mot · GI02U209 · 1995-01-25 00:00:00 — Liberal u-landspolitikLiberalers u-landspolitiska engagemang utgår frånsolidaritet och medmänsklighet. Det handlar om att semänniskan bakom de siffror som beskriver fattigdom ochlidande.Biståndet är inget mål utan ett medel -- egentligen en långrad olika medel eftersom bistånd är en ytterligtmångfasetterad verksamhet. Det vi ytterst syftar till är attangripa mänskligt lidande. Därför måste massfattigdomensom vi känner den utrotas. Därför måste ocksådemokratins idéer spridas över världen.Även om solidariteten är ett tillräckligt starkt motiv för ettomfattande bistånd erkänner vi också det upplystaegenintresset. En positiv demokratisk och ekonomiskutveckling i -- och i det gamla -- liggeri hög grad i intresse. Påtvingadebefolkningsomflyttningar kan långsiktigt motverkas.Sverige måste föra en samlad u-landspolitik och användaalla de medel som står oss till buds för att främja dessa mål.Vi tror att handelspolitikens betydelse som medel måstelyftas fram mer än . Flera tidigare har redantagit avgörande steg ut ur fattigdomen. Dagens böri morgon vara mera jämbördiga samarbetspartners i enintegrerad världsekonomi.Men detta rubbar inte biståndets betydelse. Biståndetspelar stor roll för de fattigaste ländernas utveckling.Biståndet är också det instrument som vi själva har störstinflytande över och som ger oss möjligheter att göra direktainsatser för de människor vi vill hjälpa.Precis som inom andra skattefinansierade verksamhetermåste strävan vara att få ut så mycket som möjligt av varjesatsad krona. Vi vill hävda kvalitetens betydelse i biståndet.I själva verket är effektivitet särskilt angelägen just inom u-landsbiståndet med tanke på att verksamheten tar sikte påfattiga och utsatta människor. Men man skall då minnas atteffektivitet kräver att mottagarnas, dvs. de fattigabefolkningarnas, intressen sätts i förgrunden. Erfarenhetenvisar att biståndet tar skada när ovidkommande hänsyn tillexempelvis maktpolitiska strävanden eller exportintressentillåts styra.Resultaten hänger ytterst på den politik självaför. De rika länderna kan visserligen göra uppgiften svår,nästan hopplös, om de stänger u-landsprodukter ute från sinamarknader och ger ett både snålt och ineffektivt bistånd. Menyttre hjälp kan aldrig ersätta inre reformer.Därför är samspelet mellan biståndet och nödvändigasystemförändringar en central fråga. Om bistånd gör detmöjligt för mottagaren att försena nödvändiga reformerskadar det våra långsiktiga syften. Om det i stället -- genomvillkor och innehåll -- främjar och underlättar ekonomiskaoch politiska förändringsprocesser kan det spela en avsevärdstrategisk roll.Det är visserligen inte särskilt originellt att se biståndetsom ett medel snarare än som ett mål i sig. Men distinktionenär ändå viktig att hålla i minnet. Det som intresserar oss ärinte i första hand mängden pengar som anslås i Sverigesbudget utan mängden resultat som uppnås för de människorvi vill hjälpa. Det förtjänar att sägas med tanke på attenprocentsmålet ibland uppfattas som ett utbetalningsmålsnarare än som det moraliskt grundade åtagande gentemot det faktiskt är.Biståndets uppgift kan i en mening sägas vara attundanröja behovet av bistånd. I ett långt perspektiv ärbiståndsmålet egentligen . Men då måste vi minnas att behov avhumanitära insatser i andra länder sannolikt alltid kommeratt finnas.Bistånd överför kunskaper och pengar. Bägge sortensöverföringar behövs, men vi vill starkare än lyfta framvikten av kunskapsutveckling och kunskapsöverföring i alladess former. Utveckling förutsätter att det finns individersom tar initiativ, skapar och förändrar. Den förutsätter ocksåatt det finns institutioner och system som tillåter människoratt uträtta något. Att bygga upp sådana institutioner kräverinsikt och kunskap snarare än stora biståndsbelopp.Biståndet skall angripa många sorters problem. Det finnsinte en sektor som är viktigare än alla andra, inte en lösningsom överskuggar alla andra.Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter har ettegenvärde. De är inte ett medel att skapa utveckling utan endel av själva utvecklingsbegreppet.Det handlar om att skapa anständiga samhällssystem utanförtryck. Sådana system kan ofta varautvecklingsbefrämjande också i ekonomisk mening. Men detär inte huvudskälet till att vi vill främja dem. Det skälet är istället vår människosyn. I ett läge där många människor runtom i världen fortfarande plågas av diktatur och statsterrorismkan få uppgifter vara viktigare än att sprida demokratinsidéer.B. Problemen -- och möjligheternaDet är bara alltför lätt att beskriva situationen i u-ländernamed fakta som är en utmaning mot all mänsklig medkänsla.Varje år dör 14 miljoner barn under fem år.1,3 miljardermänniskor saknar rent vatten.180 miljoner barn lider avundernäring.Nästan en miljard människor är analfabeter.600 miljoner av dem är kvinnor.Men det går också att peka på en rad ljuspunkter:Dödligheten bland småbarn har halverats under de senaste30 åren.Medellivslängden är , en ökning med 17år sedan 1960.Tillgången till rent vatten har ökat mycketkraftigt de senaste 20 åren.Läskunnigheten bland vuxnaökade från 46 till 60 %.Till bilden hör vidare att sköra men målmedvetnademokratiseringsprocesser påbörjades i en lång rad u-länderi samband med sovjetkommunismens sammanbrott.Diktaturer har fallit. Men demokratin har för den skull intesegrat. Ett mödosamt arbete på att bygga upp fungeranderättssamhällen förestår.Många brottas med oerhörda ekonomiskaproblem och tyngs av en omfattande skuldbörda. Men bildenär långt ifrån enhetlig. Flera tidigare i präglasav snabb ekonomisk tillväxt och har föga gemensamt medandra länder som också brukar räknas till den tredje världen.Det blir allt mindre meningsfullt att tala i breda kategoriersom nord och syd eller i-länder och . Det är i Afrikasöder om som problemen är störst. Det är visserligenpositivt att ekonomiska reformprogram genomförs, menframgångarna är fortfarande begränsade. En rad frågor somsärskilt berör söder om behandlas i en särskildmotion från liberalerna.Offentligt utvecklingsbistånd har bedrivits i mer än tredecennier. Det har del i ansvaret för flera misslyckanden. Detfanns t.ex. länge en övertro hos biståndsgivare -- även sådanasom -- på vad som kunde åstadkommas genomcentral statlig planering i . Biståndet till Tanzaniaunder bidrog till att en utomordentligt missriktadpolitik med socialistiska förtecken kunde fortsätta längre änvad som annars hade varit möjligt. Värdet av demokrati skötsi bakgrunden, inte minst i den biståndspolitik som bedrevsav svenska socialdemokrater. Ett generellt fel var attbetydelsen av den politiska och ekonomiska miljö i vilkenbiståndsinsatserna skulle fungera grovt underskattades.Men biståndet har också i hög grad bidragit till positivaresultat. Investeringar i ''mänskligt kapital'' har exempelvisofta varit mycket framgångsrika. Biståndet har främjatläskunnighet, försett människor med rent vatten, lärt demvikten av hygien och gett dem tillgång till en fungerandehälso- och sjukvård. Stödet till diktaturernas offer iLatinamerika och södra har inte bara varit humanitärtmotiverat utan har också förbättrat förutsättningarna för dendemokratisering som pågår. Lyckade biståndsinsatserhamnar sällan i tidningen men de existerar likafullt och ärmånga. De som hävdar att bistånd är omöjligt saknar grundför sitt påstående.I en internationell jämförelse har det svenska biståndetlåga administrationskostnader och håller enligt våruppfattning en hög kvalitet. har detsuccessivt förnyats i ljuset av de erfarenheter som vunnits.Kritiken mot biståndet bortser ofta från denna förnyelse,riktar sig mer mot biståndet som det var än som det är.Men biståndet får inte fastna i försvarspositioner. Sakligkritik skall inte bara välkomnas. Det är angeläget att det finnsmekanismer som främjar en utvecklande granskning ochkritik. Det är i förmågan till lärande och förändring sombiståndet framför allt måste ha sin styrka om det skall kunnamöta sekelskiftets utmaningar -- såväl i u-landsmiljön som ihemmaopinionen.Till de allvarligaste utmaningarna hör de globala miljöhotsom världssamfundet har att hantera under de decennier somligger framför oss.Man kan med fog -- i likhet med regeringens UNCED-arbetsgrupp -- tala om en ny säkerhetsagenda. Detraditionella hotbilderna har tonat bort efter kommunismensfall i det f.d. Sovjetunionen.De allvarligaste hoten mot vår gemensamma framtid har en annan karaktär: Risken för en successiv uppvärmningav klimatet som kan medföra dramatiska effekter bl.a.genom höjda havsvattennivåer och försämradlivsmedelsförsörjning. Uttunningen av ozonskiktet.Kombinationen av fattigdom och snabb folkökning, inteminst i , med åtföljande effekter i form avmarkförstöring och försörjningssvårigheter. Problemet medkronisk brist på vatten i utsatta områden, något som redanberör 300 miljoner människor. Utarmningen av denbiologiska mångfalden bl.a. genom avskogning ochmiljöförstöring i tropikernas kustnära områden. De väldigamiljöproblem som den snabba urbaniseringen i de fattigaländerna medför. Uppräkningen kan dess värre görasväsentligt längre.Miljöproblemen har skapats både genom ohållbaralivsmönster i den rika världen och genom fattigdomenseffekter i . Till det mest skakande hör demiljökatastrofer som kommunismen bär ansvar för och somsuccessivt avslöjats under senare år.UNCED-arbetsgruppen konstaterar för sin del att antaletpotentiella miljöflyktingar redan är stort och kan förväntasväxa. En slutsats av det som här har sagts måste vara att denglobala miljösituationen och de problem som gränsar till denmåste bli ett profilområde för svensk utrikes- ochbiståndspolitik av en annan och större dignitet än den hittillshar varit.Till bilden av en ny säkerhetsagenda hör också krigs- ochkatastrofsituationer som dem vi upplevt iBosnien, i och i flera . Vi har setthur ett land som totalt fallit sönder, hurhundratusentals människor massakrerades i Rwanda.Ytterligare exempel på denna typ av sönderfall som ofta sketti sällsynt brutala former finns att hämta också på andra hålli Afrika.Världssamfundets oförmåga och maktlöshet inför flera avdessa händelser är en utmaning mot alla oss som inte villacceptera att massmord på medmänniskor skall fortgå ochsamhällen bryta samman utan att omvärlden reagerar.Det kräver insatser för att stärka det multilaterala systemetsom sträcker sig utöver u-landspolitikens område.Till utmaningarna hör också de ekonomiska och politiskareformprocesser som pågår i många . De skaparförutsättningar för framgångsrika biståndsinsatser. Men deförutsätter också bistånd för att ha en rimlig chans att nåframgång. Inför den utmaningen får och andrabiståndsgivare inte svika.C. Ett kvalitetsprogram för det svenska u-landsbiståndetVikten av kvalitet i biståndet är ett huvudbudskap i dennamotion. Vi redovisar i det här avsnittet ett antal riktlinjer förbiståndspolitiken som sammantagna utgör ettkvalitetsprogram för det svenska u-landsbiståndet.Vi föreslår att ställer sig bakom dessa riktlinjeri stort och begär att regeringen återkommer till inästa budgetproposition med en redovisning av de åtgärdersom vidtagits med anledning av programmet.Vi föreslår emellertid också att en rad av de frågor somkvalitetsprogrammet aktualiserar blir föremål för särskildaställningstaganden . På de punkterna begär visärskilda tillkännagivanden (enligt hemställan sist imotionen).1. Biståndet måste bidra till att krympa och effektiviserastaten i många afrikanska mottagarländer.Under nästan tre decennier byggde biståndsgivandet på attstaten hade en central roll att spela i landets ekonomiskautveckling. Ett land utan femårsplan togs knappast på allvarav givarna. Både givare och mottagare betraktade staten somdet primära instrumentet för ekonomiskautveckling. Tvärtemot vad de flesta givare ansåg rimligt isina egna länder tilläts biståndsmedel hjälpa staten i en radfunktioner som stred mot den funktionsuppdelning mellanstat och marknad, som i olika varianter anses naturlig i destora givarländerna i och USA.Den ekonomiska krisen i många fick till följd att de flesta drastiskt lade om sinpolitik och utlöste ett ifrågasättande av den traditionellautvecklingsmodell som många utvecklingsländer följt ochsom rekommenderats av de flesta givare. har ekonomiska strukturreformergenomförts utifrån överenskommelser mellan enskildamottagarländer och . Motbakgrund av omfattningen av reformprogrammen och dendramatiska kursomläggning de innebär för de flesta länderär det imponerande att detta kunnat åstadkommas under såkort tid.Det är dock inte bara på det ekonomisk-politiska planetsom utvecklingsstrategierna från biståndets barndom harifrågasatts. har också insiktenom mer fundamentala politiska tillkortakommanden ökat.Bristen på effektivitet i statsinstitutionerna är stor. Det ärvanligt att statsförvaltningen i många mottagarländer intestyrs av regler utan att politiker och tjänstemän görpersonliga bedömningar utifrån andra lojaliteter ochkriterier -- materiellt egoistiska eller etniskt diskriminerande.Korruption och nepotism är mycket vanligt förekommandeoch bidrar kraftigt till minskad effektivitet vidgenomförandet av offentliga reformprogram, rättsskipningoch andra typer av beslutsfattande.Den marknadsorientering som allt fler utvecklingsländeranammat är förhoppningsvis delvis en lösningpå de stora problem som korruption och nepotism skapar.Fördelen med marknadsekonomi är att den inte kräver någonlojalitet med olika kollektiv, utan förlitar sig på individensförnuft, preferenser och egenintresse. Genom att en större delav samhällets ekonomiska beslut fattas i enkonkurrensbaserad marknadsekonomisk sektor, blirvinsterna av korruption i det politiska livet mindre.För oss liberaler finns det stor anledning att välkomna densyn på marknadens och statens roller som breder ut sig.En demokratisk rättsstat och en fungerandemarknadsekonomi är fundament i ett liberalt samhälle.Det är uppenbart att utvecklingsbiståndet har en ny uppgifti denna situation. I stället för att stödja staten i missriktadeåtgärder för att bygga landets ekonomiska bas blir en viktiguppgift att hjälpa staten att skapa institutionella ramar för attmarknaden skall kunna bygga landets ekonomi.I viss mån har detta redan påverkat det svenska biståndet.Vårt bilaterala utvecklingssamarbete har ofta villkorats medatt reformprogrammen genomförs. Även formerna förbiståndet har förändrats. Vår hjälp överförs i störreutsträckning än tidigare i form av breda programstöd såsomimportstöd och betalningsbalansstöd. Sådana stödformer äravsevärt bättre ägnade att stödja framväxten av en rimligrollfördelning mellan stat och marknad i mottagarländernaän det gamla projektstödet var.För att stödja reformerna i våra mottagarländer krävs enfortsatt förändring av biståndets former. Programstödetmåste kombineras med kunskapsöverföring för att stärkautvecklingen av marknadsekonomiska institutioner somlagstiftning och en ansvarsfull statsförvaltning imottagarländerna.En annan åtgärd som verkar i samma riktning är attmottagarlandet redovisar biståndet öppet i sin statsbudget.Det bidrar till att synliggöra politiska prioriteringar för bl.a.parlamentsledamöter och opinionsbildare. Utvecklingen moten statsapparat som präglas av genomskinlighet ochansvarkänsla stärks.2. En ny u-landspolitisk utredning bör tillsättas, så attbiståndets innehåll och kvalitet kan prioriteras framförytterligare diskussioner om organisationsformer ochmyndighetsstruktur.På senare tid har frågor om myndighetsstruktur ochstyrning dominerat det politiska förändringsarbetet inombiståndspolitiken. Det är nu dags att prioritera analys avinnehåll och kvalitet i biståndet.Den positiva förändringen av många mottagarländersekonomiska politik har förändrat förutsättningarna förutvecklingssamarbetet och leder till nya möjligheter försvenskt bistånd. Inom SIDA har redan ett värdefulltanalysarbete kring biståndets uppgift i den nyarollfördelningen mellan stat och marknad genomförts. Det ärhög tid att denna typ av utredningsarbete också hanteras påpolitisk nivå. Därför föreslår vi att en parlamentariskutredning tillsätts med uppdrag att se över vår u-lands- ochbiståndspolitik inför 2000-talet.Den storpolitiska utvecklingen under slutet av åttiotalethar förändrat förutsättningarna för vårtutvecklingssamarbete också ur ett vidare utrikespolitisktperspektiv. Under de decennier då biståndet expanderadekraftigt sågs detta som ett viktigt inslag i inställningtill den internationella politikens bipolaritet dvs. uppdelningi två maktsfärer, en amerikansk och en sovjetisk. Ett generöstbistånd motiverades inte bara av solidaritet utan också därföratt det syftade till att ge många utvecklingsländer ett tredjevalalternativ i den bipolära världen.I den situationen verkade för ett multilateralt ochbilateralt bistånd som skulle göra det möjligt förutvecklingsländerna att välja politiskt och ekonomisktsystem oberoende av de båda dominerande alternativen ivärldspolitiken. Detta ledde till att det svenska biståndet påmakronivå, dvs. gentemot mottgarländernas regeringar, blevvärderelativistiskt. Som givarland intog ingensärskild position i frågor av fundamental betydelse för ettlands ekonomiska och politiska utveckling.Sverige krävde, av mottagarländernas regeringar, varkendemokrati eller diktatur och förespråkade inte heller någottydligt alternativ i valet mellan planekonomi ochmarknadsekonomi. Detta innebar i många fall att ett stöd tillländer som valde en helt annan rollfördelning mellanstatsmakt och marknad än den som ansågs rimlig i vårt land.Under 1980-talet har detta förhållande successivtförändrats och demokratimålet har allt mer kommit attbetonas i vår biståndspolitik. Den utrikespolitiska restriktionsom och den alliansfria rörelsens försök att inta ettslags tredje ståndpunkt utgjorde har därmed fallit. Därför ärdet en viktig uppgift för en biståndspolitisk utredning attbehandla frågan om hur biståndet främst gynnar endemokratisk utveckling i u- länderna. Också i perspektivetav att blir medlem i Europeiska unionen bör dennafråga belysas.3. Det skall inte råda någon tvekan om att kvalitet ärviktigare än kvantitet i samarbetet med varje enskilt land.Under senare år har u-landsbiståndets värde sänkts påolika sätt. På en viktig punkt korrigerade den borgerligaregeringen : Utvecklingssamarbetet medÖst- och utbetalades inte längre på bekostnad.Men en rad andra händelser har minskat det totala u-landsbiståndet:Socialdemokraternas beslut att räkna inflyktingkostnader i u-hjälpen.Den besparing på biståndetsom ingick i krisuppgörelsen mellan den borgerligaregeringen och Socialdemokraterna.Deprecieringen av densvenska kronan.Biståndet präglas nu av resursknapphet på ett helt annatsätt än . Mot den bakgrunden var detvärdefullt att den borgerliga regeringen budgettrots en mycket hård budgetprövning i övrigt fann utrymmeatt höja biståndet med 400 milj.kr.Folkpartiet liberalerna håller fast vid det s.k.enprocentsmålet för det totala svenska u-landsbiståndet. Föross är det ett moraliskt grundat åtagande mot de fattigaländerna som åter bör uppfyllas möjligt. I en situationmed enorma behov av katastrofhjälp och omfattande behovav bistånd till stöd för ekonomiska reformprocesser är detinte svårt att se angelägna ändamål för vår u-hjälp.Men målet är givetvis inte att förbruka pengar utan att nåresultat. I samarbetet med det enskilda landet, iutformningen av den enskilda insatsen, måste kvalitet alltidgå före kvantitet.Biståndet skall vara både högt och effektivt. Men om höjdautbetalningar i det enskilda fallet riskerar att sänkaeffektiviteten skall ingen tvekan råda om hur vi prioriterar.Då är kvaliteten viktigast.Men detta kräver en annan tolerans mot s.k. reservationerän vi sett i den offentliga debatten. Att en delpengar som anslagits -- enprocentsmålet är om man skallvara noga just ett anslagsmål -- inte kommer till användningunder samma budgetår som de är avsedda för skall inte sessom ett misslyckande utan kan snarare vara ett tecken på enansvarsfull hantering av skattebetalarnas pengar.4. Vid en förnyad prövning av de biståndspolitiska målenbör det övervägas att stryka det s.k. oberoendemålet. Vidarebör jämställdheten mellan könen lyftas fram i biståndsmålen.Det överordnade målet för det svenska biståndet är att höjade fattiga människornas levnadsstandard. Dessutom har femmer specifika biståndsmål lagts fast:nresurstillväxtekonomisk och social utjämningekonomisk och politisksjälvständighetdemokratisk samhällsutvecklingframsynthushållning med naturresurser och omsorg om miljön (ettmål som tillfogades 1988)Enigheten kring dessa biståndsmål har varit stor. Menrisken är att enigheten har uppnåtts på tydlighetensbekostnad. En studie från utvärderingssekretariatet SAU omden svenska biståndspolitikens rationalitet varnar för att enstark strävan efter consensus har bidragit till att görabiståndet sämre än det annars kunde ha blivit.Mot bakgrund av detta och de erfarenheter vi nu har avöver offentligt utvecklingssamarbete bör denutredning vi tidigare föreslagit pröva de biståndspolitiskamålen på nytt. En angelägen uppgift är att överväga vilkenstyrande verkan biståndsmålen bör -- och kan -- ha.Vi vill nu väcka frågan om framtiden för det s.k.oberoendemålet, dvs. målet om ''ekonomisk och politisksjälvständighet''. I formell mening är det självklart att liksom andra länder skall vara ekonomiskt ochpolitiskt självständiga, men detta mål kan inte nås medbistånd, utan genom att av världssamfundet accepteradefolkrättsliga regler upprätthålls.Fakta talar sitt tydliga språk: De som har fört enutåtvänd politik har klarat sig klart bättre än de som fört eninåtvänd politik. 1983--89 hade starkt utåtvända länder enBNP-tillväxt på mot för starkt inåtvända länder.Ett huvudmål för en liberal u-landspolitik är att de fattigaländerna skall integreras i en världsekonomi, där frihandeloch företagsinvesteringar är centrala drivkrafter förutveckling. Protektionism i alla dess former skall bekämpas.Handelns betydelse som utvecklingsmotor måste betonaslångt starkare än vad som traditionellt skett i svensk debatt.Som medlem av EU skall driva på för en liberaleuropeisk teko- och jordbrukspolitik. Nästa steg -- efterGATT-avtalet -- i arbetet på att liberalisera världshandeln möjligt. Då bör hänsynen till vägaännu tyngre än hittills.I detta perspektiv är biståndets gamla oberoendemål intelängre en tillgång utan riskerar snarare att vara en belastning.Under en tidigare epok var frigörelse från detidigare kolonialmakterna ett angeläget mål. Men även långtefter att de nya staterna vunnit självständighet i formellmening betonades relationerna mellan och degamla kolonialmakterna inom samhällsvetenskapen, särskiltav den s.k. beroendeskolan. Strävandena efter en brytningmed västerländsk ekonomi och civilisation idealiserades.Detta var mycket olyckligt.I de länder där denna inriktning prövades blev resultatetinte oberoende utan snarare biståndsberoende.Under senare år har den utvecklingsteoretiska debattengått i andra och mer fruktbara banor. betonas samverkanoch internationella kontakter. Med det slut harockså frågan om beroende av olika stormakter blivit alltmindre brännande. riskerar oberoendemålet att skapaoklarhet kring synen på och världsekonomin.Mot den bakgrunden menar vi att oberoendemålet kritisktbör granskas i samband med en bredare översyn av desvenska biståndsmålen. Det bör då övervägas om detta målhelt kan strykas.I det sammanhanget bör vidare jämställdheten mellankönen på lämpligt sätt markeras i målformuleringarna. Detter sig allt mer nödvändigt med tanke på vad vi vet omkvinnornas situation i och på de ökade insikternaom vikten av ett genderperspektiv i allt bistånd.Två andra mer begränsade förändringar som kanövervägas äratt tydligare markera att det är en uthålligresurstillväxt som skall eftersträvasatt kompletterademokratimålet med främjande av mänskliga rättigheter(som alltid måste vara ett grundläggande inslag i svenskbiståndspolitik)5.