mot · GI02Jo601 · 1995-01-25 00:00:00 — SammanfattningVi föreslår en långtgående samordning av svenskmiljölagstiftning i en miljöbalk. Balkens allmänna regler skagälla all miljöpåverkande verksamhet och alltså varaheltäckande. Vi föreslår också en rad skärpningar avlagstiftningen i förhållande till vad som gäller idag.Vi menar att ska omfatta fler miljörelateradelagar och samordnas mer än vad som föreslagits av såvälmiljöskyddskommittén som den förra regeringen. Den förraregeringens förslag (prop. 94/95:10) innehöll i en radavseenden betydande försämringar gentemotmiljöskyddskommitténs förslag (SOU 1993:27).Kommitténs förslag med övergripande aktsamhetsreglerför all miljöpåverkan hade tagits bort i den proposition somden förra regeringen presenterade hösten 1994.Regeringsförslaget hade karaktären av en sammanställningav delar av befintlig miljölagstiftning. Den samordningmiljöskyddskommittén tidigare föreslagit skulle ompropositionen antagits ha gått förlorad. De olika delarna iregeringens förslag till miljöbalk ställde olika krav för iprincip samma miljöpåverkan. Vi föreslår därför attmiljöskyddskommitténs förslag ska vara utgångspunkten förett nytt regeringsförslag till miljöbalk.Vi föreslår att bör omfatta avsnitt ombiotekniska produkter och radioaktiva miljögifter i enlighetmed kommitténs förslag. Det innebär bl.a. attstrålskyddslagen ska innefattas i balken.Vi föreslår att ska innefatta en större andel avbefintlig miljörelaterad lagstiftning än vad kommitténföreslagit. Det gäller särskilt de miljörelaterade delarna avvattenlagen, skogsvårdslagen och skötsellagen. Därigenomkan bli mera heltäckande. Detta har framförts ivårt yttrande som finns bifogat till kommitténs betänkande(SOU 1993:27), men också från miljörörelsensorganisationer.Miljölagstiftningen behöver också skärpas i en lång radavseenden. Kommitténs förslag till skärpningar var mycketbegränsade, men inte ens dem tog den förra regeringen varapå. I stort sett alla kontroversiella punkter till lagskärpningari kommitténs förslag togs bort i förra regeringsförslaget. Detgäller bl.a. att ge talerätt till etablerade miljöorganisationer,att införa ett lagrum som tillåter generella föreskrifter och attinföra en övergripande stoppregel som förbjuder de värstaformerna av negativ miljö- och hälsopåverkan. Förslagethade dessutom urvattnats ytterligare genom att man där givitäganderätten en starkare ställning gentemot miljöskyddet.De areella näringarna undantogs i regeringsförslaget ipraktiken från det miljöansvar som gäller bl.a. industrin. Viföreslår att samtliga dessa försämringar ska avvisas i ett nyttförslag till miljöbalk.Vi föreslår att ska träda i kraft senast 1/1 1996.Det innebär att regeringen bör förelägga sittförslag . Det innebär att vi anser attframtagandet av en miljöbalk ska prioriteras mycket högtoch att varje försening ska undvikas.Miljöbalkens omfattningMiljöbalken bör omfatta så stor del av den miljörelateradelagstiftningen som är praktiskt rimligt. Därigenom uppnåsden mest långtgående samordningen.De miljörelaterade delarna av vattenlagen (VL) bör införasi liksom skötsellagen som i allt väsentligt avsernaturvårdshänsyn och hushållning med begränsadenaturresurser (som jordbruksmark).Större delen av den nya skogsvårdslagen bör också kunnaöverföras till . Även den lagen behandlar ihuvudsak naturvårdshänsyn och hushållning mednaturresurser. Regeringen bör närmare utreda hur en sådanöverföring ska göras. Möjligheten att överföra helaskogsvårdslagen bör prövas.Vi anser att nuvarande strålskyddslag ska integreras imiljöbalken i enlighet med miljöskyddskommitténs förslag.På så sätt kan radioaktiva miljögifter behandlas i ettsammanhang med övriga miljöproblem.I miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk ingickockså biotekniska produkter, vilket var en av de merbetydelsefulla nyheterna i balken. Vi anser att bestämmelserangående biotekniska produkter ska finnas i pådet sätt som miljöskyddskommittén föreslog.Även annan miljörelaterad lagstiftning bör kunna ingå helteller delvis i balken. Detta hann emellertid aldrigmiljöskyddskommittén närmare utreda. De lagar somnärmare bör prövas är sådana lagar som reglerar exploateringav naturresurser, avser att förhindra miljöfarliga utsläpp isamband med olyckor och som reglerar starktmiljöpåverkande verksamheter. Vi anser emellertid att dessafrågor närmare bör utredas och att dessa lagar därmed intekan införas i det förslag till miljöbalk som vi föreslår skaföreläggas hösten 1995.Allmänna aktsamhetsreglerI miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk ingick ettantal allmänna aktsamhetsregler som dels var tillämpliga påall miljöpåverkande verksamhet och dels innefattade deflesta grundläggande principerna för bra miljövård. Viföreslår att ska ha sådana aktsamhetsregler.Även den förra regeringens förslag innehöll allmännaaktsamhetsregler. Dessa var emellertid endast tillämpliga påde områden som särskilt specificerats i särskilda kapitel ibalken. Detta var en mycket stark inskränkning som innebaratt balken inte alls skulle få den heltäckande funktion somavsetts i förarbetena. Dessutom hade en rad av deaktsamhetsregler som kommittén föreslagit strukits ellerurholkats. Regeringens förslag saknade bl.a. en övergripandestoppregel, vilket är helt oacceptabelt för en modernmiljölagstiftning. Det innebär ju att det inte sätts någonegentlig gräns för hur allvarlig en miljö- eller hälsopåverkanska få tillåtas vara!Inte nog med det. I regeringens förslag hade man dessutomlagt in en fullständigt godtycklig ekonomisk brasklapp (2kap. 7 §) som innebar en rejäl försämring mot dagensmiljölagstiftning. Den innebar att inga miljökrav i principkan ställas om den ekonomiska nyttan av demiljöfördärvande verksamheterna bedöms vara stor.Generella föreskrifterI miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk ingickbestämmelser om generella föreskrifter (4 kap. Allmännabestämmelser om föreskrifter, SOU 1993:27) som en viktigdel. Dessa var, tillsammans med miljökvalitetsnormerna, denhuvudsakliga nyheten i balken. Med generella föreskrifterskapas en nytt miljöjuridiskt instrument för att snabbt kunnaskärpa miljökraven i takt med att allvarliga problemuppkommer. Med generella föreskrifter behöver man intelängre vänta för att sedan pröva varendamiljöfarliga anläggning var för sig i en komplicerad, dyrbaroch i sig tidsödande process.Vi föreslår att generella föreskrifter ska ingå i miljöbalken.Kommitténs förslag bör kunna användas.Den förra regeringen hade i sitt förslag till miljöbalk helttagit bort bestämmelserna om generella föreskrifter. Därmedskulle också förslaget om miljökvalitetsnormer urholkatskraftigt. Vi föreslår att sådana försämringar ska avvisas.MiljökonsekvensbeskrivningarVi anser att kommitténs förslag till tillämpningsområdet förmiljökonsekvensbeskrivningar (MKB) var bra. Deninskränkning som förra regeringen föreslog föreslår vi skaavvisas.Vi föreslår lagstadgat krav på att opartisk instans skaupprätta varje MKB enligt balken. Vi föreslår vidare attlagstadgat krav ska införas på att varje MKB ska utsättas föroffentlig presentation och utfrågning. Dessutom föreslår viatt varje sådan MKB ska kunna överklagas och överprövas.Då ska bl.a. miljöorganisationerna ha talerätt. ''UPP''Users Pays Principle, d.v.s. att användaren av natur ochmiljö också ska vara betalningskyldig för de negativamiljöeffekter detta medför, är en internationellt vedertagenprincip. Den är egentligen en variant på ''PPP'', ProducersPays Principle, d.v.s. att producenten bär det ekonomiskaansvaret för miljöeffekterna. Skillnaden ligger i att''producenten'' ger upphov till miljöskadliga utsläpp ochavfall och att ''användaren'' utarmar naturen genom sitt brukav den. ''Producenten'' är normalt en företagare sombedriver traditionell industriell verksamhet. ''Användaren''är normalt jordbrukare, skogsbrukare eller fiskare.Om t.ex. skogsbruk medför att flora och fauna utarmas skaden som idkar detta skogsbruk också vara betalningsskyldigför de åtgärder som måste vidtas för att förhindra ellerbromsa utarmningen. Det kan ske direkt genom att brukarenåläggs ta hänsyn och därigenom drabbas av ökade kostnadereller minskade möjligheter till förtjänster. Det kan också skeindirekt genom att en avgift uttas på ved som tas ur skog förindustriell användning, och att denna avgift sedan bekostarnaturvårdande och naturskyddande åtgärder i syfte attförhindra fortsatt biologisk utarmning av skogen.Vi anser att utövare av areella näringar ska uppfylla sammamiljöansvar som alla andra. Vi föreslår att såväl UPP sommiljörelaterade lagar som gäller areella näringar ska ingå imiljöbalken. I den mån dessa lagar inte bedöms kunna ingåeller sådana lagar inte finns ska balkens allmänna regler,inklusive UPP, göras tillämpliga på dessa näringar.Regeringens roll i miljöprövningenI nuvarande naturresurslag (NRL) ges regeringenmöjlighet att tillåtlighetspröva ett miljöpåverkande företaginnan miljömyndigheterna har gjort någon egentligprövning. Regeringens beslut är bindande. Detta kan leda tillatt miljömyndigheterna tvingas tillåta ett företag trots att detsenare visar sig att det är oförenligt med lagstiftningen.Ett aktuellt exempel är där naturvårdsverketinte ansett sig kunna döma ut företaget som otillåtligteftersom regeringen redan tillåtit det. Detta trots attnaturvårdsverkets prövning klart visade att projektet måsteanses vara otillåtligt enligt nu gällande miljölagstiftning.Denna underlighet i svensk miljölagstiftning blev äntydligare då straxdärefter slog fast i sitt yttrande till regeringen attÖresundsbroprojektet måste anses som otillåtligt enligt NRLoch beslut om miljöanpassade trafiksystem.Regeringen bör även kunna förpröva eneventuell otillåtlighet av större miljöpåverkande projekt.Regeringen kan på så vis förhindra en kostsam ochtidsödande prövning i sådana fall där företaget ändå kommeratt dömas ut efter överklagande till regeringen. Däremot börinte regeringen kunna besluta i en förprövning att ett företagär tillåtligt. Om regeringens förprövning visar att ett visstföretag inte kan anses vara otillåtligt innebär detta, enligt vårtförslag, att den fortsatta miljöprövningen hosmiljömyndigheterna likväl kan leda till att det anses varaotillåtligt. På så vis kan vederbörlig hänsyn tas till sådantsom framkommer under själva miljöprövningen.Trafikens miljöproblemTrafiken orsakar mycket stora miljöproblem och bör därförvara en central fråga i bl.a. miljölagstiftningen.Miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk innefattadeallmänna aktsamhetsregler m.m. som är tillämpliga påtrafiken. Dessutom ingick generell regeringsprövning avtillåtligheten ur miljösynpunkt för större trafikanläggningar.Detta var förslag till förbättringar som vi föreslår ska ingå imiljöbalken. Men vi anser också att ytterligare lagstiftandeåtgärder behövs inom ram.Vi anser att trafikanläggningar bör prövas på motsvarandesätt som miljöfarlig verksamhet. I synnerhet störrevägtrafikanläggningar måste rimligen anses vara en form avmiljöfarlig verksamhet. Vi anser också att en merövergripande miljöprövning ska göras vad gällerinriktningen på statens investeringar i trafikanläggningar däräven avvägningen mellan olika trafikslag ska ingå. Därtillbör beslutsordningen för främst vägtrafikanläggningarändras så att miljöprövning och möjlighet till överklagangörs i skede än vad som är fallet. Dettaär emellertid komplicerade frågor som närmare bör utredasi syfte att finna tekniska och juridiska lösningar somtillgodoser ovanstående krav. Om inte trovärdiga ochgenomarbetade förslag hinner tas fram i det förslag tillmiljöbalk vi föreslår ska behandlas av hösten1995 -- vilket får anses vara det sannolika -- bör regeringenkunna återkomma med förslag till revidering av miljöbalksenare.Vi föreslår att regeringen skyndsamt tar fram förslag tilleffektivare miljöprövning av trafik och trafikanläggningar,bl.a. i enlighet med vad som ovan anförts. Avsikten ska varaatt trafiken ska utsättas för samma miljökrav som annanmotsvarande miljöpåverkande verksamhet.Talerätt för miljöorganisationerMiljöskyddskommittén föreslog att större och stabilamiljöorganisationer ska ges talerätt enligt . Detbetyder att t.ex. ges rätt att överklagamiljömål enligt . Därmed skapas en ny och oftaefterlyst möjlighet att slå vakt om en miljömässigt bratillämpning av miljölagstiftningen. kommer juatt tillämpas och uttolkas av ett stort antal myndigheter,domstolar etc. Talerätt för miljöorganisationer blir isammanhanget en viktig säkerhetsmekanism. Vi föreslår atttalerätt för miljöorganisationer ska ingå i miljöbalken.MiljöombudsmanVi anser att den förra regeringens förslag ommiljöombudsman i huvudsak var bra. Det behövs enfristående miljömyndighet med rejäla befogenheter att gripain när tillämpas på ett bristfälligt sätt.Miljöbalken är ju ett mycket omfattande och kompliceratlagstiftningsarbete som ska tillämpas inom en lång rad skildasektorer av samhället.Däremot anser vi att det är fel att göramiljöombudsmannen till ett filter för miljöorganisationer.Det skulle ofrånkomligen leda till att miljöorganisationernahamnar i konflikt med ombudsmannen. Miljöorganisationerska istället ges talerätt. Då skapas möjligheter till samarbetepå jämlik grund vilket är långt bättre. Miljöorganisationernahar ju ett starkt intresse av att få miljöombudsmannen medsina långt större resurser att engagera sig i viktiga frågor.Miljöombudsmannen bör däremot inte ha rätt att föreläggamiljöskyddsavgift, som den förra regeringen föreslog. Dettaär en uppgift för domstol eller tillsynsmyndighet.Vi föreslår att en miljöombudsman ska inrättas i huvudsaki enlighet med vad förra regeringen föreslog (prop.1994/95:10).SubstitutionsprincipenNuvarande 5 § i Lagen om kemiska produkter (LKP)stadgar att kemiska produkter som kan ersättas med mindremiljö- och hälsofarliga varor eller produkter ska bytas ut.Förutsättningen är att de mindre farliga produkterna finnstillgängliga och till likvärdigt pris och kvalitet. Dennaprincip är fundamental för miljömyndigheternas arbete medatt få bort alla miljöfarliga kemikalier. Paragrafen gäller allaoch är dessutom straffbelagd. Det innebär ett betydandetryck på omställningen till miljöanpassade varor ochprodukter.5 § LKP har funnits i denna utformning endast ett fåtal år.Dess tillämpning skulle kunna utvecklas åtskilligt! Viföreslår därför att denna lagregel i sin nuvarandeallmängiltiga och straffbelagda utformning ska bibehållas imiljöbalken.Vi anser dessutom att kommitténs förslag tillsubstitutionsprincip bland de allmänna aktsamhetsreglernabör antas. Därigenom blir ersättningsprincipen tillämplig påall miljöpåverkande verksamhet som en vägledande ochfundamental regel för utformning av föreskrifter,kvalitetsnormer osv. En sådan allmän aktsamhetsregel kanav naturliga skäl inte direkt straffbeläggas. ''Berörd del av fastighet''I samband med behandlingen av regeringens förslag till enny plan- och bygglag m.m. (prop. 1986/87:1) föreslogjordbruksutskottet att rätten till intrångsersättning skullerelateras till ett snävare fastighetsbegrepp. Det var enkompromiss mellan dåvarande socialdemokratiskaregeringen och . I korthet innebarkompromissen att markägaren blev ersättningsberättigadäven vid mycket begränsade krav på hänsynstagande tillnaturvården. Eftersom anslagen till inköp av mark och andraersättningar för naturskydd är mycket begränsade innebarändringen att små skyddsvärda områden kring t.ex.rovfågelsbon eller andra viktiga biotoper för hotade arter ipraktiken blev omöjliga att skydda. Markägaren kan intelängre åläggas att spara området på egen bekostnad, ochområdet bedöms för litet för att prioriteras upp till ettregelrätt naturreservat. införda bestämmelser ombiotopskydd har inte varit tillräckliga för att klara problemet.En enig miljöopinion har alltsedan försämringen infördes1987 krävt en återgång till den tidigare ordningen. Formelltinnebär det att orden ''berörd del av'' ska strykas i denuvarande ersättningsbestämmelserna i naturvårdslagen(NVL). Bestämmelsen återfinns i förra regeringens förslagtill miljöbalk i 23 kap. 2 § första stycket efter de inledandefyra punkterna.Problemet har också utretts i bl.a. utredningenNaturvårdshänsyn och de areella näringarna (Ds 1991:87).Även denna utredning kom fram till att bästa sätt är att strykaorden ''berörd del av'' i de aktuella paragraferna.Vi föreslår att denna enkla och för naturvården såväsentliga åtgärd ska vidtas.Dikning m.m.Kommitténs förslag beträffande markavvattning ärotillräckligt eftersom det inte innefattar förbud mot s.k.skyddsdikning. Sådan markavvattning kan ha stor betydelseför den biologiska mångfalden och bör därförtillståndsprövas och stoppas då negativ påverkan på växt-och djurlivet kan befaras. Vi föreslår att bestämmelser omtillståndsprövning för sådan skyddsdikning som kanförväntas påverka växt- och djurliv ska införas i miljöbalken.StrandskyddetVi anser inte att kommunala planer ska kunna upphävastrandskyddet så som föreslogs i den förra regeringensförslag till miljöbalk.I miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk föreslogsdels att tippning och utfyllnader inte får företas och dels attåtgärder som försämrar livsbetingelserna för växt- ochdjurarter skall undvikas i strandskyddsområdet. Vi anser attdessa förbud måste ingå i miljöbalken.Vi föreslår att strandskyddet stärks i förhållande till vadsom gäller i nuvarande lagstiftning dels så att tippning ochutfyllnader inte får företas och dels så att kommunalaöversiktsplaner inte kan häva skyddet.BiotopskyddVi anser att för naturvården särskilt viktiga eller hotadenaturtyper ska skyddas direkt i lag. Det bör ske genomgenerellt förbud mot varje ingrepp som kan medföra att denför naturtypen säregna karaktären förändras. Vidfastställande av naturvårdsplan för ett område bör docknaturvårdsverket kunna förordna om undantag förutsatt attdet är uppenbart att området saknar betydelse för hotadedjur- eller växtarter.Principen för biotopskyddet ska vara att hotade artersbiotoper inte får förstöras. Med hotad art avses de som iartdatabanken hör till hotkategori 1 och 2. Artdatabanken harupprättats i samarbete mellan bl.a. ochforskare vid och utgör det bästatillgängliga underlaget för vad som kan anses vara hotat ellerej.Naturområden bör dessutom kunna skyddas genomnaturvårdsplaner. De ska upprättas av kommuner medledning av nationella riktlinjer och handlingsprogram frånnaturvårdsverket. Naturvårdsplanen ska fastställas avkommunfullmäktige.Vi föreslår ett förbättrat biotopskydd i enlighet med vadsom ovan anförts ska ingå i . Med hänvisning till det anförda hemställs1. att hos regeringen begär förslag om miljöbalki enlighet med vad som förslås i motionen och att den skallträda i kraft ,2. att beslutar att skall innefattanuvarande strålskyddslag i enlighet med vad som anförts imotionen,3. att beslutar att skall innefattanuvarande lag (1979:425) om skötsel av jordbruksmark(skötsellagen),4. att som sin mening ger regeringen till kännaatt skall innefatta tillämpliga delar av nuvarandeskogsvårdslag i enlighet med vad som anförts i motionen,5. att som sin mening ger regeringen till kännaatt i enlighet med vad som anförts i motionenskall innefatta bestämmelser angående biotekniskaprodukter,6. att som sin mening ger regeringen till kännaatt övrig miljörelaterad lagstiftning bör ingå i balken och attdessa frågor närmare bör utredas i enlighet med vad somanförts i motionen,7. att beslutar att under allmännaaktsamhetsregler i införa en stopparagraf ienlighet med vad som anförts i motionen,8. att beslutar att under allmännaaktsamhetsregler i införa en substitutionsprincipi enlighet med som anförts i motionen,9. att beslutar att allmännaaktsamhetsregler och bestämmelser skall vara tillämpliga påall miljöpåverkande verksamhet i enlighet med vad somanförts i motionen,10. att som sin mening ger regeringen till kännaatt i skall ingå lagrum som tillåter generellaföreskrifter i enlighet med vad som anförts i motionen,11. att som sin mening ger regeringen till kännaatt som allmän aktsamhetsregel i införa ''userspays principle'' i enlighet med vad som anförts i motionen,12. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om miljökonsekvensbeskrivningar,13. att hos regeringen begär förslag tilllagändringar vad gäller regeringens roll vidtillåtlighetsprövningen av miljöpåverkande verksamheterenligt nuvarande naturresurslag (NRL) i kommande förslagtill miljöbalk i enlighet med vad som anges i motionen,14. att beslutar att talerätt för miljöorganisationerskall införas i ,15. att beslutar att en miljöombudsman skallinrättas i enlighet med vad som föreslås i motionen,16. att som sin mening ger regeringen till kännaatt substitutionsprincipen som allmän aktsamhetsregel börförändras så som anges i motionen,17. att beslutar att substitutionsprincipen skallingå i de särskilda bestämmelserna om kemiska produkter såsom anges i motionen,18. att beslutar att orden ''berörd del av'' stryksi den del av som skall ersätta 26 § i nuvarandenaturvårdslag,19. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om lagändringar för att motverkatrafikens miljöproblem,20. att hos regeringen begär förslag till miljöbalkinnefattande reglering av skyddsdikning i enlighet med vadsom anförts i motionen,21. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att kommunala planer inte skallkunna upphäva strandskyddet,22. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om förbud mot tippning ochutfyllnader i strandskyddsområdet,23. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ett utvidgat biotopskydd.