prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — I föregående avsnitt redovisades de ökade och delvis nya kraven på bl.a. miljöhänsyn, aktsamhet om kulturvärden och resurshushållning i den fysiska planeringen och stadsbyggandet. Det innebär givetvis nya förutsättningar också för kommunerna. Som framgått av det föregående, avsnitt 4, är det regeringens utgångspunkt att den fysiska planeringen skall ses som en integrerad del i en samlad miljöpolitik, som också innefattar natur- och kulturvärdena. Den kommunala översiktsplaneringen erbjuder därvid goda möjligheter att på lokal nivå bättre och mer samordnat ta om hand miljöfrågorna liksom andra angelägna framtidsfrågor. Förslagen i det följande syftar således till att höja ambitionsnivån i den översiktliga planeringen så att den fysiska planeringen effektivt kan medverka till att lösa angelägna uppgifter och i övrigt möta de anspråk och förväntningar som ställs, inte minst i det framtida miljöarbetet. Betoningen av den fysiska planeringens roll i miljöarbetet - och då särskilt den kommunala översiktsplaneringen - innebär delvis nya anspråk på kommunerna, men också möjligheter till utveckling av det lokala arbetet och ökad rationalitet i den kommunala beslutsprocessen i frågor om användning av mark och vatten. På många håll förekommer redan ett ambitiöst och framåtsyftande arbete med lokala . Regeringen har också erfarit att många kommuner, på grund av nya anspråk och ändrade förhållanden, redan överväger att omarbeta sina översiktsplaner. Beträffande konsekvenserna i övrigt återkommer vi längre fram, avsnitt 8. Regeringens bedömning: Den kommunala översiktsplaneringen bör utvecklas som ett led i kommunernas arbete för en hållbar utveckling. Anspråken på en ökad miljöhänsyn bör tillgodoses inom ramen för översiktsplanens olika funktioner - som ett styrinstrument för bebyggelseutveckling, ett samlat beslutsunderlag för lokaliseringsprövning och ett stöd för det lokala miljöarbetet. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i den bild av översiktsplaneringens roll och uppgifter som tecknas av utredningen. anser att förutsättningarna för en utveckling av översiktsplaneringen som ett redskap i arbetet för ett kretsloppssamhälle ökar genom utredningens förslag, och pekar på behovet av samordning med förslaget till en miljöbalk. anser att utredningens förslag kan skapa förutsättningar för en utveckling av översiktsplanen så att den fullt ut kan fylla funktionen att utgöra en kunskapskälla vid tillämpningen av NRL. är positivt till förstärkningen av översiktsplanens strategiska roll, men anser att de motstridiga kraven på översiktsplanen är delvis oförenliga och motverkar en tydlig utformning av planens olika delar. Ett stort antal kommuner stöder i huvudsak utredningens förslag att stärka översiktsplanen. vill emellertid inte acceptera förändringar i bestämmelserna om översiktsplaneringen innan konsekvenserna i fråga om möjligheterna till statligt ingripande har klarlagts. Förbundet menar att man i stället för att öka de formella kraven bör utveckla incitament för att öka kommunernas intresse för översiktsplaneringen. Några kommuner, däribland , och kommuner, anser att förslagen innebär en ambitionshöjning för den kommunala planeringen, som kommer att ställa krav på en omställning av arbetssätt, förskjutning av arbetsinsatser och ökade resurser. Också flera statliga myndigheter och institutioner, bl.a. och länsstyrelserna i och , pekar på behoven av kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling för att utredningens förslag skall få avsedd effekt. Flera remissinstanser ifrågasätter emellertid om översiktsplaneringen kan utvecklas med stöd av ändringar i lagstiftningen. anser att delar av förslagen har inslag av en ökad centralstyrning som kan hämma det lokala miljöarbetet i stället för tvärtom. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens bedömning att kraven på ökad miljöhänsyn i samhällsutvecklingen också innebär nya krav på översiktsplaneringen. Det är därför viktigt att diskutera behovet av en förstärkning av översiktsplanen med utgångspunkt från de olika funktioner och uppgifter som översiktsplanen bör ha. Översiktsplanens huvuduppgift är att ge stöd och utgångspunkter för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prövas enligt PBL. Översiktsplanens helhetssyn och överblick ger möjligheter att styra bebyggelseutvecklingen. Genom samråd med kommuninvånare, myndigheter m.fl. kan efterföljande planläggning och tillståndsbeslut underlättas. Översiktsplanen förutsätts vidare vara vägledande för andra myndigheters beslut enligt de lagar, som är knutna till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Denna uppgift hos översiktsplanen är således en möjlighet för kommunen att påverka andra myndigheters beslut genom att i planen ta ställning till de allmänna intressen som bör beaktas. Planens uppgift att ge vägledning för olika beslut bidrar också till att kommuninvånare, sakägare och andra intressenter kan få en uppfattning om den avsedda utvecklingen av bebyggelse och om kommunens inställning till olika anspråk som riktas mot mark- och vattenområden. Den överblick över olika kunskaper och fakta - t.ex. om miljöförhållanden, utbud av service och boendeförhållanden - som redovisas i översiktsplanens olika delar kan naturligtvis utnyttjas också på annat sätt i det lokala miljöarbetet. Planeringen ger möjligheter att redovisa samband mellan miljöförhållanden och olika verksamheter inom kommunen. Översiktsplanen kan därmed ge underlag för diskussioner om hur instrumenten i PBL och i andra lagar kan utnyttjas och hur de kan samspela med andra styrmedel för att förebygga miljöproblem eller för att ta till vara och utveckla miljövärden. Regeringen anser således - i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser - att hittillsvarande erfarenheter och de skilda anspråken på planeringen talar för att översiktsplaneringen bör utvecklas för att uppfylla dagens krav på miljöhänsyn i samhällsplaneringen. Den starkaste drivkraften i en sådan utveckling är, som framförs av m.fl., självfallet den enskilda kommunens egen viljeinriktning. Om kommunen vill att planläggning och byggande skall medverka till en långsiktigt hållbar utveckling, bör miljöförhållanden och miljöhänsyn ingå i översiktsplanens bedömningar om en lämplig bebyggelseutveckling. Kommuninvånarnas ökade engagemang i miljöfrågor kommer troligen att skynda på en successiv miljöanpassning av planeringen. Bättre kunskaper om miljöproblemens karaktär och nya planeringsmetoder bör också kunna medverka till en successiv utveckling av översiktsplaneringen i riktning mot ökad miljöhänsyn. Det är vidare uppenbart att kommunens möjligheter att påverka olika beslut, som fattas med stöd av NRL, ökar om miljöförhållanden beaktas vid utformningen av översiktsplanen. I detta sammanhang bör även arbetet med en miljöbalk framhållas (dir. 1994:134). En ny miljöbalk, som omfattar bestämmelserna i , kommer att medverka till att kraven på redovisning av miljöhänsyn i översiktsplaneringen blir starkare. Behovet av lagändringar till stöd för en förstärkning av översiktsplanen Nuvarande bestämmelser ger stort utrymme för att utveckla metoder och arbetssätt i översiktsplaneringen mot en ökad miljöhänsyn. Det är dock av flera skäl önskvärt att bestämmelserna om översiktsplanen görs tydligare och utvidgas för att svara mot bl.a. kraven på ökad miljöhänsyn och ökat medborgarinflytande. om översiktsplanering reglerar främst förfarande och redovisning. Som framhålls i PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 12) syftar reglerna i PBL främst till att garantera möjligheter till insyn och inflytande för kommuninvånare, myndigheter m.fl. Planeringens innehåll och inriktning bestäms av kommunen. PBL anger vissa materiella grunder för planeringen genom bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. Översiktsplanens funktion som ett led i en dialog mellan stat och kommun förutsätter att frågor om riksintressen, mellankommunala frågor samt frågor om hälsa och säkerhet diskuteras under planeringsprocessen och att ställningstaganden med anledning av dessa redovisas tydligt i översiktsplanen. Även planens betydelse som vägledande underlag för beslut enligt andra lagar motiverar att vissa grundläggande regler för former och redovisning ställs upp. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att de bestämmelser som ligger till grund för översiktsplaneringen bör utvecklas och ändras i flera avseenden. Bestämmelserna bör bl.a. spegla de mål som ställs upp i den nationella miljöpolitiken och ge ramar för vilket underlag som behövs som grund för den översiktliga planeringen. Önskemålet om ett ökat medborgarinflytande behöver säkerställas genom regler för förfarandet då översiktsplanen upprättas eller ändras. Översiktsplaneringens syfte att åstadkomma en dialog mellan kommunen och staten om gemensamma intressen bör också stärkas. I motsats till flera remissinstanser anser regeringen att bestämmelserna kan göras tydligare och utvidgas utan att kommunens utrymme att välja inriktning och innehåll för planeringen begränsas. Regeringen finner att flertalet av utredningens förslag om översiktsplaneringen i stort sett är väl avvägda. Regeringen föreslår därför i det följande vissa förändringar i fråga om de materiella grunderna för den fysiska planeringen, översiktsplanens redovisning, förfarandet samt roll och uppgifter. Regeringens förslag: En grundläggande utgångspunkt skall vara att planläggning enligt PBL, med beaktande av natur- och kulturvärden, skall främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Vidare skall goda miljöförhållanden, en från social synpunkt god livsmiljö samt en långsiktigt god hushållning främjas. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen föreslår emellertid att kravet på en miljöanpassad utveckling skall uttryckas på ett annat sätt. Remissinstanserna: Utredningens förslag att i PBL förtydliga kraven på en lämplig samhällsutveckling har i stort sett bemötts positivt av flertalet remissinstanser. Flera myndigheter har emellertid invändningar mot den föreslagna utformningen av bestämmelsen. anser att begreppen ändamålsenlig samhällsstruktur, livsmiljö och befintliga värden är vaga och mångtydiga samt att lagtexten tydligt bör ge uttryck för vad som åsyftas. menar att bestämmelsen inte ger uttryck för de mål - bl.a. en hållbar utveckling från ekologisk synpunkt - som används i dagens miljöpolitik. , m.fl. anser att bestämmelsen behöver tydliggöras och samordnas med hushållningsreglerna i en framtida miljöbalk. anser att den föreslagna bestämmelsen bör omarbetas och i stället tas in i NRL. Skälen för regeringens förslag: Genom en ändring i 1 kap. 1 § PBL, som trädde i kraft , klargjordes att planläggning och byggande syftar till att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Ändringen motiverades av kraven på en miljöanpassad samhällsutveckling. De allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL, som även innefattar bestämmelserna i , skall ligga till grund för planläggning och för beslut om lov och förhandsbesked. Bestämmelserna ger allmänna principer och utgångspunkter för såväl lokalisering av bebyggelse som bebyggelsemiljöns utformning. Översiktsplanen skall precisera och konkretisera dessa allmänna intressen. Ökade krav på miljöhänsyn vid beslut enligt PBL kan därför i hög grad tillgodoses genom att bestämmelserna om allmänna intressen preciseras. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL anger att planläggning skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling och en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Regeringen delar utredningens bedömning att målen för en miljöanpassad fysisk planering behöver framgå av de inledande bestämmelserna om allmänna intressen. Bestämmelserna bör så långt möjligt tydliggöra den fysiska planeringens roll och räckvidd i förhållande till övriga styrmedel i miljöpolitiken. Beslut enligt PBL avser framför allt lokalisering, uppförande och utformning av bebyggelse och andra anläggningar samt bebyggelserelaterade åtgärder. Planer enligt PBL skall även ligga till grund för beslut om andra anläggningar, t.ex. kommunikationsleder eller industrianläggningar. Planläggningens primära och långsiktiga syfte att medverka till en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, kommunikationsleder och andra anläggningar bör därför återspeglas i de inledande bestämmelserna i 2 kap. PBL. Det bör därvid tydligt bl.a. framgå att olika typer av grönområden är grundläggande komponenter i denna struktur. Regeringen delar utredningens bedömning att det bör preciseras att en lämplig bebyggelsestruktur skall utvecklas inom ramen för miljömålen. Kraven på att främja goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt med energi och råvaror bör enligt regeringens mening uttryckligen framgå av bestämmelsen. Därigenom ges utgångspunkter för att exempelvis diskutera hur bebyggelse och anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras eller hur obebyggda mark- och vattenområden kan utnyttjas som en del i tekniska försörjningssystem. Som framhålls i utredningen är det sannolikt att utvecklingen inte innebär några större förändringar av bebyggelsestrukturen, utan i hög grad inriktas mot att komplettera, förvalta och underhålla den byggda miljön. En sådan inriktning förutsätter ett större hänsynstagande till befintliga värden i miljön. Regeringen anser därför, i likhet med flera remissinstanser, att bestämmelserna i bör ställa tydligare krav på att planeringen skall ske med utgångspunkt i de natur- och kulturvärden som finns i den byggda miljön och i landskapet. Detta innebär bl.a. krav på att dessa värden skall beaktas särskilt vid förändringar i bebyggelsestrukturen. De grundläggande bestämmelserna om syftet med planläggning bör även fortsättningsvis lyfta fram de sociala aspekterna. Utredningens förslag, som för in begreppet en från social synpunkt god livsmiljö, är därför enligt regeringens mening väl avvägt. Regeringens förslag: Översiktsplanen skall redovisa allmänna intressen enligt PBL samt de miljö- och riskfaktorer som kommunen anser bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Utredningens förslag: Regeringens förslag till preciseringar av kraven på översiktsplanens innehåll stämmer endast delvis överens med utredningens förslag. Utredningen föreslår att översiktsplanen skall redovisa allmänna intressen samt övriga miljöförhållanden i kommunen. För att tydliggöra önskemålet att i översiktsplaneringen tidigt analysera miljökonsekvenser föreslår utredningen att konsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av mark- och vattenområden skall redovisas. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser - framför allt statliga myndigheter och intresseorganisationer men även flera kommuner - är positiva till förslagen om utvidgning och precisering av bestämmelserna om översiktsplanens innehåll och syfte. och i anser att översiktsplanens funktion som beslutsunderlag vid tillämpningen av lagar knutna till NRL ställer krav på översiktsplanens form och redovisning. , i m.fl. tillstyrker utredningens förslag till tydligare och utvidgade redovisningskrav i PBL, bl.a. mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter, men har synpunkter och förslag i fråga om hur kraven skall formuleras. m.fl. intresseorganisationer efterlyser ytterligare preciseringar av kraven på översiktsplanens redovisning av miljöfrågor, bl.a. en ekologisk plan med mål för grönområden. Ett stort antal kommuner motsätter sig emellertid utredningens förslag att utvidga kraven på översiktsplanens innehåll och menar att bestämmelserna måste ge handlingsfrihet att utveckla översiktsplanen till ett kommunalt instrument med hänsyn till olika lokala förutsättningar. Bl.a. och kommuner menar att en utveckling av översiktsplaneringens innehåll och redovisning i stället bör ske genom forsknings- och metodutvecklingsarbete. , m.fl. ifrågasätter särskilt utredningens förslag att översiktsplanen skall redovisa miljöförhållanden och konsekvensanalyser och anser att den oklara innebörden i de utvidgade kraven ger utrymme för statliga myndigheter att ställa långtgående redovisningskrav. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens bedömning att översiktsplanens olika syften och funktioner motiverar en viss skärpning av kraven på översiktsplanens innehåll och redovisning. Som redovisats ovan är ett av planens huvudsyften att fungera som ett styrinstrument för utvecklingen av bebyggelsen. En väl utvecklad översiktsplan bör tydligt redovisa kommunens ställningstaganden till markanvändning, bebyggelseutveckling och allmänna intressen till vägledning för efterföljande beslut enligt bl.a. PBL. Om översiktsplanen skall kunna ge vägledning för beslut enligt andra lagar som är knutna till NRL behöver ställningstaganden till olika anspråk och avvägningar mellan motstående intressen redovisas. Önskemålet att översiktsplanen skall utgöra ett led i det lokala miljöarbetet förutsätter att översiktsplanen redovisar bl.a. utgångspunkter för hur miljösituationen i olika områden skall åtgärdas. De erfarenheter som beskrivs i utredningen visar att redovisningsformer behöver utvecklas för att översiktsplanen skall kunna fungera i sina olika funktioner. Sammantaget innebär således såväl erfarenheterna av det hittillsvarande arbetet som kraven på ökad miljöhänsyn att nya krav bör ställas på att översiktsplaneringen tydligare redovisar ställningstaganden i olika frågor. Som framhålls i flera remissyttranden är det angeläget att översiktsplaneringen utvecklas stegvis med utgångspunkt i lokala förhållanden och behov. Bestämmelser om översiktsplanens obligatoriska innehåll finns i 4 kap. 1 §. Syftet med bestämmelserna är att ange de grundläggande kraven på vad som skall redovisas. Bestämmelserna bör ändras och preciseras för att dels underlätta förståelsen av planen, dels öka miljöhänsynen. Enligt regeringens bedömning innebär mer preciserade krav på vad som skall redovisas inte att kommunernas handlingsutrymme i fråga om innehållet i översiktsplanen begränsas. Översiktsplanens redovisning av allmänna intressen m.m. enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenområden Översiktsplanen skall precisera och konkretisera de allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL, som genom en hänvisning i 2 §, även kan sägas innefatta bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. De erfarenheter som beskrivs av utredningen visar att kommunerna i regel redovisar ett brett underlag om allmänna intressen. Mera sällan kan emellertid kommunens slutsatser eller ställningstaganden till de allmänna intressena utläsas tydligt i översiktsplanen. Många översiktsplaner skiljer inte tydligt nog redovisningen av underlaget om olika allmänna intressen från kommunens egna bedömningar och ställningstaganden. Detta förhållande bidrar enligt utredningen till att översiktsplanen är svår att tillämpa vid olika beslut. Regeringen anser att bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen i översiktsplanen också fortsättningsvis skall vara en övergripande bestämmelse till de mer preciserade kraven på innehåll. Därmed görs tydligt att översiktsplanens olika ställningstaganden - vare sig det handlar om den avsedda mark- och vattenanvändningen eller om utvecklingen av bebyggelse - skall ske med beaktande av de allmänna intressena. De påtalade bristerna i fråga om redovisningen av de allmänna intressena bör främst lösas genom att redovisnings- metoderna utvecklas. Därvid bör bl.a. betonas skillnaden mellan å ena sidan det underlag om olika allmänna intressen, som ligger till grund för över- siktsplaneringen, och å andra sidan kommunens bedömningar vad gäller dessa intressen. Miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden Som framhålls i utredningen är det viktigt att planeringen grundas på kunskaper och underlag om miljösituationen. De samlade erfarenheterna av de första översiktsplanerna visar att det i regel varit svårt att åstadkomma ett samspel mellan kommunens miljö- och hälsoskyddsarbete och arbetet med översiktsplaneringen. Många kommuner anser det naturligt att grundläggande uppgifter om miljösituationen ingår i underlaget för översiktsplaneringen - såsom uppgifter om luftkvalitet och buller, miljöstörande anläggningar och andra frågor som normalt redovisas i miljöprogram. Mera sällan redovisas emellertid tydliga slutsatser i form av ställningstaganden för den framtida utvecklingen av markanvändningen eller av bebyggelsen. Endast ett fåtal kommuner har enligt utredningen integrerat miljöfrågorna i den kommunala översiktsplaneringen. Bestämmelserna om allmänna intressen i PBL ger stöd för att grundläggande miljöhänsyn tas vid planläggning och byggande. Bestämmelserna innebär bl.a. att bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till de boendes hälsa och säkerhet. Genom bestämmelserna i krävs bl.a. hänsyn till ekologiskt särskilt känsliga områden. Det tidigare redovisade förslaget till ändring av bestämmelsen om en ändamålsenlig struktur av bebyggelse m.m., avsnitt 5.1.2, kommer att innebära att underlaget om miljöfrågor utvecklas i samband med översiktsplaneringen. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll bör emellertid tydligt ge uttryck för önskemålen att skydda människorna, naturen och miljön i övrigt mot störningar och att förbättra miljötillståndet i vid mening. Regeringen anser därför att översiktsplanen skall redovisa sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. Redovisningen av miljöfaktorer i översiktsplanen kan avse områden med särskilda miljöproblem som behöver beaktas vid planeringen, t.ex. bullerstörda områden, områden med höga halter av luftföroreningar, områden med föroreningar i marken eller områden som är särskilt känsliga för olika störningar eller påverkan. Även förhållanden och faktorer som kan ha betydelse för att åstadkomma kretsloppslösningar kan redovisas. Riskfaktorer kan behöva redovisas för sådana områden som kräver särskild uppmärksamhet, t.ex. områden med skredrisk, översvämningshotade områden eller områden med anläggningar och verksamheter som innebär särskilda risker för omgivningen. Översiktsplanens redovisning av miljö- och riskfaktorer för olika områden kan ge vägledning för beslut som rör den framtida användningen, antingen det handlar om att förebygga miljöproblem, åtgärda miljöhot eller ta till vara miljövärden. Det kan handla om riktlinjer för lokalisering och utformning av bebyggelse och andra anläggningar med hänsyn till störningar, krav på åtgärder för att förebygga problem, förslag till åtgärder för att säkerställa miljökvaliteter eller utgångspunkter för miljökonsekvensbeskrivningar. Med anledning av de farhågor som förs fram av flera remissinstanser bör påpekas att regeringens förslag inte ger utrymme för statliga myndigheter att ställa krav på vilka olika miljöfrågor som skall redovisas i översiktsplanen. Däremot är det naturligt att kommuninvånare, intresseorganisationer och statliga myndigheter under arbetet med översiktsplanen redovisar underlag och synpunkter om olika miljöförhållanden av betydelse. Vidare kan med stöd av bl.a. de utvecklade regionala miljöanalyserna bidra med underlag om miljöfrågor av betydelse för den fysiska planeringen. En redovisning av miljö- och riskfaktorer i översiktsplanen kan även medverka till tidiga besked från om kommunens olika ställningstaganden kan accepteras med hänsyn till bestämmelserna om hälsa och säkerhet enligt 12 kap. 1 § PBL. Grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden Kommunen skall i översiktsplanen redovisa den huvudsakliga användningen av mark- och vattenområden och bebyggelseutvecklingen i stort.