prop · GI03220 · 1995-01-01 00:00:00 — Svenska Kommunförbundets attitydundersökning visar på att medborgaren fortfarande upplever det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola. har redovisat många olika initiativ till vidgat brukarinflytande som tagits och i olika former. Det gäller t.ex. förvaltningsråd i skolor, brukarråd vid barnstugor, självförvaltningsråd i kommundelar m.m. Ett 40-tal kommuner och några landsting har infört någon form av brukarråd med representanter för brukare och personalen. Men kommittén pekar också på att det finns en tveksamhet från anställda och fackliga företrädare genom att brukare kan få för stort inflytande över verksamheten. Många förtroendevalda känner också osäkerhet när det gäller avvägningen mellan den representativa demokratin och mer direkta inflytandeformer. Statskontoret pekar i en rapport, Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg och primärvård (SOU 1993:47), på att möjligheterna att kunna välja skola, daghem m.m. ger brukare ett visst inflytande via de styrsignaler de ger. Enligt Statskontoret väljer brukarna aktivt tjänsteproducent i växande utsträckning. Men valmöjligheterna är ofta begränsade genom att det finns få alternativ att välja på. När det gäller de grundläggande reglerna för verksamheten - som ofta läggs fast i lag, förordning eller avtal, ger kundvalssystemet inte heller direkta påverkansmöjligheter. Ökade valmöjligheter bör enligt Statskontoret också kombineras med en bättre och mer objektiv information om tjänsternas innehåll och kvalitet som ger brukaren möjlighet att välja utifrån egna värderingar. Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt. En undersökning som redovisades i betänkandet Att inhämta synpunkter från medborgarna (SOU 1993:72) redovisade endast 25 fall . Av dessa gällde 14 kommunindelning/gränsreglering. Andra frågor som underställts omröstning var brobygge, kollektivtrafik, vägsträckning, flyktingmottagning, systembutik m.m. I flertalet fall var det fråga om folkomröstningar men i några fall opinionsundersökningar i annan heltäckande form. Närmare hälften av kommunerna använder dock andra typer av service- eller attitydundersökningar för att styra sin verksamhet. Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmedlemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av folkomröstning. Lagändringen gäller från , men uppföljning har inte gjorts. Enligt underhandsuppgifter har dock sådana folkinitiativ kommit till stånd och i samband med höstens val har flera folkomröstningar hållits. 5.3 Insynen i den kommunala verksamheten Insynen i den kommunala verksamheten är en hörnpelare i de kommunala demokratin. Den främjar den allmänna debatten, underlättar kontroll av offentlig myndighetsutövning, ger medborgarna den information som behövs för att kunna påverka utvecklingen och skapar förutsättningar för kontroll av att allmänna medel används effektivt och att lagar och regler efterlevs. Insynen garanteras av vissa regler, bl.a. kommunallagens regler om offentliga fullmäktigemöten, årsredovisning, öppet anslående av vissa handlingar på anslagstavla m.m. Vidare garanteras insyn genom offentlighetsprincipen i Tryckfrihetsförordningen, meddelarprincipen enligt Yttrandefrihetsgrundlagen och partsinsyn via förvaltningslagen. Dessa regler kan sägas garantera medborgaren en miniminivå av information och insyn. En fungerande demokrati kräver dock en väsentligt större insyn genom att förtroendevalda och tjänstemän aktivt skapar insynsformer för olika verksamheter som är anpassade till medborgarnas önskemål. En praktiskt fungerande insyn kräver också en öppen attityd hos förtroendevalda och tjänstemän, en kompetent massmedieabevakning och aktiva politiska partier. var insynen i den kommunala verksamheten föremål för en omfattande debatt. Ett flertal kritiska debattörer menade att nya och mer marknadsliknande verksamhetsformer i den kommunala verksamheten innebar minskade insynsmöjligheter. Vidare fokuserades debatten på de problem som uppkommer i tider då stora besparingar måste göras - det är svårt att driva en kraftfull besparingspolitik som höga krav på öppenhet och delaktighet tillgodoses. Slutligen redovisades ett antal fall där påstådda överträdelser gjorts mot de regler som finns - framför allt olika slag av inskränkningar av anställdas yttrande- och meddelarfrihet. Regeringen redovisade i propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) några åtgärder som också godtog. Ett förslag var att fullmäktige kan besluta om att tillåta öppna nämndsammanträden, ett annat var att insynen i de kommunala bolagen stärktes genom bestämmelser som innebär att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i dessa. Ett tredje var ett tydliggörande av att nämnderna är ansvariga även för verksamhet som bedrivs i entreprenadform och att lämpliga insynsformer i sådana fall bör tillskapas. Vidare redovisade regeringen att insatser skulle göras för att förbättra informationen om gällande regelverk och ett sådant arbete har därefter påbörjats. redovisade i behandlingen av propositionen om lokal demokrati (bet. 1993/94:KU40 s. 43) att ytterligare insatser behövdes för att tillgodoses allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet. Regeringen har därefter gett en parlamentarisk utredning i uppgift att utarbeta förslag som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över den kommunala verksamheten. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av verksamhet som bedrivs på entreprenad (dir. 1994:151). I detta arbete kommer en uppföljning att göras av hur offentlighetsprincipen och yttrandefriheten tillämpas i kommuner och landsting. Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har ökat. Orsaken till detta är dels utvecklingen i , dels medlemskap i . Möjligheten att kunna delta i de utvecklingsprojekt som finansieras av EU bedöms vara viktig. Ett antal kommuner har, i samarbete med varandra, öppnat informationskontor i . Politiska företrädare för kommuner och landsting ingår i EU:s regionala kommitté.Kommunernas och landstingens ökade internationella kontakter utgörs av vänortssamarbete och gränssamarbete men även av tjänsteexport. Många kommuner har skaffat sig vänorter i och det har också inletts ett utvidgat vänortssamarbete finansierat av Beredningen för internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med . Det förekommer ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete mellan å ena sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan kommuner och regionala organ i främst och . Enligt en undersökning av hade 44 kommuner och 15 landsting lämnat internationell katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till i första hand och . Exempelvis sänds sjukvårds- och kontorsmaterial över till dessa länder. och inte minst de baltiska staterna har vänt sig till och svenska kommuner för att få den hjälp de behöver med uppbyggnad av näringsliv och en ny demokratisk samhällsstruktur. Detta har medfört att de svenska kommunernas och landstingens utländska kontakter har ökat. Ett utökat vänortssamarbete sker med viss finansiering från BITS och ett 90-tal projekt är under utveckling. En utvärdering som gjorts på uppdrag av BITS visar att slussats via dessa samarbetsprojekt och att det sker effektivt. Kontakterna stärker de demokratiska attityderna och man förmedlar kunnande om demokratiskt självstyre såväl som kunskaper om specifika kommunala verksamheter. beslöt BITS att ge till vänortssamarbete i , till kommuner i norra och till nordvästra . En viktig fråga i det nordiska och europeiska samarbetet gäller möjligheten för kommuner, landsting och regionala statliga organ att samarbeta över riksgränserna. En överenskommelse finns mellan , , och om kommunalt samarbete över riksgränserna. En europeisk ramkonvention finns också om lokala och regionala organs riksgränssamarbete. har ett antal gränsregioner organiserats som en del av Nordiska ministerrådets verksamhet. finns samarbete i sju gränsregioner. En kartläggning av svenska kommuners, landstings och länsstyrelsers pågående och planerade samarbete över riksgränserna har gjorts (Ds 1994:43). Olika former för gränsregionalt samarbete finns också inom EU vilka redovisas i Gränsregionala samarbetsformer i (Ds 1993:86). Sedan lagen om tjänsteexport trädde i kraft har ett mindre antal ansökningar om dispens kommit in till regeringen och samtliga har beviljats. Det gäller tjänster inom VA-området, fjärrvärme, ADB, hälso- och sjukvård, energihushållning m.m. Enligt en enkät av (1993) svarade 19 kommuner att de var engagerade i tjänsteexport och 20 kommuner hade planer på detta. Projekten gäller främst tjänster avseende vatten, avlopp och avfall, räddningstjänst, energihushållning, fjärrvärme, ADB och hälso- och sjukvård.Inom finns en organisation för kommunalt samarbete som benämns Congress of Local and (). Organisationen har inom samma status som parlamentarikerförsamlingen och . En särskild ämbetsmannakommitté under för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) behandlar frågor som lokala folkomröstningar, insyn och öppenhet i verksamhet, subsidaritetsprin- cipens tillämpning, indelning, kvalitets- och resultatmått, ekonomisk styrning m.m. Kommittén har utgivit ett antal översikter över den kommunala organisationen och verksamheten i flertalet av medlemsstater. Vidare har kommittén medverkat i samarbetet för bistånd till utvecklingen av den lokala demokratin i . En särskild expertkommitté behandlar frågor om kommunalt och regionalt samarbete över riksgränser. deltar i detta arbete. inom EU har 222 ledamöter och är ett organ som bereds tillfälle att yttra sig över förslag som utarbetas av Kommissionen eller och som berör den regionala och lokala förvaltningen. kan också yttra sig på eget initiativ men någon egen beslutanderätt har den ej. Kommittén har bl.a. utskott för ekonomisk utveckling, jordbruk och fiske, kommunikationer, tätortsfrågor, miljöfrågor, kultur och ungdom, socialpolitik m.m. har på förslag av regeringen och efter nominering av de båda kommun- förbunden utsett 12 ordinarie ledamöter och 12 ersättare som representanter i EU:s regionala kommitté. Representanterna utgörs av aktiva politiker från hela landet. De är valda . har efter förslag från fastställt fördelningen på de olika medel från strukturfonderna samt den geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b. Medelsfördelningen framgår av följande tabell och avser i miljoner ecu. Tabell 6.1 Fördelning av strukturfondsmedel Mål Område Antal Bidrag kommuner (mecu) Mål2 Främja utvecklingen i regioner med industriell tillbakagång 39 160 Mål3 Bekämpa långvarig arbetslöshet och ungdomsarbetslöshet * 520 Mål4 Underlätta anpassning av arbets- tagare till nya produktionssystem * Mål5a Anpassa jordbruksstrukturen * 208 Mål5b Landsbygdsutveckling 48 138 Mål6 Glesbygdsutveckling 43 280 * Horisontella mål som i princip saknar geografisk avgränsning och därmed kommer att omfatta många kommuner. Anm.: Bidraget är EU:s maximala bidrag. Förutsätter medfinansiering på mellan . Regeringen kommer att överlämna strukturfondsprogram för målen 3,4 och 6 till kommissionen. Vad gäller målen 2 och 5b pågår programarbetet i de sammanlagt 10 regionerna. Dessa program väntas bli överlämnade till kommissionen /juni. Flera kommuner söker också pengar direkt hos EU tillsammans med andra länder. kommun söker t.ex. tillsammans med parter i åtta andra nationer pengar för att använda datateknik och teleteknik bl.a. för att bygga upp lokala medborgarkontor. Det finns också pengar att söka i t.ex. LIFE. och kommuner deltar i flera projekt inom ramen för det fjärde ramprogrammet om forskning. Ett delprogram är t.ex Interchange of Data between Administrations () som syftar till att utveckla system och datakommunikation för ett informationsutbyte mellan förvaltningar i . Ett av delprojekten syftar till att utveckla elektronisk upphandling. Det är bara ett tiotal av EU:s direktiv som anses ha mer direkt betydelse för kommunerna. Men det finns många frågor som mer indirekt berör kommunerna i olika egenskaper. För har beslutat att avsätta av den totala budgeten för strukturfonderna till 13 gemenskapsinititiv. I de svenska medlemsförhandlingarna avsattes för gemenskapsinitiativ. Ett av dessa initiativområden är INTERREG II. förbereder en ändrad indelning av stödberättigade regioner inom ramen för INTERREG-programmet. avgörs vilka gränssamarbeten som får INTERREG-status. För och kan det finnas bidrag för sådana regioner i storleksordningen 150 miljo- ner kronor. Ett annat initiativområde som kan beröra är LEADER som avser landsbygdsutveckling. Även för dessa projekt gäller medfinansiering om . Först kan man räkna med att initiativprogrammen är klara och beslutade. Dessa program skiljer sig från strukturfondernas på så sätt att de söks direkt av berörda kommuner och regioner och beslutas av kommissionen. För har av strukturfondsmedlen avsatts till pilotprojekt och nätverk. Det övergripande syftet är att öka kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan medlemsländerna. Ett av dessa program är Programme for Local and in Europe (PACTE ) för utbyte av erfarenheter och know-how mellan regioner och kommuner. Ett annat är Cooperation Scheme (ECOS) som ger möjlighet att samarbeta med kommuner i . Ett trepartsorgan inom EU förbereder frågor på arbetsmarknadsområdet mellan europeiska socialfondskommittén, kommittén för arbetskraftens rörlighet och kommittén för arbetsmiljöfrågor. Kommunförbunden är representerade i detta arbete. Inom utbildningsområdet är EU:s nya utbildningsprogram och av intresse för kommuner och landsting. är programmet för skolor och högre utbildning. är programmet för kompetenshöjning inom yrkesutbildningen. Konferenser har anordnats för politiker och ledande tjänstemän i kommuner och landsting. Stöd kan ges till samarbete mellan skolor och samarbetet kan gälla tvärvetenskapliga projekt, språkträning och ungdomsutbyten Det vänortssamarbete som finns mellan många svenska kommuner och kommuner i utlandet kan nu stödjas genom European Twinning Grants Scheme som stöder vänortsförbindelser och också kan ge bidrag till sådan verksamhet. är kontaktorganisation i . 7 Forskning om kommuners och landstings verksamhet Två stora kommunalforskningsprogram har genomförts och ett tredje startade . Det tredje programmet, Demokrati i förändring, kommer att studera hur förändringar i omvärlden påverkar kommunerna. Den kommunala verksamheten har ett ökat omvärldsberoende genom en mer marknadsorienterad offentlig förvaltning, med verksamhet som produceras och styrs på många olika sätt, samt genom att vissa internationella frågor påverkar kommunerna. forskningspolitiska proposition (prop. 1991/92:16, bet. 1991/92:Fi- U4, rskr. 1991/92:14) lade regeringen fast ett program för grundläggande forskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och utvärdering. Staten skulle svara för finansieringen av grundforskningen om offentlig sektor. för den mer tillämpade forskningen. beslut blev att två centra för forskning om offentlig sektor inrättades i respektive . Vidare fick () medel för att finansiera dels ett statsvetenskapligt dels ett företagsekonomiskt disciplinprogram. Det statsvetenskapliga disciplinprogramet, som stöds av , är programmet . Detta program drivs i samarbete med samtliga universitets statsvetenskapliga institutioner och leds av professor vid . Ett tjugotal forskare och doktorander deltar. Två övergripande frågeställningar ligger till grund för arbetet - hur ser den faktiska kompetensfördelningen ut i det politiska systemet och hur fångar olika välfärdssystem upp medborgarnas önskemål och preferenser? Arbetet inom programmet drivs i fem projekt - kvinnors organisering och inflytande i lokalsamhället, transnationalisering och lokal autonomi, medborgarna och politikerna, lokalsamhällets förvaltning samt välfärdens lokala produktion och fördelning. I - svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället (red.) presenteras programmets uppläggning och innehåll. Ett större antal studier pågår och preliminära resultat från några projekt har redovisats. Det företagsekonomiska diciplinprogrammet rörande offentlig sektor har startats med forskare från , , och . Flera av studierna rör styrning av verksamhet. Bl.a. kommer ett projekt att djupstudera införandet av marknadsmekanismer i den kommunala verksamheten och olika sätt att bygga upp beställarfunktionen. Ett annat projekt kommer att studera den kommunala redovisningen med avseende på nya tankar om affärsmässighet m.m. Det ena av de båda forskningscentra, SCORE (), är ett samarbete mellan i och . Uppgiften är att bedriva mångvetenskaplig grundforskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation och utvärdering. Här forskas i grundläggande teorier om t.ex. omvandlingen av samhällsinstitutioner under påverkan av marknadsmodeller och internationalisering. Det andra centret är knutet till . Uppgiften är att initiera och stödja mångvetenskaplig grundforskning om den offentliga sektorns ledning, styrning, organisation, finansiering och utvärdering - särskilt på lokal och regional nivå. drivs bl.a. projekt om besparings- och förnyelsepolitik, produktivitet och effektivitet samt medborgarnas inställning till att betala för service. Tillsammans med och har givit stöd till högskolan i i syfte att tillskapa en mötesplats (NOVEMUS) mellan forskare och praktiskt verksamma aktörer kring förnyelsearbetet i den offentliga verksamheten. Verksamheten bedrivs genom ett samspel mellan utbildning/kursverksamhet och forskning. Vidare kan man fungera som samtalspartner för lokala projekt i kommuner och göra utvärderingar som beställs av kommuner. Yrkesverksamma kan också erbjudas gästforskarplatser . Forskningen fokuseras främst på hur olika organisatoriska modeller - t.ex. privatisering, målstyrning, beställarsystem, sektorssamverkan och brukarinflytande - påverkar demokrati, kreativitet och effektivitet. Forskning om ekonomi och organisation bedrivs också genom samverkansavtal med kommuner och landsting på flera ställen i landet. Det gäller t.ex. Kommunforskning i - KFi, (), Ekonomisk Forskning och Utbildning - KEFU, (), - , (). och har kraftigt ökat sina forsknings- och utvecklingsinsatser. har inrättat ett särskilt FoU-råd och man har avsatt ca till FoU-projekt. Inom ramen för detta har initierats ett trettiotal forskningsprojekt varav merparten är universitetsbaserad forskning. Forskningsprogram om kommunalt självstyre, konsekvenser av omstruktureringar och kommunala miljöinsatser har redan eller kommer att initieras. Därutöver har vissa kommuner egna forskningsprojekt i samverkan med universi- tet/institut. har avsatt ca för forskning rörande bl.a. folkhälsofrågor, effektivitet och resultatuppföljning, länsdemokrati och regional utveckling samt rehabiliteringsfrågor. Dessutom har de olika landstingen avsatt medel för egna forskningsinsatser. har initierat forskning på två nya områden - vård och ledarskap. Många landsting bygger också upp särskilda FoU-organ som ansvaret för det verksamhetsnära FoU-arbetet decentraliseras till landstingens många enheter. En inventering pågår med syfte att kunna redovisa landstingens FoU i den offentliga statistiken. Forskningsverksamhet bedrivs också av och Expertgruppen för studier om offentlig ekonomi () som är knutet till . Civilministern beslutade att inrätta en arbetsgrupp för samverkan mellan stat och kommun i forskningsfrågor. Vidare har en referensgrupp av forskare knutits till . Till arbetsgruppens uppgift hör bl.a. att följa upp forskningsprojekt och informera om forskningsresultaten. Arbetsgruppen har arrangerat konferenser om forskning i offentlig sektor, givit ut en antologi och ger löpande ut informationsskrifter. Regeringen redovisade i den forskningspolitiska propositionen (prop. 1992/93:170) riktlinjer för det fortsatta arbetet. I denna proposition föreslås att forskningen om den offentliga sektorn ges fortsatt hög prioritet. Statsmaktsbeslut som berör kommunerna Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter och som rör kommuner och landsting. Endast beslut av mer allmänt intresse och som direkt berör den kommunala sektorn redovisas. Vissa beslut som tidigare fattats men som trätt i kraft eller senare redovisas också. I några fall pågår riksdagsbehandling av regeringens propositioner. Kommunallag, kommunalförbundslag, vallag Valperioden har förlängts från tre till (1994:1469). Personval har 1994 genomförts på försök i sju kommuner - , , , , , och (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/93:232). Personval innebär att väljarna kan kryssa för ett namn på det valda partiets valsedel. För att påverka valet måste av partiets väljare ha kryssat för samma namn. En kommitté (dir. 1995:7) följer upp försöksverksamheten. Verksamheten är tänkt att bli permanent i samtliga allmänna val 1988. har godkänt konvention om utlänningars delaktighet i samhällslivet på nivå (prop. l992/93:104, bet. 1992/93:KU13, rskr. 1992/93:64). Konventionen syftar till att lägga fast vissa grundläggande krav på juridisk likabehandling, utövandet av utlänningars politiska rättigheter och institutionella åtgärder som kan underlätta invandrares deltagande i det offentliga livet på lokal nivå. Genom propositionen om Lokal demokrati (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379) har ett antal ändringar i kommunallagen genomförts. Dessa innebär sammanfattningsvis att: - nämndernas verksamhetsansvar enligt kommunallagen skall omfatta även sådan verksamhet som nämnden lämnar över till annan på entreprenad, - när kommuner och landsting överlämnar en uppgift till någon annan än ett helägt kommunalt företag så skall de tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten, - fullmäktige ges rätt att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd vid ett majoritetsskifte - vissa särregler i kommunallagen om tas bort, - röstberättigade kommun och landstingsmedlemmar kan genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om folkomröstning i en viss fråga, - fullmäktige ges rätt att medge nämnd att hålla offentliga nämndsammanträden, - jävsreglerna för dubbla engagemang i en nämnd och ett kommunalt företag skärps och regler om verkan av jäv införs, - personalföreträdare får inte rätt att närvara i nämnd när ärenden handläggs som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster, - fullmäktige får besluta att driften av en viss institution eller anläggning av en nämnd får överlämnas till ett självförvaltningsorgan, - en grundläggande regel om rätt för kommuner och landsting att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter tas in i kommunallagen. Kommunallagen kompletteras med en regel om att kommuner och landsting vid avgiftssättning skall tillämpa den s.k. självkostnadsprincipen, - ett internt erbjudande i en upphandling ur sekretessynpunkt skall behandlas på samma sätt som anbud från utomstående. Lagändringarna har trätt i kraft . Lagändringen i sekretesslagen har trätt i kraft . gav också regeringen tillkänna att en utredning avseende uppföljning av förnyelsearbetet borde komma tillstånd varvid bl.a. åtgärder för att öka insynen i entreprenadverksamhet borde övervägas. En ny lag om kommunala folkomröstningar har införts som innehåller särskilda förfaranderegler. Fullmäktige beslutar om dag för omröstning, distrikt och lokaler, den fråga som skall ställas, svarsalternativ m.m. Den lokala valnämnden svarar för genomförande av omröstningen och röstlängd och röstkort skall upprättas av skattemyndigheten (SFS 1994:692). Kommuner och landsting har fått en utvidgad rätt att ge internationellt bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till länder där nödsituation råder (prop. 1993/94:189, bet. 1993/94:KU41, rskr. 1993/94:380). Ekonomiskt bistånd får endast lämnas för att genomföra rådgivning och utbildning. Denna utvidgade rätt att ge bistånd fordrar regeringens tillstånd och får endast ges till länder som erhåller statligt svenskt bistånd.