mot · GI02K206 · 1995-01-25 00:00:00 — SammanfattningSom ett resultat av ett flerårigt parlamentarisktutredningsarbete och av direkta överläggningar mellanföreträdare för riksdagspartierna kunde ett flertalbetydelsefulla ändringar i grundlagen träda i kraft den 1januari 1995 (se prop. 1993/94:115, bet. 1993/94:KU44 ochprop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Sålunda skedde dåett införlivande i intern svensk rätt med Europakonventionentill skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggandefriheterna. Ett av sedan längeframställt krav hade därmed uppfyllts. Bland de övrigaändringar till vilka varit pådrivande kan nämnasen precisering av egendomsskyddet när det gäller rätt tillersättning vid expropriation eller annat sådant förfogandesamt att skydd för närings- och yrkesfriheten införts som enny grundläggande fri- och rättighet i regeringsformen.Andra delar i den partipolitiska överenskommelsen om denu genomförda grundlagsändringarna är från moderatsynpunkt inte lika tilltalande. Vi har emellertid inte för avsiktatt söka riva upp överenskommelsen genom särkrav i vissaav de delar som den omfattar. De grundlagsfrågor som tasupp i motionen är sådana som inte ingår i överenskommelseneller som fått förnyad aktualitet genom händelser som senareinträffat i riksdagen.I motionen redovisas i tre avsnitt följande krav påändringar eller översyn av bestämmelser i grundlag ochannan lag.Förstärkt minoritetsskydd.Konstitutionsutskottet bör inte få lägga fram förslag tillgrundlagsändring än före ett val omen minoritet på 1/6 av utskottsledamöterna motsätter sig det.Det finns vidare mycket som talar för att utskottsinitiativ tilllagändringar inte bör få tas om en minoritet på 1/6 avledamöterna motsätter sig det. I båda fallen finns det med deregler som gäller risk att utskottsmajoriteten avpartitaktiska eller andra skäl bortser från behovet av ettfullgott berednings- och beslutsunderlag och att endemokratisk debatt i lagstiftningsärenden förhindras.Yttrande från lagrådet bör vara regel även vid förslag tilländringar i grundlagarna.Sänkning av denersättningsgrundande skadenivån vid rådighetsinskränkning.Förstärkt minoritetsskyddFör att våra grundlagar skall kunna ändras krävs attriksdagen fattar två likalydande beslut med riksdagsvalemellan. Det första beslutet innebär att ändringsförslagetantas som vilande av den sittande medan det andrabeslutet -- som fattas av den nya riksdag som samlas eftervalet -- innebär att det vilande förslaget antas slutligt ellerförkastas. Vidare gäller att det mellan den tidpunkt dåförslaget första gången anmäls i kammare ochvalet skall gå . Från den bestämmelsen kankonstitutionsutskottet med 5/6 majoritet medge undantag.Genom niomånadersfristen har lagstiftaren velatförebygga dels att otillräckligt underbyggda beslut fattas,dels att viktiga grundlagsändringar behandlas i riksdagenmot slutet av sessionen före valet. Undantagsregeln sommedger snabbehandling kan alltså utnyttjas bara när nästanalla utskottsledamöter är ense om detta, och den är tänkt attanvändas för att rätta till sådana brister i lagstiftningsarbetetsom är av helt okontroversiell karaktär. En minoritet på 1/6av ledamöterna -- som anser att ärendet är ofullständigtberett eller att ytterligare tid för eftertanke behövs -- kanalltså hindra en forcerad grundlagsändring. Bakom dennaordning döljer sig också en strävan efter att uppnå så storenighet som möjligt kring stiftande och/eller ändring avgrundlag.En minoritet i kan emellertid enligtnu gällande ordning inte hindra majoriteten att lägga framförslag till grundlagsändring än föreett val, men förslaget måste då vila till den därpå följandevalperioden, alltså över två riksdagsval. Det var just dettasom inträffade , då i ettmotionsbetänkande (bet. 1993/94:KU28) föresloggrundlagsändringar som innebär att det fr.o.m. den 1 januari1999 skall bli straffbart att inneha barnpornografi. Förslagetlades fram trots att det enligt såväl Lagrådet som de moderataledamöterna i utskottet var ofullständigt berett. Någonremissbehandling i gängse mening hade det exempelvis intefunnits tid till. Utskottets agerande strider klart motminoritetsskyddsregelns anda, om än inte mot dess bokstav,och får ses som ett utslag av partitaktik av sämstaslag. Utskottets beslut för nämligen på inget sätt frågan omen kriminalisering närmare sin lösning.För att förhindra liknande missbruk för framtiden börenligt vår mening regeringsformen ändras så att det införsett förbud för att lägga fram förslag tillgrundlagsändring än före ettriksdagsval, om en minoritet på 1/6 av ledamöterna motsättersig det.Det finns i detta sammanhang anledning att ocksåuppmärksamma den s.k. självständiga initiativrätt somriksdagsutskotten har enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen.Denna rätt infördes för att stärka maktställninggentemot regeringen. Initiativrätten företer emellertid ävenproblematiska drag. Den kan begagnas av en majoritet iriksdagen i syfte att hindra oppositionen att presenteraalternativförslag. I anslutning till att initiativrätten år 1971utsträcktes till alla riksdagsutskott förutsattekonstitutionsutskottet också att initiativrätten skullebegagnas med varsamhet. Ärenden borde liksom dittillsnormalt väckas genom proposition eller motion, och politiskenighet borde eftersträvas i initiativfallen (se bet. KU1970:27).Den självständiga initiativrätten har använtssparsamt och med omdöme. har vi emellertidsett tendenser till att de gamla tankegångarna luckras upp ochatt en utskottsmajoritet använder initiativrätten till att drivaigenom politiskt kontroversiella förslag utan normaltberedningsunderlag och utan den omfattande debatt som ärmöjlig då förslag väcks genom propositioner eller motioner.Ett exempel på ett sådant missbruk ärpartnerskapslagstiftningen, som lades fram av lagutskottetvåren som ett initiativärende med minsta möjligamarginal: 8--7. Samma vår ville, som framgått, en majoriteti forcera fram en grundlagsändring omförbud mot innehav av barnpornografi trots att det inte fannsvare sig proposition eller sedvanlig remissbehandling somunderlag för ett sådant beslut. När det gäller ändring igrundlag finns det lyckligtvis ett minoritetsskydd, som ocksåkunde begagnas i det här fallet. Detta skydd är dock, somutvecklats ovan, otillräckligt och behöver förbättras. Som ettsista exempel kan nämnas att en majoritet ikonstitutionsutskottet försökte få till stånd ettutskottsinitiativ till lagstiftning som skulle förhindra enutauktionering av lokalradiotillstånd. skulle eftersnabbehandling anta lagen dagen före auktionen. Även idetta fall kunde en minoritet i förhindrasnabbehandling med hänvisning till att lagstiftningeninnebar en begränsning i yttrande- och informationsfriheten.När minoriteten därvid erinrade om singrundlagsgaranterade rättighet att få förslaget uppskjutetbetecknades detta av socialdemokraterna som ett angrepp pådemokratin (DN ).Mot den angivna bakgrunden finns det enligt vår meninganledning att se över utskottens initiativrätt. De tendensersom kommit fram gör det bl.a. motiverat attöverväga om initiativ i de vanliga utskotten bör fordra sådanfem sjättedels majoritet som redan nu i vissa fall krävs närdet gäller initiativ i konstitutionsutskottet.Utökad skyldighet att inhämta yttrande från LagrådetLagrådet har en viktig funktion när det gäller att granskaden juridiskt/tekniska kvaliteten i förslag till nya lagar.Granskningen, som är grundlagsfäst (8 kap. 18 §regeringsformen), skall även avse hur ett lagförslag förhållersig till rättssäkerhetens krav och vilka problem som kanuppstå vid tillämpningen. Många brister i framför alltregeringens lagförslag har genom årens lopp kunnatavhjälpas sedan de uppmärksammats av Lagrådet.En egendomlighet i de nuvarande bestämmelserna är attLagrådet normalt sett inte behöver höras övergrundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten ochliknande. Exempelvis blev de ovan nämndagrundlagsförslagen om preciseringar i regeringsformens 2kap. 18 § av egendomsskyddet, om grundlagsskydd förnärings- och yrkesfriheten m.m. inte föremål förlagrådsgranskning.Ett skäl för att inte låta Lagrådet yttra sig övergrundlagsförslag har ansetts vara att regeringsformen till heltövervägande del gäller frågor av politisk natur och därför ärmindre väl lämpad för lagrådsgranskning (prop.1978/79:195 s. 47). Som bl.a. professor harpåpekat i anslutning till av honom framförd kritikbeträffande lagstiftningstekniken i ärendet om ändring i 2kap. 18 § regeringsformen är detta skäl knappast hållbart (seSvJT 1994 s. 933). Också vanliga lagar kan ju avse politisktkänsliga frågor, och då begränsar Lagrådet sig regelmässigttill en rent teknisk granskning. Det finns därför enligt vårmening ingen anledning att koppla bort den lagtekniskaexpertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena,dvs. sådana ärenden som rör grundlagarna.Det bör ankomma på regeringen att närmare se överbestämmelserna om lagrådsgranskning i syfte att säkerställaatt Lagrådets erfarenhet och kunnande utnyttjas även ilagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.Ersättning vid rådighetsinskränkningEtt välkommet resultat av den partipolitiskaöverenskommelsen i olika grundlagsfrågor äratt rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar genomlagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark ochbyggnader numera omfattas av grundlagsskydd (2 kap. 18 §regeringsformen). Ersättning skall dock utgå bara om denskada som uppkommer är betydande i förhållande till värdetav den berörda delen av fastigheten.I fråga om vad som menas med begreppet betydande skadafår man söka ledning i den rättspraxis som utvecklats vidtillämpningen av , där motsvarandeuttryck förekommer (14 kap. 8 §). Som en betydande skadahar därvid ansetts en skada som uppgår till någonstansmellan av värdet av den berörda delen avfastigheten. Detta innebär att fastighetsägaren upp till dennanivå själv måste stå för förlusten av t.ex. en opåräknadbegränsning i byggrätten. En så långt gående inskränkning iersättningsrätten är inte godtagbar från den enskildessynpunkt. En nivå på framstår som merarättvis.Vi anser att regeringen bör få i uppdrag att ta de initiativsom behövs för att garantera fastighetsägare en rimligersättning vid rådighetsinskränkningar i enlighet med vadsom anförts i motionen. Med hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ett stärkt minoritetsskydd,2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en utökad skyldighet att inhämtayttrande från Lagrådet,3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om ersättning vidrådighetsinskränkning.