prop · GI03115 · 1995-01-01 00:00:00 — I propositionen föreslås att godkänner protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Båda protokollen rör ändringar i förfarandet vid prövning av klagomål enligt konventionen. Genom protokoll nr 9 ges en enskild klagande rätt att själv hänskjuta ett mål till prövning av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () sedan den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigherna () avgett rapport i målet. Genom protokoll nr 11 genomförs en genomgripande reform av övervakningssystemet enligt konventionen. Den innebär att den nuvarande kommissionen och domstolen ersätts med en permanent domstol för prövning av såväl individuella som mellanstatliga klagomål. uppgift enligt konventionen begränsas till att övervaka efterlevnaden och verkställigheten av den nya domstolens domar. Reformen har till syfte att rationalisera övervakningssystemet och nedbringa de långa handläggningstider som uppstått i det nuvarande systemet. Som en följd av ett svenskt godkännande av protokoll nr 9 föreslås vidare en ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Innehållsförtecknin 1 Förslag till riksdagsbeslut........3 2 Lagtext........3 3 Ärendet och dess beredning........12 4 Bakgrund........13 4.1 och dess tilläggsprotokoll........13 4.2 Nuvarande processordning........14 4.3 Enskildas rätt att hänskjuta mål till domstolen........15 4.4 Behovet av en övergripande reform........16 5 Innehållet i protokoll nr 917 6 Innehållet i protokoll nr 1119 6.1 Allmänt........19 6.2 De enskilda artiklarna.........20 7 Överväganden........27 7.1 Protokoll nr 927 7.2 Protokoll nr 1128 7.3 Lagstiftningsåtgärder.......29 Bilaga Protokoll nr 1131 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .........72 1 Förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, 2. antar förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Härigenom föreskrivs att lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Europeiska konventionen den 4 Europeiska konventionen angående angående skydd för de mänskliga skydd för de mänskliga rättigheterna och de rättigheterna och de grundläggande friheterna grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen genom tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till nr 3, 5, 8 och 9 till konventionen samt med de konventionen samt med de tillägg som gjorts genom tillägg som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 1, tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla konventionen skall gälla som lag här i landet. som lag här i landet. Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms Convention de sauvegarde des Droits de l''''Homme et des Libertés fondamentales 9 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms Protocol No. 9 à la Convention de sauvegarde des Droits de l''''Homme et des Libertés fundamentales (Översättning1) Bilaga Konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna 3 Ärendet och dess beredning Inom har utarbetats två tilläggsprotokoll till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), protokoll nr 9 och 11, vilka undertecknats men inte ratificerats av . Protokollen rör ändringar i det system som satts upp enligt konventionen för att säkerställa staternas efterlevnad av konventionsförpliktelserna. Protokoll nr 9 undertecknades av med förbehåll för ratifikation då det öppnades för undertecknande av . Enligt detta protokoll ges en enskild klagande rätt att själv hänskjuta ett mål som granskats av till prövning. Domstolens prövning av ett sådant mål är dock beroende av om prövningstillstånd meddelas. Protokollet har hitintills ratificerats av 15 stater. Det trädde i kraft gentemot de stater som först ratificerade protokollet. För de stater som ännu inte ratificerat protokollet träder det i kraft i den månad som följer efter utgången av en period från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras hos generalsekreterare. Att inte ratificerat protokollet sammanhänger med att ändamålsenligheten av protokollet har ansetts böra bedömas i ljuset av det mera långtgående reformförslag som beretts och genomförs genom protokoll nr 11. Protokoll nr 11 innebär en genomgripande reform av övervakningssystemet enligt konventionen. Kommissionen och domstolen avskaffas och ersätts av en permanent domstol för prövning av såväl individuella som mellanstatliga klagomål. Protokollet antogs av och öppnades för undertecknande . Det undertecknades denna dag av samtliga medlemsstater med undantag av , i samtliga fall med förbehåll för ratifikation. Endast en stat har hitintills ratificerat protokollet. Protokollet står öppet för undertecknande av samtliga medlemstater i som är parter till . Protokollet träder i kraft i den månad som följer efter utgången av en period från den dag då samtliga konventionsstater ratificerat det. I och med att protokoll nr 11 träder i kraft upphör protokoll nr 9 att gälla. , och har avgett yttranden över förslaget till en övergripande reform på sätt denna utformats i protokoll nr 11. Medan parlamentariska församlingen ställt sig uttalat positiv till en reform av detta slag har meningarna inom domstolen och kommissionen varit delade. Domstolen och kommissionen har däremot tillstyrkt att enskilda ges en rätt att begära att ett mål hänskjuts till domstolens prövning. Ärendet saknar direkt betydelse för svenska myndigheter. Någon remissbehandling har därför inte ansetts behövlig. Lagrådet avgav yttrande över förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop. 1993/94:117). Den nu föreslagna ändringen av denna lag rör en ändring av de processuella bestämmelserna i konventionen. Klaganden ges en rätt att hänskjuta ett mål till domstolens prövning på det sätt som anges i protokoll nr 9. Det nya förfarandet kan i och för sig tillämpas oberoende av svensk lagstiftning sedan protokollet ratificerats av och det trätt i kraft gentemot . Den föreslagna lagändringen utgör närmast en nödvändig konsekvens av den lagstiftningsmetod som tillämpades då införlivades med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i ärendet. De engelska och franska texterna till protokollen, vilka har samma giltighet, samt en översättning till svenska tas in, såvitt gäller protokoll nr 9 i propostitionens lagförslag och såvitt gäller protokoll nr 11 som bilaga till propositionen. 4.1 och dess tilläggsprotokoll Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ratificerades av (prop. 1951:165, bet. 1951:UU11, rskr. har också ratificerat nio av de tilläggsprotokoll som antagits till konventionen (prop. 1953:32, 1964:87, 1983/84:31, 1984/85:123, 1985/86:18 och 1991/92:165). Genom de första, fjärde, sjätte och sjunde tilläggsprotokollen har antalet skyddade rättigheter utökats. Det andra protokollet reglerar behörigheten för att avge rådgivande yttranden till . De tredje och åttonde protokollen behandlar vissa förändringar i förfarandet inför och . Det femte protokollet gäller sättet att utse ledamöter i kommissionen och domstolen. Det tionde protokollet rör omröstningsreglerna i vid prövning av klagomål enligt konventionen. Detta har ännu inte trätt i kraft. Konventionen och protokollen nr 1-8 till denna har införlivats med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246). Lagen träder i kraft . När utarbetades efter slut var det en kontroversiell fråga om konventionens efterlevnad skulle säkerställas genom en internationell domstol eller på annat vis. Tillskapandet av både en kommission och en domstol kan sägas ha utgjort frukten av en politisk kompromiss mellan de stater som önskade en sådan domstol och de som motsatte sig denna. Detta är också anledningen till att domstolens jurisdiktion över en stat gjordes beroende av att staten avgett en uttrycklig förklaring att den underkastar sig domstolens juridiktion (artikel 46). De stater som valde att inte underkasta sig domstolens jurisdiktion kunde granskas av kommissionen varefter ministerkommittén slutligt avgjorde om ett konventionsbrott ägt rum (artikel 32). Också vad gällde möjligheten för enskilda att få använda sig av ett internationellt övervakningssystem av detta slag var åsikterna delade. Frågan löstes på ett liknande vis som den rörande domstolens kompetens, genom att klagomål till kommissionen skulle kunna anföras av en enskild mot en stat endast om denna stat uttryckligen förklarat att den erkände kommissionens behörighet att behandla sådana klagomål (artikel 25). Någon rätt för den enskilde att också föra ett mål till domstolen upptogs inte i konventionen. Successivt har allt fler konventionsstater valt att erkänna den enskilda klagorätten till kommissionen samt domstolens jurisdiktion. tillhörde de stater som i samband med ratifikationen av konventionen också erkände den enskilda klagorätten. Detta gjordes för obegränsad tid. var emellertid inte berett att erkänna domstolens jurisdiktion. Detta skedde först och då för en period av (prop. Det svenska erkännandet har därefter förnyats för ytterligare femårsperioder, senast för tiden fram till (prop. 1990/91:79). I regeringens proposition till om inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117) har regeringen föreslagit att ett sådant erkännande avges för obegränsad tid när en ny förklaring enligt artikel 46 skall avges för tiden efter . har domstolens jurisdiktion erkänts av samtliga konventionsanslutna stater, antingen för eller för obegränsad tid. Samtliga konventionsstater har också accepterat den enskilda klagorätten enligt artikel 25. I vissa fall har också sådana förklaringar gjorts tidsbegränsade. Det nuvarande övervakningssystemet beskrivs i artiklarna 19-56 i konventionen. Tre organ har till uppgift att övervaka konventionsstaternas efterlevnad av konventionsförpliktelserna, den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (), den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna () samt . Kommissionen granskar klagomål från stater och från enskilda över påstådda brott mot konventionen. Kommissionen skall därvid först pröva om ett klagomål uppfyller villkoren för att bli behandlat i sak på det sätt som anges i artiklarna 25-27. Bl.a. skall alla inhemska rättsmedel vara uttömda, klagomålet ha inkommit från det att det slutliga nationella avgörandet meddelats, klagomålet anses omfatta en fråga som rör konventionens tillämpning samt inte anses vara uppenbart ogrundat. Är förutsättningarna i dessa artiklar inte uppfyllda avvisas klagomålet. Detta sker med det stora flertalet klagomål, . Avvisning kan äga rum både direkt och efter det att berörd stat yttrat sig över klagomålet -- ibland också efter det att en muntlig förhandling hållits inför kommissionen. Om ett mål inte avvisas skall kommissionen verka för att en förlikning mellan klaganden och den berörda staten uppnås. Den skall vidare klarlägga de faktiska omständigheterna i målet. Om en förlikning inte uppnås, skall kommissionen avge en slutrapport till ministerkommittén i vilken den uttalar sin uppfattning i frågan om ett konventionsbrott ägt rum. Kommissionen och den berörda staten kan därefter för rapportens överlämnande till ministerkommittén hänskjuta målet till . Den enskilde klaganden har inte någon sådan rätt. Domstolen avgör målet genom dom. Domen är folkrättsligt bindande för den berörda staten. I domen fastställer domstolen om ett konventionsbrott har ägt rum. Om så är fallet kan den tillerkänna den enskilde klaganden ett skadestånd samt ersättning för rättegångskostnader. Inte sällan gör domstolen en annan bedömning än kommissionen av frågan om konventionsbrott. Domstolen kan dock endast pröva målet i den omfattning som det tagits upp till sakbehandling av kommissionen. Om målet inte hänskjuts till domstolens prövning avgörs det av . Också ministerkommittén kan tillerkänna en enskild klagande ersättning och dess beslut är bindande för staten på samma sätt som en dom meddelad av domstolen. I de flesta fall avgör ministerkommittén de mer okontroversiella målen, t.ex. sådana där staten medgivit konventionsbrott eller accepterat kommissionens bedömning i denna fråga. De mål där staten och kommissionen har olika uppfattning brukar i regel hänskjutas till domstolens prövning. hänskjuter kommissionen också sådana mål där den funnit att något konventionsbrott inte förevarit i syfte att få ett klargörande prejudikat. övervakar också efterlevnaden av domstolens domar och av dess egna beslut. Varken kommissionens eller domstolens ledamöter utför sina uppdrag på heltid. I många fall fullgörs uppgifterna vid sidan av ordinarie arbetsuppgifter i hemlandet. Kommissionen sammanträder f.n. och domstolen 10. 4.3 Enskildas rätt att hänskjuta mål till domstolen Enligt nuvarande ordning kan som nämnts ovan endast en stat eller kommissionen begära domstolens prövning av ett mål som behandlats i kommissionen. Systemet ger således inte en enskild klagande någon rätt att få ett mål prövat i domstolen. Detta blev resultatet av de överväganden som gjordes i samband med konventionens tillkomst. Det ansågs då bl.a. att den enskildes intresse i detta hänseende blev tillräckligt tillgodosett genom kommissionens behörighet att begära domstolens prövning. Frågan har därefter med skiftande intensitet diskuterats inom . Vid ministermötet i behandlades frågan ingående varvid främst uttalade sig för en reform innebärande att enskilda klagande skulle ges en rätt att begära domstolens prövning av ett mål. Såväl domstolen som kommissionen tillstyrkte en sådan reform. Flera stater var emellertid tveksamma till om det förelåg ett reellt behov av en reform av denna innebörd. Ett tilläggsprotokoll, nr 9, utarbetades i expertkommittén för en reformering av övervakningssystemet enligt konventionen (DH-PR) och i styrkommittén för mänskliga rättigheter (CDDH). Protokollet antogs av och öppnades för under tecknande , varvid det undertecknades av flertalet medlemsstater däribland . Protokollet är för sitt ikraftträdande beroende av 10 staters ratifikation. Det har hitills ratificerats av , , , , , , , , , , , , , och . Med undantag för , och trädde protokollet i kraft . Gentemot trädde det i kraft . Gentemot och träder det i kraft respektive . 4.4 Behovet av en övergripande reform En övergripande reformering av övervakningssystemet enligt har diskuterats inom med diskussionerna om att ge den enskilde klaganden en rätt att hänskjuta mål till domstolens prövning. Allteftersom antalet klagomål till kommissionen ökat och handläggningstiderna blivit längre har behovet av en övergripande reform accentuerats. Antalet registrerade klagomål hos kommissionen har ökat från några hundra , till drygt 2000 vid utgången av . Härtill kommer det stora antalet oregistrerade klagomål (ca 9300 vid utgången av ). Den ökande måltillströmningen har medfört långa handläggningstider i kommissionen. Antalet mål som hänskjuts till domstolens prövning är alltjämt begränsat, men allteftersom ett ökat antal mål avgörs av kommissionen ökar också antalet mål som hänskjuts till domstolen. Medan domstolen belastades med mindre än 10 mål har antalet hänskjutna mål ökat till mellan 60 och 81 åren 1991-1993. Målanhopningen inför konventionsorganen har lett till att det kan dröja innan ett mål blivit slutligen avgjort av domstolen eller av ministerkommittén. Måltillströmningen kan också förväntas öka ytterligare med anledning av att nya stater från Öst- och blivit medlemmar av och anslutit sig till konventionen. har åtta nya stater anslutit sig till konventionen (, , , , , , och ). och kan förväntas ratificera konventionen och andra stater har ansökt om medlemskap i , däribland . väcktes frågan om en reform av systemet genom att slå samman kommissionen och domstolen till ett permanent organ. Frågan initierades av och diskuterades ingående i expertgrupp för en reformering av övervakningssystemet enligt konventionen (DH-PR), och i styrkommittén för mänskliga rättigheter (CDDH). Meningarna var emellertid delade om ändamålsenligheten av ett sådant system och det gick inte att uppnå enighet om en så genomgripande reform. Bl.a. de nordiska länderna, och motsatte sig förslaget. Då ett dödläge därmed uppkom i reformfrågan, medan antalet klagomål till kommissionen fortsatte att öka, lade och fram alternativa förslag om hur en effektivisering kunde uppnås inom ramen för det nuvarande systemet. Förslagen, som lades fram oberoende av varandra, var i allt väsentligt överenstämmande och gick i huvudsak ut på att kommissionen och domstolen skulle behållas som självständiga organ men kommissionen ges en ställning som en renodlad underinstans. Dess avgöranden skulle bli folkrättsligt bindande om de inte överklagades till domstolen. Kommissionen skulle därmed behållas för den masshantering av klagomål som kommer att krävas, medan domstolen skulle ges rollen av en renodlad prejudikatinstans för att säkerställa en god kvalitet i rättsbildningen och utveckling av en enhetlig praxis. Ett överklagande skulle prövas av domstolen först sedan prövningstillstånd lämnats. På expertnivå och i styrkommittén nåddes i och för sig majoritet för en sådan lösning, men inte heller för denna gick det att uppnå någon enighet. Båda förslagen lades därför fram för för erhållande av ett klart mandat för det vidare reformarbetet. Meningskiljaktigheten rörde främst om det var ändamålsenligt att inrätta en domstol med heltidsarbetande domare. För detta talade att man uppnådde en ökad effektivisering av arbetet. Mot talade bl.a. att man riskerade erhålla en domstol med ledamöter som saknade förankring i sina nationella rättsordningar. Vidare var det flera stater som värdesatte möjligheten att få ett mål prövat i två instanser, särskilt vad gällde de rättsligt eller politiskt kontroversiella målen. Andra såg detta som en direkt nackdel. Rättskipningens auktoritet kunde enligt dessa undergrävas och ett tvåinstanssystem var inte heller ägnat att nedbringa handläggningstiderna, vilket var ett huvudsyfte med en reform. Stater som värdesatte kommissionens arbete med att verka för förlikningar hyste också farhågor för att detta inte skulle fungera lika smidigt med en ny ordning som i det rådande systemet. Då önskemålet om att nå enighet om en reform växte sig allt starkare nåddes slutligen, bl.a. genom aktiv svensk medverkan, en kompromiss i ministerkommittén och styrkommittén gavs i uppdrag att utarbeta en konventionsändring enligt vissa riktlinjer. Enligt dessa skulle det nuvarande övervakningssystemet ersättas med en domstol med ett effektivt system för sållning av mål, med en effektiv förlikningsprocedur samt utformad på ett sådant sätt att kvalité och konsekvens i rättskipningen säkerställs med möjlighet till omprövning i särskilda mål som ger upphov till allvarliga frågor om konventionens tolkning och tillämpning. Protokoll nr 11 är resultatet av detta uppdrag. 5 Innehållet i protokoll nr 9 Protokoll nr 9, som upptar åtta artiklar, innebär att artiklarna 31, 44, 45 och 48 i konventionen ändras. Protokollet gäller endast i förhållande till de stater som förklarat sig bundna av protokollet. Detta klargörs i artikel 1. Liksom vad gäller de flesta konventioner som utarbetats inom finns en kommentar -- en ''''''''Explanatory Report'''''''' -- till protokollet som också godkänts av ministerkommittén. För en närmare redovisning av innebörden av protokollet hänvisas till denna kommentar som finns tillgänglig bl.a. i dokumentserie Treaties and reports, () med titeln ''''''''Protocol No. 9 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Explanatory Report''''''''. Denna artikel anger att kommissionens rapporter i ett mål skall delges inte bara konventionsstaterna utan också den enskilde klaganden så att denne har ett underlag för att begära domstolens prövning. Klaganden får dock inte offentliggöra en sådan rapport. Om han gör det kan det påverka möjligheten att få ett klagomål behandlat. Genom denna artikel ändras artikel 44 i konventionen så att utöver staten och kommissionen också enskilda, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda, som anfört klagomål enligt artikel 25, ges en rätt att hänskjuta mål till domstolens prövning. Genom denna artikel görs en redaktionell ändring i artikel 45 som en konsekvens av att enskilda får rätt att hänskjuta mål till domstolen enligt artikel 3. Artikeln utgör den centrala bestämmelsen i protokollet. Genom artikeln görs ett tillägg i artikel 48 så att de personer som kan anföra klagomål enligt artikel 25 också upptas bland dem som får hänskjuta mål till domstolen. I artikel 5.2 anges de förutsättningar under vilka ett mål som blivit hänskjutet av enskilda, icke-statliga organisationer, eller en grupp av individer får tas upp till prövning. Om målet inte ger upphov till en allvarlig fråga som rör tolkningen eller tillämpningen av konventionen och det inte heller av annan orsak bör prövas av domstolen, får en särskild avdelning bestående av tre ledamöter i domstolen besluta att målet inte skall tas upp till behandling av domstolen. I sådant fall avgörs målet av ministerkommittén. Ledamoten från den berörda staten skall delta i avdelningens beslut då den tar ställning till om ett mål skall behandlas av domstolen. Genom bestämmelsen införs alltså en sorts prövningstillstånd såvitt gäller de fall där enskilda begärt domstolens prövning. Något krav på sådant tillstånd uppställs inte gentemot staterna eller kommissionen. Bestämmelsen om prövningstillstånd syftar till att hindra att domstolen blir belastad med alltför många mål som enskilda klagande hänskjuter. Mål som inte ger upphov till allvarliga frågor om konventionens tolkning och tillämpning är t.ex. sådana där det redan finns en fast etablerad praxis utvecklad av domstolen eller där tvisten huvudsakligen rör de faktiska omständigheterna eller bevisvärdering. Ett annat skäl för en sådan bedömning kan vara att staten i fråga förklarat sig acceptera kommissionens bedömning i fråga om kränkning och att skadeståndsfrågan lika väl kan behandlas i ministerkommittén. Att enskilda klagande ges talerätt inför domstolen innebär inte att de ges en absolut rätt att personligen närvara vid en förhandling i domstolen. Närvaro genom ombud måste ibland anses tillräcklig, t.ex. då klagomål behandlas från personer som är frihetsberövade. Dessa artiklar innehåller sådana ikraftträdandebestämmelser och slutbestämmelser som konventioner normalt upptar. Enligt artikel 7 träder protokollet i kraft i den månad som följer på utgången av en period från den dag då tio av medlemsstater förklarat sig bundna av protokollet.