prop · GI0317 · 1995-01-01 00:00:00 — Vidare skulle en ändring medföra vissa nya tillämpningsproblem. Härtill kommer att konsumentskyddsnivån skulle sänkas något. Mot den bakgrunden är det knappast lämpligt att genomföra en sådan ändring. I enlighet med vad en remissinstans anför bör termen "vederlaget" bytas mot ett modernare uttryck. Det av remissinstansen föreslagna uttrycket "ersätt- ningen" är emellertid mindre lämpligt. Lagrådet har föreslagit termen "priset". Regeringen instämmer i att detta är ett lämpligare uttryck. Att termen "priset" används i stället för "vederlaget" innebär ingen ändring i sak. Det marknads- rättsliga oskälighetsbegreppet behålls alltså utan ändring. De marknadsrättsliga bedömningsgrunder som tidigare lagts fast i motiv och praxis kommer därmed att gälla även i fortsättningen. Med den utformning som lagens tillämpningsområde därmed får kommer muntliga avtalsvillkor även fortsättningsvis att kunna angripas marknadsrättsligt. 11.3 I konsumenternas eller konkurrenternas intresse Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 84 f.). Remissinstanserna: Promemorians förslag tillstyrks eller lämnas utan invändning av flertalet remissinstanser, däribland och . Skälen för förslaget: I artikel 7 i direktivet anges att medlemsstaterna skall se till att det "i konsumenternas och konkurrenternas intresse" finns lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt användning av oskäliga avtalsvill- kor. Direktivets formulering är inte helt entydig. Av den framgår att nationell rätt inte behöver innehålla bestämmelser som möjliggör ingripanden mot av- talsvillkor utan att det finns något konsument- eller konkurrentintresse som motiverar ett förbud. Men frågan är vad som är den närmare innebörden av direktivets föreskrift. Avtalsvillkorslagen innehåller en bestämmelse om att ett förbud kan meddelas mot ett oskäligt avtalsvillkor om det är "påkallat från allmän synpunkt". I förarbetena till avtalsvillkorslagen uttalades (se prop. 1971:15 s. 82) att la- gen skulle vara tillämplig i första hand på villkor i formulärrättens standardavtal men också i fråga om avtal som inte har masskaraktär utan har utformats separat för enskilda fall. Det sades emellertid beträffande de senare fallen att det var tydligt att i dessa situationer ett ingripande med stöd av lagen var påkallat endast under förutsättning att ett avgörande kunde väntas få prejudicerande betydelse i ett stort antal fall, t.ex. om det kunde antas att ett visst avtal eller ett visst villkor skulle komma att systematiskt användas under liknande omständigheter eller mot andra konsumenter. Ingripanden borde inte heller ske i enstaka fall utan att dessa hade principiell betydelse, vilket borde komma till uttryck på så sätt i lagen att förbud fick meddelas endast när ett sådant var påkallat från allmän synpunkt. Dessa uttalanden upprepades i pro- p. 1976/77:110 om ändring i avtalsvillkorslagen, varigenom avtalsvillkorslagens tillämpningsområde utvidgades till att avse även försäljning av bl.a. fast egendom och rättigheter (se prop. s. 39). Det kan ifrågasättas om direktivets formulering "i konsumenternas och näringsidkarnas intresse" avser något annat eller mera än avtalsvillkorslagens uttryck "påkallat från allmän synpunkt". Innebär avtalsvillkorslagens föreskrift om att förbud kan meddelas om det "är påkallat från allmän synpunkt" en begränsning i förhållande till direktivet? Som tidigare framhållits får sådana begränsningar inte förekomma. Som anförs i promemorian kan man knappast med bestämdhet göra gällande att det inte finns något fall där ett förbud ligger i konsumenternas och konkurrenternas intresse, men där ett förbud inte är påkallat från allmän synpunkt (se s. 86 i promemorian). Mot bakgrund av det principiella ställningstagande regeringen gjort om att en säker lösning för införlivandet bör väljas (se avsnitt 5) bör avtalsvillkorslagen ändras på så sätt att det uttryckligen anges att ett oskäligt avtalsvillkor kan förbjudas av , om det är påkallat från allmän synpunkt eller ett förbud annars ligger i konsumenternas eller konkurrenternas intresse. I direktivet anges att lämpliga och effektiva medel skall finnas i konsu- menternas "och" konkurrenternas intresse. Direktivet kan emellertid inte ges den innebörden att marknadsrättsliga åtgärder skall kunna vidtas endast i sådana fall där ingripanden ligger i både konsumenternas och konkurrenternas intresse. Det kan t.ex. tänkas fall där alla näringsidkare använder samma oskäliga villkor eller där ett villkor används i en monopolsituation. I dessa fall finns inget "konkurrentintresse" av ett förbud. Mot den bakgrunden bör tillägget för tydlighets skull utformas på så sätt att ett förbud skall kunna meddelas om det ligger i konsumenternas eller konkurrenternas intresse. 12 Det marknadsrättsliga sanktionssystemet Promemorians bedömning: Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 87 f.). Remissinstanserna: Promemorians bedömning godtas av remissinstanserna. I avsnitt 12.4 redovisas remissinstansernas syn på myndigheternas roll på området för finansiella tjänster. Skälen för bedömningen: I artikel 7.2 finns bestämmelser om vem som skall göra den marknadsrättsliga prövningen av avtalsvillkors oskälighet (se avsnitt 11.1). Reglerna är opreciserade till sin utformning och ger därför utrymme för olika lösningar i den nationella rätten. Direktivtexten tyder inte på att det krävs någon mer utvecklad processuell ordning. Det är således inte erforderligt med bestämmelser i den nationella rätten exempelvis om att ett avtalsvillkor alltid skall kunna prövas i en tvåpartsprocess inför domstol. Däremot måste enligt direktivet frågan om ett avtalsvillkors oskälighet kunna föras inför en domstol eller behörig myndighet som kan pröva villkoret och vidta effektiva åtgärder för att hindra fortsatt användning av avtalsvillkoret. är det marknadsrättsliga sanktionssystemet i avtalsvillkor- slagen uppbyggt på i huvudsak följande sätt. En fråga om förbud mot ett oskäligt avtalsvillkor tas upp av efter ansökan. En sådan ansökan görs av (). Om KO för ett visst fall beslutar att inte göra ansökan till , får ansökan göras av en sammanslutning av näringsidkare, konsumenter eller löntagare. Talerätten inför för andra än KO är således endast subsidiär. En fråga om förbud får i fall som inte är av större vikt prövas av KO genom att den näringsidkare som antas ha använt ett oskäligt avtalsvillkor före- läggs ett förbud till godkännande, s.k. förbudsföreläggande. Om ett sådant före- läggande godkänns, gäller det som ett förbud av . Ett beslut i fråga om förbud utgör inte hinder mot att samma fråga prövas på nytt när ändrade förhållanden eller något annat särskilt skäl föranleder det. Besluten vinner således inte rättskraft på samma sätt som vid en process inför allmän domstol. Vid handläggningen hos KO är en näringsidkare skyldig att på anmaning av KO inkomma med ett yttrande eller upplysningar i ett ärende enligt avtalsvillkor- slagen. Det marknadsrättsliga sanktionssystemet är alltså uppbyggt kring KO som övervakande myndighet. KO har allt sedan tillkomsten av avtalsvillkorslagen som ett led i sin övervakande verksamhet systematiskt samlat in och granskat formulär till standardavtal inom olika branscher. Utifrån den granskning som gjorts av olika avtalsvillkor har KO därefter haft överläggningar med olika branschorganisationer och enskilda företag rörande innehållet i olika förekommande standardavtal. De överenskommelser som därvid har träffats har i allmänhet resulterat i att näringsidkare förbundit sig att ur sina standard- kontrakt utmönstra avtalsvillkor som ansetts oförenliga med avtalsvillkorslagen. I andra fall har branschorganisationer förbundit sig att verka för att deras medlemmar inte använder sådana avtalsvillkor. Företag som är medlemmar i branschorganisationer brukar lojalt följa de branschöverenskommelser som sluts med KO. Av de ärenden som handläggs hos KO är det bara en liten andel som går vidare till . Domstolen har avgjort ett 50-tal ärenden enligt avtalsvillkorslagen med ca 160 olika avtalsvillkor. Ett ärende kan anhängiggöras hos KO på olika sätt. Det kan ske efter anmälan från t.ex. en konsument eller från en konsumentvägledare. Även näringsidkare kan anmäla ärenden till KO. KO kan dessutom själv ta initiativ till genomgångar av villkoren i olika branscher. Sedan ett ärende anhängiggjorts hos KO kan denne, som nämnts, ta upp förhandlingar med näringsidkare eller branschorganisationer. KO kan emellertid inte, mot en näringsidkares bestridande, meddela ett verksamt förbud. En annan sak är att KO alltid kan påverka företag, branschorga- nisationer och konsumenter genom information och allmänna råd (se 2 § förordning 1990:1179 med instruktion för ). Den ordning som sålunda gäller enligt svensk rätt med KO som övervakande myndighet och med en möjlighet för KO att föra ett ärende till är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav på att det skall finnas domstolar eller behöriga myndigheter som kan avgöra om ett avtalsvillkor är oskäligt och använda lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt bruk. I en lagrådsremiss om ny marknadsföringslag (beslutad ) föreslår regeringen att skall vara första instans i - med något undantag - samtliga mål enligt den lagen och att tingsrättens avgöranden skall kunna överklagas till som andra och sista instans. I lagrådsremissen föreslås att den nya marknadsföringslagen skall träda i kraft . Om förslaget genomförs, bör instansordningen ses över även för mål om förbud mot oskäliga avtalsvillkor. EG-direktivet om oskäliga avtalsvillkor förutsätter att nödvändiga för- ändringar i svensk rätt genomförs . Det är inte möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende genomföra en ändring av instansordningen motsvarande vad som föreslås för marknadsföringsmålen. En sådan ändring förutsätter bl.a. organisatoriska förändringar som inte kan ske . Regeringen avser därför att ta upp frågan om instansordningen . Frågan om vem som skall få anhängiggöra en förbudstalan tas upp i nästa avsnitt. Även beträffande den frågan aktualiseras en anpassning till förslaget till ny marknadsföringslag. Det är vidare att märka att avtalsvillkorslagen inte gäller i fråga om verksamhet som står under tillsyn av (se 2 § av- talsvillkorslagen). Frågan om behovet av lagändringar på området för finansiella tjänster behandlas i avsnitt 12.4. 12.2 Rätten att anhängiggöra en förbudsfråga Promemorians bedömning: Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 89 f.). Remissinstanserna: Promemorians bedömning tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet av remissinstanserna. anför emellertid att uppdelningen i primär och sekundär talerätt inför bör slopas samt att även enskilda konsumenter bör ha talerätt. anför att promemorians förslag om subsidiär talerätt inte kan anses uppfylla direktivets krav och att enskilda näringsidkare dessutom bör ha talerätt. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 7.2 föreskriver att personer och organisationer som enligt nationell rätt har ett berättigat intresse av att skydda konsumenter skall få anhängiggöra ett ärende om förbud mot ett oskäligt avtalsvillkor hos vederbörande domstol eller myndighet (se avsnitt 11.1). Enligt denna bestämmelse kan enskilda personer, både fysiska och juridiska, ha rätt att väcka en förbudsfråga. Denna rätt är dock begränsad; vederbörande skall ha ett berättigat intresse att skydda konsumenter och i detta avseende hänvisar direktivet till nationell rätt. Direktivet synes därmed i vid omfattning överlämna åt den nationella lagstiftaren att bestämma vilka personer och organisationer som skall ha talerätt i ärenden om marknadsrättsliga förbud mot oskäliga avtalsvillkor. Som har framgått av föregående avsnitt gäller enligt 3 § avtalsvillkorslagen att tar upp en fråga om att förbjuda ett oskäligt avtals- villkor efter ansökan av KO och att sammanslutningar av näringsidkare, konsumenter eller löntagare har en subsidiär rätt att göra ansökan för den händelse KO avstår från det. Enskilda personer har däremot ingen rätt att gå till . Dock kan naturligtvis vem som helst fästa KO:s uppmärksamhet på ett avtalsvillkor vars skälighet kan ifrågasättas. Frågan är då om dessa regler är tillräckliga för att uppfylla direktivets föreskrifter om rätt att anhängiggöra en förbudsfråga. När det gäller organisationer kan frågan utan tvekan besvaras jakande. Begränsningen till sammanslutningar av näringsidkare, konsumenter och löntagare ligger väl i linje med direktivets bestämmelse om organisationer som enligt nationell rätt har ett berättigat intresse av att skydda konsumenter. Och organisationernas möjlighet att vända sig till KO samt deras subsidiära talerätt hos måste anses uppfylla direktivets krav på att organisationerna skall få anhängiggöra ett ärende hos domstolar eller behöriga myndigheter. anför att direktivet bör tolkas så att sammanslutningar som givits talerätt skall ha denna talerätt primärt inför . Denna tolkning behöver emellertid inte läsas in i direktivets ordalydelse, som endast anger att en taleberättigad skall kunna anhängiggöra en sak vid domstolar eller "behöriga administrativa myndigheter". Inget sägs om att talerätten inför domstol måste vara primär. anför, med hänvisning till att uppdelningen i primär och sekundär talerätt bl.a. ger fel signaler om att staten har ett generellt förstahandsansvar, att alla taleberättigade bör få anhängiggöra talan direkt i . Ytterligare stöd för denna uppfattning finns enligt i slutbetänkande Ny marknadsföringslag (SOU 1993:59). Där föreslås att organisationer och enskilda näringsidkare ges primär talerätt i mål om förbud att fortsätta med viss marknadsföring och i mål om åläggande att lämna viss information. Regeringen har som sagts gjort den bedömningen att direktivet inte kräver att organisationerna ges primär talerätt. Frågan är då om en utvidgning av talerätten ändå bör ske. Enligt regeringens mening kan en prövning enligt avtalsvillkorslagen visserligen inte fullt ut jämföras med en prövning enligt marknadsföringslagen, men det finns ändå starka skäl som talar för att talerätten görs primär för alla taleberättigade. Regeringen återkommer strax till frågan. Det finns ett fall där det kan ifrågasättas om avtalsvillkorslagens be- stämmelser är tillräckliga för att uppfylla direktivet. Om en enskild konsument eller näringsidkare anmäler ett avtalsvillkor till KO, och denne beslutar att inte göra ansökan, medger inte avtalsvillkorslagen att konsumenten eller näringsidkaren själv gör en ansökan till . KO:s beslut behöver inte nödvändigtvis grundas i en bedömning att skulle komma att ogilla en förbudstalan. Det kan ligga andra skäl till grund för beslutet, t.ex. en prioritering av KO:s resurser; KO är inte skyldig att föra varje villkor som kan antas vara oskäligt till , inte ens i de fall där för- handlingar med en näringsidkare inte leder till ett av KO önskat resultat. I promemorian uttalas (s. 90) att en enskild konsument i allmänhet inte har något eget intresse av att driva en sådan förbudstalan. Ett förbud har, som sagts tidigare, endast verkan för framtiden. Till grund för uttalandet anförs i promemorian att en enskild konsument som slutit ett avtal på oskäliga villkor kan väcka talan vid allmän domstol för att få villkoret ogiltigförklarat eller jämkat; att få näringsidkaren att upphöra med att använda avtalsvillkoret för framtiden ligger däremot inte i konsumentens eget intresse. Han behöver sålunda själv inte konfronteras med det oskäliga avtalsvillkoret eftersom han kan välja att inte sluta avtal på samma villkor. Det får antas vara väl förenligt med direktivet att begränsa enskilda personers rätt att agera till en möjlighet att väcka frågan hos KO, som i detta sammanhang måste antas vara en behörig administrativ myndighet. På motsvarande sätt får det antas vara tillräckligt för att uppfylla direktivets krav att en näringsidkare kan påkalla KO:s ingripande mot en konkurrents avtalsvillkor. Ytterligare stöd för denna bedömning ligger i att direktivet anger att personer "eller" organisationer som har ett berättigat intresse "enligt nationell rätt" skall kunna anhängiggöra ett ärende hos domstolar och behöriga myndigheter. Direktivets formulering får uppfattas dels så att talerätt inte behöver tillkomma både personer och organisationer, dels så att det lämnas till den nationella rätten att närmare utforma bestämmelserna om talerätten i dessa avseenden. De övriga nordiska länderna har gjort samma bedömningar som de som har redovisats. Några ändringar när det gäller talerätten är sålunda inte erforderliga på grund av direktivets bestämmelser. I den lagrådsremiss om ny marknadsföringslag som nämndes i föregående avsnitt föreslås att KO:s talerätt i mål om förbud eller åläggande enligt marknadsföringslagen inte längre skall vara primär i förhållande till andra taleberättigade. Som nämndes i föregående avsnitt skall vara första instans i marknadsföringsmålen. Den nya marknadsföringslagen föreslås träda i kraft . Enligt regeringens mening talar starka skäl för att en sådan förändring av talerätten genomförs även när det gäller mål om oskäliga avtalsvillkor. Det gäller i synnerhet om förslaget för marknadsföringsmålen genomförs. En sådan utvidgning bör emellertid göras i samband med en ändring i instansordningen. Som anfördes i föregående avsnitt kan en ändrad instansordning inte genomföras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen avser därför att återkomma till frågan om talerätten. Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser om sanktioner för att förhindra framtida bruk av oskäliga avtalsvillkor behålls. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 91 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivets artikel 7.2 skall med- lemsländerna se till att vederbörande domstol eller myndighet kan använda lämpliga och effektiva medel för att förhindra framtida bruk av oskäliga avtalsvillkor. Direktivet innehåller inte några närmare föreskrifter om hur sanktionerna skall vara utformade i den nationella lagen. Föreskriften får anses innebära att det skall vara möjligt att förbjuda oskäliga avtalsvillkor eller att tillgripa så kraftfulla åtgärder att effekten i praktiken blir densamma. En möjlighet att förbjuda villkoret och kombinera förbudet med ett vitesföreläggande uppfyller med säkerhet direktivets krav. Frågan är då om de sanktioner som finns i den svenska avtalsvillkorslagen är tillräckliga. Enligt 1 § kan förbjuda ett oskäligt av- talsvillkor. Förbudet skall förenas med vite, om inte detta av särskilda skäl är obehövligt. Talan om utdömande av vite förs vid allmän domstol av KO. I fråga om vite som förelagts av på talan av någon annan får talan föras även av denne. Avtalsvillkorslagens bestämmelser är väl förenliga med direktivet. De framstår som ändamålsenliga och har fungerat väl. Det är därför inte nödvändigt att ändra lagens bestämmelser i dessa avseenden. Regeringens förslag: Det marknadsrättsliga sanktionssystemet görs fullt ut tillämpligt även på finansiella tjänster. Ansvarsfördelningen mellan och regleras inte i lagen utan i myndigheternas instruktioner. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (se pro- memorian s. 92 f.). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. anser att finansiella tjänster skall vara undantagna från tillämpningsområdet. och anser att bör ges möjlighet att föra talan inför . menar att bör vara ensam ansvarig myndighet när det gäller tillsyn över finansiella tjänster. framför ett eget förslag om hur ansvaret mellan inspektionen och /KO skall fördelas när det gäller bevakning av avtalsvillkor på det finansiella området. Enligt Finansin- spektionens mening bör även dess roll framgå av lagen. Flera remissinstanser betonar vikten av att relationen mellan de berörda myndigheterna klargörs. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening bör alltså avtalsvillkorslagens sanktionssystem behållas. är emellertid lagens tillämpningsområde begränsat. Lagen gäller sålunda inte för verksamhet som står under tillsyn. Det betyder att försäkringsbolagens och kreditinstitutens avtalsvillkor är undantagna. Något motsvarande undantag finns inte i EG-direktivet. Direktivet fordrar att det i de nationella lagarna finns lämpliga och effektiva medel för att bringa användandet av oskäliga avtalsvillkor till upphörande. Som anförs i promemorian kan sanktionsmöjlig- heter på kreditinstitutens verksamhetsområde inte anses tillräckliga för att uppfylla detta krav. Kreditinstitutens avtal med konsumenter bör därför omfattas av avtalsvillkorslagens sanktionssystem. Som vidare anförs i promemorian kan den ordning som finns på försäkringsområdet möjligen anses uppfylla direktivets krav (se s. 93 i promemorian). Det är emellertid angeläget att frågor om oskäliga avtalsvillkor får en likformig behandling på alla näringsområden och att det utvecklas en enhetlig praxis. Det finns knappast skäl att särbehandla just försäkringsavtalen. Även försäkringsområdet bör därför omfattas av det föreslagna systemet i avtalsvillkorslagen. Den särreglering som finns i för- säkringsrörelselagen bör emellertid, av de skäl som redovisas i promemorian, tills vidare behållas oförändrad. Sålunda bör i fortsättningen få rätt att förbjuda oskäliga avtalsvillkor även på de delar av det finansiella området som ligger under tillsyn. Enligt promemorieförslaget skall föra talan inför domstolen även i fråga om sådana avtalsvillkor. och pekar i sina remissvar på möjligheten att får rätt att föra talan på det finansiella området. En sådan ordning skulle emellertid fordra relativt stora förändringar i inspektionens verksamhet. Inte minst av kostnadsskäl får en sådan lösning anses mindre lämplig. har inte heller själv förespråkat en sådan lösning. Som föreslås i promemorian bör det i stället bli en uppgift för Konsu- mentombudsmannen att föra talan inför i fråga om alla finansiella tjänster. Det bör därvid noteras att KO får föra sådan talan när det gäller avtalsvillkor avseende finansiella tjänster som inte ligger under tillsyn. Det gäller t.ex. bensinbolagens och vissa andra varusäljares kreditgivning. KO bör även ha rätt att utfärda förbudsförelägganden på samma sätt som beträffande avtalsvillkor på andra områden. Samma marknadsrättsliga regler kommer därmed att gälla på alla avtalsområden. Detta är i sig en betydande fördel. Slutsatsen blir alltså att den nuvarande undantagsregeln i 2 § avtals- villkorslagen bör upphävas. Enligt förslaget skall alltså den nya lagen omfatta även avtal om sådana finans- iella tjänster som ligger under tillsyn, främst försäkringsbolagens och kreditinstitutens avtal med konsumenter. Konsumentom- budsmannen får till uppgift att föra talan inför även beträffande oskäliga villkor i sådana avtal. Det innebär att det uppkommer vissa frågor om ansvarsfördelningen mellan och /KO. Det är inte något nytt att myndigheters ansvarsområden delvis överlappar varandra. För uppstår frågor om ansvars- och behörighetsfördelning på bl.a. marknadsförings- och produktsäkerhetsområdena. Normalt regleras inte fördelningsfrågorna, utan det förutsätts att myndigheterna klarar upp eventuella problem genom samråd. kan det dock finnas skäl att överväga närmare hur ansvars- och behörighetsfördelningen bör bestämmas. När det gäller hanteringen av produktsäkerhetsfrågor regleras sålunda förfarandet och ansvarsfördelningen delvis i lag (se 4, 16 och 17 §§ produktsäkerhetslagen, 1988:1604). är tillsynsmyndighet när det gäller flertalet finansiella tjänster.