prop · GI03119 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:119 Vissa åtgärder mot utsläpp av försurande ämnen och andra luftföroreningar Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det nya protokollet till Genèvekonvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar rörande ytterligare minskning av svavelutsläppen. Protokollet är en viktig fortsättning på det internationella samarbetet för att begränsa skador på miljön och hälsa av gränsöverskridande luftföroreningar. Regeringen redovisar också inriktningen av det fortsatta arbetet mot försurningen samt åtgärder för att minska utsläppen från småskalig eldning med fasta bränslen och för att minska ammoniakavgången från jordbruket. Vidare redovisar regeringen åtgärder för en slutlig avveckling av ozonned- brytande ämnen samt åtgärder för att begränsa utsläppen av HFC-föreningar och andra närbesläktade växthusgaser. 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Ärendet och dess beredning............... 3 3 Inriktning av arbetet mot försurningen... 4 4 Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen.......................... 6 4.1 Tillkomsten av protokollet om ytter- ligare minskning av svavelutsläpp.... 7 4.2 Protokollets huvudsakliga innehåll... 9 4.3 Godkännande av protokollet om ytter- ligare minskning av svavelutsläppen.. 10 5 Utvidgning av systemet för kväveoxidav- gift..................................... 11 6 Småskalig eldning med fasta bränslen..... 13 6.1 Vedeldning m.m....................... 13 6.1.1Omfattning...................... 13 6.1.2Utsläpp och hälsoeffekter....... 14 6.2 Åtgärder mot utsläpp från småskalig eldning med fasta bränslen........... 15 6.2.1 Föreskrifter om småskalig eld- ning med fasta bränslen........ 15 6.2.2 Krav på nya anläggningar....... 19 6.2.3 Fortsatt förbättring av miljö- prestanda...................... 20 7 Åtgärder för att minska ammoniakavgången från jordbruket.......................... 22 8 Åtgärder för slutlig avveckling av ozon- nedbrytande ämnen........................ 25 9 Åtgärder för att begränsa utsläppen av HFC-föreningar och andra närbesläktade växthusgaser............................. 29 Bilaga 1...................................... 32 Bilaga 1.1.................................... 55 Bilaga 1.2.................................... 73 Bilaga 2...................................... 91 Utdrag ur protokoll vid regeringssamanträde... 96 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner protokollet till konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar där ytterligare minskning av svavelutsläppen behandlas. 2 Ärendet och dess beredning Internationellt samarbete är en förutsättning för att hantera försurningsproblemen i vilka till stor del uppstår till följd av luftföroreningar från andra länder. har därför lagt stor vikt på arbetet inom om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (, LRTAP). Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen förhandlades fram och har undertecknats av 27 länder samt den Europeiska Unionen. Protokollets engelska text och en svensk översättning fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 och 2. Regeringen gav () och () i uppdrag att gemensamt utreda förutsättningarna för att minska emissionerna av kolväten vid eldning av biobränslen i villapannor, kaminer och liknande anläggningar. redovisade och från småskalig vedeldning (SNV Rapport 4270) till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i , dnr M95/460/5. , dåvarande Lantbruksstyrelsen, fick i uppdrag att redovisa möjligheterna till och konsekvenserna av en minskning av ammoniakutsläppen i södra och . redovisade detta uppdrag i rapporten från jordbruket (Rapport 1994:8). Rapporten har remissbehandlats. En remissamman- ställning finns tillgänglig i , dnr Jo94/891. Regeringen gav i uppdrag att utreda och föreslå styrmedel och åtgärder för att avveckla användningen av ozonnedbrytande ämnen och begränsa utsläppen av HFC- och FC-föreningar.I februari 1994 redovisade fritt från ozonnedbrytande ämnen (SNV Rapport 4278). En sammanfattning av rapporten finns som bilaga 3. Ett remissmöte om rapporten hölls . I betänkandet Morot och piska för bättre miljö (SOU 1993:118) föreslog utredningen om ekonomiska styrmedel vad avser kväveoxider m.m. att vissa förbränningsprocesser inom industrin skall omfattas av avgiftssystemet för kväveoxider. För att klargöra vissa tillämpningsfrågor och hur utvecklingen mot en slutning av massaindustrins processer påverkas om de inordnas i systemet borde enligt betänkandet en kompletterande analys först utföras. En sådan analys har gjorts i konsultrapporten av förutsättningarna för kväveoxidavgift i skogsindustrin (ÅF ). Rapporten har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i , (dnr M94/199/5). 3 Inriktning av arbetet mot försurningen Försurning av mark- och vatten är ett av allvarligaste och tydligaste miljöproblem. Orsaken till detta är utsläpp av kväve- och svavelhaltiga luftföroreningar. av svavelnedfallet och av kvävenedfallet i kommer från andra länder. Om inte ytterligare åtgärder vidtas för att minska belastningen hotas den biologiska mångfalden och den svenska skogens produktionsförmåga, vilket kan ge mycket allvarliga konsekvenser för sysselsättning och samhällsekonomi. Den totala belastningen av försurande nedfall i överskrider fem till tio gånger kritisk belastning dvs. den nivå som naturen långsiktigt kan bära. I sydvästra skulle nedfallet behöva minska räknat års nivå. var omkring 16 000 av 85 000 sjöar så sura att känsliga arter hade minskat kraftigt i antal eller helt försvunnit. I 7 000 av dessa sjöar liksom i rinnande vatten har situationen förbättrats genom kalkningsinsatser. Med kalkning kan vattnets surhetsgrad minskas, men det går inte att helt återställa vattnets ursprungliga biologi. I de södra delarna av landet med stort försurningsnedfall förekommer grundvatten med påtagligt höjda aluminiumhalter. Till följd av att ledningar korroderar på grund av vattnets surhet är kopparhalterna starkt förhöjda i dricksvattnet från många enskilda brunnar. Koppar och aluminium i dricksvatten innebär direkta hälsorisker. Försurningsskadorna på skogen börjar också bli allt tydligare. I är och i är av den äldre granen skadad. När det gäller tall är motsvarande andelar 65 resp. . Skadorna leder till kraftigt försämrad skogstillväxt till följd av minskad tillgång till viktiga näringämnen för träden och utlösning av giftiga ämnen. i samband med propositionen Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU:23, rskr. 1987/88:373) ställde sig bakom målsättningen att minska de svenska svavelutsläppen räknat års nivå. Detta mål har redan uppnåtts. Om utbudet och priserna för lågsvavliga oljor inte förändras kommer den nuvarande nivån på svavelutsläppen med nuvarande styrmedel inte att överskridas fram . Om däremot priserna på lågsvavlig olja stiger kan det bli aktuellt att höja svavelskatten för att stabilisera svavelutsläppen på den nuvarande nivån. Målet om att de svenska utsläppen av kväveoxider skall minska mellan behandlades i samband med propositionen Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU:23, rskr. 1987/88:373). ställde sig då bakom detta mål. formulerades en ambition att studera vilka tekniska åtgärder som behövs för att halvera kväveoxidutsläppen . Målet behandlades även i samband med propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91 JoU:30, rskr.1990/91:338). Regeringen ville däremot avvakta att fastställa halveringsmålet för till dess målet om en minskning säkerställts. delade regeringens bedömning. Möjligheterna att kraftigt minska de svenska kväveoxidutsläppen med nationella åtgärder har - särskilt på trafikområdet - visat sig vara begränsade. Parallellt med ett fortsatt aktivt nationellt arbete är det därför nödvändigt att driva också genomförandefrågorna i internationella sammanhang. En avgörande förutsättning för minskade kväveoxidutsläpp från trafiken är bl.a. att nya avgasregler kan antas inom EU. har uppdrag att utarbeta förslag till åtgärder för en 50-procentig reduktion av kväveoxidutsläppen . För att möjliggöra en sådan minskning utreds bl.a. införande av avgaskrav för arbetsmaskiner, skärpta avgaskrav för tunga fordon liksom åtgärder inom luft- och sjöfart. kommer att föreligga . Regeringen avser därefter att till redovisa förslag dels till ett nytt mål för kväveoxidutsläppen dels till ytterligare åtgärder. En viktig del av det internationella arbetet på försurningsområdet bedrivs inom om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) som funktionellt är knuten till ECE i . Arbetet inom LRTAP har framför allt fått en stor betydelse för att sprida kunskaperna om luftföroreningarnas ursprung, spridningsmönster och om åtgärdsmöjligheter. Härigenom har också nya förutsättningar skapats för en ny generation av internationella miljöavtal som är effektiva både ur miljö- och kostnadssynpunkt. Efter slutförandet av förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll har ett brett upplagt arbete påbörjats inom LRTAP för att utarbeta en strategi för utformningen av kommande internationella instrument för att minska utsläppen av kväveoxider och eventuellt också ammoniak. En central frågeställning är om ett nytt avtal skall relateras till en enskild miljöeffekt, exempelvis försurning, eller om avtalet skall avse flera effekter, såväl försurning som eutrofiering och kväveoxidernas betydelse för uppkomsten av marknära ozon. I det förberedande arbetet kommer ytterligare underlag att tas fram om den förväntade utsläppsutvecklingen, de atmosfäriska processer som påverkar spridning av kväveoxider, befintliga teknologier för att begränsa utsläppen liksom åtgärdskostnader. En annan fråga som kommer att studeras är hur de åtgärder som kommer att vidtas på klimatområdet påverkar utvecklingen av kväveoxidutsläppen. Slutligen kommer också analyser att genomföras om effekterna av beslutade och förväntade åtgärder inom transportsektorn. Arbetet med att utforma en strategi för förhandlingsarbetet beräknas fortgå . kommer i det fortsatta arbetet att lägga särskild vikt vid försurningseffekterna. Det är troligt att länderna i kommer att prioritera åtgärder för att komma till rätta med oxidantproblemen. Ett framtida nytt protokoll som kan bidra till förbättringar på båda dessa områden har stora möjligheter att få gehör i en större krets av länder. medlemsskap i EU innebär nu att vi kan påverka unionens politik på försurningsområdet med större kraft. Försurningsfrågan är ett av de prioriterade områdena i regeringens EU-politik på miljöområdet. Redan i samband med miljöministrarnas första möte i ministerrådet sedan EU-inträdet aktualiserade försurningsfrågorna genom att begära en redovsning från kommissionen angående planerade direktiv på området och genom att föreslå att en sammanhållen försurningsstrategi utformas för unionen. verkar för att skärpa kraven i bl.a. direktivet om stora förbränningsanläggningar. Andra direktiv som är viktiga för att minska utsläppen av försurande ämnen och där tänker spela en pådrivande roll är direktivet om svavelhalt i bränslen och direktiven om bilavgaskrav. Det svenska initiativet kommer att resultera i förslag från kommissionen angående en sådan strategi. anser exempelvis att de erfarenheter som vunnits inom LRTAP-arbetet också bör tas till vara inom unionen t.ex. när det gäller att utforma kostnadseffektiva åtgärdsstrategier. En viktig del av det grundläggande arbete som behöver göras är att bedöma de samlade effekterna på försurningssituationen av befintliga och planernade åtgärder inom gemenskapen. Vidare krävs en bedömning vilka kompletterande åtgärder som kan krävas för att få ned depositionen av försurande ämnen till nivåer som ligger under kritisk belastning samt en lämplig avvägning mellan åtgärder som bör ankomma på medlemsländerna själva och de som bör beslutas på gemenskapsnivå. Regeringen har i skrivelse till (1994/95:167) närmare redogjort för det svenska arbetet med försurningsfrågorna inom EU. 4 Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) undertecknades i och trädde i kraft . Konventionen har tillträtts av 39 medlemsstater inom FN:s ekonomiska kommission för (ECE), som även innefattar och . Konventionen är av ramkaraktär och särskilda åtaganden överenskoms genom protokoll till konventionen. Fyra protokoll har tidigare förhandlats fram och ratificerats av . Det första, som trädde i kraft , gällde finansieringen av det europeiska programmet (EMEP) för utvärdering och övervakning av långväga gränsöverskridande luftföroreningar. EMEP förser parterna med information och data om nedfallsmängder, utsläppshalter, miljöpåverkan och gränsöverskridande flöden av utsläpp. Denna vetenskapliga bas har varit en förutsättning för de senare protokollen. Det andra protokollet, som trädde i kraft , gällde minskningar av svavelutsläppen. 21 länder undertecknade protokollet 1985 i och förband sig att minska sina svavelutsläpp med jämfört med utsläppsnivåer. Parterna uppmanades också i protokollet att vidta åtgärder för att minska utsläppen ytterligare. hade i stort sett alla länder lyckats uppfylla åtagandet, och flera länder hade minskat sina svavelutsläpp ytterligare. Det blev dock relativt snart uppenbart att åtagandet enligt protokollet inte räckte till för att hindra de allvarliga försurningsskador som uppstår av svavelutsläppen. Flera viktiga länder med stora utsläpp av svavel hade inte heller undertecknat överenskommelsen. , och några andra länder började därför driva arbetet med att ta fram ett nytt protokoll för ytterligare minskningar av svavelutsläppen. Det tredje protokollet, som trädde i kraft (prop. 1989/90:5, bet. 1989/90:JoU 7 rskr. 1989/90:59), gällde kväveoxid-utsläpp. Enligt protokollet åtog sig parterna att till utgången av begränsa de årliga utsläppen av kväveoxider till nivå. 24 parter hade ratificerat protokollet . I protokollet introducerades begreppet "kritisk belastning" som en ny utgångspunkt för att utforma ytterligare åtgärder för att minska utsläpp av både kväveoxider och svavel. Ursprungligen hade detta koncept utvecklats i och , och kunde , genom att det accepterats internationellt, användas i det fortsatta arbetet med att ta fram det nya protokollet för ytterligare minskningar av svavelutsläppen. Vad gäller flyktiga organiska ämnen (VOC) undertecknades ett protokoll (prop. 1991/92:171, bet. 1992/93:JoU 2 rskr. 1992/93:11) som endast 11 parter har ratificerat. Det har därför ännu inte trätt i kraft. Protokollets åtaganden är att minska utsläppen av VOC jämfört med . 4.1 Tillkomsten av protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläpp Det första svavelprotokollet och kväveprotokollet utgör typiska exempel på den första generationen av internationella miljöavtal, dvs. avtal, där alla parter åtar sig ett och samma kvantitativa åtagande (30-procents reduktion resp. stabilisering räknat mellan två specifika år). Sådana avtal har emellertid mer och mer kommit att ifrågasättas, eftersom det visat sig att konsekvenserna för enskilda parter blivit mycket varierande. Dessutom har avtalsutformningen inte lagt grunden för en kostnadseffektiv fördelning av åtgärdsarbetet mellan staterna. Svavelutsläpp har, till skillnad mot exempelvis utsläpp av koldioxid, mycket varierande effekter beroende på var utsläppen slutligen hamnar då olika ekosystem, spridda över olika delar av konventionsområdet, tål olika mycket svavelnedfall. började resultatet skymta av de insatser som skandinaviska miljöforskare gjort för att etablera begreppet kritisk belastning i miljöarbetet. Den kritiska belastningen bestämmer hur stora depositioner av föroreningen miljön klarar utan att ta skada och definieras i protokollet som "ett beräknat tröskelvärde för exponering för en eller flera föroreningar under vilket, såvitt är känt, det inte uppstår några väsentliga skadliga effekter i fråga om specificerade utsatta delar av miljön". Arbetet inom LRTAP:s olika grupper hade bl.a. bidragit till att uppgifter om kritiska belastningsgränser för svavel fanns framtagna för stora delar av den europeiska kontinenten. Konventionens verkställande organ gav ett mandat till arbetsgruppen för strategier (WGS) att förhandla fram ett nytt svavelprotokoll. I mandatet framhölls att de resultat som förelåg om utvecklingen av kritisk belastning borde användas i förhandlingsarbetet. Arbetsgruppen inledde - under ambassadör ordförandeskap - förhandlingsarbetet . Ett första steg i förhandlingsförberedelserna blev att kombinera uppgifter om atmosfäriska transportbanor och kostnadskurvor för svavelreduktioner i resp. land med data om kritisk belastning. Vid IIASA i , i och på i , hade utvecklats linjära program-meringsmodeller som kunde användas för att ta fram optimala åtgärdsstrategier inom svavelområdet. Med hjälp av modellberäkningarna fanns möjligheter att belysa hur man i ett nytt protokoll skulle kunna åstadkomma en kostnadseffektiv fördelning av åtgärdsarbetet mellan länderna. Dessa modellberäkningar blev sedan utgångspunkt för själva förhandlingsprocessen. Även om det redan inledningsvis fanns bred enighet om att det yttersta målet borde vara att komma under den kritiska belastningen, ansågs det nödvändigt att först bestämma ett etappmål. De första förhandlingssessionerna ägnades därför åt frågan om hur detta etappmål skulle formuleras. Efter omfattande diskussioner och ett flertal modellberäkningar enades förhandlarna om ett etappmål som innebar att klyftan mellan depositioner och de kritiska belastningsvärdena skulle reduceras fram . Detta framförhandlade etappmål - uttryckt i form av procentuella utsläppsreduktioner för varje land (Scenario A5) - lades därefter till grund för slutförhandlingar om varje lands procentuella reduktionsåtagande. Det visade sig emellertid mycket snart att endast en mindre andel av de medverkande nationerna var villiga att ikläda sig de förpliktelser som krävdes för att uppnå delmålet. Under det återstående förhandlingsarbetet utsträcktes tidshorisonten därför , främst för att tillgodose de östeuropeiska ländernas krav på anpassningstid. Vidare ägnades en betydande del av den svenska delegationens arbete åt att förmå övriga västeuropeiska länder att presentera mer ambitiösa åtaganden i förhandlingen. försurningssekre-tariatet i gjorde i detta sammanhang mycket förtjänstfulla insatser för att understryka de skandinaviska ländernas krav på utsläppsreduktioner i och andra länder i . De åtaganden som slutgiltigt förhandlades fram innebär att det delmål som ovan beskrivs inte kommer att uppnås för ett antal områden i förrän . Protokollet har undertecknats av 27 regeringar samt EU. 4.2 Protokollets huvudsakliga innehåll Protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen består av en inledning och 17 artiklar samt 5 bilagor. I inledningen anges bl.a. att parterna är fast beslutna att vidtaga förebyggande åtgärder för att förhindra eller minimera utsläpp av luftföroreningar och att dessa åtgärder ska vara kostnadseffektiva. Dessutom anser parterna att de dominerande källorna till luftföroreningar som bidrar till försurningen är förbränning av fossila bränslen inom bl.a. energi- och trafiksektorn. Parternas grundläggande skyldigheter framgår av artikel 2. Där åtar sig parterna att begränsa och minska sina svavelutsläpp för att säkerställa att depositioner av oxiderade svavelföreningar inte långsiktigt överskrider de kritiska belastningsgränser som anges i bilaga I till protokollet (artikel 2, punkt 1). För att uppnå detta har parterna som första steg kommit överens om en tidsplan för minskning av sina resp. årliga svavelutsläpp (artikel 2, punkt 2). Tidsplanen och de nivåer som skall uppnås anges i bilaga II till protokollet. åtar sig att reducera svavelutsläppen räknat . Vidare skall parterna minska svavelutsläppen genom att tillämpa de mest effektiva och bäst lämpade metoderna vilka bland annat inkluderar energieffektivisering och användandet av förnybar energi (artikel 2, punkt 4). Bilaga IV fungerar som ett hjälpmedel vid framtagningen av olika alternativ för sådana effektiva metoder. Parterna skall också tillämpa gränsvärden för utsläppen från alla nya större stationära förbränningsanläggningar. skall även vissa befintliga anläggningar omfattas av gränsvärdena. Senast efter protokollets ikraftträdande skall parterna tillämpa nationella regler för svavelinnehållet i tunnolja (artikel 2, punkt 5). Gränsvärdena för utsläpp och svavelhalt i bränslen anges i bilaga V. Parterna uppmuntras också att använda ekonomiska instrument för att minska svavelutsläppen (artikel 2, punkt 6). Efter beslut av verkställande organet kan det öppnas möjlighet för två eller flera parter att gemensamt fullgöra de skyldigheter som anges i bilaga II, vilket innebär att länder kan samarbeta för att minska totalutsläppen (artikel 2, punkt 7). Teknikutbyte mellan parterna skall underlättas genom kommersiellt utbyte, information och tekniskt bistånd. Det kan ske genom att underlätta kontakter och samarbete mellan organisationer och personer som kan bidra med teknik, tjänster, utrustning och finansiering (artikel 3). För att uppfylla protokollets åtaganden skall varje part anta en nationell strategi och vidta nationella åtgärder för att begränsa och minska sina svavelutsläpp. Dessutom skall parterna samla in och kontinuerligt uppdatera information om nivåerna för svavelutsläppen, deposition av försurande ämnen och effekterna av dessa depositioner (artikel 4). Uppgifter om genomförandet av den nationella strategin och nivåerna för svavelutsläppen skall sedan rapporteras till det verkställande organet och EMEP. Parterna skall också fortlöpande se till att information tas fram om beräknade och internationellt optimerade fördelningar av utsläppsminskningar i syfte att närma sig de kritiska belastningsgränsvärdena (artikel 5). Vid verkställande organets möten skall parterna granska den information som lämnats och undersöka om skyldigheterna som protokollet föreskriver följs och är tillräckliga för att uppfylla målsättningarna. De parter, vilkas åtaganden om utsläppsminiskningar enl. bilaga II, inte medför minst 60 procents minskning mellan depositioner av svavel och kritiska belastningsgränser inom EMEPs geografiska räckvidd, skall allvarligt överväga att ta på sig ändrade skyldigheter. En första sådan granskning skall vara slutförd . (artikel 8). En speciell genomförandekommitté upprättas för att granska efterlevnaden av protokollets åtaganden (artikel 7). Tvister mellan parter skall biläggas genom förhandlingar efter eget gottfinnande (artikel 9). Beslut om ändringar i protokollet och dess bilagor skall fattas enhälligt (artikel 11). Protokollet innehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om undertecknande, ratifikation, ikraftträdande m.m. (artiklarna 12-17). Protokollet träder i kraft efter det att minst sexton länder ratificerat protokollet. 4.3 Godkännande av protokollet om ytterligare minskning av svavelutsläppen Regeringens förslag: godkänner proto- kollet till konvention om långväga gräns- överskridande luftföroreningar där ytterligare minskning av svavelutsläppen behandlas. Skälen för regeringens förslag: är ett av de länder som är hårdast drabbat av försurningsskador. Det beror dels på geografiskt utsatta position med luftflöden som för med sig försurande föroreningar från andra länder, dels på att marken i har en låg förmåga att klara nedfall av försurande ämnen. Ekosystemens kritiska belastningsgränser är jämförelsevis låga. Genom att av svavelutsläppen som faller ned i har sitt ursprung i andra länder, är det ytterst betydelsefullt att internationella åtgärder vidtas för att begränsa och minska utsläppen. har spelat en aktiv och pådrivande roll för att sådana åtgärder skall komma till stånd. Protokollet ställer även krav på som kommer andra länders miljö tillgodo.