mot · GI02Jo683 · 1995-01-25 00:00:00 — Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken AllmäntDe ekonomiska styrmedel som infördes i den svenskamiljöpolitiken i slutet av åttio- och hargjort till ett föregångsland på området. Redan efternågra år kan vi konstatera att åtgärderna medverkat till attminska olika förorenande utsläpp.Exempel på effektiva ekonomiska styrmedel är bl.a.svavelskatten, avgiften på kväveoxider från stora pannor,miljöskatten på inrikesflyget, skattedifferentieringen mellanblyad och oblyad bensin samt panten på aluminiumburkar.Förutom en allmänt god styreffekt har de ekonomiskainstrumenten kunnat införas till låga administrativakostnader.För det fortsatta arbetet med miljöpolitiska styrmedel börgälla att de skall medverka till varaktiga miljöförbättringar,vara kostnadseffektiva, stärka det internationellamiljöarbetet samt kunna förenas med välfärdspolitiska mål.Styrmedlen kommer framför allt att behöva utvecklas i syfteatt få marknadsekonomin att integrera miljökostnaderna iordinarie verksamheter.De ekonomiska instrumenten blir särskilt användbara påmarknader där det handlar om att påverka många aktörersprodukt- och resursanvändning. En förskjutning från storapunktutsläpp i riktning mot transport-, varu- ochavfallsområdena är naturlig. Ekonomiska styrmedel blirdärmed ett verksamt bidrag till det kretsloppsarbete som ären följd av den tidigare inledda omställningen mot hållbarresursanvändning.SkatteväxlingTanken på en skatteväxling i form av sänktaarbetsgivaravgifter som stimulans för ökad sysselsättningsamt höjda energi- och råvaruskatter som stimulans för stärktmiljöskydd och resurshushållning har rönt växande intressesåväl i som internationellt under senare tid.Skatteväxling som miljöpolitiskt instrument är ingen nyföreteelse. De sänkningar av inkomstskatterna som gjordesinom ramen för skattereformen möjliggjordes bl.a. genomhöjda miljö- och energiskatter. Inom energibeskattningen harsamtidigt en övergång från allmän till koldioxidrelateradbeskattning skett.Det är angeläget att fortsatta möjligheter till miljö- ochresursbevarande åtgärder via förändringar av skattesystemetprövas. Det faktum att arbetsgivaravgifterna omfattarflerfaldigt större belopp än de sammantagna energi- ochmiljöskatterna talar för att det i allt väsentligt är påmiljösidan effekter kan nås. Effekter på sysselsättningengenom sänkta arbetsgivaravgifter torde vara betydligtsvårare att uppnå.Ur resurshushållningssynpunkt är det i första hand ickeförnybara energislag och råvaror som det är angeläget attbeskatta användningen av. Oavsett omfattningen av energi-och råvarubeskattningen är det nödvändigt att granska destruktureffekter som blir följden.Risk föreligger exempelvis för att industriellvidareförädling motverkas vilket kan medföragrundläggande målkonflikter. Det är också viktigt att kommaihåg att målsättningen med miljöskatter och avgifter är attbasen för dessa ska försvinna. Därmed utgör intemiljöskatter varaktigt någon grund för välfärdsstaten.KoldioxidskattenSverige är enligt riksdagsbeslut ett av de länder som åtagitsig att se till att de nationella utsläppen av koldioxid år 2000inte överstiger nivå. Trots insikten om att detta inteär tillräckligt för en långsiktig klimatstrategi är det ändå ettomfattande åtagande.Jämfört med flertalet europeiska länder har enförhållandevis begränsad potential och högamarginalkostnader för att minska de egna utsläppen avkoldioxid . Detta beror på att vi redangenomfört ett flertal begränsningsåtgärder. Vår höga andelvatten- och kärnkraft i elproduktionen och gjordaansträngningar för att hushålla med energi för uppvärmningmedför att utrymmet för utsläppsminskningar är litet jämförtmed länder som exempelvis har en hög andel stenkol ienergibalansen och bristande effektivitet i användningen.Svårigheterna att radikalt minska utsläppen förstärksdessutom av vårt klimat.Den koldioxidskatt vi införde i påoljeprodukter, kol, naturgas, gasol och bensin utgör ettviktigt steg på vägen. Efter de förändringar som beslutades1992 belastar skatten hushåll, handel och transporterfullt ut (/kWh) medan industrin har en väsentligt lägreskattesats (/kWh). Det råder enighet om att fulluttaxering av den energiintensiva industrin vore miljö- ochindustripolitiskt felaktig. Det skulle kunna medverka tillframtida omlokalisering av industri till länder med lägremiljökrav och gynnande av miljömässigt sämreenergiproduktion.Den energiintensiva industrins höga energikostnaderskapar i sig ett naturligt motiv för fortlöpande hushållningoch effektivisering oavsett skattereglernas utformning. Inomövriga industriella verksamheter där energin utgör enbegränsad del av kostnaderna saknas i många fall sammadrivkraft. Den senaste omläggningen av energibeskattningenfick som konsekvens en lättnad för dessa företag i och medatt koldioxidskatten gjordes enhetlig för industrin.Omläggningen medförde skattemässigt sämrekonkurrensvillkor för exempelvis naturgas jämfört med koloch olja.I syfte att bibehålla ett motiv till effektivisering för denicke energiintensiva industrin har förslag framförts om atthöja koldioxidskatten för denna till den allmänna nivån (32öre/kWh). Detta stöter emellertid på svårigheter, främst avhandelspolitisk karaktär. Olika koldioxidskatter för skildaföretagskategorier riskerar inom såväl EU som attuppfattas som en oacceptabel skattemässig differentiering,dvs i detta fall som ett gynnande av den energiintensivaindustrin.Ett alternativ till en separat höjning av koldioxidskatten ärdet förslag till generellt skattetak som framfördes i motion1991/92:Fi65 till . Där förordades som alternativtill regeringens proposition införandet av ett generellt tak förenergiskatter inklusive koldioxidskatt och oljeskatt förindustrin (och växthusnäringen) på av företagets försäljningsvärde. Med de storaförbättringar som skett i konkurrenssituation försvensk exportindustri borde även den energiintensivaindustrin ha större incitament att spara energi. Det generellataket borde därmed kunna höjas till av företagets försäljningsvärde.Effekten av detta skulle jämfört med dagsläget bli enhöjning av beskattningen främst för de icke energiintensivaföretagen och en bättre stimulans till energieffektivisering.Till skillnad från de nedsättningsregler som gällt tidigareskulle denna vara generell och inte rikta sig till vissa företageller branscher. Därmed innebär den heller inte någonkonflikt gentemot våra handelspolitiska åtaganden.Förslaget om ett generellt skattetak bör mot dennabakgrund aktualiseras igen i syfte att ge en miljömässigt merändamålsenlig energibeskattning. Förslagets enkla ochenhetliga regler bör ge bättre planeringsförutsättningar förföretagen. Enligt de analyser SCB gjort avseende motionenfrån 1991 skulle den jämfört med regeringsförslaget medföraen skatteökning för energiintensiva branscher med medan höjningen för övrig industri blirdrygt . Det är relativt sett företag inomkemibranschen med små energibehov som berörs mest avdessa förändringar. Liknande effekter fast i större omfattningtorde vara konsekvensen av vårt förslag.Vi föreslår således att ett generellt skattetak på av försäljningsvärdet införs. För energibeskattningenstrovärdighet är det viktigt att den kan medverka till att förenahög precision i arbetet för effektivare energianvändning medbibehållen internationell konkurrenskraft för industrin. Vimenar att principen med generellt skattetak ger dessamöjligheter.Överlåtbara utsläppsrätterHotet om framtida klimatförändringar är ett globaltproblem. Internationella lösningar är därför helt avgörandenär det gäller att minska utsläppen av koldioxid och andraväxthusgaser. Nationella utsläppsminskningar är angelägnamen våra viktigaste bidrag är ofta att presentera lösningarmed god internationell demonstrationseffekt.Sveriges höga marginalkostnad och begränsade potentialför kraftiga minskningar av koldioxidutsläppen börföranleda oss att i samverkan med andra länder i liknandesituation ta nya initiativ på området. Ett sådant vore attaktualisera frågan om överlåtbara utsläppsrätter.Med överlåtbara utsläppsrätter menas att man sätter ettgemensamt tak för de parter som ingår i systemet när detgäller utsläppen av ett visst ämne. Utsläppskvoter fördelasefter vissa kriterier. En part med möjlighet att göra storaoch/eller billiga utsläppsminskningar kan utnyttja dessamöjligheter och sälja en del av sin kvot till den som har sämremarginaler. Dynamik i systemet kan nås genom att mansuccessivt sänker det gemensamma taket. Systemetsflexibilitet medför att man i hög grad kan nyttja de mestkostnadseffektiva lösningarna.Ett internationellt system för utsläppsrätter är särskiltlämpligt för ämnen som koldioxid där utsläppskällanslokalisering saknar betydelse för problemet. En bieffekt aveffektivare energianvändning i anläggningar därkoldioxidutsläppen är störst blir att även lokala föroreningaråtgärdas där det behövs bäst.Med ett etablerat system för utsläppsrätter genomförsåledes länder med stor potential för minskningar, ellersnarare energiföretag i dessa länder, reduktioner som manannars ej förmått genomföra. Resurser för detta förvärvasgenom försäljning av utsläppsrätter. gör processendet naturligt att initiera tekniköverföring från länder med välutvecklad energieffektivitet till länder med sämre tekniskaförutsättningar.Sverige bör ta initiativ till ett samverkansprojektmellan EU och EFTA-länderna med sikte på ett system medöverförbara utsläppsrätter för koldioxid. Det gemensammamålet bör i ett första skede utgå från ländernas gemensammaåtagande om att återföra utsläppsnivåerna år 2000 till 1990års nivå. Länder i bör förmås att så tidigt sommöjligt engageras i arbetet. Trots att en rad praktiskaproblem med beräkningsgrunder, fördelning och kontrollkan förutses bör stora möjligheter finnas att via ett systemmed utsläppsrätter sammantaget nå väsentligt störrereduktion än om varje land agerade utifrån enbart egnaförutsättningar.Trafikens miljökostnaderEnligt trafikpolitiska beslut ska varje trafikgrenstå för sina samhällsekonomiska kostnader. Än är vi inte däräven om de skatter och avgifter transportsektorn betalar i dagväsentligt överstiger samhällets utgifter för drift ochinvesteringar inom infrastrukturen samt kostnader förtrafikövervakning m.m.När även externa effekter som miljöpåverkan ocholycksfallskostnader beaktas tenderar bilden att bli en annan.Med utgångspunkt från de värderingar av olycksfalls- ochmiljökostnader som bl.a. används inom berörda statliga verk,visar Kommunikationdepartementet (Ds 1992:44) att dagenstrafikavgifter inte täcker de sammantagna externakostnaderna. Det är mot denna bakgrund angeläget attbetalningen läggs på de som orsakar kostnaderna, såväldirekta som externa effekter. De miljökrav som riktats motsåväl personbilar som tyngre fordon har resulterat iväsentliga minskningar av olika förorenande utsläpp. Medett svenskt EU-medlemskap ändras dessa förutsättningar såtillvida att vi i ökad grad inriktar oss på att påverka deneuropeiska samordning som sker på området.Vägtrafikens kostnaderDet finns mot denna bakgrund skäl att se om det finnsutrymme för nationella åtgärder som mer riktas mot självatrafikarbetet. Något som kan övervägas är om vägtrafikenskostnadsansvar i ökad utsträckning kan kopplas till faktiskkörsträcka. Detta kan ske både genom att skatten pådrivmedel höjs eller genom att värdet av reseavdrag kraftigtreduceras.Mot båda dessa metoder kan invändas att glesbygd, isynnerhet i landets inre delar, relativt sett drabbas hårdast aven sådan förändring trots att minskningar är mest angelägnai storstadsområdena för flertalet av utsläppen. Detta skullekunna åtgärdas genom att när det gällerdrivmedelsbeskattningen skapa en differentiering mellanglesbygd och övriga landet. Avdragsmöjligheten skullekunna göras olika mellan olika delar av landet beroende påhur väl utbyggda kollektiva transportmedel är.Den risk för ''gränshandel'' som kan uppstå vad gällerdrivmedelsbeskattningen torde kunna motverkas på olikasätt. Ett är att via informationsteknologi utveckla systemmed tankningskort som medger en nedsättning avdrivmedelsskatten för boende i vissa regioner. Ett annat sättär att ha en gradvis differentiering där skillnaderna mellanvarje nivå och område blir tillräckligt små för att göraorganiserad gränshandel omotiverad. Den första metodentorde dock vara att föredra. En åtgärd som anknyter tillprincipen om att i ökad grad beskatta trafiken efter faktiskkörsträcka vore att slopa nuvarande fordonsskatt och höjadrivmedelsbeskattningen i motsvarande grad. Denna frågahar aktualiserats tidigare i olika sammanhang, men medhänsyn till bl.a. den regionala skattereduktion som finns haråtgärden avvisats. Med en differentiering avdrivmedelsbeskattningen skulle detta problem kunna lösas,varför vi anser att frågan om att föra in fordonsskatten somen del av drivmedelsbeskattningen också bör prövas i dettasammanhang.Resultatet av medlemskapsförhandlingarna med EU påmiljöområdet medförde att man från svensk sida gör eneftergift beträffande miljöklassningen av fordon. Den rabattpå försäljningsskatten som skall ges fordon i den främstaklassen kommer enligt förhandlingsresultatet inte att utgå pånybilspriset. I stället övervägs en rabatt på fordonsskatten iefterhand. För att möjliggöra ovannämnda förändring avfordonsskatten bör en alternativ lösning för dennamiljörabatt sökas.Även möjligheten att i ökad utsträckning låta statligt stödtill investeringar i kollektivtrafik finansieras viadrivmedelsbeskattningen talar för en differentiering avdenna beskattning, med hänsyn till att investeringarna medfördel görs i befolkningstäta områden.Förmånsbeskattning av tjänstebilEn konsekvent tillämpning avmarginalkostnadsresonemanget vad gäller miljöpåverkanberör även systemet med förmånsbeskattning av tjänstebil.Nuvarande system innebär att innehavaren av tjänstebilsnarast uppmuntras till omfattande privat körning. Denprövning av frågan som den förra regeringen genomfördemedförde ingen förändring trots omfattande kritik avsystemet.För att göra innehavaren av tjänstebil merkostnadsmedveten beträffande körsträcka bör systemetjusteras så att innehavaren själv står för bränslekostnadernai samband med privatkörning. En möjlighet att åstadkommadetta kan vara att arbetsgivaren ersätter vederbörande förbränslekostnader för tjänsteresor i samband med redovisningav reseräkning eller motsvarande. Denna och andramöjligheter att utmönstra bränslekostnader för privatkörningur förmånssystem för tjänstebil bör prövas närmare.LägesavgifterFör att klara de växande kostnaderna förtrafikinvesteringar i de större städerna har det länge stått klartatt nya finansieringsformer behöver utvecklas. I och med attkommuner förväntas få rätt att införa s.k. bilavgifter kommermöjlighet att påföra biltrafiken ett ökat kostnadsansvar attskapas.De stora trafikmängderna i städerna är i hög grad en följdav näringslivets utveckling. Det är motiverat att låta deverksamheter som alstrar trafikmängderna i ökadutsträckning också medverka till finansieringen avnödvändig infrastruktur. Inte minst gäller dettakollektivtrafiken som är en förutsättning för att näringsliveti större städer skall kunna utvecklas.Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att införa s.k.lägesavgifter. Det är avgifter som markägare årligeninbetalar till kommun eller landsting och som används för attbekosta samhällsinvesteringar vilka uppkommer till följd avmarkägarnas skilda verksamheter. Lägesavgifter kan ävenutformas så att de påverkar lokaliseringsmönster och därmedmedverkar till en långsiktig dämpning av kraftigatrafikströmmar.Lägesavgifter är således en form av kommunalmarkbeskattning. Skälet till att kalla den avgift är att medleni sin helhet ägnas investeringar i infrastrukturen som följerav markägarnas samlade verksamheter. En rätt förkommuner att ta ut lägesavgifter bör prövas närmare. Dennarätt bör göras flexibel och medge att avgiften möjliggör såvälfinansiering av infrastruktur som påverkan pålokaliseringsmönster. Möjlighet att undanta offentligaverksamheter från avgift bör medges.Skatt på osorterat industriavfallEnligt en av antagen målsättning skall osorteratavfall ej längre få deponeras eller förbrännas. I praktikensaknas emellertid förutsättningar för att man lokaltskall kunna leva upp till detta mål. System för separering avolika avfallsslag behöver byggas upp i större omfattning.Marknader för återvinningsprodukter behöver utvecklas.Renare fraktioner för avfallsförbränning behöver tas fram.Det icke branschspecifika industriavfallet utgörtillsammans med bygg- och rivningsavfallet ca , dvs viktmässigt samma mängd somhushållsavfallet. Detta industriavfall deponeras fortfarandetill största delen trots att möjligheterna bör vara goda att uravfallet ta fram högvärdiga fraktioner för olika former avmaterialåtervinning och energiutvinning. Energivärdet i enutsorterad bränslefraktion är i regel väsentligt större än imotsvarande mängd osorterat avfall.En skatt på osorterat icke-branschspecifikt industriavfallsamt bygg- och rivningsavfall bör införas i syfte att stimulerasortering av nämnda kategorier. Skattebefrielse ges därvid åtfraktioner för återanvändning, återvinning, förbränning,biologisk behandling samt deponering förutsatt att vissafastställda kvalitetskrav uppfyllts vad gäller renhet ochsammansättning. Vilka fraktioner som hanteringen börinriktas mot får bedömas efter lokala förutsättningar.Skatten ger avfallsproducenterna ett direkt ekonomisktmotiv att utveckla sortering och avfallsminimering.Förutsättningarna för att införa avfallssortering påarbetplatserna måste bedömas som goda, förutsatt att vissaarbetsmiljö- och arbetsorganisatoriska aspekter beaktas.Vad hushållssektorn beträffar finns inte samma möjlighetatt direkt koppla skatt till individuell prestation. Möjlighetenoch behovet av att följa upp skatten på det icke-branschspecifika avfallet med en motsvarighet för hushållenbör dock prövas.Medel som avfallsskatten genererar bör användas till stödför teknikutveckling och systemuppbyggnad såväl vad gällerinsamling och sortering som behandling och slutligtomhändertagande. Höga krav skall beaktas såväl i fråga omarbetsmiljö som yttre miljö. Beträffande skattenivåer ochorganisation av uppbörden bör tidigare förslag frånmiljöavgiftsutredningen bilda utgångspunkt.Avgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedelDe avgifter som lagts på användningen av handelsgödseloch bekämpningsmedel har medverkat till en minskadanvändning dels genom prishöjningen, dels genom att definansierat viss informations- och rådgivningsverksamhet.Den del av avgifterna som motsvarats av den nu borttagnaprisregleringsavgiften, vilken syftade till att finansieraexportöverskottet, har haft liknande effekt som de egentligamiljöavgifterna. Med hänsyn till att användningenfortfarande måste anses för hög i vissa områden finns skälatt se till att den tidigare avgiftsnivån kan bibehållas. Enframtida anpassning till jordbrukspolitiken inom EU medförsannolikt att takten i omställningen av det svenska jordbruketbromsas upp vilket innebär fortsatt hög användning avhandelsgödsel och bekämpningsmedel.Den faktiska sänkning av avgiftsnivån som genomförts gerfel signal till jordbruket. En höjning av miljöavgifterna påkväve och fosfor i handelsgödsel motsvarande den tidigaresammantagna avgiftsnivån för respektive ämne bör därförgenomföras. Avgifterna bör även fortsättningsvis ses bådesom styrmedel och finansieringsinstrument. Fosforavgiftenär också motiverad av resurshushållningsskäl.Parallellt med detta bör arbetet med att minimerakadmiuminnehållet i handelsgödsel intensifieras. Detkadmiumförbud som bl.a. gäller för industriell verksamhetbehöver en effektivare motsvarighet inom jordbrukssektornän vad som finns . Beroende på vissasvårigheter att få en effektiv reglering till stånd är denlämpligaste åtgärden att avgiftsbelägga kadmiuminnehålletner till de kadmium per ton fosfor som är en uttalad målsättningoch som det finns tekniska förutsättningar att nå.Lämplig avgiftsnivå är inledningsvis per gram kadmium i varje ton fosfor.Vad bekämpningsmedel beträffar bör även här enavgiftsnivå upprätthållas som motsvarar de tidigare miljö-och prisregleringsavgifterna. Den sammantagnamiljöavgiften bör i första hand utformas som en avgift perdos. I de fall detta ej är möjligt behålles den tidigarekonstruktionen med avgift per kg aktiv substans.Som miljöavgiftsutredningen tidigare föreslagit börmöjligheten att senare utforma en avgift differentierad efterolika bekämpningsmedels farlighet dessutom prövasnärmare. Vidare bör en kontrollstation inrättas efter 1--2 årför att utvärdera effekten av avgifterna på handelsgödsel,inklusive kadmium i fosfor, och bekämpningmedel samtöverväga behov av att ändra avgiftsnivåerna.Batteriavgifter m.m.För närvarande beläggs bly-, nickel-kadmium- (NiCd) ochkvicksilverbatterier med särskilda avgifter för att finansierainsamling och återvinning av gamla batterier. Avgiftsmedlentillförs den s.k. batterifonden och skall täcka samhälletskostnader för verksamheten. Det kan ifrågasättas omdenna kostnadstäckning nås. För blybatterier är detta intefallet i dagens läge. En höjning av den aktuella avgiften fråndagens 40 till per batteri bedöms tillräckligt för att säkra denfortsatta verksamheten. Vi föreslår att en sådan höjninggenomförs.Vad nickel-kadmium (NiCd) batterier beträffar har dessaökat kraftigt i antal . De slutna NiCd-batterierna i sladdlösa verktyg, mobiltelefoner m.m. har barai uppskattningsvis svarat för ett tillskott av kadmiumpå uppemot . Inför hotet om åtgärder åtog sig parti- ochdetaljhandeln att klara en insamlingav NiCd-batterierna till räknat på årsbasis. I regeringens kretsloppspropositiongodtas handelns åtagande vilket innebär att regeringenavvaktar med åtgärder. Insamlingen av NiCd-batterier harförbättrats men möjligheterna att nå målet inom föreskriventid är sannolikt obefintliga i dagsläget.Problemet med kadmium från uttjänta batterier kommer attkvarstå . Tillförseln av kadmium från slutnabatterier förefaller dock att upphöra efterhand. Alternativ iform av nickel-hydrid och litiumbatterier har tagits fram.Enligt ett EU-direktiv som omfattas av fr.o.m. 1995skall batterier lätt kunna tas ur de apparater de finnsinmonterade i, vilket bör underlätta insamlingen.Förutsättningarna för att komma till rätta med detomfattande kadmiumproblem som batterianvändningenmedför har således förbättrats. Den stora mängd NiCd-batterier som finns i bruk i samhället ställer emellertidstora krav på insamlingsverksamheten. En höjning av NiCd-avgiften bör övervägas nu i syfte att bygga upp en tillräckligberedskap från samhällets och branschens sida när det gällerden stora mängd batterier som måste tas omhand.Avgifter på miljöstörande kemikalierPå kemikalieområdet pågår ett omfattande arbetemed riskbegränsning baserat på kemikalie- ocharbetsmiljölagstiftning och med stöd av berördamyndigheter. Via information och utbildning men ävengenom direkta förbudsregler har påtagliga framsteg nåtts.Begränsningsarbetet är föremål för fortlöpandeutvärdering. Med utgångspunkt från detta utvärderingsarbetebör det också prövas om miljöavgifter kan medverka till attytterligare minska användningen och påskynda avvecklingenav miljö- och hälsofarliga kemikalier.Miljöavgifter har diskuterats somkompletterande styrmedel i kemikaliearbetet, bl.a. avmiljöavgiftsutredningen. Vissa av de kloreradelösningsmedel som då föreslogs bli belagda med avgifter(t.ex. metylenklorid och trikloretylen) har förbjudits ikonsumentprodukter och kommer attförbjudas i yrkeslivet. För flera andra kemikalier ellergrupper av kemikalier bör avgiftsfrågan prövas närmare.Bland klorerade lösningmedel gäller detta t.ex.perkloretylen som används i kemtvättar där alternativametoder finns framtagna. Vidare bör möjligheten attstärka begränsningsarbetet med miljöavgifter övervägas förbl.a.