prop · GI03191 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:191 Partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det allmänna får ställning som part och därmed får rätt att överklaga domstols avgörande i mål om trafiktillstånd och särskild förarlegitimation för taxi enligt yrkestrafiklagen. Enligt förslaget skall det allmännas talan föras av respektive . Ändringen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Förslag till lag om ändring i yrkes- trafiklagen (1988:263)................... 4 3 Ärendet och dess beredning............... 4 4 Gällande ordning......................... 6 4.1 Allmänt om yrkesmässig trafik........ 6 4.2 Trafiktillstånd och särskild förar- legitimation......................... 6 4.3 Återkallelse av tillstånd............ 7 4.4 Dispens.............................. 8 4.5 Överklagande......................... 8 4.6 Något om reglerna på körkortsområdet. 5 på yrkestrafik- området.................................. 9 5.1 ............................ 9 5.2 Länsstyrelserna...................... 10 6 Överväganden och förslag................. 10 7 Kostnadsaspekter......................... 12 8 Ikraftträdande m.m....................... 13 9 Författningskommentar.................... 13 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian........ 14 Bilaga 2 Promemorians lagförslag.............. 15 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna... 16 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.......... 17 Bilaga 5 Lagrådets yttrande................... 18 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............................. 19 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263). 2 Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1988:263) Härigenom föreskrivs att det i yrkestrafiklagen (1988:263) skall införas en ny paragraf, 23 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 23 a § för det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol i mål enligt denna lag. Väg- verket för dock denna talan i mål om återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör flera län. och får föra talan även till förmån för den enskilda parten. Om eller överklagar en allmän förvaltnings- domstols beslut, skall överklagandet ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. Denna lag träder i kraft och tillämpas i de fall till- ståndsmyndighetens beslut eller en länsstyrelses beslut rörande förarlegi- timation meddelats efter utgången av . 3 Ärendet och dess beredning 1993/94:133 inleddes reformeringen av instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna (bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). Förslagen byggde på betänkande Domstolarna inför 2000-talet - Arbets- uppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106). Den inledande etappen innebar att länsrätterna gavs en allmän behörighet att pröva mål som första domstolsinstans i stället för kammarrätterna. I samma lagstiftningsärende beslutades bl.a. också om generella regler om prövningstillstånd i kammarrätt enligt förvaltnings- processlagen (1971:291). Författningsändringarna i denna del grundade sig på förslag som lagts fram i en inom upprättad promemoria. Den andra etappen av instansordningsreformen behandlade en stor del av övriga förslag såvitt gäller instansordningen inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Författningsändringarna innebär att ytterliga- re ett stort antal måltyper flyttas ner från kammarrätt till länsrätt. Änd- ringarna träder i kraft (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165). tog även upp frågan om beslutsmyndighetens möjlighet att för vissa målgrupper inom förvaltningsrättens område inträda som part i domstolsprocessen vid överklagande. Utredningen uttalade sig för en sådan ordning. Övervägandena har inte lett till någon allmän författningsreglering. Inom pågår emellertid arbete med en generell reglering av förvaltningsmyndigheters partsställning och rätt att överklaga domstols beslut. har i sitt betänkande 1993/94:TU29 uttalat att den ordning för överklagande av körkortsärenden som framkommer vid beredningen av Domstolsutred- ningens förslag bör kunna vara vägledande för ordningen för överklagande i yrkestrafikärenden. Utskottet avstod från att ta något initiativ med hänvisning till den vidare beredningen av förslag. Frågan om partsställningen i yrkestrafikmål har uppmärksammats i skilda sammanhang . Frågan fick delvis förnyad aktualitet genom införandet av bestämmelser om vandelsprövning för särskild taxiförarlegitimation vilka trädde i kraft . Regeringen bemyndigade chefen för mentet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över yrkestrafik- lagstiftningen (dir. 1994:109). Utredningen, som antog namnet yrkestrafikutredning, fick i uppdrag att se över yrkestrafiklagstiftningen och övrig författningsreglering för yrkestrafiken och utarbeta förslag till en ny sammanhållen författningsstruktur på detta område. I direktiven angavs att utredningen särskilt borde överväga om det för prövningen av bl.a. yrkestrafik- tillstånd borde införas bestämmelser motsvarande dem som gäller enligt körkortslagstiftningen beträffande partsställningen för det allmänna och rätten att överklaga beslutsmyndighetens beslut. Utredningen har lämnat en promemoria - Partsställningen i mål enligt yrkestrafiklagen. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns som bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr K95/439). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4.1 Allmänt om yrkesmässig trafik De centrala bestämmelserna om yrkestrafik finns i yrkestrafiklagen, YTL, (1988:263) och i yrkestrafikförordningen, YTF, (1988:1503). Med yrkesmässig trafik avses trafik i vilken personbil, lastbil, buss, terrängmotorfordon eller traktortåg med förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer eller gods. Yrkesmässig trafik får drivas endast av den som har trafiktillstånd. Sådant tillstånd kan meddelas antingen för godstransporter eller för persontransporter. Ett trafiktillstånd för persontransporter kan avse linjetrafik, taxitrafik eller beställningstrafik med buss. För all yrkesmässig trafik gäller att trafiktillstånd får ges endast till sådana fysiska eller juridiska personer som bedöms vara lämpliga att driva verksamheten. För att driva taxirörelse finns det krav på att passagerarna före färd skall kunna få kännedom om den taxa som tillämpas. Krav på fordonets utrustning finns i fordonskungörelsen (1972:595). För taxiförare gäller att de skall ha en särskild förarlegitimation. Förarlegitimation utfärdas till den som med hänsyn till krav på yrkeskunnande och laglydnad har blivit godkänd att föra fordon i taxitrafik. för den yrkesmässiga trafiken är länsstyrelserna. är emellertid tillståndsmyndighet vid linjetrafik som berör mer än ett län. är också central tillsynsmyndighet för den yrkesmässiga trafiken. Ett beslut av angående yrkestrafiktillstånd och särskild förarlegitimation för taxi kan överklagas av sökanden. Beträffande yrkestrafiktillstånd skall detta, med vissa undantag, ske hos kammarrätten, medan allmän förvaltningsdomstol (länsrätt) prövar ett överklagat beslut rörande taxiförarlegitimation. Fr.o.m. överklagas enligt huvudregeln beslut i samtliga dessa frågor till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd kommer då att krävas vid överklagande till kammarrätt. Beslut om tillstånd till linjetrafik överklagas till och i sista hand till regeringen. 4.2 Trafiktillstånd och särskild förarlegitimation Frågor om trafiktillstånd och särskild förarlegitimation för taxi prövas av i det län där sökanden är folkbokförd. Är sökanden av trafiktillstånd en juridisk person prövas ansökan av i det län där företagets ledning finns. Frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län skall dock som tidigare nämnts prövas av . Trafiktillstånd får enligt 6 § YTL endast ges till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Kravet på yrkeskunnande skall anses uppfyllt av den som blivit godkänd vid ett av anordnat skriftligt prov för utövare av sådan yrkesmässig trafik inom och utom som ansökan om trafiktillstånd avser (5 a § YTF). Under rubriken särskilda regler för taxitrafik sägs i 14 a § YTL, att fordon i taxitrafik får föras endast av den som har särskild förarlegitimation samt att sådan legitimation får ges till den som innehar föreskriven körkortsbehörighet och som med hänsyn till yrkeskunnande och laglydnad bedöms vara lämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik. I YTF finns vissa ytterligare bestämmelser om förarlegitimation. Där sägs i 12 d § att kravet på yrkeskunnande skall anses uppfyllt av den som blivit godkänd vid ett av anordnat skriftligt prov. Särskilda föreskrifter för själva prövningsförfarandet hos saknas, varför de olika länsstyrelsernas rutiner skiljer sig något åt. Som exempel kan nämnas att i gäller, att den som vill komma i fråga för förarlegitimation får göra ansökan hos . Vid den vandelsprövning som då sker kontrolleras sökanden mot centrala körkortsregistret och polisregister. När sökanden har godkänts får han genomgå ett prov i yrkeskunnande, som anordnas av . I och i får sökanden först gå igenom provet i yrkeskunnande hos , varefter vandelsprövningen sker hos . I dessa fall finns dock möjlighet för sökanden att begära en förhandsgranskning av vandeln. 4.3 Återkallelse av tillstånd Återkallelse av trafiktillstånd regleras i 15 § YTL och 11 a § YTF. Trafiktillståndet skall enligt bestämmelserna i återkallas om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshavaren driver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger. I YTF preciseras återkallelsegrunderna. Där sägs, att ett tillstånd alltid skall återkallas om en tillståndshavare, trafikansvarig eller någon annan person som prövats enligt 6 § andra stycket YTL har dömts för allvarliga brott, inräknat ekonomiska brott, har dömts för allvarliga eller upprepade överträdelser av vissa angivna yrkestrafikförfattningar, på väsentligt sätt underlåtit att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna vad avser betalning av skatter och avgifter, eller på grund av andra omständigheter av betydelse inte längre bedöms lämplig att driva yrkesmässig trafik. Om ett trafiktillstånd återkallas på grund av någon av dessa omständigheter skall, enligt 11 a § andra stycket YTF, på lägst och högst bestämmas, under vilken den prövade skall anses olämplig att driva yrkesmässig trafik. Av 14 a § andra stycket YTL följer att en förarlegitimation skall återkallas, om innehavaren genom brottslig gärning visat sig olämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik eller om förutsättningarna för legitimation annars inte längre föreligger. Frågor om återkallelse av trafiktillstånd prövas enligt 18 § YTL av den myndighet som meddelat tillståndet. Återkallelse av särskild förarlegitimation för taxi prövas av den länsstyrelse som har beslutat om legitimationen (14 a § YTL). Enligt de regler som gäller för såväl yrkestrafiktillstånd som taxiförarle- gitimation kan dispens sökas vad gäller kravet på yrkeskunnande. För yrkestrafiktillstånd gäller att den som kan styrka praktisk erfarenhet som trafikansvarig eller på företagsledningsnivå i ett transport- företag kan få dispens från att avlägga föreskrivet prov hos . Vidare finns möjlighet att befrias från vissa delar av provet. meddelar beslut om dispens. Även för den särskilda förarlegitimationen för taxi finns dispensmöjlighet från det skriftliga provet som skall styrka yrkes- kunnande. Dispens meddelas i dessa fall av . Beslutet kan överklagas till regeringen. Fram till gäller enligt 23 § första stycket YTL att tillståndsmyndighetens beslut överklagas hos kammarrätten. Beslut om varning får dock inte överklagas. Beträffande beslut i frågor om tillstånd till linjetrafik och omprövning av sådant tillstånd sägs i andra stycket att dessa får överklagas hos . beslut i sådana frågor får överklagas hos regeringen. Beslut i frågor om förarlegitimation för taxi och om återkallelse av sådan legitimation överklagas enligt tredje stycket hos länsrätten. Genom den andra etappen i instansordningsreformen ändras överklagandereglerna fr.o.m. (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165). Ändringen innebär att de beslut av tillståndsmyndigheten som enligt nu gällande bestämmelser överklagas hos kammarrätten i stället skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd alltid krävs vid överklagande till kammarrätten. 4.6 Något om reglerna på körkortsområdet Bestämmelserna på körkortsområdet har stor betydelse för regleringen på yrkestrafikområdet. I körkortslagen (1977:477), KKL, återfinns de grundläggande bestämmelserna för de behörigheter som krävs för att få föra fordon i yrkesmässig trafik. Lagen gäller behörighet att föra motorfordon, terrängmotorfordon, traktor och motorredskap. Behörighet att i yrkesmässig trafik för personbefordran föra personbil, lätt lastbil eller terrängvagn utmärks i körkort med beteckningen TAXI (1 § KKL). Behörighet D (buss) ger också rätt att köra taxi. Ett körkort skall återkallas under vissa förutsättningar, såsom vid trafiknykterhetsbrott, trafikbrott, opålitlighet i nykterhetshänseende, annan brottslighet, sjukdom m.m. (16 § KKL). Återkallelsen kan enligt 17 § KKL begränsas till att omfatta endast en del av behörigheten. Fr.o.m. finns en möjlighet att återkalla behörighet D eller taxibehörighet, om körkortshavaren gjort sig skyldig till brottslig gärning som visar att han inte är lämplig att inneha körkort med sådan behörighet. Partiell återkallelse på grund av brottslig handling var inte tidigare möjlig. Sedan taxinäringen avreglerades väcktes förslag om tillskapande av en sådan ordning. Bakgrunden till författningsändringen angavs i motiven (prop. 1992/93:189 s. 6) vara behovet av att tillskapa en möjlighet att återkalla behörighet att köra taxi i de fall körkortshavaren gjort sig skyldig till exempelvis narkotikabrott och våldtäkt. är enligt 39 § KKL beslutsmyndighet för beviljande av körkortstillstånd och utfärdande av traktorkort samt de andra frågor om körkort som regeringen föreskriver. Fr.o.m. är det också som prövar frågor om återkallelse. Denna prövning gjordes tidigare av länsrätten. beslut om körkortsingripande överprövas fr.o.m. av allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra körkortsärenden överklagas till kammarrätten. Fr.o.m. överklagas samtliga beslut i körkortsärenden enligt KKL till allmän förvaltningsdomstol. För körkortsmål har gällt ett tvåpartsförhållande vid överklagande av respektive länsrättens beslut till kammarrätten. Det allmännas talan fördes i dessa ärenden av allmänt ombud. I samband med överflyttningen av vissa körkortsmål från länsrätt till länsstyrelse som första beslutsinstans togs funktionen med allmänt ombud i körkortsmål bort. Fr.o.m. skall det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol i körkortsmål istället föras av . är central förvaltningsmyndighet för frågor om väghållning och säkerhet i trafiken. Till verkets ansvarsområde hör bl.a. bil- och körkortsregistreringen, frågor om körkort, förarutbildning och förarprov samt frågor om yrkestrafik. Som tidigare nämnts är numera också central tillsynsmyndighet för den yrkesmässiga trafiken. , som administreras av och är förlagt till , svarar för yrkestrafik-, bil- och körkortsregistren. innehåller uppgifter om tillståndshavare och trafikansvarig samt uppgifter om tillstånd till yrkesmässig trafik, tillstånd till transportförmedling och tillstånd till uthyrningsverksamhet. Länsstyrelserna har rätt att själva utforma sin organisation. Flertalet länsstyrelser har ett antal organistoriska enheter, de flesta med en länsexpert eller en sakområdesansvarig som chef. Många länsstyrelser har valt att gruppera enheterna i block med olika grad av främst administrativ samverkan. I några län finns en organisation med större avdelningar som innehåller flera expertfunktioner. Tillsynen över den yrkesmässiga trafiken har tidigare bedrivits inom länsstyrelsernas rättsenhet/juridiska enhet. Länsstyrelsernas organisation är emellertid under omdaning och i många län, bl.a. de tre storstadslänen , och , har inrättats särskilda funktioner för yrkestrafikfrågor. I mindre och medelstora län svarar flertalet handläggare av yrkestrafikärenden även för handläggning av andra förvaltningsärenden. kan själv ompröva ett fattat beslut enligt bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223). Denna skyldighet, som följer av 27 § förvaltningslagen, har en myndighet enligt huvudregeln även i de fall beslutet överklagats. 6 Överväganden och förslag Regeringens förslag: I mål enligt yrkestrafiklagen skall det allmänna få ställning som part vid pröv- ning hos allmän förvaltningsdomstol. Det allmännas talan skall föras av respektive . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. I promemorian föreslås dock att i samtliga fall skall föra det allmännas talan. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förfarandet i yrkestrafikmål hos allmän förvaltningsdomstol är, liksom förfarandet på många områden inom förvaltningsprocessrätten, ett enpartsförfarande utan någon taleberättigad företrädare för det allmänna. Under det fortlöpande arbetet med att reformera och modernisera lagstiftningen på yrkestrafikområdet har upprepade gånger frågan om partställningen i processen tagits upp, men med hänvisning till annat reformarbete på förvaltningsprocessrättens område har denna fråga fått stå outredd. Redan under arbetet 1988 med att reformera instansordningen enligt yrkestrafiklagstiftningen m.m. (prop. 1988/89:26 s. 17) ifrågasattes sålunda från flera remissinstansers sida om inte en tvåpartsprocess med länsrätten som första domstolsinstans utgör den från rättssäkerhetssynpunkt bästa ordningen för att pröva frågor enligt yrkestrafiklagen om återkallelse av tillstånd och om varning. Frågan om partsställningen i yrkestrafikmål har återigen aktualiserats, främst som en följd av införandet av bestämmelser om taxiförarlegitimation. Emellertid bör beslutsgången, partsställningen och rätten att föra talan inte särskiljas för en viss grupp av ärenden och mål enligt en viss lagstiftning. Reglerna för yrkestrafiktillstånd och särskild förarlegitimation för taxi bör därför samordnas. Regeringen tar med anledning härav upp frågan om det allmännas partsställning för båda dessa kategorier av mål. Vad gäller ett tvåpartsförfarande med talerätt för förvaltningsmyndigheten kan först konstateras, att det faller sig naturligt att myndigheten, som fattar det första beslutet, har att ta tillvara allmänintresset, låt vara att den därvid är ålagd att handla objektivt, hänsynsfullt och korrekt. Med detta synsätt är det följdriktigt att konflikter mellan den enskilde och det allmänna behandlas enligt ett kontradiktoriskt förfarande vid domstol. I ett sådant förfarande är det främst en uppgift för parterna att skaffa fram processunderlag och för domstolen att opartiskt avgöra tvisten på det material som parterna har lagt fram. får därvid i domstolen förklara beslutets innehåll och försvara sina åtgärder. Såväl domstolen som den enskilde kan därmed få bättre klarhet i det allmännas ståndpunkt och den enskilde kan bemöta dettas anspråk och påståenden. Allmänhetens förtroende för att domstolarna fattar opartiska avgöranden förstärks härigenom. Ett kontradiktoriskt system erbjuder i allmänhet väsentligt bättre utredningsmöjligheter än ett icke kontradiktoriskt förfarande. Därtill kommer att såväl det allmänna som den enskilde är berättigad att överklaga till högre instans. Därigenom skapas bättre förutsättningar för utbildandet av en enhetlig praxis och vägledande prejudikat. När det gäller nu aktuellt rättsområde kan noteras, att bestämmelserna om yrkestrafiktillstånd och taxiförarlegitimation har karaktären av skyddslagstiftning för tredje man. Förutom trafiksäkerhetsaspekterna kan personskyddet för taxikunderna särskilt nämnas. Sistnämnda aspekt - resenärernas trygghet - har poängterats i motiven till bestämmelserna om taxiförarlegitimation (prop. 1993/94:168 s. 23). Mål och ärenden om såväl yrkestrafiktillstånd som taxiförarlegitimation erbjuder svåra bedömningar och avgränsningsfrågor. Sammantaget motiverar dessa förhållanden att de behandlas i ett tvåpartsförhållande. Partsställning för beslutsmyndigheten finns som ovan redovisats redan på körkortsområdet. Ur såväl den enskildes som det allmännas synvinkel är mål om körkort och körkortstillstånd samt yrkestrafiktillstånd och förarlegitimation nära besläktade med varandra. Det saknas därför vägande skäl att i detta sammanhang göra någon åtskillnad mellan dem. Det kan hävdas att resultatet av det generella utredningsarbete som pågår inom beträffande bl.a. partsställningen i förvaltningsprocessen bör avvaktas. Regeringen anser emellertid att det är angeläget att partsfrågan på yrkestrafikområdet får sin lösning. En särreglering på nu aktuellt område torde inte, enligt regeringens bedömning, komma i konflikt med en eventuell framtida allmän reglering. Regeringen föreslår därför att det allmänna ges partsställning i mål på yrkestrafikområdet. är redan tillstånds- och tillsynsmyndighet på regional nivå. Det är bl.a. mot bakgrund härav naturligt att träder in som företrädare för det allmänna och ges fullföljdsrätt. Ett sådant arrangemang kan ses som ett led i det övergripande tillsynsansvaret. Det kan på som tillstånds- och tillsynsmyndighet ställas höga krav på objektivitet i handläggningen av ärendena. Man måste förvänta sig att denna objektivitet gör sig lika starkt gällande vid bedömningen av frågan om ett överklagande skall ske som vid andra överväganden i beslutsförfarandet. är tillstånds- och tillsynsmyndighet rörande frågor om tillstånd till linjetrafik som berör flera län. Beslut i sådana ärenden, liksom beslut i till överklagat ärende rörande tillstånd till linjetrafik som endast rör ett län, överklagas hos regeringen. Dessa situationer omfattas därför inte av lagrådsremissens förslag. Beslut om återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör flera län omfattas emellertid av huvudregeln rörande överklagande i såväl nu gällande lydelse av 23 § YTL som i beslutad lydelse fr.o.m. . De skall således enligt nu gällande ordning överklagas till kammarrätt och fr.o.m. till allmän förvaltningsdomstol. För denna speciella kategori mål bör såsom tillstånds- och tillsynsmyndighet ges befogenheten att föra det allmännas talan i för- valtningsprocessen vid domstol. bör på motsvarande sätt som länsstyrelserna vara väl skickat att fullgöra denna uppgift. Enligt den ovan föreslagna ordningen skall föra det allmännas talan i mål om återkallelse av tillstånd till linjetrafik som berör ett län. Man kan i denna situation tänka sig att - som eventuellt tidigare såsom överinstans vid överklagande av tillståndsfrågan, satt sig in i målet - istället borde ges befogenheten att föra det allmännas talan i förvaltningsprocessen, när fråga uppkommit om återkallelse av ett tillstånd. Regeringen anser emellertid att denna befogenhet bör anförtros den myndighet som i sin egenskap av tillståndsmyndighet fattat beslut i frågan. bör således även i detta fall föra det allmännas talan. Beträffande kostnadsaspekten vid tvåpartsprocess kan generellt sägas att en överklagande verksamhet som bedrivs effektivt och med omdöme i prejudikatbildande syfte borde kunna få positiva ekonomiska konsekvenser.