prop · GI0322 · 1995-01-01 00:00:00 — Avregleringsdelegationen har i sin andra rapport till regeringen konstaterat att eftersom kostnaderna för den alternativa barnomsorgen är lägre än för den kommunala innebär det även en press nedåt på kostnaderna i den kommunala barnomsorgen. Även om det parallellt med avregleringen skett flera förändringar inom barnomsorgssektorn torde det vara klart att avregleringen varit en viktig faktor i sammanhanget. infördes ett system med referenspriser på vissa läkemedel. Systemet innebär att patienten får betala mellanskillnaden om ett annat, dyrare läkemedel än referenspreparatet skrivs ut. Mellan december månad har prisnivån inom systemet minskat . Minskningen motsvarar en besparing på 280 miljoner. Tillämpningen av systemet har ändrats och effektiviserats . Betydande svårigheter är förenade med att renodla och mäta effekterna av enskilda avregleringar på hela samhällsekonomin. De få utvärderingar av avregleringars effekter som är gjorda i olika länder är i regel därför ganska begränsade och mäter i regel inte den aktuella avregleringens betydelse för samhällsekonomin i stort. Emellertid kan de ändå ge en indikation på vilka effekter som uppnåtts genom avregleringen, deras riktning och storleksordning. Utifrån de erfarenheter som finns kan därför mer allmänna slutsatser dras om positiva och negativa effekter samt om kritiska frågor som bör övervägas noga inför en avreglering. Avregleringsdelegationen har i sin andra rapport till regeringen (bilaga 5.6) presenterat en checklista som kan användas för att bedöma effekter som avregleringar och även regleringar kan ha på utbud, priser och struktur på marknaden. Effekterna på marknadsstrukturen kan komma till uttryck i förändringar i nyetableringsfrekvensen, importen respektive exporten, antal anställda, antal konkurser, företagsstrukturen osv. Utbudet och efterfrågan kan förändras vad avser kvalitet, omfattningen på serviceutbudet, utbudet av nya produkter, bortfallet av produkter m.m. Slutligen pekar delegationen på de övergripande samhällsekonomiska effekterna som avregleringar och regleringar kan ha. Delegationen nämner som exempel förändringar i incitamenten att driva företag, innovationsbenägenheten, tillväxt eller stagnation i ekonomin m.m. I rapporten framhålls även att den eftersträvade nyttan av en avreglering kan minska eller utebli om en avreglering genomförs på fel sätt. Vid avreglering av offentliga monopol kan det vara nödvändigt att avregleringen åtföljs av insatser för att främja nyetablering och förhindra att det marknadsdominerande företaget missbrukar sin ställning. Vidare krävs att tillsynsmyndigheterna anpassar sin verksamhet till den förändrade situationen (bilaga 5.7 till avregleringsdelegationens andra rapport). På basis av ett antal utvärderingar av avregleringar - bl.a. de två i föregående avsnitt nämnda rapporterna om taxiavregleringen - har Statskontoret presenterat en studie av de erfarenheter som vunnits (Pm ). I studien framhålls att de konkurrensförhållanden som kan väntas råda på den avreglerade marknaden och vilka konkurrensmedel företagen kan förväntas använda m.m. måste analyseras mycket noga. Den nya konkurrenssituationen kan kräva nya regler för aktörerna på marknaden. Det kan exempelvis vara påkallat med regler som ger möjlighet till konkurrens på lika villkor mellan en tidigare offentlig monopolist och nyetablerade företag. Ytterligare ett exempel är att det kan behövas regler som ställer krav på information till konsumenterna för att de skall kunna utnyttja de ökade valmöjligheter som finns på den avreglerade marknaden. Avregleringsdelegationen lämnar i sin andra rapport till regeringen förslag som är avsedda att förstärka och komplettera avregleringsarbetet i övrigt. Rapporten innehåller förslag till samverkande åtgärder som är inriktade på samhällsekonomiskt viktiga områden där det är särskilt angeläget att ytterligare insatser kommer till stånd. Delegationens huvudförslag innebär att alla regler som berör företag löpande granskas enligt en rullande plan, kunskapen om regleringars effekter ökas, små och medelstora företags arbete underlättas samt ytterligare insatser görs som ökar effektiviteten på marknaden generellt. Delegationen föreslår således ett system för rullande, aktiv avreglering. Departementen skall granska en fjärdedel av de regler som direkt eller indirekt berör företagen, för att reformera reglerna. Möjligheterna att ta bort en tiondel av reglerna skall prövas. Varje departement skall också göra djupare analyser av reglernas konsekvenser inom tre viktiga områden . Vidare inrättas, enligt förslaget, testpaneler med små och medelstora företag. De skall undersöka hur ett visst regelsystem påverkar deras typ av företag. För att öka kunskapen om regleringars effekter föreslår delegationen en studie som på ett vetenskapligt sätt redovisar hur dolda kostnader vid för svag konkurrens uppstår, och om det går att bedöma hur stora de är. Delegationen föreslår vidare en kartläggning av befintliga utredningsresultat rörande drivkrafter för ökad effektivitet och kostnadspress i offentliga bidragssystem. Den redan nämnda sammanställningen av erfarenheter av avregleringen av taxi som gjorts på uppdrag av Avregleringsdelegationen kan användas för att undvika problem vid kommande avregleringar. Delegationen föreslår flera åtgärder för att underlätta arbetet för små och medelstora företag. En av dessa är en utredning om speciella problem som regleringar kan skapa för mindre företag. Vidare föreslås att företagens uppgiftsskyldighet utreds generellt. Utredningen skall kartlägga vilka krav uppgiftslämnandet ställer på företagen. Vidare föreslås att det bör prövas om de minsta företagen i vissa fall kan befrias från skyldigheten att lämna uppgifter. Möjligheten att avskaffa revisionsplikten i de minsta företagen bör också undersökas, enligt delegationen. Revisionen skall i så fall ersättas med annat system som säkrar behövlig information till staten, banker och andra intressenter. Avregleringsdelegationens förslag till ytterligare insatser tar sikte på generella problem som hindrar konkurrens på likvärdiga villkor och som försämrar marknadseffektiviteten. Ett problem som uppmärksammats är att stat och kommun genom offentlig underprissättning och subventioner kan hindra konkurrens på lika villkor. Avregleringsdelegationen föreslår att följderna av detta undersöks, och att förslag om åtgärder läggs fram. Privat delgivning bör, enligt delegationen, tillåtas för att minska eftersläpningen i delgivningen av betalningskrav och de samhälls-ekonomiska förluster som uppstår genom denna. bör den offentliga delgivningen betalas med avgifter. Riskerna med att myndigheter driver affärsverksamhet som konkurrerar med de företag som berörs av myndighetsutövningen är ett annat område som delegationen anser bör undersökas. Delegationen föreslår slutligen att departementen går igenom reglerna för sina myndigheter så att det klart framgår när dessa får lägga ut verksamheten på entreprenad. Därigenom kan myndigheternas upphandling öka. I en bilaga till denna skrivelse finns huvudtexten till delegationens andra rapport till regeringen. Där redovisas delegationens förslag mer utförligt. 7 Regeringens syn på behovet av ytterligare insatser Regeringens åtgärder: Det omfattande avregleringsarbete som har genomförts fortsätter enligt plan samt förstärks. Organisationen och verktygen för avreglering förbättras. Regeringen avser införa ett system för rullande granskning av regler. Företagen ges kanaler för att föra fram synpunkter på regler som försvårar deras näringsverksamhet. Åtgärder vidtas för att förbättra kunskaperna om regleringars effekter. Särskilda forskningsprojekt i detta syfte genomförs . Arbetet för små och medelstora företag underlättas. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utreda hur kraven på uppgifter från företagen skall kunna minskas. Regeringen har beslutat att ett antal offentliga utredningar också skall pröva hur kravet på uppgifter från de mindre företagen skall kunna begränsas. Konkurrensproblem som hänger samman med statlig och verksamhet på konkurrensutsatta marknader åtgärdas. Regeringen har beslutat att utreda förekomsten och effekterna av offentlig underprissättning och subventioner. Riskerna med att blanda samman myndighetsutövning med affärsverksamhet som bedrivs av myndigheter utreds. Ytterligare åtgärder för en effektiv konkurrens vid offentlig upphandling förbereds. Regeringen har i propositionen om reviderad finansplan m.m. (prop. 1993/94:150) redovisat det ekonomiska läget samt gjort en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för att den grund för en ny period av ekonomisk tillväxt och företagande som regeringen lagt skall kunna utnyttjas för en varaktig återhämtning i ekonomin. Regeringen slår fast att om den negativa ekonomiska utvecklingen verkligen skall kunna brytas måste den ekonomiska växtkraften stärkas ytterligare. Det reformarbete som inletts måste därför fullföljas med kraft och konsekvens. En av slutsatserna i propositionen är att de områden som stått i centrum för regeringens reformpolitik under den gångna mandatperioden måste sättas främst under de år som ligger framför oss.Ökad konkurrens i hela ekonomin genom bl.a. avreglering är mot denna bakgrund ett viktigt medel i regeringens strategi för ökad tillväxt och sysselsättning. Regelsystem som försvagar konkurrenstrycket eller skapar onödiga kostnader och krångel måste omprövas. Det handlar om att skapa enklare och effektivare regler, slopa monopol och etableringshinder, öka omvandlingstrycket i den offentliga sektorn m.m. gäller det självklart att ta hänsyn till andra viktiga samhällsintressen, såsom miljön, regional utveckling och social trygghet. Det är viktigt att framhålla att avreglering inte syftar till normlöshet, utan till att förändra eller ta bort onödiga regler eller alltför kostnadsdrivande sätt att reglera marknaden. 7.2 Avregleringar av delmarknader I det föregående har redovisats vissa viktigare reformer som genomförts eller beslutats . Ytterligare avregleringar kommer att genomföras. Vi ger här några exempel på reformer som bereds. Regeringen har i prop. 1994/95:9 föreslagit att Apoteksbolagets monopol på försäljning av receptfria läkemedel avskaffas. Krav kommer i stället att ställas på kompetens för att säkerställa god säkerhet. Genom konkurrerande alternativ kan tillgängligheten öka och konkurrens om service, kvalitet och priset uppstå. (S 1992:07) överväger nu inför sitt slutbetänkande fortsatt avreglering av läkemedelshanteringen, bl.a. avmonopolisering under kontrollerade former också beträffande de receptbelagda läkemedlen. har i betänkandet i samverkan och på entreprenad (SOU 1994:67) föreslagit att sotningsmonopolet skall avvecklas och att kommunerna får rätt att upphandla räddningstjänster, exempelvis brandsläckning. När det gäller räddningstjänster innebär utredningens förslag att kommuner som så önskar ges rätt att överlåta utförandet av de skadeavhjälpande räddningsinsatserna till en enskild entreprenör. Den planerande och förebyggande verksamheten föreslås även i fortsättningen handhas av kommunerna som behåller det samlade ansvaret för räddningstjänsten. Också räddningsledaren, som vid en insats har långtgående befogenheter och skyldigheter av myndighetskaraktär, förblir en funktion i kommunen, enligt förslaget. Regeringen avser att lägga fram en proposition . (1987:10) har setts över (SOU 1994:36). Detaljplaneprocessen avses förändras så att en ökad konkurrens inom handeln främjas. Statsmakterna har fortlöpande ett behov av att styra utvecklingen på och reglera olika områden för att utifrån samhällsekonomiska avvägningar ta till vara viktiga skyddsintressen. Regeringen lägger stor vikt vid att de regler och styrmedel som därvid införs är enkla, ändamålsenliga och i minsta möjliga mån stör konkurrensen på marknaden. Regeringens avregleringsprogram i sin helhet finns dokumenterat i Avregleringsdelegationens andra rapport till regeringen (bilaga 9). 7.3 Organisation och verktyg i det generella avregleringsarbetet Det bedrivs ett arbete på olika nivåer i förvaltningen för att göra regler enklare och mindre kostsamma. Regeringen har utfärdat omfattande anvisningar för arbetet med regelreformering i , hos myndigheterna och inom det offentliga utredningsväsendet. Nya regler granskas i även från statsfinansiell synpunkt. Inom ramen för budgetprocessen granskar myndigheterna sina egna regler. De statliga utredningarna har blivit skyldiga att förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Regeringen förbereder ett ökat stöd till utredningarna i form av bl.a. information, utbildning och metodstöd. Statsrådsberedningens checklista för regelskrivare håller på att kompletteras. Också begränsnings-förordningen (1987:1347) ses över. , länsstyrelserna och andra myndigheter har viktiga uppgifter i avregleringsarbetet. har enligt regleringsbrevet /95 att kommentera utvecklingen på de marknader som avreglerats eller regelreformerats samt att vid behov lämna förslag till regler som behövs för att liberaliserade marknader skall fungera väl. Verket skall också lämna förslag till avveckling, begränsning eller ändring av regelverk som är konkurrenshindrande eller motverkar ekonomisk tillväxt. skall redovisa aktuella förslag till avreglering eller regelreformering. Förslagen skall prioriteras efter deras effekter för samhällsekonomin. Länsstyrelserna har i princip motsvarande uppgifter. Länsstyrelserna skall vidare lämna förslag till avveckling, begränsning och ändringar ifråga om regler som man tillämpar och som är konkurrensbegränsande och motverkar ekonomisk tillväxt. Länsstyrelserna skall redovisa sina avregleringsförslag till . För att arbetet med att nå en ökad effektivitet och sänkta kostnader skall bli verkningsfullt måste regelsystemen löpande följas upp. Av särskild betydelse för tillväxten och sysselsättningen är etableringen av nya företag och utrymmet för små och medelstora företag att växa. I denna process spelar de regler som på ett eller annat sätt berör företagandet en central roll. som de grundläggande regelsystemen som styr eller på annat sätt berör företagandet skall vara stabila, måste en ständig omprövning kunna ske från effektivitetssynpunkt. Samtliga dessa regler bör därför löpande bli föremål för översyn. Genom att gå systematiskt tillväga och på så sätt skapa sig en total bild av det samlade regelbeståndet kan man uppnå betydande vinster. I ett sådant perspektiv kan man t.ex. urskilja de samlade effekterna på en marknad eller i en bransch av skilda regelsystem som faller inom olika departements ansvar. En annan aspekt som bör strykas under är vikten av att områden där nya regleringar införs systematiskt följs upp inom en rimlig tidsperiod. Mot denna bakgrund avser regeringen att införa ett system av den karaktär som Avregleringsdelegationen har föreslagit för reformering av regler som berör företag. Den närmare tekniska utformningen av ett sådant system bereds inom . Avsikten är att systemet smidigt skall kunna fogas in i det övriga arbetet i departementen och samordnas med det nuvarande arbetet för regelreformering. Det pågående arbetet kompletteras därvid med aspekten marknadseffektivitet och infogas i en granskningscykel som omfattar alla lagar, förordningar samt myndighetsföreskrifter och allmänna råd som berör företagen. 7.4 Ökad kunskap om regleringars effekter Som tidigare nämnts syftar avregleringsarbetet till att ta bort kostnader och till att öka effektiviteten på marknaden. En särskild svårighet i arbetet är att de negativa effekterna av en reglering till stora delar ofta är dolda. Medan vissa grupper kan påvisa tydliga fördelar med en reglering, så är de negativa effekterna till följd av bristande konkurrenstryck som drabbar konsumenterna och samhällsekonomin ofta inte mätbara så länge regleringen består. Det är först genom själva avregleringen som den dolda prislappen kan friläggas. Det är mot den här bakgrunden viktigt att öka kunskapen om regleringars effekter. Det är angeläget att den forskning som bedrivs internationellt och i tillgodogörs avregleringsarbetet. Det är också angeläget att de värdefulla insatser som redan görs på bl.a. universitet och fristående forskningsinstitut på detta område förstärks. Till har knutits ett vetenskapligt råd för att stödja forskningen på konkurrensområdet. Verket disponerar för ändamålet. I regleringsbrevet /95 anges att vid användandet av medlen skall den offentliga sektorns problem uppmärksammas särskilt. har efter samråd med det vetenskapliga rådet beslutat att stödja 13 forskningsprojekt på konkurrensområdet. Flera av projekten rör avregleringsfrågor. Bland dessa kan nämnas forskningsprojekt om konkurrens i hälso- och sjukvården, kommunernas val mellan egen regi och entreprenad, jämförelse av kostnaderna för sophämtning samt en studie om konkurrens eller reglering. Avregleringsdelegationens förslag har lett till att en forskare på uppdrag av Statskontoret kommer att presentera en utredning om regleringars dolda kostnader. Vidare har som tidigare nämnts Statskontoret låtit göra en sammanställning av befintliga studier av effekterna av taxiavregleringen. De både positiva och negativa erfarenheterna av taxiavregleringen kommer att kunna tas tillvara i avregleringsarbetet. Därigenom kan skilda problem som kan uppstå vid avreglering undvikas på ett mer systematiskt sätt. Också insatser för information och opinionsbildning är viktiga för att öka kunskaperna om avregleringars effekter. 7.5 Insatser för att underlätta arbetet för små och medelstora företag Avregleringsarbetet är särskilt viktigt för nyföretagandet och för de små företagen. Många och svårtolkade regelsystem med skilda krav från samhällets sida kan för de mindre företagen innebära särskilda svårigheter. Resursåtgången för att följa reglerna kan bli oproportionerligt hög. Detta kan hämma utvecklingen av småföretagen och därmed tillväxten. Det är angeläget att nå en bättre kunskap om och förståelse för de problem mindre företag möter i sitt dagliga arbete. Härigenom kan regelgivningen bättre anpassas till dessa företags behov. Särskilt för småföretagen är det viktigt att uppgiftsinsamlingen för den offentliga tillsynen, kontrollen, uppbörden, statistiken m.m. begränsas så långt det är möjligt. Insamlingen av uppgifter måste också ske effektivt. Regeringen har mot denna bakgrund uppdragit åt Statskontoret att göra enkätstudier om de problem uppgiftskraven från myndigheter medför för de mindre företagen samt lämna sådana förslag till förändringar av uppgiftskraven, formerna för uppgiftsinsamling m.m. som kan underlätta för företagen att driva sin verksamhet. En analys skall också göras av utvecklingen av kommunernas och landstingens krav på uppgifter från företagen. Statskontoret skall redovisa resultatet av sitt arbete . Uppgiftsskyldigheten orsakar, som redan nämnts, ofta en relativt sett betydligt större arbetsbörda för mindre företag än för stora. För att inte onödigtvis försvåra för dessa företag bör samhället vara restriktivt i sina krav på uppgifter. Där det är lämpligt bör uppgiftsskyldigheten för de mindre företagen slopas helt eller delvis. I tillägg till uppdraget till Statskontoret har regeringen beslutat att ge tilläggsdirektiv till vissa utredningar om möjligheten att på vissa områden helt eller delvis slopa uppgiftskyldigheten för de mindre företagen. Revisionsplikten innebär ofta en belastning för de minsta företagen. visar erfarenheterna att revisionen i dessa företag inte ger staten, banker, leverantörer m.fl. den information de behöver. I bereds förslag Revisorerna och EG (SOU 1993:69). En fråga som behandlas gäller vilka kategorier av revisorer som bör finnas. I detta sammanhang är det lämpligt att pröva möjliga alternativ till revisionsplikten i de minsta företagen. I underlaget bör framgå hur intressenter som behöver information om företaget kan få denna på lämpligt sätt, bl.a. för att förhindra ekonomisk brottslighet och konkursmissbruk. 7.6 Ytterligare insatser för att öka konkurrensen och marknadseffektiviteten Företag på samma marknad bör verka under likvärdiga villkor. Den nya konkurrenslagen gäller för alla aktörer - även stat och kommuner - i den utsträckning som de agerar på en marknad. Konkurrensförhållandena på marknaden kan emellertid komma att snedvridas till följd av att staten eller en kommun genom sitt agerande påverkar förutsättningarna där. Detta kan ske genom att de priser som tas ut inte motsvarar de verkliga kostnaderna för varan eller tjänsten i fråga, eller genom att priserna inte sätts på marknadsmässiga villkor. Vidare kan det vara fråga om att vissa privata företag på marknaden gynnas av det allmänna genom förmånliga villkor, bidrag m.m. Oavsett syftet bakom denna typ av konkurrenssnedvridningar leder de till att konkurrensen kommer att ske på olika villkor. Detta riskerar att gå ut över konsumenterna och skattebetalarna genom att marknaderna blir mindre effektiva. Regeringen har beslutat att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare som skall kartlägga förekomsten av och undersöka effekterna av offentlig underprissättning och subventioner. Utredarens förslag till åtgärder skall inriktas på att stärka möjligheterna till en konkurrensrättslig eller annan prövning av de angivna konkurrensproblemen. Delgivningen av bl.a. betalningskrav släpar efter. Detta beror på att antalet delgivningar ökat kraftigt som stämningsmännen blivit färre. Resultatet blir ökade kostnader för staten och förluster för fordringsägarna. Förseningarna i systemet innebär dessutom att företag på grund av försenade eller uteblivna betalningar förhindras att investera och producera i den takt som borde vara möjlig. Som en följd härav uppstår samhällsekonomiska förluster. För att komma till rätta med dessa problem övervägs inom frågan om att tillåta privat delgivning och att införa avgiftsfinansiering av delgivning inom den offentliga sektorn. När en myndighet bedriver affärsverksamhet som konkurrerar med företag som berörs av myndighetsutövningen finns det stor risk att konkurrensen snedvrids och att de fristående företagens verksamhet försvåras på skilda sätt. Regeringens principiella uppfattning är att myndighetsutövning och affärsverksamhet bör särskiljas så långt det är möjligt. För ett flertal myndigheter har också ett sådant särskiljande skett genom att affärsverksamheten har bolagiserats eller privatiserats. Detta arbete bör gå vidare. För att få ett bättre underlag kring dessa frågor pågår inom ett arbete med att undersöka och belysa riskerna från konkurrens- och marknadseffektivitetssynpunkt med en sammanblandning av de nämnda rollerna. 7.7 Behovet av omvandlingstryck i den offentliga sektorn Det är angeläget att det skapas ett omvandlingstryck i den offentliga sektorn. Den nya lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt 1993:1468) är ett av flera viktiga instrument för ett sådant tryck. Vidare trädde i kraft som nämnts en ny lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling (prop 1993/94:222, SFS 1994:615). Ett särskilt problem som uppmärksammats av och företrädare för näringslivet är att anbudsupphandlingar avbryts till fördel för den offentlige upphandlarens egen produktion. Regeringen beslutade därför att tillkalla en arbetsgrupp som skulle utreda frågan. Arbetsgruppen har i en promemoria (Ds 1994:83) föreslagit att ett tillägg införs i lagen om offentlig upphandling som klargör att beslut om att avbryta en upphandling omfattas av lagens huvudregel om affärsmässighet. Vidare föreslås tillägg i lagen som anger när en upphandling skall anses avslutad samt medför skyldighet att ersätta skada vid brist på affärsmässighet. Arbetsgruppen föreslår dessutom att det övervägs att införa klarare regler när det gäller procedur- och jävsfrågor vid interna bud e.d., det vill säga när den offentlige upphandlarens egen produktionsverksamhet deltar i dennes anbudstävling med ett eget bud eller på annat sätt.