prop · GI0314 · 1995-01-01 00:00:00 — Flera remissinstanser menar också att en branschorganisation skulle kunna utöva en effektivare och bättre tillsyn än vad länsstyrelserna har möjlighet att göra. Andra remissinstanser är i princip positiva till förslaget men anser sig inte kunna ta ställning till frågan om en branschorganiserad tillsyn innan det finns ett mer detaljerat förslag om hur tillsynen skulle bedrivas. Majoriteten av remissinstanserna är dock kritisk till promemorians förslag. Kritiken gäller i stora drag auktorisationssystemet, det faktum att tillsynen skulle anförtros mäklarna själva genom en branschorganisation samt konsekvenserna av att tillsynen skulle skötas av två olika tillsynsorgan. Bland andra och menar att förslaget om ett auktorisationssystem innebär inskränkningar i rätten till fri näringsutövning och att nya mäklare kan få svårt att etablera sig i branschen genom att de mäklare som är auktoriserade på ett negativt sätt påverkar nya mäklares möjligheter till inträde i branschföreningen. Flera remissinstanser, däribland och de flesta länsstyrelserna, uttalar farhågor inför tanken att tillsynen skall anförtros mäklarna själva. Man menar att det finns anledning att tro att allmänheten skulle fästa mindre tilltro till ett branschanknutet organ än till ett offentligt tillsynsorgan. Vidare anförs att det kan medföra nackdelar för konsumenter, om tillsynen anförtros ett organ som är knutet till mäklarbranschen. Man pekar på risken för lojalitetskonflikter, som sägs kunna innebära svårigheter för branschorganisa- tionen att utesluta en betalande medlem, och på risken för att eventuella disciplinära bedömningar blir för milda. Dessutom sägs det vara en nackdel för konsumenter om det branschanknutna tillsynsorganets beslut inte blir offentliga, till skillnad från vad som gäller nu när länsstyrelserna lämnar ut uppgifter om beslut i disciplinära frågor. Konsumenterna skulle då betas möjligheten att undersöka huruvida en mäklare har varit föremål för tillsynsmyndighetens upp- märksamhet. Mot det sist sagda hävdar andra remissinstanser att det till skydd för enskilda mäklare och deras yrkesverksamhet kan finnas ett behov av regler om sekretess för handläggningen hos det branschanknutna tillsynsorganet. Flera remissinstanser anser det vara en nackdel med ett system där tillsynen är uppdelad mellan ett offentligt och ett privat organ och menar att det kan skapa förvirring för den som skall anlita en mäklare. Många remissinstanser tar upp frågor som rör kompetenskonflikter mellan de två tillsynsorganen. Man frågar sig om branschorganisationen skall vara bunden av ett beslut av den offentliga tillsynsmyndigheten, t.ex. om att återkalla registreringen för en mäklare, och om den offentliga tillsynsmyndigheten skall kunna ingripa mot en mäklare som står under branschtillsyn. Man pekar också på risken för olika praxis hos de båda tillsynsorganen. I det sammanhanget anförs att branschorganisationens beslut bör kunna överklagas, inte bara av rättssäker- hetsskäl, utan också av hänsyn till behovet av en enhetlig praxis bl.a. när det gäller begreppet god mäklarsed. Regeringen vill i denna fråga inledningsvis framhålla att det är positivt om en branschorganisation vill och själv kan övervaka sina medlemmars verksamhet, särskilt om tillsynen kan organiseras på ett sådant sätt att tillsynsorganet är helt skilt från den övriga verksamhet som organisationen bedriver. Om tillsynen i privat regi fungerar, innebär det att offentliga resurser frigörs. Till dessa allmänna synpunkter kan läggas att en lösning som innebär att mäklarbranschen tar ansvar för tillsynen över mäklare också har den fördelen att man kan räkna med att de som skulle sköta tillsynsfrågorna har goda såväl teoretiska som praktiska kunskaper om de speciella förhållanden som kan råda t.ex. inom ett visst geografiskt område eller beträffande en viss typ av fastigheter. Regering- en anser således att en branschorganiserad tillsyn i och för sig väl skulle kunna uppfylla de krav som bör ställas på en effektiv tillsyn, nämligen hög kompetens och goda resurser. Både från allmän synpunkt och från konsumentsynpunkt är det också värdefullt med en lösning som uppmuntrar mäklarna att utveckla sitt yrkeskunnande. Det förslag som promemorian bygger på är utformat så att det blir möjligt att undvika eller komma till rätta med många av de problem som remissinstanserna har varit inne på. Som exempel kan nämnas att branschföreningens tillsynsorgan kan ges en sådan sammansättning att risken för lojalitetskonflikter eller alltför milda bedömningar motverkas. är det dock så - som många av remissinstanserna har framhållit - att flera viktiga frågor inte har fått sin lösning, däribland de båda tillsynsorganens förhållande till varandra. Till detta kommer den avgörande invändningen, nämligen att branschorganisationerna inte har kunnat enas om en gemensam modell för tillsynen som åtminstone alla de stora mäklarorganisationerna ställer sig bakom. Sammantaget anser regeringen att så många frågor av både rättslig och praktisk natur återstår att lösa att detta tillsammans med det faktum att branschen inte har kunnat enas om en tillsynsorganisation innebär att en lösning i enlighet med promemorieförslaget åtminstone inte bör genomföras. Regeringen är därför inte beredd att nu föreslå det. I likhet med vad majoriteten av remissinstanserna förordar bör i stället registrering av och tillsyn över fastighetsmäklare även skötas av en offentlig myndighet. Det är dock viktigt att möjligheterna till medverkan från mäklarorganisationernas sida tas till vara även med denna lösning. På så sätt kan flera av fördelarna med promemorians förslag tas till vara. Frågan om hur det kan ske behandlas i följande avsnitt. 7.3 Registrering av och tillsyn över fastighetsmäklare skall utövas av en särskild nämnd Regeringens förslag: Registrerings- och tillsyns- frågorna skall skötas av en särskild nämnd, . Promemorians förslag: I promemorian föreslås att, när tillsyn genom en branschförening införs, den kvarvarande offentliga registreringen och tillsynen skall koncentreras till en eller två länsstyrelser (se promemorian s. 39) Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna godtar promemorians förslag. Några remissinstanser vill gå längre och föreslår att registrerings- och tillsynsfrågorna anförtros en enda myndighet även för det fall förslaget om branschtillsyn inte införs. Däremot anser de flesta länsstyrelserna att registrerings- och tillsynsfrågor även i fortsättningen bör skötas av i varje län. Några remissinstanser föreslår alternativ till länsstyrelserna som tillsynsmyndighet. Skälen för regeringens förslag: Promemorians förslag bygger på förutsättningen att en stor andel av tillsynsärendena skulle skötas av en branschorganisation och att detta skulle frigöra resurser för den offentliga tillsynen. Som framgår av det föregående (se avsnitt 7.2) är regeringen inte beredd att lägga något förslag i den riktningen. Likväl anser regeringen att den offentliga tillsyns- verksamheten måste förstärkas. Övervägandena i det följande om hur tillsynen över fastighetsmäklare skall organiseras bygger på den förutsättningen och regeringen kommer att i avsnitt 17 redovisa de ekonomiska förutsättningarna för att åstadkomma detta. Bestämmelserna om tillsyn över fastighetsmäklare hänger nära samman med föreskrifter om registrering av fastighetsmäklare. De bedömningar som görs i registreringsärenden liknar de bedömningar som görs i tillsynsärenden, när tillsynsmyndigheten skall ta ställning till en eventuell återkallelse av registreringen. Beslut om återkallelse av registrering leder till beslut avseende registret. En väsentlig förutsättning är därför att den myndighet som skall ha hand om tillsynen också skall ha hand om registret över fastighetsmäklare. Valet står nu mellan att en eller flera länsstyrelser eller någon annan offentlig myndighet skall sköta registrering av och tillsyn över fastighets- mäklare. Länsstyrelsernas organisation bygger på att deras verksamhet är begränsad till det egna länet. Enligt regeringens mening kan registrering och tillsyn av fastighetsmäklare inte koncentreras till en eller några få länsstyrelser. Länsstyrelsernas arbete med registrering av fastighetsmäklare har fungerat väl, men länsstyrelserna har inte kunnat utföra en tillfredsställande tillsyn över fastighetsmäklare (se avsnitt 7.1). En fullgod tillsyn måste utformas så att den kan utövas fortlöpande och att den personal som sysslar med tillsynsfrågorna har hög kompetens. En förutsättning för att dessa krav skall kunna uppfyllas är att tillsynsverksamheten har en så stor volym att den kan ge kontinuerlig sysselsättning åt den som har hand om verksamheten. Vidare är det önskvärt att verksamheten ger underlag för att sysselsätta mer än en person. Utom i storstadslänen är antalet tillsynsfrågor inte av den omfattningen att länsstyrelserna kan uppfylla dessa förutsättningar. Regeringen anser att det därför finns en risk för att tillsynsärendena även i fortsättningen åtminstone kommer att läggas åt sidan när den personal som sysslar med tillsyns- frågor måste prioritera andra arbetsuppgifter. Några av remissinstanserna föreslår att tillsynen läggs på någon annan myndighet än länsstyrelserna. Som tänkbara myndigheter nämns , handelskamrarna under tillsyn av och . Enligt regeringens mening finns det inte någon lokal eller regional myndighet eller organisation som på ett bättre sätt än länsstyrelserna skulle kunna sköta registrerings- och tillsynsfrågor. Dessutom bör den organisation som har denna uppgift inte stå under tillsyn av någon annan myndighet. Tillsyn genom handel- skamrarna är därför inte ett lämpligt alternativ. Inte heller bör komma i fråga. Fastighetsmäklarlagen och därmed tillsynsverksamheten gäller nämligen inte bara konsumentförhållanden. har hand om auktorisation av och tillsyn över revisorer och har därför erfarenhet av tillsynsverksamhet. står emellertid inför en omorganisation. Syftet är att kollegiet skall renodlas som handelspolitisk myndighet och att de uppgifter kollegiet har på det näringsrättsliga området skall överföras till andra myndigheter (se prop. 1991/92:100, bilaga 4 s. 217 och prop. 1992/93: 100, bilaga 4 s. 203). 1993/94:138 m.m. förordas att tillsynen över revisorer får ligga kvar hos i avvaktan på fortsatt utredning om andra tillsynslösningar. Med hänsyn till dessa omständig- heter anser regeringen att det inte är lämpligt att nu överföra frågor om till- syn över fastighetsmäklare till . Kammarkollegiet skulle kunna vara ett tänkbart alternativ för tillsyn även över fastighetsmäklare. En omständighet som därvid måste beaktas är emellertid att kollegiet i sin nuvarande verksamhet i vissa fall anlitar fastighetsmäklare. Detta kan ge upphov till konflikter. Ett tillsynsärende kan komma att avse en mäklare som Kammarkollegiet anlitar, vilket inte är lämpligt eftersom Kammarkol- legiet skulle kunna misstänkas för bristande objektivitet. Sådana situationer skulle kunna skada förtroendet för Kammarkollegiets verksamhet. Därför bör inte heller Kammarkollegiet sköta frågor om registrering av och tillsyn över fastig- hetsmäklare. Mot bakgrund av vad som anförts och därvid främst de osäkerhetsfaktorer som är förenade med en fortsatt tillsyn genom länsstyrelserna anser regeringen att det lämpligaste alternativet är att skapa en ny organisation som ges både resurser och kompetens att snabbt komma igång med en effektiv och tillräcklig tillsyn över fastighetsmäklare och som kan sköta registreringsfrågorna. För det ändamålet bör en särskild nämnd, benämnd , inrättas. En av bristerna med den nuvarande tillsynen är att många av dem som sysslar med tillsynsfrågor inte har eller kan vidmakthålla tillräckligt ingående kunskaper om olika förhållanden på fastighetsmarknaden. bör därför ges en så bred sammansättning att kunskaper inom olika områden tillförs nämnden. Bland dem som sysslar med tillsynsfrågor finns erfarenheter och kunskaper om sådana frågor som nämnden skall syssla med. Även inom mäklarbranschen finns såväl teoretiska som praktiska kunskaper. De stora mäklarorganisationerna har lokalavdelningar över hela landet. Genom dessa organisationer kan nämnden således få kännedom om förhållandena på en viss ort eller inom ett visst område. Även organisationer som företräder mäklarnas kunder har god kännedom om fastighetsmäklarfrågor. har lokal förankring bl.a. genom kommunernas konsumentvägledare. I nämnden bör således ingå ledamöter med särskild insikt i de frågor som nämnden skall syssla med. Nämnden bör ges sådan sammansättning att dess majoritet utgörs av ledamöter som inte representerar något visst partsintresse. Till ordförande bör utses en erfaren domare. Genom den lösning som föreslås anser regeringen att förutsättningar skapas för en hög kompetens hos tillsynsmyndigheten. Genom att landets alla tillsynsärenden samlas hos en myndighet kommer antalet tillsynsärenden att bli så stort att det finns underlag för en kontinuerlig tillsynsverksamhet. Nämnden kan följa lokala förhållanden dels genom nämndens ledamöter, dels genom att följa massmedier från hela landet. Att inrätta en särskild tillsynsnämnd torde inte kräva särskilt stora organisatoriska resurser. Nämnden blir en liten myndighet, vars kansligöromål med fördel kan skötas av en annan myndighet. Regeringen anser att den uppgiften lämpligen kan läggas på Kammarkollegiet. Kammarkollegiet bör också tillhandahålla den personal som skall bereda och föredra ärendena inför nämnden. bör emellertid vara en självständig myndighet. Att Kammarkollegiet i annan verksamhet anlitar fastighetsmäklare bör därför inte inverka på förtroendet för nämndens objektivitet. Frågor om nämndens sammansättning och arbetsformer bör regleras i en förordning. Regeringens förslag: I mäklarlagen skall tas in en uttrycklig bestämmelse om ansvar att se till att mäklare iakttar sina skyldigheter enligt lagen. Nämnden skall i sin tillsynsverksamhet ha rätt att granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till mäklarens verksamhet. En mäklare skall vara skyldig att lämna de uppgifter som begärs för tillsynen. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att får ett uttryckligt ansvar att se till att de mäklare som står under offentlig registrering iakttar sina skyldigheter enligt lagen. Vidare föreslås att i sin verksamhet skall ha rätt att granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till mäklarens verksamhet (se promemorian s. 41). Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i promemorians förslag. i föreslår att en regel införs i mäklarlagen om att mäklare skall vara skyldiga att föra förteckning över mottagna uppdrag och affärsavslut samt att förvara handlingar som rör handlagda uppdrag. Skälen för regeringens förslag: I mäklarlagen finns det ingen särskild bestämmelse om att har ansvaret för tillsynen över fastighetsmäklarna. Även om detta ligger i sakens natur, bör en uttrycklig bestämmelse om tillsynen tas in i lagen, när nu tillsynsfrågorna skall skötas av en särskild myndighet. Från länsstyrelserna, som har hand om dessa frågor, har i många sammanhang klagats på att de saknar verksamma medel för att bedriva till- synsverksamheten på ett effektivt sätt. Det har framhållits att det ofta är omöjligt att utreda ärenden därför att mäklaren vägrar att samarbeta. För att tillsynsärenden inte skall fördröjas genom att mäklaren vägrar lämna upplysningar bör det i lagen föreskrivas en uttrycklig skyldighet för mäklaren att lämna de uppgifter som begärs för tillsynen. För att i övrigt säkerställa förutsättningarna för att utredningen i tillsynsärenden skall kunna bedrivas effektivt och på ett meningsfullt sätt bör den nya fastighetsmäklarnämnden vara garanterad tillgång till det material som finns hos mäklaren och som har betydelse för bedömningen i det ärende som utreds. Regeringen föreslår därför att mäklare skall vara skyldiga att låta tillsynsmyndigheten få tillgång till sådant material. För uppgifter om mäklare och andra enskilda hos nämnden bör sekretess gälla. Regeringen kan meddela föreskrifter om det med stöd av 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Om en mäklare åsidosätter sin skyldighet att medge granskning eller att lämna uppgifter för tillsynen, bör det kunna föranleda avregistrering. Det finns därför inte något behov av regler om vitesföreläggande. I för- fattningskommentaren behandlas frågan om i vilka fall avregistrering kan bli aktuell. I bokföringslagen (1976:125) finns bestämmelser bl.a. om näringsidkares skyldighet att förvara handlingar. Denna skyldighet torde innefatta de handlingar som kan vara av intresse vid granskning. Det behövs därför ingen särskild bestämmelse i mäklarlagen om skyldighet att förvara handlingar. Det är viktigt att tillsynsmyndigheten aktivt ägnar sig åt tillsynsfrågor. En aktiv tillsyn bör innefatta att noga utreder inkomna an- mälningar och klagomål mot mäklare. Men nämnden bör också på eget initiativ bevaka och följa upp de lokala förhållandena på fastighetsmäklarområdet. En annan viktig tillsynsuppgift är naturligtvis att se till att mäklare rättar sig efter de beslut som nämnden har fattat. I den mån en mäklare inte gör det, är det angeläget att nämnden agerar snabbt med nya åtgärder. En effektiv och omsorgsfull tillsyn kräver ingående kunskaper om mäklar- branschen. Det gäller inte enbart kunskaper om fakta, såsom marknadspriset för fastigheter på en viss ort, utan också kunskaper som kan utgöra grund för olika lämplighetsbedömningar. När nu tillsynsuppgifterna i fortsättningen anförtros åt en särskild myndighet förutsätter det att den vid behov samarbetar med andra myndigheter för att upprätthålla en fullgod tillsynsverksamhet. Men även information från annat håll kan i många fall vara till nytta för nämnden. Som exempel kan nämnas att mäklarorganisationerna har stora kunskaper i de frågor som aktualiseras vid tillsyn över fastighetsmäklare. De större organisationerna har genom sina lokalavdelningar kännedom om lokala förhållanden. Även Konsu- mentverket får bl.a. genom de kommunala konsumentvägledarna god kännedom om lokala förhållanden. Dessa kunskaper bör kunna tas till vara genom den nya nämndens sammansättning. Bestämmelser om nämnden och dess sammansättning kommer att meddelas av regeringen i förordningsform. Med den utformning tillsynsreglerna föreslås få kommer oregistrerade mäklare - det kan röra sig om mäklare som aldrig varit registrerade eller sådana vars registrering upphört av någon orsak - som yrkesmässigt förmedlar fastigheter i strid med lagens bestämmelser inte att stå under tillsyn. Nämnden bör emellertid ha ett ansvar även för att stävja mäklarverksam- het som bedrivs av oregistrerade mäklare. Om det finns anledning anta att någon yrkesmässigt förmedlar fastigheter i strid med vad som föreskrivs om registrering och det kommer till kännedom, bör det åligga nämnden att anmäla detta till åtal. En bestämmelse om detta bör meddelas i förordningsform. Frågan om straffansvar för oregistrerade mäklare behandlas i avsnitt 8. 7.5 Överklagande av beslut Regeringens förslag: beslut skall överklagas hos länsrätt. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Promemorian: I promemorian föreslås ingen ändring av den nuvarande bestämmelsen i 9 § mäklarlagen om att beslut får överklagas till kammarrätten. Remissinstanserna berör inte frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag: I domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106) behandlas bl.a. frågor om överklagande och instansordning. När det gäller instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna bör enligt utredningen en principiell utgångspunkt vara att den första domstols- prövningen av ett förvaltningsärende alltid skall ske i länsrätt. I betänkandet föreslås bl.a. att länsstyrelsernas beslut enligt mäklarlagen skall överklagas till länsrätt (se s. 424). Utan att lägga något förslag anför utredningen vidare att det finns mycket som talar för att det i bl.a. mål om fastighetsmäklare införs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Som argument för prövningstillstånd anförs att dessa ärenden är utredda och prövade av en förvaltningsmyndighet och därefter fullständigt prövade av länsrätten innan de kan komma under kammarrättens prövning och att det knappast kan hävdas att målen är av den karaktär att det är nödvändigt med två fullständiga domstolsprövningar (se s. 341). Regeringen har budgetproposition ställt sig bakom principen om att den första domstolsprövningen i förvaltningsmål skall ligga i länsrätt (se prop. 1992/93:100, bil. 3 s. 24 f. och s. 93). har godkänt de i propositionen angivna riktlinjerna (bet. 1992/93:JuU24, rskr. 1992/93:289). Enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar gäller från att om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan skall väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol, det skall göras vid länsrätt (prop. 1993/94:133 s. 6 och s. 29 f.). Vidare gäller från en ny bestämmelse i förvaltningsprocesslagen, 34 a §, om prövnings- tillstånd i kammarrätt. Enligt den bestämmelsen får kammarrätten i de fall där det är särskilt föreskrivet pröva ett överklagande från länsrätten endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd (se prop. 1993/94:133 s. 10 och s. 33 f.). I enlighet med det principiella ställningstagandet i budgetpropositionen om länsrätt som första domstolsinstans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna och förslaget till ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör det i mäklarlagen tas in en bestämmelse om att beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta innebär att nämndens beslut kommer att överklagas till länsrätt, som gör en fullständig prövning. Enligt 33 § förvaltningsprocesslagen förs talan mot länsrätts beslut hos kammarrätt. Ytterligare en prövningsinstans tillkommer alltså jämfört med vad som gäller . Regeringen instämmer i de bedömningar som har gjort i frågan om prövningstillstånd. Dessutom skulle ytterligare en prövnings- instans innebära en förlängning av tiden till dess att ett mål om fastighetsmäklare kan avgöras slutligt, något som skulle motverka intresset av snabb handläggning. Därför bör det i mäklarlagen tas in en bestämmelse om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 8 Straffansvar för oregistrerade mäklare? Regeringens förslag: Den som yrkesmässigt bedriver registreringspliktig fastighetsförmedling utan att vara registrerad skall kunna dömas till böter eller fängelse . Promemorians förslag: I promemorian föreslås att den som yrkesmässigt förmedlar fastigheter i strid med vad som föreskrivs om registrering skall dömas till böter (se promemorian s. 42 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till förslaget men många av dem som yttrar sig särskilt i frågan anser att fängelse bör ingå i straffskalan. föreslår att det i mäklarlagen införs en bestämmelse om att oregistrerade mäklare inte har rätt till ersättning för sitt uppdrag. Skälen för regeringens förslag: Mäklare som är yrkesmässigt verksamma utan att vara registrerade, s.k. svartmäklare, har i huvudsak varit ett storstadsproblem. De uppträder främst i tider när konjunkturerna är gynnsamma på fastig- hetsmarknaden. De är i allmänhet svåra att upptäcka. Enligt den nuvarande lagen är det möjligt att vid vite förelägga oregistrerade mäklare att upphöra med verksamheten. Om vitesföreläggandet inte följs, prövar länsrätten på hemställan av frågan om utdömande av vitet. Båda dessa förfaranden är arbetskrävande för och de kan ta , om den mäklare som berörs undandrar sig delgivning. Med hänsyn till intresset av snabbhet vid denna typ av ärenden är den beskrivna ordningen inte acceptabel. Från flera håll har framförts förslag om att yrkesmässig fastighetsförmedling som bedrivs av den som inte är registrerad skall straffbeläggas.