prop · GI0377 · 1995-01-01 00:00:00 — Som vi tidigare nämnt är dock arbetstagare som är medlem av arbetsgivarens familj undantagna från den senare lagens tillämpningsområde och därmed lagens regler om skydd mot ohälsa m.m. Samma förhållande gäller frågor om anställnings ingående och upphörande, tillsyn, ansvar och skadestånd. Andra problem som kan uppstå vid anställningar inom familjen är den praktiska tillämpningen av semesterbestämmelser, sjuklönebestämmelser m.m., dvs. sådana skyldigheter resp. rättigheter som normalt följer av ett arbetsgivar-/arbetstagarförhållande på den reguljära arbetsmarknaden. RFV har också pekat på att det i rättstillämpningen råder osäkerhet i fråga om hur långt en god mans åtagande sträcker sig när barn anställer en förälder. För slutande av anställningsavtal mellan en förälder som är förmyndare och ett minderårigt barn krävs att en god man tillsätts. Frågan är om den gode mannens ansvar begränsas till anställningsavtalet eller om det omfattar arbetsgivarsituationen i sin helhet. Enligt RFV tillämpas olika principer av olika tingsrätter och överförmyndare. Skatter och sociala avgifter Vi har tidigare nämnt att assistansersättningens högsta timbelopp bestäms av vissa kriterier, bl.a. av procentsatsen för sociala avgifter och semesterersättning. Vid bestämmandet av beloppet tas också hänsyn till att ersättningsbeloppet är skattepliktigt. Enligt 17 § kommunalskattelagen (1928:370, KL) och 1 § lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt utgår resp. statlig inkomstskatt för inkomst av näringsverksamhet och inkomst av tjänst. I 19 § KL anges vilka ersättningar m.m. som inte skall räknas som skattepliktig inkomst. I samband med införandet av den statliga assi- stansersättningen gjordes ett tillägg i lagen. Ekonomiskt stöd enligt LSS och assistansersättning enligt är genom tillägget en sådan kostnadsersättning som inte är skattepliktig inkomst för den ersättningsberättigade, dvs. Enligt specialmotiveringen till ändringen omfattar undantaget från skatteplikt emellertid inte den ersättning som assistenten i sin tur får av den funktionshindrade för utfört assistansarbete. Något undantag från skatteplikt för ersättning för arbete som en familjemedlem eller annan anhörig utför finns inte i kommunalskattelagen. Enligt 31 § KL räknas till tjänst i skatterättslig mening anställning, uppdrag och annan inkomstgivande verksamhet av varaktig eller tillfällig natur, om den inte är att hänföra till näringsverksamhet eller till inkomst av kapital. I 32 § KL föreskrivs att till intäkt av tjänst hänförs bl.a. avlöning, arvode och kostnadsersättning samt annan förmån i pengar, bostad eller annat som utgått för tjänsten. Det är kommunen/som beslutar om det antal assistanstimmar som man har rätt till ekonomiskt stöd/assistansersättning för, dvs. i princip om att ett visst arbete behöver utföras för den funktionshindrade. Det är i detta fall fråga om arbete som inte anses kunna utföras som ett led inom den vanliga hushållsgemenskapen eller föräldraansvaret av en familjemedlem/förälder. Vem som skall utföra arbetet har den funktionshindrade möjlighet att själv bestämma. För att kommunen/skall betala ut ekonomiskt stöd/assi- stansersättning krävs dock att den ersättningsberättigade skall kunna uppvisa att han har haft motsvarande kostnad och att assistansen håller sig inom beviljade antal assistanstimmar. Om den ersättningsberättigade inte anlitar kommunen eller annan som står för arbetsgivaransvaret kräver försäkringskassorna att han kan uppvisa egna lönekostnader samt ett anställningsavtal eller motsvarande. Det förutsattes vid LSS-reformens tillkomst att inkomstskatt skall tas ut på den ersättning som assistenten får, oavsett om denne är en familjemedlem till den funktionshindrade eller inte. Det framgår indirekt av att maximibeloppet för timersättning är detsamma oavsett om ersättningen utges till en familjemedlem eller till någon annan (jfr. 5 § förordningen [1993:1091] om assistansersättning). Av propositionen framgår vidare att detta belopp fastställts med utgångspunkt i lönen för ett vårdbiträde, dvs. en beskattningsbar arbetsinkomst (se prop. 1992/93:159 s. 71). Socialavgifter skall enligt lagen (1981:691) om socialavgifter i princip tas ut på ersättning för arbete. I lagen finns inte något annat undantag för arbete som utförs inom familjen än när fråga är om en arbetsgivare som utgett ersättning till barn för arbete som utförts i hans förvärvsverksamhet i de fall avdrag för ersättningen inte får göras vid inkomsttaxeringen. En annan fråga är huruvida den som mottar ersättningen skall betraktas som arbetstagare eller upp- dragstagare, dvs. vem som skall betala socialavgiften. Det har i den praktiska tillämpningen av assistansreformen uppkommit tvekan om den ersättning som den personliga assistenten, dvs. familjemedlemmen eller den samboende, uppbär för sin arbetsinsats utgör skattepliktig inkomst enligt kommunalskattelagen. Osäkerhet i tillämpningen råder också i fråga om det skall utgå sociala avgifter på ersättningen. Tolkningen av gällande bestämmelser på skatteområdet har på denna punkt nämligen visat sig vara olika inom olika skattemyndigheter. Skattemyndigheterna i vissa län tillämpar reglerna för beskattning av inkomst så, att den ersättning som en anhörig eller en samboende uppbär av den funktionshindrade, som han lever i hushållsgemenskap med, för sitt arbete som personlig assistent inte anses utgöra beskattningsbar inkomst. Det innebär att den närstående i praktiken uppbär skattefri ersättning. Det anses också att den funktionshindrade inte skall betala sociala avgifter för vad han betalar till sin assistent i dessa situationer. Det är viktigt att notera att ersättningen därmed inte heller skulle kunna grunda rätt till sjukpenning eller allmänna pensionsförmåner. Som grund för denna skatterättsliga tillämpning anges att sådan ersättning för upp- gifter som utförs som ett led i en hushållsgemenskap eller i ett föräldraansvar, enligt skatterättsliga principer inte är beskattningsbara. Skattemyndigheterna i några andra län har emellertid en annan tillämpning av skattereglerna. De har genom förhandsbesked meddelat att det är arbetstagarens skattsedel som helt avgör om en arbetsgivare skall göra skatteavdrag och betala in sociala avgifter. Om en person har A-skattsedel skall en utbetalare av ersättning för arbete göra skatteavdrag och betala sociala avgifter, såvida inte den årliga ersättningen är mycket låg. Mot bakgrund av de ovan nämnda problemen finns det enligt RFV anledning att överväga en generell lösning, som innebär att låta anställningen gå via en kommun eller ett brukarkooperativ eller annat fristående organ när den funktionshindrade önskar ha någon som han lever i hushållsgemenskap med som personlig assistent. Också förespråkar en sådan lösning. Regeringen anser att det i situationer av mycket privat karaktär är angeläget att behovet av hjälp kan tillgodoses av en person som den funktionshindrade har förtroende för. Med assistansreformen har syftet bl.a. varit att den enskilde själv skall kunna välja mellan att få insatsen genom kommunens försorg eller att få det ekonomiska bidraget för att själv kunna anställa assistenten eller för att anlita något annat organ som arbetsgivare för assistenten. Det ekonomiska stödet/assistansersättningen kan då användas till assistentens lönekostnader eller till de avgifter kommunen eller någon annan som svarar för insatsen debiterar. Enligt regeringens mening är dock de av RFV påtalade olägenheterna av arbetsrättslig art, när den funktionshindrade själv anställer/ger uppdrag till en personlig assistent, i vissa fall så stora att de inte kan negligeras. Vad gäller skattefrågan så är det enligt regeringens mening inte acceptabelt att den osäkerhet som råder om hur skattereglerna skall tolkas leder till att vissa enskilda, till dess prejudicerande domstolsavgöranden föreligger, kan få ut ersättningsbelopp som vida överstiger normal löneutbetalning. Lika oacceptabelt är att dessa enskilda får leva i ovisshet kanske i fråga om de är skattskyldiga eller inte, och eventuellt i efterhand blir tvungna att göra stora skatteinbetalningar. Det gäller också de funktionshindrade som varit arbetsgivare. Vi anser att det medför så stora olägenheter om enskilda funktionshindrade själva är arbetsgivare för personliga assistenter som de lever i hushållsgemenskap med, att en inskränkning i bestämmelserna om ersättning för personlig assistans i dessa situationer är motiverad. Vårt förslag i denna del, som är i överensstämmelse med RFVs och bedömning, innebär att om den enskilde önskar ha någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med som personlig assistent måste han eller hon begära att assistansen ordnas genom kommunens eller ett fristående organs försorg (t.ex. ett kooperativ). Möjligheten att få ekonomiskt stöd enligt LSS eller assistansersättning enligt i de fall den enskilde själv är arbetsgivare för en assistent som han eller hon också lever i hushållsgemenskap med bör således tas bort. Detsamma bör gälla i de fall den funktionshindrade är att betrakta som uppdragsgivare i stället för arbetsgivare, eftersom många av de problem som vi redogjort för i det föregående uppstår även då. Den funktionshindrade personens önskemål om att ha en familjemedlem eller annan samboende som personlig assistent bör så långt som möjligt tillgodoses av kommunen eller det fristående organet, som därmed blir ansvarig för anställnings- eller uppdragsförhållandet. Detta följer redan av befintliga regler i LSS (se 6 § och s. 171 och 174 i propositionen). Vi har tidigare markerat betydelsen av att den funktionshindrade personen ges frihet att själv välja den personlige assistent som skall ge det stöd och den hjälp som behövs i olika situationer. Genom vårt förslag anser vi att denna valfrihet inte rubbas i någon väsentlig mening. Valfriheten hänger enligt vår mening inte i någon nämnvärd grad samman med att den enskilde själv är arbetsgivare. Det skall dock framhållas att i andra situationer än de nu nämnda är det den enskilde som själv väljer om han eller hon skall vara arbetsgivare/uppdragsgivare för assistenten och därmed också självständigt ansvara för förhållandet. Enligt vårt nämnda förslag skall således ekonomiskt stöd/assi- stansersättning inte alls lämnas om den funktionshindrade personen själv anställer/ger uppdrag till en personlig assistent som han eller hon lever i hushållsgemenskap med. Därutöver finns ett behov av att i andra fall när den funktionshindrade själv är arbetsgivare förhindra att en och samma assistent utför arbete under ett orimligt högt antal arbetstimmar. Kommunen/bör i sådana fall inte vara skyldig att betala ut ekonomiskt stöd/assistansersättning för mer än vad som motsvarar full arbetstid jämte eventuell övertid. En sådan bestämmelse bör därför införas i LSS och och anknyta till de arbetstidsregler som gäller enligt lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Om arbetstiden hos den funktionshindrade för en viss personlig assistent överstiger vad som motsvarar vad som är tillåten ar- betstid enligt reglerna i den lagen bör ersättning för sådan otillåten övertid inte anses som kostnad för personlig assistans. bör ett tillägg göras i lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete med den innebörden att lagen blir tillämplig på en personlig assistent även om han eller hon anses vara familjemedlem till arbetsgivaren (utan att de lever i hushållsgemenskap). Om assistenten lever i hushållsgemenskap med den funktionshindrade så lämnas, enligt vad vi föreslagit, överhuvudtaget inget ekonomiskt stöd/assistanser- sättning. Att tillhöra någons familj och att leva i hushållsgemenskap med någon sammanfaller begreppsmässigt inte helt. Exempelvis torde en vuxen son räknas som medlem av föräldrarnas familj även sedan han flyttat hemifrån. När det gäller personliga assistenter anställda av kommuner, kooperativ eller liknande, förutsätter regeringen att frågor om arbetstid för personliga assistenter uppmärksammas av arbetsmarknadens parter när de träffar kollektivavtal. 5 Vissa frågor om kostnadsansvaret för insatser enligt LSS och införandelagen till LSS Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, m.fl. (omsorgslagen) lade ansvaret för olika insatser enligt lagen på det landsting där den funktionshindrade personen är bosatt. Detsamma gäller elevhem enligt lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade barn m.fl. (elevhemslagen). Inom ramen för omsorgsverksamheten finns bl.a. vårdhem och gruppbostäder som drivs antingen av ett landsting eller i enskild regi. Oavsett vem som driver verksamheten finansieras den i huvudsak med landstingsmedel. Landstingen har i sin verksamhet valt att göra placeringar på vårdhem eller i gruppbostäder såväl inom det egna som i annat landsting. Sålunda finns det i vissa landsting vårdhem och andra institutioner dit personer flyttat även från andra delar av landet. I vissa fall har detta lett till en koncen- tration av omsorgsverksamhet, företrädesvis i form av vårdhemsboende, till vissa orter. Det placerande har dock, i enlighet med en rekommendation från , haft kostnadsansvaret för insatserna oavsett var placeringen skett och detta kostnadsansvar har kvarstått även i de fall den enskilde valt att folkbokföra sig i det nya vistelselandstinget. Detta innebär att landstingen i vissa fall betalar vårdkostnaden för personer som varken vistas eller kan anses vara bosatta inom det egna landstingsområdet. Enligt LSS, som ersatt omsorgslagen och elevhemslagen, skall ansvaret för omsorger om personer med utvecklingsstörning m.fl., liksom ansvaret enligt elevhemslagen, successivt överföras från landstingen till kommunerna. Huvudmannaskapsförändringen genomförs och skall vara slutförd . Frågor om överförandet av huvudmannaskapet regleras i införandelagen till LSS. I införandelagen finns också bestämmelser om vårdhem och specialsjukhus. Enligt 6 § i införandelagen skall vårdhem och specialsjukhus avvecklas och ersättas av den nya stödformen bostad med särskild service för vuxna, som bl.a. innefattar gruppbostäder. Kommunaliseringen av omsorgerna har, i kombination med den pågående vårdhemsavvecklingen, aktualiserat frågan om kostnadsansvaret enligt LSS och införandelagen till LSS i fråga om personer som bor på vårdhem utanför den egna kommunen eller utanför det egna landstingsområdet, samt för personer som tidigare bott på ett sådant vårdhem men flyttat till en gruppbostad. Enligt kommunallagen (1991:900) får landstingen och kommunerna endast ansvara för insatser som ges till det egna eller den egna kommunens medborgare. Ett landsting/en kommun får således inte betala för vård eller omsorg som ges åt någon som är bosatt i ett annat landsting/en annan kommun. När omsorgsverk- samheten kommunaliseras och vårdhemmen avvecklas kan detta i en del fall komma att leda till avsevärda kostnadsökningar för de kommuner dit omsorgsverksamheten av historiska skäl koncentrerats. Anledningen till detta är att dessa kommuner får överta kostnadsansvaret för de personer för vilka de placerande landstingen tidigare haft kostnadsansvaret. Denna fråga utgör på en del håll i landet ett reellt problem i de pågående förhandlingarna om kommunaliseringen av omsorgerna och vi föreslår därför i det följande att tillägg görs till 4 och 10 §§ införandelagen. 5.2 Kostnadsansvaret för boende i bostad med särskild service, vårdhem eller specialsjukhus Regeringens förslag: Genom en ändring i införandelagen till LSS öppnas möjlighet i vissa fall för ett landsting att, för en enskild person som varit bosatt inom landstingsområdet, träffa avtal med det landsting till vars område personen i fråga flyttat om kostnadsansvar för boende i bostad med särskild service för barn, ung- domar och vuxna samt annan särskilt anpassad bostad enligt LSS, eller för boende på vårdhem eller specialsjukhus enligt införandelagen till LSS. Som förutsättning gäller att flyttningen skett före . Möjligheten skall även avse en kommun som av övertagit ansvaret för gruppbostäder eller vårdhem. Avtal om kostnadsansvar för boende får även omfatta andra insatser enligt LSS som ges den enskilde. Skälen för regeringens förslag: Enligt omsorgslagen har landstingen haft ansvaret för insatser för personer med utvecklingsstörning m.fl. Landstingen har kunnat göra placeringar på vårdhem/specialsjukhus eller i gruppbostäder såväl inom det egna som i andra landsting. Resultatet av detta är, som nämnts i vår bakgrund, en koncentration av omsorgsverksamheten för utvecklingsstörda personer till vissa landsting och sålunda till vissa kommuner i landet. Det har funnits vårdhem och gruppbostäder i privat regi som ofta haft hela riket som upptagningsområde. En del landsting har valt att placera personer med behov av sådan omsorg på dessa vårdhem i stället för att inom det egna landstingsområdet bygga upp motsvarande verksamhet till full behovstäckning. I vissa fall har två eller flera landsting samprojekterat ett stort vårdhem i stället för att bygga flera mindre i varje landsting. En person som fått en plats på ett vårdhem utanför den egna hemkommunen har tidigare inte kunnat folkbokföra sig i den nya hemkommunen så länge han eller hon bott kvar på vårdhemmet. Särskilda bestämmelser som förhindrade detta fanns i den tidigare folkbokföringslagen. Enligt den nuvarande folkbokföringslagen (1991:481) skall en person däremot anses vara bosatt i den kommun, och alltså inom det landsting, där han eller hon regelmässigt tillbringar sin dygnsvila och skall sålunda också folkbokföras i denna kommun. Detta gäller också personer som bor på vårdhem. Fördelningen av kostnadsansvaret mellan olika landsting, i de fall då ett landsting har gjort en placering i ett annat landsting än det egna, behandlas i en rekommendation från . Huvudregeln enligt rekommendationen är, när det gäller utvecklingsstörda personer som avslutat särskolan, att kostnadsansvaret för stöd- och serviceinsatser åvilar vistelselandstinget. Undantag från huvudregeln bör enligt rekommendationen göras i fråga om boende på vårdhem och specialsjukhus samt för gruppbostäder som drivs i enskild regi. I dessa fall har, efter en överenskommelse mellan de berörda landstingen, en uppdelning av ansvaret för insatserna i s.k. omsorgsansvar och kostnadsansvar skett. Enligt rekommendationen bör omsorgsansvaret i dessa fall åvila vistelselandstinget, medan det placerande har kost- nadsansvaret. Som redan nämnts har ansvarsfördelningen inte påverkats av om den enskilde personen är folkbokförd i den nya kommunen eller inte. Rekommendationen sätter ingen gräns för ursprungs- skall betala för vårdhemsboendet i det nya . Det landsting där den enskilde var folkbokförd då placeringen på vårdhemmet gjordes, ursprungslandstinget, har enligt rekommendationen haft kostnadsansvaret för dessa s.k. utomlänsplaceringar så länge vårdhemsboendet har pågått. Med anledning av avvecklingen av vårdhemmen har kompletterat sin rekommendation så att den också behandlar fördelningen av kostnadsansvaret mellan ursprungs- och vistelselandstinget i de fall då utflyttning från vårdhem till boende i bostad med särskild service för vuxna sker. Rekommendationen är tänkt att gälla i ett övergångsskede och innebär att om den enskilde flyttar från ett vårdhem till en landstingsdriven gruppbostad övergår kostnadsansvaret från det placerande till vistelselandstinget . Flyttar den enskilde däremot till en enskilt driven gruppbostad kvarstår kostnadsansvaret tills vidare hos det placerande . Ikraftträdandet av LSS innebär att ansvaret för verksamheten med omsorger om utvecklingsstörda m.fl. successivt skall föras över från landstingen till kommunerna. Landstingens och kommunernas befogenheter regleras i huvudsak i kommunallagen (1991:900). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får landstingen och kommunerna endast ansvara för sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till det egna eller den egna kommunens område eller dess medlemmar. Kommunallagens bestämmelser skall gälla om undantag från regeln inte görs i speciallagstiftning. Något sådant undantag fanns inte i omsorgslagen och finns inte heller i LSS. Av bestämmelserna i 16 § LSS framgår att en kommuns/ett landstings ansvar enligt lagen gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen/. I den allmänna motiveringen till LSS sägs vidare att vid bedömningen av om en person skall anses vara bosatt i kommunen/skall man se till bestämmelserna i folkbokföringslagen. Innebörden av bestämmelserna i är sålunda att den kommunala kompetensen enbart gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen/. En kommun/ett landsting får därmed inte betala för vård eller omsorg åt någon som är bosatt i en annan kommun/ett annat landsting. I vissa fall kan en förutsättning för kommunalisering vara att kommunerna inom ett landstingsområde kan utjämna kostnaderna för omsorgsverksamheten mellan sig. 4 § införandelagen och 17 § tredje stycket LSS ger kommuner inom ett landstingsområde möjlighet att lösa denna problematik genom att övergångsvis lämna bidrag till varandra om det behövs för att jämna ut kostnaderna mellan dem. Antalet utvecklingsstörda personer som bor på vårdhem har minskat successivt under en följd av år. Enligt en rapport från till bor ca 2 500 personer på vårdhem i . Av dessa kommer ca 500 personer ursprungligen från ett annat landsting än där de bor. skriver också i sin rapport att man gör bedömningen att uppskattningsvis drygt 400 personer bor i en gruppbostad utanför det landsting de ursprungligen kommer ifrån. Efter samråd med och gör regeringen därför bedömningen att totalt knappt 1 000 personer bor på vårdhem eller i gruppbostäder utanför sina ursprungliga hemlandsting. I samband med avvecklingen av vårdhemmen och utflyttningen från dessa till bostäder med särskild service eller i andra särskilt anpassade bostäder kommer i många fall omsorgstagarna att välja att bo kvar i den kommun där vårdhemmet var beläget. Detta är naturligt då den personliga anknytningen till den nya hemkommunen i många fall är starkare än anknytningen till den gamla hemkommunen, i vilken man kanske inte bott . Vad beträffar kostnadsansvaret för personer som bor på ett vårdhem i ett annat landsting än ursprungslandstinget får kommunaliseringen av omsorgsverksamheten och avvecklingen av vårdhemmen till följd att kostnadsansvaret överförs från ursprungslandstinget, som ju tidigare enligt rekommendation haft kostnadsansvaret för allt vårdhemsboende, till den nya hemkommunen. På samma sätt övergår också kostnadsansvaret för personer som tidigare bott på vårdhem utanför sitt ursprungslandsting men som flyttat till t.ex. en gruppbostad i det nya , till den nya hemkommunen. Som tidigare nämnts innebär bestämmelserna i kommunallagen att ett ursprungslandsting/en ursprungskommun inte har någon laglig möjlighet att ta på sig kostnadsansvaret för vård eller omsorg som ges åt någon som är bosatt i ett annat landsting/en annan kommun. Detta kan i en del fall komma att leda till avsevärda kostnadsökningar för de kommuner dit omsorgsverksamheten av historiska skäl koncentrerats. Effekterna av detta blir tydligast i en liten kommun i vilken ett större vårdhem är lokaliserat. Då vårdhemmet avvecklas och kommunen efter en kommunalisering får ansvaret för insatserna enligt LSS för de personer som bott på vårdhemmet, kan detta resultera i stora ekonomiska påfrestningar för kommunen. I samband med att omsorgsverksamheten kommunaliseras genomförs en skatteväxling mellan och de kommuner som ingår i landstingsområdet. Vid växlingen omräknas de kostnader haft för omsorgerna till kronor och ören per skattekrona. Därefter minskar sin skattesats med överenskommet belopp medan kommunerna kan höja sina skattesatser. På detta vis överförs resurser motsvarande kostnader till kommunerna. Regeringen har erfarit att vid kommande skatteväxlingar avses resurser för de totala kostnaderna haft för omsorgsverksamheten ingå, dvs. även kostnaderna för gjorda utomlänsplaceringar.