten för en fartygsägare att i denna situation åberopa de lägre ansvarsgränserna även i ett land som har anslutit sig till ansvarighets- och ersättningssystem inverkar emel- lertid inte på de skadelidandes rätt att få den högre ersättning som system ger möjlighet till. Även av fondkonvention följer nämligen att fondens ersättningsskyldighet inträder så snart skadan överstiger den för fartygsägaren gällande ansvarsbegränsningen, oavsett om denna begränsning grundas ansvarighetskonvention eller på någon annan internationell konvention som är äldre än fondkonventionen (artikel 4.1 c fondkonvention). Om fondkonvention har trätt i kraft för en stat, blir därför skillnaderna mellan ansvarighetskonvention och ansvarighetskonvention utan betydelse för de skadelidande i den staten såvitt avser en oljeskada som har inträffat i landet. Vad sedan gäller förhållandet mellan de båda ansvars- och ersättningssystemen då såväl de ursprungliga konventionerna som konventionerna i deras lydelser enligt ändringsprotokollen är i kraft för en stat har, som redan har berörts, särskilda övergångsbestämmelser (artikel XII bis an- svarighetskonvention och artikel 36 bis fondkonvention) skapats. Dessa övergångsbestämmelser skall tillämpas under den övergångsperiod som börjar löpa i och med att ändringsprotokoll till ansvarighetskon- ventionen och till fondkonventionen (de nya konventionerna) träder i kraft och som slutar när de uppsägningar som skall göras enligt artikel 31 i ändringsprot- kollet till fondkonventionen får verkan. Bestämmelserna är en följd av att de nya konventionerna skapar ett helt nytt ansvars- och ersättningssystem och upprättar en ny oljeskadefond; internationella oljeskadefond. Enligt artikel XII bis a) ansvarighetskonvention är ansvaret för en oljeskada fullgjort enligt ansvarighetskonvention, om och i den mån skadan har täckts av den ursprungliga ansvarighetskonventionen. Fartygsägaren behöver alltså inte betala två gånger i en stat som är bunden av båda ansvarssystemen. Vidare föreskrivs i punkten b) i artikeln att - för stater som också är anslutna till fondkonvention - ansvar enligt ansvarighetskonvention inträder först i den mån skadan inte täckts av fondkonvention. Slutligen anges i punkten d) att den begränsningsfond som fartygsägaren är skyldig att upprätta enligt ansvarighetskonvention skall minskas med det belopp med vilket ansvaret anses ha fullgjorts enligt punkten a). Artikel 36 bis punkten b) fondkonvention föreskriver att oljeskadefond skall betala ersättning till skadelidande endast i den utsträckning de inte kunnat få full ersättning enligt ansvarighetskon- vention, fondkonvention och ansvarighetskonvention. Denna regel innebär alltså att ersättning inte kan betalas två gånger för en oljeskada som har inträffat i en stat som är bunden av båda ersättningssystemen. För stater som är bundna av fondkonvention men inte av fondkonvention gäller att oljeskadefond skall betala ersättning bara i den mån de skadelidande inte hade kunnat få full ersättning ens om staterna i fråga hade varit bundna av alla de tre nämnda konventionerna. Vidare anges i punkten c) av artikeln att man vid beräkningen av det totala belopp som oljeskadefond skall betala också skall inkludera den faktiska ersättningen enligt ansvarighetskonvention och den faktiska ersättning som har betalts eller skall anses ha betalts enligt fondkonvention. Syftet med dessa övergångsbestämmelser är, som redan har nämnts, att ersättning enligt ansvarighets- och fondkonvention inte skall betalas förrän ersättningsmöjligheterna enligt det ursprungliga konventionssystemet har uttömts. 6.2 Det förenklade ändringsförfarandet En nackdel med många internationella konventioner är att även ändringar om vilka det i princip råder en bred enighet kan ta att genomföra, om det skall ske i traditionella former genom antagande av ändringarna vid en diplomatkonferens med efterföljande undertecknande och ratifikation. har det därför allt oftare förekommit att man i konventioner tar in regler om ett enklare och snabbare ändringsförfarande, i varje fall för mera angelägna områden där man i förväg kan förutse ett behov av återkommande revisioner. Ett sådant område är ändringar av ansvarighets- och ersättningsbe- lopp som fortlöpande kan behöva anpassas till penningvärdets förändringar. Som framhållits i avsnitt 5.2 innehåller ändringsprotokollen till ansvarighetskonventionen och till fondkonventionen (de nya konventionerna) regler om ett förenklat ändringsförfarande för ansvarsbeloppen. Ändringar som görs i enlighet med dessa regler skall anses godtagna av staterna har förflutit från det att staterna underrättades om ändringen, under förutsättning att invändningar inte har anmälts från minst en fjärdedel av de fördragsslutande staterna. Sker inte detta träder ändringen i kraft 18 månader efter det att den anses ha godtagits, alltså . Således tar en ändring enligt det förenklade ändringsförfarandet att genomföra från det att ändringen antagits. Men ändringen binder vid sitt ikraftträdande alla fördragsslutande stater, alltså även de som har invänt mot ändringen. En stat som inte vill bli bunden av en ändring som antagits i enlighet med det förenklade ändringsförfarandet måste säga upp ansvarighets- respektive fondkonvention senast ändringen träder i kraft. En sådan uppsägning får då verkan med ikraftträdandet av ändringen (artikel 15.9 i ändringsprotokollet till ansvarighetskonventionen och artikel 33.9 i ändringsprotokollet till fondkonventionen). Sådana framtida ändringar som kan komma att göras enligt det förenklade förfarandet konventioner måste införlivas med svensk rätt för att bli gällande här i landet. 7 Frågor om svensk anslutning till det nya ansvars- och ersättningssystemet för oljeskador 7.1 Skall ansluta sig till ansvars- och ersättningssystem för oljeskador? -------------------------------------------------------------------- | Regeringens förslag: skall ansluta sig till | | internationella ansvars- och ersättningssystem för oljeskador. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 61). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: När tillträdde 1969/ansvars- och ersättningssystem för oljeskador bedömdes det att det systemet innebar ett avsevärt framsteg i strävandena att bereda dem som drabbats av en oljeskada ett tillfredsställande skadeståndsrättsligt skydd. Särskilt pekades på fördelen med det strikta ansvaret (jfr prop. 1973:140 s. 32 f.). De ändringar som har gjorts av 1969/ansvars- och ersättningssystem och som har resulterat ansvarighetskonvention och fondkon- vention innebär en förstärkning av ersättningsmöjligheterna för dem som har drabbats av oljeskador. Höjningen av ansvars- och ersättningsbeloppen, utsträckningen i vissa avseenden av tillämpningsområdet konventioner samt möjligheten till ett förenklat ändringsförfarande för ansvarsbeloppen är tre viktiga inslag i ändringarna. Höjningen av ansvars- och ersättningsbeloppen innebär att det , med nuvarande värde på den särskilda dragningsrätten, kommer att finnas tillgängligt för att ersätta skadorna av en oljeolycka. Även om det i och för sig kunde ha varit önskvärt med ett än högre belopp, torde den höjning som man nu internationellt kunnat enas om få välkomnas. Det utvidgade tillämpningsområdet konventioner innebär bl.a. att fler fartyg kommer att omfattas av det nya ansvars- och ersättningssystemet. Särskilt viktigt torde det vara att konventionerna omfattar ett fartyg som är konstruerat eller anpassat för att transportera olja som bulklast, vilket betyder att fartyget inte faktiskt måste transportera olja som bulklast. Ändringen kan - som redan har påpekats - få sin särskilda betydelse för tank- fartyg som "sköljer" sina oljetankar och därmed släpper ut oljerester i vattnet. Från svensk sida finns exempel på att sådana oljeutsläpp, även om mängden utsläppt olja inte varit särskilt stor, har orsakat omfattande skador i besvärliga kustavsnitt, vilket i sin tur föranlett stora saneringskostnader. I fall som dessa kan det vara särskilt värdefullt att ha en möjlighet till det högre ägaransvar som ansvarighetskonvention föreskriver och möjlighet till ersättning från oljeskadefonden för det fall skadan överstiger fartygsägarens ansvar. Det utvidgade tillämpningsområdet avser också en geografisk utsträckning i och med att skador som har uppkommit i ett lands ekonomiska zon skall ersättas. Ändringen får sägas ligga i linje med en miljöpolitisk utveckling som pågått och som ger möjlighet att skydda miljön i en stats omgivande hav utanför dess territorialgräns. Det har ibland hävdats att det knappast kommer att uppstå skador av någon större omfattning så långt ut till havs som i en ekonomisk zon och att utsträckningen till den ekonomiska zonen skulle kunna ge upphov till vissa "spekulativa" skadeståndskrav. Ett exempel på skador som kan uppkomma i den ekonomiska zonen skulle dock kunna vara skador på fiskares utrustning. Det kan också uppmärksammas att det utvidgade tillämpningsområdet konventioner kan få till följd att möjligheterna ökar att få ersättning för oljeutsläpp från fartyg vilkas identitet inte har kunnat fastställas. gäller att den internationella oljeskadefonden, enligt artikel 4.2 b) fondkonvention, inte är skyldig att betala ersättning för ett oljeutsläpp, om den som gör anspråk på ersättning inte kan visa att oljeskadan orsakats av en olycka som berör ett eller flera fartyg. Bestämmelsen i artikel 4.2 b) fondkonvention innebär att den skadelidande för att få ersättning av fonden i fall med okända skadevållare måste visa inte bara att oljan kom från ett eller flera fartyg utan också att åtminstone ett av de av olyckan berörda fartygen transporterade olja som bulklast, eftersom konventionerna bara avser sådana fartyg. Det torde därför enligt gällande bestämmelser endast i undantagsfall vara möjligt att fullgöra denna bevisskyldighet, om inte det skadevållande fartygets identitet kan fastställas. I praktiken svarar därför inte den internationella oljeskadefonden för skador orsakade av inte identifierade fartyg. Genom att konventioner omfattar även fartyg som är konstruerade eller anpassade för att transportera olja som bulklast kommer det inte längre att bli nödvändigt för en skadelidande att bevisa att utsläppet kommit från ett fartyg som faktiskt transporterade olja som bulklast för att han skall få ersättning års Internationella oljeskadefond. Det kan därför tänkas att en skadelidande, mot bakgrund av bl.a. var och när ett oljeutsläpp har inträffat, utsläppets storlek och art samt fartygsrörelser inom det aktuella området, kan lyckas visa att utsläppet skett från ett fartyg, även om han inte lyckats identifiera just det skadevållande fartyget. Därmed ökar den skadelidandes möjligheter att få rätt till ersättning från oljeskadefonden. Denna ökade möjlighet till ersättning kan ha sin särskilda betydelse t.ex. för yrkesfiskare som fått fångst, fartyg eller redskap skadade genom ett oljeutsläpp orsakat av ett fartyg som långt ut till havs spolat ut oljerester vid rengöring av fartygets tankar. Om ansluter sig till ansvars- och ersättningssystem för oljeskador får de lagändringar som därmed aktualiseras anses tillgodose vad som anförs i rskr. Där sägs att det är viktigt att yrkesfiskarnas möjligheter att få ersättning för oljeskador förbättras. Man förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen på området och vidtar nödiga åtgärder för att förbättra möjligheterna för yrkesfisket att få ersättning för skador som vållats av oljeutsläpp. En av de ändringar som har gjorts i ansvarssystemet kan innebära en försämring för de skadelidandes möjligheter till full ersättning. Enligt an- svarighetskonvention gäller att rätten till ansvarsbegränsning faller bort om skadan orsakats genom fel eller försummelse av ägaren själv. ansva- righetskonvention har denna regel ändrats så att rätten till ansvarsbegränsning faller bort om det visas att fartygsägaren har orsakat skadan uppsåtligen eller hänsynslöst och med insikt om att oljeskadan skulle uppkomma. I praktiken kan det antas att fartygsägarens ansvarsbegränsning inte annat än i mycket speciella fall kommer att kunna brytas igenom. Ändringen innebär därmed en viss lättnad för fartygsägaren i förhållande till vad som gäller . Den nya regeln utgör dock en kompromiss mellan önskemålen om högre begränsningsbelopp och ett mera strikt upprätthållande av ett begränsningssystem och en anpassning till vad som gäller enligt konvention om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar. Ändringen torde därför, enligt regeringens mening, få godtas. Vad som kanske främst skulle kunna föranleda en viss tveksamhet inför ett tillträde till det nya ansvars- och ersättningssystemet är att det är svårt att överblicka vilka ekonomiska konsekvenser det nya systemet kan få för dem som bidrar med pengar (dvs. de som tar emot olja i ett land) till oljeskadefonden samt att det har införts en begränsning i avgiftsskyldigheten till oljeskadefonden. Av statistik från oljeskadefonden över årsavgifter kan en beräkning göras som visar att den genomsnittliga årsavgiften per ton importerad olja från fondens första verksamhetsår 1979 fram är . Fonden har varit inblandad i skadereglering med anledning av 62 olyckor. Som en jämförelse kan nämnas att maximal årsavgift för en olycka enligt det nuvarande ansvars- och ersättningssystemet kan bli per ton importerad olja under den förutsättningen att maximalt ersättningsbelopp skall utgå och fartygsägaren inte har något ansvar. Under det nya ansvars- och ersättningssystemet kan, för en olycka, årsavgifterna per ton importerad olja komma att ungefär tredubblas under förutsättning att olyckan föranleder maximal ersättning års oljeskadefond. Hur utvecklingen av årsavgifternas storlek i verkligheten kommer att bli är emellertid mycket svårt att förutse. Detta kommer ju att bero på antalet olyckor och storleken av dessa. Vad som kan konstateras är att som oljeskadefonden har verkat så har årsavgifternas storlek för en olycka legat på en avsevärt lägre nivå än vad den har kunnat göra. Man måste alltså konstatera att det är mycket svårt - om ens möjligt - att göra några säkra beräkningar av årsavgifternas storlek under det nya systemet. Under förarbetet till 1992 års ansvars- och ersättningssystem har emellertid inte något framförts eller framkommit som visar att de ekonomiska konsekvenserna av det nya systemet inte skulle kunna bäras av fartygsägarna eller av de till oljeskadefonden avgiftsskyldiga. Inte heller har det vid remissbehandlingen av promemorians förslag om svenskt tillträde till det nya ersättningssystemet framförts något som antyder att de ekonomiska konsekvenserna inte skulle kunna bäras.