prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — I andra treåriga handlingsplan för konsumentpolitiken framhålls således att det finns ett nära samband mellan konsumentpolitik och miljöpolitik. Målen för miljöskyddet kräver enligt planen en förändring i konsumentbeteendet så att resurserna används rationellt och slöseri bekämpas. Ett ytterligare mål för konsumentpolitiken bör således vara att främja konsumenternas intresse av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Detta bör i första hand ske genom att man använder medel som låter konsumenternas långsiktiga önskemål i fråga om en bättre miljö få genomslag på marknaden. kan man naturligtvis tänka sig verksamheter som möter de nämnda målen och prioriteringarna men som ändå inte ger påtaglig effekt (konsumentnytta) vare sig på lång eller kort sikt och därför inte kan sägas vara betydelsefulla från konsumentsynpunkt. Sådan verksamhet skall givetvis inte bedrivas med statlig finansiering. Till de mål och prioriteringar som vi har ställt upp nu vill vi därför lägga ett tredje krav: en konsumentpolitisk aktivitet skall bedrivas bara om den är väsentlig från konsumentsynpunkt. För att den skall utföras i statlig regi krävs dessutom att den inte bättre kan utföras av någon annan aktör. I det följande beskrivs innebörden av de konsumentpolitiska målen och prioriteringsgrunderna närmare. 5.2 Främja hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser Regeringens förslag: Ett mål för konsumentpolitiken skall vara att främja hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser enligt egna önskemål, inbegripet möjligheten att genom god överskådlighet på marknaden göra välöverlagda val. Kommittén: Kommittén har föreslagit att de två mål som fastslogs riksdagsbeslut skall föras vidare. Det ena målet är att stärka konsumenternas ställning på marknaden och det andra att stödja hushållen i deras strävan att effektivare utnyttja sina resurser. Kommittén har vidare föreslagit att ett nytt mål ställs upp, nämligen att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling (bet. s. 230, 319-320). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig om målen ansluter sig i stort till kommitténs förslag. Konsumentråd anför i sitt yttrande att begreppet "resurser" måste utvidgas till att gälla även naturresurser. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen har anfört tidigare (avsnitt 4.1) måste frågor som avser hushållens ekonomi uppmärksammas i konsumentpolitiken. Den uppfattningen får också stöd av bl.a. beslutet att införa en särskild lag om skuldsanering, liksom tidigare beslut om lagstiftning om bl.a. konsumentköp och konsumenttjänster, konsumentkrediter, hemförsäljning och paketresor. Det bör tilläggas att artikel 129a i - som har tillkommit enligt - uttryckligen anger att "Gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås genom särskilda insatser som understöder och kompletterar medlemsstaternas politik för att skydda konsumenternas ekonomiska intressen". Detta betonas också i handlingsplan på konsumentområdet för . Även det nordiska handlingsprogrammet betonar vikten av att konsumenternas ekonomiska intressen uppmärksammas i konsumentpolitiken (se avsnitt 3.2). Ett uttryckligt mål för konsumentpolitiken bör mot bakgrund av vad som har sagts nu vara att främja hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser enligt sina egna önskemål. Med resurser avses i första hand tid, pengar och andra materiella tillgångar. En verksamhet som är inriktad på detta mål kan avse konsumentens resursutnyttjande både då han uppträder som köpare på marknaden och då han använder sina tillgångar i hemmet, under resor osv. Den behöver inte vara inriktad enbart på "konsumtion" eller "brukande" i snäv mening utan kan t.ex. också gälla en sådan sak som sparande (av tid eller pengar). När konsumenten uppträder på marknaden som köpare eller liknande är hans möjligheter att handla efter eget val på ett så välöverlagt sätt som möjligt beroende av många faktorer. Vissa är hänförliga till honom själv och gäller hans egen förmåga och hans eget handlande. kan konsumentens individuella förhållanden vara sådana att han behöver särskilt bistånd. Detta behandlar vi längre fram (avsnitt 5.5). Men konsumentens handlande är också beroende av marknadens funktionssätt. Grundläggande för konsumentens möjlighet att göra ett välöverlagt val är att marknaden kan överblickas (är transparent). För att uppnå detta måste krav ställas framför allt på informationen om marknaden - den måste vara tydlig, vederhäftig, adekvat och jämförbar. Vi vill här erinra om den vikt som man inom EU fäster vid just god konsumentinformation, vilket kommer till uttryck i bl.a. olika projekt (se avsnitt 3.3). Detta är en fråga som måste uppmärksammas särskilt i den statliga konsumentverksamheten. Den vikt som också regeringen fäster vid informationsfrågan skall komma till uttryck i målbeskrivningen. Med hänvisning till vad som har sagts nu skall således ett första mål för den framtida konsumentpolitiken vara att främja hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser enligt egna önskemål, inbegripet möjligheten att genom god överskådlighet på marknaden göra välöverlagda val. 5.3 Främja konsumenternas rättsliga ställning Regeringens förslag: Ett andra mål för konsumentpolitiken skall vara att främja konsumenternas rättsliga ställning, inbegripet deras förmåga att göra sina rättigheter gällande. Kommittén: Se under avsnitt 5.2. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna som har yttrat sig om målen ansluter sig i huvudsak till kommitténs förslag. (), , SAF och Statskontoret har en annan uppfattning. Statskontoret menar att den övergripande målsättningen bör vara att bevaka konsumenternas ställning. Skälen för regeringens förslag: Konsumenternas rättsliga ställning har avgörande betydelse särskilt för deras möjligheter att agera på marknaden. Den får därigenom också effekt på hushållens ekonomiska resursutnyttjande, liksom på skyddet för hälsa och säkerhet. Ett ytterligare intresse som konsumentpolitiken skall främja är därför konsumenternas rättsliga ställning. Detta ligger nära det andra mål som lades fast riksdagsbeslut om att konsumenternas ställning på marknaden skall stärkas (se avsnitt 3.1). Detta senare mål, som kommittén har föreslagit skall föras vidare, har kritiserats av ett par remissinstanser, som anser att det inte passar längre. Grunden till kritiken är att målet utgår från att det råder obalans mellan näringslivet och konsumentkol- lektivet. Målet har därvid uppfattats som att balans skall skapas genom ny lagstiftning. och anser att ett sådant mål bygger på en felsyn. När målet sattes upp första gången kan det ha rått obalans av angivet slag, men det är inte längre fallet . Uttrycket "främja konsumenternas rättsliga ställning" skall inte uppfattas så snävt som har angivits. Konsumenternas rättsliga ställning kan främjas på olika sätt, varav bara ett är ny lagstiftning. Men man kan knappast heller med rätta hävda att konsumenterna genom lagstiftning har ett skydd på marknaden som är tillfredsställande i alla delar. Det finns fortfarande områden där särskilda konsumentskyddsregler är ofullständiga eller saknas, trots att ett behov av lagregler torde finnas. Som exempel kan nämnas problem som kan uppstå vid elektronisk betalningsförmedling. Ett annat område är sådana konsumenttjänster som inte omfattas av konsumenttjänstlagen. Det har också i samband med anslutning till EES förekommit att nya konsumentskyddsregler har behövt införas för att skall leva upp till sina förpliktelser. Det kan tilläggas att man inom EU överväger nya konsumentskyddsregler utan motsvarighet i , bl.a. om distansförsäljning och andelsuthyrning ("timeshare"). Detta belyser också att det mål som diskuteras ligger väl i linje med synen inom EU och EES. Ett mål om att konsumenternas rättsliga ställning skall främjas ligger också i linje med såväl det nordiska handlingsprogrammet som EU:s treårsprogram för konsumentpolitiken (se avsnitt 3.2 och 3.3). Konsumenternas rättsliga ställning kan främjas även på annat sätt än genom ny lagstiftning. Det kan ske genom exempelvis förbättrad efterlevnad av den civilrättsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen (produkter som tillhandahålls är otjänliga, farliga eller felaktiga på annat sätt, informationen är bristfällig, marknadsföringen otillbörlig). Likaså kan reklamations- och tvistlösningsförhållandena vara outvecklade, vilket påverkar konsumentens rättsliga ställning i praktiken. Men här kan också omständigheter som närmast är att hänföra till konsumentens individuella situation spela in. Hans eller hennes förmåga att i det enskilda fallet orientera sig på marknaden eller att ta tillvara sina rättigheter är kanske dålig på grund av bristande utbildning, tidsbrist osv. Vi anser att ett främjande av konsumenternas rättsliga ställning också innefattar konsumenternas förmåga att göra sina rättigheter gällande. Ett andra mål för den framtida konsumentpolitiken skall således vara att främja konsumenternas rättsliga ställning, inbegripet deras förmåga att göra sina rättigheter gällande. 5.4 Främja konsumenternas hälsa och säkerhet Regeringens förslag: Ett tredje mål för konsumentpolitiken skall vara att främja konsumenternas hälsa och säkerhet. Kommittén: Se under avsnitt 5.2. Remissinstanserna: föreslår att miljömålet skall kompletteras med ett hälsomål. Skälen för regeringens förslag: Säkerhetsfrågorna har hög prioritet i konsumentpolitiken, både i och i andra länder. Det har i vårt land kommit till uttryck i bl.a. tillkomsten av produktsäkerhetslagen (1988:1604). har, som en följd av , ytterligare lagar på produktsäkerhetsområdet tillkommit, exempelvis om leksaker, personlig skyddsutrustning för privat bruk och farliga livsmedelsimitationer. Det finns också en mängd andra lagar om särskilda produktkategorier, såsom läkemedel, livsmedel och kemikalier. Den vikt som regeringen fäster vid säkerhetsfrågorna gör att vi anser att ett tredje mål för konsumentpolitiken bör vara att främja konsumenternas säkerhet. Frågan är då om målet också bör avse konsumenternas hälsa. För detta talar att även frågor som gäller människornas hälsa givetvis är av största vikt. Som skäl mot kan bl.a. anföras att hälsofrågor till stor del omfattas av specialreglering och ligger inom ansvarsområdet för myndigheter som i inte brukar hänföras till konsumentsektorn (bl.a. och ). kan konstateras att det råder ett nära samband mellan säkerhet och hälsa. Hälsoproblem kan uppkomma exempelvis som en följd av konsumtionsförhållanden, t.ex. som en effekt av en persons konsumtionsmönster eller därför att en produkt har skadliga egenskaper. omfattar också den traditionella konsumentverksamheten - som utförs av bl.a. - vissa hälsoaspekter, exempelvis användningen av hälsoargument i marknadsföringen. Vi kan vidare erinra om att skyddet för konsumenternas hälsa och säkerhet upptas i det nordiska konsumentpolitiska handlingsprogrammet liksom i EU:s konsumentpolitiska program av 1975 och 1981 (se avsnitt 3.2 och 3.3). Hälsa liksom säkerhet anges dessutom också i artikel 129a i . Med hänvisning till vad vi har anfört nu anser vi att det tredje konsu- mentpolitiska målet skall avse både hälsa och säkerhet. För del rör det sig närmast om att komplettera det arbete på hälsoområdet som utförs av andra myndigheter såsom , och . Med hänvisning till vad vi har anfört nu skall därför ett tredje mål för den framtida konsumentpolitiken vara att främja konsumenternas hälsa och säkerhet. Regeringens förslag: För att konsumentpolitiska åtgärder skall vidtas skall de inte bara vara ägnade att leda till att ett eller flera av de tidigare nämnda målen uppnås. Åtgärderna skall dessutom vara förenliga med en eller flera av följande prioriteringsgrunder. De skall således -stödja människor som på grund av sina individuella förhållanden är förhindrade att fungera som brukare eller konsumenter på bästa sätt (konsumtionshinder), -avse hushållens baskonsumtion eller -undanröja brister i marknadens funktionssätt. Kommittén: Kommittén betonar vikten av insatser som gäller baskonsumtion och s.k. utsatta grupper. Men några särskilda prioriteringsgrunder ställs inte upp (bet. s. 320). Remissinstanserna: delar kommitténs bedömning att konsumentpolitiska insatser i första hand bör inriktas mot sådana varor och tjänster som har betydelse för resurssvaga grupper och ingår i begreppet baskonsumtion. och instämmer, i huvudsak, i denna uppfattning. framhåller vidare att personer med funktionshinder i dubbel mening är en resurssvag grupp, som både är ekonomiskt svagare än andra och har sämre förutsättningar att agera på marknaden. (tidigare ) anser att staten måste driva en offensiv konsumentpolitik med fokus på de svaga gruppernas behov. Barn- ombudsmannen (BO) understryker behovet av stöd till hushåll med ansträngd ekonomi, dvs. ofta ensamstående med barn. Neurologiskt () menar att svaga grupper måste definieras och att det måste klargöras på vilket sätt och med vilka resurser man kommer att arbeta konsumentpolitiskt med handikappfrågor. är av en liknande uppfattning. Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att kommittén tagit för litet hänsyn till funktionshindrade i sitt arbete. framhåller också att har en särskilt viktig uppgift när det gäller att bevaka funktionshindrades konsumentintresse. Skälen för regeringens förslag: De tre mål för konsumentpolitiken som regeringen har föreslagit är mera precisa än de mål som gäller . De är likväl ganska allmänt hållna och ger inte ensamma tillräcklig ledning för vad den statliga konsumentverksamheten skall omfatta. För att en åtgärd skall vidtas bör den därför uppfylla vissa prioriteringskrav. Vi uppställer här tre prioriteringsgrunder. Den första tar sikte på att människorna och hushållen kan vara förhindrade att på bästa sätt fungera i sina roller som brukare eller aktörer på en marknad, av olika individuellt betingade skäl. Hindren kan således bestå i brist på resurser (dålig ekonomi, ont om tid), nedsättningar i kroppsliga eller andra funktioner på grund av sjukdom, handikapp, ålder m.m., eller dåliga kunskaper (om hur man beter sig i hushållet eller på marknaden på grund av exempelvis dålig utbildning, ålder, språksvårigheter eller kulturella förhållanden). Detta kan kallas olika sorters konsumtionshinder. Människor eller hushåll som hör till någon av dessa kategorier har i det alldeles övervägande antalet fall inte hinder av angivet slag i hela sin roll som brukare eller konsumenter. Den prioritering av konsumentpolitiska insatser som vi talar om här avser givetvis bara sådana situationer där "svagheten" eller "utsattheten" får betydelse för vederbörande i rollen som brukare eller konsument. Den andra prioriteringsgrund som vi vill peka ut har samband med hushållens baskonsumtion, dvs. sådana konsumtionsområden som typiskt sett är mest belastande för hushållens budget. Denna prioriteringsgrund har störst betydelse i förhållande till det första målet, dvs. det som avser främjandet av hushållens möjligheter att utnyttja sina resurser. Frågor som gäller såväl konsumenternas rättsliga ställning som hälsa och säkerhet bör givetvis uppmärksammas även då de gäller annat än baskonsumtion. Detta följer redan av att hälso- och säkerhetsaspekter i de flesta fall är klart relaterade både till den första prioriteringsgrunden och till den tredje, som vi strax skall behandla. Också frågor som gäller konsumenternas rättsliga ställning lär i allmänhet ha klart samband med den tredje prioriteringsgrunden. De områden som i första hand är att hänföra till baskonsumtion är livsmedel och kläder, bostäder och transporter. Men hit hör också i ökad grad - bl.a. som en följd av avregleringen - sådant som utbildning och sjukvård. Särskild uppmärksamhet bör således - med utgångspunkt i denna prioriteringsgrund - ägnas åt sådana varor och tjänster som har anknytning till de nämnda områdena. Men en konsumentpolitisk verksamhet behöver givetvis inte direkt ha med produkterna (varorna och tjänsterna) som sådana att göra. Den kan t.ex. avse frågor som gäller finansieringen av förvärv av produkter av detta slag, liksom sparande, försäkringar osv. som är knutna till konsumtionsområdet i fråga. På t.ex. bostadsområdet betyder det som har sagts att frågor om förvärv och hyra av lägenheter eller småhus bör uppmärksammas, liksom sådant som gäller bostadens inredning och funktion (möbler, utformning osv.). I fråga om transporter bör frågor som gäller såväl hushållens egna transportmedel (bilar, cyklar) som transporttjänster (med buss, tåg osv.) Vi kommer senare att ge ytterligare exempel på innebörden av denna prioriteringsgrund (avsnitt 5.7). Det måste framhållas att de konsumtionsområden som har angivits delvis är specialreglerade och ligger inom ansvarsområdet för olika sektorsmyndigheter, såsom , och . Det innebär att den konsumentverksamhet som vi talar om här bara kan avse vissa av de förhållanden som gäller på dessa områden, exempelvis information och marknadsföring samt avtalsvillkor. måste betonas att frågor som gäller information, marknadsföring och avtalsvillkor kan ha stor praktisk och ekonomisk betydelse särskilt på tunga konsumtionsområden. Den tredje prioriteringsgrunden gäller brister i marknadens funktionssätt. Bristerna kan bestå i att avsaknaden av konkurrens ger upphov till konsumentproblem - exempelvis dålig tillgång på bra eller billiga produkter - eller att problem uppstår därför att marknadens spelregler för marknadsföring, informationslämnande, produktsäkerhet eller något annat inte iakttas. Exempel på brister i marknadens funktionssätt är således förekomsten av vilseledande eller på annat sätt otillbörlig marknadsföring, ofullständig information om de varor och tjänster och andra nyttigheter som bjuds ut och försäljning av produkter som inte uppfyller uppställda säkerhetskrav. Ett annat exempel är att marknaden är svår att överblicka (avsaknad av marknadstransparens). 5.6 Främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling Regeringens förslag: Ett fjärde mål för konsumentpolitiken skall vara att främja konsumenternas intresse av en från miljö- synpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Det innebär att valet av sådana konsumtionsalterna- tiv som är minst belastande på miljön skall un- derstödjas, som konsumenternas egna önskemål om en god miljö får genomslag på mark- naden. Kommittén: Kommitténs miljömål överensstämmer delvis med regeringens (bet. s. 230). Kommittén har emellertid inte närmare utvecklat innebörden av målet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan har varit positiva till att införa ett miljömål i konsumentpolitiken. föreslår att målet kompletteras med ett hälsomål. Statskontoret anser inte att det uppgivna målet skall uppfattas som ett mål, utan snarare en restriktion. Konsumentråd pekar på att ett effektivt ekonomiskt resursutnyttjande kan stå i motsättning till att främja en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Problemet förtjänar en fördjupad analys. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att nya konsumtionsmönster bör främjas så att befintliga resurser inte i onödan förslösas. Konsumtionsmöjligheterna för morgondagens konsumenter får inte utarmas. Som har framhållits tidigare överensstämmer detta också med vad som sägs i EU:s nu gällande konsumentpolitiska program (avsnitt 5.1). har ställt sig bakom det handlingsprogram som antogs vid om miljö och utveckling i . I ett avsnitt i konferensens mest omfattande dokument - handlingsprogrammet - diskuteras konsumtionens och produktionens betydelse för de ökande globala miljöskadorna. Följande mål slås fast, nämligen - att sådana konsumtions- och produktionsmönster skall främjas som minskar påfrestningarna på miljön och som tillfredsställer mänsklighetens basbehov, - att en bättre förståelse för konsumtionens roll utvecklas, liksom vägar att åstadkomma mera hållbara konsumtionsmönster samt - att hållbara konsumtionsmönster uppnås genom att de utvecklade länderna går i spetsen. Såsom vi har anfört (avsnitt 4.6) presenterade regeringen en kretsloppsproposition (prop.1992/93:180) varigenom möjligheten till ett s.k. producentansvar infördes från . I konsekvens med dessa beslut om bl.a. utökat producentansvar för avfall bör konsumentpolitiken syfta till en långsiktigt hållbar utveckling med resurshushållning och kretsloppstänkande som vägledande ideal. Ett så beskrivet miljömål kan, åtminstone på kort sikt, komma i konflikt med såväl ett effektivt ekonomiskt resursutnyttjande som med andra konsumentintressen. Konsumentråd har i sitt remissvar tagit upp detta förhållande. I ett kort perspektiv kan konsumentnyttan av en anpassning av konsumtionen till en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling vara begränsad eller obefintlig. En sådan anpassning kan till och med vara till nackdel från en renodlad kortsiktig konsumentsynpunkt. Så exempelvis kan miljöbelastande förpackningar vara enklare för konsumenterna att transportera än förpackningar som är miljöanpassade. Men ser man på saken i ett längre perspektiv kan den komma i en annan dager. Alla människor är, också som konsumenter, beroende av tidigare generationers förhållningssätt till miljö och naturresurser. Dagens konsumtionsutrymme är delvis en effekt av gårdagens konsumtionsmönster, och dagens konsumtionsbeteende påverkar på motsvarande sätt morgondagens konsumenter. Detta långsiktiga perspektiv måste enligt regeringens bedömning anläggas vid utformningen av den framtida konsumentpolitiken. Regeringen utgår också från att konsumenterna överlag ansluter sig till ett sådant mera långsiktigt perspektiv och alltså finner ett intresse i en konsumtion som är anpassad till en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Detta bör särskilt vara fallet om konsumenternas egna önskemål i frågan hur miljön skall skonas eller förbättras får genomslag på marknaden. Målet bör därför omfatta också denna aspekt. Ett fjärde mål för den framtida konsumentpolitiken skall således vara att främja konsumenternas intresse av en från miljösynpunkt långsiktigt hållbar utveckling. Det innebär att valet av sådana konsumtionsalternativ som är minst belastande på miljön bör understödjas, som konsumenternas egna önskemål om en god miljö får genomslag på marknaden. I fråga om de tre mål för konsumentpolitiken som vi har föreslagit har vi också satt upp tre särskilda prioriteringsgrunder (avsnitt 5.5). Vi föreslår inte att dessa också skall gälla i förhållande till det fjärde mål som vi nu har diskuterat. Anledningen är att de angivna prioriteringsgrunderna inte förefaller helt adekvata i förhållande till miljömålet. Som exempel kan tas miljömärkning av disk- och tvättmedel. Sådan märkning får anses ha stort värde från konsumentsynpunkt i förhållande till miljömålet. Däremot kan dessa produkter inte hänföras till hushållens baskonsumtion eller någon av de övriga två prioriteringsgrunderna. Enligt vår mening kan det dock finnas anledning att längre fram föreslå särskilda prioriteringsgrunder även för detta mål. Det kan vara befogat när man har fått mera praktisk erfarenhet av verksamhet med sikte på sambandet mellan konsumtion och miljö. 5.7 Åtgärder vidtas bara när det är väsentligt Regeringens förslag: Konsumentpolitiska åtgärder skall vidtas i statlig regi bara när det är väsentligt och åtgärderna inte bättre kan utföras av någon annan aktör. Detta gäller i fråga om vart och ett av de fyra målen. Skälen för regeringens förslag: Som har framhållits finns ett brett spektrum av frågor som angår marknadsaktörernas och hushållens förhållanden. Vissa är stora och generella, andra ligger på ett mera jordnära plan. Vissa berör många människor, andra åter bara några få. Vissa problem medför en påtaglig påfrestning för berörda konsumenter, andra drabbar den enskilda konsumenten endast i mindre grad. Vissa frågor kan i en allmän konsumentpolitisk mening sägas vara viktiga och tunga, medan andra har mindre betydelse.