prop · GI03112 · 1995-01-01 00:00:00 — Den skada som kan följa av ett utlämnande beskrivs i båda fallen som att det "stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet". Det är samma slag av uppgifter som träffas av regleringen, oavett vilket skaderekvisit som valts och den skada som skall motverkas genom sekretess beskrivs på samma sätt. Vad som noga taget skiljer de båda föreskrifterna åt är en skillnad i presumtionen, dvs. i själva utgångspunkten för en bedömning av om ett utlämnande kan medföra skada. Med ett rakt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att uppgiften kan lämnas ut. Det måste således i det enskilda fallet finnas omständigheter som med tillräcklig styrka talar för att ett utlämnande kan skada . Med ett omvänt rekvisit är utgångspunkten för bedömningen att sekretess gäller för uppgiften. Det måste alltså i det enskilda fallet finnas särskilda omständigheter som med viss styrka talar för att ett utlämnande inte kan skada . Oavsett om ett rakt eller omvänt skaderekvisit väljs, kan således sekretess gälla för samma slag av uppgifter. Valet av rekvisit har därmed sin största, men mycket viktiga, betydelse som ett sätt att markera vilken generell hållning till offentlighet som råder för uppgifterna, dvs. om man i tveksamma fall skall lämna ut uppgifter eller inte. Regeringen kan därför för sin del inte finna att ett genomgående rakt skaderekvisit i regeln om utrikessekretess kan riskera leda till att uppgifter som bör vara hemliga kan komma att offentliggöras. Liksom när det annars gäller ett rakt skaderekvisit kan en bedömning grundas på att uppgifter av ett visst slag normalt är känsliga (t.ex. uppgifter angående affärs- och driftförhållanden hos företag eller hälsotillstånd hos enskilda personer). Från denna synvinkel kan valet mellan ett rakt och ett omvänt skaderekvisit sägas mera bygga på frekvensen av känsliga uppgifter på ett område än på att uppgifterna där i sig är mer eller mindre känsliga till sin natur. Ett rakt skaderekvisit bör därför inte i sig medföra några risker för att, vid ett svenskt EU-medlemskap, det inte är möjligt att tillgodose sådana berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vid en bedömning av om en uppgift som erhållits från en annan stat eller en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte kan avsändarens uppfattning i sekretessfrågan visserligen inte avgöra om uppgiften skall hållas hemlig. Avsändarens intresse av sekretess kan däremot ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkliga organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig kan det givetvis vara ett skäl för att anse att ett utlämnande, med lagrummets ord, "stör mellanfolkliga förbindelser". Svenska domstolar och myndigheter kommer ändå att självständigt och med tillämpning av svensk lag pröva frågor om utlämnande av uppgifter som erhålls från EU:s institutioner eller övriga medlemsländer. Den föreslagna lagändringen innebär således en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden. Det blir inte längre möjligt för regeringen eller andra myndigheter att utgå från att sekretess råder i sådana frågor. Även på det området - liksom redan är fallet i så gott som samtliga sekretessregler till skydd för det allmännas intresse - kan en uppgift hållas hemlig endast om ett utlämnande i det enskilda fallet kan förutses leda till skada för landet eller dess utrikes förbindelser. Om den grundläggande hållningen i utrikesfrågor på så sätt ändras, måste det antas leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas ut, dvs. till en större öppenhet. Däremot kan givetvis, som utvecklats ovan, uppgifter av känslig natur rörande utrikes förbindelser alltjämt sekretessbeläggas. Den föreslagna nya ordningen får sin särskilda betydelse för del- tagande i EU-samarbetet. Det är, som vi redan betonat, utomordentligt angeläget att motverka att den medborgerliga insynen blir mera begränsad i den gemensamma beslutsprocessen än vad den är i vår rent inhemska process. Ett rakt skaderekvisit bör innebära att sådana allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och diskussionsmaterial och som upprättats i inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen endast undantagsvis kan sekretessbeläggas. Vidare bör hållning till ett förslag till gemensam normgivning regelmässigt vara offentligt. Däremot kan sekretess gälla för vissa uppgifter i handlingar som upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings slutskede. Likaså torde sekretess ofta vara befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska andrahandsståndpunkter. Regeringen avser att regelmässigt redovisa sina ställningstaganden i ministerrådet. När det gäller uppgifter som regeringen eller någon annan myndighet erhåller från en EU-institution eller från en annan medlemsstat kan utrymmet för öppenhet vara mer begränsat. Men även beträffande sådana uppgifter skall ovillkorligen prövas om ett utlämnande kan medföra skada. Det förhållandet att avsändaren tämligen rutinmässigt åsätter handlingar någon form av anteckning om förtrolighet får inte i sig innebära att sekretess gäller här i landet. Det innebär, såvitt gäller handlingar från EU:s institutioner, att uppgifter som endast betecknas som restricted erfarenhetsmässigt har ett sådant innehåll att de i många fall bör kunna offentliggöras här. Beträffande uppgifter som betecknas som confidential eller secret får - som alltid enligt den svenska sekretesslagen - en bedömning ske i det enskilda fallet. Det kan nämnas att i två motioner från allmänna motionstiden tagits upp frågor om utrikessekretess. Den ena, av (), rör möjligheterna att häva utrikessekretess i fall av flyktingspionage mot enskild. Den andra, av (), gäller möjligheterna att offentliggöra visst bakgrundsmaterial i asylärenden. Vid sin beredning av motionerna uttalade utskottet att sådana synpunkter som tas upp i motionerna förutsattes komma att övervägas i samband med att reglerna om utrikessekretess ses över (1993/94:KU38 s. 15). Det är inte möjligt att säga om den ändring av reglerna om utrikessekretess som föreslås kommer att medföra det av motionärerna eftersträvade resultatet. Frågan om uppgifter som ryms inom utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde kan lämnas ut måste givetvis även i fortsättningen bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Däremot kan det sägas att den föreslagna ändringen medför att det inte längre blir möjligt att på de områden som motionerna avser utgå från att sekretess gäller. De myndigheter som förvarar sådana uppgifter måste göra en sedvanlig prövning av om ett utlämnande kan störa våra utrikes förbindelser eller på annat sätt skada mot bakgrund av huvudregeln om offentlighet för uppgifterna. En annan fråga som diskuteras av utredningen och några remissinstanser är om de svenska tjänstemän som på olika sätt deltar i den gemensamma berednings- processen omfattas av gemenskapsrättens sekretessregler eller av den svenska sekretesslagstiftningen. Det står klart att den som är anställd av någon gemensam institution i denna sin egenskap endast har att följa gemenskapsrättens regler, liksom att den som handlägger EU-frågor hos en svensk myndighet endast har att tillämpa den svenska sekretesslagen. Tveksamhet kan möjligen råda beträffande svenska tjänstemän som tillfälligt eller mera kontinuerligt medverkar i det gemensamma kommittéväsendet i vid mening. artikel 214 föreskriver, som tidigare nämnts, tystnadsplikt även för dem som deltar i kommittéarbetet. Gemenskapsrättsliga sanktioner för brott mot tystnadsplikt finns emellertid endast för dem som är anställda inom gemenskapen. Regeringen anser att det avgörande måste vara på vems uppdrag den enskilde deltar i det gemensamma beredningsarbetet. Om han eller hon deltar i en personlig kapacitet av expert, såsom kan förekomma i expertkommittéerna under kommissionen, kan den svenska sekretesslagen knappast vara tillämplig. Om han eller hon däremot uppträder som företrädare för , såsom regelmässigt är fallet i t.ex. arbetsgrupperna under rådet och inom det s.k. kommittologiväsendet, bör svensk rätt gälla. Detta är ett synsätt som motsvarar det som gäller för våra interna förhållanden (jfr 1 kap. 6 § sekretesslagen). Utredningen har inte föreslagit någon ändring såvitt gäller meddelarfrihetens utsträckning på utrikessekretessens område. Regeringen finner för sin del att den nuvarande avgränsningen i 16 kap. 1 § sekretesslagen på denna punkt är väl avvägd. Sammanfattningsvis innebär de ändringar som genomförs en viktig omläggning av utrikessekretessens tillämpning i . Utgångspunkten är i fortsättningen att uppgifter som angår utrikesförbindelser i regel kan lämnas ut. Regeringens avsikt är att tillämpningen skall ske på ett sätt som åstadkommer en så långt gående öppenhet som över huvud taget är möjlig utan att det skadar vårt land. De svenska myndigheter som deltar i samarbetet får också möjlighet att tillämpa bestämmelserna om utrikessekretess på ett sätt som leder till mycket stor insyn när det gäller EU-samarbetet. Regeringens tillämpning av de nya reglerna kan bli vägledande för hur utrikessekretessen skall tillämpas när det gäller EU-frågor. Svenska folkets berättigade krav på insyn i sådana frågor - som kan vara av stor betydelse för enskilda - kommer för regeringens del att väga mycket tungt vid bedömningen. En noggrann uppföljning måste ske Regeringen, liksom utredningen och en stor majoritet bland remissinstanserna, har således förordat att det behov av en ökad öppenhet i utrikesfrågor som framför allt följer av ett EU-medlemskap skall tillgodoses genom en ändring i sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess. Eftersom det, som vi konstaterat, innebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden finns det anledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretessfrågor. I diskussionen om hur ett EU-medlemskap påverkar den svenska offentlig- hetsprincipen har olika förslag till lagtekniska lösningar förts fram. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EG-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgifter som rör de mellanstatliga förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EG-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av övriga bestämmelser i sekretesslagen. Genom en sådan lösning skulle de tillämpliga sekretessreglerna bli desamma för uppgifter i den gemensamma norm- givningsprocessen som i traditionell svensk lagstiftningsprocess. Om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skulle kunna utformas fordrar ytterligare överväganden. Utredningen har inte närmare penetrerat frågan och inte heller i remissyttrandena förs någon närmare diskussion om en sådan lösning. Det saknas därför underlag för regeringen att föreslå en lösning av det slaget. Den ändring av utrikessekretessbestämmelsen som regeringen nu förordar bör inte fördröjas. Regeringen avser emellertid att i samband med den uppföljning som bör ske återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motive- rade. 9 Instansordningen och utrikessekretessen Regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit att varje begäran om att få ta del av en handling som förvaras inom utrikesrepresentationen skall prövas av , om handlingen innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade av utrikessekretess. Detta förslag bör inte genom- föras. Utredningens förslag: Ett genomgående rakt skaderekvisit i sekretesslagen förenas med en bestämmelse om att en begäran att få ta del av en handling som förvaras inom utrikesrepresentationen skall prövas av , om handlingen innehåller uppgifter som kan antas omfattas av utrikessekretessen. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad i denna fråga. Något mer än hälf- ten av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Till de remissinstanser som tillstyrkt förslaget hör bl.a. Justitiekanslern, , Riksåklagaren, ambassader i och , ständiga representation vid , delegation vid Europeiska gemenskaperna, Försvarsmakten, , , , , , , , , vid , och . Juridiska fakultetsstyrelsen vid påpekar att utredningens förslag inte leder till det angivna målet, en enhetlig bedömning, och förordar därför att skall pröva frågan om utlämnande av samtliga handlingar som innehåller uppgifter som kan antas omfattas av utrikessekretess, oberoende av hos vilken myndighet handlingen förvaras. Utredningens förslag avstyrks av bl.a. ombudsmän, över och , Kammarrätterna i och , generalkonsulat i , i , Styrelsen för internationell utveckling, , , vid , , , , , , Tidningarnas telegrambyrå, , och . Skälen för regeringens bedömning: De skäl som anförts mot utredningens förslag i denna del är framför allt följande. Utlandsmyndigheterna är självständiga myndigheter. Enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen skall som huvudregel en begäran om att få ta del av en allmän handling prövas av den myndighet som förvarar den. En sådan ordning antas bl.a. leda till att en framställning om att få ta del av en allmän handling kan behandlas skyndsamt. Bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen ger emellertid utrymme för att föreskriva att prövningen skall ankomma på annan myndighet om särskilda skäl föranleder det. 1975/76:160 anförde föredraganden beträffande 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att "kravet på att utlämnandeprövningen skall ske snabbt leder dock till att restriktivitet är påkallad när det gäller att tillåta annan myndighet än den som förvarar handlingen att avgöra om denna skall lämnas ut" (s. 194). Några remissinstanser framhåller att det inte har påvisats några betydande olägenheter med den nuvarande ordningen. Regeringen fäster särskilt avseende vid, som påpekats av t.ex. Juridiska fakultetsstyrelsen vid , att utredningens förslag inte säkerställer en enhetlighet i bedömningen. Särskilt inom ramen för EU-samarbetet kommer åtskilliga handlingar som omfattas av utrikessekretessens tillämpningsområde att förvaras hos flera svenska förvaltningsmyndigheter. För att åstadkomma den eftersträvade enhetligheten i bedömningen skulle det således fordras en föreskrift av innebörd att varje fråga om utrikessekretess, oavsett var handlingen förvaras, skall prövas av . Redan den av utredningen föreslagna regleringen har mötts av kritik från ett stort antal remissinstanser. De invändningar som därvid rests skulle kunna göras gällande med än större tyngd om all prövning av utrikessekretess anförtroddes . Till det anförda kan läggas att den föreslagna ordningen måste antas leda till betydande praktiska svårigheter, antingen så att en stor mängd fall överlämnas till för prövning eller så att sekretessprövningen blir dubbel - först hos utlandsmyndigheten och sedan hos . Mot denna bakgrund är regeringen inte beredd att genomföra någon ändring av instansordningen av det slag som utredningen föreslagit. Det kan däremot finnas skäl att lyfta fram föreskriften i 10 kap. 8 § regeringsformen som innebär att chefen för skall hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Det är givet att sådan underrättelse skall ske i så god tid att utrikesministern har möjlighet att bedöma sakens utrikespolitiska betydelse och delge den berörda myndigheten sin bedömning (jfr prop. 1973:90 s. 370 f.). Genom denna underrättelseskyldighet kan Utrikes- departementets bedömning vägas in när domstolar och förvaltningsmyndigheter har att avgöra en fråga om utrikessekretess. Att på detta sätt lämnar sin bedömning kan inte anses stå i strid med föreskrifterna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen om domstolars och förvaltningsmyndigheters självständighet. Dessa båda bestämmelser föreskriver att ingen myndighet får bestämma hur domstol i det enskilda fallet skall döma eller förvaltningsmyndighet i visst fall besluta, men de hindrar inte att en domstol inhämtar synpunkter från en annan myndighet som underlag för sitt självständiga beslutsfattande. Kammarrätten i , som prövar överklaganden av utlandsmyndigheters avslag i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar, anför i sitt remissvar bl.a. att "enligt de erfarenheter som kammarrätten har från prövningen av frågor om utrikessekretess kan det ibland erbjuda svårigheter att få till stånd en meningsfull dialog med (utrikes)departementet i sådana frågor." Det är mot den bakgrunden angeläget att betona vikten såväl av att domstolar och myndigheter uppmärksammar sin skyldighet att underrätta som av att departementets bedömning utan onödigt dröjsmål kan tillställas den myndighet eller domstol som lämnat underrättelsen. För att undvika att den beskrivna ordningen blir omständlig eller administra- tivt tungrodd kan det finnas skäl att framhålla att knappast kan behöva underrättas annat än när domstolen eller myndigheten över- väger att lämna ut en uppgift inom utrikessekretessens tillämpningsområde. 10 Sekretess för uppgifter i specialpedagogisk stödverksamhet m.m. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i spe- cialpedagogisk stödverksamhet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det kan an- tas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget att det i 7 kap. 9 § sekretesslagen skall tas in en be- stämmelse om sekretess i den specialpedagogiska stödverksamhet som bedrivs av konsulenter som är verksamma vid i skolan (). Beträffande skaderekvisitets utformning ifrågasätter Kammarrätten i om det inte vore mer logiskt med ett omvänt skaderekvisit eftersom ett sådant gäller inom skolan för bl.a. uppgifter som inhämtats från psykolog och de uppgifter som omfattas av förslaget inte är mindre skyddsvärda. Kammarrätten tillstyrker dock det föreslagna raka skaderekvisitet. anser att SIH:s konsulenter bör omfattas av den starkare sekretessen med omvänt skaderekvisit eftersom konsulenterna samarbetar med bl.a. habiliterings- och elevvårdspersonal som har denna form av sekretess. Vad avser sekretessens räckvidd ifrågasätter Kammarrätten i om den föreslagna lydelsen tillräckligt tydligt anger vilken verksamhet det är fråga om och föreslår därför att sekretessen skall anges att gälla "i sådan specialpedagogisk stödverksamhet som bedrivs av i skolan". anser också att den föreslagna lydelsen bör ändras så att sekretessen uttryckligen skall anges att gälla för konsulenter inom . Skälen för regeringens förslag: är central förvaltningsmyndighet för specialskolorna. Institutet skall ge hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med handikapp samt ge stöd till eleverna i skolarbetet. I denna verksamhet skall bl.a. utveckla och framställa läromedel för elever med handikapp och främja forsknings- och utvecklingsarbetet rörande stödinsatser för dessa elever. Inom finns en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för synskadade förskolebarn samt för synskadade, rörelsehindrade, döva-utvecklingsstörda och blinda-utvecklingsstörda elever och dövblinda vuxna inom det offentliga skolväsendet. Konsulenternas uppgift är att bedöma vilka behov och insatser som de enskilda eleverna behöver. I detta arbete inhämtar de uppgifter från hälso- och sjukvården och från skolhälsovården för att få vetskap om bl.a. funktionshindrets medicinska och psykologiska påverkan. Uppgifterna inhämtas efter samtycke från föräldrarna. För att konsulenterna rätt skall kunna bedöma vilka stödåtgärder och vilken rådgivning som behövs för eleverna i skolarbetet måste de få tillgång till uppgifter som rör elevernas funktionshinder. Uppgifter härom inhämtas från hälso- och sjukvården. Det ligger i sakens natur att dessa uppgifter kan vara mycket integritetskänsliga. Inom hälso- och sjukvården gäller enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är alltså för sekretess. Denna sekretess gäller även inom skolhälsovården. Sekretessen följer emellertid inte med uppgifterna när de lämnas till konsulenterna. Inte heller finns det någon tillämplig sekretessbestämmelse för deras verksamhet. Uppgifterna blir alltså offentliga hos SIH:s konsulenter. Det måste anses mycket otillfredsställande att dessa mycket känsliga uppgifter om funktionshindrade elever saknar sekretesskydd hos . En sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden bör därför införas. Frågan blir då hur en sådan bestämmelse skall utformas. var konsulenterna knutna till länsskolnämnderna och ingick de som en del i Tomtebodaskolans organisation. Då de ingick i Tomteboda- skolans organisation omfattades de av sekretess enligt 7 kap. 9 § sekretess- lagen. Enligt denna bestämmelse gäller bl.a. sekretess i specialskolans elev- vårdande verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om upp- giften röjs. Till skillnad mot vad som gäller inom hälso- och sjukvården är skaderekvisitet inom skolan rakt, dvs. presumtionen är för offentlighet. Vid tillämpning av ett omvänt skaderekvisit anses ytterst få uppgifter vara offentliga. Så kan t.ex. redan en uppgift om att en person varit i kontakt med hälso- och sjukvården omfattas av sekretess. En så långt gående sekretess kan inte anses påkallad när det gäller konsulenternas verksamhet. Om däremot bestämmelsen utformas med ett rakt skaderekvisit kommer skyddet för den enskildes uppgifter att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter som avser t. ex. hälsovård och problem av olika slag. Ett rakt skaderekvisit behöver inte heller innebära någon konflikt med att uppgifterna inhämtas från en verksamhet som tillämpar ett omvänt skaderekvisit. Känsliga uppgifter blir sekretessbelagda även med ett rakt skaderekvisit. Ett sådant skaderekvisit skulle också överensstämma med vad som gäller inom skolans elevvårdande verksamhet i syfte att förebygga eller avhjälpa skolsvårigheter. Regeringen förordar denna lösning. Sekretessen bör gälla inom specialpedagogisk stödverksamhet. Att ytterligare tydliggöra att sekretessen skall omfatta den verksamhet som bedrivs av SIH:s konsulenter kan inte anses nödvändigt. Eftersom konsulenternas verksamhet rör skolans område kan en bestämmelse om sekretess tas in som ett nytt fjärde stycke i 7 kap. 9 § sekretesslagen. För övriga uppgifter i denna paragraf är meddelarfriheten i de flesta fall begränsad. Detta bör vara fallet även för uppgifter hos . Någon ändring av 16 kap. 1 § sekretesslagen behövs inte för att nå detta resultat. I 7 kap. 9 § sekretesslagen bör göras också en redaktionell justering. I paragrafens tredje stycke andra meningen föreskrivs sekretess inom bl.a. vuxenutbildningen för psykiskt utvecklingsstörda för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I samband med det reformarbete som ledde fram till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ändrades terminologin i skollagen (1985:1100) och i förordningen (1992:736) om vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda till att avse vuxenutbildning för utvecklingsstörda (SFS 1993:800 och 1224). Detta innebar en anpassning till den nya lagens terminologi. Av samma skäl bör även bestämmelsen i 7 kap. 9 § tredje stycket andra meningen ändras genom att ordet "psykiskt" utgår. Regeringen har i prop. 1994/95:6 Totalförsvarsplikt föreslagit bl.a. att en ny lag om totalförsvarsplikt skall beslutas. Om beslutar enligt propositionen, upphävs bl.a. lagen (1966:413) om vapenfri tjänst och begreppet vapenfri tjänstepliktig utmönstras.