prop · GI0310 · 1995-01-01 00:00:00 — Ett sätt att göra detta är att införa ett system med s.k. miljökvalitetsnormer, som anger vilken belastning av bestämda ämnen som kan godtas på olika recipienter såsom mark, vatten och luft. Enligt vår uppfattning finns det behov av att i ökad utsträckning lägga miljökvalitetsnormer till grund för olika bedömningar enligt , t.ex. när det gäller att avgöra var gränsen går för ytterligare utsläpp från miljöfarlig verksamhet inom ett visst område. Även bestämmelser om miljökvalitetsnormer bör därför föras in i ett tidigt avsnitt av balken. Miljökonsekvensbeskrivningar skall användas för att förbättra beslutsunderlaget vid avgöranden som kan påverka människors hälsa eller miljön eller äventyra en hållbar hushållning med naturresurser. En miljökonsekvensbeskrivning måste omfatta inte bara den verksamhet som närmast är tilltänkt utan också realistiska alternativ, inbegripet s.k. nollalternativ, till denna. Eftersom kravet på miljökonsekvensbeskrivningar bör vara en viktig utgångspunkt i bör bestämmelser om sådana beskrivningar införas i ett tidigt avsnitt av balken. Inte bara de nuvarande hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen och bestämmelserna i den lagen om planering och planeringsunderlag utan även balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar bör bli gällande vid prövning enligt de lagar som anknyter till naturresurslagen. Detta kommer i enlighet med Lagrådets förslag till uttryck i balkens inledande kapitel. Naturvårdslagen innehåller bestämmelser om att skydda olika områden till fromma för vetenskap, kultur- och naturvård samt friluftsliv. Dessa bestämmelser bör hållas samman i balken. Detta avsnitt bör också innehålla bestämmelser om biotopskydd med syfte att bevara den biologiska artrikedomen. Naturvårdslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner bör däremot kunna föras samman med motsvarande bestämmelser hämtade från andra lagar. Ett stort antal aktsamhetsregler hänförliga till olika sektorer av hälso- och miljöskyddet bör ha sin motsvarighet i . Det är därför inte lämpligt att smälta samman dem med andra regler. En lämplig disposition synes vara att i balken föra in flera kapitel som innehåller särskilda regler för miljöfarlig verksamhet, kemiska produkter, hälsoskydd och avfallshantering inklusive producentansvar. Det kan vara till fördel för överskådligheten att i denna avdelning utforma kapitlen så att de innehåller både krav på tillståndsprövning och särskilda aktsamhetsregler. Bestämmelser om tillsyn och sanktioner kan med fördel föras samman i balken och i stor utsträckning ges en enhetlig utformning. Från såväl systematisk synpunkt som från överskådlighetssynpunkt är det lämpligt att en lagstiftning av den omfattning som en miljöbalk utgör inte bara indelas i kapitel utan även i större block i form av avdelningar. En sådan teknik är ingen nyhet utan är tvärtom ganska vanlig då det gäller lagstiftning av central betydelse. Som exempel på regelverk där tekniken med avdelningsindelning tidigare tillämpats kan nämnas , jordabalken, fastighetsbildningslagen, och . I enlighet med förslag bör indelas i sju avdelningar, som envar innefattar ett varierande antal kapitel. I respektive avdelning bör samlas sådana bestämmelser som bedöms ha sådant samband med varandra att de i ett eller annat hänseende bör hållas ihop. Första avdelningen bör innehålla allmänna bestämmelser om bl.a. balkens målsättning, som anger balkens inriktning i fråga om bl.a. miljöskydd, hälsoskydd, naturskydd och naturresurshushållning. Vidare bör däri ingå bestäm- melser om balkens tillämpningsområde. Även balkens övergripande allmänna aktsamhetsregler bör ingå i denna avdelning. I den andra avdelningen bör intas motsvarigheter till naturresurslagens båda hushållningskapitel samt bestämmelser om miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar. Denna avdelning bör få paraplykaraktär och göras tillämplig även på andra rättsområden, t.ex. på och vattenlagen. I avdelningen bör också ingå bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning, bl.a. av större industriella anläggningar. Den tredje avdelningen bör innehålla balkens bestämmelser om den s.k. gröna miljövården, framför allt bestämmelser om skydd för naturområden, om skydd för växt- och djurlivet samt om skydd för friluftslivet. I den fjärde avdelningen bör samlas särskilda föreskrifter om skydd för hälsa och miljö, såsom om miljöfarlig verksamhet, kemiska produkter, hälsoskydd och avfallshantering. Femte avdelningen bör innehålla balkens bestämmelser om tillsyn, om avgifter för en myndighets verksamhet enligt balken och om överklagande av beslut som meddelats med stöd av balken. I den sjätte avdelningen bör samlas balkens bestämmelser om påföljder, dvs. om ansvar, förverkande och miljöskyddsavgifter. Till den avslutande sjunde avdelningen bör hänföras bestämmelser om ersättning för intrång, skadestånd och miljöskadeförsäkring. Regeringens förslag:Olika aktsamhetsregler i nuvarande lagstiftning förs samman till ett gemensamt kapitel om allmänna aktsamhetsregler i . Därutöver finns olika aktsamhetsregler för respektive verksamhet. Den av kommittén föreslagna stoppregeln ingår som en sådan särskild aktsamhetsregel om miljöfarlig verksamhet. Försiktighetsprincipen skall tillämpas på all verksamhet som kan skada omgivningen. Farliga kemiska produkter samt farliga kemiska varor skall ersättas med produkter eller varor som innebär mindre risk (utbytesprincipen). Det innebär att ämnen som kan skada miljön skall undvikas vid tillverkning av varor i den utsträckning det är möjligt. Avsaknaden av vetenskaplig bevisning får inte användas som en ursäkt för att underlåta att vidta rimliga skyddsåtgärder. Sådana försiktighetsmått skall iakttas som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter. Att främja återvinning och återanvändning av material ingår som en del av aktsamheten. Tillämpningen av aktsamhetsreglerna skall i sista hand vägas mot ett ekonomiskt hänsynstagande. Föreskrifter om skydd för människors hälsa har funnits i . Regler som i första hand avser att skydda miljön har däremot vuxit fram i huvudsak . Sådana regler har oftast tillkommit som ett resultat av att uppkomna olägenheter inte har kunnat bemästras inom det befintliga regelsystemet. Det har alltså varit fråga om att införa nya föreskrifter för att motverka redan uppkomna problem. har dock de centrala miljölagarna i ökad utsträckning kommit att innehålla relativt likartade aktsamhetsregler för att förebygga skador och andra olägenheter. Miljöskyddslagens aktsamhetsregler syftar till att skydda människor och miljö från störningar som kan vara skadliga. Bestämmelserna i den lagen omfattar dock endast sådana störningar som hänför sig till användning av fast egendom. Anknytningen till fast egendom är dock inte genomgående för de olika skyddslagarna. Sålunda omfattar hälsoskyddslagen störningar från användning av såväl fast som lös egendom. Lagen reglerar dock endast störningar som kan skada människors hälsa. Kemikalielagstiftningen, som syftar till att skydda människor och miljö från skador orsakade av hantering m.m. av kemiska produkter, har inte heller den någon särskild anknytning till egendomsbegreppet. Renhållningslagen liksom naturvårdslagen har däremot genom respektive lagstiftnings karaktär en anknytning till fastighetsbegreppet. Genom senare års lagstiftning har den utpräglade planerings- och markanvändningslagstiftningen kommit att tydligare omfatta också hänsynen till miljön. t.ex. innehåller tydliga sådana regler. Det kan sägas vara en allmän uppfattning numera, att en god planering är ett av de viktigaste enskilda momenten för att undvika senare störningar på människors hälsa och miljön. Markanvändningslagstiftningen har därför kommit att få ett naturligt samband med övrig miljölagstiftning. De grundläggande aktsamhetsreglerna i fråga om skyddet för människor och miljön i den svenska miljölagstiftningen finns i 5 § miljöskyddslagen och 5 § lagen om kemiska produkter. Miljöskyddslagen utformar aktsamhetskravet som en huvudregel till vilken har fogats två hjälpregler. Enligt huvudregeln är den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skyldig att vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Enligt den första hjälpregeln skall omfattningen av åliggandena enligt huvudregeln bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Enligt den andra hjälpregeln skall vid avvägningen mellan olika intressen särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga. Kraven enligt 5 § miljöskyddslagen hänför sig alltså till tre olika faktorer, varvid utgångspunkten är vad som är tekniskt möjligt. Emellertid skall även ekonomiska faktorer beaktas med utgångspunkt i vad som är ekonomiskt rimligt. De ekonomiska faktorerna skall i princip bedömas objektivt, vilket innebär att man i allmänhet skall bortse från en näringsidkares personliga förhållanden. Förutom att bestämma de åtgärder som är tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga måste miljömyndigheterna även göra en bedömning om åtgärderna är miljömässigt motiverade eller med andra ord om åtgärderna står i rimligt förhållande till den effekt de kan beräknas få. Genom att varje enskild åtgärd måste vara miljömässigt motiverad är det möjligt att komma fram till den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder för den verksamhet som prövas. Också i 5 § lagen om kemiska produkter finns en huvudregel. Till denna har kopplats en hjälpregel. Enligt huvudregeln åligger det den som hanterar eller importerar en kemisk produkt att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Enligt hjälpregeln, som vanligen kallas substitutions- eller utbytesprincipen, skall sådana kemiska produkter undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Lagen om kemiska produkter innehåller dessutom särskilda hjälpregler om utredningsskyldighet och om kunskapskrav. I hälsoskyddslagen finns bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet. Den lagen bygger också på att en avvägning skall ske mellan motstående intressen. Ägaren eller nyttjanderättsinnehavaren till berörd egendom skall sålunda vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. I lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter anges närmare de förpliktelser som gäller för den som äger eller använder egendomen i fråga. Naturvårdslagen riktar sig som framgår av lagens inledande bestämmelser till envar, ett förhållande som naturligtvis präglar aktsamhetsreglernas utformning i lagen. Det åligger var och en som vistas i naturen att visa varsamhet. Lagen innehåller särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter som är hotade. Möjligheterna att med stöd av naturvårdslagen inrätta nationalparker, naturreservat och andra särskilt fredade platser ger också plats för särskilda aktsamhetsregler liksom den tillståndsplikt som finns för sådana arbetsföretag som påverkar landskapet, t.ex. grus- och sandtäkter. Vid prövning som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Aktsamhetsreglerna i de särskilda markanvändningslagarna är främst inriktade på att säkerställa en lämplig användning av marken och vattnet samt att skydda värdefulla områden från arbetsföretag av olika slag. I de lagar som reglerar markanvändningen finns bestämmelser som avser skydd för människan och miljön. Naturresurslagen har karaktären av en övergripande lag också inom det miljö- rättsliga området. Lagens syfte är att bevara en god natur- och kulturmiljö, att i ett långsiktigt perspektiv trygga landets försörjning med naturresurser samt att främja en ändamålsenlig samhällsutbyggnad. Lagen innehåller bl.a. grundläggande och särskilda hushållningsbestämmelser. Hushållningsbestämmelserna omfattar mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt, dvs. bebyggelse, anläggningar infrastruktur m.m. Lagens bestämmelser skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i bl.a. , vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. De grundläggande hushållningsbestämmelserna anger vilka avvägningar som skall göras vid planläggning och tillståndsprövning i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet. Det kan alltså här vara fråga om överväganden som kan vara av stor betydelse både vad gäller övergripande frågor och i ett senare skede, när det gäller att mer i detalj reglera skyddet för människan och miljön. De särskilda hushållningsbestämmelserna slår vakt om särskilt värdefulla områden som kust- och fjällområden och orörda älvar. innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. I första hand är ett instrument för kommunerna att styra bebyggelseutvecklingen i vid mening. Detta sker genom vägledande översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Detaljstyrningen enligt sker främst genom bygglovsprövning. Enligt regleras markanvändningen med rättsverkan genom detaljplaner och områdesbestämmelser. Genom dessa planinstrument har kommunerna givits stora möjligheter att påverka den framtida markanvändningen och därigenom förhindra att t.ex. redan etablerade bostadsområden utsätts för störningar från olika miljöfarliga verksamheter. Det kan naturligtvis vara lika angeläget att skydda omgivningen från störningar från verksamheter belägna utanför ett planområde. I sådana fall kan kommunen under vissa förutsättningar införa vissa bestämmelser för omgivningen när det gäller högsta tillåtna störningsnivåer, s.k. områdesbestämmelser. 4.4.3Något om om aktsamhet EU:s miljöprogram fram innehåller en strategi för hållbar utveckling. Större vikt läggs vid det förebyggande arbetet. Aktsamhetsregler har fått en mer framträdande roll i . Detta avtal innebär att EU:s miljöpolitik har getts fastare ramar. Försiktighetsprincipen ingår sålunda numera som en del av EU:s miljöpolitik. I fråga om formerna för beslutsfattande har det tillkommit, att miljöregler kan antas av rådet genom kvalificerad majoritet. Besluten behöver alltså inte längre vara enhälliga. Parlamentets roll i beslutsfattandet har också förstärkts. I är det närmast artiklarna 130r, 130s och 130t som behandlar miljöfrågorna. Särskilt artikel 130 r tar sikte på förebyggande åtgärder och aktsamhetsregler. Unionens miljöpolitik skall grundas på försiktighetsprincipen och att förebyggande åtgärder skall vidtas för att undvika skador på människor och miljön. Den som förorenar är skyldig att betala för de skador hans verksamhet ger upphov till. I enlighet med det antagna miljöprogrammet för EU skall hänsynen till miljön vara genomgående för de beslut i skilda avseenden och på olika områden som är ett resultat av unionens arbete. Typiskt för EG:s direktiv på miljöområdet är att de lägger stor vikt vid att den som bedriver en verksamhet iakttar närmare angivna krav på aktsamhet. Av stort intresse i detta sammanhang är ramdirektivet (84/360/EEG) om luftföroreningar. Bakom direktivet ligger konventionen om långväga luftföroreningar. I direktivet fastläggs att tillståndsplikt skall införas för luftförorenande anläggningar av visst slag. Direktivet innehåller vidare en rad bestämmelser av aktsamhetskaraktär som skall tillämpas vid myndigheternas prövning av en tillståndsansökan. För tillstånd till en ny verksamhet krävs att alla lämpliga förebyggande åtgärder mot luftförorening har vidtagits, inklusive tillämpning av bästa tillgängliga teknik. Detta gäller under förutsättning att sådana åtgärder inte medför oskäliga kostnader, att verksamheten i fråga om särskilt angivna ämnen inte får medföra betydande luftförorening, att gällande gränsvärden för emissioner innehålls och att gällande gränsvärden för luftkvalitetet innehålls. För särskilt utpekade förorenade områden kan strängare gränsvärden för emissioner sättas. För befintliga verksamheter gäller särskilda regler. skall också dessa omfattas av kraven på bästa tillgängliga teknik. Det ankommer vidare på medlemsländerna att följa utvecklingen när det gäller bästa teknologi och miljösituationen och successivt ställa de ytterligare krav som kan vara motiverade. De aktuella bestämmelserna är liksom bestämmelserna i flertalet övriga direktiv av minimikaraktär vilket innebär att det enskilda medlemslandet har frihet att ställa strängare krav under förutsättning att dessa krav inte strider mot EG:s övriga regler. Regeringens förslag: De olika allmänna aktsamhetsregler som finns i nuvarande miljölagstiftning förs samman till ett gemensamt, övergripande kapitel i . Aktsamhetsreglerna skall i den utsträckning som framgår av respektive kapitel gälla vid tillämpning av balkens tredje och fjärde avdelningar. Därutöver finns särskilda aktsmhetsregler för respektive verksamhet. För miljöfarlig verksamhet gäller som särskild aktsamhetsregel att den av kommittén föreslagna stoppregeln skall tillämpas vid prövningen av en verksamhets tillåtlighet. Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att de övergripande aktsamhetsbestämmelser som skall gälla för den som utövar miljöpåverkan skall samlas i ett kapitel om allmänna aktsamhetsregler i första avdelning. Begreppet "utöva miljöpåverkan" innefattar enligt kommitténs förslag allt mänskligt handlande som kan utöva påverkan på hälsa, miljö och naturresurser. Kommittén har vidare föreslagit en särskild stoppregel som skulle kunna tillgripas mot den som utövar miljöpåverkan av sådant slag som kan befaras leda till att människors hälsa skadas eller att miljön påtagligt eller allvarligt skadas. Remissinstanserna: Några remissinstanser menar att de föreslagna allmänna aktsamhetsreglerna i sin föreslagna utformning är alltför allmänt hållna och föreslår att de därför byggs ut, antingen så att de blir mer direkt tillämpbara genom utvidgade materiella regler som kan vara straffsanktionerade, eller så att reglerna görs tillämpbara också för miljöstörande verksamheter som i övrigt regleras med stöd av annan lagstiftning än . Flera remissinstanser har vänt sig mot att aktsamhetsreglerna genom begreppet utöva miljöpåverkan får en tillämpning som är svår att överblicka. I fråga om stoppregeln och dess utformning har det övervägande antalet remissinstanser varit starkt kritiska. anser att allmänna aktsamhetsregler bör gälla genomgående och utgöra basen för krav som i princip skall kunna ställas vid prövning av varje verksamhet, oavsett om prövningen skall ske med stöd av eller enligt annan lagstiftning som reglerar verksamheter som kan befaras påverka miljön. menar att det ur miljöskyddssynpunkt vore bättre att formulera de grundläggande kravreglerna enkelt och tydligt och ge dem ett innehåll som innebär en mer direkt reglering av de aktuella verksamheterna. Några länsstyrelser, som i , i och i anför liknande synpunkter och framhåller att de allmänna aktsamhetsreglerna bör fogas samman med de särskilda aktsamhetsreglerna i balkens fjärde avdelning. i och betonar vikten av att de allmänna aktsamhetsreglerna verkligen blir styrande. Enligt förefaller avståndet vara ganska stort mellan de allmänna aktsamhetsreglernas ambitionsnivå och de bestämmelser i balken som är direkt bindande för myndigheter och enskilda. SJ anför synpunkter som överensstämmer med de angivna länsstyrelsernas och framhåller att kommitténs förslag kan leda till oklarheter. anser att kapitel om allmänna aktsamhetsregler bör omarbetas och göras mera utförligt och tydligt. har anfört liknande synpunkter. menar att i lag orealistiskt högt satta krav inte så att säga av sig själva kan antas medverka till ökat miljö- eller hälsoskydd eller bättre hushållning med naturresurser. Enligt Kammarrätten i måste vissa aktsamhetskrav mildras för att reglerna över huvud taget skall kunna betraktas som praktiskt användbara som grundval för föreskrifter och direkta tillämpningsbedömningar. anser att den allmängiltiga utformningen av aktsamhetsreglerna medför att det är oklart hur dessa kommer att fungera i det praktiska arbetet hos miljömyndigheterna. Också LRF anser det oklart hur reglerna kommer att verka i praktiken och tillägger att kombinationen av de allmänna aktsamhetsreglerna och införande av miljökvali- tetskrav kommer att innebära oanade möjligheter för myndigheterna att ställa långtgående krav på enskilda verksamheter. menar att stoppregeln i den givna utformningen innebär att all samhällsnyttig men miljöfarlig verksamhet omöjliggörs. Skälen för regeringens förslag: De allmänna aktsamhetsreglernas tillämpningsområde Som framgått av bakgrundsbeskrivningen finns det i de nuvarande miljölagarna aktsamhetsbestämmelser som gäller för olika verksamhetsområden. De olika aktsamhetsreglerna gäller vid sidan av varandra. Inom vissa områden och för vissa verksamheter lappar emellertid reglerna över varandra. En sådan ordning kan leda till oklarheter mellan myndigheterna i fråga om vilken myndighet som har ansvaret för att följa verksamheten liksom det för den enskilde kan uppstå oklarheter, när flera myndigheter eller olika lagar med delvis sammanfallande inriktning kan reglera samma fråga. Kommittén har som ram för aktsamhetsbestämmelsernas tillämpningsområde föreslagit begreppet "utöva miljöpåverkan". Detta begrepp inrymmer enligt kommitten "allt mänskligt handlande som kan utöva påverkan på hälsa, miljö eller naturresurser". Begreppet utöva miljöpåverkan avses också enligt kommittén motsvara balkens tillämpningsområde. De allmänna aktsamhetsreglerna skall enligt kommittén iakttas av regeringen och andra myndigheter som utfärdar föreskrifter och av rättstillämpande myndigheter i enskilda mål och ärenden. Detta gäller såväl vid tillståndsbeslut som i frågor om tillsyn. I likhet med kommittén anser regeringen att de mer allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de nuvarande redovisade lagarna bör läggas till grund för ett antal till varandra anpassade övergripande aktsamhetsregler i balken. Dessa allmänna aktsamhetsregler bör föras samman till ett kapitel i första avdelning. Reglerna skall på närmare angivet sätt vara tillämpliga på alla företag, kommuner och andra som utövar en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd som kan komma i konflikt med syfte. Flera remissinstanser har kritiserat utformningen av de allmänna aktsamhetsreglerna och menar att det med den föreslagna konstruktionen är svårt att överblicka gränserna för balkens tillämpningsområde. En negativ miljöpåverkan kan föranleda ingripanden från miljömyndigheternas sida, oavsett vilken typ av verksamhet det är fråga om, eftersom tillsynsreglerna kan tillämpas på alla dem som utan särskilt tillstånd eller godkännande utövar miljöpåverkan. Kritiken mot utformningen av de allmänna aktsamhetsreglernas tillämpningsområde sammanfaller i mycket med den som har riktats mot kommitténs förslag om utvidgade möjligheter att meddela generella föreskrifter. Sammanfattningsvis anser de kritiska remissinstanserna att förslaget leder till rättsosäkerhet. Lagrådet förordar för sin del att möjligheterna att tillämpa de allmänna aktsamhetsreglerna mera enhetligt på olika verksamhetsområden undersöks ytterligare. Som framgår av avsnitt 4.2.2 har regeringen i fråga om möjligheterna att meddela generella föreskrifter valt att följa den kritiska remissopinionen så att balken inte innehåller något särskilt kapitel om generella föreskrifter av det slag som kommittén har föreslagit. I stället bör det, som tidigare redovisats, finnas bemyndiganden där detta är behövligt och då för klart angivna områden.