prop · GI03178 · 1995-01-01 00:00:00 — Det kan inte komma i fråga att generellt öppna en möjlighet för pantbankerna att vidga sitt affärsområde in på de vanliga kreditmarknadsbolagens område. Legaldefinitionen bör mot bakgrund av remisskritiken formuleras så att pantbanksverksamhet skall syfta till att lämna kredit åt konsumenter mot panträtt huvudsakligen i lösöre. Enligt nuvarande praxis (betänkandet s. 136 ff) har pantlåneverksamhet inte fått kombineras med annan affärsverksamhet. Det har också före-kommit krav på s.k. fullsortiment, dvs pantbanken har inte fått begränsa sig till ett visst sortiment av pantgods. Utredningen har föreslagit att krav på fullsortiment inte skall förekomma. Däremot bör pantbanksverksamhet inte kunna integreras med annan verksamhet. I lagförslaget uttrycks detta så att en pantbank bara får bedriva sådan sidoverksamhet som har ett na-turligt samband med pantbanksverksamhet. Därmed utesluts enligt be-tänkandet (s. 138) bl.a. vanlig kreditmarknads- och värdepappersrörelse, inkasso- och konsultverksamhet samt handel med begagnade varor. Dock tillåts enligt särskilda lagbestämmelser pantbankerna att vid försäljning av pantsatta varor köpa in dessa och sälja dem över disk. Utredningen har också tagit upp frågan om en pantbank skall få helt eller delvis äga andra företag som bedriver annan verksamhet än pantlånerörelse. Några uttryck-liga regler som förbjuder detta föreslås inte under hänvisning till möjlig-heten att ingripa mot pantbanker som inte uppfyller det grundläggande kravet på sund pantbanksverksamhet. Utredningen har utförligt redovisat motiv mot en kombination av be-gagnathandel och pantbanksverksamhet. De bygger på två helt skilda af-färsidéer. Medan begagnathandeln inriktas på att köpa in begagnade varor till så lågt pris som möjligt för vidareförsäljning, är pantbanken inriktad på kreditgivning mot säkerhet i lösa föremål. Vid blandning av dessa verksamheter öppnas möjligheter till olika kombinationer, exempelvis olika former av optionsavtal. Pantbankernas kundkrets utmärks, som ut-redningen redovisat (s. 107), av att andelen kreditsvaga och yngre kun-deralltjämt är större än hos andra kreditinstitut, även om den knappast numera kan anses som en särskild låntagargrupp. Den utgörs vidare av privatkunder, som ofta kan ha svårt att överblicka konsekvenserna av valet mellan olika mer eller mindre komplicerade avtalsalternativ. Rege-ringen delar därför bedömningen att förbudet att förena pantbanksverk-samhet med annan verksamhet skall bestå. Som framgått görs dock un-dantag för försäljning av förfallna panter som återköpts av pantbanken vid pantförsäljning enligt lagens bestämmelser. Sådana panter får pantbanken vidareförsälja över disk. Utredningens bedömningar i dessa delar har också allmänt godtagits vid remissbehandlingen. anser det dock oklart om det verk-ligen finns någon verksamhet som faller utanför begreppet pantbanks-verksamhet men har ett naturligt samband med sådan, i synnerhet som inköp och försäljning enligt 16 och 17 §§ i lagförslaget uppenbarligen be-döms utgöra led i pantbanksverksamhet. Hovrätten föreslår att bestäm-melsen i stället utformas som ett förbud mot annan verksamhet. Rege-ringen delar hovrättens bedömning i denna del. Det synes dock tveksamt om legaldefinitionen täcker inköp och försäljning av oinlösta panter enligt de nämnda bestämmelserna. För tydlighets skull bör därför förbudet ut-formas som att pantbanken inte får bedriva annan verksamhet vid sidan av pantbanksverksamhet än som anges i lagen. Utredningens förslag att i fortsättningen kräva aktiebolagsform för pant-banksverksamhet har med något undantag godtagits av remissinstanserna. Frågan har begränsad betydelse, eftersom nästan alla pantbanker drivs som aktiebolag (betänkandet s. 141). Regeringen delar utredningens bedömning att tiden nu är mogen att kräva aktiebolagsform, som ger större säkerhet för konsumenterna och förenklar tillsynen. I likhet med ut-redningen anser regeringen att det inte behöver ställas särskilda krav på aktiekapitalets storlek. Övergångsfrågorna behandlas i avsnitt 6.5. Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt starka skäl för att som har föreslagit kräva "Pantbank" i firma-namnet. Tillståndsprövningen enligt den nya lagen bör ske enligt utredningens förslag. Organisatoriskt betyder det att länsstyrelserna behåller sina upp-gifter. Tillståndsgivningen hör nära ihop med tillsynsfrågan och de alter-nativa organisatoriska lösningar som utredningen har tagit upp behandlas i samband med tillsynen i avsnitt 6.4. Vid tillståndsgivningen upphör behovsprövningen och företrädet för kommuner m.fl. Alla företag som uppfyller lagens krav har således rätt att få tillstånd. Förutom kravet på aktiebolagsform och renodling av pant-banksverksamheten gäller ett allmänt lämplighetskrav som i lagen ut-trycks som att tillståndshavaren skall antas komma att bedriva en sund pantbanksverksamhet. I grunden motsvarar detta det nuvarande kravet på redbarhet, ordentlighet och lämplighet. Prövningen förutsätts ske på i allt väsentligt samma sätt som motsvarande prövning enligt lagen om kredit-marknadsbolag. Det innebär att en vandelsprövning skall ske beträffande företagsledningen (styrelse och verkställande direktör) samt sådana större ägare som kan antas påverka skötseln av rörelsen. Prövningen skall också innefatta en allmän bedömning av om ledningen i företaget kan antas komma att organisera verksamheten på ett sätt som gör det möjligt att driva verksamheten seriöst. Ägarprövningen leder till att tillstånd också bör krävas för förvärv av aktieposter som leder till ett bestämmande inflytande. En sådan prövning förekommer också i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. Bestäm-melser i den lagen bör med viss anpassning kunna vara utgångspunkt vid utformningen av bestämmelser i jämförliga frågor i den nya pantbanks-lagen. Den nuvarande lämplighetskontrollen gäller den föreståndare som skall finnas för varje rörelse som bedrivs av bolag eller förening. Det betyder att i de fall ett bolag driver flera lokalkontor en prövning görs för varje kontor. Några remissinstanser anser att lämplighetsprövningen även i fortsättningen borde omfatta kontorschefer. Utredningen har menat att lagstiftaren bör överlåta åt bolaget att själv avgöra hur verksamheten bör organiseras och svara för personalens lämplighet, vilket leder till att kravet på föreståndare och lämplighetsprövning av denne kan tas bort. Regeringen delar denna uppfattning. Detta medför att tillståndprövningen för ett bolag med spridd verksamhet kommer att centraliseras till det län där bolaget har sitt huvudkontor. I den mån verksamheten skall bedrivas i flera län, bör en skyldighet finnas att anmäla detta till den lokala läns-styrelsen, som svarar för den lokala tillsynen av verksamheten. En effek-tiv tillsyn i sådana fall förutsätter givetvis samverkan mellan berörda länsstyrelser. Till följd av EG:s banksamordningsdirektiv är skyldigt att låta ett kreditinstitut som har auktoriserats i ett annat EES-land utan särskilt tillstånd etablera filial i . Denna skyldighet gäller inte pantbanker. Utredningen har föreslagit att en utländsk pantbank med säte i ett EES-land efter tillståndsprövning skall kunna bedriva filialverksamhet här. Vid tillståndsprövningen bör då beaktas vilken kontroll som förekommer i hemlandet. Patent - och registreringsverket har påpekat att alla bestäm-melser i pantbankslagen, t.ex. i fråga om ägarprövning, inte kan tillämpas fullt ut vid utländska etableringar och att istället alla faktorer som har betydelse för lämplighetsprövningen får vägas in vid tillståndsgivningen. Av betydelse är att de generella bestämmelserna i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. blir tillämpliga, vilket lämpligen kan erinras om i lagtexten. Regeringen delar verkets uppfattning i denna fråga. Regeringens förslag: Konsumentskyddet grundas som på kvalitetsgranskningen av och tillsynen över pantbanker samt för pantbanksverksamhet speciella regler i lagstiftningen. Konsument-kreditlagen görs inte - som utredningen har föreslagit - generellt tillämplig, utan motsvarande relevanta bestämmelser tas in i pant-bankslagen. befogenheter att bestämma om räntor och avgifter avskaffas. Kravet på försäkringsskydd anpassas till det som pantbankerna i praktiken tillämpar, vilket innebär att krav ställs på egendoms- och ansvarsförsäkring. Reglerna för försäljning av panter behålls oförändrade. Utredningens förslag: Samma som regeringens med undantag för att konsumentkreditlagen görs generellt tillämplig och kravet på försäkrings-skydd utvidgas ytterligare. Remissinstanserna: Till huvudinnehållet tillstyrks utredningens förslag, men i några avseenden förekommer avvikande uppfattningar. Flera remissinstanser, bl.a. och , avstyrker att konsumentkreditlagen görs generellt tillämplig med hänvisning till att många bestämmelser där passar illa för pantbanksverksamhet. I stället bör väljas ut de bestämmelser som skall tillämpas. ifråga-sätter om det är meningsfullt att tillämpa kravet på att ange effektiv ränta helt utan undantag och framhåller att pantbanken alltid bör ange den totala kreditkostnaden uttryckt i kronor. I fråga om försäkringsskyddet menar att det uppkommer en rad inte belysta problem om utredningens förslag skall genomföras. Några remissinstanser anser att en bestämmelse om minsta kredittid bör behållas med hänsyn till att kunderna är kreditsvagare och ofta fäster stor vikt vid att inte förlora sin pant. Skälen för regeringens förslag: Generell tillämpning av konsumentkreditlagen? Som har framhållits synes det nuvarande konsumentskyddet fun-gera väl inom pantbanksområdet. Allmänna bestämmelser om konsument-skydd i samband med kreditgivning finns i konsumentkreditlagen (1992: 830). Ett viktigt syfte med konsumentkreditlag var att anpassa det svenska regelsystemet på detta område till ett EG-direktiv om till-närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om konsu-mentkrediter (87/102/EEG, ändrat 90/88/EEG). Vid tillkomsten av kon-sumentkreditlagen undantogs från tillämpningen bl.a. krediter enligt pantlånelag. Motiven för detta har nämnts i avsnitt 5.2. Utredningen har gjort bedömningen att i brist på något uttryckligt undantag för krediter mot pantlån direktivet torde gälla även sådan kreditgivning. Regeringen gör följande bedömning i denna fråga. Statsmakternas ställ-ningstagande i det tidigare lagstiftningsärendet innebar att det vid införli-vande av direktivet var möjligt att undanta pantlåneverksamhet som direk-tivet inte alls var anpassat till. Det finns anledning att nu söka åstadkom-ma samma lösning i sak, eftersom starka praktiska skäl talar mot att tvinga in pantbanksverksamhet i ett regelsystem som är avsett för tradi-tionell kreditgivning. Många remissinstanser har också på grund av detta funnit en generell tillämpning av konsumentkreditlagen olämplig. EG-direktivet undantar uttryckligen bl.a. sådana kreditavtal där konsu-menten åläggs att betala tillbaka krediten genom högst fyra delbetalningar som inte överstiger . En regel som begränsar lånetiden till högst skulle därför medföra att pantbankernas verksamhet faller utanför direktivet. Enligt uppgift från branschen ligger pantbankernas kreditavtal väl inom denna ram. Det är frågan om kortare tider med eventuell omsättning av panterna genom nya avtal. En sådan regel, som i praktiken inte medför några nya begränsningar för verksam-heten, bör därför införas. I sak bör dock vissa bestämmelser i konsumentkreditlagen göras till-lämpliga på pantbanksverksamhet genom att motsvarande regler tas in i pantbankslagen. Utgångspunkten bör härvid vara att skyddsnivån i princip skall vara densamma och avvikelser från konsumentkreditlagens skydds-bestämmelser motiverade av pantbanksverksamhetens särskilda förhål-landen. Enligt 4 § konsumentkreditlagen är avtalsvillkor, som i jämförelse med bestämmelserna i den lagen är till nackdel för konsumenten, utan verkan mot denne, om inte annat anges i lagen. En motsvarande bestäm-melse bör tas in i pantbankslagen. Det sagda innebär emellertid att undantaget för pantbankernas kredit-givning står kvar i konsumentkreditlagen så att denna inte görs direkt till-lämplig på pantbanksverksamhet. Som utredningen har föreslagit och som allmänt har godtagits av remiss-instanserna bör nuvarande befogenheter för att bestämma räntor och avgifter avskaffas. Utredningen har funnit (s. 164) att denna reglering inte lett till lägre räntor än för andra krediter som inte är under-kastad motsvarande kontroll. Pantbankerna bör således själva få bestäm-ma i dessa frågor. En viktig fråga är emellertid vilken information som skall lämnas till kunderna om pantbankens ränte- och avgiftsvillkor. Konsumentkreditlagen innehåller bestämmelser om effektiv ränta. Där-med avses enligt 2 § kostnaden för krediten angiven som en årlig ränta beräknad på kreditbeloppet, med hänsynstagande till delbetalningar som skall göras . Enligt 6 § skall kreditgivaren lämna infor-mation om den effektiva räntan. Lämnas krediten för förvärv av en sär-skild vara, tjänst eller annan nyttighet skall även kreditkostnaden och kontantpriset anges. Information enligt 6 § behöver inte lämnas om kre-diten uppgår till högst eller om lånet skall återbetalas . Enligt 7 § skall informationen lämnas innan kreditavtalet sluts. Syftet med informationsskyldigheten är att ge konsumenterna möjlighet att göra rättvisande jämförelser med andra kreditformer. Utredningen har föreslagit att konsumentkreditlagen skall göras tillämp-lig på det sättet att en pantbank utan undantag skall vara skyldig att infor-mera om den effektiva räntan. Utredningen har dock i sina överväganden (s. 168) uttryckt viss tveksamhet om behovet av information om den effektiva räntan vid pantlån med hänsyn till att det vanligen är fråga om förhållandevis små belopp (medellånet var ) och begrän-sade lånetider. Vid små lånebelopp och höga expeditionsavgifter blir den effektiva räntan mycket hög. Några alternativ att jämföra med finns dock knappast för denna typ av lån. Det finns också faktorer av betydelse vid pantlån som inte den effektiva räntan ger uttryck för. Pantbankerna tar f.n. ut en fast expeditionsavgift på 15 till oavsett lånebelopp. Det är mycket vanligt att lånet omsätts, varvid en ny expedi-tionsavgift tas ut. Att expeditionsavgiften tas ut påverkar dock inte beräkningen av den effektiva räntan. En annan faktor av betydelse är att och Finansin-spektionen har fastställt vissa standardbelopp för krediter (10 000 resp. ) att användas vid marknadsföring för att exemplifiera den effektiva räntan och att dessa belopp ligger långt över det genomsnittliga pantlånet. innehåller pantsedeln uppgift om årsräntan i procent samt därut-över, utan att det krävs enligt pantlånelagen, uppgift om räntan för lånet uttryckt i kronor och storleken på expeditionsavgiften. Utredningen har utgått från att denna information kommer att lämnas även i fortsättningen för att balansera den obligatoriska uppgiften om effektiv ränta. Regeringen bedömer att det är de nämnda redan förekommande uppgifterna på pantsedeln som är de centrala för låntagarens informa-tionsbehov (jfr yttrande) och att information i dessa avseenden bör vara obligatorisk. Att därutöver kräva en uppgift om den effektiva räntan synes mot bakgrund av det tidigare sagda knappast nöd-vändigt. Att över en beloppsgräns kräva uppgift om effektiv ränta på pantsedeln eller vid marknadsföring skulle komplicera regelsystemet på ett onödigt sätt. Den lagstadgade informationsskyldigheten bör därför avse dels lånet jämte årsränta, dels hela kreditkostnaden i konsumentkredit-lagens mening uttryckt i kronor. Årsräntan bör beräknas på det sätt som anges i 10 § konsumentkreditlagen, dvs. som en räntesats motsvarande räntekostnaden för den vid varje tid obetalda delen av skulden. Beträffande andra avgifter än ränta bör principerna i 12 § konsumentkre-ditlagen tillämpas. För att en låntagare skall vara skyldig att betala en särskild avgift bör avgiften dels ha avtalats, dels motsvara en kostnad som kreditgivaren har haft för krediten, t.ex. en expeditionsavgift. Ränta och övriga kostnader bör anges med belopp på pantsedeln. En viktig konsumentskyddsfråga i samband med räntor och avgifter är vilka befogenheter kreditgivaren skall ha att ändra villkoren under kredit-tiden. Bestämmelser om detta finns i 11 och 12 §§ konsumentkreditlagen, som först och främst anger att förutsättningarna för sådana ändringar skall vara angivna i kreditavtalet. Vidare är utgångspunkten för ändringar i räntesatsen att denna får ändras till konsumentens nackdel endast vid vissa kostnadsökningar hos kreditgivaren som denne inte skäligen kunde förutse när avtalet ingicks. För avgifter gäller att beloppen får ändras till konsumentens nackdel endast om det är motiverat av kostnadsökningar som skall täckas av avgifterna. Utredningens förslag innebär att dessa regler skall tillämpas också vid pantbanksverksamhet. Beträffande räntor konstaterar utredningen (s. 175) att behovet att ändra villkoren är mycket litet med hänsyn till att det är fråga om lån med korta löptider och att pantbankerna såvitt utredningen funnit aldrig utnyttjat de formella möjligheter som funnits till ränteändringar inom ramen för maximiavgifter fastställda av länssty-relsen. Regeringen finner mot bakgrund av detta, och med hänsyn till behovet av att de på pantsedeln angivna uppgifterna om räntor och avgifter är korrekta, lämpligast att förbjuda ändringar i dessa avseenden under den på pantsedeln angivna kredittiden. Det sagda betyder att låntagaren inte skall behöva betala högre belopp för ränta och kostnader än som har angetts på pantsedeln. Pantsedeln spelar en central roll för pantlåneverksamheten. Till grund för utredningens förslag om pantsedlar har legat konsumentkreditlagens krav på skriftligt kreditavtal undertecknat av låntagaren. Utredningen har gjort bedömningen att pantsedeln skulle kunna utgöra sådant skriftligt avtal, varvid dock förutsättningen är att pantsedeln undertecknas av låntagaren. Någon särskild bestämmelse om pantsedlar skulle då inte behövas i pant-bankslagen, utan det skulle räcka med reglerna om kreditavtal i konsu-mentkreditlagen. Flera remissinstanser, bl.a. , menar att pantsedeln inte kan ersättas av kreditavtalet, eftersom låntagaren inte har något personligt betalningsansvar för lånet. Dessutom sätts många pantlån om utan personligt besök, varvid ny pantsedel sänds med post. Kravet på underskrift medför att pantbanken måste skaffa underskrift på den nya pantsedeln eller skaffa sig ett separat kreditavtal skilt från pantsedeln. Regeringen finner den lämpligaste lösningen vara att även i fortsättningen ta in bestämmelser om pantsedeln i pantbankslagstiftningen. De bör ha i huvudsak samma sakliga innehåll som . Det innebär att de avtalsvillkor som är av betydelse för låntagaren skall anges. Dit hör som tidigare angivits de räntor och avgifter som skall erläggas för krediten. Det belopp som pantsättaren skall erlägga för att lösa ut panten skall således framgå av pantsedeln. Enligt nuvarande lag är den minsta kredittiden , dock med rätt för konsumenten att lösa in panten tidigare. Utredningen har före-slagit att begränsningen av kredittiden avskaffas. Detta motiveras (s. 178 ff) med att det visserligen finns en viss risk för att med kortare kredit-tider låntagarnas möjligheter att lösa panten försämras, men att möjlig-heten till kortare kredittider också medför vissa fördelar, bland annat från konsumentsynpunkt, och att det numera inte finns tillräckliga skäl att reglera frågan. Till bilden hör också att det sociala stödsystemet och till-gången till alternativa kreditformer har gett pantbankernas kunder alter-nativa vägar att lösa akuta penningbehov. Genom regeln att en pant inte får försäljas tidigare än från förfallodagen får dessutom lån-tagaren ändå i praktiken på omkring inom vilken han kan lösa in panten.Även om några remissinstanser anser att en minsta kredittid bör behållas i lagen, finner regeringen mot denna bakgrund att utredningens förslag bör genomföras i denna del. Som nämndes tidigare bör dock i lagen införas en längsta kredittid . Utredningens förslag att länsstyrelsernas nuvarande befogenheter att an-ge lokal och meddela ordningsföreskrifter enligt 6 § pantlånelagen skall avskaffas har allmänt godtagits och bör genomföras. Den av utredningen föreslagna utvidgningen av försäkringsskyddet har tagits upp av flera remissinstanser, däribland Försäkringsför-bund. Av förbundets yttrande framgår att pantbankerna vanligtvis tecknar en s.k. kombinerad försäkring. En sådan täcker flera delmoment, bl.a. egendomsskador och ansvarsskador. Försäkringen kan byggas ut med s.k. allriskförsäkring för skador på kundens egendom. En sådan täcker generellt fysiska skador som inträffar plötsligt och oförutsett. Dagens försäkringar innehåller regelmässigt vissa force majeure-klausuler. En allriskförsäkring som innebär att pantsättaren i alla lägen skall ha rätt till ersättning från försäkringsbolaget enligt utredningens förslag inrymmer enligt förbundet en rad problem, som gör att det knappast är praktiskt möjligt att genomföra en sådan ordning. Som framgår av avsnitt 5 följer enligt gällande ordning pantbankens ekonomiska ansvar för panten av 10 kap. handelsbalken. Panthavaren skall enligt dessa bestämmelser förvara och vårda panten väl och ansvarar för skada som uppkommer genom brott mot denna plikt. Enligt pant-lånelagen får dessutom meddela särskilda föreskrifter om pants vård och förvaring. Panthavaren har från civilrättslig utgångspunkt ett culpa-ansvar, varvid liksom vid ett förvaringsavtal gäller omvänd bevisbörda. Däremot svarar inte panthavaren för skada, om han kan visa att han inte har varit försumlig. Om panten stjäls eller skadas kan pantbanken inte kräva någon ny säkerhet eller att pantsättaren personligen betalar lånet. Pantbanken gör alltså en förlust motsvarande lånet och kreditkostnaderna. Pantsättaren går miste om panten, men får i gengäld behålla lånade medel. Han gör dock en förlust så snart det pantsatta föremålets värde är större än lånet och kreditkostnaden. Om pantbanken enligt det tidigare svarar för skadan, har pantsättaren rätt till ersättning för denna förlust från pantbanken. Genom kravet på att panten skall vara försäkrad, kan pantsättaren få ersättning från försäkringsbeloppet även i andra fall. Panthavarens hemförsäkring kan också ibland utnyttjas, eftersom hemförsäkringsskyddet i regel om-fattar egendom i annans vård. Ersättningsanspråket avser marknadsvärdet av det pantsätta föremålet, inte återanskaffningsvärdet (betänkandet s. 186). Av visst intresse i sammanhanget är också reglerna för yrkesmässig för-varing av lösa saker enligt konsumenttjänstlagen (1985:716). De innebär att en näringsidkare under vissa förutsättningar har ett ekonomiskt ansvar även vid olyckshändelser. Utgångspunkten är här att näringsidkaren skall utföra förvaringen fackmannamässigt. Vid avvikelse från detta får konsu-menten rätt till ersättning även vid olyckshändelser. Det kan vidare näm-nas att det för förvaring av pälsar tillämpas särskilt utformade villkor en-ligt en överenskommelse mellan och branschorganisa-tionen. Regeringen gör följande bedömning. Det finns, såvitt framgår av betän-kandet, inte något som tyder på att pantsättare till följd av brister i det nuvarande försäkringsskyddet lidit förluster på ett oskäligt sätt. Förslaget om ett utvidgat försäkringsskydd motiveras av utredningen med risken att den minskade statliga regleringen på pantbanksområdet kan leda till att oseriösa personer startar pantbank. Pantsättaren behöver därför enligt utredningen skydd även för situationer, där pantbanken varit vårdslös eller på annat sätt har missbrukat pantsättarens förtroende. Detta skulle i sin tur leda till att försäkringsgivarens kontroll över pantbanken ytterligare förstärks. Regeringen förutsätter dock att även den nya ordningen för tillståndsgivning och kontroll skall utgöra tillräckligt skydd mot oseriös verksamhet.