prop · GI03217 · 1995-01-01 00:00:00 — Regeringen anser att utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt intresse för medborgarna, näringslivet och det allmänna att bekämpa denna brottslighet effektivt. Målet måste vara att minska den ekonomiska brottsligheten i landet. Delmålen skall vara att effektivisera samhällets samlade åtgärder när det gäller att - förebygga, - upptäcka samt - utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Alla de tre angivna sidorna av ekobrottsbekämpningen är viktiga och samverkar med varandra. En förhållandevis större vikt än bör dock läggas vid det förebyggande arbetet. En sådan avvägning är det effektivaste sättet att kunna minska den ekonomiska brottsligheten. Det förebyggande arbetets betydelse Erfarenheter från bekämpning av kriminalitet i allmänhet visar att repressiva åtgärder, hur viktiga de än är, inte ensamma räcker för att minska brottsligheten. Först genom olika slag av förebyggande arbete skapas förutsättningar för att bryta en negativ brottsutveckling. I det brottsförebyggande arbetet har givetvis polisen och andra myndigheter viktiga uppgifter. Men för en varaktig framgång krävs att de som själva kan utsättas för brottsligheten eller annars berörs av den tar aktiv del i den brottsförebyggande verksamheten. Annorlunda uttryckt: om inte de potentiella brottsoffren skyddar sig själva i samarbete med polisen och andra, så är chanserna små att kunna pressa tillbaka brottsligheten. Detta har lett till att det brottsförebyggande arbetet numera prioriteras inom polisens verksamhet och inom kriminalpolitiken i övrigt (se t.ex. prop. 1989/90:155 Förnyelse inom polisen, s. 13 samt budgetproposition, bil. 3 s. 8 och 24). Arbetet har lett till framgång, än så länge visserligen på det lokala planet i första hand. Den ekonomiska brottsligheten är visserligen speciell till sin karaktär. Men i grunden handlar det om samma slags fenomen som annan brottslighet. Lagarna bryts av personer som ser en möjlighet att vinna egna fördelar och som hoppas på att inte bli upptäckta. Också ekonomisk brottslighet kan förebyggas genom åtgärder som innebär att tillfällena till brott blir färre, att vinningen blir mindre eller att riskerna blir större. Det kan hävdas att den ekonomiska brottsligheten i särskilt hög grad är känslig för åtgärder från rättsväsendets sida och från olika kontrollorgan. Slutsatsen är att en ökad tonvikt måste läggas på att förebygga den ekonomiska brottsligheten. Målet måste vara att fältet för presumtiva ekobrott minskas bl.a. genom att upptäcktsrisken ökar, liksom risken för socialt och affärsmässigt avståndstagande från omgivningens sida. En ökad tonvikt på det förebyggande arbetet leder bl.a. till att kontroller av olika slag kommer i blickpunkten. Det handlar både om kontroll genom offentliga organ, t.ex. skattekontroll, och om näringslivets egen kontroll (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7 och 14). Det innebär också att polisen och andra berörda myndigheter skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt när det gäller den ekonomiska brottsligheten i linje med vad som gäller i fråga om polisverksamhet i allmänhet. Arbetsmetoderna måste utvecklas. Det betyder bl.a. att uppsökande insatser riktas mot de områden där problem, i detta fall ekonomisk brottslighet, finns eller bedöms finnas. För att lyckas måste myndigheterna arbeta i nära samverkan. Det behövs både för att lösa de konkreta brottsfallen och andra ärenden och för att mera långsiktigt ta bort förutsättningarna för liknande brottslighet. Ett exempel på förebyggande arbete, som har börjat tillämpas i några län, är att polisen och skatteförvaltningen tar en förebyggande kontakt med näringsidkare som synes befinna sig i riskzonen för att dras in i ekonomisk misskötsamhet och kriminalitet. Vid besöket informeras näringsidkaren om sina skyldigheter i fråga om skattebetalning m.m. Besöket följs upp genom kontroll och förnyat besök. Gemensamma kontrollaktioner och punktinsatser byggda på en gemensam myndighetsstrategi måste bli ordinarie inslag i verksamheten. I många fall kan det vara effektivt att organisera verksamheten för branschvisa kontroller i nära samverkan mellan myndigheterna. Myndigheter med uppgifter i fråga om kontroll, tillsyn och tillståndsgivning måste flytta fram sina positioner i förhållande till den ekonomiska brottsligheten. I vissa fall kan regelverken behöva ses över för detta ändamål. Ett ökat ansvar för näringslivet Regeringen anser att näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det finns flera skäl för detta. Till att börja med drabbas näringslivet självt hårt av den ekonomiska brottsligheten. Det är alltså ett stort egenintresse för näringslivet att motverka den ekonomiska brottsligheten. Det är rimligt att näringslivet bär en stor del av bördan av att skydda sig mot ekonomisk brottslighet. Näringslivet har vidare unika möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet samt att uppmärksamma och sätta stopp för den i ett tidigt skede av ett brottsförlopp. Den ekonomiska brottsligheten innefattar ju i många fall affärer och andra kontakter med det seriösa näringslivet. Då bör det seriösa näringslivet också kunna skydda sig ganska väl exempelvis genom kontroller av blivande affärskontrahenter och genom en aktsamhet vid avtalsslut och annars i affärsförhållanden. Inom näringslivet finns ett delvis lagreglerat system för internkontroll genom revisorer, offentlig redovisning av rörelsen m.m. Kontrollen kan givetvis gå längre än vad lagen föreskriver och ges en utformning som passar för resp. företag och bransch. Denna redan etablerade kontroll ger en god grund för att förebygga och, i förekommande fall, upptäcka ekonomisk brottslighet eller förfaranden i riskzonen för sådan brottslighet. Det har sagts att ett företags revisorer har begränsade möjligheter att upptäcka brott som begås av företagsledningen. Men faktum är att en revisor ofta är den utomstående som har bäst insyn i ett företags interna förhållanden. Det är därför klart att revisorerna är en viktig resurs när det gäller att motverka ekonomisk brottslighet också från personer i ledande ställning inom företagen. Inte minst kan revisorerna förebygga brottslighet genom att påpeka oegentligheter som de upptäckt vid granskningen. En annan viktig aspekt har att göra med näringslivets samhällsansvar. Den ekonomiska brottsligheten är ett stort samhällsproblem. Det seriösa näringslivet måste dra sitt strå till stacken för att komma till rätta med ekobrottsligheten, och detta oavsett om det är näringslivet, enskilda eller staten som drabbas av det konkreta brottet. För näringslivet gäller det därför att utveckla både affärsetiken och näringslivets egen kontroll exempelvis genom revisorer eller i samband med affärsuppgörelser. Särskilt när det gäller det brottsförebyggande arbetet bör det finnas goda möjligheter för näringslivet att bidra på ett mera aktivt sätt än vad som har varit vanligt (se avsnitt 7). Kontroll genom offentliga organ kommer givetvis även i fortsättningen att spela en viktig roll när det gäller att öka upptäcktsrisken och därmed förebygga ekonomisk brottslighet. Skattekontrollen är en i denna kontroll (avsnitt 4). Den måste effektiviseras och inriktas så att största möjliga kontrolleffekt uppnås. Bl.a. måste mervärdesskattekontrollen förbättras. En ökad vikt bör också läggas vid kontroll av näringsidkares bokföring med hänsyn bl.a. till att brister i fråga om bokföringen i många fall är ett tecken på att allt inte står rätt till inom rörelsen. Det bör också uppmärksammas att en ökad användning av kvalificerade revisorer i skilda former av företag är ägnad att förbättra bokföringens kvalitet. Som redan anförts måste myndigheterna utveckla gemensamma kontrollaktioner till ett ordinarie inslag i verksamheten. Andra former av kontroll av offentliga organ äger rum exempelvis i samband med tillståndsgivning eller bidragsgivning, upphandling samt offentlig tillsyn av en viss verksamhet. Också dessa slag av kontroll skall utvecklas mot en större effektivitet (se avsnitt 14). Myndigheternas befogenheter när det gäller kontrollen är mycket viktig och kommer att ägnas särskild uppmärksamhet. Behovet av kontroll måste alltid vägas mot intresset av att låta det seriösa näringslivet arbeta så ostört som möjligt. Det är ett intresse som det allmänna har skäl att beakta från både samhällsekonomiska och konsumentpolitiska utgångspunkter. Den utveckling av näringslivets egenkontroll, som förordats ovan, bör minska de behov som kan finnas av en längre gående offentlig kontroll exempelvis i form av offentliga revisorer i aktiebolag och andra företag, som framkastats från en del håll. Upptäcka, utreda och lagföra Risken att bli upptäckt måste öka för den som begår ekonomiska brott. Brottmålshanteringen, dvs. utredning, åtal och domstolsprocess, måste bli snabbare och effektivare utan att rättssäkerheten eftersätts. En ökad kontroll inom näringslivet och genom offentliga organ, som har förordats ovan, har en stor betydelse när det gäller att öka upptäcktsrisken för dem som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet. Det är nödvändigt att misstänkt ekonomisk brottslighet anmäls till åklagare i ökad utsträckning. Här kan det behövas lagändringar, t.ex. i fråga om revisorernas roll (se avsnitt 7). Reglerna om anmälningsskyldighet för banker m.fl. i fall av misstänkt penningtvätt behöver vässas (avsnitt 9). Det är också viktigt att allmänheten och inte minst de fackliga organisationerna anmäler fall av misstänkt ekonomisk brottslighet som de träffar på. Konkursförvaltarna har en viktig roll när det gäller att upptäcka ekonomisk brottslighet och, i många fall, att medverka i utredningen av den misstänkta brottsligheten. På detta område skall en effektivisering ske, bl.a. genom att utveckla rutinerna för samverkan mellan konkursförvaltare, åklagare, polis och tillsynsmyndigheten i konkurs (se avsnitt 10). Också kronofogdemyndigheternas specialindrivningsenheter (S-enheter) har en viktig roll, inte bara när det gäller komplicerade in- drivningsfrågor. Exempelvis har S-enheterna verksamt bidragit till att kartlägga nya persongrupper och brottsformer i fråga om skalbolagsaffärer. Samarbete av sådant slag skall givetvis drivas vidare och utvecklas. Utredning hos åklagare och polis är i många fall mycket resurskrävande och tidskrävande med hänsyn bl.a. till att materialet är stort och svårtillgängligt. Också domstolarnas handläggning kan bli tidskrävande. Det är nödvändigt att ta till vara möjligheterna att förkorta och förenkla handläggningen utan att tumma på rättssäkerheten. Här kan lagändringar behövas. Men mycket kan vinnas redan genom att utveckla handläggningsrutiner, kompetens och teknikstöd. Genom planering och samordning av resurser kan genomströmningshastigheten bli högre (se avsnitt 5, 6 och 11). För myndigheterna skall kampen mot den ekonomiska brottsligheten vara en prioriterad verksamhet. Myndigheterna skall bli betydligt effektivare när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller för myndigheterna att utveckla former för arbetet som ligger i linje med statsmakternas prioriteringar och som innebär att de resurser som står till myndigheternas förfogande används på effektivast möjliga sätt. Statsmakternas prioritering är också en viktig ledstjärna när myndigheterna skall internt fördela sina resurser till skilda verksamhetsområden. Två frågor har särskilt stor betydelse för att öka myndigheternas effektivitet: samarbete och kompetens (se avsnitt 5 och 6). Myndigheterna måste förbättra samarbetet påtagligt. Det gäller både i fråga om samarbetet med andra statliga myndigheter och i fråga om samarbetet med kommuner, konkursförvaltare, revisorer, näringsliv, organisationer och allmänhet. Samordning krävs också när det gäller åtgärder mot ekobrottslighet i form av miljöbrott. Det handlar inte bara om att effektivisera samarbetet i fråga om handläggning av enskilda utredningar och andra ärenden. Det är också fundamentalt att myndigheterna lägger upp gemensamma riktlinjer för arbetet med utgångspunkt från gemensamma strategier som vilar på en säker kunskap om verkligheten och en realistisk bedömning av den framtida utvecklingen. Inriktningen måste snabbt kunna anpassas när nya inslag i brottsligheten uppträder. För att uppnå detta kan det behövas förändringar i fråga om organisationsstruktur och styrmekanis- mer. Kunskaper och erfarenheter hos olika myndigheter eller andra aktörer måste i ökad utsträckning återkopplas och komma till gemensam användning både när det gäller arbetets inriktning och utredning i konkreta ärenden. Myndigheterna måste också kraftigt utveckla sin kompetens när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det handlar bl.a. om kompetens i fråga om juridik, ekonomi, teknik och miljöfrågor. I detta ligger också att myndigheterna på ett helt annat sätt än måste satsa på att utveckla nya och bättre arbetsmetoder. Härigenom kan resultatet av verksamheten förbättras väsentligt också inom nuvarande resursramar och regelverk. Domstolarna har en särskild roll genom sina uppgifter och sin oberoende ställning. Det är viktigt att kompetens och arbetsmetoder inom domstolarna utvecklas så att dömandet i ekobrottmål kan ske i rättssäkra och effektiva former trots det ökande trycket från brottsligheten. Myndigheterna och näringslivet har olika roller men i grunden samma mål när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Därför måste myndigheter och näringsliv "lära sig varandras språk" så att de kan samarbeta förtroendefullt trots delvis olika förutsättningar i fråga om regler och myndighets- resp. affärskultur. På det internationella planet har kontrollbehovet ökat bl.a. som en följd av valutamarknadens avreglering och den fria rörligheten av kapital. Det internationella samarbetet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet skall utvecklas. Det handlar bl.a. om samarbete i konkreta ärenden med polis, skattemyndigheter och andra organ i olika länder. Det är också fråga om att som land agerar aktivt i olika internationella fora, såsom EU, för att få till stånd globala eller annars internationella lösningar på problemet med internationell ekonomisk brottslighet (se avsnitt 13). En central uppgift för statsmakterna är att tillhandahålla en lagstiftning som gör att den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas på ett effektivt och rättssäkert sätt och som utgör ett stöd för den seriösa näringsverksamheten. Det handlar bl.a. om lagstiftning rörande myndigheternas kontrollbefogenheter, näringsidkares och bolagsorgans ansvar och uppgifter, uppgiftsskyldighet i samband med misstänkt penningtvätt, brottsutredning, handläggning av brottmål samt straff och andra sanktioner mot ekonomisk brottslighet. Av stor betydelse är också att myndigheterna har tillgång till den information som de behöver för att arbeta effektivt. Det ställer krav på utformningen av informationssystem och sekretessregler. Inom alla dessa områden kan det behövas förändringar av gällande regler (se bl.a. avsnitt 4, 5, 7-9, 11 och 12). Vid utarbetandet av ny lagstiftning måste ekobrottsaspekten för framtiden vägas in på ett mera konsekvent och medvetet sätt än . Det måste vara ett naturligt inslag i lagstiftningsarbetet att göra en konsekvensanalys när det gäller exempelvis om reglerna är lätta att kringgå i brottsligt syfte eller om överträdelser kan upptäckas och beivras med rimliga insatser. Rättssäkerhetsfrågorna är viktiga i detta sammanhang, liksom alltid annars när det gäller lagstiftning och myndighetsutövning. Reglerna måste vara utformade med hänsyn tagen till förutsebarhet och enhetlighet i fråga om tillämpningen. Mycket viktigt är det att statsmakterna ger tydliga signaler om att ekonomisk brottslighet inte godtas, lika litet som annan kriminalitet, och att kampen mot den ekonomiska brottsligheten prioriteras högt i myndigheternas verksamhet och när det gäller samhällets åtaganden i övrigt. Ekobrottslighetens speciella karaktär gör det nödvändigt för statsmakterna att särskilt försäkra sig om att myndigheterna har en lämplig struktur, arbetar effektivt och har en hög kompetens (avsnitt 5 och 6). Det är också nödvändigt att statsmakterna fortlöpande följer upp läget när det gäller den ekonomska brottsligheten. Inte minst måste det införas ett system som ger tidiga indikationer på nya former av ekonomisk brottslighet. Ett sådant system kan ge statsmakter, myndigheter och näringsliv möjlighet att snabbt vidta motåtgärder allt eftersom brottsligheten söker sig nya vägar, vilket som nämnts är ett utmärkande drag när det gäller ekonomisk brottslighet (avsnitt 17). måste organisera sitt arbete för att kunna hålla ett samlat grepp om frågorna om ekonomisk brottslighet. Regeringens ekobrottsberedning svarar under justitieministern för sådan samordning. Av grundläggande betydelse för en effektiv kamp mot den ekonomiska brottsligheten är att allmänheten tar avstånd från sådan brottslighet. Ett klart och tydligt avståndstagande från medborgarna i allmänhet mot alla former av ekonomisk brottslighet skapar goda förutsättningar för att näringsliv, statsmakter och myndigheter skall kunna vidta de åtgärder som behövs. Strävan måste vara att åtgärderna kan få en bred uppslutning hos medborgarna, näringslivet och organisationerna. 4 Förstärkt skattekontroll m.m. Några huvudpunkter: - Skattekontrollen effektiviseras. - Den gamla skatteflyktslagen återinförs tills vidare. - En effektivare lagstiftning mot skatteflykt ut- arbetas. - Förbättrat system med kontrolluppgifter tas fram. - Skattereglerna förenklas. Regeringens strategi innebär att skattekontrollen skall stärkas för att förebygga ekonomisk brottslighet och öka upptäcktsrisken för överträdelser. Myndigheterna har fått väsentligt förstärkta resurser för skattekontroll. Skattemyndigheternas verksamhet håller på att läggas om mot en ökad inriktning på revision och annan kvalificerad granskning. En god grund är således lagt för ett fortsatt arbete med effektivisering av skattekontrollen. Skatteflyktslag och kontrollbefogenheter m.m. Regeringen har beslutat tillkalla en kommitté för utredning av en ny lag mot skatteflykt, omprövning av ändringar i revisionsreglerna m.m. (dir. 1995:11). Sistnämnda ändringar innebar att skattemyndigheternas befogenheter i samband med skattekontroll minskades, bl.a. när det gäller möjligheterna att företa skatterevision. Kommittén skall ompröva de nya reglerna mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits av tillämpningen, intresset av att skattemyndigheterna har instrument för att utöva en effektiv kontroll av att skattelagstiftningen efterlevs och att lagstiftningen tillgodoser kravet på rim- liga rättssäkerhetsgarantier. lag mot skatteflykt fanns regler för att försvåra skatteflykt. Reglerna tog sikte på sådana fall då den skattskyldige använder affärs- förfaranden som från kommersiella synpunkter är kringgångsvägar och på så sätt skaffar sig skatteförmåner som inte lagstiftaren avsett. Skatteflyktslagen upphörde att gälla vid utgången av . Regeringen anser att en generalklausul mot skatteflykt har en viktig funktion inte minst som en spärr mot osunda transaktioner i gränslandet mot ekonomisk brottslighet. I uppdraget till den nu tillsatta kommittén ligger därför att utarbeta ett förslag till en ny lag mot skatteflykt. Kommittén skall beakta de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av den gamla lagen. En sammanvägning skall göras av rättssäkerhetssynpunkter och behovet av effektiva medel mot skatteflykt. Kommitténs arbete skall vara avslutat före utgången av . I väntan på en ny och effektivare lag mot skatteflykt har regeringen föreslagit att återinföra den gamla skatteflyktslagen (prop. 1994/95:209). I samma proposition har regeringen föreslagit en obligatorisk kontrollupp- giftsskyldighet vid försäljning av värdepapper. Regeringen har beslutat tillkalla en särskild utredare för att se över lagstiftningen om självdeklaration och kontrolluppgifter m.m. (dir. 1995:12). Avsikten är att ta ett samlat grepp på frågorna om uppgiftsskyldighet till ledning för taxeringen. Uppgiftsskyldigheten och kontrollen av att den fullgörs är ju grunden för en effektiv och likformig beskattning av tjänste- och kapitalinkomster. Från olika håll har framförts synpunkter på skattemyndigheternas arbetsmetoder och kontrollbefogenheter i allmänhet. Det gäller t.ex. formerna för att kunna övervaka branscher och verksamheter som är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. I det sammanhanget aktualiseras också frågan om formkrav för verifikationer och möjligheten att kontrollera efterlevnaden. Regeringens ekobrottsberedning kommer att uppmärksamma dessa frågor i sitt fortsatta arbete. Fusket med mervärdesskatten kräver särskilda åtgärder. Förfarandet i fråga om mervärdesskatt går enkelt beskrivet ut på att näringsidkare deklarerar s.k. ingående resp. utgående mervärdesskatt. I förekommande fall är skattemyndigheten skyldig att skyndsamt betala ut överskjutande ingående mervärdesskatt till näringsidkaren. Några särskilda verifikationer bifogas inte mervärdesskattedeklarationen. Skattemyndigheterna kan visserligen genomföra kontroll av att deklarationen är korrekt, men kontrollen får inte leda till att skyndsamhetskravet åsidosätts. Detta innebär att pengar kan komma att betalas ut på oriktiga grunder. Också internationellt är fusk med mervärdesskatt ett svårlöst problem. Genom medlemskap i , vars budget delvis bygger på mervärdesskattebasen i medlemsländerna, får frågan ännu en dimension.Det är mycket angeläget att få fram regler och arbetsmetoder för att effektivt motverka fusket. kommer att redovisa förslag som syftar till en effektivisering av skatteuppbörden. Också frågan om återbetalning av överskjutande ingående mervärdesskatt kommer att behandlas av utredningen. Frågan kommer att följas med uppmärksamhet inom regeringens ekobrottsberedning. Enligt regeringens mening finns det goda förutsättningar att öka effektiviteten av skattekontrollen generellt sett. Det finns en stor potential hos myndigheterna själva i form av utveckling av gemensamma strategier och annat samarbete, informationsutbyte, gemensamma kontrollaktioner, förebyggande och problemorienterat arbetssätt m.m. När det gäller att öka skattekontrollens effektivitet genom bättre samverkan, arbetsmetoder m.m. ligger utvecklingsarbetet väsentligen på myndigheterna själva. Genom riktlinjer och uppdrag från regeringen till myndigheterna säkerställs att en sådan fördjupad samverkan kommer till stånd (se avsnitt 18). Regeringens ekobrottsberedning kommer att följa upp utveckling av skattekontrollen. Det är viktigt att skattereglerna är utformade så att fusk inte underlättas utan tvärtom försvåras. I detta ligger bl.a. att reglerna inte får vara så komplicerade att administrationen tar oproportionerliga resurser och så att det är svårt att få de skattskyldiga att acceptera systemet. Regeringen har i särskilda direktiv till anslagsframställning för gett verket i uppdrag att lämna förslag till sådana förändringar av både materiella regler och förfaranderegler som påtagligt förenklar administrationen utan beaktansvärda negativa effekter från statsfinansiell och samhällsekonomisk synpunkt. Verket skall också översiktligt redovisa bestämmelser som enligt verkets mening inte efterlevs självmant av de skattskyldiga och beträffande vilka efterlevnaden inte heller kan kontrolleras med rimliga resursinsatser. Det finns många fördelar med ett enkelt skattesystem. Hela skatteförfarandet blir mindre resurskrävande för skattskyldiga och myndigheter. Därigenom frigörs resurser för andra viktiga ändamål. Kryphålen i regelsystemet blir färre och möjligheterna till missbruk minskar. Utrymmet för skatteplanering blir i motsvarande mån mindre. Skattesystemet blir mera rättvist. Regeringen har för avsikt att prioritera arbetet med att förenkla vårt skattesystem. 5 Effektivare myndighetssamverkan och myndighetsorganisation