prop · GI03222 · 1995-01-01 00:00:00 — Ett viktigt syfte är att skapa förutsättningar för låga priser och en hög servicenivå på överföringstjänster och att säkerställa att näten upplåts på ett sätt som gagnar konkurrensen. har som nätmyndighet ett uppdrag att till regeringen redovisa en uppföljning av elreformen. I uppdraget ingår bl.a. att belysa effektivitets- och prisutvecklingen i nätverksamheten. Regeringen avser att komplettera uppdrag med avseende på de uppgifter som redovisas i denna proposition. Det gäller exempelvis uppgiften att särskilt följa kostnadsutvecklingen för glesbygdskonsumenterna. En viktig del av uppdrag bör också vara att upprätta kontakter med nätföretag och konsumenter men även med andra aktörer på elmarknaden, t.ex. elföretag, med syftet att snabbt notera eventuella brister i marknadens funktion och till regeringen inkomma med redovisning och förslag till åtgärder. Den konkurrensutsatta delen av elmarknaden kommer att övervakas främst av som enligt sin instruktion (SFS 1992:820) är central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. I instruktionen anges vidare att verket har ett särskilt ansvar att följa upp genomförda reformer som syftar till ökad konkurrens. har i uppdrag att till regeringen redovisa utvecklingen på de marknader som har omreglerats. kommer som systemansvarig myndighet att följa utnyttjandet av utlandsförbindelserna. Regeringen avser att uppdra åt att till regeringen redovisa utlandshandelns utveckling och hur utlandsförbindelserna utnyttjas. Det finns vidare anledning att följa utvecklingen på elmarknaderna i våra grannländer och i och att analysera följderna av pågående förändringar. har ett uppdrag att fortlöpande följa och rapportera till regeringen i dessa frågor. Genom den skärpta övervakningen av elmarknaden i samband med den nya lagstiftningens ikraftträdande får regeringen möjligheter att fortlöpande bedöma utvecklingen och förelägga förslag om de ytterligare åtgärder som är motiverade. Det finns särskilda skäl att noga följa den långsiktiga försörjningstryggheten på elmarknaden. Det är speciellt viktigt att i perspektivet av en krävande omställning av energisystemet övervaka utvecklingen, och att därvid bedöma det framtida behovet av ny kraftproduktion och förutsättningarna härför. Sådana bedömningar är också väsentliga för vid planeringen av storkraftnätets utbyggnad och utveckling. Den nya ellagstiftningen innebär bl.a. att kraftproducenternas relativt starka marknadssituation försvagas. Detta ställer nya krav på information för att underlätta företagens beslut avseende bl.a. investeringar i ny kapacitet och åtgärder för en effektiv elanvändning. Det finns ett stort behov av ta fram och utveckla metoderna för prognoser för såväl användningen som tillförseln av el och annan energi. Genom utvecklade energiprognoser kan säkrare bedömningar göras bl.a. när det gäller behovet av nya kraftanläggningar. Det finns särskilda förhållanden i elsektorn som skapar ett behov av utvecklade energiprognoser. Ledtiderna är i allmänhet långa för utbyggnaden av ny elproduktionskapacitet och driften av elsystemet kräver en viss samplanering av produktions- och överföringsanläggningar. Prognoser för hela energisystemets utveckling behövs också som ett underlag för företagens investeringsverksamhet. Genom ett gott prognosunderlag tillförs varje enskilt företag information som reducerar dess osäkerhet och förenklar dess investeringsavgöranden. Förutom nämnda prognoser kan enligt EK också andra uppgifter behövas för att tillgodose leverantörernas och kundernas behov av marknadsinformation. Det kan gälla data om vattenmagasinens innehåll och aggregerad information om bilaterala handelsavtal. Enligt rådets direktiv /377/EEG av om ett gemenskapsförfarande för att främja öppenheten beträffande prissättningen på gas och el levererad till industriella slutanvändare, det s.k. pristransparensdirektivet, är elleverantörerna skyldiga att redovisa uppgifter om kontrakterade priser och avtalsvillkor. Det är en uppgift för att, som central energimyndighet, utveckla prognosmetoderna och i samarbete med andra berörda myndigheter se till att prognoser för kapacitets- och efterfrågeutvecklingen i elsektorn samt aktuell marknadsinformation regelbundet tas fram. Regeringen avser uppdra åt att redovisa ett förslag avseende åtgärder för att förbättra prognosmetodiken och övrig marknadsinformation. 7 Särskilda åtgärder för fjärrvärme och annan lokal energiproduktion 7.1 Tillfälligt skydd för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter Regeringens förslag: Konkurrenssituationen för fjärrvärmen och naturgasen får inte bli så svag till följd av elreformen att verksamhetens ekonomi riskeras. I ellagen bör därför införas en bestämmelse som ger möjlighet att begränsa elvärmen i distributionsområden för fjärrvärme och naturgas med svag konkurrenskraft. Den bör utformas så att nätanslutning som möjliggör en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme skall kunna förbjudas under en övergångstid . Kommunala fjärrvärme- och naturgasverksamheter som erhåller detta skydd skall omfattas av likställighets- och självkostnadsprinciperna. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser godtar () förslag eller lämnar förslaget utan erinran. Förslaget tillstyrks av bl.a. , och . Förslaget avstyrks av bl.a. , , och Elvärmegruppen med hänvisning till att det begränsar konkurrensen på värmemarknaden. och anser att skyddet endast bör omfatta fjärrvärme och inte naturgas. Några remissinstanser tar upp frågan om de kommunalrättsliga principernas betydelse för möjligheterna för kommunala företag att agera affärsmässigt. Det gäller t.ex. och som föreslår att de fjärrvärmeföretag som väljer att verka på marknadens villkor skall undantas från lokaliseringsprincipen för att i högre grad kunna agera affärsmässigt. Vidare anförs av och Energidistributörerna REL att kommunala elföretag kommer att missgynnas jämfört med privata och statliga företag om de inte ges möjlighet att bedriva verksamhet med undantag från offentlighetsprincipen. Hearing avseende EK:s lagförslag: Närvarande myndigheter och organisationer vidhöll tidigare redovisade uppfattningar i fråga om behovet av ett skydd för fjärrvärme och naturgas. Inga invändningar mot förslagets lagtekniska utformning framfördes. Skälen för regeringens förslag: Utbyggnad av fjärrvärme och naturgas har främjats av statsmakterna. Genom dessa utbyggnader har miljön kraftigt förbättrats i vissa tättbebyggda områden. användes i stor utsträckning fossileldade värmepannor i individuella byggnader eller i värmecentraler för en grupp av byggnader. Genom introduktion av fjärrvärme kan förbränningen ske i större och effektivare anläggningar som ekonomiskt kan bära en högre grad av rening. Möjligheterna att utnyttja miljövänliga och förnybara bränslen har därigenom också ökat väsentligt. Vid produktion av kraftvärme utnyttjas det värmeunderlag som finns inom fjärrvärmeområden. Enligt nu gällande ellag har den som innehar områdeskoncession en skyldighet att tillhandahålla el till alla inom området som behöver el för normala förbrukningsändamål. Eldistributören är dock, med undantag för leverans till värmepumpar, enligt nuvarande bestämmelser normalt inte skyldig att leverera el för värmeförsörjning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses att bli distribuerat. Genom denna regel skyddas fjärrvärme- och naturgasverksamhet från konkurrens från elvärme i de fall elverksamheten samt fjärrvärme- och naturgasverksamheten har samma huvudman. Även el för drift av värmepumpar i områden med fjärrvärme eller naturgas kan, om kommunfullmäktige så beslutar, undantas från leveransskyldigheten. Vid införandet av den nämnda inskränkningen av leveransplikten var huvudmotivet att förhindra en orationell utbyggnad av eldistributionsnäten och urholkning av det ekonomiska underlaget för utbyggnad av fjärrvärme. Bestämmelserna innebär inget förbud mot att leverera el för upp- värmningsändamål. I de fall eldistributionen har en annan huvudman än fjärrvärme- och naturgasverksamheterna innebär dagens regler inget skydd för de . Med stöd av lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem är det dock möjligt att få ett fjärrvärme- eller naturgasområde allmänförklarat och därmed helt skyddat från konkurrens från elvärme. har dock möjligheten att få en fjärrvärmeanläggning allmänförklarad inte utnyttjats i något fall. Den nya elmarknaden kan förväntas leda till att konkurrensen mellan olika uppvärmningsformer kommer att öka vilket enligt EK bl.a. kan komma att påverka konkurrenssituationen för fjärrvärme och naturgas negativt. Konkurrensen mellan fjärrvärme och elenergi är dock inte helt fri enligt den vilande ellagstiftningen. Bestämmelserna i den antagna lagen (1994:618) om handel med el, m.m. innebär att en leveranskoncessionär inte är skyldig att leverera el för uppvärmning inom ett område där fjärrvärme eller naturgas distribueras eller avses bli distribuerat. Om fjärrvärmen och innehavaren av leveranskoncessionen har samma huvudman, ger denna möjlighet att vägra leverans av elenergi för uppvärmning ett visst konkurrensskydd. Genom att elnätet öppnas för konkurrerande elleverantörer har dock en värmekund enligt den vilande lagstiftningen alltid möjlighet att vända sig till en annan elleverantör än den som har leveranskoncession för området för att köpa elenergi för uppvärmning. Vidare har en nätägare inte rätt att neka en anslutning för uppvärmningsändamål om det finns tillräcklig kapacitet i nätet. Om sådan kapacitet saknas, måste nätägaren inom skälig tid förstärka nätet för att göra anslutningen möjlig. Den vilande lagstiftningen innebär således i sin nuvarande form att en fjärrvärmeabonnent inte kan hindras att gå över till elvärme. Enligt EK kan det för vissa fjärrvärmeverksamheter vara svårt att möta den nya konkurrenssituationen genom att sänka fjärrvärmetarifferna. Det gäller särskilt sådana fjärrvärmeverk som är nyetablerade och har höga fasta kostnader. De ekonomiska konsekvenserna för sådana fjärrvärmeföretag kan bli svåra om delar av kundunderlaget försvinner. Samma förhållanden gäller för naturgasverksamhet. förväntas dock fjärrvärmens och naturgasens konkurrenskraft gentemot elvärmen stärkas i takt med att bl.a. kapitalkostnaderna minskar. EK föreslår att det i den vilande lagstiftningen införs regler som innebär ett ökat skydd för fjärrvärme- och naturgasverksamhet . Enligt EK:s bedömning är endast ett mindre antal fjärrvärme- och naturgasverksamheter i behov av ett sådant särskilt skydd. Enligt 5 § den vilande lagen (1994:618) om handel med el, m.m. skall ett kommunalt företag som producerar och distribuerar fjärrvärme eller naturgas agera efter affärsmässiga principer. Som en följd därav undantar den vilande lagstiftningen sådana verksamheter från självkostnads- och likställighetsprinciperna. EK konstaterar att de fjärrvärme- och naturgas- verksamheter som genom den föreslagna bestämmelsen erhåller ett särskilt skydd i stor utsträckning kommer att vara befriade från konkurrens. EK föreslår att dessa företag bör vara hänvisade till att bedriva sin verksamhet med iakttagande av självkostnads- och likställighetsprinciperna så länge skyddet gäller. Enligt EK bör nätmyndigheten övervaka att likställighets- och självkostnadsprinciperna iakttas . Regeringen delar EK:s bedömning att det finns behov av att tillfälligt stärka skyddet mot konkurrens från el för vissa fjärrvärme- och naturgasverksamheter. Det bör ske genom att det i den vilande ellagstiftningen förs in en bestämmelse som innebär att den som innehar nätkoncession under en övergångstid efter anmälan från kommunen förbjuds att medge ett nätabonnemang som möjliggör en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. som bedriver fjärrvärmeverksamhet eller distribuerar naturgas och som erhåller detta skydd bör omfattas av likställig- hets- och självkostnadsprinciperna. Regeringens förslag syftar till att förhindra att den som vid reformens ikraftträdande redan utnyttjar fjärrvärme eller naturgas för uppvärmningsändamål skall lockas av låga elpriser att gå över till eluppvärmning. Anslutningsförbudet bör därför inte omfatta byggnader som redan utnyttjar andra energislag än det som skyddet omfattar. Tillkommande abonnenter bör inte heller omfattas av förbudet. För att inte hindra en fortsatt energieffektivisering bör förbudet inte heller omfatta värmepumpar. Slutligen bör det finnas möjlighet att, efter ansökan av en enskild, bevilja dispens från kravet att fortsätta att utnyttja fjärrvärme eller naturgas för uppvärmning. Villkoret är att det i det enskilda fallet på objektiva grunder kan bedömas att värmeförsörjningen för en viss byggnad med större fördel kan tillgodoses med elenergi än med det för området gemensamma systemet för uppvärmning. Tekniskt innebär det föreslagna förbudet att koncessionshavaren inte får höja effekten i uttagspunkten till en sådan nivå att uppvärmning med el blir möjlig. Efterlevnaden av förbudet kan övervakas av nätmyndigheten inom ramen för dess övriga tillsyn av nätverksamhet. Det kan förutses att endast en mindre del av landets samtliga fjärrvärme- och naturgasverksamheter har behov av det särskilda skyddet. Därför bör ett anslutningförbud inte utformas som ett generellt skydd för samtliga verksamheter. Det är mer ändamålsenligt att ha en ordning där anslutningsförbud beslutas i varje enskilt fall efter anmälan. Det bör ankomma på den kommun, inom vars gränser fjärrvärme- eller naturgasverksamheten bedrivs, att göra anmälan om att behov av särskilt skydd föreligger. Det bör ankomma på nätmyndigheten att besluta om det tillfälliga skyddet och eventuella dispenser. Det är naturligt att samma myndighet som beslutar om nätkoncessioner och utövar tillsyn över nätverksamheter även anförtros att besluta i denna fråga. Beslut om särskilt skydd bör kunna fattas av nätmyndigheten så att skyddet i princip kan tillämpas från reformens början. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att den som innehar nätkoncession under en övergångstid efter anmälan från kommunen skall förbjudas att medge ett nätabonnemang som möjliggör en övergång från fjärrvärme eller uppvärmning med naturgas till elvärme. som bedriver fjärrvärmeverksamhet eller distribuerar naturgas och som erhåller detta skydd skall under övergångs- tiden omfattas av likställighets- och självkostnadsprinciperna. Enligt den vilande ellagstiftningen får kommuner bedriva produktion av och handel med el med undantag från lokaliseringsprincipen. Undantaget från lokaliseringsprincipen medges endast under förutsättning att kommunen bedriver verksamheten i annan form än förvaltningsform. Bestämmelsen om undantag infördes med syftet att kommunen skulle kunna konkurrera på lika villkor med andra aktörer på elmarknaden. Från några remissinstanser har framförts att även fjärrvär- meverksamhet bör kunna bedrivas med undantag från lokaliseringsprincipen. Som skäl anges att det skulle vara betydelsefullt för kommunerna att få möjlighet till försäljning av fjärrvärme till fastigheter belägna nära det egna fjärrvärmenätet, men utanför kommungränsen. Frågan kräver ytterligare beredning. m.fl. har framfört synpunkten att kommunala elföretag bör ges möjlighet att bedriva verksamhet med undantag från offentlighetsprincipen. Frågan behandlades i proposition /94:162. Regeringen anser inte att det finns skäl att lägga fram förslag om förändringar beträffande bestämmelserna om handlingsoffentlighet i kommunala företag. 7.2 Den småskaliga elproduktionen Regeringens förslag och bedömning: Den småskaliga elproduktionen bör tillförsäkras rimliga ekonomiska villkor. Genom den vilande ellagstiftningen föreskrivs att de små elproducenterna har rätt till garanterad avsättning för sin produktion till skäligt pris. Även villkoren för anslutning till elnätet behöver regleras. Innehavare av en elproduktionsanläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW skall inte betala annan del av nättariffen än engångsavgift för anslutning, avgift för mätare med tillhörande insamlingsutrustning och dess installation i inmatningspunkten samt årlig avgift för mätning och rapportering. Vidare bör ersättningen för den el som leveranskoncessionären köper från de små producenterna utformas så att hänsyn tas till när inmatning av el sker. förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet tillstyrker () förslag och bedömning eller lämnar dem utan erinran. konstaterar att förutsättningarna för den småskaliga elproduktionens tillgång till marknaden förbättras genom EK:s förslag. Några remissinstanser, däribland och , hävdar att frågan om nättarifferna för småskalig elproduktion bör kunna hanteras inom ramen för nätmyndighetens skälighetsbedömning av nättariff i stället för att regleras i lag. Sveriges Energiföreningars () anser att förslaget i bästa fall leder till en oförändrad ersättningsnivå i förhållande till nuvarande förhållanden. och påtalar att särskilda problem kan uppstå i nät där små kraftproduktionsanläggningar utgör en betydande andel av nätets belastning, t.ex. på till följd av den kraftiga ökningen av vindkraft och ett isolerat nät. Skälen för regeringens förslag: De små elproducenterna kan inte agera på elmarknaden på samma villkor som större producenter. Det är viktigt att förutsättningarna är goda för den småskaliga, och ofta miljövänliga, produktionen. Därtill kommer att den ofta är viktig från regional synpunkt. De små elproduktionsanläggningarna, som kan leverera med en effekt av högst 1 500 kW, består av mindre vattenkraftsstationer, vindkraftverk och mindre kraftvärmeanläggningar. Enligt nuvarande ellagstiftning är den som innehar områdeskoncession skyldig att köpa el från produktionsanläggningar som är belägna inom området och som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW. För att åstadkomma en skälig prissättning är distributören skyldig att underkasta sig reglering av pris och övriga villkor för inköp av el från sådana produktionsanläggningar. Ersättningen till producenten skall utgå från områdeskoncessionshavarens alternativkostnad. har utgivit rekommendationer om ersättning för el som inmatas till en distributör från en mindre produktionsanläggning, EKOVISAM (ekonomiska villkor för samkörning med mindre produktionsanläggningar upp till 1 500 KW). Dessa rekommendationer tillämpas av merparten av föreningens medlemmar. föreslog (SOU 1993:68) att skyldigheten att köpa el från småskaliga kraftverk skulle slopas, eftersom bestämmelserna inte var förenliga med principen att produktion och försäljning av el skulle konkurrensutsättas. Många remissinstanser ansåg emellertid att mottagningsplikten borde kvarstå till dess andra möjligheter att stödja sådan produktion hade utvärderats. Enligt den vilande ellagstiftningen är den som har leveranskoncession skyldig att köpa el från en sådan liten produktionsanläggning. De små elproducenterna skall också ha möjlighet att få prövning hos nätmyndigheten av skäligheten i den ersättning som de får av koncessionshavaren. I proposition 1993/94:162 konstaterades att ersättningen till producenterna på den reformerade elmarknaden kan fastställas utifrån distributörens alternativkostnad. Enligt propositionen borde den i stället baseras på koncessionshavarens genomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året, med avdrag för skäliga kostnader för administration m.m. och skälig vinstmarginal för koncessionshavaren. Med försäljningsintäkter avsågs de tariffer som leveranskoncessionsinnehavaren tillämpar för hushållskunder och andra mindre förbrukare.Avsikten med den förslagna leveranskoncessionen var att de små elproducenterna med detta system skulle få en grundtrygghet. delade regeringens bedömning att övergången till en fri elmarknad på kort sikt kan innebära vissa problem för småskalig elproduktion (bet. 1993/94:NU22). Utskottet delade också bedömningen att det föreslagna systemet med mottagningsplikt ger ett tillfredsställande skydd för de små producenterna. Utskottet underströk betydelsen av att konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen noga belyses i samband med att systemet med leveranskoncession ses över . Utskottet ansåg vidare att den småskaliga elproduktionen bör ges ett skydd motsvarande den av regeringen föreslagna mottagningsplikten , även om man vid en utvärdering finner att systemet med leveranskoncessioner bör avvecklas. Från företrädare för de små elproducenterna har framförts att den vilande ellagstiftningens bestämmelser innebär sämre villkor än med nu gällande regler. Bl.a. anförs att ersättningen från leveranskoncessionären bör utformas med hänsyn till när inmatningen sker. En betydande skillnad jämfört med dagens förhållande är att de små producenterna enligt det vilande lagförslaget kommer att ha affärsrelationer med såväl innehavaren av leveranskoncession som innehavaren av nätkoncession för område. Det ekonomiska utbytet som producenten får av sin verksamhet är således skillnaden mellan de intäkter han får från leveranskoncessionären och de avgifter han betalar till nätägaren. EK konstaterar att utformningen av nättarifferna för lokal produktion därför kommer att vara av avgörande betydelse för lönsamheten i de små kraftverken. För att säkerställa att de små elproducenterna får rimliga villkor på den nya elmarknaden bör frågan om nättariffens utformning regleras i lagstiftningen. Det finns fördelar med en förenklad och schabloniserad nättariff för de små elproducenterna. Regeringen föreslår därför att innehavare av en elproduktions- anläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW inte skall betala annan del av nättariffen än engångsavgift för anslutning, avgift för mätare med tillhörande insamlingsutrustning och dess installation i inmatningspunkten samt årlig avgift för mätning och rapportering. Av nätägaren kan producenten dessutom få ersättning i enlighet med det förslag som redovisas i avsnitt 7.3. Regeringen anser vidare att ersättningen för den el som leverans- koncessionshavaren köper från de små producenterna bör utformas så att hänsyn kan tas till när inmatning av el sker. Detta kan ske inom ramen för den vilande lagtexten, som anger en rätt att få skäligheten prövad i det pris som producenten erhåller. Regeringen bedömer att redovisade förslag, i kombination med den vilande ellagstiftningens bestämmelser om köpskyldighet för innehavare av leveranskoncession, innebär att den småskaliga elproduktionen ges ett lika gott skydd som . Flera remissinstanser har påtalat att den småskaliga miljövänliga elproduktionen bör få ekonomiska villkor som stimulerar en fortsatt utbyggnad. EK aviserar i sitt delbetänkande att den i det fortsatta arbetet avser att återkomma till frågan om detta tillgodoses genom det här redovisade ersättnings- systemet eller om ytterligare åtgärder är erforderliga. Regeringen har i avsnitt 6.5 redovisat sina överväganden avseende behovet av att följa utvecklingen på den nya elmarknaden. En viktig del av övervakning bör vara att följa utvecklingen för den småskaliga elproduktionen och ersättningsnivån till denna. I uppdraget ingår att till regeringen anmäla förslag till ändringar i regelverket. 7.3 Avgifter och ersättning för inmatning av el på nätet Regeringens förslag: Eventuella fördelar för nätägaren av att det finns produktion som är ansluten till nätet, såsom minskade energiförluster i näten och lägre kostnader för anslutning till angränsande nät, skall tillfalla producenterna. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet godtar () förslag eller lämnar förslaget utan erinran. framhåller att förslaget gynnar kraftvärmen. anser att det är angeläget att de fördelar som sammanhänger med lokal kraftproduktion tas till vara och att motsvarande värden speglas i den lagstiftning som reglerar tariffernas utformning. Skälen för regeringens förslag: Det vilande regelverket skiljer inte mellan nätavgifter för inmatning och uttag av el.