prop · GI03171 · 1995-01-01 00:00:00 — Beträffande möjligheten att övergå till rutiner i ett datorlöst tillstånd hänvisas till bl.a. en inom ÖCB upprättad rapport . I rapporten uttalas, att den spridning som datoriseringen nu nått på många områden genom decentralisering och spridning av terminaler, persondatorer och basdatorer långt ut i organisationerna har medfört att möjligheten att i en krigssituation återgå till rutiner inom flertalet verksamheter måste bedömas som orealistisk. Denna bedömning stämmer väl in på skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas verksamhet med hänsyn till den långtgående datorisering som skett . Med nuvarande datorsystem måste man utgå från bortfall av datorstöd i ett krigsskede. Det bedöms inte som realistiskt att rusta upp befintliga datoranläggningar så att de uppfyller kraven på fullgott skydd under krigsförhållanden. I stället får man inrikta sig på att sådana krav beaktas vid uppbyggnad av nästa datorstruktur. En modell till ett nytt datorsystem med annan uppbyggnad än de nuvarande och som därför skulle skapa förutsättningar för datorstöd också under krigsförhållanden redovisas. Några förslag om åtgärder för att säkra datorstöd lämnas emellertid inte . RSV återkommer till denna fråga i en kommande rapport till regeringen. har tilldelats prioriterade postgirokonton och tillgång till sådana är av avgörande betydelse för att skatte- och avgiftsuppbörden ska fungera också under krigsförhållanden. Gåvobeskattningen och uppbörden av arvs- och gåvoskatt bedöms kunna upprätthållas även utan datorstöd. Enligt regeringsuppdraget bör RSV i utredningsarbetet uppmärksamma de konsekvenser som kan uppkomma, om det förordnas att lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielagen) skall sättas i kraft. Moratorielagen kom till under helt andra samhällsekonomiska förhållanden och med annat kredit- och betalningsväsende än som råder. ifrågasatte 1971 i sitt betänkande "Ny moratorielag" (SOU 1971:56) om det fanns tillräckliga skäl att bibehålla moratorielagstiftning som ett instrument i den ekonomiska försvarsberedskapen. Den utveckling som skett på det samhällsekonomiska området - dvs. - har stärkt denna tvekan. En moratorielagstiftning berör inte endast skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna utan också stora delar av samhället i övrigt. Frågan om behov och utformning av bestämmelser om betalningsmoratorium fordrar en djupare analys än vad RSV har möjlighet att göra. Enligt RSV:s mening kan en sådan analys lämpligen samordnas med pågående utredningsarbete om den ekonomiska politikens utformning under krigsförhållanden. Ansvaret för folkbokföringen har flyttats från församlingar till skatteförvaltningen. Folkbokföringen är av grundläggande betydelse för den enskildes rättigheter och skyldigheter i krig som i fred. är också basregister för flera andra register, som finns hos myndigheter med viktiga uppgifter inom totalförsvaret. En säkerhetsanalys av folkbokföringssystemet har genomförts. I analysen föreslås bl.a. användande av lokala datorbaserade reservdriftrutiner. RSV har sammanträffat med mottagarna av folkbokföringsuppgifter vid fredsmässig avisering för att utreda frågor om krav på avisering i kris och krig. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över RSV Rapport 1993:3, utgåva 2 och RSV Rapport 1993:4 , , , , , , , , , , , , , , Kammarrätten i , , , i , och . har yttrat sig i stället för Bankernas Be- redskapscentral. har till sitt yttrande fogat sin rapport . i har till sitt yttrande fogat ett yttrande från Kronofog- demyndigheten i till vilket anslutit sig. , som beretts tillfälle att yttra sig, har överlämnat rapporten till som i stället yttrat sig. TCO har översänt ett yttrande från som sitt eget. Remissammanställning över remissinstanser som yttrat sig över RSV Rapport 1993:3, utgåva 2 och RSV Rapport 1993:4 Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslagen i de remitterade promemoriorna, samtliga remissinstanser har i huvudsak tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslagen. De frågor som har rests rör främst sårbarheten i skatteförvaltningens ADB-stöd och flexibiliteten i skatteuttaget. Andra frågor som berörts rör bl.a. registrering vid tillfälliga flyttningar och vissa tullfrågor. (): Sedan uppdraget gavs till RSV har godkänt regeringens proposition om ett nytt försvarsbeslut om totalförsvarets utveckling till och med /97. Genom det nya försvarsbeslutet förändras förutsättningarna för planeringen inom försvaret jämfört med tidigare försvarsbeslut. Några centrala planeringsbegrepp i detta sammanhang är strategiskt överfall och återtagning/resurskomplettering. I RSV:s rapport berörs konsekvenser av ett strategiskt överfall endast översiktligt. Återtagningsproblematiken berörs inte alls. Efter det att RSV har slutfört sitt uppdrag har vidare författningsregleringen av de statliga myndigheternas beredskapsplanering ändrats. Sålunda har ledningsförordningen ersatts med en beredskapsförordning (1993:242) och lagen (1992:1403) om höjd beredskap tillkommit. Som en följd härav gäller t.ex. numera att alla statliga myndigheter skall fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap samt att tidigare beredskapsgrader ersatts med skärpt resp. högsta beredskap. Av de mål som regeringen fastställt för funktionen Skatte- och uppbördsväsende framgår att skatte-, uppbörds- och folkbokföringssystemen i största möjliga utsträckning skall fungera under höjd beredskap. Verksamheten inom funktionen är av stor betydelse för totalförsvaret och kräver samordning mellan ett flertal myndigheter och andra samhällsorgan. Statsmakterna måste t.ex. under ett krisskede ha möjlighet att med omedelbar verkan höja skatteuttagen för att kunna finansiera återtagning och mobilisering. Vidare är folkbokföringen av grundläggande betydelse för den enskildes rättigheter och skyldigheter såväl i fred som under höjd beredskap som uppgifterna i folkbokföringsregistret är viktiga för verksamheterna vid andra funktioner och vid myndigheter inom totalförsvaret. Det är således av största vikt att arbetet inom funktionen kan fortgå under höjd beredskap och i krig under någorlunda fredsmässiga former även om verksamhetens omfattning sannolikt måste minskas jämfört med situationen i fred. För att kunna reducera verksamheten krävs att krigsanpassade rutiner inom funktionen har förberetts i fred. Funktionen bör vidare ha deltagit i det civila försvarets planeringsprocess och i utbildnings- och övningsverksamheten. ÖCB delar RSV:s grundläggande uppfattning att beskattnings- och avgiftssystemets utformning under kriser och i krig i allt väsentligt måste utgå från de förutsättningar som gäller för verksamheten i fred. Sannolikt måste, enligt både RSV:s och ÖCB:s mening, vissa omprioriteringar och neddragningar i verksamheten bli nödvändiga. Inskränkningarna i arbetsrutinerna får dock inte medföra att beskattning och uppbörd av skatt och avgifter leder till en allvarligt försämrad statlig likviditet. Det är också viktigt för moralen och den psykiska styrkan hos medborgarna i riket att beskattningssystemet upplevs som effektivt, funktionellt och rättvist även i en svår situation med kris och krig. Under förutsättning att det allmänna således tillförsäkras en löpande uppbörd av skatter och avgifter instämmer ÖCB i de förslag som läggs fram i rapporten om kris- och krigsanpassning av vissa rutiner, nämligen att i beredskap och krig: - kunna förlänga deklarationsperioderna, - låta beskattningssystemet temporärt bygga på definitiv källbeskattning, - mot bakgrund av föreslagna förenklingar bibehålla och i första hand stärka den direkta beskattningen eftersom den indirekta skatten drabbar ojämlikt, - prioritera och intensifiera uppbörd av skatter och avgifter, - förbereda ev. undanförsel och förstöring av känsligt (sekretessbelagt) material, - ge allmänheten service och skapa förståelse för den verksamhet som bedrivs, - i övrigt förenkla och nedprioritera rutiner och uppdrag, särskilt i områden som dragits in i krig. (): RFV instämmer i RSV:s bedömningar och tillstyrker förslagen om preliminärbeskattning och beräkningen av den pensionsgrundade inkomsten under kriser och i krig. : Kontoret betonar vikten av att även under beredskap och krig få de uppgifter om skatteuppbörden som behövs för att kunna beräkna statens lånebehov. Statskontoret: Kontoret tillstyrker de av RSV föreslagna författnings- ändringarna. RSV:s bedömningar angående beskattningssystemets utformning och krigsorganisationen förefaller vara rimliga i förhållande till givna planeringsförutsättningar. inför en befarad längre krigssituation kan mycket långtgående förenklingar behöva vidtas för att säkerställa den för samhället nödvändiga uppbörden. En brist i RSV:S rapport är att den inte redovisar den administrativa beredskapen (ställtider m.m.) hos myndigheter och företag för mer omfattande förändringar. (): RRV kan inte bedöma om utredningsarbetet och förberedelserna för ev. kriser och krig är tillräckliga. RRV avstår därför att i huvudsak ha synpunkter på utredningen. RRV vill dock peka på några frågetecken som kan resas kring utredningen vad gäller: - flexibiliteten i skatteuttaget - beroendet av ADB-stöd - informationen till riksredovisningen. I den uppsats om moratorielagen och dess konsekvenser som bilagts utredningen berörs vissa konsekvenser av en omställning av samhällsekonomin från fred till krigsförhållanden. Det gäller t.ex. förändringar i statens finansieringsbehov och inflationsdrivande mekanismer som uppstår vid omställning till krigsförhållanden. Bl.a. anges: "Statens finansieringsuppgift vid en mobilisering blir därför att införa skatter och uppta lån i så stor utsträckning att den privata efterfrågan reduceras mer än ökningen i den offentliga verksamheten" (sid 5). En utgångspunkt för planeringen av skatteförvaltningens uppgifter i kriser och krig bör således vara att statens behov av att kunna förändra skattenivåer måste kunna hanteras. Därtill torde det vara önskvärt med en hög flexibilitet för att möjliggöra att skatteuttaget förändras över tiden, i takt med förändringar i samhällsekonomin i stort. Såvitt RRV kan bedöma har inte utredningen beaktat dessa behov. I stället anges (sid 54) att ändringar i fråga om skattesatser och dylikt måste ske när skatteförvaltningen har kvar sin fredsorganisation. Även utredningens resonemang (sid 67) om den preliminärskattsedel som utfärdas före ett krigsutbrott skall gälla vid även för kommande uppbördsår, om krigsförhållandena sträcker sig över , visar att utredningen inte varit inriktad mot att skapa en flexibilitet i skatteuttaget. Enligt RRV:s bedömning krävs det särskilda förberedelser för att skapa den önskvärda flexibiliteten. : Verket har inget att erinra mot de förslag som lämnas och den inriktning av RSV:s verksamhet som under kriser och i krig som redovisas i rapporterna. Verket har ansvaret för utformningen av ett ransoneringssystem för dagligvaror. För att kunna införa en ransonering är beroende av personuppgifter från folkbokföringsregistret. Om en ransonering behöver införas kommer detta med största sannolikhet att bli aktuellt före ett krigsutbrott eller under ett efterkrigsskede. I rapporterna konstateras att folkbokföringen spelar en stor roll för flera statliga myndigheter och att särskild uppmärksamhet måste ägnas åt folkbokföringen under ett förkrigsskede. Målet vad gäller folkbokföringen under ett förkrigsskede är, enligt rapporterna att den i allt väsentligt skall kunna fortgå under fredsmässiga former och med godtagbart ADB-stöd. Denna målsättning överensstämmer med behov. : Verket konstaterar att förslagen till ny lag och förordning har ett innehåll som väl överensstämmer med nuvarande planeringsförutsättningar. Författningstexten och rapporterna i sin helhet är lättlästa och mycket konkret formulerade. : Förbundet vill särskilt understryka en av utgångspunkterna för RSV:s utredningsuppdrag i vad avser kravet att det allmänna, som t.ex. hälso- och sjukvården, måste tillförsäkras en löpande uppbörd av skatter för att möjliggöra finansiering av verksamheten även under krigsförhållanden. har bilagt sin rapport . (): ST anför att utredningens förslag och omfattningen av arbetsuppgifter i ett krigstillstånd är rimliga och genomtänkta. i : instämmer i rapportens förslag om att beskattningssystemet under kriser och krig skall vara utformat så lika det fredstida systemet som möjligt. Det bör dock finnas möjligheter att anpassa systemet efter de specifika förhållanden som kan förekomma under framför allt krigssituationen. Förberedelser för detta måste vidtas redan i fred. Ett bibehållande av fredstida rutiner så långt det är möjligt synes vara en rimlig målsättning för skattesystemets utformning m.m. och är i överensstämmelse med övrig civil planering inom totalförsvaret. I rapporten har bl.a. föreslagits att möjligheter skall finnas i krigssituationen att ändra tillämpningen av skattelagstiftningen med att exempelvis införa förlängda deklarationsperioder. Ett sådant förfarande bedöms vara realistiskt och förordas därför av . Likaså delar rapportens förslag att ett direkt skattesystem skall föredras före ett system med indirekta skatter. (): Enligt RSV skall fredsorganisationen så långt det är möjligt bibehållas. Även efter krigsorganisering skall, enligt RSV, en fredstida uppbyggnad av organisation, ansvar och ledning eftersträvas i möjligaste mån. ÖCB vill i detta sammanhang betona vikten av att funktionen verkligen säkerställer att nyckelpersoner finns krigsplacerade på myndigheterna så att de, även i en krigssituation, kommer att finnas tillgängliga på sina viktiga poster vid funktionens olika myndigheter och motsvarande organ. Vikten av återkommande övningsverksamhet, följd av omsorgsfull utvärdering och återkoppling till nästkommande övning, kan inte nog betonas. : En fråga är förslaget till förändring av skattemyndigheternas organisation i ett krigstillstånd. Det föreslås enligt organisationsplanen på sidan 49 att administrativa enheten och rättsenheten placeras under länsskattekontoret. I texten sägs att rättsenhetens uppgifter upphör vid krigstillstånd varför enheten bör utgå helt från organisationsplanen. Större delen av administrativa enhetens uppgifter finns kvar vid krigstillstånd. Det synes därför ej lämpligt att placera in enheten under ett enskilt kontor i organisationen eftersom enheten skall ge service åt hela myndigheten även i krigstillstånd. Lämpligen skall enheten ligga kvar som en enhet under skattechefen eller samordnas med sekretariatet. Förslaget i utredningen bygger troligen på uppfattningen att länsskattekontoret har en samordnande funktion för hela myndigheten vilket inte är fallet. i : motsätter sig ett samgående mellan kronofogdemyndighet och skatteförvaltning i en krigssituation. i : Myndigheten har påpekat att det kan förutses att en renodlad regionalisering av kronofogdemyndigheterna kommer att genomföras och att detta under kriser och krig, i kombination med personalnedskärningar, kan medföra att kronofogdemyndigheternas verksamhet endast kan komma att utföras på myndighetens lokaliseringsort. Myndigheten avstyrker samlokalisering av kronofogdemyndighet och skattemyndighet eftersom det berövar kronofogdemyndighetens identitet och framkallar förvirring hos allmänheten. (): Polisväsendets operativa verksamhet bygger till stor del på ett väl fungerande datasystem hos RSV. Med de antaganden angående varaktigheten för en eventuell väpnad konflikt som kan drabbas av som återfinns i det senaste försvarsbeslutet (- ) bedöms dock de olägenheter som ett bortfall av dataförbindelserna med RSV:s dataregister som överkomliga. som i så fall dataförbindelserna går förlorade får polisväsendet försöka klara av sin verksamhet med hjälp av temporär återgång till rutiner. I första hand är det de lokala polismyndigheterna och skattekontoren som kan bli berörda av databortfall. RPS har deltagit i överläggningar med RSV angående de reservdriftsmöjligheter som kan bli aktuella. Allmänna råd härom kommer att sättas in i kommande revidering av föreskrifter och allmänna råd angående polisväsendets be- redskapsplanläggning. (): Inför en kris- och krigssituation är det viktigt att redan i fred; - bygga upp maskinellt robusta datasystem - med fortifikatoriskt skydd - enligt principen om beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling (BIS), - decentralisera ADB-verksamhet till regional och lokal nivå. Av RSV:s rapport framgår att Postgirot även under beredskap och krig har en viktig uppgift vad gäller registrering, förmedling och redovisning av olika betalningsuppdrag på skatteområdet. ÖCB vill i detta sammanhang särskilt peka på att Postgirot - i likhet med posten och för den delen också -numera har bolagiserats. Detta innebär bl.a. att frågor på beredskapsområdet, vad gäller post, tele och postgiro, numera handläggs av (Posten, , m.fl.) resp. (Postgirot). kommer dock, efter utredningsarbete vid , sannolikt överta nuvarande funktionsansvar för postgirofrågorna. Det är nödvändigt att den funktionsansvariga myndigheten (, ) tillsammans med RSV diskuterar Postgirots nya roll som statligt bolag i en beredskapssituation. Även Bankgirots uppgifter under kriser och i krig måste närmare klargöras. Störningar av olika slag i en krigssituation på elförsörjnings- och teleområdena kommer sannolikt att drabba betalningsväsendet, så ock skattemyndigheterna. I för det civila försvaret 1994/95 - 1998/99 pekas t.ex. på de initialt stora svårigheterna som elavbrott kan föra med sig för funktionerna. Det finns därför skäl, enligt ÖCB:s mening, att göra en annan bedömning om tillgängligheten på el, särskilt på de regionala och lokala systemen än vad RSV gör i sin analys. RSV har på ett förtjänstfullt sätt analyserat verksamhetens beroende av datorstöd i såväl fred som krig. ÖCB har inget att invända mot RSV:s iaktagelser och slutsatser. RSV konstaterar i sin rapport att inom funktionen finns centralt placerade stordatorer utan fortifikatoriskt skydd. System som uteslutande bygger på centrala lösningar gör hela datasystemmiljön mycket sårbar. ÖCB hänvisar till vikten av beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling (BIS). ÖCB noterar med tillfredsställelse att RSV föreslår att systemstrukturerna bör utvecklas mot öppna system. Detta skulle öka säkerhetsnivån. Det är därför mycket angeläget att RSV får möjlighet att fullfölja detta arbete. Det skulle förbättra situationen för såväl RSV som för andra myndigheter i beredskap och krig. Från samhällets synpunkt är det viktigt att de system som samverkar på olika sätt med RSV:s verksamhet också fungerar tekniskt och driftsmässigt väl. Det gäller bl.a. systemen inom betalningsförmedlingen, socialförsäkringen och hos de större arbetsgivarna. Således är det viktigt för RSV:s rutiner att t.ex. Postgirots och DAFA:s reservrutiner fungerar. Beroendet gäller också de företag som specialiserat sig på optisk läsning. Dessa är dock inte krigsplanlagda och bedöms inte klara en kris- och krigsproduktion. RSV bör överväga hur detta problem skall lösas. Enligt ÖCB:s uppfattning bör det utredas inom funktionen bank- och betalnings- väsendet om inte Postgirots reservrutin som endast omfattar 40 000 prioriterade konton måste utökas att omfatta ett större åtagande. Även inom övrig betalningsförmedling måste tillfredsställande reservrutiner utvecklas. Posten: Posten har i princip inget att erinra mot de förslag som förs fram i RSV:s promemorior. Postgirots planering för sin verksamhet är inriktad på två faser, en fas med full produktion centralt i för samtliga postgirokonton och en utlokaliserad fas där endast s.k. prioriterade postgirokonton tas med i produktionen. Postgirot kommer att driva fasen med full produktion även under direkta krigsförhållanden. Först när den centrala produktionen av någon anledning inte kan fortsätta kommer den utlokaliserade fasen bli aktuell. Planeringen för den utlokaliserade fasen har dock inriktats på det scenario som kallas för strategiskt överfall. Detta scenario kräver en helt annan planering . Förvarningstiden kan eventuellt vara noll vilket innebär att all planering måste vara gjord i förväg. I motsats till RSV har Postgirot som planeringsförutsättning att el- och telelinjerna inte kommer att fungera. Postgirots utlokaliserade fas är inte längre inriktad mot ett antal redovisningscentraler utan mot en enda plats. Systemet kommer dock att vara snabbt flyttbart till ännu en plats om den första blir utslagen. Upphandling av ett nytt ADB-system för det utlokaliserade Postgirot är förberedd och kommer att göras . Postgirot kommer även i den utlokaliserade fasen med prioriterade postgirokonton att ha tillgång till optiska läsare och kunder med s.k. C-konton kommer att få redovisning via magnetband och listor. Det är rimligt att anta att Postgirots kontohavare under en krigssituation får svårigheter att fullt ut driva funktioner som avstämning, redovisning, internkontroll och revision. Postgirot kommer därför i den utlokaliserade fasen inte att makulera några betalningshandlingar. Avstämmning och revision i efterhand måste vara möjlig att göra. Statskontoret: RSV:s ADB-säkerhet är, enligt Statskontorets bedömning, otillfredsställande. För att undvika suboptimeringar i förbättringsåtgärder är det dock nödvändigt att ta hänsyn till att RSV bara är ett av flera led i uppbördskedjan, dels den riskexponering som ligger i uppbördens koncentration till ett fåtal större företag och koncerner. (): RRV menar att skatteförvaltningen trots ADB- beroendet borde ha en förmåga att upprätthålla den grundläggande funktionen i skattesystemet så länge betalningssystemet i landet fungerar. Det bör således finnas möjlighet att ta emot inbetalade skattemedel och fördela dem vidare, även utan ett fungerande ADB-stöd. RRV anser inte att det klart framgår huruvida det finns eller är möjligt att utforma de rutiner som kan krävas i ett yttersta läge. Betydelsen av den ekonomiska politiken ökar under kriser och i krig, och följaktligen även behovet av information om de statliga finanserna. Betydelsen av RRV:s koncernekonomiska information i form av bl.a. inkomstberäkningar, budgetprognoser, riksredovisning och statskassans ställning ökar således avsevärt. RRV har därför utformat ett manuellt reservförfarande för myndigheternas redovisning av uppgifter till RRV:s riksredovisning. måste då ha de rutiner som krävs för att kunna lämna nödvändiga uppgifter även utan ADB-stöd. Det framgår inte klart av utredningen om så är fallet. : Verket anser att kraven på driftssäkerhet bör stämmas av mellan RSV och de myndigheter som RSV:s datasystem samverkar med. : Av rapporten framgår att RSV fört diskussioner med Postgirot om hur skatte- och indrivningsbetalningar skall ske vid kriser och i krig. Den slutsats man kommit fram till är att Postgirot skall specialbehandla detta slags betalningsflöden för att vidmakthålla likviditeten i samhället. Däremot skall inte all underliggande dokumentation till transaktionerna skickas löpande till RSV utan lagras hos Postgirot till dess att kriget upphört. Sedan Postgirot numera inte har ensamrätt på skatte- och indrivningsbetalningar, utan även bankgireringar kan användas, uppstår frågan om inte RSV också borde föra motsvarande diskussioner även med Bankgirot. Sedan Postgirot blivit bank är det vidare tveksamt om Postgirot i beredskapsförfattningar kan åläggas särskilda skyldigheter av aktuellt slag. Det är vidare förvånande att inte den civila delen av totalförsvaret planerar efter samma förutsättningar. Inom funktionen Betalningsväsendet har i sina anvisningar till bankerna för deras planering pekat på att vissa försörjningssystem inte är robusta och att bankerna bl.a. har att ta hänsyn till att el och tele kan störas svårt. RSV anser dock att det för att verket skall kunna upprätthålla sin viktiga funktion, är angeläget att främst elförsörjning, telekommunikationer och transporter fungerar med sådan robusthet att grundläggande behov kan tillgodoses.