prop · GI0344 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:44 ställning i överklagande ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20), m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny bestämmelse bli införd i konkurrenslagen som innebär att och , när beslut av har överklagats, inte får ändra verkets beslut utan att verket har fått tillfälle att yttra sig i målet. Vidare föreslås en bestämmelse om att skall få överklaga beslut av tingsrätten som innebär att denna ändrar verkets beslut. Förslag till vissa ändringar i lagen om marknadsdomstol m.m. läggs också fram. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till - lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20), - lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) Härigenom föreskrivs i fråga om konkurrenslagen (1993:20) dels att 63 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 65 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse och beslut av i följande mål och ärenden får överklagas hos : 1. ålägganden enligt 23 § andra stycket och 25 §, 2. konkurrensskadeavgift enligt 26 §, 3. kvarstad enligt 32 §, 4. företagsförvärv enligt 34, 36, 41 och 43 §§, 5. undersökningar enligt 47 och 48 §§, och 6. prövning av överklaganden enligt 60 §. Beslut under rättegången i frågor som avses i 25, 32 eller 41 § skall överklagas särskilt. Ett beslut enligt 32 eller 41 § som meddelats innan rättegång har inletts skall överklagas som om beslutet meddelats under rättegång. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Beslut som avses i första stycket 6 får överklagas även av om tingsrätten ändrat verkets beslut. 65 a § Beslut i frågor som avses i 60 § första stycket får inte ändras av domstol utan att har lämnats tillfälle att yttra sig. Denna lag träder i kraft och tillämpas endast i de fall beslut meddelats efter utgången av . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Härigenom föreskrivs att 13, 14 och 15 §§ lagen (1970:417) om m.m.[1] skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 §[2] Ansökan görs skriftligen om förbud eller åläggande enligt 2-4 §§ marknadsföringslagen (1975:1418), 1 § lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, 1 § lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare eller 5-9 §§ eller 12 § tredje stycket produktsäkerhetslagen (1988:1604) eller 3 § lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Av ansökan skall de skäl framgå på vilka ansökan grundas och den utredning som sökanden åberopar. Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid sammanträde inför lägga fram sina synpunkter och förebringa den utredning de vill åberopa. 14 §[3] Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid sammanträde inför lägga fram sina synpunkter och förebringa den utredning de vill åberopa. I mål enligt marknadsföringslagen (1975:1418), lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och produktsäkerhetslagen (1988:1604) skall kallas till sammanträde, även om han inte är sökande. Vidare skall den som medverkar enligt 13 a § kallas till sammanträde. I mål enligt lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling skall kallas till sammanträde, även om verket inte är sökande. Före sammanträde kan muntlig eller skriftlig förberedelse äga rum i den utsträckning domstolen bestämmer. Mål får avgöras och dom med anledning av särskild prövning enligt 15 a § meddelas utan sammanträde enligt 14 § första stycket, om tillfredsställande utredning föreligger och part inte begär sammanträde. Ansökan som uppenbart inte förtjänar avseende får avslås utan sådant sammanträde. 15 §[4] Mål får avgöras och dom med anledning av särskild prövning enligt 15 a § meddelas utan sammanträde enligt 14 § första stycket, om tillfredsställande utredning föreligger och part inte begär sammanträde. Ansökan som uppenbart inte förtjänar avseende får avslås utan sådant sammanträde. Fråga om förbud eller åläggande enligt 13 § marknadsföringslagen (1975:1418), 5 § lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, 21 § produktsäkerhetslagen (1988:1604) eller 4 § lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling får prövas utan sammanträde enligt 14 § första stycket. Förbud eller åläggande som avses i andra stycket får inte beslutas utan att den som förbudet eller åläggandet avser fått tillfälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning anta, att han avvikit eller eljest håller sig undan. I ett mål om åläggande eller förbud enligt 5-9 §§ eller 12 § tredje stycket produktsäkerhetslagen får dock även i annat fall meddela beslut enligt 21 § samma lag, om synnerliga skäl föreligger. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Konkurrenslagen (1993:20) trädde i kraft . De materiella konkurrensreglerna i lagen är utformade efter förebild från i och konkurrensregler. Det innebär principiella förbud mot dels samarbete mellan företag som har till syfte att begränsa konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller som ger detta resultat (6 §), dels missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden (19 §). Överträdelser av förbuden kan medföra skadeståndsskyldighet och skyldighet att betala s.k. konkurrensskadeavgift. Frågor om sådan avgift prövas i första instans av på talan av . En överträdelse av förbudet i 6 § kan vidare innebära att det aktuella avtalet eller avtalsvillkoret blir civilrättsligt ogiltigt. Frågor om skadeståndskyldighet och ogiltighet liksom om utdömande av viten som förelagts med stöd av konkurrenslagen prövas av de allmänna domstolarna. Från förbudet i 6 § mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag kan undantag medges i enskilda fall av . Undantag från förbudet gäller också, enligt särskilda föreskrifter, för vissa grupper av avtal, s.k. gruppundantag (se 17 § konkurrenslagen, SFS 1993:72-80 och Regeringens förordningsmotiv 1993:1). Möjlighet finns för ett företag att efter ansökan hos få en förklaring om att förbuden i lagen inte är tillämpliga, s.k. icke-ingripandebesked. Om det behövs för att skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen får verket vid vite ålägga företag och andra att bl.a. tillhandahålla uppgifter och handlingar samt inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer. kan besluta om åläggande vid vite att upphöra med en pågående överträdelse av lagens förbud. beslut om undantag, icke-ingripandebesked och vitesålägganden får överklagas hos . Tingsrättens avgöranden får överklagas hos . har i en skrivelse till regeringen anfört att rättsläget får anses oklart när det gäller vilken ställning verket har vid handläggningen i och vid prövning av överklaganden av verkets beslut enligt konkurrenslagen. För att verket på ett tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra de uppgifter som ålagts verket enligt lagen - och för att säkerställa att föreliggande frågor blir allsidigt belysta och domstolen ges ett fullständigt beslutsunderlag - är det, enligt verket, absolut nödvändigt att verket har möjlighet att i processerna yttra sig och bemöta vad klaganden anfört samt har möjlighet att överklaga tingsrättens beslut till . Det sistnämnda är enligt verket särskilt viktigt för möjligheten att skapa vägledande avgöranden av den högsta domstolsinstansen. förordar att konkurrenslagen ändras och lämnar ett förslag till lagändring. Enligt verket är saken så brådskande att det inte går att avvakta en mer generell översyn av frågan i enlighet med betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet (se angående sagda betänkande avsnitt 4.3, nedan). Inom har med anledning av skrivelse utarbetats en promemoria (PM ). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss-instanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr. 1054/94). I promemorian behandlas också under vilka förutsättningar bör få genomföra undersökningar hos företag utan att dessa underrättas i förväg och vad som i anslutning härtill bör gälla om kronofogdemyndighetens medverkan. Såvitt avser dessa frågor föranleder remissutfallet ytterligare överväganden varför något förslag i denna del inte läggs fram . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har i yttrande lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. I den nu förslagna lagtexten har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. I denna proposition föreslås också vissa ändringar i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Det förslaget har lagrådsgranskats med regeringens förslag till ny marknadsföringslag och därvid lämnats utan erinran. Lagrådets yttrande finns tillgängligt i (dnr.C93/764). Ändringarna i marknadsdomstolslagen behandlas i författningskommentaren, avsnitt 7.2. Det skall inledningsvis betonas att det som här behandlas är de fall när beslut har överklagats. Detta måste skiljas från de fall när verket för talan inför tingsrätten t.ex. i mål om konkurrensskade-avgift eller om tillstånd att genomföra en undersökning hos ett företag. I de sistnämnda fallen uppkommer inga problem av det slag som här diskuteras eftersom verket i sådana fall uppträder som part med allt vad detta innebär i fråga om rätt att överklaga m.m. Ett flertal av beslut enligt konkurrenslagen får överklagas hos . Enligt 60 § får således verkets beslut angående undantag, icke-ingripandebesked och ålägganden i där angivna avseenden överklagas hos tingsrätten. Besluten får, enligt paragrafens andra stycke, bara överklagas av företag som berörs av beslutet. Härav följer, enligt motiven, att även andra företag än de som kan sägas vara parter i ärendet har rätt att överklaga, om de berörs av beslutet. Hit kan höra konkurrerande företag men också företag i senare eller tidigare säljled som berörs mer direkt av beslutet (prop. 1992/93:56 s. 114). Enligt 63 § första stycket 6 konkurrenslagen får beslut av som avser prövning av överklaganden enligt 60 § överklagas hos . När det gäller handläggningen vid tingsrätten och i av frågor som avser beslut av som överklagats, tillämpas enligt 64 §, om inget annat följer av konkurrenslagen, lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen) respektive 52 kap. . I 65 § konkurrenslagen föreskrivs att för som part i mål och ärenden enligt lagen gäller, i fråga om föreläggande för part och parts utevaro, vad som i är föreskrivet för åklagare. Avslutningsvis bör här 69 § konkurrenslagen nämnas. Där meddelas bestämmelser om kumulation av mål och ärenden. Enligt denna paragraf finns möjlighet att i samma rättegång handlägga ärenden om överklagade beslut av , t.ex. om undantag eller icke-ingripandebesked, och mål om konkurrensskadeavgift, när dessa gäller samma avtal eller förfarande och frågorna är uppe hos tingsrätten eller . Konkurrenslagen innehåller ingen bestämmelse som ger ställning som part vid tingsrätten när verkets beslut har överklagats och inte heller någon bestämmelse om rätt för verket att i dessa fall överklaga tingsrättens beslut. Inte heller ärendelagen eller ger något stöd för att skulle ha sådan partsställning och rätt att överklaga. På grund härav måste den slutsatsen dras att enligt gällande rätt inte har ställning av part vid tingsrätten eller i vid överprövning av verkets beslut och inte heller har rätt att i dessa fall överklaga tings- rättens beslut hos . Processerna i tingsrätten och Marknads- domstolen är således i dessa fall av enpartskaraktär och för att åstadkomma vad begärt krävs därför en lagändring. Frågan om förvaltningsmyndighets ställning i processen när dess beslut överklagats har behandlats utförligt i betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet (se bl.a. s. 480 ff.). I betänkandet föreslås en för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol gemensam förfarandelag ersätta bl.a. ärendelagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Lagförslaget innehåller regler om att domstolen skall få uppdra åt en förvaltningsmyndighet som har beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde parten inte redan har en motpart. En förvaltningsmyndighet som själv beslutat i saken eller som är överordnad sådan myndighet får också självmant inträda som part i förfarandet (14 §). En förvaltningsmyndighet, vars beslut överklagats till länsrätten eller kammarrätten, skall få överklaga domstolens beslut i saken, om domstolen ändrat myndighetens beslut och ingen annan myndighet enligt särskild bestämmelse har rätt att överklaga (37 § andra stycket). Undantag från vad som sagts skall dock gälla beträffande sekretessmål. Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissvaren har publicerats i promemorian Ds 1993:5. Det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget i redovisade delar tillstyrker utredningens förslag. Någon instans vill att man går ännu längre och tillskapar en obligatorisk tvåpartsprocess, i stället för, såsom utredningen föreslår, en fakultativ tvåpartsprocess. Några remissinstanser avstyrker dock förslaget eftersom de anser det vara oförenligt med hänsyn till kraven på opartiskhet och saklighet för en beslutsmyndighet att uppträda som part i samma ärende som man tidigare beslutat i (Ds 1993:5 s.1131 ff.). På grundval av nämnda betänkande bereds inom frågan om att dels ersätta den nuvarande ärendelagen med en ny lag dels revidera förvaltnings-processlagen. Därvid aktualiseras frågor av det slag som här diskuteras. Avsikten är att en departementspromemoria med förslag till en ny ärendelag skall remissbehandlas under innevarande år och en proposition överlämnas till . Den nya lagen torde tidigast kunna träda ikraft . 5 ställning när dess beslut har överklagats Regeringens förslag: I konkurrenslagen införs bestämmelser om att och inte får ändra beslut i frågor som avses i 60 § första stycket utan att verket har haft tillfälle att yttra sig i målet och om att skall ha rätt att överklaga tingsrättens beslut. Promemorians förslag: I konkurrenslagen införs en bestämmelse om att alltid som part skall företräda det allmännas intressen vid och i när beslut av verket enligt lagen har överklagats. Genom denna partsställning får också rätt att till överklaga beslut av tingsrätten som innebär att denna ändrar verkets beslut. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom en har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot promemorians förslag. har tillagt att lagändringen bör ses som ett provisorium i avbidan på en närmare översyn av processordningen i konkurrensmål. har motsatt sig att skall få ställning av part vid tingsrätten när beslut av verket har överklagats. I rättsfrågor bör dock, enligt , få inträda som part för att överklaga beslut av tingsrätten; ärendet bör dock inte komma under prövning om det inte är av synnerlig vikt för rättstillämpningen att talan prövas av . Som skäl för sin inställning har åberopat bl.a. att något praktiskt behov av en lagändring inte påvisats varför regeringens ställningstagande till betänkande bör avvaktas och att förslaget leder till att handläggningen av frågor om undantag etc. fördröjs till men för företagen. Skälen för regeringens förslag: Som framgått i avsnitt 4.2 är enligt nuvarande regler inte part vid eller i när verkets beslut enligt konkurrenslagen har överklagats. Det kan förekomma att två eller flera företag vars samarbete är föremål för prövning har olika uppfattning om huruvida samarbetet skall beviljas undantag enligt 8 § konkurrenslagen eller inte. Det kan således tänkas att ett företag, under åberopande av att ett avtal är ogiltigt enligt 7 § konkurrenslagen, vill komma ifrån ett avtalsförhållande eller få detta ändrat och därför hävdar att undantag inte skall beviljas. I ett sådant fall torde företagen i avtalet vara motparter vid domstolsprövningen av verkets beslut. En situation där två eller flera företag är motparter i processen torde också kunna uppkomma i de fall ett konkurrerande företag eller ett företag i ett annat säljled överklagar ett beslut av med stöd av 60 § andra stycket konkurrenslagen. I de allra flesta fall när beslut överklagats torde dock alla de inblandade företagen eftersträva samma ändring av verkets beslut. Handläggningen i domstolarna sker därför oftast i en enpartsprocess. En följd av att det är fråga om en enpartsprocess är att domstolarna får ett större utredningsansvar än vad som annars hade varit fallet. Detta torde i viss mån kunna bidra till att de överklagade frågorna blir väl belysta och till att det allmännas intresse av en fungerande konkurrens blir tillgodosett. Om domstolen är aktiv i utredningshänseende kan emellertid tilltron till domstolens opartiskhet komma i fara. Flera av de frågor som kan överklagas till domstol är dessutom komplicerade. Således krävs det ofta, vid prövningen av dem, ingående kännedom om förhållandena på enskilda marknader och dessas funktionssätt. Sådan kännedom kan naturligtvis vara erforderlig också vid bedömningen av omständigheter som åberopas av företagen först vid domstolsprövningen. Domstolarnas avgöranden enligt konkurrenslagen har tillsammans stor betydelse för konsumentintresset och samhällsekonomin. Många av dem är också betydelse- fulla för näringslivet som sådant, inte minst genom att domstolsavgörandena ytterst ger innehåll åt de förhållandevis allmänt formulerade bestämmelserna i lagen. Det finns som nämnts vissa allmänna skäl som talar mot att en beslutsmyndighet ges partsställning och fullföljdsrätt. Till dessa kan läggas att det med en sådan ordning kan dröja längre innan ett slutligt avgörande föreligger. Enligt regeringens mening är dock dessa skäl i det nu aktuella fallet inte tillräckligt starka för att uppväga fördelarna med att ges en mer aktiv roll i processen. Det anförda leder till slutsatsen att bör ges möjlighet att aktivt delta i och påverka också de mål och ärenden som kommer under domstols prövning genom att verkets beslut överklagas. Verket bör därför ges möjlighet att yttra sig i domstolsprocessen och ha rätt att överklaga tingsrättens avgörande till om tingsrätten ändrar verkets beslut. Eftersom uppgift är att tillvarata det allmännas intressen bör det i dessa avseenden vara utan betydelse om den som överklagat verkets beslut redan har en enskild motpart i processen. Av samma skäl bör verkets möjligheter att överklaga tingsrättens beslut till inte inskränkas till att avse frågor av prejudikatintresse. Med hänsyn till att konkurrenslagen är en ny lag som har stor betydelse för näringslivet är det viktigt att det redan från början utbildas en tillförlitlig praxis på området. Det finns tidsvinster att göra genom en separat lösning för konkurrenslagen. Det är därför inte lämpligt att, som förordat, avvakta den generella översyn av frågan som pågår på grundval av Domstolsutred- ningens betänkande. I stället bör saken nu regleras genom nya bestämmelser i konkurrenslagen. Enligt regeringens mening är det i detta lagstiftningsärende inte nödvändigt att föregripa den fortsatta beredningen av förslag genom att ta ställning till frågan om förfarandet bör utformas som en fakultativ eller obligatorisk tvåpartsprocess. De behov som finns av att ge möjlighet att delta i domstolsprocessen kan i stället tillgodoses om verket dels ges möjlighet att yttra sig i processen dels ges rätt att överklaga tingsrätts beslut. Den förstnämnda regeln kan efter mönster av 52 kap. 7 § utformas så att domstolarna inte får ändra beslut utan att verket har beretts tillfälle att yttra sig över vad klaganden anfört; verket torde knappast ha något intresse av att yttra sig i de fall tingsrätten fastställer beslutet. Om verket med stöd av den föreslagna bestämmelsen överklagar tingsrättens beslut, får det automatiskt partsställning inför . Lösningen bör betraktas som provisorisk i så måtto att frågorna om medverkan i domstolsförfarandet kan behöva tas upp på nytt i samband med de mera allmänna överväganden som behöver göras i anslutning till nyregleringen av förfarandet i domstolsärenden. De bestämmelser som föreslås föranleder inga särskilda överväganden med avseende på de regler med anknytning till ställning i processen som redovisats i avsnitt 4.1. Den föreslagna ändringen bör träda i kraft . För att olika regler inte skall gälla under handläggningen av ett ärende bör dock de nya bestämmelserna endast tillämpas i de fall beslut meddelats efter ikraftträdandet. Förslaget medför vissa kostnader för . Uppgiften att förbereda och driva processerna torde därvid vara mest belastande. För del kan det nya systemet innebära att ytterligare ärenden förs till domstolen. Regeringens bedömning är att kostnaderna för berörda myndigheters egna insatser kommer att kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. 7.1 Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) Genom det nya tredje stycket ges rätt att överklaga tingsrätts beslut i ärenden som avser prövning av över-klaganden enligt 60 § om tingsrätten ändrat verkets beslut. Denna rätt gäller oavsett om den part som haft framgång vid tingsrätten redan har en motpart som kan överklaga beslutet. Med uttrycket "även" markeras att bestämmelsen inte påverkar den rätt att överklaga som andra kan ha till följd av partsställningen och utgången vid tingsrätten (jfr. 60 § andra stycket och avsnitt 5 ovan). Om överklagar tingsrättens beslut får verket ställning av part inför . I paragrafen föreskrivs att domstol inte får ändra beslut i frågor som avses i 60 § första stycket utan att verket har fått tillfälle att yttra sig i målet. I första hand avses med "domstol" . Om tingsrätten inte ändrar beslut kan ärendet dock genom överklagande av annan komma under prövning. I sådana fall följer också av paragrafen att inte får ändra tingsrättens beslut utan att först ge verket tillfälle att yttra sig. Det spelar härvid ingen roll om verket har beretts tillfälle att yttra sig vid tingsrätten eller inte. Om det är som överklagat tingsrättens beslut saknar denna paragraf självfallet betydelse vid handläggningen i . 7.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Genom ändringarna rättas till vissa icke avsedda ändringar i 13-15 §§ i deras lydelse från (SFS 1994:616). Ändringarna innebär att sista styckena i 13 och 14 §§ återfår den placering i 14 resp. 15 §, som de haft tidigare och rätteligen bör ha. De icke avsedda ändringarna tillkom i samband med beslut om lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:222, bet. 1993/94:FiU22, rskr. 1993/94:383). Bakgrunden är följande. Regeringen beslöt att lägga fram en proposition om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop. 1993/94:35). Däri föreslogs dels en ny lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, dels en lag om ändring i lagen om m.m. Det senare förslaget innebar smärre tillägg i 1 och 13-15 §§ föranledda av uppgifter enligt det förstnämnda förslaget. Lagförslagen hade granskats av Lagrådet efter beslut av regeringen om att inhämta Lagrådets yttrande. Lagförslagen i propositionen följde Lagrådets förslag till vissa ändringar, huvudsakligen i redaktionellt avseende (prop. 1993/94:35 s.23). Vid framställandet av propositionen kom genom misstag vid ordbehandlingen det till framlagda förslaget till ändringar i lagen om m.m. att innefatta också icke avsedda textförflyttningar i 13-15 §§. Första stycket i 14 § (enligt lydelse SFS 1993:22) flyttades således till 13 § som ett sista stycke och första stycket i 15 § (enligt lydelse SFS 1993:22) flyttades till 14 § som ett sista stycke. Att detta skedde oavsiktligt framgår tydligt.