prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Om kommunen vill ställa högre krav än vad som kan ställas med stöd av 3 kap. 10 § skall skyddsbestämmelser användas, om byggnadens värde motiverar det. Eftersom varsamhetsbestämmelser endast kan meddelas för att precisera vad som annars gäller enligt 3 kap. 10 § får de inte innebära sådan rådighetsinskränkning för den enskilde fastighetsägaren att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. De föreslagna lagändringarna kommer därmed inte heller att strida mot egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen i dess nya lydelse eftersom varsamhetsbestämmelserna inte kan medföra längre gående inskränkningar för den enskilde än vad som följer redan av de grundläggande varsamhetskraven i PBL. Skillnaden mellan varsamhetsbestämmelser och skyddsbestämmelser När det gäller gränsdragningen mellan varsamhetsbestämmelser och skyddsbestämmelser kan först och främst pekas på att kravet på varsamhet i 3 kap. 10 § PBL gäller för alla byggnader och att varsamhetsbestämmelser således även kan meddelas för sådana särskilt värdefulla byggnader som avses i 3 kap. 12 §. De speciella skyddsbestämmelser som kan meddelas för dessa byggnader är att betrakta som en annan och mera långtgående reglering, varav bl.a. följer att de kan grunda rätt till ersättning.Införandet av möjligheten att meddela särskilda varsamhetsbestämmelser kräver att det klart kan utläsas av detaljplan eller områdesbestämmelser huruvida en viss bestämmelse är en varsamhetsbestämmelse eller en skyddsbestämmelse. För att det inte skall råda någon tvekan i detta avseende måste det därför uttryckligen anges i detaljplanen eller områdesbestämmelserna om en planbestämmelse är en skyddsbestämmelse eller en varsamhetsbestämmelse. Regeringens bedömning: och bör ges i uppgift att utarbeta allmänna råd om vad beslutsunderlaget rörande kulturmiljön bör innehålla. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna fråga ställer sig positiva till att allmänna råd utarbetas. Skälen för regeringens bedömning:För att undvika alltför stora skillnader i olika kommuners hantering av kulturmiljöfrågorna och tillämpning av bestämmelser som rör kulturmiljön har regeringen för avsikt att uppdra åt att tillsammans med utarbeta allmänna råd. I detta arbete bör erfarenheter och synpunkter från kommunerna tas till vara. Samverkan mellan natur- och kulturvården Som redovisats i föregående avsnitt utgör natur- och kulturvärdena en grundläggande förutsättning för en rik och levande vardagsmiljö i våra städer och tätorter samt i landsbygdsområden. 1980-talets omfattande exploatering för bebyggelse har ersatts av förtätning och förnyelse av den byggda miljön. utsätts stadsbygden och omgivande landskap för nya storskaliga förändringar, främst genom utbyggnad av kommunikationsleder och en omfattande förändring av odlingslandskapet genom den pågående omvandlingen inom jordbruket. Detta påverkar på olika sätt natur- och kulturvärden i den byggda miljön och i landskapet. Förändringstrycket riktas inte enbart mot städer och tätorter. Också mindre samhällen och glesbygdsområden är utsatta för en successiv omvandling som riskerar att försämra livsmiljön socialt och kulturellt. Det främsta sättet att skydda natur- och kulturvärden är som nämnts genom en ökad hänsyn till värdena vid planering och genomförande av olika åtgärder och ingrepp i den byggda miljön och i landskapet. För att få ett rättsverkande skydd måste emellertid bestämmelserna i , naturvårdslagen (1964:822) samt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. användas. Det grundläggande ansvaret för omsorgen om natur- och kulturvärdena i stadsbygden ligger på kommunerna. Ett betydande ansvar för den byggda miljöns utformning vilar även på vissa sektorsmyndigheter, framför allt trafikverken som svarar för planering och byggande av kommunikationsleder och tillhörande anläggningar. , och har bl.a. uppgiften att medverka till att utveckla metoder för skydd och säkerställande av natur- och kulturvärden. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar att förmedla kunskaper och underlag från statliga myndigheter och att ge råd till kommunerna. Regeringens förslag i det föregående syftar bl.a. till att genom lagstiftning förbättra möjligheterna att slå vakt om natur- och kulturvärden i den byggda miljön och i landskapet. Det behövs emellertid ytterligare åtgärder för att öka hänsynen till natur- och kulturvärdena vid olika planerings- och beslutsprocesser. Samlade insatser bör nu göras för att ytterligare uppmärksamma natur- och kulturvärdenas betydelse och att öka hänsynen till dessa värden i samhällsplaneringen. I första hand bör arbetet inriktas mot att utveckla metoder och arbetssätt som kan medverka till att natur- och kulturmiljöfrågorna bättre integreras i planering och beslut som rör den byggda miljön och landskapet. De möjligheter som finns att med stöd av gällande lagstiftning säkerställa värdefulla områden och miljöer bör enligt regeringens mening utnyttjas bättre. Ett viktigt led i utvecklingsarbetet är att åstadkomma en bättre samverkan mellan natur- och kulturmiljövården. Det är troligt att utvecklade analyser av de samlade natur- och kulturmiljövärdena i många fall ger ökade möjligheter till hänsynstagande i olika beslutssituationer. Berörda centrala myndigheter, dvs. främst och , bör i samverkan med svara för ett utvecklingsarbete med en sådan inriktning. Regeringens bedömning: Ersättningsbestämmelserna bör bli föremål för ytterligare utredning. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit vissa ändringar i syfte att förenkla ersättningsreglerna. Förslaget innebär bl.a. att skyddsbestämmelser alltid innebär också ett rivningsförbud och att fastighetsägaren skall ha rätt till ersättning, om den sammanlagda skadan till följd härav innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Ersättning till följd av meddelade skyddsbestämmelser skall enbart betalas ut för den del av skadan som går utöver den angivna kvalifikationsgränsen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till utredningens förslag. Förslaget att skyddsbestämmelser alltid skall innebära rivningsförbud tillstyrks av bl.a. , i samt . Några kommuner, däribland och kommuner, anser att rivningsförbud som fristående planbestämmelse bör bibehållas. Bland dem som särskilt kommenterat ersättningsreglerna har flera länsstyrelser och kommuner uppgett att det i första hand är rättegångskostnads- reglerna som bör ses över. , i , , och kommuner anser att anledningen till att många kommuner varit restriktiva med att genomföra planer som kan leda till ersättningsanspråk främst är den osäkerhet som råder om kostnaderna för att processa om ersättningen. kommun anser att förslaget kan få till följd att många byggnader rivs innan en plan med skyddsbestämmelser vunnit laga kraft. Villaägarna tycker att det är bra att ersättningsreglerna blir enhetliga men vill att dagens regler om ersättning för skyddsbestämmelser skall tillämpas, dvs. inget avdrag för s.k. självrisk. Skälen för regeringens bedömning: Ersättningsreglerna har av många uppfattats som svårtolkade. Kritik har framförts mot att logiken i tillstånds- och ersättningssystemet brister i vissa stycken. I de fall skyddsbestämmelser införts är det oklart i vad mån de innefattar sådana krav som, med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 12 § PBL, kan ställas utan att rätt till ersättning uppkommer. Systemet med skilda kvalifikationsgränser kan ge upphov till problem vid tillämpningen, särskilt som fastighetsägaren kan åberopa olika skador som kan ha inträffat . Från kommunhåll har kritik främst riktats mot rättegångskostnadsreglerna. Utredningens förslag till förenkling av ersättningsreglerna verkar i olika riktningar. Å ena sidan föreslår utredningen en s.k. självrisk även vid ersättning för skada till följd av skyddsbestämmelser, vilket innebär ett lägre ersättningsbelopp till den enskilde fastighetsägaren. Å andra sidan sänks ersättningströskeln för fall där det tidigare krävts att skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten, vilket innebär att antalet ersättningsgilla skadefall ökar. Regeringen anser att ersättningsfrågorna bör bli föremål för ytterligare överväganden i samband med Plan- och byggutredningens fortsatta arbete, bl.a. vad avser de ekonomiska effekterna av ändringar av ersättningssystemet. Några förslag till lagändringar i denna del läggs därför inte fram . 5.3.3Tillgänglighet i den offentliga miljön m.m. Regeringens bedömning: ges i uppdrag att närmare analysera Plan- och byggutredningens förslag, bl.a. med avseende på kostnadskonsekvenserna, vad gäller insatser för att förbättra tillgängligheten i befintliga offentliga lokaler och på allmänna platser. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att mer precisa krav bör ställas på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med nybyggnad och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Bemyndigande skall därför ges för tillämpningsföreskrifter med krav på sådana åtgärder. Krav införs på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall vara åtgärdade i befintliga publika lokaler och på befintliga allmänna platser. till PBL rörande tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga bör göras tydligare så att det klart framgår vad som är samhällets minimikrav. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i princip positiva till grundtanken att förbättra tillgängligheten i den byggda miljön. De flesta instanserna har inte heller något att invända mot att kravet på tillgänglighet även skall gälla allmänna platser och andra anläggningar än byggnader. Många remissinstanser, främst kommuner, motsätter sig förslaget om krav på tillgänglighet även i befintliga lokaler. De ifrågasätter bl.a. vem som har ansvaret för kostnader och åtgärder, vad som är ett enkelt avhjälpt hinder och vem som avgör det. Vidare påpekas att sanktionsmöjligheter saknas och att tiden är för kort. befarar att det i vissa fall kan bli svårt att hävda kulturminneslagens krav på kulturhistoriska hänsyn. kommun anser att ett retroaktivt förslag bör vara kopplat till statliga bidrag eller i annat fall vara en rekommendation till kommunerna som alltefter råd och lägenhet får vidta åtgärder. ombudsmän () framhåller att i PBL-propositionen (prop. 1985/86:1) uttalades att byggnadslagstiftningen vilar på den grunden att bestämmelser med krav som gäller byggnader inte skall ha tillbakaverkande kraft. Remissinstanserna är i huvudsak överens om att det behövs tillämp- ningsföreskrifter med bl.a. samhällets minimikrav. Dessa bör finnas när lagen träder i kraft. ifrågasätter dock det lämpliga i att ett statligt verk får i uppdrag att utfärda tillämpningsföreskrifter eftersom en väsentlig del av lagstiftningens innehåll då inte blir föremål för en parlamentarisk prövning. Skälen för regeringens bedömning: har den svenska lagstiftningen uppmärksammat de handikappades behov av tillgänglighet i bebyggelsemiljön. Successivt har bestämmelserna utökats till de krav som ställs i PBL samt i lagen (1994:852) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., byggnadsverkslagen resp. byggnadsverksförordningen. PBL:s krav innebär att alla nya tomter för permanent bebyggelse och allmänna platser skall vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I byggnadsverkslagen och byggnadsverksförordningen ställs motsvarande krav på byggnadsverk. Vissa undantag gäller dock för en- eller tvåbostadshus, för bostadshus som har färre än tre våningsplan och för arbetslokaler med hänsyn till verksamhetens art. Vid ändring av byggnader skall i princip samma krav ställas, om det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar och ändringens omfattning. Möjligheter för kommunen att anlägga en s.k. områdessyn finns också i byggnadsverkslagen. I detaljplan eller områdesbestämmelser kan således lägre krav ställas, om bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper. Jämfört med andra länder har högt ställda krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga - kanske t.o.m. de högsta i världen när det gäller bostäder. I andra europeiska länder finns i allmänhet krav på tillgänglighet, men det saknas generella krav på att bostäder skall vara tillgängliga. Man kan också kräva att enbart vissa bostäder i ett område eller en byggnad, t.ex. de i bottenvåningen, skall vara tillgängliga och användbara. Detta gäller också i där flerbostadshus utan hiss skall ha handikappanpassade lägenheter på bottenvåningen. I byggnader med hiss och fler än tre lägenheter gäller handikappkraven inom lägenheterna. Nya allmänna lokaler skall vara tillgängliga. Även ombyggda lokaler skall vara tillgängliga, med hänsyn till vad som är rimligt och möjligt att genomföra i den befintliga byggnaden. Det finns i också krav på åtgärder i befintliga publika byggnader. Dels skall dessa, om det inte är oskäligt, förses med hjälpmedel (t.ex. blindskrift) eller service för att den handikappade skall kunna utnyttja utbudet i lokalen, dels skall byggnadstekniska hinder tas bort där detta är lätt att åstadkomma och inte orimligt betungande för fastighetsägaren. Krav på åtgärder i befintlig bebyggelse är heller inte helt främmande för svensk byggnadslagstiftning. Bestämmelser av i huvudsak arbetar- skyddskaraktär finns i 17 kap. 20 § PBL. I 21 § ställs vissa krav på handikappanpassning av terminalbyggnader. Den paragrafen skall tillämpas också på befintliga byggnader. De undersökningar som har gjorts, bl.a. av Plan- och byggutredningen, visar att det befintliga byggnadsbeståndet ofta uppvisar brister, medan nya byggnader i princip uppfyller de tillgänglighetskrav som kan ställas. Men även i nya byggnader är det vanligt att det finns brister när det gäller detaljutformningen. Det kan gälla exempelvis placeringen av hissknappar, dörröppnare, toalettstolar och hjälphandtag. Färgsättningen kan vara illa vald med hänsyn till synskadades behov och belysningen kan vara bristfällig. Det händer också att tillgängligheten i och för sig är tillgodosedd, men att det skett på ett krångligt sätt. De långa och ibland komplicerade rörelsemönster som krävs i vårt samhälle skapar i sig problem för många, bl.a. för människor med funktionshinder. Den fysiska ansträngningen föranledd av de långa avstånden samt att de handikappade ofta hänvisas till särskilda entréer, gör att människor med funktionshinder inte kan använda den byggda miljön på samma villkor som övriga. Det uppfattas också som besvärande för människor med handikapp att även om tillgängligheten är tillgodosedd så kan den vara det på ett ovärdigt sätt. Det förekommer också att dörrar, entréer och hissar som i och för sig är anpassade för handikappade hålls låsta, vilket är ytterligare ett exempel på att det som är tillgängligt i teorin inte behöver vara det i praktiken. I samband med ombyggnad händer det vidare att tillgängligheten inte blir helt tillgodosedd. I utemiljön ställer trottoarkanter till problem. Samarbetet mellan kommunerna och handikapporganisationerna förefaller enligt Plan- och byggutredningen i många fall vara bristfälligt. Överlag borde enligt utredningen informationen om förestående byggnadsprojekt från kommunens sida vara bättre, som handikappförbunden kanske skulle kunna hålla sig bättre underrättade om aktuella byggprojekt. Enligt regeringens mening måste arbetet med att förbättra tillgängligheten ske i hela plan- och byggprocessen - från den översiktliga planeringen, via detaljplaneringen till bygglov, samråd och kontrollplan. , med sin särskilda kunskap om de behov som finns i kommunen, har ett stort ansvar i denna process, från det strukturinriktade översiktliga arbetet till den individinriktade bostadsanpassningen. Det nya systemet för tillsyn och kontroll har förutsättningar att kunna förena möjligheterna att säkerställa de grundläggande tillgänglighetskraven i ett tidigt skede av byggprocessen med en förbättrad uppföljning av kraven . Därmed säkerställs att byggnaden när den är färdig helt igenom uppfyller kraven på tillgänglighet. Nödvändiga förutsättningar för detta är att kraven är formulerade så att de är förutsebara, tydliga och entydiga. Vikten av detta har strukits under av flera remissinstanser. Kravet på förutsebarhet innebär att byggherren under projektering och i de inledande skedena av byggprocessen skall veta vilka krav som gäller. Kraven på tydlighet och entydighet innebär att det inte skall kunna råda några olika uppfattningar om hur kraven skall tillgodoses. I tillämpningsföreskrifter är det nödvändigt att arbeta med funktionskrav i stället för tekniska lösningar, eftersom föreskriften inte bör styra byggverksamheten mot en viss teknisk lösning, förhindra vissa fabrikat etc. Det har emellertid funnits en osäkerhet om vad som är skillnaden mellan funktionskrav och tekniska lösningar och det har understundom ansetts att de senare uttrycker i måttangivelser vad de förra uttrycker i allmänna ordalag. Detta är emellertid en missuppfattning. Ett funktionskrav kan mycket väl anges som ett mått, t.ex. det mått som krävs för att man skall kunna komma igenom en dörr med rullstol eller det decibeltal som ger godtagbar bullerfrihet. Tekniska lösningar handlar det om när man i stället för att exempelvis ange dörrens passagemått anger dörrens karmyttermått eller i stället för att ange väggens decibeltal anger vilken tjocklek som ljudisoleringen skall ha. Enligt regeringens uppfattning måste byggreglerna vara så tydliga att det är odiskutabelt vad som är samhällets minimikrav. Regeringen har gett i uppdrag att utvärdera de nya byggreglerna samt det nya tillsyns- och kontrollsystem som träder i kraft . I uppgiften ingår att undersöka om tillgänglighetskraven är ändamålsenligt utformade. Vidare måste förnyade ansträngningar göras när det gäller att arbeta fram standards m.m. för att tillfredsställa kraven på tillgänglighet för personer med nedsatt oriente- ringsförmåga. Det gäller därvid både personer med nedsatt syn och hörsel och personer med förståndshandikapp. Det är en uppgift för ansvariga myndigheter att verka för att sådana standards m.m. kommer fram i erforderlig omfattning. För att öka kunskapen inom byggsektorn om de handikappades behov och hur dessa kan tillgodoses behövs intensifierade utbildningsinsatser. Det ankommer på berörda myndigheter att i samråd med handikapprörelsen utöka informations- och utbildningsinsatserna. Krav vid nybyggnad, tillbyggnad och ändring av byggnad Utöver behovet av att förbättra möjligheterna till uppföljning av föreskrifterna med hjälp av ett effektivare kontrollsystem, visar inte utredningens analys att det föreligger några stora behov av att förändra byggnadsverksförordningen i syfte att förbättra tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga vid nybyggnad, tillbyggnad och ändring av byggnad. Men det finns å andra sidan mycket annat som kan göras för att bebyggelsemiljön skall bli bättre tillgänglig. Tillgängligheten och användbarheten i byggnadsbeståndet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga har successivt förbättrats under i enlighet med den uttalade målsättningen att alla skall kunna delta på lika villkor i samhällslivet. Detta har kunnat ske i samband med den gradvisa förnyelsen av byggnadsbeståndet genom rivning, ny-, om- och tillbyggnad och med hjälp av bostadssubventioner. Detta förbättringsarbete kan förväntas fortsätta också och medföra att byggnadsbeståndet successivt blir allt tillgängligare. Tillgänglighet ett allmänt intresse Plan- och byggutredningen har haft i uppdrag att lämna förslag på vad som kan anses vara väsentliga allmänna intressen och som skall värnas särskilt genom samhällsåtgärder. Otvetydigt är möjligheten att delta i samhällslivet, oberoende av funktionshinder, ett sådant väsentligt allmänt intresse. Det betyder att man skall kunna delta i arbetsliv och kulturliv och kunna tillgodogöra sig undervisning och samhällelig och kommersiell service oberoende av funktionshinder. Det betyder också att det skall finnas ett sådant utbud av bostäder så att man i rimlig utsträckning kan välja bostad och bostadsort utan begränsningar med hänsyn till eventuella handikapp och att man skall kunna bo kvar i sin invanda miljö, om man skulle drabbas av sjukdom eller funktionsnedsättning. Bland remissinstanserna anser bl.a. och att besökstillgängligheten skall betraktas som ett väsentligt allmänt intresse, dvs. att i princip alla bostadslägenheter skall kunna besökas av en person med funktionshinder. Regeringen delar i det avseendet utredningens tveksamhet till om tillgänglighet till samtliga bostäder skall betraktas som ett väsentligt allmänt intresse. Det hindrar dock inte att det bör vara en målsättning att samtliga bostäder skall vara tillgängliga. Som ovan nämnts sker ju också en successiv förbättring av befintliga bostäder. Det finns i sammanhanget anledning att erinra om att både bostadssektorn och den offentliga sektorn brottas med stora svårigheter att skära ner kostnader. Det betyder att de insatser som görs framöver måste göras så att de kommer till bäst nytta. Det gäller då också att hitta en rimlig avvägning mellan kravnivå och kostnader, så att inte kraven är så höga att de förhindrar önskvärda och nödvändiga åtgärder. Det innebär inte att kortsiktiga ekonomiska förhållanden alltid skall styra vad som är möjligt och önskvärt i fråga om bättre tillgänglighet. När det gäller offentliga lokaler och de vanligaste arbetsplatserna är det enligt regeringens uppfattning en självklarhet att dessa i samband med ändring skall bli tillgängliga för alla oberoende av funktionsnedsättning. Det ligger givetvis i sakens natur att sådana krav inte omfattar anläggningar som exempelvis ingår i Försvarsmaktens krigsorganisation. Det kommunala ansvaret både för äldre- och handikappomsorg och för bostadsanpassning innebär att kommunerna måste ha möjlighet att göra rimliga avvägningar mellan generella och riktade åtgärder, så att tillgängliga resurser kan användas effektivt, t.ex. med hjälp av kommu-nala tillgänglighetsprogram och eget utvecklingsarbete. I det kommunala tillgänglighetsprogrammet, som bör ingå som en del av översiktsplanen, kan riktlinjer ges för hur de handikappades villkor i kommunen skall förbättras. Regeringen anser att sådana tillgänglighetsprogram bör upprättas i varje kommun. Programmen bör kopplas till översiktsplanen som en viktig social aspekt, men bör också kunna utgöra separata program. Som framgår av avsnitt 5.2.1 föreslår regeringen att i princip alla detaljplaner skall grundas på program. Ett sådant program bör också behandla frågor om tillgänglighet. Handikapporganisationerna bör självfallet vara en aktiv samrådspart vid utarbetandet och uppföljningen av sådana program. En aktiv medverkan från handikapporganisationernas sida torde vara den viktigaste garantin för att de tillgänglighetskrav som ställs verkligen blir uppfyllda. Sammanfattningsvis är det alltså regeringens uppfattning att det nu inte finns anledning att ytterligare skärpa kraven på tillgänglighet i bostadsbeståndet. Aktiva insatser från bl.a. handikapporganisationernas sida, tillsammans med kommunala tillgänglighetsprogram och det ovan ställda kravet på ett obligatoriskt program i samband med detaljplan, bör dock medföra att den successiva förbättringen av bostadsbeståndet och den byggda miljön i övrigt kan påskyndas. har i betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslagit att handikappbegreppet i PBL och i byggnadsverksförordningen vidgas från "nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga" till "funktionshinder" för att därmed inbegripa överkänslighet/allergier.