prop · GI0323 · 1995-01-01 00:00:00 — Utöver det nämnda kärnområdet är det inte en gång för alla givet vad som skall vara brottsligt. Straffansvar stadgas för olika gärningar från till en annan, beroende på vilka övriga regler och värderingar som råder i samhället. Om straff föreskrivs för helt bagatellartade förseelser finns en risk att straffhotet inte längre får den tyngd som det är avsett att ha. Människor börjar skapa sig sina egna handlingsregler enligt vilka det är tillåtet att bryta mot sådana bestämmelser som ur den enskildes per- spektiv inte framstår som sakligt motiverade. Denna risk förstärks om antalet straffbestämmelser blir så stort att rättsväsendets resurser inte räcker till för att beivra ens tillnärmelsevis alla överträdelser. Straffbestämmelserna får då inget verkligt innehåll, utan framstår endast som tomma hot. Eventuellt utdömda påföljder kan komma att upplevas som orättfärdiga därför att de drabbar slumpartat och till synes godtyckligt. Kriminalisering av ett visst förfarande leder inte automatiskt till att den som gör sig skyldig till förfarandet i fråga drabbas av straff. Detta är beroende av flera faktorer. För det första måste överträdelsen komma till myndigheternas kännedom. Sedan måste det finnas resurser för att utreda brottet och att identifiera en gärningsman. Vidare skall det vara möjligt att bevisa brottet inför en domstol. Slutligen måste det när straffet väl dömts ut finnas resurser för att verkställa det. Om någon länk i denna kedja brister, blir följden att det förfarande som straffbestämmelsen var avsedd att förhindra i praktiken förblir osanktionerad. Hela det straffrättsliga reaktionssystemet kan då skadas. Vid varje ny kriminalisering bör därför övervägas om rättsväsendet verkligen förmår göra allvar av straffhotet. Därvid måste särskilt beaktas att rättsväsendet vid brist på resurser bör prioritera bekämpningen av den allvarligare brottsligheten på bekostnad av sådana förseelser som har ringa straffvärde. Om överträdelser av en straffbestämmelse på grund härav eller av annan anledning kan antas komma att lämnas utan åtgärd måste övervägas om bestämmelsen alls bör gälla. Kriminaliseringen måste också präglas av legalitet och förutsebarhet. Straff- bestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Om straffbestämmelserna blir så många att den enskilde, trots de bästa föresatser, riskerar att begå brott måste gränsen för användningen av kriminalisering såsom metod för att styra medborgarnas beteende ha passerats. Särskild uppmärksamhet bör i detta sammanhang ägnas det subjektiva rekvisitet. Beträffande brottsbalksbrott gäller med några enstaka undantag att endast uppsåtliga brott är straffbara. Inom specialstraffrätten har det varit mycket vanligt att det inte uttryckligen angetts vilket subjektivt rekvisit som krävs för straffansvar. I sådana fall har straffbestämmelserna tolkats så att det för ansvar räckt med oaktsamhet. har emellertid beslutats att huvudregeln i , att det alltid skall krävas uppsåt för ansvar om inte annat angetts, skall utvidgas till att även omfatta specialstraffrättsliga bestämmelser (prop. 1993/94:130, bet. 1993/94:JuU27, rskr. 1993/94:321, SFS 1994:458). Inom specialstraffrätten har i vart fall vid lindrigare förseelser ibland mycket ringa oaktsamhet krävts för att straffansvaret skall slå till. Vid vissa bagatellartade förseelser, särskilt om händelsen inträffat i näringsverksamhet, har ansvaret bedömts vara i det närmaste strikt. Det kan enligt regeringens mening starkt ifrågasättas om en straffsanktion skall användas på detta sätt. Som ovan framhållits är syftet med en kriminalisering att människor skall avhålla sig från det straffsanktionerade beteendet. För att straffhotet skall fylla någon funktion måste det därför vara möjligt att undgå att göra sig skyldig till det straffbara förfarandet. En kriminalisering där straffansvaret inträder oberoende av vållande hos gärningsmannen brister med avseende på denna grundläggande funktion. Det sagda innebär att strikt ansvar i princip inte bör förekomma inom straffrätten. Inte heller bör såsom princip hur lindrig oaktsamhet som helst vara straffbar. Också här gör sig de allmänna principerna om legalitet och förutsebarhet gällande. För att ett straffanspråk skall uppfattas som befogat bör i princip krävas att gärningsmannen gjort sig skyldig till medvetet risktagande eller att vårdslösheten framstår som särskilt klandervärd i något annat avseende. Det skall alltså ha varit möjligt för gärningsmannen att genom ett positivt och rationellt handlande sett utifrån hans egen kapacitet undvika den straffbara händelsen. Vad nu anförts talar för att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Enligt bör, för att en kriminalisering skall framstå som befogad, följande faktorer föreligga 1. ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara 2. alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader 3. straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar 4. straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet 5. rättsväsendet skall ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Regeringen kan i allt väsentligt ställa sig bakom utredningens sålunda for- mulerade krav, vilka också godtagits av remissinstanserna. 6.2 Allmänna förutsättningar för avkriminalisering Utrymmet för avkriminalisering borde med de ovan angivna utgångspunkterna i och för sig vara betydande. Det går emellertid inte att med ett slag avskaffa stora mängder straffbestämmelser. Det som måste övervägas är i stället en avkriminalisering av enskilda straffbelagda beteenden. Det teoretiska utrymmet för avkriminalisering borde vara störst inom specialstraffrätten. Uppbyggnaden av de straffrättsliga reglerna på detta område skiljer sig åt i mycket hög grad. Det som är gemensamt för de flesta specialstraffrättsliga regler är dock att an- svarsbestämmelserna är avsedda att sanktionera överträdelser av förbud eller föreskrifter som getts i författning eller med stöd av författning. Det är alltså de materiella reglerna som ger innehåll åt straffbestämmelsen. Vid övervägande av om ett förfarande kan avkriminaliseras tvingas man ta ställning inte bara till straffbestämmelsen som sådan utan även till de materiella reglerna. Ur principiell synpunkt bör nämligen inte i lag eller annan författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade. Den riktiga åtgärden bör i sådant fall vara att föreskriften som sådan utmönstras eller ges ett annat innehåll. För att ta ställning till denna typ av åtgärder krävs i regel ingående kunskap om det ämnesområde som regleringen avser. Det skulle således krävas en analys inte bara av straffsanktionen utan också av behovet över huvud taget av den materiella regleringen på det aktuella fackområdet. Endast i begränsad utsträckning har sådana analyser varit möjliga att utföra inom ramen för arbete. Vad nu anförts innebär att endast ett fåtal konkreta förslag till av- kriminaliseringar kan läggas fram i detta sammanhang. I det följande presenteras förslag till begränsning av användningen av strafflagstiftning på olika områden, dels genom avkriminalisering, dels genom införande av särskild åtalsprövning. I ett fall föreslås i stället begränsning av möjligheten att ta ut avgift. Några remissinstanser har ifrågasatt om de av utredningen framlagda förslagen till avkriminalisering innebär annat en marginell besparing åt det allmänna. Det är självfallet svårt att finna lämpliga förslag till avkriminalisering som vart och ett medför stora besparingar. De nu framlagda förslagen skall emellertid ses som exempel på fall där det är möjligt att begränsa användningen av strafflagstiftning. Exemplen bör kunna följas av flera i samband med att de regelsystem som innehåller specialstraffrättsliga bestämmelser efter hand ses över. En konsekvent strategi hos lagstiftaren att försöka undvika sådan krimi- nalisering som inte uppfyller de krav som angetts ovan kan på antas frigöra inte obetydliga resurser inom rättsväsendet. Vinsterna med en sådan strategi skall emellertid inte räknas i enbart ekonomiska termer. Som tidigare antytts kan en minskad straffrättslig inflation också bidra till att upprätt- hålla respekten för lagstiftningen på de områden där kriminaliseringen är befogad. 6.3 Vårdslöshet i trafik Regeringens förslag: Det straffbara området vid vårdslöshet i trafik inskränks. Endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet skall dömas till straff enlig angiven bestämmelse. Lägsta straff skall vara 30 dagsböter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga de remissinstanser som yttrar sig över förslaget ställer sig positiva till att det straffbara området vid vårdslöshet i trafik inskränks. Endast två instanser, i och , uttrycker tveksamhet och hänvisar därvid till trafiksäkerhetsaspekten. Flera remissinstanser framför synpunkter angående utformningen av den föreslagna lagtexten och vad utredningen anfört om dess tillämpning. föreslår att brottsbenämningen byts ut mot "Allvarlig trafikovarsamhet" med motiveringen att allmänheten lägger in någonting annat i ordet vårdslöshet än som i normalfallet svarar mot straffbar oaktsamhet. Hovrätten för anmärker att straffbarheten enligt utredningens förslag inskränks endast obetydligt och att ytterligare inskränkning bör eftersträvas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. i föreslår att all vårdslöshet som inte är grov avkriminaliseras. och i menar däremot att förslaget är alltför långtgående och förordar istället en lösning där straffbarheten inskränks endast genom en föreskrift om lägsta påföljd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott skall dömas för vårdslöshet i trafik om vägtrafikant, spårvagnsförare och vissa andra brister i den omsorg och varsamhet, som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna. Straffet är böter. Ansvarsfrihet gäller i de fall oaktsamheten varit ringa. Enligt andra stycket skall dömas för grov vårdslöshet i trafik till fängelse i högst om någon vid förandet gjort sig skyldig till grov oaktsamhet eller visat uppenbar likgiltighet för andra människors liv eller egendom. Det har i flera sammanhang föreslagits att kriminaliseringen för vårdslöshet i trafik skall inskränkas. Förslag av denna innebörd har lämnats av bl.a. i betänkandet Trafikmål (SOU 1963:27) och av Riksåklagaren i promemorian Överträdelser i trafiken . Dessa förslag har dock inte lett till lagstiftning. Det straffbara området för vårdslöshet i trafik har varit i stort sett oför- ändrat sedan trafikbrottslagens tillkomst . Trots att trafikintensiteten, antalet registrerade motorfordon och antalet trafikolyckor ökat kraftigt har antalet lagföringar för vårdslöshet i trafik gått ner . var antalet lagföringar cirka 25 000 för detta brott, medan det legat kring 10 000-15 000 (var antalet cirka 9 000). Med hänsyn till att det totala antalet domar och strafföreläggande uppgår till drygt 150 000, utgör emellertid utredningar och lagföringar för vårdslöshet i trafik alltjämt en inte obetydlig del av domstolarnas, åklagarnas och polisens arbetsbörda.Frågan om en trafikant gjort sig skyldig till vårdslöshet i trafik bedöms utifrån de krav som lagstiftaren vid varje tid ställer på trafikanterna. Ansvarsbestämmelsen får sålunda sitt innehåll främst genom de allmänna och speciella föreskrifter som finns för trafiken. Även om man inte kan presumera ansvar för vårdslöshet i trafik när en föreskrift överträtts, är oftast grunden för en dom för ett sådant brott överträdelse av någon primär handlingsregel. Många av dessa föreskrifter är straffsanktionerade genom subsidiära bestämmelser i de särskilda trafikförfattningarna. Vissa allmänna stadganden har dock inte någon självständig straffsanktion, utan får i stället sin särskilda betydelse såsom underlag för tolkning av när vårdslöshet i trafik kan anses föreligga. De mest centrala av dessa föreskrifter är de allmänna aktsamhetsstadgandena i 5 § vägtrafik-kungörelsen (1972:603) och 38 § första stycket terrängtrafikkungörelsen (1972:594), vilka direkt korresponderar med ansvars- bestämmelsen för vårdslöshet i trafik. Även de allmänna reglerna om skyldighet att iaktta försiktighet i vägkorsning, att anpassa hastigheten, förbud att köra påverkad eller uttröttad, skyldighet att vara uppmärksam på övrig trafik och ta särskild hänsyn till oskyddade trafikanter har väsentlig betydelse för tolkningen av aktsamhetskraven i trafikbrottslagen. Ansvar skall dock ådömas endast om oaktsamheten uppgår till viss nivå. I propositionen till trafikbrottslagen anförde den föredragande departementschefen angående gränsen mot ringa oaktsamhet (prop. 1951:30 s. 268). En vägtrafikant kan stundom ha del i uppkomsten av en trafikolycka, oaktat han gjort allt vad i hans förmåga stått för att undvika olycksfallet. I dylika fall har med hittillsvarande praxis ej sällan dömts till ansvar för ovarsamhet, även då situationen varit sådan, att för dess bemästrande skulle ha erfordrats en alldeles exceptionell kvicktänkthet och kallblodighet. Enligt min mening är det ej riktigt att åt stadgandet om ansvar för ovarsamhet i vägtrafik giva en så vidsträckt innebörd. Detta skulle nämligen innebära, att man i trafikmål skärpte de principiella krav, vilka ställas i andra mål om ansvar för oaktsamhet. Man lärer icke böra av en vägtrafikant kräva mer, än att han innehar de kvalifikationer, som rimligen kunna förväntas hos en normalt skicklig trafikant, inom den grupp, varom fråga är, och att han gör vad i hans förmåga står för att undvika olycksfall. Tolkningen av oaktsamhetsbegreppet i 1 § trafikbrottslagen har vållat problem i rättstillämpningen. Detta kan bl.a. utläsas av det stora antalet refererade rättsfall som avser detta brott. Från praxis kan nämnas att det med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet bedömts som straffbar vårdslöshet att somna vid ratten (NJA 1973 s. 449 I och II), att underlåta att lämna företräde för mötande fordon i korsning (NJA 1976 s. 161), att underlåta att kontrollera bakomvarande trafik vid vänstersväng (SvJT 1978 ref. s. 9), att kraftigt överskrida tillåten hastighet förbi en skola (NJA 1979 s. 274), att hålla en med hänsyn till väglaget för hög hastighet (RH 11:80), att föra en timmerbil med bristfälligt förankrad last (RH 103:93) samt att underlåta att nedbringa hastigheten och med ljus- och ljudsignaler söka uppmärksamma föraren av ett mötande fordon om risken för sammanstötning när detta närmar sig på fel sida av vägen (NJA 1987 s. 187). Nämnas kan också rättsfallet NJA 1989 s. 552, i vilket förs en tämligen utförlig diskussion om oaktsamhetsbegreppet. Om man ser rättsutvecklingen på lite förefaller en viss vidgning av begreppet ringa oaktsamhet kunna märkas. En bakgrund till detta kan vara att oaktsamhet i trafiken ter sig relativt sett mindre straffvärd i ett läge då brottsligheten i övrigt i samhället blivit påtagligt grövre och allvarligare. Alltjämt ställs dock mycket höga aktsamhetskrav på trafikanterna. Den också höga frekvensen överrättsavgöranden avseende vårdslöshet i trafik tyder dels på att bestämmelsen är svårtolkad, dels på att domstolarnas tolkning inte accepteras av parterna. Ett skäl härtill kan vara att straffbestämmelsen kommit att omfatta förfaranden som enligt vanligt språkbruk inte kan betecknas som direkt vårdslösa. Till följd härav kan bestämmelsen ha haft svårt att vinna insteg i rättsmedvetandet. Det är ett väl- känt faktum att trafikanter, även om de medger att de gjort en felbedömning som de kan medge varit oaktsam, har svårt att acceptera att deras framfart betecknas som vårdslös. Också enligt vår bedömning kan det på goda grunder ifrågasättas om den gräns för straffbar oaktsamhet som gäller i straffbestämmelsen för vårdslöshet i trafik är motiverad av trafiksäkerhetsskäl. Särskilt med beaktande av den återhållsamhet som bör iakttas vad gäller kriminalisering av oaktsamma förfaranden, framstår det som motiverat att diskutera straffbarhetsgränsen för vårdslöshet i trafik. Därvid bör också uppmärksammas möjligheterna att med mer rationella metoder beivra trafikfarliga överträdelser. Utredning av misstanke om vårdslöshet i trafik slukar ofta stora resurser, särskilt eftersom trafikanten ofta bestrider ansvar. Utredningarna kan bli för- hållandevis vidlyftiga, med skisser, ett flertal förhör och dylikt. Också lag- föringen kan ofta bli förhållandevis kostsam. Åklagare måste alltid kopplas in, eftersom bestämmelserna om ordningsbot inte är tillämpliga (jfr 48 kap. 13 § ). Omkring två tredjedelar av alla mål om vårdslöshet i trafik beivras genom strafföreläggande. Det innebär ändå att omkring 3 000 mål av detta slag prövas av domstol, ofta i flera instanser. Då är ändå inte de mål där åtalet ogillas eller där misstanken tidigare avskrivits medräknade. Påföljden för vårdslöshet i trafik är ofta relativt blygsam. bestämdes straffet i de allra flesta fallen till penningböter eller till 30 dagsböter. Endast i av fallen blev straffet över 30 dagsböter.Samtidigt förekommer inom trafikrätten, som tidigare nämnts, ett mycket stort antal särskilt sanktionerade trafikregler och regler för fordons utrustning m.m. Nämnas kan bestämmelserna om hastighetsöverträdelse, körning mot rött ljus och stoppliktsförseelse samt föreskrifterna om att fordon skall ha väl fungerande bromssystem och liknande. Straffet för sådana förseelser är praktiskt taget undantagslöst penningböter och i flertalet fall sker beivrandet genom ordnings- botsföreläggande av polisman direkt på platsen. Antalet förseelser som beivras på detta sätt uppgår till flera hundra tusen . Även om straffstadgandet för vårdslöshet i trafik inte helt kan undvaras, kan antas att den allmänpreventiva effekten av detta stadgande är relativt liten. Trots att vårdslöshet i trafik belastar rättsapparaten i relativt stor ut- sträckning är det uppenbarligen så att det alldeles övervägande antalet trafik- händelser där lagföring skulle kunna ifrågakomma aldrig kommer till polisens kännedom. Med nuvarande skaderegleringsrutiner och för försäkringsbolagen gemensamma skaderegleringsblanketter och dylikt finns det sällan anledning att tillkalla polis när en olycka inträffat och upptäcktsrisken när vårdslösheten inte medfört någon olycka är liten. Lagföring kommer därför att drabba slumpartat. Riktade insatser för övervakning av efterlevnaden av för trafiksäkerheten särskilt viktiga trafikregler såsom hastighetsbegränsning och stopp vid rött ljus och före infart på huvudled har då förmodligen större effekt på laglydnaden i trafiken. Genom att dessa och andra föreskrifter är direkt straffsanktionerade minskar vidare motivet för att bestraffa överträdelser av föreskrifterna som vårdslöshet i trafik. Det är också vår uppfattning att partiell avkriminalisering av vårdslöshet i trafik skulle kunna medföra att resurser frigörs för en intensifierad beteendeövervakning i trafiken. Härigenom skulle en sådan åtgärd medföra positiva effekter för trafiksäkerheten. Enligt de ändringar av bötessystemet som trädde i kraft (SFS 1991:240) skall lägsta antalet dagsböter vara 30. Om ett brott för vilket är föreskrivet böter föranleder lägre straff, skall straffet utmätas i penningböter. Detta har lett till att av fallen av vårdslöshet i trafik bestraffas med penningböter. Därvid torde skillnaden i påföljd mot det fall att lagföringen i stället gällt överträdelse av en särskilt straffbelagd trafikregel vara liten, kanske ingen alls. Detta måste för allmänheten framstå som svårförklarligt med hänsyn till att vårdslöshet i trafik åtminstone med avseende på brottsrubriceringen torde betraktas som en allvarligare lagöverträdelse. Detta talar enligt vår mening för att de mindre allvarliga fall av vårdslöshet i trafik där oaktsamheten huvudsakligen består i överträdelse av en särskilt straffbelagd trafikregel enbart skall kunna bestraffas som en sådan överträdelse. Många av de fall som föranleder ansvar för vårdslöshet i trafik är sådana där en trafikolycka inträffat på grund av en felbedömning eller tillfällig ouppmärksamhet hos en förare av ett motorfordon, ofta kombinerat med besvärliga väderleks- eller siktförhållanden. Utöver eventuell kroppsskada vållar sådana olyckor i allmänhet den felande föraren stora besvär och kostnader i form av verkstadsbesök, självrisk, minskad bonus på försäkringspremien etc. Det kan starkt ifrågasättas om det i dessa fall finns något allmänt intresse av att dessutom ålägga ett bötesstraff. Straffhotet torde i nu angivna situationer knappast ha någon betydelse för trafiksäkerheten. Även detta talar enligt vår mening för att det straffbara området bör inskränkas till att omfatta fall där någon gjort sig skyldig till ett medvetet risktagande eller annan allvarlig oaktsamhet. Vid bedömning av ansvar för vårdslöshet i trafik betraktas i regel inte okun- nighet, oerfarenhet eller andra intellektuella brister hos trafikanten som någon ursäkt. Detta har medfört att trafikanter som handlat efter bästa förmåga för att undvika att skapa trafikfarliga situationer, men som på grund av bristande skicklighet kommit att göra en felhandling, kommit att betraktas som vårdslösa i lagstiftarens mening. Utredningen förordar att vid en inskränkning av det straffbara området större hänsyn också skall tas till gärningsmannens egna förutsättningar. Ett par remissinstanser har ställt sig tveksamma till ett sådant synsätt. En av dessa anför att utgångspunkten för bedömningen fortfarande bör vara kvalifikationerna hos den normalt skicklige föraren. Enligt vår mening måste en oaktsamhetsbedömning alltid ske i flera led. I en fråga om ansvar för vårdslöshet i trafik ingår som ett av dessa led att bestämma om den aktuella gärningen som sådan innefattar brister i omsorg och varsamhet och således utgör ett otillåtet risktagande. Vid denna bedömning kan den normalt skicklige förarens körsätt vara av betydelse såsom en jämförelse. Om bedömningen i detta led utmynnar i att oaktsamhet föreligger måste emellertid i ett senare led även bedömas om gärningsmannen insåg eller bort inse att hans handlande innebar ett sådant risktagande och huruvida han därigenom borde ha kunnat undvika att den aktuella trafiksituationen uppkom. Det är i detta senare led som enligt vår mening en ökad hänsyn bör tas till gärningsmannens egna förutsättningar. En trafikant bör inte i anses ha brustit i omsorg och varsamhet enbart genom att han i ett visst fall visat sig vara mindre skicklig än den normale trafikanten, om hans färdigheter inte sträckte sig längre. En annan sak är att en trafikant som bort inse att hans skicklighet inte når upp till normal nivå kan anses oaktsam om han ändå påtar sig en ansvarsfull uppgift i trafiken. Vad utredningen anfört om hittillsvarande praxis tyder emellertid på att bestämmelsen i vissa fall tillämpats på ett sätt som närmar sig vad som gäller vid strikt ansvar. Med den föreslagna inskränkningen av det straffbara området är en sådan tillämpning inte möjlig. Frågan om oaktsamheten når upp till straffbar nivå måste prövas noggrant i varje enskilt fall. Regeringen delar utredningens bedömning att större hänsyn därvid skall tas till gärningsmannens egna förutsättningar i enlighet med det nu anförda. Genom den föreslagna lydelsen av stadgandet vill vi således uppnå att ansvar för vårdslöshet i trafik förbehålls sådana beteenden i trafiken som är att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Det skall härvidlag vara utan betydelse om någon trafikolycka inträffat eller ej.