mot · GI02Fi412 · 1995-01-25 00:00:00 — Statens redovisning av budgetåtgärder m.m. Institutionella förhållanden och budgetbedömningarDe två internationella kreditvärderingsinstituten 'soch Standard & Poor's har gått igenom den svenska statenskreditvärdighet och betygsatt densamma.Moody's beslut innebar en sänkning av det svenskabetyget, medan Standard & Poor's uttryckte en mera positivsyn på den svenska ekonomin.De motiveringar som framkom, när de tvåkreditvärderingsinstituten presenterade sina slutsatser,visade att olikheterna berodde på skilda hänsyn tillinstitutionella faktorer. Detta påverkade bedömningen om derisker den stora svenska statsskulden skapar.En representant för Standard & Poor's nämndeuttryckligen att konsolideringen i det svenska offentligapensionssystemet är betydligt bättre än i jämförbarapensionssystem, t.ex. det tyska. Att pensionsfonderna interedovisas över statsbudgeten och att ett av syftena med demär att göra ATP-systemet stabilare kan inte motivera --hävdade 's representant -- att man inte tarhänsyn till dem vid en kreditvärdering.Vissa allmängiltiga slutsatser kan dras av den härhändelsen. De som är ansvariga för vårt lands budgetpolitikoch statsfinanser bör klarare i budgetpropositionen ange påvilket sätt avvikande institutionella förhållanden kan påverkaolika jämförelsetal för att bedöma den svenska statensekonomi. Otydlighet på den här punkten kan leda till ensnävare bedömning av svensk ekonomi än vad en tydligareredovisning skulle ge upphov till eller tvärtom. Resultatetkan bli högre räntekostnader än nödvändigt, alla andraförhållanden lika. Motsatsen kan också inträffa. Iförlängningen förstärks riskerna av en för stor statsskuld.Djupast sett leder bristerna i redovisningen till störreosäkerhet och då också till mindre stabilitet på marknaderna.De nu nämnda effekterna bekräftas av de senaste veckornassnabba skifte i stämningsläget på marknader och i media.Förändringar av institutionella förhållanden och eventuellaeffekter på ekonomin bör också redovisas. Vårriksdagen1994 tog ett principbeslut gällande ett reformerat ATP-system. En del av de förändringar som beslutats bör t.ex.redan nu påverka utformningen av statens redovisning ochvissa av inbetalade avgifter skall avsättas till ettpremiereservsystem, som består av många med varandrakonkurrerande fonder. Ökningen av behållningen ipremiereservsystemet kommer att registreras som privatsparande, vilket är formellt riktigt. kommer AP-fonden att redovisa ett minskande sparande relativt sett. Detär viktigt att orsakerna till de nu berörda förändringarnabeskrivs, så att inte felaktiga slutsatser dras av denregistrerade ökningen av det privata sparandet (jämför dennågot oklara beskrivningen i finansplanen s. 91 bilaga 1.1).De institutionella förändringarna i pensionssystemet äräven väsentligt att notera på annat sätt ''som ett slagspåpekande inom linjen''. Följande kan utgöra ett exempel:Det reformerade ATP-systemet är ett av de förstaoffentliga pensionssystem som är avgiftsbaserade. (var först med ett avgiftsbaserat och fonderat system. )Ett avgiftsbaserat system ger ökad stabilitet jämfört med deförmånsbaserade. En förändrad indexering (till ett blandattillväxt- och prisindex) torde också göra det framtidapensionssystemet stabilare ur statens synvinkel.Förändringar i långsiktiga pensionssystem kräver långaövergångstider. I och även föreslåsatt pensionsåldern skall höjas i de offentligapensionssystemen. Övergångstiderna i dessa förslag äravsevärt längre än liknande i . Utgångspunkten är attingen enskild individ skall drabbas av retroaktiva effekter.Traditionen att avtal skall hållas är fortfarande mycket fastäven när det gäller socialförsäkringssystem. Här harutvecklingen i gått i en annanriktning. Detta visar att i accepteras numera negativaretroaktiva effekter för den enskilde av ett ändratpensionssystem. Detta gäller sannolikt inte enbartpensionssystemen.En effekt av detta är att neddragningar i offentligatransfereringssystem blir betydligt trögare och merautdragna i länder som och än iSverige med större möjligheter för staten att korrigerakostnadskrävande åtaganden. Å andra sidan kan den enskildeförvänta sig en helt annat osäkerhet, när det gäller framtidapensionsutfästelser, sjukförmåner etc. Vid en bedömning påkort och medellång sikt av den svenska ekonomin, börstatens större flexibilitet härvidlag underlätta enskuldsanering, under förutsättning att inte hushållensosäkerhet skapar andra och större problem.Stabiliteten i den pensionsreform som de borgerligapartierna och socialdemokraterna varit ense om spelar storroll i detta hänseende. Kortsiktiga ad hoc-beslut vad gällerändringar av nuvarande ATP-pensioner (förändringar somockså påverkar övergångsgenerationerna) kan skadaskuldsaneringen.SlutsatsSlutsatsen av vad som framförts ovan är att statsbudgetenbör innehålla ett sammanfattande avsnitt som klart redovisarhur vissa institutionella förhållanden påverkar statensekonomi och i vilken riktning detta sker. I första hand gällerdet ATP-systemet, men också den svenska modellen förarbetsmarknadspolitik hör hit. De ansatser som finns ifinansplanen och statsbudgeten är inte tillräckliga och bristerbåde i analytisk skärpa och i överskådlighet.De nu berörda problemen har behandlats i olikautredningar och också av revisorer. Frågan är ominte de lösningar som rekommenderats har varit förambitiösa. Vad som framförallt fordras är koncisasammanställningar, som ger avnämarna av redovisningen ifinansplanen och budgeten en signal att vissa siffror måstebedömas med hänsyn till speciella institutionellaförhållanden, och att slutsatser av dem därför måste dras medstörre eftertanke och varsamhet.Ändrade budgeteringsmetoderUnder har ytterligare två typer avproblem i samband med budgeten 1995/96 observerats. Tilldetta kommer ett tredje som berördes i finansutskottetsbetänkande /94:20 s 111--113.Det första problemet avser den låga ambitionsnivån, närdet gäller att klargöra hur olika jämförelsetal påverkas avändrad budgetteknik, ändrad redovisningsperiod etc.Det andra hänger samman med de utomordentligt storaosäkerhetsmarginaler, som budgetens intäktssida är behäftadmed. Även kostnadssidans beräkningar har en alltför högfelmarginal.De nu påpekade bristerna är inte nya men felen har underde förvärrats för varje ny budgetperiod.I de följande avsnittet ges några exempel.Ändrat budgetår och budgetteknik och dess /96 omfattar i stället för 12beroende på övergången till kalenderårsbudget. Dennaförändring har gett upphov till viss vilseledande information.Budgetunderskottet beräknas till ca 240miljarder kronor. Men ett korrekt jämförelsetal bör avse en12-månadersperiod.Budgetunderskottet per 12 månader uppgår till ca 170miljarder kronor.När regeringen presenterade finansplanen, riktadesintresset på den högre siffran. Bilden av den svenskaekonomin uppfattades sannolikt vid snabba analyser sommer negativ än vad en annan sifferpresentation skulle gettupphov till. Detta kan lätt leda till negativa effekter bl.a. påräntemarknaderna. Detta är allvarligt särskilt i en situation,där det ekonomiska läget redan är dåligt och där det är viktigtatt undvika alltför frekventa och snabba kast påfinansmarknaderna.Men jämförelsetalet 170 miljarder ger inte heller det enkorrekt bild. Siffran är nämligen inte framtagen på sammatyp av underlag, med samma avgränsningar etc, sommotsvarande siffror gällande tidigare budgetår.Årets budget bygger på en utökad bruttoredovisning bl.a.gällande arbetslöshetsinsatser. Arbetsmarknadsfonden somvisat stort underskott på grund av den högaarbetslösheten har inkorporerats i årets budget. Det är i ochför sig bra ur redovisningssynpunkt men måste detframgå tydligt att det/de jämförelsetal som används vidjämförelser med tidigare budgetsiffror är rensat/rensade fråndenna skuldpost. För ekonomiska beslutsfattare är detprimära intresset att se i vilken riktning ekonomin rör sig.Först i andra hand beaktas ''nya'' skuldposter somarbetsmarknadsfonden. Avgiften till EU medförmotsvarande komplikationer.Nya skuldposter av ovan redovisat slag kan dessutompåverka andra poster i statsbudgeten och AP-fonderna.Genom knytningen av basbeloppets uppräkning 1995 tillbudgetunderskottets storlek är det ur rättssäkerhetssynpunktviktigt att framräkningen av denna kan ske på ett entydigtsätt. antog nämligen ett beslut attuppräkningen av pensioner m.m. endast skulle utgå med 60procent eller med en reduktion avbasbeloppets förändring, om statsbudgetens underskott var100 miljarder eller större. Ett underskott på 50--99 miljarderskulle ge en reduktion . Vad som inte var käntnär beslutet togs, var att budgeten skulle tillföras en nyskuldpost på nästan . Vilken längd påbudgetåret som avsågs -- 18 eller 12 månader -- diskuteradesinte heller.Problematiska intäktsberäkningarSverige kan sägas vara finansiellt mycket''resultatkänsligt''. Den svenskaindustrin/industrisysselsättningen har en hög koncentrationtill relativt få men stora exportinriktade företag i världsklass.Denna koncentration slår f.ö. igenom i ''två led''. Många avde mindre och medelstora företagen inom industrin utgör ihög utsträckning underleverantörer till de storaexportföretagen. Effekterna av snabba konjunkturnedgångarpå några betydande exportmarknader blir mycketutslagsgivande både för sysselsättningen och förstatsfinanserna. Till detta kommer att det svenskaheltäckande sociala transfereringssystemet och denambitiösa arbetsmarknadspolitiken ökar statsfinansernaskänslighet vid upp- och nedgångar. Detta sker dels genom atttransfereringssystemens intäkter, arbetsgivaravgifterna,minskar vid ökande arbetslöshet, dels genom att kostnadernaökar för arbetslöshetsersättningar, arbetsmarknadsåtgärderoch förtidspensioner. En del av dessa ökande kostnaderligger dessutom kvar i den följande högkonjunkturen,eftersom bl.a. de under krisen förtidspensionerade i mycketliten utsträckning återgår till förvärvsverksamhet.Dagens svenska samhällsstruktur leder således till kraftigaoch snabba förändringar på inkomst- men också påutgiftssidan i ned- och uppgångstider. Detta tycks skapabetydande prognosproblem när statens inkomster men ävenutgifter skall fastställas. Det tycks vara så att i nedgångstidergörs systematiskt felaktiga -- för optimistiska -- prognoserom intäkternas storlek. Detta har säkerligen många orsaker,eftersläpande statistiskt material men också frekventa bytenav kalkylmodeller etc. I uppgångstider uppstår motsattaeffekter, d.v.s. intäkternas ökning underskattas.Skattemyndigheterna men även riksgälden har i dagarnagett vissa antydningar om att inkomsttillväxten i statensbudget är betydligt snabbare än vad som förutsetts. FrånRRV har kommit mer oklara signaler. De positivakassaflödena har ökat mer än beräknat. Det kan finnas mångaorsaker till detta, i första hand större skatteinbetalningar.Att underskatta kraften i förändringar leder -- åt vilket hållden än går -- till felaktiga beslut både på den politiskamarknaden och på finansmarknaderna. Åtgärder som måstesättas in, sätts in för sent och åtgärder för att stärka budgetenblir ofta av fel typ, inte minst då ett land har betydandeekonomiska och finansiella problem. Den kanske allraskadligaste effekten är att felslagna prognoser leder tillnervositet eller om det går bättre än beräknat till övermod.Risker för kortsiktiga och dåligt genomtänkta krisåtgärder,när gjorda budgetberäkningar uppvisar negativa avvikelser,blir överhängande.En snabb växling från negativa till positivabudgetavvikelser vad gäller det primära saldot får dessutomeffekter på den politiska marknaden. När statsinkomsternaökar snabbt blir det svårt att hålla tillbaka krav på''återställarbeslut'' vad gäller sociala förmåner och offentligkonsumtion. Resultatet blir att den svenska ekonomin blirännu mer resultatkänslig i nästa konjunkturnedgång. Destora skattehöjningarna, särskilt de som verkar hindrande pånyföretagande och en utveckling av den mindreföretagsamheten och servicenäringarna, skapar ytterligaresnedbalans mellan resultatkänslig exportindustri och alltmerträngda hemmamarknadsindustrier och servicenäringar, omskattehöjningarna får ligga kvar.Målet för ekonominI årets finansplan redovisas budgetförbättringar, somfinansmarknaderna direkt bedömde som otillräckliga. Meden något annan presentation hade de måhända passerat somacceptabla. Det finns bl.a. tre brister:Den otydliga ocht.o.m. i vissa fall vilseledande redovisningen av nyckel/jämförelsetal. När det dessutom i vissa fall förmodas att denvilseledande redovisningen är medveten uppstår tvivel attregeringen skall kunna lotsa igenom sina förslag iriksdagen.Underlåtenheten att inte särskilt peka påavvikande institutionella förhållanden som påverkarbedömningen av svensk ekonomi.En ogenomtänkt strukturi de föreslagna åtgärderna.Är det som det hävdats i denna motion, att den svenskaekonomins ''resultatkänslighet'' är en betydelsefull faktorbakom återkommande och djupare finansiella kriser, måstede budgetförstärkande åtgärderna få en helt annan, meralångsiktig och genomtänkt inriktning.Faran med allt kraftfullare budgetförstärkningar är, om deinte också bidrar till att undanröja de funktionsfel som finnsi den svenska ekonomin, att vi endast hankar oss fram frånden ena krisen till nästa.Målet för den ekonomiska politiken måste vara att få ettprimärsaldo som är stabilare och kommer i jämvikt. Dettaborde leda till lägre räntor, allt annat lika, och då också tillmöjligheter att minska statsskulden.Redovisning av statsskuldräntorI finansutskottets betänkande 1993/94:FiU20 s 111--113påtalades brister i redovisningen av posten statsskuldräntor,som består av följande tre delposter: räntor inom landet,räntor utom landet och valutaförluster.Den väsentligaste oklarheten har sitt ursprung i bristandeperiodiseringar beroende på att statsbudgetens redovisningav statsskuldräntor bygger på utgiftsmässiga principer.Periodiseringar tycks inte heller förekomma vad gällerkursvinster och kursförluster i samband med upplåning ochomsättning av lån. Redovisningen av posten statsskuldräntorhar inte blivit mycket mer klargörande genom avsnittet''Kompletterande redovisning av statsskuldräntor'' i åretsfinansplan. tidigare påpekanden har såledesinte fått en tillfredsställande lösning.Utskottet påpekade bl.a. att ränteutgifterna underöverskådlig tid präglat den fortsatta budgetutvecklingen.Vidare framhölls att för sin budgetprövning måstefå en klar bild av den underliggande utvecklingen avstatsskuldräntorna och att den utgiftsmässiga redovisningenav dessa måste kompletteras med en kostnadsmässig.Utskottets krav har enligt vår uppfattning ännu intehörsammats tillfredsställande.SlutsatsDet budgettekniska arbetet måste förbättras både vadgäller en tydligare redovisning av jämförelsetal ochförbättrade prognoser i första hand på intäkts- men också påkostnadssidan. Jämförelsetal skall redovisas för enfemårsperiod såsom god redovisningssed kräver av företag.Jämförelsetalen skall grunda sig på likvärdigaredovisningsprinciper och avse en 12 månadersredovisningsperiod. I finansplanen bilaga 1 s 76--77 berörsöversiktligt vissa budgeteringsproblem samt att regeringenhar för avsikt att bemyndiga att en utredare tillkallas för attse över vissa avstämningsproblem som försvårarbedömningarna av olika budgetberäkningar.Redovisningsproblemen finns således på många nivåer,vilket gör det än mer angeläget att de förhållandevis enklaåtgärder som kritiken i motionen skulle ge upphov till görssnabbt. Redan i kompletteringspropositionen kunderedovisningen av posten statsskuldräntor få en klargöranderedovisning. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om redovisningen av jämförelsetalm.m. i finansplan och statsbudget,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att beräkningarna som avserbudgetens intäktssida avsevärt bör förbättras samt attprecisionen vid beräkningarna av utgifterna bör höjas,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en klarare analys och redovisningav institutionella förhållanden som på avgörande sätt kanpåverka bedömningen av den svenska ekonomin,4. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om redovisningen av postenstatsskuldräntor.