mot · GJ02Fi10 · 1995-11-16 00:00:00 — med anledning av prop. 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. SammanfattningI denna motion påvisar vi hur regeringens nu framlagdaförslag till nytt utjämningssystem endast är en variant av detav Lagrådet som grundlagsstridigt utdömdaregeringsförslaget.Vi yrkar självfallet avslag på även detta nya regeringsförslag.Moderata Samlingspartiet anser bestämt att grundlagens bestämmelsermåste följas och att en grundläggande princip skall vara att vad en kommunupptar i kommunalskatt för sina lokala uppgifter inte av kandisponeras till att finansiera ett utjämningssystem. Det är statens uppgift attge bidrag till kommuner med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.Vi förordar att en översyn görs av kommunernas uppgifter och finansie-ringsansvar och vi presenterar riktlinjer för en sådan översyn. Därefter bör enlångsiktig och lösning mellan staten och kommunsektorn kunnaframläggas, vilken skall stimulera till kvalitet och mångfald inom områdensom betraktas som kommunala.I avvaktan på resultatet av denna översyn bör omedelbara förändringargöras i dagens utjämningssystem. Bl a visar vi hur man kan förena en högutjämningsgrad med ett kraftigt incitament för enskilda kommuner att bidratill ekonomisk tillväxt genom höjd skattekraft. Vi föreslår också att en spärrmot kommunala skattehöjningar införs i utbetalningsreglerna för kommunal-skattemedel för 1996.Regeringens förslag ochgrundlagenEfter det att det förra regeringsförslaget medhänvisning till Lagrådets yttrande avslogs av harregeringen nu återkommit med ett förslag som är mycketsnarlikt det tidigare. Den enda skillnaden är att den tekniskakonstruktionen är en annan. Det tidigare förslaget varuppbyggt som en strikt s k inomkommunal utjämning avinkomster och kostnader. Det nu föreliggande förslagetåstadkommer exakt samma resultat genom avgifter till statenfrån vissa kommuner och landsting som andrakommuner och landsting får bidrag från staten som ärfinansierade med just dessa avgifter. Utformningen är envariant av inomkommunal utjämning som av Lagrådet ivåras utdömdes som "helt främmande" och stridande motgrundlagen.Det är uppenbart att regeringens manöver endast är ett sätt att kringgågrundlagens bestämmelser i regeringsformen 1 kap 7 § som säger:"Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter." Innebörden avdet nu presenterade förslaget blir exakt detsamma som det tidigare utdömda.Ett stort antal kommuner kommer att tvingas ta ut lokal skatt som skallanvändas för att finansiera utgifter i helt andra kommuner, och detta i stridden svenska grundlagen.Lagrådet, som hade en annan personell sammansättning än detlagråd som yttrade sig , har "passat". Man konstaterarresignerat att "de båda lagförslag som har förelagts Lagrådet har utformatsför att tillgodose önskemål". Lagrådet framhåller också attförändringen enbart är av teknisk natur (men som sådan inte kan "frånkännasbetydelse när det gäller att bedöma förslagens förenlighet medregeringsformen"). Man erinrar om att de tidigare avsteg från grundlagen somkonstitutionsutskottet hänvisade till som konstitutionell praxis, t exden s k , "tillkommit utan föregående lagrådsgransk-ning".Med hänsyn till denna praxis "som utvecklats som utfyllnad avgrundlagsregleringen" vill nu Lagrådet "inte motsätta sig att de föreliggandelagförslagen läggs till grund för lagstiftningen". Detta sker också medhänvisning till att regeringen nu tillsatt en kommitté som närmare skallanalysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och dess förhållandetill grundlagsbestämmelserna.Grundlagens bestämmelsermåste följas!Moderata Samlingspartiet försvarar den kommunalabeskattningsrätten som den kommit till uttryck i vår svenskagrundlag. En viktig utgångspunkt i relationerna mellan statoch kommun måste vara att också majoritet visarsådan respekt. Vi hävdar att vad en kommun genom denfolkvalda församlingen i enlighet med grundlagen upptar ikommunal skatt skall gå till den egna kommunens skötsel.Staten har möjlighet att påverka kommunernas ekonomi genom attfastställa basen för den kommunala beskattningen. Staten kan också reglerauppgiftsfördelningen mellan stat och kommun och i samband därmed ange enekonomisk uppgörelse för att neutralisera de ekonomiska effekterna enligtden s k finansieringsprincipen. Det är däremot "helt främmande" (citat frånLagrådets tidigare yttrande) och oförenligt med grundlagen att vad enkommun uttaxerar i skatt skall överföras till annan kommun. Detär alltså staten som har till uppgift att ge bidrag till kommuner som har försina uppgifter otillräcklig skattekraft. De skatteintäkter staten uppbär skallanvändas till bl a detta utjämningsbidrag. Medel som enskilda kommuneruppbär i skatt för sina lokala uppgifter kan inte användas för dennautjämning.Staten har också möjlighet att genom att själv ta på sig finansierings-ansvaret för vissa kostnadskrävande utgifter, t ex skolan genom en nationellskolpeng, påverka storleksordningen av utjämningsbidrag till kommuner ochlandsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.Moderata Samlingspartiet anser att ett långsiktigt hållbart statsbidrags-system för kommunsektorn måste grundas på vad som står i den svenskagrundlagen. Även om regeringen möjligen visar att den själv börjat inse dettagenom tillsättandet av den ovan nämnda kommittén är åtgärden att upprepadet tidigare utdömda förslaget -förhoppningsvis visserligen som kortsiktiglösning - direkt stötande.Felaktig fördelningspolitikmed sneda effekter!Hela debatten kring en inomkommunalskatteutjämningsfördelningseffekter förs ofta som om medborgarna i enkommun med hög skattekraft också generellt skulle ha högainkomster och låga kostnader till följd av låg kommunalskatt.Så är icke fallet! I kommuner, som skulle förlora mycket pådet förslag regeringen lagt fram, kommer effekten att blisynnerligen kännbar för låg- och medelinkomsttagare oavsettom förändringen leder till högre kommunalskatt eller sämreservice. En relativt lägre kommunalskatt motsvaras till stordel av högre kostnader i andra avseenden. Högre prisnivå påbostadsrätter och småhus leder till större boendekostnadergenom högre fastighetsskatt och större ränteutgifter. Inteminst fastighetsskatten ökar kraftigt . Hushåll i dessakommuner med små marginaler kommer därför att förlorakraftigt och kan känna sig tvingade att flytta. Priset på fastatillgångar kommer att påverkas av de ökadelevnadskostnaderna i dessa kommuner med förluster för justenskilda hushåll som måste flytta som följd.Boendesegregationen kan komma att öka.Regeringens förslag innebär dessutom generellt att medborgarna ikommuner med relativt högre skattekraft får betala till kommuner med lägreskattekraft. Bortsett från det grundlagsstridiga i detta är det dessutomprincipiellt fel från fördelningssynpunkt. Fördelningspolitiken skall bedrivasav staten. Vårt alternativ innebär i motsats till regeringens att det sker enomfördelning via statsskatten från medborgare med högre inkomster -oavsett var de bor - till kommuner med otillräcklig skattekraft.Tillväxtfientligt mednegativa incitament!En allvarlig effekt av regeringens förslag är att det inte germinsta stimulans till ekonomisk tillväxt i kommunerna.Tvärtom blir effekten i kommuner som ökar sin skattekraftatt de inte får behålla denna. Lågskattekommuner som ökarsin skattekraft kommer t o m att förlora resurser om de ökarskattekraften mer än riksgenomsnittet och få högre totalaintäkter om skattekraften sjunker!Fler arbetstillfällen, ökad förvärvsfrekvens och god ekonomisk utvecklingborde vara faktorer som kommunerna stimuleras att utveckla. Regerings-förslaget är så utformat att kommuner som lyckas vända en negativutveckling i dessa hänseenden ej kommer att få någon favör av detta genomökade intäkter.Det är uppseendeväckande att en regering som anser sig vilja stimuleraekonomisk tillväxt med öppna ögon lägger fram ett förslag som är så tydligttillväxtfientligt för kommunsektorn. Den signal som skickas är att det för denkommunala ekonomin inte skall spela någon roll hur skattekraften i denenskilda kommunen utvecklas; det incitament som finns för ett antalkommuner är negativt - höjd skattekraft ger större avbränningar änden formella intäktsökningen.Moderata Samlingspartiets alternativ löser den hittillsvarande motsätt-ningen mellan hög utjämningsgrad och incitamentet att höja skattekraften förenskilda kommuner. Genom att frysa tillskottet av utjämningsbidrag tillkommunerna i utjämningssystemet får alla kommuner ett hundraprocentigtincitament beträffande förändringar i den egna skattekraften.En speciell effekt som uppstår med regeringsförslagets s k införandereglerär att kommuner som haft en mer fördelaktigskattekraftsutveckling nu straffas för denna och får bära en större "förlust", inågra fall en mycket betydande avvikelse, än vad regeringen angett som årligttak i införandereglerna. Detta visar det stötande i att bygga in negativaincitament.Våra förslagRiktlinjer för en långsiktigt hållbarlösningMot bakgrund av det grundlagsstridiga och principielltohållbara förslag regeringen presenterat yrkar vi såledesavslag på propositionen.De gångna årens utredningsarbete kring principerna för och utformningenav ett hållbart system för inkomst- och kostnadsutjämningen förprimärkommuner och landsting visar emellertid enligt vår uppfattning att detkrävs en genomgripande reform där flera hittillsvarande utgångspunktermåste omprövas.Svårigheterna att finna ett system, som får en sådan acceptans att det blirlångsiktigt stabilt, bottnar i stor utsträckning i den totala kommunala sektornsomfattning. av den offentliga sektorns verksamhet bedrivsav primärkommunerna och landstingen. Det har medfört en utdebitering(exklusive kyrkoskatten) på av medborgarnas beskattningsbaraförvärvsinkomster . Till detta kommer statsbidrag som motsvarar ettytterligare skatteuttag på . Detta innebär attkommunernas totala nettoutgifter motsvarar en utdebitering på nära 40procent på landets förvärvsinkomster.Expansionen av den kommunala sektorn har varit snabb sedan 1960-talet.Även om volymen statsbidrag och i viss mån avgifter också ökat, harexpansionen sedd över hela perioden medfört en mycket kraftig ökning avskatteuttaget på förvärvsinkomster. Relativt sett har låginkomsttagaredrabbats särskilt hårt, eftersom den proportionella kommunala utdebiteringentidigt sätter in med full kraft efter ett relativt lågt grundavdrag. Samhälls-ekonomiskt bidrog kommunalskattehöjningarna till de kraftiga skärpningar avmarginalskatterna som utgjorde en viktig orsak tillden urholkade tillväxtkraften i vårt land.Med en så stor sektor blir skillnaderna i egen skattekraft ochopåverkbara kostnader så betydande kommunerna emellan att det krävs ettstatligt system för att ge kommunerna likvärdiga förutsättningar att sköta sinauppgifter. Förutsättningarna att finna ett långsiktigt hållbart sådant systemökar emellertid avsevärt om de kommunala uppgifterna /utgifterna och detkommunala finansieringsansvaret begränsas. En sådan begränsning bör sessom en del av en mer grundläggande förändring av relationerna mellan detoffentliga och det enskilda. När ekonomin sätter strikta gränser märks detoffentligas faktiska begränsningar särskilt tydligt. Det är många som just nuerfar detta och kan dra sina slutsatser om hur det goda samhället borde se ut.Ett gott samhälle är ett samhälle där det offentliga, det civila samhället, denlilla världen och marknaden tillsammans skänker den enskilde och familjernatrygghet och mångfald i olika livssituationer. Den valfrihetsrevolution sominleddes förra mandatperioden måste därför fortsätta och prägla kommandeårtionden. En viktig uppgift för såväl staten som kommunerna är att - i ställetför att ta över ansvar - medverka till att andra kan ta sitt ansvar bättre. Enmindre offentlig sektor innebär då inte mindre av utbildning, vård ochomsorg, men väl att denna kan utföras på fler sätt och med utveckladkvalitet.En omprövning av utgångspunkterna för ett system måste bestå iatt föra över vissa uppgifter från den offentliga till den privata sektorn - medmotsvarande utrymme för medborgarna att själva finansiera dessa. Men detgäller också att pröva vilka offentliga åtaganden som är av den arten attfinansieringsansvaret bör ligga kvar på den kommunala sektorn. För vissauppgifter som åvilar kommunerna kan det vara rimligt att finansieringensker på nationell nivå. En nationell skolpeng skulle t ex stimulera mångfaldoch kvalitet genom en utvecklande konkurrens.Andra uppgifter på det kommunala planet kräver en nationell avregleringför att kunna skötas på ett lokalt anpassat och effektivt sätt. Den nuvarandesocialtjänstlagen förhindrar t ex utformning av stöd och hjälp anpassat tilllokala förhållanden och erfarenheter.De uppgifter som efter en översyn naturligt kvarstår som ett lokalt kommu-nalt ansvar - också vad avser finansieringen - bör även fortsättningsvisfinansieras med inkomstskatt. Även efter de reformer vi härskisserat kommer det att finnas behov av riktade statsbidrag till kommunermed otillräcklig skattekraft. Detta är nödvändigt för att ge rimligt likvärdigaförutsättningar. Det system vi förordar ger sålunda kommunerna likvärdigamöjligheter att sköta sina uppgifter med eget hänsynstagande också till lokalaförutsättningar och behov.För att uppnå ett långsiktigt stabilt system som hanterar de ekonomiskarelationerna mellan stat och kommun bör en översyn inledas isyfte att inleda en successiv förändring av denoffentliga sektorns omfattning och ansvarsfördelning med den inriktning viangivit ovan. En självklar utgångspunkt i detta arbete skall vara grundlagensbestämmelser. Det som upptas i skatt av en kommun för dess lokala uppgifterskall inte överföras till andra ändamål eller andra kommuner.Omedelbara förändringarI avvaktan på den ovan angivna mer långsiktiga lösningenföreslår vi följande förändringar i statsbidragssystemet tillkommuner och landsting.1 Dagens skattekraftsutjämning via statsbidrag behålls.Kostnadsutjämningen förändras och byggs upp medstandardkostnadsfaktorer i enlighet med den modell somfinns i regeringens proposition. Strukturkostnadsindex förenskilda kommuner föreslås i enlighet med dagens systempåverka grundgarantierna i inkomstutjämningen somtillägg/avdrag. En enskild kommun eller landsting medskattekraft över garantinivån får självfallet ingetstatsbidrag.23 Utjämningssystem för landstingen införs med samma principiella upp-byggnad som för kommunerna, d v s garantinivåer kompletterade medstrukturkostnadstillägg/avdrag.45 Eftersom utjämningen i enlighet med dagens system (och även medregeringsförslaget) är så hög som motverkas kommunernasincitament att vidta åtgärder för ökad ekonomisk tillväxt i den egnakommunen. För lågskattekommuner är incitamentet negativt i regerings-förslaget, d v s en positiv skattekraftsförändring får en negativ effekt påkommunens inkomster. För att bygga in ett kraftfullt positivt incitamentför skattekraftsförändringar förordar vi att referens-nivåerna (basnivå för den egna skattekraften ) för varje kommun iutjämningssystemet fryses. Detta innebär att en kommun helt får behållaresp bära relativa förändringar kortsiktigt i den egna kommunens ellerlandstingets skattekraftsutveckling. En fördel med denna ordning är attinga s k pomperipossaeffekter uppstår trots den höga utjämningsgraden.67 Övergångsregler bör gälla. I kronor per invånare är det rimligt att utformadessa så att det nya strukturkostnadsindex ( i förhållande till 1995 årsreferensnivå) inte påverkar utgående bidrag med mer än högst 250 kronorper år. (Relativa förändringar i egen skattekraft efter referensåret liggeralltså utanför övergångsreglerna i enlighet med föregående punkt. )89 Regleringar mellan stat och kommun i enlighet med finansierings-principen får ske genom den s k neutraliseringsavgiften (kronor perinvånare) i samband med särskild lag om utbetalning av kommunal-skattemedel 1996. Något generellt statsbidrag till kommunerna skall ejfinnas utan statsbidragen skall utgå via fastställda garantinivåer tillkommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.1011 Den för varje kommun och landsting individuella del- och slut-avräkningen i nuvarande system behålls. (Denna avräkning är slopad iregeringsförslaget och är ytterligare ett exempel på hur i detta inom-kommunala system skatteinkomsterna inte anses tillhöra enskildakommuner utan kommunkollektivet. )1213 Nytt momssystem för kommunsektorn införs som innebär full neutralitetgentemot även privata producenter. Regleringarna med staten sker i vårtföreslagna alternativ genom den s k neutraliseringsavgiften.14Spärr motkommunalskattehöjningarFrån bl a samhällsekonomisk synpunkt är det i nuvarandesituation särskilt angeläget att kommunalskatterna inte höjs.Tvärtom finns det skäl att uppmuntra till skattesänkningarnär omprövningar och produktivitetshöjningar skaparutrymme för sådana.För att motverka skattehöjningar bör i lagen om utbetalning avkommunalskattemedel byggas in en spärr. Den bör utformas så attkommun eller landsting som beslutar om höjd utdebitering i praktiken endastfår behålla en mindre del av de skatteintäkter som höjningen leder till genomen ändrad neutraliseringsavgift i sådana fall.Det torde ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att ett nytt och långsiktigt statsbidrags-system måste vara förenligt med grundlagens bestämmelser,2. att avslår regeringens förslag till nytt utjämningssystemför kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts imotionen,3. att hos regeringen begär en översyn av omfattningen avde offentliga åtagandena och om en nationell finansiering av vissakommunala uppgifter i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att beslutar om förändringar i dagens utjämningssystemtill kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts imotionen,5. att beslutar om övergångsregler i det revideradeutjämningssystemet i enlighet med vad som anförts i motionen,6. att beslutar om särskilda bestämmelser om utbetalningav skattemedel 1996, inkl. spärr mot kommunala skattehöjningar, ienlighet med vad som anförts i motionen.