prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Detta gäller enligt bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter. Den systematik som således finns redan i dagens miljöstraffrätt bör kunna utvecklas och renodlas i . En förebild står i viss mån att finna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort antal skattelagar. Överträdelserna har i skattebrottslagen indelats i ett begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskrivning och sin brottsbeteckning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också ske i . I kommitténs förslag har samtliga brott fått brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar nämligen, otillåten miljöpåverkan, olaga miljöstörning, olovlig miljöstörning, försvårande av miljökontroll, bristfällig miljöinformation och nedskräpning. Av brottsbenämningarna otillåten miljöpåverkan, försvårande av miljökontroll och bristfällig miljöinformation anser regeringen att de båda sistnämnda brottsbenämningarna bör komma till användning. Vad angår den förstnämnda brottsbenämningen så skiljer sig regeringens förslag från kommitténs genom att begreppet miljöpåverkan inte används, se avsnitt 4.4.4. Regeringen har därför valt brottsbenämningen otillåten miljöverksamhet för brott mot förprövnings- eller anmälningsskyldighet. Med anledning av vad kommittén har föreslagit och vad Lagrådet anfört om ökad användning av fullständiga brottsbeskrivningar och slagkraftiga brottsbenämningar vill regeringen framhålla följande. I balken har elva lagar sammanförts, varav nio innehåller straffbestämmelser. Straffbestämmelserna i balken återfinns i ett kapitel med tio paragrafer. Jämfört med gällande lagstiftning har alltså en betydande samordning av miljöstraffrätten nu föreslagits. Inriktningen under lagstiftningsärendets gång har varit att samtliga straffbestämmelser skall få egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig svårt att åstadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall någon åsidosätter vad som är föreskrivet eller särskilt beslutats om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Kommitténs förslag till brottsbeskrivningar i dessa fall har alltså visat sig vara för vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta kan främst av legalitets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas. Problematiken är på flera punkter densamma vad gäller överträdelser av förbud och föreskrifter. Regeringen anser därför att det inte finns tillräckligt underlag för att använda någon annan lagstiftningsteknik än den nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa fall. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt. Bestämmelserna vari direkta hänvisningar görs kan inte få egna brottsnamn. De av kommittén föreslagna brottsbenämningarna olaga miljöstörning och olovlig miljöstörning bör därför inte införas i . För vissa brott går dock tekniken med enhetliga brottsbeskrivningar att använda. Till skillnad från kommittén föreslår regeringen att balkens motsvarighet till 5 kap. 1 § första stycket lagen (1985:426) om kemiska produkter skall straffsanktioneras, se nästa avsnitt 4.18.3. Detta brott bör få benämningen miljöfarlig kemikaliehantering. Slutligen bör den av kommittén valda brottsbenämningen nedskräpning användas. Regeringen föreslår således brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar beträffande följande brott. Brottet miljöfarlig kemikaliehantering motsvarar som redan nämnts sanktioneringen av den försiktighetsmåttsprincip som finns i 5 § första stycket första meningen lagen (1985:426) om kemiska produkter. Otillåten miljöverksamhet bör gälla situationer när någon har vidtagit en åtgärd som kan befaras påverka miljön utan att vare sig ha erforderligt tillstånd eller medgivande eller ha gjort sådan anmälan som krävs. Försvårande av miljökontroll bör avse brott mot sanningsplikt och informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när underlåtenheten eller osanningen kan påverka tillståndsprövning eller tillsynsmyndighets beslut. Regeringen anser till skillnad från kommittén att om undersökningsskyldighet skall bestraffas så bör detta ske genom direkta hänvisningar i varje särskilt fall. Detta eftersom det för att åstadkomma rättelse normalt bör vara tillräckligt att använda vitesföreläggande eller att låta någon annan utföra undersökningen på den ansvariges bekostnad. Bristfällig miljöinformation bör avse överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet. Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift som utelämnas eller är oriktig bör avse ett förhållande som är av betydelse för bedömningen av risker för hälsan eller miljön eller en hållbar hushållning med mark och vatten eller material. Brottet nedskräpning bör i balken ges karaktären av en särskild ansvarsregel. Brottsbeskrivningarnas närmare utformning behandlas i författningskommentaren. Lagrådets kritik tar även sikte på att specialstraffrättsliga regler i andra miljöanknutna lagar än de som föreslås ingå i inte samordnas med balkens straffregler. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att en sådan samordning vore önskvärd. Det är dock inte möjligt att med nuvarande beredningsunderlag åstadkomma en sådan. Frågan bör dock uppmärksammas i kommande lagstiftningsarbete. 4.18.3 Kemikaliehantering och sanktioner Regeringens förslag: Straffsanktionering skall ske av överträdelse av den allmänna aktsamhetsregeln om försiktighetsmått vid kemikaliehanteringen. Kommitténs förslag: Balkens motsvarighet till 5 § första stycket lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) bör inte sanktioneras. Såväl försiktighetsmåttsprincipen i första meningen som substitutionsprincipen (även kallad produktvalsprincipen eller utbytesregeln) i andra meningen bör lämnas osanktionerade. Remissinstanserna: Det är flera remissinstanser som riktar stark kritik mot att häva straffsanktioneringen i motsvarighet till 5 § LKP. Det finns dock också flera remissinstanser som är positiva. Att straffsanktioneringen skall kvarstå anser 18 remissinstanser däribland och Kemikalieinspektionen samt universiteten i och medan däremot , , , i län, , och m.fl. är positiva till att straffsanktioneringen hävs. Skälen för regeringens förslag: Vad angår kriminalisering av balkens motsvarighet till 5 § LKP har och Kemikalieinspektionen framfört att åsidosättande av den nuvarande allmänna aktsamhetsregeln om försiktighetsmått i lagen om kemiska produkter (LKP) i åtskilliga fall föranlett straff, vilket sannolikt har motverkat överträdelser. Ett borttagande av straffsanktionen skulle enligt verket innebära en betänklig försvagning i jämförelse med det nuvarande sanktionssystemet och därför stå i strid med avsikten att skärpa attityden mot miljöstörande verksamheter. Inspektionen har upplyst att av ett femtiotal brottmålsdomar som gällt överträdelser av LKP har närmare 30 avsett överträdelser av försiktighetsmått enligt 5 § första stycket första meningen LKP. Såvitt Inspektionen känner till finns det dock inga domar som rör substitutionsprincipen i andra meningen. Kemikontoret m.fl har som motivering för att straffsanktioneringen skall hävas främst åberopat att det förekommer att kommunala myndigheter avviker från LKP:s kompetensfördelning genom att på lokal nivå, med åberopande av utbytesregeln, förbjuda försäljning och användning av vissa produkter. Detta förfarande tillsammans med det faktum att regeln är direkt straffsanktionerad, leder till stor förvirring och en betydande rättsosäkerhet. Situationen är oacceptabel och en översyn av berörda regler måste ske . Därvid bör bl.a. den direkta straffsanktioneringen av regeln upphävas. Enligt regeringens uppfattning har regeln om att försiktighetsmått skall vidtas (5 § 1 st 1 p LKP) vunnit stadga i rättstillämpningen. Det finns ett trettiotal domar som rör principen och det finns dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH 1992:73, där ett företag som eldat med PCB-bemängd spillolja ådömts företagsböter på . Det finns också i modern lagstiftning, som avser att skydda medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer allmänt hållna aktsamhetsregler, Se exempelvis 7 och 21 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 §§ strålskyddslagen (1988:220). Principen om försiktighetsmått får således anses ha tillräckligt konkret utformning. Det är mera tveksamt om substitutionsprincipen bör vara straffsanktionerad. Remisskritiken mot den är hård. Det har såvitt känt inte förekommit åtal med stöd av principen. Den bör därför kunna lämnas osanktio- nerad. Regeringen anser att det för straffbarhet när det gäller den del av aktsamhetsregeln som fortfarande bör vara straffsanktionerad, liksom , bör krävas uppsåt eller grov oaktsamhet. 4.18.4 Ett skärpt sanktionssystem Regeringens förslag: Sanktionerna för miljööverträdelser skärps väsentligt. Det sker genom att straffskalorna för miljöbrott höjs, genom att systemet med miljöskyddsavgifter effektiviseras och genom att den nya, effektivare formen av miljöskyddsavgift i ökad utsträckning används i stället för straff.Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens i fråga om strafflatituder, utom såvitt avser nedskräpning, medan kommittén i övrigt anser att gränsen för straffbarhet skall gå vid klar eller klandervärd oaktsamhet. Remissinstanserna: Den allmänna bilden av remissutfallet är starkt kritisk utom såvitt avser höjning av strafflatituderna. Därtill anser att brottet nedskräpning bör bestraffas hårdare än kommittén har föreslagit. Skälen för regeringens förslag: Ansvarsreglerna i omfattar gärningar med förhållandevis högt straffvärde. Detta ger anledning att i vissa fall höja den straffskala som gäller för motsvarande brott. Straffsatserna för de allvarligare brotten bör i ligga på ungefär samma nivå som gäller för förmögenhetsbrott. Detta innebär att de rättstillämpande myndigheterna har att utdöma strängare straff för miljöbrott än enligt gällande lag. Eftersom miljöbalksbrotten till skillnad från förmögenhetsbrotten omfattar även oaktsamhetsbrott är straffskalorna i balken vidare och innefattar böter. Till skillnad mot gällande rätt innebär kommitténs och regeringens förslag att straff skall kunna följa på underlåtenhet att som privatperson följa regler om källsortering. Lagrådet har anfört att till brott för vilka det är svårt att tänka sig annan påföljd än böter hör underlåtenhet att sortera de egna hushållssoporna i enlighet med kommunala föreskrifter (21 kap. 7 § 6) och att det får överlämnas till rättstillämpningen att beakta brottens skilda straffvärde vid påföljdsval och straffmätning. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. Vad angår kommitténs förslag att endast väsentliga överträdelser bör bestraffas och att det bör fordras en klar eller klandervärd oaktsamhet för att straffansvar skall inträda anser Riksåklagaren, , samt Lunds och , med instämmande från ett par länsstyrelser och en kommun, att kraven på "åsidosättande i väsentlig mån" för straffbarhet medför att straffbestämmelserna blir ineffektiva. Kraven innebär en återgång till vad som gällde (BT-Kemi). I stället bör det föreskrivas att ringa fall skall vara straffria. Dessutom är i huvudsak samma remissinstanser, med tillägg av Justitiekanslern, , , Kemikontoret och Svenska kritiska till det av kommittén använda begreppet klar oakt- samhet. Att uttrycket är svårtolkat och leder tankarna till en bevisregel är en del av den kritik som framförts. har tillagt att förslaget innebär att det införs en högre tröskel än den normala för vad som skall anses oaktsamt. Regeringen delar remisskritiken. Något krav på åsidosättande i väsentlig mån bör alltså inte ställas upp. Ej heller bör uttrycket klar oaktsamhet komma till an- vändning. Detta desto mer som det inte kan vara någon fördel för straffrätten som helhet om det i miljöstraffrätten används ett oaktsamhetsbegrepp som inte används i straffrätten i övrigt. Regeringen anser att det är viktigt att sanktionerna för miljööverträdelser blir kraftfulla och effektiva. Med hänsyn härtill finner regeringen att en skärpning av straffskalorna bör genomföras. Vidare bör vissa brister vad gäller effektiviteten i det nuvarande systemet med miljöskyddsavgifter undanröjas och systemet vidgas till att omfatta nya fall. För avsiktliga överträdelser och för överträdelser som skett av grov oaktsamhet bör straff komma i fråga även i fortsättningen. För andra fall där oaktsamheten inte är grov bör däremot de nya effektiva miljöskyddsavgifterna i flertalet fall kunna användas som sanktionsform i stället för straff. Härigenom uppnås vissa rationaliseringsvinster vad gäller användningen av rättsväsendets resurser samt utnyttjas ett sanktionssystem som snabbare och effektivare kan åstadkomma de ekonomiska sanktioner som sådana överträdelser bör medföra. Regeringen återkommer i ett följande avsnitt till hur systemet med miljöskyddsavgifter skall vidgas och effektiviseras. De nu anförda innebär således att man i sådana fall då miljöskyddsavgift kan utgå skall straffbelägga endast sådana överträdelser som skett avsiktligt eller av grov oaktsamhet. I flera fall bör alltså straffbarhet inträda först när grov oaktsamhet kan konstateras. Vid bedömningen av om en oaktsamhet skall anses vara grov bör hänsyn tas till framför allt oaktsamhetens omfattning och form samt den risk från miljösynpunkt som varit förknippad med oaktsamheten. En oaktsamhet som innefattat ett medvetet risktagande bör normalt sett betraktas som grov. Om någon således medvetet balanserar på gränsen mellan en trygg hantering och en hantering som medför risk för skada eller olägenhet, bör oaktsamheten i allmänhet vara att anse som grov. Om en verksamhet objektivt sett framstår som särskilt riskfylld, t.ex hantering av miljöfarligt avfall eller annan riskabel kemikaliehantering, innebär det naturligtvis särskilt höga krav på aktsamhet. Den som bedriver verksamhet av det slaget måste vara särskilt försiktig. I sådana fall får det ofta anses vara grovt oaktsamt att inte iaktta sådan försiktighet. Detta gäller i synnerhet då risken avser betydande skador eller olägenheter. Om oaktsamheten avsett något som typiskt sett riskerar att leda till stora skador eller olägenheter, bör därför oaktsamheten kunna anses vara grov även om den inte innefattat något medvetet risktagande. Däremot bör det normalt sett inte komma i fråga att anse grov oaktsamhet föreligga då någon överträtt aktsamhetskrav som i det konkreta fallet är ägnade att skydda mot relativt obetydliga skador eller olägenheter, om inte oaktsamheten varit medveten. Detta gäller i särskilt hög grad då enskilda, t.ex. konsumenter, av obetänksamhet råkat överträda sådana aktsamhetskrav. Vid bedömningen av om grov oaktsamhet skall anses föreligga bör således mer ses till skyldigheten att inte medvetet skapa miljöfarliga situationer än till av den enskilde visad större eller mindre skicklighet eller kunskap i att undvika att miljörisker uppkommer, i vart fall så länge riskerna inte avser betydande skador eller olägenheter. För konsumenter och andra i deras egenskap av privatpersoner bör detta kunna gälla fullt ut. Däremot är det naturligt att ställa större krav på den som i egenskap av näringsidkare bedriver verksamhet, om den oaktsamma åtgärden eller underlåtenheten avser just denna verksamhet. Det får nämligen i allmänhet krävas av en näringsidkare som ger sig in på ett visst område att denne skaffar sig den kunskap och skicklighet som behövs för att undvika skada eller olägenhet. Det som har anförts innebär således att inte bara avsiktliga överträdelser av de berörda miljöreglerna utan också sådana fall av medveten oförsiktighet som avsett risk för inte obetydliga skador eller olägenheter kriminaliseras. Vidare kriminaliseras sådana fall där oaktsamheten visserligen inte varit medveten men avsett risker för betydande skador eller olägenheter. 4.18.5 Grova brott, försöksbrott och preskription Regeringens förslag: De mera allvarliga brottsformerna i bör ha en särskild ansvarsbestämmelse för grovt brott.Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens dock att kommittén anser att grovt brott endast bör föreligga vid uppsåtliga överträdelser som också i övrigt är särskilt kvalificerade. Kommittén har dessutom föreslagit att försök, förberedelse och stämpling i viss omfattning skall straffbeläggas. Remissinstanserna: Allmänt är inställningen positiv till att införa en särskild ansvarsbestämmelse för grova brott. Riksåklagaren har ifrågasatt behovet av att straffbelägga försök, förberedelse och stämpling. och fyra kommuner har framfört att det är önskvärt med längre preskriptionstider. Skälen för regeringens förslag: En särskild ansvarsbestämmelse för grovt brott bör införas. I likhet med Universiteten i och anser regeringen dock att det ofta är andra faktorer än uppsåt eller oaktsamhet som har betydelse för om grovt brott skall anses föreligga i fråga om miljöbrott. Som exempel kan nämnas nonchalanta beteenden vad gäller att hålla sig informerad om vad som gäller för verksamheten samt stora risktaganden. Det bör därför inte krävas uppsåt för att ett brott skall kunna bedömas som grovt. Riksåklagaren har anfört att den föreslagna kriminaliseringen av försök, förberedelse och stämpling till en del av straffbestämmelserna inte har någon motsvarighet i gällande rätt. Något exempel på praktiska förfaranden som skulle göra en kriminalisering nödvändig har inte givits av kommittén. Riksåklagaren är tveksam till förslaget eftersom något praktiskt behov av en sådan utvidgning såvitt han vet inte föreligger. Regeringen kan i likhet med riksåklagaren inte se något behov av den föreslagna kriminaliseringen av försök, förberedelse och stämpling. Dock innehåller lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning som skall ingå i en bestämmelse om försöksbrott. Skäl att avkriminalisera dumpningslagens försöksbrott föreligger inte, se vidare författningskommentaren till 6 § i avsnitt 5.21. Redan strafflatituderna i medför att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det kommer att gälla en preskriptionstid om , utom för brotten bristfällig miljöinformation och nedskräpning. Vid sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen i likhet med kommittén att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. 4.18.6 Förverkande och företagsbot Regeringens förslag: En bestämmelse om förverkande av egendom som varit föremål för brott, bl.a. avseende kemiska produkter bör införas i . Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dessutom föreslagit att förutsättningarna för att tillämpa institutet företagsbot skall mildras och botens maximibelopp kraftigt höjas. Remissinstanserna: Den allmänna bilden är att ingen motsätter sig att en förverkandebestämmelse införs. i har dock påpekat att bestämmelsen inte bör stå ensam i ett eget kapitel i . Mot ändringarna i institutet företagsbot framförs det däremot en del kritik. Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar finns föreskrifter om förverkande dels av utbyte av brott, dels av olika slag av egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid brott. bestämmelser ger i stort sett samma möjligheter som dessa. Förverkande av hjälpmedel vid brott har så begränsad betydelse på miljöområdet att någon särskild bestämmelse i ämnet inte kan anses behövlig i . Om risk för framtida brottslig verksamhet behöver förebyggas bör det kunna ske med hjälp av bestämmelsen i 36 kap. 3 § 1 om förverkande av föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Däremot torde det behövas en bestämmelse i balken om förverkande av egendom som varit föremål för brott. En sådan bestämmelse bör exempelvis kunna omfatta växter och djur - i den mån inte jaktlagstiftningen är tillämplig - som samlats olagligt samt dessutom bl.a. kemiska produkter. Till skillnad från i kommittéförslaget bör dock i likhet med förverkandereglerna i även utbyte av brott kunna förverkas enligt bestämmelsen samt krav på uppenbar oskälighet ställas för att förverkande inte skall ske. Vad angår reglerna om företagsbot anser Riksåklagaren att en översyn behövs men att denna måste föregås av en analys som omfattar även andra typer av brott än miljöbrott eftersom de sistnämnda inte är de enda brott som institutet är avsett för. , , samt Kemikontoret har instämt i att en sådan föregående analys bör vidtas. Även regeringen anser att en ändring av föreskrifter om företagsbot bör föregås av den angivna analysen. I nu förevarande lagstiftningsärende läggs tyngdpunkten i stället på att utveckla ett effektivt system med miljöskyddsavgifter, se avsnitt 4.18.7. Regeringens förslag: Överträdelser av 21 kap. 1, 2, 6 eller 7 § och som inte är av obetydlig beskaffenhet skall föranleda s.k. miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift skall betalas även om överträdelsen inte skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Avgiften kan påföras såväl juridisk som fysisk person. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: I huvudsak alla remissinstanser som har yttrat sig över förslaget till reglering av miljöskyddsavgifter har varit positiva till kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om miljöskyddsavgift finns i miljöskyddslagen. De är utformade så att miljöskyddsavgift skall betalas om någon bryter mot vissa förbud, åsidosätter vissa bestämmelser m.m. som meddelats med stöd av lagen och detta leder till ekonomiska fördelar. I ringa fall skall ingen avgift betalas. Av intresse i sammanhanget är att miljöskyddsavgift till skillnad från straff används som sanktion även om överträdelsen inte skett av oaktsamhet eller med uppsåt. Miljöskyddsavgift kan påföras såväl fysisk som juridisk person. Sedan bestämmelserna om miljöskyddsavgift trädde i kraft (prop. 1980/81:92, JoU 1980/81:21, rskr. 1980/81:273) har behovet av en sådan sanktion ändrats i två grundläggande hänseenden genom nya bestämmelser i . För det första finns en möjlighet vid brott i näringsverksamhet att, med stöd av 36 kap. 4 § , förverka uppkommen ekonomisk vinst. Denna möjlighet förutsätter emellertid att uppsåtlig eller oaktsam överträdelse av miljöskydds- lagen kan styrkas. Att denna förverkandegrund inte kommit att tillämpas vid miljöbrott kan bero på att den ansetts vara subsidiär i förhållande till bl.a. miljöskyddsavgiften. För det andra kan näringsidkare åläggas företagsbot. Möjligheterna att ta ut miljöskyddsavgift har, jämfört med bestämmelsernas utformning vid tillkomsten , vidgats genom att kravet på att överträdelsen skall ha lett till betydande olägenhet har tagits bort. I princip kan alltså miljöskyddsavgift numera utgå även i sådana fall då exempelvis prövningsplikten försummats under förutsättning att det lett till ekonomisk nytta för företaget. I samband med lagstiftningen om förverkande och företagsbot, (prop. 1981/82:142, JuU 53, rskr. 328 och prop. 1985/86:23, JuU 13, rskr 110) uttalades bl.a. att sanktionsavgifter endast borde användas inom speciella och klart avgränsade rättsområden och att det helst borde finnas naturliga underlag för att beräkna avgiftsbeloppet. Sanktionsavgifter kunde dock användas för att komma till rätta med vissa slag av överträdelser inom områden där de kunde skräddarsys och överträdelser som inte var så allvarliga att företagsbot borde kunna begagnas men som förekom i sådan omfattning att särskilda åtgärder borde vidtas. Flertalet av dessa förutsättningar för att använda sanktionsavgifter föreligger på miljörättens område. Rättsområdet är avgränsat och sanktionsavgifterna kan knytas till de särskilda föreskrifter som näringsidkarna har att iaktta.