mot · GI02Fi36 · 1995-05-10 00:00:00 — med anledning av prop. 1994/95:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /96, m.m. (kompletteringsproposition) Den kommunala ekonominInnehåll 1Sammanfattning2 2Den kommunala sektorns utveckling och ekonomiskautrymme2 3Debatten om statsbidrag och utjämning3 3.1Beredningens förslag4 3.2Regeringens ställningstagande5 3.3Utjämningssystemet5 3.3.1Regeringens förslag grundlagsstridigt5 3.3.2Sneda fördelningseffekter6 4Riktlinjer för en långsiktig och hållbar lösning7 5Vårt alternativ på kort sikt9 6Motverka kommunalskattehöjningar!10 7Stöd till vissa kommuner10 8Hemställan111 SammanfattningRegeringen ansluter sig i stort till samma synsätt på denkommunala sektorns utveckling och ekonomiska utrymmesom den borgerliga fyrpartiregeringen hade. Dettakontrasterar påtagligt mot den retorik socialdemokratiskaföreträdare utvecklade i opposition under valrörelsen. Frånsaklig synpunkt är det värdefullt att budskapet nu anpassastill den verklighet socialdemokraterna tidigare inte velat se,oavsett om det gällt den starka produktivitetsförbättring somuppnåddes genom avregleringen inom sektorn underföregående mandatperiod eller behovet av fortsattomprövning och effektivisering.Regeringen säger sig nu vara emot att kommuner ochlandsting höjer skatten. Likväl föreslår man inga åtgärdersom skall förhindra att sådana sker. I vår motion framläggsförslag som kommer att utgöra en effektiv spärr motkommunala skattehöjningar.Vi vill ha snabba beslut som tar bort kostnadsdrivanderegleringar gentemot kommunerna.Vi avvisar regeringens förslag till inomkommunaltutjämningssystem. Det strider mot den kommunalabeskattningsrättens principer så som de fastställts i våragrundlagar. Kommuner skulle om det genomfördes tvingasta ut kommunalskatt för att ge bidrag till andra kommuner.Vi anser att det är en statlig uppgift att ge bidrag tillkommuner och landsting med för sina uppgifter otillräckligskattekraft.Vi föreslår en förändring av nuvarande utjämningssystem,där vi bl.a. för in det förslag till utjämning avstrukturkostnader som också regeringen förordar i sinproposition.För att stimulera kommunerna att förbättra sinaekonomiska villkor och bidra till ekonomisk tillväxtkombinerar vi utjämningssystemet med ett starkt incitamentför alla skattekraftsförändringar. Det sker genom en frysningav referensnivåerna för egen skattekraft.För att uppnå en långsiktigt hållbar lösning i ett längreperspektiv bör uppgifter som är offentliga föras till denprivata sektorn. Dessutom krävs en översyn av vilkauppgifter som bör ha en nationell finansiering genom statenoch vilka uppgifter som kommunerna själva skall svara förgenom den kommunala beskattningen.2 Den kommunala sektorns utveckling och ekonomiskautrymmeRegeringens genomgång av den kommunala sektornssituation och finansiella utveckling de närmaste årenöverensstämmer väl med den som lämnades av denborgerliga fyrpartiregeringen. Budskapet är entydigt. ''Dennationella statistiken ger inte underlag för påstående om attdet skett stora generella försämringar i den kommunalaverksamheten ...'' Det framhålls att produktiviteten harutvecklats väl den senaste treårsperioden liksom att fortsattaomprövningar och effektiviseringar är nödvändiga. Någotutrymme för kommunala skattehöjningar finns inte. Denkommunala skattekvoten (den skattefinansierade delen avden kommunala sektorn) måste minska ytterligare denärmaste åren.Denna verklighetsbeskrivning i propositionen kontrasterarstarkt mot den socialdemokratiska retoriken undervalrörelsen och vad socialdemokraternas företrädareuttalade föregående mandatperiod. Då gavs väljarnaintrycket att de samhällsekonomiskt nödvändigaindragningarna gentemot kommunsektorn skulle återtas ochatt en socialdemokratisk regering i vart fall inte skullefortsätta med ytterligare indragningar av bidrag och/ellerskatteunderlag.Den analys som bildar regeringens utgångspunkt för ensamhällsekonomisk bedömning av kommunsektorn kan vi ihuvudsak ansluta oss till. Dock bör påpekas att detfinansiella sparandet i den kommunala sektorn måste blibetydligt högre än vad som anges iprognosen. Pensionsskuldens tillväxt i kommunsektorninnebär nämligen ett årligt behov av ett sparande på ca 10miljarder kronor. Om inte ett sparande av den omfattningenuppnås innebär det att kommunsektorns ekonomiskaställning urgröps. Det är sålunda nödvändigt med en mycketstark omprövning av verksamheten i förening med en godproduktivitetsutveckling inom den kommunala sektorn denärmaste åren. Huruvida socialdemokratiskakommunledningar runt om i landet, vilka valts på helt andraprogram, har kraften att genomföra de nödvändigaåtgärderna måste anses vara en öppen fråga.Regeringen aviserar mot den angivna ekonomiskabakgrunden en översyn av statliga regleringar av kommunalverksamhet ''i syfte att utmönstra onödigt betungande ochkostnadshöjande bestämmelser''. Detta är bra ochnödvändigt. Åtgärden överensstämmer med vad vimoderater länge förordat och får anses vara en fortsättning avden avreglering som genomfördes när de specialdestineradestatsbidragen med dess styrande och kostnadsdrivanderegelverk slopades. Vi efterlyser dock en snabb utmönstringav de verkligt kostnadsdrivande regleringarna gentemotkommunerna som ej tar hänsyn till skillnader i lokalaförutsättningar. Det gäller bl.a. socialtjänstlagens regler omnormer för socialbidrag. Dessa förändringar bör ske medverkan från 1996.3 Debatten om statsbidrag och utjämningDen kommunala verksamheten i är i jämförelsemed andra länder mycket omfattande och har dessutom haften mycket snabb tillväxt, främst på 1960- och 1970-talen.Den är reglerad genom grundlag, kommunallagen och enomfattande speciallagstiftning. Successivt har kommunernafått fler uppgifter genom ålägganden från staten, även om defrivilliga verksamheterna också har bidragit till expansionen.Som en följd av den kommunala sektorns expansion hardet kommunala skatte- och avgiftsuttaget stigit kraftigt. I ettläge med en svag utveckling av kommunernas egnaskatteinkomster har den samtidiga minskningen avstatsbidragen föranlett en omfattande debatt som fokuseratspå statsbidragssystemets konstruktion. Nödvändigheten avminskande offentliga utgifter i förening med mångakommuners ansträngda ekonomiska situation har blivit allttydligare. I bidragssystemet kan enskilda faktorers viktningi beräkningsformlerna för kostnadsutjämningen görakommuner till ''vinnare'' eller ''förlorare''. Det begränsadeekonomiska utrymmet leder då till att kommuner, som meden annan utformning av systemet skulle öka sina intäkter,drivit på och kommer att driva på för att få till ståndförändringar som är förmånliga för den egna kommunen.Flera utredningar och ansatser till stabila reformer hargenomförts . Det nyastatsbidragssystemet (påsen) beslutades just för att ökadet kommunala ansvaret för verksamhetens utformning ochge möjligheter till lokalt anpassade prioriteringar inom ochmellan verksamhetsområden. 1993 gjordes storaförändringar på grundval av den kommunalekonomiskakommitténs förslag. Dessa innebar i huvudsak att ett antalspecialdestinerade statsbidrag avskaffades i syfte att minskaden statliga detaljstyrningen med dess kostnadsdrivanderegler.Det nya utjämningsbidraget till primärkommunernasyftade till att åstadkomma en mera rättvis inkomst- ochkostnadsutjämning som bidragen gjordesopåverkade av den egna skattesatsen. system hadehaft en tydlig styrning mot högre skattesatser vilket delviskan förklara att bidragskommuner ofta också valt att ha enhög skattesats.Samma bidragssystem som gällt tidigare bibehölls ihuvudsak för landstingen.I samband med reformen 1992 diskuterades framför alltkostnadsutjämningen. Bl a var det tydligt att den s k''klimatfaktorn'' i denna regressionsanalys av kommunernastotalkostnad tilläts väga alltför tungt. beslötdärför att särskilda övergångsregler skulle gälla för åren1993 och 1994 och att en revidering skulle ske avkostnadsfaktorerna.I syfte att uppnå ett bättre fungerande system genomfördesåren --1994 tre utredningar som fick ett mycket splittratutfall i remissopinionen. tillsattes enparlamentarisk beredning med uppgift att väga samman deexisterande förslagen till ett samlat förslag till nyttbidragssystem för såväl kommunerna som landstingen medsikte på att detta skulle träda i kraft 1 januari 1996.3.1 Beredningens förslagDet förslag som beredningen presenterade innebär enintäkts-och strukturkostnadsutjämning genom omfördelningav resurser från kommuner med en högre skattekraftoch/eller gynnsammare kostnadsstruktur till kommuner därförhållandena är de motsatta. Det statsbidrag som blir kvarefter en kvittning mot ''neutraliseringsavgiften'' omvandlastill ett generellt bidrag, som fördelas med ett belopp perinvånare.Intäktsutjämningen sker genom att kommuner ochlandsting som har en skattekraft högre än den genomsnittligafår ge ifrån sig skatteinkomster till dem med lägre skattekraftän den genomsnittliga skattekraften. Kompensationsgradenär av skillnaden upp till genomsnittet.Utjämningsgraden, det vill säga summan av skatte- ochbidragsintäkter efter utjämning, ligger för flertaletkommuner och landsting på mellan och 101procent av den genomsnittliga skattekraften, vilket medfören långtgående utjämning av inkomsterna. Den summa somomfördelas genom inkomstutjämningen uppgår förkommunerna till och förlandstingen till cirka 3,6 miljarder kronor.Utjämningen för strukturellt betingade kostnadsskillnadersker efter en kostnadsberäkningsmodell där ett stort antalfaktorer ingår. De verksamheter som bestämmerberäkningsunderlaget för kommunerna är följande:grundskola, äldreomsorg, barnomsorg, gymnasieskola,individ- och familjeomsorg, administration ochräddningstjänsten, näringslivs- och sysselsättningsåtgärder,vatten och avlopp samt gator och vägar. Därutöver görs enkostnadsutjämning för befolkningsminskning, svagtbefolkningsunderlag, byggkostnader,uppvärmningskostnader och kallortstillägg. Underliggandefaktorer inom de olika områdena är bland annatåldersstruktur, andelen ensamstående, invandrartäthet ochförvärvsfrekvens.För landstingen beräknas strukturkostnadernahuvudsakligen utifrån hälso- och sjukvårdens situation.Ingående faktorer i beräkningsunderlaget är återståendemedellivslängd och andelen ensamboende.Kostnadsutjämningen sker på samma sätt som förintäktsutjämningen genom omfördelning av skattemedelfrån kommuner med en relativt gynnsam kostnadsstrukturtill kommuner med en ogynnsam kostnadsstruktur. Förkommunerna omfattar omfördelningen cirka 4,4 miljarderkronor och för landstingen cirka 5 miljarder kronor.Det kvarvarande statsbidraget föreslås som nämnts bli ettgenerellt bidrag som fördelas efter antalet invånare. Förkommunerna uppgår bidraget, netto efter avdrag, till cirka 29miljarder kronor och för landstingen till cirka 6,5 miljarderkronor.Beredningen föreslog slutligen att införandet skall skesuccessivt , med undantag förkommunerna därbidragsminskningen skall få ett snabbare genomslag, och atten parlamentariskt sammansatt grupp ges i uppdrag att följainförandet av systemet. Gruppen skall även ha i uppdrag attföreslå eventuella förändringar av systemet efter denföreslagna femårsperioden.3.2 Regeringens ställningstagandeDet förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem förkommuner och landsting som föreslås ikompletteringspropositionen överensstämmerhuvudsakligen med beredningens förslag.Regeringen föreslår emellertid vissa justeringar vad gällerberäkningen av kompensation för vissa faktorer vidutjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader.Det gäller befolkningsminskning, arbetslöshet och hälso-ochsjukvård. Reglerna för införandet av det nya systemet ändrasliksom ytterligare några av beredningens förslag.3.3 Utjämningssystemet 3.3.1 Regeringens förslag grundlagsstridigtEn viktig utgångspunkt i relationerna mellan stat ochkommun måste vara att staten respekterar den kommunalabeskattningsrätten. Det som en kommun genom denfolkvalda församlingen i enlighet med grundlagen upptar ikommunal skatt skall självfallet gå till skötseln avkommunens uppgifter. Staten har möjlighet att påverkakommunens ekonomi genom att reglera omfattningen av denkommunala beskattningsrätten (skattebasen) samt genom attbesluta om eventuella avgifter som en kommun skall erläggatill staten, t.ex. i samband med uppgiftsändringar m.m. enligtfinansieringsprincipen. Däremot måste det anses direktoförenligt med grundlagen att skall kunna beslutaom att vad en kommun uttaxerar i skatt skallöverföras till annan kommun.I regeringsformen anges i första kapitlet statsskicketsgrunder. I dess första paragraf stadgas:All offentlig makt i utgår från folket.Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning ochpå allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ettrepresentativt och parlamentariskt statsskick och genomkommunal självstyrelse.Den offentliga makten utövas under lagarna.I 7 § anges grunderna för kommunernas beskattningsrätt:I riket finns primärkommuner och landstingskommuner.Beslutanderätten i kommunerna utövas av valdaförsamlingar.Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sinauppgifter.Det förslag beredningen överlämnade till regeringen ochdet förslag regeringen lagt fram ikompletteringspropositionen strider således mot grundlagen.Förslaget bygger på att medborgare i en kommun beskattasför att bekosta utgifter i annan kommun. Detta strider tydligtmot de principer den kommunala beskattningsrätten vilar på.Oavsett vilken uppfattning man har i frågan om det frånandra utgångspunkter skulle vara rimligt med eninomkommunal inkomstutjämning måste grundlagen följas.3.3.2 Sneda fördelningseffekterIbland förs debatten om den inomkommunalainkomstutjämningen som om samtliga medborgare i enkommun med hög skattekraft också skulle ha högainkomster. Så är det självfallet inte. I de kommuner somskulle förlora mycket på det förslag regeringen lagt framkommer effekten att bli synnerligen kännbar för låg- ochmedelinkomsttagare oavsett om förändringen leder till högrekommunalskatt eller sämre service. En relativt sett lågkommunal skattesats motsvaras ofta av högrelevnadskostnader i andra avseenden. Priset på bostadsrätteroch småhus är ofta högre vilket leder till högreboendekostnader genom högre fastighetsskatt och störreräntor. Hushåll med små marginaler kommer därför attförlora kraftigt. Priset på fasta tillgångar, som påverkas avden ökande levnadskostnaden i kommuner, kommer attsjunka med förluster för enskilda hushåll som en följd.Ett av de främsta skälen för det förslag som framlagts ärenligt beredningens majoritet och regeringen att allakommuner skall omfattas av ett nytt utjämningssystem isyfte att möjliggöra reglering av ekonomiska relationermellan stat och kommuner. Detta är emellertid en felsyn.Ekonomiska regleringar kan med fördel ske som genomden s.k. neutraliseringsavgiften i samband med utbetalningav kommunalskattemedel. Det finns inget skäl att låta ettutjämningssystem omfatta andra kommuner än dem som föratt kunna driva sin verksamhet på ett rimligt sätt är i behovav medel utöver den egna skatten. Ett sådant tillskott tillkommuner med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft börvara en gemensam uppgift för alla medborgare och såledesfinansieras av staten.Därmed kommer de medborgare i kommuner med högskattekraft som också har hög inkomst att betala mer avskattekraftsgarantin för övriga kommuner. Med ett systemdär den kommunala beskattningsrätten bibehålls enligtSveriges grundlag och ett statligt bidrag ges till kommunermed för sina uppgifter otillräcklig skattekraft sker detsåledes en utjämning och omfördelning från medborgaremed hög inkomst i kommuner med hög skattekraft tillmedborgare i kommuner med lägre skattekraft.Beredningen och regeringen verkar som nämnts ha bortsettfrån att det även i kommuner med hög skattekraft finnsmedborgare med normala och låga inkomster. Dessakommer att drabbas hårt av det förslag som presenterats.Följande exempel kan belysa detta. kommerenligt förslaget att tvingas betala av sinaskatteintäkter till andra kommuner. Efter det generellastatsbidraget och utjämningsbidrag för strukturellakostnader förlorar netto . Detmedför att kommunen måste höja sin kommunalskatt med1,för att täcka den ökade utgiften. För ett vanligthushåll med i månadsinkomst skulle dettainnebära en höjd årlig skatt på . Till dettabör läggas att boendekostnaderna i kommuner med högskattekraft normalt sett är högre än i andra kommuner pågrund av högre fastighetspriser och en hög fastighetsskatt,som regeringen dessutom avser höja.Den föreslagna utjämningen är vidare utformad på ettsådant sätt att incitamenten för att förbättra en kommunsekonomiska förutsättningar genom positiva villkor för såvälföretag som medborgare försvinner. I vissa fall uppstår tilloch med vad som kan kallas en Pomperipossaeffekt. I sådanafall kan en förstärkning av medborgarnas inkomster leda försämrad ekonomi. Omvänt kan en försvagning förmedborgarna leda till en förbättring för kommunerna. Dettaär naturligtvis helt orimligt.Vi avvisar således regeringens förslag till nyttutjämningssystem, byggt på s.k. inomkommunal utjämningav skillnader i skattekraft och kostnadsbetingelser. Vi slårvakt om den grundläggande principen att vad en kommunuttaxerar i lokal skatt från medborgarna skall gå till den egnakommunens angelägenheter i enlighet med gällande lag.Skillnader i skattekraft och kostnadsförutsättningar mellanolika kommuner och landsting är det en statlig uppgift attpå lämpligt sätt utjämna genom statsbidrag. Dessa principerfastlades av i samband med beslutet om nyttstatsbidragssystem till kommunsektorn i juni 1992.4 Riktlinjer för en långsiktig och hållbar lösningDebatten kring principerna för och utformningen av etthållbart system för inkomst- och kostnadsutjämning förprimärkommuner och landsting visar att det krävs engenomgripande reform där flera av dagens utgångspunktermåste omprövas. Svårigheterna att finna ett system som fåren sådan acceptans att det är långsiktigt stabilt har sin grundi den totala kommunala sektorns omfattning.Som en följd av främst riksdagsbeslut, men också frivilligaåtaganden, bedrivs av den offentligaverksamheten i av primärkommuner och landsting.Det har medfört ett kommunalt skatteuttag (exklusivekyrkan) på av medborgarnasförvärvsinkomster . Till detta kommer statsbidrag sommotsvarar ett ytterligare skatteuttag på mellan 6 och 7procentenheter.Expansionen av den kommunala sektorn har varit snabbsedan mitten av . Även om volymen statsbidragoch andelen avgiftsfinansiering ökat har expansionen seddöver hela perioden medfört en mycket kraftig ökning avskatteuttaget för medborgarna. Relativt sett harlåginkomsttagarna drabbats hårdast. Samhällsekonomiskthar kommunalskattehöjningarna bidragit till de kraftigaskärpningar av marginalskatten som under främst 1970-taletblev en viktig orsak till den urholkade tillväxtkraften.Med en så stor sektor kommer skillnader i egenskattekraft och i opåverkbara kostnader att få mycket storaekonomiska och sociala verkningar. Förutsättningarna för attfinna långsiktigt hållbara system för att hantera sådanaskillnader skulle öka avsevärt om de kommunala uppgifternaoch det kommunala finansieringsansvaret begränsades.En begränsning av de kommunala åtgärderna bör ses somen del av en mer grundläggande förändring av relationernamellan det offentliga och det enskilda. En offentlig sektorsom är så stor som den i utgör inte bara ettsamhällsekonomiskt problem utan också ett problem frånmänskliga och sociala utgångspunkter. När ekonomin sätterstrikta gränser märks det offentligas faktiska begränsningarsärskilt tydligt.Ett gott samhälle är ett samhälle där det offentliga,marknaden och det civila samhället i bredaste bemärkelsetillsammans skänker den enskilde möjlighet till bådepersonlig utveckling och trygghet. En viktig uppgift för såvälstaten som kommunerna är att, i stället för att ta över ansvar,medverka till att andra kan ta sitt ansvar bättre. En mindreoffentlig sektor innebär därmed inte mindre av t ex vård ochomsorg , men väl att denna kan utföras på flera sätt än i dag.Ett samhälle byggt på sådana principer kan reservera destatliga och kommunala åtagandena till de områden där detoffentliga har ett entydigt ansvar.Den primära uppgiften blir då att minska omfattningen avden totala offentliga sektorn i , som beräknas tai anspråk inte av den samladeproduktionen och dessutom föranleder ett offentligtupplåningsbehov på som andel av BNP.Det offentliga underskottet måste elimineras för attstabilisera och sedan reducera statsskulden som andel avekonomin. För att tillväxtkraften i den svenska ekonominskall kunna återskapas och för att stat och kommuner skallkunna sköta sina nödvändiga åtaganden väl måste därutöverde offentliga uppgifterna omprövas.Det gäller dels att föra över uppgifter från den offentligatill den privata sektorn -- med motsvarande utrymme förmedborgarna att själva finansiera dessa --, dels att pröva förvilka av återstående offentliga uppgifter som ansvaret börligga på den kommunala sektorn. För vissa av dessakommunala uppgifter kan det vara rimligt att finansieringensker på nationell nivå. Den nuvarandesocialtjänstlagstiftningen försvårar en effektiv och lokaltanpassad hjälp till de medborgare som behöver stöd, vilketökar kostnaderna. Här krävs som tidigare nämnts enavreglering, som ger varje kommun möjligheten att ge hjälpoch stöd på det sätt som passar bäst.En koncentration av det kommunala ansvaret tillkärnuppgifterna, som måste kunna lösas väl, innebär attverksamheter som inte behöver drivas kommunalt skallavskaffas. Kommunerna får t ex enligt kommunallagen intedriva affärsverksamhet. De regler som tidigare gynnadekommunägda bostadsföretag har avskaffats. Den del avdet kommunala fastighetsbeståndet som inte har direktsamband med kärnverksamheten bör därför avvecklas i dentakt som är rimlig med hänsyn till fastighetsmarknadensutveckling. Hyresfastigheter bör i första hand erbjudas tillhyresgästerna med bostads- eller äganderätt. Kvarvarandebestånd i bolagen bör på lämpligt sätt privatiseras.Den verksamhet som naturligt kvarstår som ett lokaltansvar, också vad avser finansieringen, bör ävenfortsättningsvis finansieras med inkomstskatt.Även efter de reformer som vi skisserat ovan kommer detdock att finnas behov av riktade statsbidrag till kommunermed låg skattekraft och/ eller en ogynnsam kostnadsstruktur.För att uppnå ett långsiktigt stabilt system som hanterar deekonomiska och beslutande relationerna mellan staten ochkommunerna bör en översyn inledas i syfte attinom inleda en successiv förändring av denoffentliga sektorns omfattning och ansvarsfördelning medden inriktning vi angivit ovan.5 Vårt alternativ på kort siktI avvaktan på att de mera genomgripande förändringar somvi förordar kan genomföras föreslår vi följande omedelbaraförändringar av statsbidragssystemet till kommuner ochlandsting att gälla från och med 1996.1. Dagens skattekraftsutjämning via statsbidrag förkommunerna behålls i grunden. Kostnadsutjämningenförändras och byggs upp med standardkostnadsfaktorer ienlighet med strukturkostnadsutredningens av beredningenoch regeringen reviderade förslag. Framräknadestrukturkostnadsindex för enskilda kommuner föreslås ienlighet med dagens system påverka grundgarantierna iinkomstutjämningen som tillägg/avdrag. En enskildkommun eller landsting med skattekraft över garantinivånfår självfallet inget statsbidrag.2. Utjämningssystem för landstingen införs med sammaprincipiella uppbyggnad som för kommunerna, d.v.s.garantinivåer kompletterade medstrukturkostnadstillägg/avdrag.3. Eftersom utjämningen i enlighet med dagens system(och även med regeringens förslag till den s.k.inomkommunala utjämningen) är så hög som harmed fog ifrågasatts enskilda kommuners incitament att vidtaåtgärder för ökad ekonomisk tillväxt i den egna kommunen.För att i systemet bygga in ett kraftfullt incitament förskattekraftsförändringar förordar vi attreferensnivåerna (basnivå för den egna skattekraften )för varje kommun i utjämningssystemet fryses.