prop · GI0316 · 1995-01-01 00:00:00 — En utvärdering i /93:3 tyder på att reklamationsråden, trots att antalet ärenden är litet, har haft betydelse som grund för ett informellt samarbete mellan såväl konsumentvägledarna och handeln som mellan näringsidkarna själva. Kommittén har anfört att reklamationsråden förefaller att kunna lösa konsumenternas klagomål på ett bra sätt och att de genom sin förekomst bidrar till att förebygga tvister. Den har därför föreslagit att det skall upprättas lokala reklamationsråd. Bl.a. har ställt sig positivt till detta. Däremot har t.ex. och ställt sig mera skeptiska till tanken. Enligt regeringens bedömning skulle väl fungerande lokala reklamationsråd kunna spela en viktig roll i konsumentpolitiken. Råden kan exempelvis arbeta för goda förhållanden mellan konsumentintressena och näringsidkarna lokalt. De kan också förmedla information om gällande regler till bl.a. det lokala näringslivet. Råden kan dessutom medverka till lösning av tvister mellan näringsidkare och konsumenter. Emellertid kan man konstatera - som också har påpekat - att erfarenheterna av lokala reklamationsråd ännu så länge är begränsade. Regeringen avser att följa utvecklingen på området. Om erfarenheterna ger skäl till det avser regeringen att längre fram, i annan ordning, redovisa sin syn på i vad mån den fortsatta utvecklingen av en reklamationsrådsverksamhet lämpligen kan anknytas till den statliga konsumentpolitiken. Kommittén har påpekat att det är svårt att närmare bedöma vad kommer att innebära för den internationella handeln och om antalet konsumenttvister kommer att öka. Men kan konsumenträttsliga problem observeras inom områden som bank- och försäkringsverksamhet. tecknas t.ex. ett stort antal utländska kapitalförsäkringar. Utanför är systemet med reklamationsnämnder ovanligt. Att vända sig till utländsk domstol kräver kunskaper som den genomsnittlige konsumenten normalt inte besitter. Genom införandet av den s.k. i svensk rätt (SFS 1992:794) har det dock blivit möjligt för konsumenterna att i större utsträckning vända sig till svensk domstol vid tvist efter köp över gränserna. avgöranden är rekommendationer och inte verkställbara vare sig i eller utomlands. Enda möjligheten att få rättelse i en konkret tvist är att konsumenten vänder sig till domstol. Genom att sprida kunskap om reklamationsnämnden utomlands kan man etablera ett samarbete mellan nämnder i länder där det finns sådana men också bidra med idéer om hur tvister kan lösas utanför domstolarna, i linje med tankarna i EU:s konsumentpolitiska handlingsprogram. Enligt regeringens bedömning är det angeläget att konsumenterna kan få information om när de kan vända sig till svensk domstol eller och när de måste vända sig till utländska instanser. Det finns vidare skäl för att - i första hand inom ramen för det europeiska samarbetet - bidra till framväxten av informella tvistlösningsformer som alternativ till domstolsprövning. Verksamheten vid och dess nordiska motsvarigheter kan därvid tjäna som förebild. Kommittén har föreslagit att man bör överväga att låta upphöra med vissa typer av ärenden och i stället låta branscherna själva organisera och finansiera tvistlösning på dessa områden. Kommittén hänvisar till , där reklamationsnämndsförfarandet utvecklats genom att man tillsatt ett antal privata nämnder som finansieras av branscherna i fråga. Forbrugerklagenaevnet (motsvarigheten till ) auktoriserar nämnderna och utövar tillsyn över dem. Nämnderna bygger på avtal mellan och branschen i fråga. I finns en liknande konstruktion med privata nämnder. Enligt regeringens mening är olika initiativ till privata nämnder en intressant konsumentpolitisk utveckling. I har ett flertal privata nämnder kommit till inom ramen för olika egenåtgärdsprogram (se bilaga 4). Remissutfallet på kommitténs förslag i denna del har dock varit blandat. Regeringen kommer att följa utvecklingen på området, men är inte nu beredd att genomföra kommitténs förslag. När det gäller offentliga tjänster prövar inte, enligt sin instruktion, konsumenttvister som rör exempelvis hälso- och sjukvård. Vidare har nämnden själv undantagit en del offentliga tjänster från sitt kompetensområde, såsom sotningstjänster och renhållning m.m. Motivet är att nämnden inte bör pröva ärenden på områden där verksamhetens kvalitet är direkt avhängig av politiska beslut eller där prövningen är beroende av sådan utredning som inte kan företas inom ramen för nämndens arbetsformer, som exempelvis inte medger vittnesförhör. Regeringen anser inte att det finns skäl att nu ändra denna ordning. Regeringens bedömning: bör hög prioritet ges åt frågor som rör skuldsanering. Det är angeläget att den införda skuldsaneringslagen utvärderas så att man får ett underlag för eventuella förbättringar. Någon ändring i sekretessbestämmelserna föreslås inte. Kommittén: Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock föreslagit att den budgetrådgivning som bedrivs inom ramen för konsumentverksamheten i kommunernas egen regi bör ha samma sekretesskydd som enligt socialtjänstlagen, oberoende av hur verksamheten organiseras (bet. s. 227, 286). Remissinstanserna: Flera remissinstanser som har yttrat sig i frågan om skuldsanering, bl.a. , delar kommitténs uppfattning att hög prioritet skall ges åt skuldsanering i det konsumentpolitiska arbetet . Några remissinstanser, däribland Kammarrätten i , har kritiserat kommitténs förslag vad gäller sekretess inom den kommunala konsumentverksamheten. Skälen för regeringens bedömning: beslutade att anta en skuldsaneringslag (prop. 1993/94:123, bet. 1993/94:LU26, rskr. 1993/94:303, SFS 1994:334). Lagen trädde i kraft . Med skuldsanering menas att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder. Skuldsaneringslagen innehåller en förfarandemodell i tre steg. I det första steget, som i huvudsak lämnas utanför lagen, skall en kraftigt skuldsatt gäldenär själv försöka träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. Gäldenären skall därvid kunna få råd och anvisningar av kommunen. I ett andra steg kan gäldenären, om försöken enligt första steget misslyckas, hos kronofogdemyndigheten ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan skuldsanering avses att gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett förslag till skuldsanering, som måste godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär skulle motsätta sig ett sådant förslag, skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten, som i ett tredje steg kan besluta om tvingande skuldsanering. budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 14) anvisades ett engångsanslag på till för att planera och genomföra utbildningsinsatser som bedömdes erforderliga i samband med skuldsaneringslagens ikraftträdande. Detta godtogs av , liksom också - efter förslag av regeringen i kompletteringspropositionen 1993/94:150 bil. 13 - att ytterligare ett engångsbelopp på skulle anvisas, i syfte att i ett inledningsskede effektivisera och förstärka den kommunala verksamheten inom området budgetrådgivning och skuldsanering med anledning av den nya skuldsaneringslagen. Enligt regeringens mening är det av stor vikt att frågor angående skuldsanering ges hög prioritet i det konsumentpolitiska arbetet. Frågan i vilken utsträckning efter uppbyggnadsskedet skall medverka vid lagtillämpningen bör dock övervägas ytterligare i ljuset av att huvudansvaret för lagens tillämpning ligger på andra aktörer. I den mån dessa också vill anlita verkets tjänster - t.ex. i form av dataprogram eller utbildningsinsatser - bör utgångspunkten vara att detta sker på marknadsmässiga villkor. Regeringen vill understryka det angelägna i att skuldsaneringslagen utvärderas, så att man då kan få en uppfattning om lagens effekter och därmed - i förekommande fall - underlag för eventuella justeringar av lagen. Vad så gäller frågan om sekretess kan regeringen inledningsvis konstatera att sekretessen i fråga om regleras i 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Där stadgas att sekretess gäller inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I samband med skuldsaneringslagens tillkomst uppmärksammades att det inte förekommer sekretess i de fall när kommunala konsumentvägledare lämnar råd till enskilda i budgetfrågor. De uppgifter som lämnas till vägledarna torde dock vara av samma slag som de som lämnas i socialnämndens rådgivningsverksamhet. Med anledning härav fann man att även sådana uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som förekommer i rådgivning som rör skuldsanering hos konsumentvägledare bör omfattas av sekretess. Därför infördes ett nytt stadgande (7 kap. 35 § sekretesslagen) som innebär att sekretess råder hos bl.a. konsumentvägledare i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte själva beslutet om skuldsanering (prop. 1993/94:123 s. 164 f.). Regeringen finner mot den angivna bakgrunden inte skäl att nu göra någon ändring vare sig i socialtjänstlagens eller skuldsaneringslagens sekretessbestämmelser. Regeringens bedömning: För att konsumentpolitikens fjärde mål - om sambandet mellan konsumtion och miljö - skall uppnås bör sådana medel användas som kan leda till att konsumtionen minskar belastningen på miljön. Sådana medel kan vara bl.a. allmän miljöinforma- tion, miljömärkning av varor samt åtgärder för att underlätta hushållens sortering av avfall. Kommittén: Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (bet. s. 230 f.). Remissinstanserna: En rad remissinstanser behandlar miljöfrågorna. Några instanser stödjer kommitténs förslag. En del instanser menar att dessa inte är tillräckliga (Konsument-Forum, ). framhåller vikten av att konsumenterna får information om produkter och system på ett samlat sätt och menar att detta i sig är ett starkt motiv för att ge verket ett uttalat ansvar för miljön. anser att det inte räcker med att främja konsumtion av mindre miljöskadliga varor, utan målet måste vara att minska miljöbelastningen av konsumtionen. Konsument-Forum för ett liknande resonemang och menar att konsumtionen är orsaken till miljöproblemen. instämmer i kommitténs bedömning att samarbetet mellan Konsu- mentverket och bör öka framöver. Dessutom anser verket att det är ytterst angeläget för miljöarbetet att samhällets möjligheter att sprida information om konsumtions- och livsstilsfrågor prioriteras. Skälen för regeringens bedömning Genom information om varors olika miljöbelastning kan man uppmuntra användningen av de mest miljöskonsamma alternativen. Regeringen anser därför att det är angeläget att näringsidkarna lämnar upplysningar om miljökonsekvenserna av sina varor. Också allmän utbildning i miljökunnande bidrar till att göra konsumenterna medvetna om sambandet mellan konsumtion och miljö. Väl underbyggd och seriös information om varors miljöpåverkan är avgörande för att konsumenterna skall känna sig trygga i sina varuval och kunna åstadkomma en reell förändring av beteendet med hänsyn till miljön. Den viktigaste miljöinformationen till konsumenterna gäller energiåtgång, kemikalieanvändning, livsstilsfrågor och risker med avfall. Men ett problem är att det kan vara svårt att få fram djupgående kunskaper om varors miljöpåverkan. Det behövs större kunskap om såväl kortsiktiga som långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, nedbrytbarhet m.m. En av de viktiga punkterna i energi- och miljöpolitiska beslut är frågan om effektivare energianvändning. De generella ekonomiska styrmedlen behöver kompletteras med mer direkta åtgärder, bl.a. information till hushållen om sparmöjligheter. Företagen har ett grundläggande ansvar för en god och vederhäftig information om sådana förhållanden som har angivits i det föregående. Vidare har bl.a. en viktig uppgift i att medverka till utformningen av och informationen om energisnåla hushållsapparater. Regeringen anser att en vederhäftig miljömärkning kan vara ett viktigt hjälpmedel för den enskilde konsumenten när det gäller val av produkter. Konsumenternas och företagens intresse av att handla miljöanpassade varor bör tillmätas stor betydelse av producenter, importörer och distributörer. Förutsatt att miljösymbolerna åtnjuter konsumenternas förtroende kan miljömärkningssystemen utgöra ett viktigt bidrag till utvecklingen mot ett kretsloppsanpassat samhälle. Det förekommer ett stort antal miljösymboler på marknaden, som i varierande grad beaktar produkternas funktion och effekter på miljön (se avsnitt 4.6). För att marknaden skall fungera effektivt är det viktigt att konsumenterna lätt kan få en korrekt uppfattning om vad miljösymbolerna står för. Efter hand som antalet miljösymboler ökar finns det en risk för att konsumenterna får allt svårare att överblicka marknaden. Vi anser därför att fortlöpande måste följa utvecklingen och pröva vägar att få till stånd förbättrad information på området. Genom att hushållen "vid källan" effektivt sorterar sitt avfall kan re- sursanvändningen och miljöbelastningen minska. Hushållen bör enligt vår mening därför uppmuntras att utnyttja system för källsortering. Hantering av avfall omfattar åtgärder såväl före som efter köp. fattade beslut om att allt avfall som lämnas till slutbehandling skall sorteras i kategorier som möjliggör lämplig hantering och att förbränning och deponering av osorterat avfall i allt väsentligt skall ha upphört vid utgången av . Information om och svar på frågor om styrningen av avfallsströmmarna är en angelägenhet för både central och lokal konsumentverksamhet. bör i samarbete med skapa ökat utrymme för information och utbildning på detta område. Vilseledande miljöargument används ibland i marknadsföringen av produkter. Detta kan leda till att miljömärkningen betraktas som ovederhäftig av konsumenterna. Konsumentombudsmännen i de nordiska länderna har därför utarbetat kriterier för bedömning av miljöargument i marknadsföringen i enlighet med marknadsföringslagstiftningen. Regeringen vill understryka att miljöargumenteringen i marknadsföringen måste ligga på en etiskt hög nivå. Vi menar att denna fråga kommer att öka i betydelse och att det är angeläget att också ger hög prioritet åt bedömningen av miljöargument i marknadsföringen. Sammanfattning: De konsumentpolitiska medlen har olika karaktär. Vissa är i princip tillgängliga för var och en, exempelvis in- formation och opinionsbildning. Andra, som marknadskontroll och standardisering, är förbehållna ett begränsat antal aktörer. För vissa frågor är en lokal verksamhet mest effektiv. För andra krävs insatser på central nivå. Slutsatsen blir att en effektiv konsumentpolitik som skall tillgodose många olika behov utformas bäst genom medverkan från aktörer av olika slag. De flesta frågor som gäller den enskilde konsumentens individuella förhållanden kan av effektivast i hans eller hennes närmiljö. En effektiv lokal verksamhet är därför av största betydelse. Den konsumentpolitik som vi har kännetecknas av en samverkan mellan olika aktörer. Givetvis står konsumenten själv - eller det enskilda hushållet - här i centrum, i egenskap av den brukare eller marknadsaktör som konsumentpolitiken ägnar sin uppmärksamhet. Men konsumenten eller det enskilda hushållet är inte bara ett passivt objekt för detta intresse. Det är konsumenten som genom sitt beteende ger signaler till marknaden som denna reagerar på. Det ligger i sakens natur att det i första hand också är konsumenten själv som reagerar och vidtar nödvändiga åtgärder när det uppstår problem. Typiskt sett bör det ligga i intresset hos den näringsidkare som är konsumentens handelspartner på en marknad att såväl han själv som konsumenten blir nöjd med det ömsesidiga mellanhavandet. Och det naturliga är att konsumenten själv reagerar gentemot näringsidkaren på ett eller annat sätt om han inte är nöjd, exempelvis på grund av bristande information eller därför att han anser att det finns skäl att reklamera ett fel. Vid sidan om konsumenterna själva har företagen en huvudroll i konsumentpolitiken. Det måste alltid i första hand vara ett ansvar för den enskilda näringsidkaren eller näringslivet som kollektiv att komma till rätta med sådana marknadsstörningar eller problem i övrigt som kan hänföras till företagens eget beteende. Historiskt är det i i första hand tre aktörer som har kommit att verka inom konsumentpolitiken vid sidan om konsumenterna och näringsidkarna själva, nämligen staten, kommunerna samt de frivilliga organisationerna. Hur bör då rollfördelningen vara? Vi vill först erinra om att frågan inte gäller att samhället skulle ålägga någon att vid sidan om staten ta ett ansvar inom konsumentpolitiken. Det handlar om att peka på hur vi skulle vilja se ansvaret fördelat under förutsättning att de berörda är beredda att ta detta, så att konsumentpolitiken uppfyller höga krav på effektivitet. En diskussion om rollfördelningen tar naturligen sin utgångspunkt i frågan om vem som kan eller bör kunna förfoga över de konsumentpolitiska medel som har redovisats tidigare (avsnitt 6). Frågan om lagstiftning som konsumentpolitiskt medel behöver inte behandlas här eftersom aktörsrollen är given. När vi har talat om ekonomiskt stöd har vi avsett det förhållandet att samhället avsätter medel för att möjliggöra för olika konsumentorgan m.fl. att driva en konsumentinriktad verksamhet. Detta medel kan vi därför också lämna åt sidan här. I en vid mening kan åtgärder för att främja ett enskilt hushålls tillgång på varor och tjänster vidtas av i princip vem som helst. Men den företeelse som vi har uppmärksammat särskilt när vi har behandlat detta konsumentpolitiska medel - varuförsörjningen i glesbygd - har generell karaktär. Den utveckling som sker här har i första hand att göra med handelns struktur och företagens eget handlande, distributions- och kommunikationsförhållanden, befolkningsunderlag samt hushållens beteende. Företeelsen har således komplex karaktär. Olika åtgärder kan vidtas för att främja varutillgången i glesbygd. Här krävs i första hand insatser i samverkan mellan näringslivet, staten och de berörda kommunerna. Givetvis kan också andra aktörer - exempelvis enskilda konsumenter och frivilliga organisationer - här liksom annars söka påverka utvecklingen genom bl.a. opinionsbildning. Men ytterst är lösningen på det generella problem som vi syftar på beroende av politiska beslut. Vad så gäller forskning, varuprovning och annan utredningsverksamhet ter sig aktörsfrågan något enklare. Sådan verksamhet kan i princip bedrivas av såväl offentliga som privata organ, både inom ramen för och utanför statlig myndighetsutövning och av exempelvis frivilliga organisationer. En sådan ordning har också förekommit på konsumentområdet i . Detsamma (utom i vad avser myndighetsutövning) kan i viss mån sägas om utbildning i konsumentfrågor. Men här måste man förstås skilja på sådan utbildning som är obligatorisk och annan utbildning, t.ex. fortbildning. När det gäller utbildning av det senare slaget finns ett utrymme för andra aktörer än det allmänna skolväsendet. Vi har tidigare ingående redogjort för informationsfrågornas betydelse inom konsumentpolitiken och de olika aktörer som verkar och har verkat här (avsnitt 6.7). Sammanfattningsvis kan sägas att detta är ett område där det finns utrymme för ett i princip obegränsat antal aktörer att verka. Vad därefter gäller marknadsövervakning påminner vi om (se avsnitt 6.8) att vi med detta uttryck avser en verksamhet med syfte att tillse att regler om varors utformning, om marknadsföring och information m.m. efterlevs. Begreppet innefattar myndighetsutövning gentemot berörda företag. Sådan verksamhet är i princip förbehållen offentliga organ, vilket alltså innebär en begränsning av kretsen av tilltänkta aktörer. Slutsatsen blir följaktligen att marknadsövervakningen också fortsättningsvis i allt väsentligt måste vara en statlig angelägenhet, utövad av statliga organ, som dock i viss utsträckning i princip kan anlita andra aktörer (t.ex. de kommunala konsumentvägledarna) att bistå i verksamheten. Det gäller däremot inte vad vi har betecknat som annan s.k. producentpåverkan, dvs. försök att på informell väg påverka tillverkare och andra att frivilligt anpassa produkter m.m. till konsumenternas önskemål. En sådan verksamhet kan förstås bedrivas också av exempelvis konsumentorganisationer. Medverkan i det internationella standardiseringsarbetet är givetvis en uppgift för den industri som tillverkar de produkter som berörs av standardiseringen. Men berör standardiseringen givetvis också avnämarna av de standardiserade produkterna och därmed bl.a. konsumenterna. I och med den nya harmoniseringsmetoden (New approach, se avsnitt 3.3) har staten intresse av att även konsumenternas intresse av hälsa och säkerhet beaktas när man fastställer standarder. Genom konsumentmedverkan i standardiseringsarbetet kan detta ske under hänsynstagande till brukaraspekter. Här finns en viktig roll att spela också för såväl den statliga konsumentmyndigheten (se avsnitt 6.9) som för frivilliga organisationer. Frågan gäller sedan rollfördelningen för reklamationshantering, medling och tvistlösning. Det ligger i sakens natur att reklamationshantering i mera snäv mening måste utövas av den som en reklamation riktas till eller någon som han anlitar. Också rollen för tvistlösning i egentlig mening - uppfattad som bindande och verkställbara avgöranden av tvister - är given och lagd på de allmänna domstolarna. Med tvistlösning i en vidare mening - innefattande medlingsverksamhet - är det annorlunda, dvs. sådan verksamhet som innefattar prövning av tvister med icke bindande rekommendationer om hur de bör lösas. Vid sidan om finns olika privata, mer eller mindre branschanknutna nämnder. Likaså spelar den kommunala konsumentverksamheten en viktig roll på detta område. I princip hindrar inget att också andra aktörer verkar här. Man skulle således mycket väl kunna tänka sig att frivilliga organisationer etablerade sådan verksamhet, exempelvis på det lokala planet i samverkan med handeln. Vad så slutligen gäller rollfördelningen i fråga om skuldsanering måste man skilja på olika situationer. En form av skuldsanering är den som sker inom ramen för den skuldsaneringslag som trädde i kraft . Här har rollfördelningen slagits fast i lagen, med kommunerna, kronofogdemyndigheterna och domstolarna som huvudaktörer i nu nämnd ordning. Men innan de två sistnämnda aktörerna engageras måste konsumenten själv ha gjort ansträngningar att träffa uppgörelser med sina borgenärer. I detta arbete kan han få råd och anvisningar av kommunen. Men givetvis kan man tänka sig att han bistås också av andra, som exempelvis en lokalt verkande förening med sådana uppgifter på sitt program. Och självfallet kan vidare en verksamhet med skuldsanering som mål bedrivas även utan direkt anknytning till lagen. Också i den situationen kan man identifiera uppgifter som med fördel kan ligga på olika aktörer utanför den statliga eller kommunala sfären. Sammanfattningsvis innebär det som har anförts att det finns ett stort utrymme för många olika aktörer i första hand på områdena för forskning, provning och annan utredningsverksamhet, utbildning samt rådgivning, opinionsbildning och annan information. På dessa områden finns i princip inga begränsningar i möjligheterna för var och en att driva en verksamhet. Inom vissa ramar finns det också utrymme för både offentliga och privata aktörer vad gäller standardisering och skuldsanering. Hur bör då ansvaret för insatser på dessa olika områden fördelas? Svaret på den frågan bör enligt regeringens bedömning bl.a. vara beroende av om medlet i fråga skall användas för att skydda kollektivet av konsumenter, kanske mera långsiktigt, eller en enskild konsument i det individuella fallet.