prop · GI03230 · 1995-01-01 00:00:00 — Vid kraftiga regn bräddas på många håll avloppsvatten blandat med dagvatten direkt ut i recipienterna. Det dagvatten som leds bort i separata ledningar är i många fall kraftigt förorenat men går orenat till recipienterna. Grönområdena har ännu inte utnyttjats i någon omfattning för att ta hand om dagvattnet. Här föreligger betydande möjligheter att använda marken antingen för infiltration av dagvattnet eller för fördröjning och rening av vattnet innan det når ledningsnätet. Till de ekologiska aspekterna kan slutligen hänföras växtlighetens väldokumenterade betydelse för att förbättra det lokala klimatet. Träd förbättrar luftkvaliteten och dämpar vinden. Växtligheten bidrar också till temperaturutjämning, höjer luftfuktigheten och ger den för våra klimatförhållanden behagligaste skuggan. I tätorterna är det terrängförhållanden i kombination med tillgång till större natur- och skogsområden som reglerar lokalklimatet. Dessa tillgångar bör tas till vara i den fysiska planeringen och stadsbyggandet. Bevarandet av biologisk mångfald och variationsrikedom är betydelsfullt inte bara för skogs- och odlingslandskapets mångsidigt sammansatta kulturvärden. Lika viktiga för en god livsmiljö är de kulturhistoriska och estetiska egenskaper som är knutna till trädgårdar, parker, kyrkogårdar och andra planteringar i och i anslutning till städer och tätorter. Att anlägga parker och att hålla andra grönområden i städerna och deras närhet har varit en betydelsefull tanke i den europeiska stadsplaneringen . Då anlades runt om i städer med rätlinjiga gatunät där den klassicistiska parken var en viktig del för ståndsmässighet, för skönhet och för trevnad. Varje tid har utvecklat sin syn på hur parker och grönområden borde utformas. 1700-talets engelska park, 1800-talets stadsparker, de liksom det tidiga 1900-talets trädgårdsstäder är olika uttryck för detta. Dessa gröna stadselement ingår som en viktig del i ett mångsidigt tätortslandskap. När skyddet för grönområden skall säkerställas är det särskilt viktigt att se till helheten. Trädgårdar, parker, kyrkogårdar, alléer och friluftsområden ingår som delar i den kulturhistoriska helhet som är staden eller tätorten. Hoten mot de kulturhistoriska och arkitektoniska värdena i grönområdena är många och ökande, t.ex. exploatering för olika ändamål, förändringar av struktur och innehåll i områden till följd av ändrad skötsel eller brist på förnyelse, ökande belastning av föroreningar i luft och mark samt grävningsarbeten i gator och på platser med träd. Dessa hot står oftast i relation till en bristande medvetenhet om de kulturella värdena hos grönområden. Varje tid och generation försöker forma bebyggelse och markanvändning efter sina behov och önskemål. Ingen tid formar emellertid sitt landskap på egen hand utan måste utgå från vad som tidigare byggts upp och investerats. Förändringstrycket på den byggda miljön varierar. Samhället ställs oupphörligt inför avgörandet om den befintliga bebyggelsen skall bevaras, ändras eller ersättas. Kulturmiljövården kan i det perspektivet sägas representera intresset av att de kvaliteter som finns i den byggda miljön skall beaktas när förändringar är aktuella. Synen på bebyggelsens värden och vad som skall bevaras ändras från tid till annan. Gränserna för vad bevarandeintresset omfattar har kommit att vidgas och det har blivit naturligt att tala om vården och förvaltningen av det gemensamma kulturarvet. Kännetecknande för modern kulturmiljövård är att kulturvärdena ses som en viktig resurs för människors välbefinnande som ger historisk identitet och djup. Det innebär att kulturmiljövårdens uppgift bl.a. är att göra bebyggelsemiljöns kulturvärden kända, förstådda och respekterade av dem som har intressen i och ansvar för markanvändningen. Det innebär också att förändringar i bebyggelsemiljön som går ut över dessa värden på motsvarande sätt måste vara sakligt underbyggda, dess konsekvenser rimligt förutsebara samt inte minst att tyngden och motiven för önskemålet att förändra måste stå i rimligt förhållande till betydelsen av de kulturvärden som hotas. Det byggda kulturarvet bör alltså visas en grundläggande hänsyn i bebyggelseplaneringen. Särskilt värdefulla byggnader, stadsmiljöer och landskap måste ges ett långtgående skydd. Intressena i övrigt att bevara respektive förändra bebyggelsemiljön får vägas mot varandra i så öppna former som möjligt. Natur och kultur i samverkan Naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen har likartade svårigheter att uttrycka sig i planeringstermer, dvs. att överföra kunskaper och mål till ett hanterbart underlag som går att använda i den fysiska planeringen för urbant präglade områden. Det finns därför skäl att utveckla ett nytt synsätt som också bör omfatta en samlad behandling av natur- och kulturmiljöfrågorna. Betydande vinster finns i att söka gemensamma utgångspunkter för stadsbygdens och kulturlandskapets utveckling och bevarande. Ett exempel på en sådan samverkan är . Det behövs emellertid en mer utvecklad strategi för en samordning, liksom initiativ inom ett brett fält vad avser metoder, beskrivningar m.m. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 5.3. Kraven på ett förstärkt medborgarinflytande över samhällsutvecklingen har ökat. Till skillnad mot vad som gäller inom många andra områden finns det inom plan- och bygglagstiftningen en särskild, formaliserad beslutsprocess. Dennas ursprungliga huvudsyfte var att tillgodose behovet av rättssäkerhet för sakägarna, främst ägare av fastigheter. har - särskilt genom PBL-reformen - även ett boendeinflytande och ett mera allmänt medborgarinflytande utvecklats inom ramen för denna process. Medborgarnas medverkan är viktig av flera skäl. Beslut som har tillkommit utan att allmänheten har beretts möjligheter att medverka i beslutsprocessen har ofta svårt att bli allmänt accepterade. Medverkan från allmänheten är nödvändig också för att garantera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt. Medborgarinflytandet i planprocessen kan inte ersätta den representativa demokratin, men utgör ett viktigt komplement till denna. I detta sammanhang är det viktigt att beslutsfattare och politiker är öppna för nya former och mönster för medborgarnas engagemang. Detta bidrar till en vidare demokrati. Av den anledningen har regeringen också tillsatt en kommitté (dir. 1995:56) som skall utreda och föreslå åtgärder som kan öka medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen. Syftet med medborgarinflytandet varierar naturligtvis med hänsyn till den krets av medborgare som man har i blickpunkten. I PBL-propositionen (prop. 1985/86:1) talade den dåvarande departementschefen dels om den krets av intressenter som bör ges en särskilt stark ställning i beslutsprocessen, dels om kommunmedlemmarna i allmänhet. Med den förstnämnda kretsen torde ha avsetts den genom lagstiftningen väsentligt utvidgade kretsen av dem som är berättigade att överklaga beslut. Denna uppdelning mellan en besvärsberättigad krets och allmänheten är emellertid meningsfull bara i samband med beslut som har rättsverkningar och som får överklagas, dvs. beslut om detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan samt beslut i ärenden om lov. Med rätten att överklaga sådana beslut är i allmänhet förenad en rätt att beredas tillfälle till samråd och att erhålla underrättelse om besluten. Genom dessa regler är det närmast de boende inom ett visst begränsat område vars inflytande har förstärkts. I översiktsplanearbetet är emellertid ett vidare medborgarinflytande önskvärt. Beslut rörande en översiktsplan överklagas också genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det är enligt regeringens mening angeläget att medborgarinflytandet kan göra sig gällande på samtliga beslutsnivåer. Det är då naturligt att formerna för och syftet med inflytandet varierar med hänsyn till beslutsnivå och typ av beslut. På den översiktliga nivån är information till och allmän debatt inom en vid krets av kommunmedlemmar av framträdande betydelse medan medborgarinflytandet på detaljplanenivån främst syftar till hänsynstagande och sammanvägning av skilda intressen inom mer begränsade områden. Förändringar i ett område medför alltid konsekvenser för dem som bor och är verksamma där. Dessa har en självklar medborgerlig rättighet att vara med och påverka den egna närmiljön. De sociala, fysiska och miljömässiga konsekvenserna av tänkta förändringar behöver därför analyseras och presenteras i ett tidigt skede så att de inte kommer som en obehaglig överraskning efteråt. Den naturliga nivån för dem som bor eller är verksamma i ett område ligger emellertid ofta mellan den kommunomfattande översiktsplanen och detaljplanen. Dagens översiktsplaner är inte så detaljerade att människor känner sig berörda medan detaljplanerna ofta avser ett ganska begränsat byggnadsföretag. Någon speciell, formaliserad mellannivå finns inte i PBL. Lösningen på problemet att förstärka medborgarinflytandet bör i första hand ligga i en intensifiering av arbetet med fördjupning av översiktsplanen för viktiga områden och för tätorter. Från många håll har efterlysts en formaliserad plan på denna mellannivå. Det finns emellertid, enligt regeringens uppfattning, inte några bärande motiv för ytterligare en planform. Behovet av ett förstärkt medborgarinflytande bör i stället tillgodoses främst inom ramen för översiktsplanearbetet. Dessa frågor behandlas i avsnitt 5.1. Som bakgrund till de frågor som behandlas i följande avsnitt finns det anledning att något beröra tillämpliga delar av gällande rätt. Med hänsyn till de behandlade frågornas karaktär inriktas redogörelsen främst på kravbestämmelserna och plansystemet i PBL, inklusive beslutsprocessen i samband med antagande av planer, samt på delar av NRL. I en inskränkt mening går plan- och bygglagstiftningen ut på att reglera vad en fastighetsägare får och inte får göra med sin mark och, om han tillåts ändra markanvändningen och bygga eller liknande, att se till att lagens krav uppfylls. Samhällets kontroll utövas främst genom att det ställs krav på tillstånd, lov, för att få vidta åtgärder av någon betydelse. I 8 kap. PBL finns en omfattande uppräkning av åtgärder som kräver lov. Samhället har emellertid inte endast den passiva rollen att tillåta eller vägra lov. Visserligen kan man från samhällets sida bara i undantagsfall framtvinga ett genomförande av åtgärder men genom rättsligt bindande planer kan samhället styra framtida markanvändning och byggande. I den mån dessa instrument inte är tillräckliga återstår för samhället att förvärva marken och antingen genomföra åtgärderna i egen regi eller överlåta marken med villkor om genomförande i enlighet med de samhälleliga intentionerna. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kommunen. Innehållet i besluten styrs framför allt av de i lagen uppställda materiella kraven i 2 och 3 kap. PBL. Formerna för besluten styrs av regler om förfarandet vid beslut om planer och lov. En viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag som riktas mot kommunerna, framför allt kravet på översiktlig fysisk planering. Även staten har ett visst inflytande över beslutsfattandet. Det statliga inflytandet utövas bl.a. genom samråd i olika former och genom vissa möjligheter till ingripande mot eller anspråk på kommunala beslut. Vid sidan av PBL och NRL finns annan lagstiftning som reglerar frågor om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter, såsom väglagen (1971:948), naturvårdslagen (1964:822), hälsoskyddslagen (1982:1080), miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291), lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Det finns samband mellan de olika prövningssystemen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar. De kommunala översiktsplanerna förutsätts vara ett viktigt beslutsunderlag vid beslut enligt flertalet av de lagar som reglerar markanvändningen. PBL:s materiella regler, som skall ligga till grund för prövningen vid planläggning och i ärenden rörande lov och förhandsbesked, går från allmänna principer (1 kap. 1 § och 2 kap. 1 och 2 §§) via bestämmelser om lokaliseringen av bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning (2 kap. 3 och 4 §§) ned till byggnaders placering och utformning och krav avseende de enskilda byggnadernas och anläggningarnas egenskaper (3 kap.). I 1 kap. anges lagstiftningens syften. Där föreskrivs också att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av frågor enligt lagen. Enligt 2 kap. 1 § skall en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade. Enligt 2 kap. 2 § PBL skall NRL tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Det är närmare bestämt bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL som skall tillämpas. I 2 kap. NRL finns grundläggande hushållningsbestämmelser för mark- och vattenanvändningen och i 3 kap. anges områden som direkt i lagen utpekas som områden av riksintresse för vissa ändamål. Reglerna i NRL kan således betraktas som en integrerad del av kravbestämmelserna i 2 kap. PBL. De nu redovisade reglerna i NRL kan alltså sägas inrymmas i 2 kap. 2 § PBL genom den hänvisning som förekommer där. Efter de mera övergripande krav som berörts följer i 2 kap. 3 § PBL krav avseende lokaliseringen av bebyggelse. Den grundläggande förutsättningen för att mark skall få användas för bebyggelse finns emellertid angiven i 1 kap. 6 §. Enligt denna bestämmelse skall mark för att få användas för bebyggelse vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. En precisering av lämplighetskravet sker i 2 kap. 3 §. Där anges vissa omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av markens lämplighet för bebyggelse. Till dessa omständigheter hör bl.a. de boendes hälsa, markförhållanden, möjligheterna att ordna trafik m.m. och att förebygga negativa miljöeffekter. I 2 kap. 4 § följer slutligen bestämmelser om utformningen av bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse. Där finns krav avseende säkerhet, hushållning med energi m.m., klimatiska och hygieniska förhållanden, trafik, tillgänglighet, tillgång till platser för utevistelse samt anordnande av samhällsservice och kommersiell service. I 3 kap. 1 och 2 §§ ställs krav på hur byggnader skall placeras och utformas. Hänsyn skall därvid tas till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärden, trafiksäkerheten och annan omgivningspåverkan. Bestämmelserna är även tillämpliga på andra anläggningar än byggnader (14 §). I 3 kap. 15-18 §§ ställs krav på tomter och allmänna platser m.m. PBL:s planformer redovisas i 1 kap. 3 §. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Planen är inte bindande för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av markens användning och bebyggelse sker genom detaljplaner. För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas. För att underlätta genomförandet av detaljplaner får fastighetsplaner antas. Slutligen får regionplaner antas för samordning av flera kommuners planläggning. Regler om översiktsplanen finns i 4 kap. Enligt 1 § skall i översiktsplanen redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Av planen skall framgå grunddragen i fråga om den avsedda markanvändningen samt i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. Vidare skall framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL. Översiktsplanen utgör ett viktigt beslutsunderlag och får därmed en betydande styrande verkan. Hur stark denna styrning är beror på planens aktualitet och på om den har en sådan kvalitet att den är ändamålsenlig som beslutsunderlag. Planen skall i första hand läggas till grund för efterföljande beslut enligt PBL. Den skall emellertid även utnyttjas vid tillämpningen av vissa andra lagar. I 5 § förordningen (1993:191) om tillämpning av NRL föreskrivs således att den myndighet som skall tillämpa NRL i sitt beslut skall ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen. Trots att planen inte är bindande har den i vissa fall en direkt betydelse för efterföljande beslut. Således får områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Vidare är en förutsättning för utnyttjande av s.k. enkelt planförfarande att förslaget till detaljplan är förenligt med översiktsplanen. Regler om områdesbestämmelser finns i 5 kap. 16 och 17 §§. Som nämnts har översiktsplanen inte några rättsverkningar. För begränsade områden kan emellertid områdesbestämmelser antas som ett komplement till översiktsplanen. Genom bestämmelserna kan ställningstaganden i översiktsplanen ges bindande verkan mot myndigheter och enskilda. Områdesbestämmelser kan alltså antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Dessutom kan sådana bestämmelser antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt NRL tillgodoses. I 5 kap. 16 § anges uttömmande i vilka avseenden områdesbestämmelser kan meddelas för att reglera användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse. Regler om detaljplan finns i 5 kap. Detaljplanen används för att närmare reglera rättigheter och skyldigheter dels mellan markägare och samhället, dels markägare emellan. Syftena med detaljplan framgår av bestämmelsen om det s.k. detaljplanekravet. Enligt 5 kap. 1 § skall prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan i vissa angivna fall. Det rör sig dels om tillkomsten av ny sammanhållen bebyggelse och under vissa förutsättningar även ny enstaka byggnad, dels om bebyggelse som skall förändras eller bevaras. Detta krav är primärt riktat till kommunen. Detaljplanekravet innebär emellertid också att kommunen kan avslå en ansökan om bygglov med hänvisning till att bygglovsprövningen måste föregås av detaljplaneläggning. Någon möjlighet för den enskilde att framtvinga en sådan detaljplaneläggning finns dock inte. Detaljplanekravet utgör således ett verksamt instrument för kommunerna att kunna styra bebyggelseutvecklingen och rum. Vid detaljplaneläggningen skall de tidigare redovisade kraven i 2 kap. iakttas. Beroende på hur långt man går i detaljeringsgrad skall även vissa regler i 3 kap. tillämpas. En detaljplan måste ha ett visst minsta innehåll. Enligt 5 kap. 3 § skall de olika områdenas huvudändamål redovisas och deras gränser anges. I 5 kap. 7 § anges därefter vad som härutöver får regleras i planen. Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Bestämmelser om regionplanering finns i 7 kap. PBL. Vid behov av samordning får regeringen utse ett regionplaneorgan som skall ha hand om regionplaneringen. Ett sådant organ skall inte utses, om kommunerna allmänt motsätter sig det. Regionplaneorganet kan, men behöver inte, anta en regionplan för regionen. En sådan plan skall enligt 7 kap. 4 § tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser, men den är i likhet med översiktsplanen inte bindande för myndigheter eller enskilda. Enligt NRL-förordningen åligger det andra myndigheter som skall tillämpa NRL att beakta regionplanen. Förfarandet vid beslut om planer Regler om förfarandet vid beslut om översiktsplan finns i 4 kap. 3-13 §§. Dessa regler skiljer sig väsentligt från förfarandereglerna beträffande andra beslut enligt PBL beroende på att översiktsplanen inte har några direkta rättsverkningar. Av väsentlig betydelse är de samråd med företrädare för staten som skall förekomma. Det gäller ju att i översiktsplanen redovisa riksintressen, att tydliggöra hur de skall tillgodoses och att över huvud taget uppnå samförstånd mellan stat och kommun. Även samråd med andra berörda kommuner och eventuellt förekommande regionplaneorgan skall ske. Härutöver sägs i 4 kap. 3 § att andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Planförslaget skall ställas ut och utställningen av förslaget skall kungöras minst före utställningstidens början. Översiktsplanen och ändringar av den skall antas av kommunfullmäktige. Vad som föreskrivs om förfarandet vid antagande av översiktsplan gäller i huvudsak även regionplan. Utställningstiden för regionplan skall dock vara . Bestämmelser om förfarandet vid antagande av detaljplaner och områdesbestämmelser finns i 5 kap. 18-36 §§. Detaljplanen bör grundas på ett program (18 §). I vissa fall är ett sådant obligatoriskt. En detaljplan som innebär att planområdet får tas i anspråk för industriändamål, ny samlad bebyggelse och vissa anläggningar skall alltid grundas på ett program, om ianspråktagandet innebär betydande miljöpåverkan. I dessa fall skall även en miljökonsekvensbeskrivning enligt NRL upprättas. Miljökonsekvensbeskrivningar behandlas kortfattat i 5 kap. NRL. En miljökonsekvensbeskrivning skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den skall bekostas av den som ansvarar för verksamheten eller som skall vidta åtgärden i fråga. När förslag till detaljplan upprättas skall samråd ske med , fastighetsbildningsmyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Dessutom skall vissa intressenter beredas tillfälle till samråd. Till dessa hör sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget (5 kap. 20 §). Planförslaget skall ställas ut och härom skall kungörelse ske. Detaljplaner som är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten kan få antas efter ett s.k. enkelt planförfarande, varvid någon utställning inte behöver ske (28 §). Detaljplanen antas av kommunfullmäktige. För vissa fall kan dock fullmäktige uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta planer (29 §). I princip samma förfarande skall tillämpas vid ändring och upphävande av detaljplaner. Vid antagande av områdesbestämmelser krävs inte program eller miljökonsekvensbeskrivning. I övrigt gäller i huvudsak samma bestämmelser som vid antagande av detaljplan. I 12 kap. regleras statens möjligheter att på eget initiativ granska och i vissa fall upphäva kommunala beslut om planer och tillstånd. Staten uppträder här som bevakare av vissa särskilt angivna statliga intressen men också av mellankommunala intressen. Grunderna för statligt ingripande anges i 12 kap. 1 §. Ingripande kan således ske om ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses, om den mellankommunala samordningen inte har skett på ett lämpligt sätt eller om tillräcklig hänsyn inte har tagits till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet. Det är i första hand som har att bevaka att olika statliga intressen tillgodoses. Ingripande mot regionplan kan bara ske av regeringen och endast på den grunden att planen inte tillgodoser riksintressen (12 kap. 5 §). I 12 kap. 6 och 7 §§ finns bestämmelser om planföreläggande. De innebär att regeringen kan förelägga kommunen att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för att tillgodose riksintressen eller av hänsyn till hälsa och säkerhet. I det följande redovisas under respektive avsnitt närmare den lagstiftning som är tillämplig, bl.a. beträffande säkerställande m.m. av natur- och kulturmiljöintressen. 5 Den kommunala planeringen Den fysiska planeringen är i huvudsak en uppgift. Genom reform av plan- och bygglagstiftningen har statens inflytande kraftigt begränsats. Kommunerna har således, inom ramen för bestämmelserna i (PBL), i allt väsentligt ansvaret för planläggning av mark och vatten och har i övrigt att verka för en önskvärd utveckling inom kommunen.