prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — 5.52 : Det har i arbetet med varit en allmän målsättning att utmönstra individuell prövning till förmån för generella föreskrifter. Men för skogsbrukets del föreslår fler prövningsförfaranden som man lanserar omfattande bemyndiganden till regering och myndigheter att ge ut nya generella föreskrifter om miljöskyddet och ställa upp områdesvisa miljökvalitetsnormer. Den senare innebär en maktförskjutning från riksdag till regering och förvaltningsmyndigheter. inflytande över normgivningen minskar. Konstruktionen skapar förvirring och rättsosäkerhet för brukare av jord och skog. 6.1 ombudsmän, : i detta kapitel ett svårförståeligt resonemang om bindande och icke bindande miljökvalitetsnormer. Den förslagna lagtexten (8 kap. 2 §) ger inte någon klarhet i fråga om vad som avses. Inte heller av specialmotiveringen får man någon ledning. Där (s. 64) anför kommittén att skillnaden mellan bindande och icke bindande normer i och för sig i praktiken inte torde bli så stor, eftersom inte heller de bindande normerna lär kunna ges sådan utformning att det går att göra dem straffsanktionerade utan förmedling av föreskrifter om deras genomförande. Med miljökvalitetsnormer avses - såvitt kan utläsas av 8 kap. 1 § första stycket - av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdade föreskrifter avseende kvalitetskrav på luft, vatten eller mark, nivåer för buller m.m. samt skyddsavstånd i vissa fall. Sålunda utfärdade föreskrifter är normalt alltid bindande för dem som föreskrifterna riktar sig till. Om avsikten inte är att utfärda sålunda bindande normer finns andra möjligheter att söka förmå de berörda att handla på önskvärt sätt, nämligen genom att utfärda allmänna råd eller rekommendationer och information av olika slag. Frågan om miljökvalitetsnormer och dessas rättsliga status måste enligt min mening bli föremål för ytterligare överväganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet. - - - 8 kap. 2 § - I andra stycket talas om att miljökvalitetsnormer i vissa fall skall vara bindande. Stycket bör antingen arbetas om eller utgå helt. 6.2 : Av 8 kap. av utredarnas förslag till miljöbalk följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna meddela föreskrifter om kvalitetskrav på miljön, s.k. miljökvalitetsnormer. I 8 kap. 2 § 2 st stadgas att sådana föreskrifter under vissa förutsättningar skall vara bindande. Kollegiet ansluter sig till förslaget att miljökvalitetsnormer meddelade för uppfyllandet av internationella förpliktelser skall vara bindande. Däremot är kollegiet tveksamt till att miljökvalitetsnormer skall kunna meddelas i de andra fall som anges, eftersom dessa normer, om inte särskilda skäl föreligger, blir icke-bindande. En sådan norm får karaktären av målsättningsvärde, vars konsekvens för den enskilde blir svår att förutsäga. - - - Kollegiet menar att det finns en överhängande riks för godtycke vid tillämpningen av 8 kap, särskilt som föreskrifterna skall kunna meddelas om det behövs för att genomdriva riktlinjer eller principer som antagit. Med tanke på att mycket omfattande åtgärdsplaner enligt 4 kap. 2 § skall kunna beslutas för att genomföra miljökvalitetsnormer, anser kollegiet att föreskrifter beslutade enligt 8 kap. bör baseras på lagstiftning. 6.3 Överbefälhavaren, : Miljökvalitetsnormer skall anges i föreskrifter. ÖB kan biträda behovet av miljökvalitetsnormer som är avpassade till en myndighets uppgifter och behov samt texten i 1 § p. Föreskrifter beträffande försvarsmakten bör härvid meddelas endast av regeringen, vilket bör framgå i en komplettering av 1 §. 6.4 : Delar inte utredningens uppfattning i frågan om tillämpligheten av miljökvalitetsnormer för försvarsmaktens verksamhet. Det i specialmotiveringen på s. 50 nämnda exemplet om normer för flygplan är med nuvarande teknik i förhållande till prestandakrav för krigsflygplan inte möjligt att innehålla. Det bör därför tydligt framgå, förslagsvis i ett nytt första stycke i 7 §, att toleransnivån för försvarsmaktens verksamhet i vissa fall måste kunna sättas högre än för annan verksamhet. Detta torde i första hand gälla flyg- och skottbuller, men kan också avse viss annan verksamhet. Toleransnivån måste vara anpassad till reella möjligheter att på ett meningsfullt sätt och till rimliga kostnader genomföra anbefalld utbildnings- och beredskapsverksamhet. 6.5 , SJ: Det som sagts under sista punkten ovan gäller även kommitténs förslag till Miljökvalitetsnormer (MKN). MKN är ett väl definierat (bl.a. EG-direktiv) och i många länders miljölagstiftning tillämpat instrument. har trots detta försökt införa en alldeles egen definition av begreppet. Enligt denna behöver inte MKN vara rättsligt bindande krav, utan kan även täcka sådana kvalitetsgränser som formulerats som politiska målsättningar, långsiktiga ambitionsnivåer etc., dvs. icke rättsligt bindande gränsvärden. Detta leder bara till förvirring. MKN är och skall vara gränsregler med rättsverkan. Andra gränsvärden får kallas något annat. SJ välkomnar idén att införa MKN-instrumentet i svensk miljölagstiftning. Det är ett - rätt använt - kraftfullt, tydligt och konkurrensneutralt medel att uppnå en viss mätbar miljökvalitet. Därför bör man undvika att experimentera med begreppets innebörd. De regler som bygger på gränser bör vidare lyftas upp till en överordnad nivå i och tillämpas konsekvent inom alla de specialiserade, underordnade lagrummen. 6.6 : Miljökvalitetsnormer införs i . tillstyrker förslaget i stort. kan dock inte acceptera att miljökvalitetsnormer även föreslås omfatta skyddsavstånd. Skyddsavstånd är att jämställa med vilken annan skyddsåtgärd som helst och har ingen särskild koppling till miljökvalitetsnormer. - - - Vilka skyddsavstånd som skall tillämpas för olika verksamheter måste avgöras utifrån vilka skyddsåtgärder som från samhällets synpunkt är mest kostnadseffektiva. Ofta är andra skyddsåtgärder än skyddsavstånd betydligt mer kostnadseffektiva. 6.7 : Miljökvalitetsnormer - Eftersom miljökvalitetsnormer enligt utredningen kommer att omfatta endast vissa typer av miljökvaliteter kommer normerna inte att innebära någon total säkring av miljöhänsynen. Normerna bör inte ges en så framträdande roll som kommitténs förslag anger. De fåtal aspekter som normerna avser kan då ge slagsida åt såväl beslutsunderlag som beslutsprocess. - - - tillämpar de "miljönormer" som finns och efterlyser miljönormer/riktvärden även för mark- och vattenföroreningar. I samband med nybyggnad av väg kan tillämpning av normer säkras utan stoppregler och separata tillståndsprövningar. För befintlig miljö är åtgärdsplaner ett bra angrepppssätt. Denna princip har ingenting emot. Åtgärdsplaner inriktade på miljöförbättringar bör dock ha ett samband med väg- hållningsplaneringen i sin helhet. 6.8 , RRV: Utredningen för fram ett nytt begrepp i miljölagstiftningen: miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna skall komma till användning vid individuell prövning av miljöfarliga verksamheter, vid utarbetandet av generella föreskrifter, vid upprättandet av kommunala planer, vid prövning av bygglov, vid planering av vägar, vid framtagandet av regionala åtgärdsprogram m.m. Om regeringen utnyttjar bemyndigandet att föreskriva miljökvalitetsnormer är dessas funktion huvudsakligen att ligga till grund för andra myndigheters planering. De blir enligt kommittén inte av direkt rättsligt bindande art utan får istället karaktären av kompletterande aktsamhetsregler. - - - Enligt RRV:s uppfattning bör begreppet norm reserveras för sådana regler där bindande genomföranderegler kan uppställas. Normer som inte bygger på vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt bör snarare betecknas som inriktningsmål vilka kan infrias när de tekniska och ekonomiska förutsättningarna förändrats. - - - Enligt RRV är det viktigt att ställa de resurser som läggs ned på åtgärdsplaner i relation till vad som går att uppnå med planerna. Annars finns en risk att länsstyrelserna blir överlupna med planeringsarbete som har små effekter på miljön. 6.9 : Tanken att ge kvalitetsbegrepp som utgångspunkt för användningen av resurserna är utmärkt och kan utvecklas till ett mycket viktigt redskap för miljöhänsyn i samhällsutvecklingen. Rätt använd kan MKN vara ett incitament till ett strategiskt tänkande inom samhällsutvecklingen som kan saknas. Den första etableringen inom ett industriområde tillåts t.ex. ta i anspråk så stor del av möjliga utsläpp, att efterföljande etableringar får svårigheter. Även reglerna i 14 kap. 3 och 6 §§ stödjer detta tänkande. Detta förutsätter emellertid att MKN syftar till ekonomisk optimering av normerna och de åtgärder de skall leda till. Den mest kostnadseffektiva åtgärden skall således gå före andra. Detta förutsätter i sin tur att normerna inte utgår från källan, utan det område som berörs (vilket utvecklas närmare nedan). Med område avses i detta sammanhang såväl geografiska som fysikaliskt/kemiskt/biologiska områden. - - - Utformningen av normerna är av avgörande betydelse för resultatet. Förslaget och motiven ger stöd för tolkningen att det kan vara både bindande normer (gränser) och rekommendationer (mål). Dessa måste särskiljas. Det kan vidare vara absoluta värden som måste innehållas eller ramar inom vilka beslut skall fattas, dvs ett undre värde som inte får röras, ett övre som skall eftersträvas och en sammanvägning av olika faktorer inom dessa som avgör var man hamnar. Slutligen finns distinktionen mellan att fastlägga normer med värden av olika slag och att ange syftet med dem, dvs. en typ av funktionskrav. - - - Motiven ger vid handen att det är fråga om på vetenskap grundade normer, som därvid skulle göra bedömningar överflödiga. ifrågasätter om det kan anges normer som inte kräver en bedömning av hur stora risker vi har råd att ta. - - - Ramar inom vilka beslut fattas och funktionskrav, ger dessutom möjlighet till en totalsyn på problem. Det finns oftast många vägar till lösning, varibland några kan ge synergieffekter och lösa flera problem . Det måste således finnas möjlighet att bedöma vilka åtgärder som bäst leder till det eftersträvade resultatet. - - - Normerna kan inte heller utformas som rikslikare, utan måste anpassas till områdenas förutsättningar och till lämpligt administrativt område. Även detta bör utvecklas inom . - - - Som inledningsvis nämndes är det en förutsättning för kostnadseffektiva normer, att de inte fokuseras på källan utan på de värden som skall skyddas i ett område. Branschvisa normer är ur kostnadssynpunkt därför förkastliga. Normer som helt anpassas efter de rumsliga förutsättningarna är inte alltid möjliga att utforma, men det bör vara en strävan från utsläppsnormer till parametrar av betydelse för värden inom olika platser. I denna belysning bör 3 § inte innehålla möjligheten att t.ex. utforma normer som kortaste avstånd. - - - Det är således uppfattning att absoluta och specifika normer innebär en avsevärd risk för sektoriell suboptimering och att funktionskrav och ramnormer är den lösning som ökar möjligheten till beslut som innebär miljövinster. - - - förordar också att normerna tillkommer i en fortlöpande dialog lokalt-regionalt-centralt, som t.ex. är fallet med den fysiska riksplaneringen som fullföljts genom NRL och den fortsatta preciseringen genom dialogen i den översiktliga planeringen. Frågan utvecklas inom och har även berörts av . - - - Ansvaret för utveckling av och uppsikt över MKN bör inte preciseras på ett sätt som gjorts, utan lämnas till den pågående organisationsutredningen. 6.10 : I 7 kap. ges motiv för införandet av miljökvalitetsnormer. Detta är en av de få nyheterna i . Även om man inte närmare preciserar vilka normer som skall gälla bör det ses som positivt att möjligheten ges. Dessa normer bör kunna ge underlag för sanktioner vid miljöbrott. Detta är viktigt eftersom miljöbrotten bestraffas mycket olika. 6.11 : tyngdpunkt ligger på inverkan av skadliga ämnen på människor, flora och fauna. Luftföroreningars inverkan på kulturföremål beaktas knappast alls. 6.12 : Verket är positivt till möjligheten att fastställa miljökvalitetsnormer. Sådana normer bör bli ett verkningsfullt instrument i vissa situationer. - - - Det bör dock framhållas att det sannolikt blir svårt att fastställa och tillämpa sådana normer på många områden. Ett sätt att påskynda införandet vore att låta dessa, åtminstone inledningsvis, baseras på existerande normer framtagna av erkända (nationella eller) internationella organ. - - - Motiveringar och lagtext måste göras tydligare då det gäller tillämpningen av vad som i förslaget kallas miljökvalitetsnormer, genom att man tydligt skiljer på de som är bindande och de som är vägledande. - - - De "icke bindande" miljökvalitetsnormerna bör ges en annan benämning, t.ex. "riktvärden för miljökvalitet". Dessa skall vara styrande vid planering, utfärdande av föreskrifter, tillståndsgivning och tillsyn. - - - Miljökvalitetsnormerna, en benämning som alltså bör förbehållas bindande normer, bör renodlas till att avse den högsta nivå av en förorening eller annan störning som kan accepteras (dvs. en "stoppnivå" och inte någon eftersträvansvärd men orealistisk "nollrisk-nivå"). - - - "Riktvärden för miljökvalitet" enligt ovan bör kunna regleras i 8 kap. medan möjligheter att fastställa (bindande) miljökvalitetsnormer antingen kan regleras i 8 kap. och då skild från riktvärdena, eller inarbetas i 4 kap. som behandlar generella föreskrifter. Rubriken för 8 kap. bör anpassas därtill. För att nå syftet med de ovan föreslagna förändringarna måste de paragrafer som i förslaget hänvisar till miljökvalitetsnormer, framförallt i kapitel 3 och 14, ses över och att kraven med avseende på normer, i den betydelse verket här föreslår, skärps. - - - 8 kap. 3 § bör utgå, eller åtminstone ges en öppnare skrivning som inte begränsar användningen av miljökvalitetsnormer till ett uppräknat antal områden. - - - tillstyrker möjligheten att upprätta åtgärdsplaner för att uppfylla såväl bindande som ej bindande miljökvalitetsnormer. - - - I det fall som avses i 8 kap. 4 § 2 stycket bör det åligga länsstyrelserna att i samverkan upprätta åtgärdsplanen. Verket anser att materialhushållningsplaner (t.ex. grushushållningsplan) är en sådan åtgärdsplan som kan upprättas med stöd av 4 §. - - - 8 kap. 5 § bör ersättas med ett allmänt bemyndigande för regeringen att ålägga kommunerna att utföra och redovisa vissa mätningar. 6.13 : En annan, viktig nyhet som kommittén föreslår är införandet av miljökvalitetsnormer. Att införa sådana normer i miljörättssystemet kan - beroende på hur systemet tillämpas - innebära både fördelar och nackdelar från hälso- och miljöskyddssynpunkt. - - - Även om förslaget att införa miljökvalitetsnormer innebär en nyhet i svensk miljölagstiftning, används denna form av styrmedel emellertid i många andra länder. Det utgör vidare ett viktigt inslag i EG:s miljörätt. delar i stort kommitténs uppfattning om att miljökvalitetsnormer skulle kunna utgöra ett värdefullt komplement till aktsamhetsreglerna i . anser vidare, i likhet med kommittén, att en viss restriktivitet - åtminstone efter ikraftträdande - bör iakttas i fråga om användandet av kvalitetsnormer. Enligt nämndens uppfattning kräver nämligen införandet av sådana noggranna över- väganden. Om kvalitetsnormerna skall ses som ett medel för statsmakterna att styra miljöarbetet i en viss riktning, exempelvis på grund av internationella överenskommelser, miljödirektiv utfärdade av EG eller riksdagsuttalanden, förutsätter detta en relativt begränsad användning av sådana normer, eftersom det annars finns risk för att myndigheternas miljöarbete splittras på alltför många uppgifter. Miljökvalitetsnormerna torde närmast få karaktären av "rikslikare". Nämnden vill för sin del avråda från ett system med miljökvalitetsnormer som utfärdas av regionala myndigheter. Ett sådant system skulle sannolikt bli svåröverskådligt och verka splittrande. Det skulle också vara svårt att förena med en fortsatt central prövning av enskilda miljöfarliga verksamheter. - - - Med hänsyn till bl.a. nämnda förhållanden bör det, enligt nämndens uppfattning, i normalfallet ankomma på regeringen att utfärda normerna. Ett annat skäl som talar för detta är att normerna ofta kommer att täcka flera av de centrala verkens ansvarsområden. Formerna för hur kvalitetsnormer skall tas fram behöver, enligt mening, vidare klarläggas. - - - vill också framhålla följande i fråga om miljökvalitetsnormer. - - - Farorna med systemet ligger i att en övertro på bedömningar av människans och naturens tålighet mot påverkan kan leda fram till att normerna för högsta belastning av mark, vatten och luft sätts för vida, varigenom en situation kan skapas som blir svår eller kanske omöjlig att ta sig ur. Mot denna bakgrund kan en begränsning av påverkan så långt det är möjligt te sig betydligt bättre. - - - Man måste också ha i minnet att våra kunskaper om föroreningar och förorenande ämnen ännu är mycket bristfälliga. De föroreningar och förorenande ämnen som lämpar sig för miljökvalitetsnormer är fortfarande mycket få. - - - Vidare ligger det en fara i att ett system med miljökvalitetsnormer inte verkar för att sådana marginaler skapas som krävs för ett progressivt näringsliv. Etablering av nya miljöpåverkande verksamheter kan alltså omöjliggöras av att befintliga miljöpåverkande verksamheter har tagit allt utrymme upp till i anspråk. - - - Dessutom måste man ha klart för sig att är utsatt för gränsöverskridande utsläpp av föroreningar, som alltså härrör från andra länder. Utsläppen från av sådana förorenande ämnen, som kan lämpa sig för miljökvalitetsnormer, är i allmänhet små, varför normernas inverkan endast blir marginell. vill uttrycka sin tveksamhet mot kommitténs uttalanden (bl.a. på s. 65 i specialmotiveringen) om användning av miljökvalitetsnormer i sammanhang då det "överhuvudtaget inte torde vara möjligt att inom överskådlig tid innehålla ". Kommittén pekar på att sådana situationer kan uppstå på grund av intransport av föroreningar från andra länder. anser att man bör undvika att utfärda miljökvalitetsnormer då vi genom åtgärder inom landet inte själva kan uppfylla normerna. Som kommittén själv påpekar krävs i stället internationella åtgärder för att lösa storregionala eller globala miljöproblem. - - - vill slutligen mycket starkt stryka under att miljökvalitetsnormer - om de etableras i större utsträckning och om de skall leda till ett gott resultat - innebär ett ytterst omfattande arbete för miljömyndigheterna. - - - En etablering av ett system med miljökvalitetsnormer kräver således stor försiktighet och stor hänsyn till de faror som kan vara förenade med systemet. motsätter sig emellertid för sin del inte att systemet med miljökvalitetsnormer prövas. I specialmotiveringen till 8 kap. 2 § (s. 64 i Del 2) samt till 14 kap. 1 § (s. 92 och 95) görs oförenliga uttalanden om rättsverkan av icke bindande miljökvalitetsnormer. De är enligt mening självfallet icke rättsligt bindande för t.ex. tillståndsmyndigheterna, men bör vara vägledande vid prövningen. - - - 8 kap. 4 § - I den allmänna motiveringen (s. 375) uttalas att det bör vara möjligt att tvinga fram samordnade lösningar för objekt eller områden som utsätts för störningar från flera verksamheter. Skulle sådana lösningar aktualiseras för verksamheter för vilka tillstånd tidigare lämnats, ankommer det på tillsynsmyndigheten att med stöd av en upprättad åtgärdsplan hos tillståndsmyndigheten hemställa om omprövning av villkoren. skall då kunna pröva frågor om ändrade eller nya villkor för flera verksamheter i ett sammanhang (grupp-prövning). Som framgår anser kommittén att tillståndsmyndigheten vid sådan prövning dock inte får ställa längre gående krav än vad som skulle blivit fallet vid en individuell prövning. - - - De redovisade förslagen, som innebär en betydelsefull förändring i förhållande till nuvarande lagstiftning, behöver enligt mening förtydligas eller kompletteras för att kunna fungera på avsett sätt. - - - anser för sin del att tillståndsmyndigheternas möjligheter att tvinga fram samordnade lösningar i realiteten torde vara begränsade - framför allt i de fall det är fråga om ett stort antal intressenter. Förutsättningarna för att genomföra gemensamma projekt av det slag kommittén tänkt sig torde nämligen vara att kostnaderna för detsamma noggrant har reglerats för deltagarna - en fråga som inte kan bli föremål för prövning av tillsynsmyndigheterna. Enligt nämndens uppfattning måste frågan om hur kostnaderna för att genomföra miljöprojekt av det slag kommittén föreslagit bli föremål för någon form av reglering. Frågan behöver enligt nämndens uppfattning närmare utredas. Härvid kan lagen (1976:997) om vattenförbund tjäna som förebild. Såsom förslagen nu är utformade torde roll närmast bli att jämka villkor i gällande tillståndsbeslut för att göra det möjligt för en verksamhet att delta i ett gemensamt miljöprojekt. Förutsättningen för en sådan jämkning är då att företaget eller företagen i fråga medverkar i projektet på redovisat sätt. Brister detta bör tidigare meddelade villkor även fortsättningsvis gälla. Genomförandet av gemensamma lösningar inom områden där miljökvalitetsnormer överskrids kompliceras vidare av att det kan komma att krävas beslut av flera olika myndigheter för att uppfylla målsättningarna i en åtgärdsplan. Detta i sin tur innebär att besluten kan vara beroende av varandra för att ett projekt skall kunna genomföras. Enligt nämndens mening hade det varit en fördel om besluten hade kunnat fattas av en och samma myndighet. En annan fråga är om tillsynsmyndigheten i ett gemensamt beslut skall kunna jämka villkor i tillståndsbeslut för flera olika verksamheter. - - - anser vidare att bör kunna upprätta en åtgärdsplan som endast rör en kommun, om kommunen visar sig ovillig att vidta erforderliga åtgärder. 6.14 Kemikalieinspektionen: Det är riktigt att specifika gränsvärden för kemikalier använts i relativt liten utsträckning inom den marknads- föringsinriktade delen av kemikaliekontrollen. Efterhand som man även internationellt i ökad utsträckning väljer förekomstbegränsning som ett medel för riskbegränsning kan det förväntas att gränsvärden i form av högsta tillåtna halt av särskilt farliga ämnen i kemiska produkter och kanske framför allt i varor, kommer att bli vanligare. Detsamma gäller gränsvärden för avgivning av kemiska ämnen från varor. 6.15 : Det är viktigt att det klargörs om underlagsmaterial och åtgärdsplaner som anges i avsnitt 7.5.5 (s. 375) har planstatus så att det inte råder någon tvekan om att de skall beaktas vid fastighetsbildning. 6.16 : Enligt hovrättens mening kan miljökvalitetsnormer utgöra ett lämpligt instrument för att understryka målen med avseende på en god miljö i olika avseenden och för strävan efter och uppnåendet av en bättre miljö. Men miljökvalitetsnormer torde emellertid också vara förknippade med åtskilliga problem. Det blir en politisk bedömningsfråga vilken ambitionsnivå man vill uppsätta. Men även efter det att en norm beslutats uppkommer frågan vilken betydelse den får för enskilda företag som kanske inte ens kräver tillstånd. Även för tillståndskrävande företag torde problem kunna uppstå, eftersom den tillståndsgivande myndigheten inte vet mer än vilket utsläpp det aktuella företaget åstadkommer. Detta kan leda till att miljön på ett smygande sätt försämras trots att det finns en miljökvalitetsnorm för det aktuella området. - - - Det behövs en kontinuerlig uppföljning i enlighet med vad hovrätten ovan anfört. Inom den myndighet som i varje situation har sektorsansvar borde det ske en noggrann registrering av varje tillstånd och en bearbetning av materialet med hjälp av modern datateknik. Med en sådan ordning kan man få en "varningssignal" när man börjar närma sig en kritisk gräns för det aktuella området, som givetvis bör bestämmas med hänsyn till att det alltid torde finnas en viss mängd otillåtna utsläpp och en ovälkommen "import" av föroreningar från områden utifrån.