prop · GI03190 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1994/95:190 Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en särskild strafflag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . Enligt förslaget får dykning och annan undervattensverksamhet inte bedrivas i vraket eller inom ett anslutande område i . Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst . Lagen avses träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut.............. 3 2 Förslag till lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget .............. 3 3 Ärendet och dess beredning............... 4 4 Katastrofen på 5 5 Utredningar om katastrofen m.m........... 5 6 Överenskommelsen mellan , och 7 7 Rättsligt skydd för gravfriden........... 8 8 Författningskommentar.....................10 Bilaga 1 Överenskommelsen mellan , och14 om Bilaga 2 Promemorians lagförslag...............20 Bilaga 3 Lagrådets yttrande....................21 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..............................22 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner överenskommelsen mellan , och om , 2. antar regeringens förslag till lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . 2 Förslag till lag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser till skydd för gravfriden i vraket efter passagerarfartyget och i ett anslutande område i . Det skyddade området är rektangulärt och har, enligt det geodetiska referenssystemet 1984 (WGS 84), följande positioner som hörn. nordlig bredd östlig längd 2. nordlig bredd östlig längd 3. nordlig bredd östlig längd 4. nordlig bredd östlig längd 2 § Dykning och annan undervattensverksamhet får inte bedrivas i vraket efter passagerarfartyget eller inom det område som anges i 1 § andra stycket. Förbudet gäller dock inte verksamhet som avser att täcka över eller skydda vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket, om verksamheten bedrivs av en myndighet i , eller eller på uppdrag av en sådan myndighet. 3 § Den som uppsåtligen bryter mot 2 § döms till böter eller fängelse i högst . För försök döms till ansvar enligt 23 kap. . 4 § Föremål som någon har kommit över vid brott mot denna lag eller föremålets värde skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller ersättning som har lämnats till den som har begått ett sådant brott. Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott mot denna lag får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. 5 § För brott mot denna lag döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning förliste passagerarfartyget på . Ett mycket stort antal människor följde fartyget till botten. , och har ingått en överenskommelse om rättsligt skydd för gravfriden vid vraket efter . Avtalstexten på engelska språket samt en översättning till svenska finns i bilaga 1. Mot bakgrund av överenskommelsen har inom upprättats promemorian Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian var föremål för en hearing i . Vid hearingen lämnades synpunkter av , , , , , , och . Yttranden över promemorian har också inkommit från ombudsmän och . Riks- polisstyrelsen, vid och General- tullstyrelsen har avstått från att lämna synpunkter på förslagen i promemorian. En sammanställning över de synpunkter som framfördes vid hearingen har upprättats inom . Sammanställningen samt yttrandena över promemorian finns tillgängliga i (dnr Ju 95/644). I lagstiftningsärendet har också inkommit skrivelser från Stiftelsen och Anhöriga. I propositionen behandlas de förslag som tagits upp i promemorian. Propositionen disponeras på så sätt att det först lämnas en kortare redogörelsen för katastrofen (avsnitt 4). Därefter behandlas vissa utredningar och beslut i anledning av katastrofen (avsnitt 5) samt överenskommelsen mellan , och (avsnitt 6). Vidare presenteras förslaget till en lag om skydd för gravfriden vid vraket efter (avsnitt 7). Propositionen avslutas med en författningskommentar (avsnitt 8). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om skydd för gravfriden vid passagerarfartyget . Lagrådet har i sitt yttrande, som finns i bilaga 3, lämnat förslaget utan erinran. Lagrådsremissens lagförslag är likalydande med det lagförslag som läggs fram i denna proposition. förliste passagerarfartyget under färd mellan och . Platsen för förlisningen är belägen sydväst om finska Utö. Fartyget förde estnisk flagg. Vid olyckstillfället fanns, enligt en uppskattning som är gjord med ledning av tillgängliga passagerar- och besättningslistor, över 1 000 personer ombord. Av dessa saknas fortfarande omkring 800. En stor del av de saknade torde finnas i fartygsvraket. Estoniakatastrofen är den största civila olyckan i vår del av världen på mycket och det är en av historiens allvarligaste fartygsolyckor. Det snabba händelseförloppet, hårt väder, mörker och kyla gjorde att flertalet ombord aldrig kunde lämna fartyget och att antalet överlevande blev lågt. 5 Utredningar om katastrofen m.m. I en rapport har redovisat ett uppdrag från regeringen att genomföra en konsekvensanalys som underlag inför ett samlat ställningstagande avseende omhändertagande av de omkomna från Estonia. I rapporten sägs bl.a. följande. Estonia är och . Hon har tio däck, varav sex med inredning för passagerare och besättning. Fartyget kunde, förutom besättningen på 150-160 personer, föra högst 2 000 passagerare. har genomfört en undersökning av Estonia på olycksplatsen. Fartyget ligger i en sluttning på havsbotten . Fartyget ligger på styrbord sida med slagsida. Vissa delar av fartygets inre är relativt lättillgängliga genom bl.a. sönderslagna fönster. Enligt bedömning är det i och för sig möjligt att ta upp mellan 100 och 300 kroppar med hjälp av dykare. För att man skall få upp övriga kroppar krävs att hela fartyget tas upp, vilket skulle innebära en påtaglig risk för fragmentering av ett antal kroppar ombord. Det är tekniskt möjligt för enskilda dykare att dyka på fartyget för att plundra det. Regeringen beslutade att Estonia inte skall bärgas och att några åtgärder för att ta upp de omkomna inte skall vidtas. I regeringsbeslutet sägs vidare att platsen där fartyget förliste skall betraktas som en gravplats. För att säkerställa att gravfriden respekteras skall fartyget täckas över och särskilda åtgärder vidtas i samarbete med de estniska och finländska regeringarna för att skydda gravplatsen rättsligt. har i en rapport redovisat ett uppdrag från regeringen att lämna förslag bl.a. om hur Estonia skall täckas över. I rapporten redogörs för olika metoder för att täcka över vraket. föreslår att Estonia täcks med en skalkonstruktion av betong. I rapporten sägs att denna metod för tankarna till ett mausoleum. Av rapporten framgår att Estonia när hon sjönk hade ungefär eldningsolja och dieselolja ombord. Regeringen beslutade att uppdra åt att i huvudsaklig överensstämmelse med vad som redovisats i rapporten upphandla och låta genomföra en övertäckning av Estonia med en skalkonstruktion av betong. I beslutet sägs att det vid uppdragets genomförande särskilt skall beaktas att platsen där fartyget förliste skall betraktas som en gravplats. Vidare skall hänsyn tas till de miljömässiga konsekvenserna. I beslutet sägs vidare att skall leda arbetet med övertäckningen samt att uppdraget skall genomföras i samråd med ansvarig finländsk myndighet. Estonia ägdes vid olyckstillfället av ett cypriotiskt bolag, . Detta bolag ägs i sin tur till lika delar av (ägare är estniska staten) och det svenska bolaget . hade hyrt ut fartyget på så kallad bareboat-basis till ett estniskt bolag. Detta hyresförhållande upphörde emellertid i och med förlisningen. Det försäkringsbolag som hade meddelat kaskoförsäkring för Estonia har skriftligen avstått från alla anspråk på fartyget. Äganderätten till Estonia tillkommer således utan inskränkning . Bolaget har tillskrivit de estniska och svenska regeringarna med anledning av de berörda regeringarnas planer på att tillse att vraket blir en skyddad gravplats. Därvid har bolaget förklarat att det står regeringarna fritt att, i den mån de så önskar eller anser nödvändigt, överta eller utöva de rättigheter i förhållande till vraket som bolaget har som ägare. Bolaget har vidare förklarat att det godtar en övertäckning av vraket för att hindra plundring. 6 Överenskommelsen mellan , och Med anledning av regeringens beslut tog Utrikes- departementet kontakt med de estniska och finländska regeringarna för att komma fram till vilka rättsliga åtgärder som kunde vara lämpliga och möjliga för att skydda fartyget på förlisningsplatsen. Båda regeringarna förklarade sig intresserade av att delta i gemensamma överläggningar i frågan. Vid ett möte i nåddes enighet om att de tre länderna var för sig skulle införa nationell lagstiftning som straffbelägger verksamhet som stör gravfriden vid vraket samt att en internationell överenskommelse som anger ramen för en sådan lagstiftning skulle ingås. Vid ett uppföljningsmöte i slutfördes arbetet med den internationella överenskommelsen som senare undertecknades där . Vidare diskuterades de närmare principerna för de nationella lagstiftningsåtgärderna. Även i denna del hade staterna i huvudsak samma syn. Överenskommelsen mellan , och innehåller bl.a. att vraket efter och ett visst anslutande område i skall betraktas som ett sista vilorum för dem som omkom vid katastrofen och som sådant tillägnas tillbörlig respekt. I överenskommelsen sägs vidare att Estonia inte skall bärgas. Verksamhet som stör offrens sista vilorum skall enligt överenskommelsen kriminaliseras.Det närmare innehållet i överenskommelsen mellan , och framgår av bilaga 1. 7 Rättsligt skydd för gravfriden Regeringens förslag: En särskild strafflag införs till skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . Dykning och annan undervattensverksamhet förbjuds i vraket och inom ett anslutande område i . Den som bryter mot förbudet skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Synpunkter på förslaget i promemorian: Förslaget mottas positivt av de flesta instanserna. Några instanser framför synpunkter på enskildheter i förslaget. Skälen för regeringens förslag: förlisning är som nämnts en av historiens allvarligaste fartygsolyckor. Ett stort antal omkomna har sitt sista vilorum i eller vid vraket. De närmast berörda Östersjöstaterna har i en överenskommelse manifesterat sin gemensamma syn att platsen för förlisningen skall betraktas som ett sista vilorum för dem som omkom vid katastrofen och som sådant tillägnas tillbörlig respekt. Med hänsyn till intresset av att säkra gravfriden för de omkomna bör det, i enlighet med den därom träffade överenskommelsen, införas ett rättsligt skydd för vraket efter och området däromkring. Skyddet bör, i enlighet med vad som preciserats i avtalet, åstadkommas genom ett straffsanktionerat förbud mot verksamhet som stör gravfriden i Estonia och i ett anslutande område i . Skyddet för gravfriden bör, förutom själva vraket, avse det område som anges i överenskommelsen. Från folkrättslig synpunkt är att märka att vraket ligger på finländsk kontinentalsockel och i finländsk fiskezon. Detta ger jurisdiktion när det gäller utvinning av naturtillgångar från havsbotten och dess underlag liksom när det gäller de levande resurserna i vattenpelaren. I övriga hänseenden är området del av det fria havet som ingen stat har rätt att lägga under sin suveränitet och där de så kallade fria-havsrättigheterna, såsom t.ex. rätten att navigera fritt, inte får inskränkas. Den rätt alla stater har att använda det fria havet får således inte inskränkas. Den behöriga användningen av det fria havet kan inte heller anses störa gravfriden vid Estonia. Tvärtom bör det vara möjligt för sörjande att färdas till platsen för katastrofen för att där t.ex. lägga blommor på vattnet. Den fria sjöfarten skall alltså kunna fortgå som förut. Med hänsyn till respekten för gravfriden bör däremot dykning och annan undervattensverksamhet i vraket eller i dess närhet kriminaliseras. Utgångspunkten för regleringen bör vara att i princip all undervattensverksamhet i det skyddade området stör gravfriden där. I enlighet med överenskommelsen mellan , och bör förbudet mot undervattensverksamhet i vraket eller i dess närhet förses med undantag för verksamhet som avser att täcka över vraket eller att förhindra förorening av den miljön från vraket. Som nämnts hade Estonia betydande kvantiteter olja ombord när hon sjönk. En instans har framfört att också verksamhet som avser att skydda vraket bör undantas eftersom det kan bli aktuellt att installera någon form av bevakningsutrustning. Regeringen delar denna uppfattning. I enlighet med överenskommelsen mellan de tre staterna bör, som en instans varit inne på, de nu behandlade undantagen bara gälla verksamhet som bedrivs av någon av dessa tre stater. Med hänsyn till den inställning vrakets ägare gett uttryck för behöver däremot förbudet mot undervattensverksamhet inte förses med något undantag för ägarens åtgärder med vraket. Inte heller i övrigt erfordras ytterligare undantag från förbudet. Den som stör gravfriden i vraket eller i dess närhet bör drabbas av en kännbar påföljd. Det ligger nära till hands att i denna del jämföra med straffstadgandet för brott mot griftefrid (16 kap. 10 § ). Enligt denna bestämmelse straffas den som obehörigen antingen flyttar, skadar eller skymfligen behandlar lik eller avlidens aska eller gör ofog på gravvård eller något de dödas vilorum som kista, urna eller grav. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Det skydd för gravfriden vid Estonia som föreslås ligger nära det skydd som omfattas av straffbestämmelsen för brott mot griftefrid och bör därför ha samma straffskala. Därmed uppfylls också åtagandet i överenskommelsen med och om att den som stör gravfriden vid Estonia skall kunna dömas till fängelse. Föremål som någon har kommit över i samband med otillåten under- vattensverksamhet vid Estonia bör kunna förverkas. Detsamma bör gälla ersättning som har lämnats till någon för att bedriva sådan verksamhet och egendom som har använts som hjälpmedel, t.ex. en dykarutrustning. Vraket efter Estonia ligger i ett område som inte tillhör någon stat. Om någon överträder förbudet mot undervattensverksamhet begås alltså brottet utanför territorium. Det finns därför anledning att beröra några frågor om jurisdiktion. I denna del bör först slås fast att svensk domstol, med hänsyn till intresset av att skydda gravfriden vid Estonia, bör vara behörig att döma vem som helst som stör gravfriden. En annan sak är, som några instanser berört, att det i vissa situationer inte är möjligt att utöva straffrättslig kontroll över utländska fartyg. Enligt folkrätten finns det nämligen ett principiellt förbud för en stat att utöva makt mot andra staters fartyg på det fria havet. I praktiken kan det därför i vissa fall bli svårt att få till stånd ett rättsligt förfarande i , om inte fartyget angör svensk hamn eller annars kommer in på svenskt inre vatten. Det bör emellertid också framhållas att även och kommer att kriminalisera verksamhet som stör gravfriden vid Estonia. Av betydelse i detta sammanhang är vidare att överenskommelsen mellan de tre Östersjöstaterna innehåller en skyldighet för envar av staterna att i vissa fall överlämna information till någon av de andra staterna om otillåten verksamhet vid Estonia som den statens fartyg är inblandad i. Den nu beskrivna kriminaliseringen bör lämpligen tas in i en särskild strafflag om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget . Förslaget bör inte medföra att rättsväsendet behöver tillföras nya resurser. I paragrafens första stycke anges syftet med lagen, nämligen att skydda gravfriden i vraket efter och i ett anslutande område i . Detta område bestäms i andra stycket. Positionerna är angivna med användande av koordinater från det geodetiska referenssystemet 1984 (WGS 84). Paragrafen anger att undervattensverksamhet, med vissa undantag, inte får bedrivas inom det skyddade området. Bestämmelsen har behandlats i det föregående (se avsnitt 7). I paragrafen föreskrivs straff för den som uppsåtligen bryter mot 2 §. Kriminaliseringen omfattar också försöksbrott. Ett sådant brott torde föreligga om någon som avser att bedriva otillåten undervattensverksamhet ertappas på ett fartyg vid förlisningsplatsen eller på ett fartyg under färd till denna plats. Det har inte ansetts motiverat att, som en instans varit inne på, kriminalisera också förberedelse och stämpling till brott mot lagen. Bestämmelsen innebär att varje verksamhet som bedrivs i strid med 2 § är straffbar om det subjektiva rekvisitet är uppfyllt. Det behövs alltså inte någon särskild utredning i det enskilda fallet om att gravfriden har störts. Lagen bygger nämligen på att varje otillåten undervattensverksamhet stör gravfriden. Straffskalan är densamma som för brott mot griftefrid, dvs. böter eller fängelse i högst . Straffvärdet bör bedömas med utgångspunkt från graden av den kränkning som åstadkommits eller åsyftats. Om någon tagit sig in i vraket och vidrört eller vidtagit andra åtgärder med kroppar som finns där bör gärningen tilläggas ett särskilt högt straffvärde. Böter bör i princip bara användas i fråga om otillåten verksamhet i utkanten av det skyddade området. Eftersom fängelse ingår i straffskalan för brottet gäller den allmänna medverkansregleringen i (se 23 kap. 4 § första stycket brotts- balken). Frågor om konkurrens kan aktualiseras om någon överträder förevarande lag och begår ett egendomsbrott genom att tillgripa något i vraket eller i dess närhet. Med hänsyn till straffbudens skilda skyddsobjekt bör det i sådana fall i princip dömas i brottskonkurrens. I fråga om brott mot griftefrid (16 kap. 10 § ) torde däremot konkurrensfrågor inte uppkomma. Det brottet torde nämligen endast kunna förövas i (se Jareborg, Brotten, Tredje häftet, Brotten mot allmänheten och staten, 2 uppl. 1986, s. 141 samt , Straffrätt och territorium, 1976, s. 252). I paragrafen anges förutsättningarna för förverkande av föremål som någon har kommit över vid brott mot lagen, av ersättning som har lämnats till den som har begått ett sådant brott och av egendom som har använts som hjälpmedel. Med anledning av ett påpekande från en instans bör det framhållas att bestämmelsen om förverkande av ersättning bara är tillämplig på sådan ersättning som lämnats för utförandet av ett brott mot lagen. I övrigt får allmänna bestämmelser om förverkande tillämpas (se 36 kap. ). Som nämnts i det föregående bör svensk domstol alltid vara behörig att döma för brott mot lagen. I paragrafen har därför föreskrivits att det för sådant brott döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Eftersom det är fråga om brott förövade utom riket, kommer åtal i vissa fall inte att få väckas utan särskilt åtalsförordnande från Riksåklagaren eller regeringen (se 2 kap. 5 § andra stycket samt förordningen /1993:1476/ med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall). Det skulle kunna inträffa att det inte finns någon domstol som är behörig att ta upp åtal för brott mot lagen direkt på grundval av de vanliga forumreglerna. Eftersom regeringen i sådana fall kan besluta om vilken tingsrätt som skall vara behörig har det inte ansetts erforderligt med en särskild forumregel (se 19 kap. 2 § ). Det rättsliga skyddet för gravplatsen bör inträda . Mot den bakgrunden föreslås att lagen skall träda i kraft . AGREEMENT BETWEEN THE REPUBLIC OF ESTONIA, THE REPUBLIC OF AND THE KINGDOM OF REGARDING THE THE REPUBLIC OF ESTONIA, THE REPUBLIC OF AND THE KINGDOM OF , hereinafter referred to as the Contracting Parties, RECALLING the disaster on the night of when the sank in the Baltic Sea on her way from to , WISHING TO protect the , as a final place of rest for victims of the disaster, from any disturbing activities, URGING the public and all other States to afford appropriate respect to the site of the for all time, The wreck of the and the surrounding area, as defined in Article 2, shall be regarded as a final place of rest for victims of the disaster, and as such shall be afforded appropriate respect. The area constituting the final place of rest shall for the purpose of this Agreement be delimited by straight lines from point No. 1 through points No. 2, 3, 4 and back to point No. 1 (Upper Left) 59°23,500''''N, 21°40,000''''E Point No. 2 (Upper ) 59°23,500''''N, 21°42,000''''E Point No. 3 (Lower ) 59°22,500''''N, 21°42,000''''E Point No. 4 (Lower Left) 59°22,500''''N, 21°40,000''''E; all positions defined by geographical coordinates in 1984 (WGS 84). ÖVERENSKOMMELSE MELLAN , REPUBLIKEN OCH REPUBLIKEN OM , REPUBLIKEN OCH REPUBLIKEN , nedan kallade de avtalsslutande parterna, SOM ERINRAR OM katastrofen då sjönk i under färd från till , SOM ÖNSKAR skydda såsom ett sista vilorum för olycksoffren från all störande verksamhet, SOM UPPMANAR allmänheten och alla andra stater att visa tillbörlig respekt för den plats där förliste, HAR KOMMIT ÖVERENS OM FÖLJANDE: Vraket efter och kringliggande område såsom det definieras i artikel 2 skall betraktas som ett sista vilorum för olycksoffren och skall som sådant visas tillbörlig respekt. Det område som utgör offrens sista vilorum skall vid tillämpning av överenskommelsen begränsas av räta linjer från punkt nr. 1 genom punkterna nr. 2,3,4 och tillbaka till punkt nr. 1 (Övre vänstra) 59o23,500''''N, 21o40,000''''E Punkt nr. 2 (Övre högra) 59o23,500''''N, 21o42,000''''E Punkt nr. 3 (Nedre högra) 59o22,500''''N, 21o42,000''''E Punkt nr. 4 (Nedre vänstra) 59o22,500''''N, 21o40,000''''E samtliga positioner angivna med geografiska koordinater i 1984 (WGS 84). The Contracting Parties hereby agree that the shall not be raised. The Contracting Parties undertake to institute legislation, in accordance with their national procedures, aiming at the criminalization of any activities disturbing the peace of the final place of rest, in particular any diving or other activities with the purpose of recovering victims or property from the wreck or the sea-bed. The Contracting Parties undertake to make it possible to punish the commission of an offence, established in accordance with paragraph 1 of this Article, by imprisonment. Notwithstanding the above provisions, a Contracting Party may take measures to cover the wreck or to prevent pollution of the environment from the wreck. Each Contracting Party undertakes to submit information to another Contracting Party on pending or on-going activities having been criminalized in conformity with Article 4 and involving a flying the flag of that Contracting Party. This Agreement shall enter into force thirty days after the date when the Contracting Parties have notified the other Contracting Parties in writing that the necessary constitutional procedures for its entry into force have been completed. De avtalsslutande parterna överenskommer härmed att inte skall lyftas. De avtalsslutande parterna åtar sig att i enlighet med sina nationella förfaranden införa lagstiftning som syftar till att kriminalisera all verksamhet som stör offrens sista vilorum, särskilt dykning eller annan verksamhet i syfte att ta upp offren eller egendom från vraket eller havsbottnen. De avtalsslutande parterna åtar sig att göra det möjligt att bestraffa brott i enlighet med punkt 1 i denna artikel med fängelse.