prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — 3.1.6 Statskontoret: En fortlöpande rapportering av lagtillämpningen till torde behövas. Processen att ta fram föreskrifter av olika slag behöver troligen utvecklas. Medverkan däri kan behöva vidgas, branschöverenskommelser utformas som alternativ eller komplement. De generella föreskrifterna/normerna ställer även krav på nya former för ensartade bedömningar av risker och överväganden om samhälleliga kostnader/intäkter. Enligt direktiven skulle kommittén också överväga hur lagändringarna kan bidra till att öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet och redovisa de rationaliseringar, även samhällsekonomiskt, som kan åstadkommas genom en miljöbalk. Betänkandet behandlar emellertid inte dessa frågor på ett sätt som tillnärmelsevis svarar mot direktiven. På ett flertal områden går förslagen inte längre än vad som svarar mot lagtextens bemyndigande, "regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får" etc. Ändock anser vi att kapitel 19, som behandlar ansvars-, organisations- och resursfrågor, är ett värdefullt underlag för den pågående utredningen om organisation inom miljöområdet (M 1993:04). Lagstiftningen bör även vad gäller själva balken ses som en fortgående process. Vattenlagen kan vara en författning som närmast bör komma i fråga att införliva med balken. 3.1.7 , RRV: Utredningen har i huvudsak valt en modell med ramlagstiftning varvid merparten av de specificerade kravreglerna hänskjuts till förordningar utfärdade av regeringen och föreskrifter utfärdade av olika sektormyndigheter såsom , , , och . Det angivna motivet synes främst vara att minska lagtextens omfång. RRV anser att utredningen borde ha presenterat en analys av hur den föreslagna modellen med miljöbalk, förordningar och av olika myndigheter utfärdade föreskrifter påverkar dem som har att tillämpa lagen, dvs. verksamhetsutövare, tillsynsorgan och rättsinstanser. Det kan vara så att tillsynsmyndigheters arbete försvåras av att konkretiseringarna av lagparagraferna står att finna i så många olika källor. 3.1.8 : Balkens ramlagskonstruktion med bemyndiganden påverkar i oförutsebar omfattning ansvarsfördelningen inom området miljö. Balkens konstruktion med bemyndiganden är nödvändig, med tanke på det omfattande område som balken skall täcka. Det är likafullt en allvarlig brist att det i nuvarande skede är omöjligt att överblicka hur systemet kan komma att fungera med avseende på ansvarsfördelning och tillämpning och vilken ambitionsnivå som därvid kommit att kunna hållas. Organisationsförändringar utreds separat och förslag finns inte inom remisstidens utgång. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och inom staten finns därför inte klarlagd. Detaljer av stor betydelse för tillämpningen, såväl inom som utom balken, kommer enligt balken att formuleras genom regerings- eller andra myndighetsföreskrifter. Även i detta avseende är ansvarsfördelningen således oklar. Den omfattande bemyndighetsmöjligheten kan beskrivas så, att överlämnar lagstiftningsmakten på miljöområdet till regeringen för vidare delegation. avstyrker en sådan utveckling. Det är en angelägen fråga, att fördelningen av ansvar mellan lagstiftande, verkställande eller förvaltande makthavare görs efter välgrundad analys med överblick av helheten, vilket således ännu inte är fallet. ger uttryck för höjda ambitioner i de inledande principerna om syfte m.m. Det är en nödvändig och lovvärd utveckling av lagstiftningen på området. Den eftersträvade samordningen av prövningarna har inte genomförts fullt ut, men innebär i många fall en förbättring. Grunden för miljöarbetet borde vara att hitta ett samspel mellan individuellt ansvar och sektorsansvar som utgår från förutsättningarna i det aktuella geografiska området. Det bör avspeglas både i lokalt, regionalt, nationellt och globalt perspektiv. Det är ambition att medverka till att finna entydiga och gemensamma grunder för detta miljöansvar, konkretiserat genom tillståndsprövning och fysisk planering. Förslagen i yttrandet skall ses som uttryck för denna strävan. 3.1.9 : I kapitel tre ges grunderna för en ny lagstiftning. De mål som definierats överensstämmer med de grundläggande principer som kommit till uttryck i internationella konventioner, vid aktionsplanearbete m.m. De är grundläggande även när det gäller miljöproblem och fiske. Den föreslagna lagstiftningen har i möjligaste mån anpassats till som i vissa avseenden är mindre långtgående än de svenska. instämmer i utredningens uppfattning att principen bör vara att vi håller fast vid vår högre ambitionsnivå och avvaktar att EG kommer i kapp i stället för att göra lättnader i vår miljölagstiftning. 3.1.10 , : För att kunna uppnå högt ställda ambitioner är självfallet de administrativa styrmedlen i form av lagar och förordningar i kombination med sanktioner av central betydelse. Denna lagstiftning måste dock kombineras med andra åtgärder för att de långtgående omställningarna skall kunna genomföras. noterar att behovet av ekonomiska styrmedel kommenteras i betänkandet, men de ligger i allt väsentligt utanför själva . Informativa styrmedel behandlas inte i betänkandet såvitt kunnat finna. Inte heller behandlas frågan om balansen mellan de olika styrmedlen och samordningen dem emellan. 3.1.11 Kammarkollegiet: En ramlagstiftning har såväl för- som nackdelar. Till nackdelarna hör att en sådan lag måste fyllas ut med föreskrifter som till slut kan göra hela regelverket svårare att överblicka. Det är då viktigt att de bestämmelser som finns i ramlagen är helt klara och entydiga. Kollegiet har noterat att det i avsnittet om miljökvalitetsnormer finns en otydlighet. I specialmotiveringen till 8 kap 1 § (sid 63 ö) sägs "Av andra stycket framgår att miljökvalitetsnormer i fråga om hälso- eller miljöskydd skall grunda sig på vetenskapliga kriterier". Att det skall vara vetenskapliga kriterier framgår emellertid inte av lagtexten. 3.1.12 : är utformad som en ramlag, vilket bl.a. innebär att ändringar i regelsystemet kan genomföras snabbt när ändrade förhållanden påkallar det, vilket är av betydelse bl a med hänsyn till det kommande och ett eventuellt framtida svenskt EG-medlemskap. 3.1.13 : Förslaget till miljöbalk är utformat som en utpräglad ramlag. Förslaget innehåller därför bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter i ett stort antal avseenden. Enligt uppfattning är denna ordning lämplig av flera skäl, främst p.g.a. att lagstiftningen bör anpassas till kunskaps- och teknikutvecklingen med så små fördröjningar som möjligt. Sådant regelarbete som fordrar specialistkunskaper i tekniska och andra frågor kan bedrivas av centrala förvaltningsmyndigheter. välkomnar och tillstyrker bl.a. följande grundläggande förslag från kommittén: de mål och grundläggande principerna som skall gälla för miljöarbetet; tillförsäkra människor en hälsosam och god miljö, bevara biologisk mångfald, bevara kulturlandskapet och skapa förutsättningar för en hållbar utveckling av samhället. Verket föreslår att även hushållning med naturresurser tas in bland målen. 3.1.14 för kärnavfallsfrågor, KASAM: Det är varken möjligt eller lämpligt att i lag detaljreglera alla de otaliga verksamheter och situationer som de miljövårdande myndigheterna ställs inför. KASAM ansluter sig därför till principen om en ramlag, med stöd av vilken regeringen kan utfärda föreskrifter. Självfallet måste sådana föreskrifter grundas på ett uttryckligt bemyndigande i lagstiftningen. I 4 kap. 1 § förslaget till miljöbalk anges uttryckligen att föreskrifter som meddelas med stöd av balken "skall grundas på de principer som anges i 1 kap. 1 och 3 §§, på de aktsamhetsregler som anges i 3 kap. och på kvalitetsnormen enligt 8 kap.". Här hänvisas alltså till preciserade lagrum. Men i 4 kap. 2 § finns stadganden som ger bemyndiganden för regeringen att också meddela föreskrifter för att "annars genomdriva riktlinjer eller principer som antagit eller för att uppfylla internationella förpliktelser som åtagit sig" (SOU 1933:27 s 86). KASAM känner osäkerhet om bör delegera till regeringen att genom förordningar komplettera regler på detta sätt. Konsekvenserna av bristande överensstämmelse mellan reglerna i och exempelvis senare regerings- och riksdagsbeslut bör utredas ytterligare (jfr SOU 1993:27 s 339). 3.1.15 : Den föreslagna är en utpräglad ramlag. Den innehåller en rad allmänna bestämmelser som ger uttryck för det goda syftet att åstadkomma en god miljö i vidsträckt betydelse. Tanken är att bestämmelserna skall kompletteras med mera preciserade föreskrifter, utfärdade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med det tillämpningsområde balken föreslås få, torde en sådan lösning vara nödvändig. Om balken skulle kompletteras med mera specifika bestämmelser, skulle möjligheterna att överblicka den gå helt förlorad. Den valda modellen har emellertid sina givna nackdelar, inte minst från konstitutionella synpunkter. Bestämmelserna blir i hög grad abstrakta och har i många fall närmast karaktären av högtidliga programförklaringar. Man kan fråga sig vilken garanti har för att balkens ambitiösa syften verkligen kommer att uppfyllas och om det är rimligt att i så hög grad delegerar sin lagstiftningsmakt till regeringen. Den frågan kvarstår även med de begränsningar av föreskriftsmakten som kommittén har föreslagit i balkens 4 kap. 3.1.16 Kammarrätten i : Mot de grundläggande principer för miljöarbetet för vilka kommittén har uttalat sig har kammarrätten i och för sig inte några väsentliga erinringar. Det vill emellertid synas som om ambitionsnivån hos kommittén i en del hänseenden har varit orealistiskt hög när dessa principer skolat återspeglas i lagtext. Bl.a. m.åste ifrågasättas om man kan gå så långt som kommittén har gjort i fråga om lagstiftat skydd för välbefinnandet och i fråga om lagregler om hänsyn till etiska aspekter. Som kommittén framhållit, torde en miljöbalk få utformas som en ramlag med långtgående normdelegering till regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Detta kan visserligen vid en jämförelse med nuläget ge ökade möjligheter att överblicka miljöreglerna på lagnivå. Innebörden blir emellertid å andra sidan att en kvantitativt stor och ökande andel av författningsmaterian på området kommer att finnas på lägre författningsnivåer än lagnivå. Betänkandena ger inte något egentligt underlag för hur denna stora författningsmateria är avsedd att utformas och därmed inte heller för om några samordningsvinster står att hämta och i så fall vilka. Man torde få utgå ifrån att antalet regerings- och myndighetsföreskrifter som utfärdas med stöd av balken eller efter bemyndigande av regeringen efter hand kommer att bli betydande. Det kan också befaras att sådana föreskrifter meddelade av flera olika tillsynsorgan kan bli ganska disparata till såväl innehåll som form. Det vill alltså synas som om de vinster som kan göras i fråga om överblickbarhet på lagnivå inte kommer att få någon eller i vart fall inte tillnärmelsevis full motsvarighet på lägre författningsnivåer. Det måste också bedömas som osäkert om författningsmaterian på området, sedd som helhet, verkligen kommer att bli påtagligt lättare att tillämpa än de regleringar som gäller . 3.1.17 : anser att förhållandet mellan de båda portalparagraferna 1 och 2 § i 1 kap. är mindre lyckat. Det är rimligt att inskränka sig till en allmän syftesförklaring och sedan lämna en redogörelse för innehållet därhän - det kan t.ex. vara svårt att förklara hur själva den föreslagna skall verka för att "bevara det levande landskapet" när jord- och skogsbruksregleringen lämnats utanför. Den föreslagna regeln om allemansrätten i 5 § hör hemma på annan plats. 3.1.18 : Betänkandet skiljer mellan grundläggande principer, allmänna aktsamhetsregler i form av "vissa riktlinjer", generella föreskrifter, miljökvalitetsnormer samt - får man förmoda - övriga mera typiska kravregler (för naturvård, miljöfarlig verksamhet m.m.). Därtill innehåller betänkandet flera kapitel mer eller mindre direkt hämtade från naturresurslagen. Detta är en helt omöjlig konstruktion. Kommittén har uppenbarligen inte dragit några slutsatser av erfarenheterna av hur olika hittillsvarande lagar inom miljöområdet har fungerat, inte heller tillämpat modern miljörättslig metodik. Målangivelser i huvudbetänkandet anknyter till uthållig utveckling. Därefter talas i huvudbetänkandet om grundläggande principer. Den första principen, om skadeförebyggande åtgärder och att redan risken för skada skall beaktas, ter sig som en hjälpregel. Den andra, att det som utvinns ur naturen skall kunna användas och slutligen tas om hand utan att naturen skadas, har en mera oklar karaktär. Den kan vara ett mål. Om så är fallet, kan målet vara absolut eller relativt. Den kan också vara en hjälpregel av avvägningskaraktär innebärande att man, inom ramen för rimliga kostnader, skall favorisera sådant handlande som medför att det utvunna kan återföras utan att naturen skadas. I så fall är det inget annat än en del av en substitutionsprincip. Den tredje är polluters pay principle. Den är ingen regel men görs till regel om lagstiftningen kräver just detta. I ett sådant fall återspeglar (reflekterar) lagen den principen. Det blir endast oklarare i betänkandet när man där (s. 20) skriver att det som sägs om skadeförebyggande åtgärder är en "huvudprincip" som "understöds av hjälpregler" såsom "principen" om bästa tillgängliga teknik och utbytesprincipen. Den förstnämnda "vägleder" medan den senare "tillämpas" och "innebär att farliga ämnen skall ersättas av mindre farliga" (vår kursivering). Oklarheten är också stor vad gäller kretsloppsprincipen (s. 21). Det förefaller emellertid som att kommittén inte sett dessa tre grundläggande principer som handlingsregler i sig. Det förefaller vidare som att kommittén ansett att dessa tre principer delvis återspeglar miljömålen för balkförslaget. De skulle då närmast ha karaktären av hjälpregler för tolkningen (av balkens övriga bestämmelser). Vi har utgått ifrån att det sistnämnda är fallet. Kommittén har till betydande delar valt den senare huvudlinjen - ramlagslinjen. De skäl för detta som kommittén har anfört (s. 22) är dock fullkomligt ovidkommande för modern miljövård, nämligen att "balken skall hålla sig inom rimligt omfång". I klartext innebär detta argument egentligen att kommittén föreslår att för att begränsa antalet textsidor i det dokument som benämns "Miljöbalk" så skall dels ett stort antal krav skjutas upp i tiden, dels dessa krav sättas av annan än lagstiftarna, dels som ett resultat därav det samlade regelmaterialet bli minst lika omfattande (textmässigt) som tidigare men därutöver utspritt (på olika förordningar, verksföreskrifter m.m.) och alltså svåröverskådligt. Från rättsvetenskapliga synpunkter torde kunna konstateras att s.k. ramlagstiftning av de slag som blivit allt vanligare i sällan är kvalitetsmässigt likvärdig med annan typ av lagstiftning. Motsatsen är desto vanligare. Om kommittén har valt ramlagsvägen huvudsakligen för att begränsa antalet textsidor, har kommittén avstått från att föreslå ett stort antal betydelsefulla miljöregler utan att ha stöd i vare sig rättsvetenskap eller beprövad erfarenhet. kan dock inte begränsas till ramlagstiftning kontra annan lagstiftningsmetod. Vad som måste lyftas fram i ljuset är olika metoder för annan lagstiftning än elementär ramlagstiftning. Här finns en omfattande erfarenhet i svensk rättsvetenskap, inkluderande bl.a. bruket av rättsliga standarder, från vilket intressanta och fruktbara analogier kan dras. Miljörättsvetenskaplig litteratur, svensk liksom utländsk, kan bidra med mycket. Slående har varit att kommittén inte redovisar några fördjupade studier av utländsk miljörättslig metodik. Det finns omfattande erfarenhet i olika internationella organ och forskningsinstitut av problem och möjligheter vad gäller att utforma nationell miljölagstiftning med beaktande av såväl miljömålen som nationella rättsordningars förutsättningar. 3.1.19 : Kommittén har valt den numera vanliga ramlagstekniken. Denna lagstiftningsteknik innebär i stora drag att lagstiftaren () i lagen anger mål och ramar och delegerar detaljregleringen till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, i form av förordning och föreskrifter. Oavsett vad man anser om denna teknik ur effektivitetssynpunkt, måste konstateras att utrymmet för olika tolkningar av lagen ökar med antalet delegerade uppgifter. Teoretiskt sett är därför en ramlag mer beroende av regeringens vilja och förmåga att nå målen än den lagtyp som innehåller direkta regler. Det går emellertid inte från denna teoretiska bas att uttala sig om ramlagstiftningstekniken borde överges. Däremot kan den synpunkten uttryckas att det är att en ordentlig analys beträffande ram- lagstiftningsteknikens effektivitet utförs. 3.1.20 : Det är också till fördel för miljöfrågorna att den nya balken uttalar vissa grundläggande principer, som förväntas genomsyra allt miljöarbete. I 1 kap. 3 § uttalas följande: Skador skall i första hand förebyggas. Därvid skall redan risken för skador beaktas. Vad som utvinns ur naturen skall kunna användas och slutligt tas om hand utan att denna skadas. Den som kan orsaka eller som orsakar skador och olägenheter skall betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa dem. Det är enligt nämndens mening mycket viktigt att den s.k. försiktig- hetsprincipen (första punktens andra mening) kommer till formaliserat uttryck; den återfinns f.ö. bland de grundläggande principerna i FN:s Rio-deklaration. Över huvud taget spelar policyuttalanden av den typ som förs in i inledande bestämmelser en stor roll med tanke på den typ av målrationalitet, som präglar den moderna miljöskyddlagstiftningen. I detta sammanhang vill nämnden även framhålla de allmänna aktsamhetsreglerna (3 kap. förslaget till miljöbalk, 5 kap. den allmänna motiveringen) som anger grunderna för hälso- och miljöskyddet. Avsikten är att aktsamhetsgrunderna skall ges sådan allmängiltig utformning att de kan läggas till grund också för utbildning, undervisning och opinionsbildning och att de därigenom kommer att genomsyra det allmänna medvetandet. 3.1.21 , NFR: NFR instämmer i de grundläggande principerna (sammanfattningen s. 20) och finner det speciellt viktigt att kretsloppsprincipen klart uttrycks. Dock förefaller begreppet "förebyggas" ("Skador skall i första hand förebyggas", kapitel 1, paragraf 3.1) något vagt, och borde ersättas med "skador skall i första hand undvikas", t.ex. genom de sedan nämnda följdprinciperna (utbytesprincipen och principen om bästa tillgängliga teknik). 3.1.22 i : Det är bra och ligger i tiden att utformas som en ramlag, samt att berörda myndigheter får utfärda de närmare föreskrifter, som behövs för att uppfylla balkens syften. 3.1.23 i : har utformats som en ramlag vilket medför såväl för- som nackdelar. finner sammantaget att ramlagstiftningen av praktiska skäl är den teknik som måste användas för ett lagkomplex av denna omfattning. 3.1.24 i län: Understundom har med visst fog kunnat hävdas att ramlagstiftningstekniken medfört viss rättsosäkerhet. Eftersom miljöskyddskommitténs förslag dock innebär att ramlagsbestämmelser i balken skall kompletteras med bindande och relativt detaljerat utformade regerings- och myndighetsföreskrifter, torde denna kritik ha mindre bärkraft i detta sammanhang. Det förtjänar dock att påpekas att ramlagstiftningstekniken ställer högre krav på tillämpande myndigheter och domstolar än den hittillsvarande lagstiftningstekniken på miljöområdet gjort. Förslagets karaktär av ramlag innebär att en jämförelse mellan betänkandet och nuvarande regelsystem är i det närmaste omöjligt att göra eftersom motsvarigheten till dagens kravregler i t.ex. miljöskyddslagen kommer att återfinnas först i de med stöd av balken meddelade föreskrifterna. 3.1.25 i : anser att antalet bemyndiganden till regering och myndigheter att föreskriva kompletterande regler är omfattande. Erfarenheten visar att regeringen och de myndigheter som får befogenhet att utfärda sådana föreskrifter inte alltid genomför detta eller att det tar orimligt . I flera fall har det dröjt innan föreskrifter har fastställts. I något fall har det inte skett alls. Mot denna bakgrund föreslås att i högre utsträckning ges ett innehåll av tydliga direktverkande regler, eller åtminstone att det tydligare anges att kompletterande regler skall föreskrivas. 1 kap.: anser att det angivna ändamålet med balken i huvudsak är bra. Att upprätthålla goda livsbetingelser för alla naturligt förekommande arter är ett ambitiöst mål. Det är tveksamt om målet är realistiskt. Viss osäkerhet kan förutses i vad som är "naturligt förekommande", varför detta bör preciseras. Målet kan dessutom, om det tolkas ordagrant, leda till att oönskade organismer, t.ex. smittospridare och skadedjur, inte längre bör hindras från att spridas till landet. Bland mål och grundläggande principer saknas skyddet av människors upplevelse av naturen, dvs. skyddet av friluftslivet och de allemansrättsliga värdena. Friluftsa- spekterna, som utgör viktiga ingredienser i nuvarande naturvårdslag, tycks vara bortglömda i balkens två inledande paragrafer. 3.1.26 i : är en ramlag - och måste med hänsyn till sin omfattning vara så. är genom denna omfattning ett mycket stort antal aktörer inblandade, i synnerhet på central nivå. Av balken följer en långt gående föreskriftsrätt. Den myndighet som ges föreskriftsrätt har ofta ambitionen att uppnå optimalt resultat inom det område den fått möjlighet att reglera, vilket kan resultera i ett mycket stort antal föreskrifter. Ett alltför flitigt utnyttjande av delegationsmöjligheterna i 4 kap. till myndigheter som regeringen bestämmer kan resultera i ett oöverskådligt antal föreskrifter, vilka skall tillämpas av myndigheter längre ned i hierarkin. Det finns därför anledning att överväga hur många myndigheter som skall ha föreskriftsrätt. I vart fall måste man vara observant på hur föreskriftsrätten utnyttjas. 3.1.27 i : Eftersom förslaget till miljöbalk, med nödvändighet, fått formen av en s.k. ramlag, kommer stora delar av dess materiella innehåll att ges genom förordningar, föreskrifter eller genom praxis. Detta har till följd att det i vissa delar är svårt att skapa sig en klar bild av vad förslaget konkret kommer att innebära, och att överskådligheten kan bli sämre än vad den är , särskilt inom områden där flera myndigheter bemyndigas att ge ut föreskrifter. Ett särskilt problem vad gäller förordningar och myndigheters föreskrifter är att dessa inte föregås av något egentligt remissförfarande. Många av dessa "utfyllande" regler måste tas fram inom sådan tid att de träder i kraft med balken, bl.a. gäller detta förfarandefrågor och uppbyggnaden av tillsynsorganisationen - för det fall inte sistnämnda fråga, såsom förfäktar, regleras direkt i lagen. Det är angeläget att så mycket som möjligt av detta grannlaga arbete görs under sådana former att berörda myndigheter, inte minst länsstyrelserna, ges möjlighet att ge sin syn på dessa för myndigheten och allmänheten angelägna frågor. En betydande del av föreskrifterna torde ha sådan karaktär att de måste utfärdas av regeringen. anser att , som har det övergripande och samordnande ansvaret för miljövården i riket, i övrigt bör kunna anförtros att efter samråd med andra berörda centrala verk utforma dessa föreskrifter. 3.1.28 i : Genom att lagförslaget delvis är en utpräglad ramlag går det inte att värdera effekterna av de föreslagna ändringarna utan att även genomföranderegler, föreskrifter m.m. ses i ett sammanhang. Resultatet är alltså i högsta grad beroende av den vidare utvecklingen av bestämmelser inom tillämpningsområde. Karaktären av ramlag är inte konsekvent genomförd. I vissa avsnitt av förslaget till miljöbalk har man infört en mängd detaljföreskrifter. 3.1.29 i län: Den föreslagna balken är en ramlag, precis som de flesta lagar som gäller på miljöområdet.