mot · GJ02Bo5 · 1995-11-08 00:00:00 — med anledning av prop. 1995/96:78 Ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten, m.m. Vi yrkar avslag på prop. 1995/96:78 såvitt gäller ansvaret förfastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsverksamhetenoch föreslår att regeringen återkommer till med ettnytt förslag. Skälen till detta är sammanfattningsvis:1. Propositionen står inte i överensstämmelse med nyligenfattade principbeslut om en ny organisation för lantmäteri- och fastighets-dataverksamheten (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375).2. Propositionen leder inte till en enhetligare och enklare organisation.3. Propositionen beaktar inte i tillräcklig utsträckning rättssäkerhets-intressen.4. Propositionen beaktar inte fullt ut det samhällsekonomiska intresset avatt aktivt utnyttja förrättningsformen vid förändring av indelningen ifastigheter.5. Propositionen motverkar arbetet med att utveckla och effektiviseraprocessen vid fastighetsbildning.6. Propositionen saknar underlag för bedömning av de regionalpolitiskaeffekterna för små- och mellanstora kommuner och fastighetsägare m.fl.7. Propositionen snarare minskar än ökar utrymmet för samverkan mellanstat och kommun vid fastighetsbildning.8. Propositionen innehåller inte en tillfredsställande redovisning ochbehandling av remissutfallet över utredningen 1995:54, på vilkenpropositionen bygger.9. Det finns alternativa lösningar som bättre tillgodoser rättssäkerhet ocheffektivitet vid fastighetsbildning och som är bra för kommunerna.MotiveringLandets indelning i fastigheter ger ett underlag föräganderätten och de rättsliga befogenheterna att utnyttjamarken. Den är en av grundstenarna i marknadshus-hållningen och i vårt demokratiska samhällssystem.Fastighetsindelningen utgör även en grund församhällsplaneringen och miljöarbetet och det sakägar- ochmedborgarinflytande som lagstiftningssystemet bygger på.Den har därmed också en betydelse för hushållning medmark och vatten.BakgrundDet har sitt ursprung i gamlarättstraditioner utvecklade främst på landsbygden.Lagstiftningen moderniserades efter hand, bl a i sambandmed skiftesverksamheten under 1700- och 1800-talen.Successivt utvecklades ett effektivt och rättssäkertinstrument för avgörande av ofta komplicerade rättsliga,ekonomiska och tekniska frågor kring förvaltningen av denviktiga naturresurs som mark och vatten utgör.Fastighetsbildningen i stad byggde på andra traditioner. I denna tradition ärfastighetsbildningen främst en mätningsteknisk åtgärd tillsammans med andraåtgärder för byggande och förvaltning. Systemet med tomtmätning var före1972 till sin funktion i huvudsak registrerande till skillnad från landsbygdensinriktning på problemlösning.1970 fattade beslut om införande av en enhetlig fastighets-bildningslag för land och stad. Den kom att bygga vidare på traditionerna frånlandsbygden och utvecklades till ett modernt förrättningsinstitut med starkajudiciella inslag. Lagen samordnades med samtidiga ändringar i jordabalkenoch . Fastighetsbildningsmyndigheter fick ställning somförsta instans i ett judiciellt prövningssystem för frågor omfastighetsindelningen. Denna lagstiftning fungerar mycket bra ochtilldrar sig ett ökande internationellt intresse.I prop. nr 1969 s. B 64 beskrivs förfarandet vid fastighetsbildning.Det som kännetecknar förrättningsformen är att den har drag av bådedomstolsprocessen och administrativa förfaranden. En avvägning görs mellanå ena sidan effektivitets- och kostnadssynpunkter och å den andrarättssäkerhetsintressen. Bevakningen av allmänna och enskilda intressenankommer på myndigheten, och myndigheten kan genom egna initiativ aktivtpåverka förrättningen och dennas resultat på ett helt annat sätt än som ärmöjligt för en domstol. Utmärkande för förrättningsförfarandet är också detekniska inslagen med mätning m m som kan utgöra allt från nästan ingen helt dominerande del av arbetsinsatsen. I propositionen framhålls dock attden rättsliga prövningen, genom den utveckling som lagstiftningen undergått,kommit att bli av allt större betydelse. Det påpekas att den nya lagstiftningsom trädde i kraft kommer att medföra en ytterligare ökning av inslagenav rättsskipning i fastighetsbildningsförfarandet. Som exempel anges reglernaför marköverföring vid fastighetsreglering, inlösen, samfällighetsbildning ochservitutsåtgärder, som kräver domstolsmässiga överväganden avförrättningsinstansen.Den enhetliga lagstiftning som infördes kom aldrig att genomförasenhetligt på det organisatoriska planet. Fastighetsbildningen kunde inte i destörsta kommunerna föras över till staten på grund av det motstånd dettaväckte bland stadsingenjörerna i dessa kommuner. De fick stöd av framför-allt och resultatet blev ett delat huvudmannaskap.Kommunala specialenheter fick bildas för tätortsutveckling inom geografisktavgränsade områden av kommunerna.Den nu beskrivna bakgrunden har en betydelse för förståelsen av denfortsatta utvecklingen och bör sammantaget beaktas av vidbehandlingen av den nu anmälda propositionen. Närmast att beskriva ärutvecklingen till idag.Avgränsningen mellan statliga och kommunala myndigheters verksamhets-områden är mycket klar. De motsättningar som kommit att rådamellan stat och kommun efter 1972 har haft sin utgångspunkt i attriksdagsbeslutet inte kom att respekteras. , påförslag av aktiva tjänstemän, har försökt att riva upp riksdagsbeslutoch arbetat för att utvidga verksamhetsområdena för de kommunala myndig-heterna. Regeringarna har fått ta emot många skrivelser ochuppvaktningar från eller organiserade av kommunförbundet. Flera utred-ningar har dock gett vid handen att samarbetet mellan kommunerna ochlantmäteriet på det lokala planet varit mycket gott.Av intresse är också att studera hur fastighetsbildningslagstiftningenförändrats till . Fastighetsbildningslagen har ändrats vid enrad tillfällen. Det är fullt klart att inslagen av rättsskipning ytterligareökatoch det ganska väsentligt. Regler har införts om förtida tillträde till mark vidgenomförande av planer och byggande av vissa anläggningar. Effektivitetenvid plangenomförande ökades också på andra sätt vid den nya plan- ochbygglagens tillkomst 1987. Ersättningsreglerna har i huvudsak harmoniseratsmed expropriationslagens regler. Anläggningslagen och ledningsrättslagenhar tillkommit med samma förfaranderegler. I anslutningtill tillkom lagen om exploateringssamverkan sombygger på ett förrättningsförfarande. På bord ligger nu lag ombyggande av järnväg (prop.1995/96: 2) som ger ännu bättre möjligheter attgenom förrättningar minska intrång vid järnvägsbyggande, t.ex. genom bytenav mark, byggande av ersättningsvägar och samfällighetsbildning. iljuset av de grundläggande principiella ställningstaganden som gjordes vidfastighetsbildningslagens tillkomst finns det inget som talar för att utökakommunal fastighetsbildning. Till detta kommer att byggandet nu och underöverskådlig tid inte kommer att ske på egen kommunalt ägd mark i större ny-byggnadsområden, som var vanligt på har genomgående varit negativt till de skeddaförändringarna. Bakgrunden är svår att förstå då ändringarna legat i kommun-ernas intresse. Bland de mer anmärkningsvärda ställningstagandena finnsmotståndet mot att ersättningsreglerna vid fastighetsbildning skulleharmoniseras med expropriationslagens regler. har i dettaoch i andra fall avstyrkt att fastighetsbildningsmyndigheterna getts nyafunktioner, hävdat att myndigheten inte skulle ges en mer domstolsliknanderoll utan istället ha en utpräglad serviceroll i plan- och byggprocessen.Även om man inte kan ha en förståelse för denna inställning urkommunernas synpunkt kan det ges en förklaring. Det är uppenbart attagerandet mer baserats på intresset att bibehålla och utveckla kommunalthuvudmannaskap för fastighetsbildningen än omsorgen om ett rationellt ochrättssäkert instrument för fastighetsbildning och omsorgen om denkommunala ekonomin. Det har legat i vissa tjänstemäns egenintresse att seförrättningen som en i huvudsak mätningsteknisk åtgärd. Därmed har manockså ofta inte fullt ut utnyttjat de möjligheter till smidig problemlösning somfastighetsbildningslagen innehåller. Det bör återigen betonas att den här re-dovisade inställningen från kommunförbundets sida inte varit de enskildakommunernas.1994 års principbeslutRiksdagsbeslutet bygger på prop. 1993/94:214. Frågan omfastighetsbildningens huvudmannaskap kunde inte behandlasi propositionen då utredningsförslaget i den delen avstyrktsav remissinstanserna. I bl.a. belysning av den bakgrund somredovisats ovan tog propositionen och ställning fören aktiv, effektiv och rättssäker användning avförrättningsinstitutet. För att nå dessa mål ställdes det blandannat krav på att lantmäteriet tydligt skilde ut eller upphördemed affärsverksamhet som kunde anses stötande med hänsyntill kraven på opartiskhet. Det förutsattes också att den nyaorganisationen skulle vara enkel och tydlig och så långtmöjligt enhetlig över hela landet. anfördeatt fastighetsbildningsverksamheten bör organise-ras så att man så långt möjligt undviker att stat ellerkommunen får en dubbelroll. Utskottet uttalade också bl.a.att sambandet mellan fastighetsbildning och angränsandestatlig och verksamhet bör beaktas och att det idet fortsatta arbetet var viktigt att det skapades en välfungerande och över tiden stabil organisation förfastighetsbildningen. Den nya organisationen skall upplevassom ändamålsenlig.De effektivitetsvinster som i vissa fall kan vinnas genom samordning medden kommunala plan- och byggprocessen var genom det huvudalternativ somskisserades beaktade i de ursprungliga direktiven för reformarbetet och ipropositionen. Alternativet redovisas nedan under rubriken . Det har i en del sammanhang anförts att samordningsfrågorna intetidigare beaktats, vilket alltså är fel. Avsikten var att inta en generöshållningtill kommunernas medverkan i fastighetsbildningen på det tekniska området.Att detta huvudalternativ aldrig kom att utredas, och inte heller av huvud-mannaskapsutredningen, kan givetvis i någon mån bero på bristade pedagogiki direktiv och proposition. En större anledning torde dock vara attutredningsarbetet i frågan om huvudmannaskap mer utgått ifrån förhandlingarän principiella analyser och sökande efter fakta.Huvudmannaskapsutredningen (SOU 1995:54)arbete genomfördes, somnyss nämnts, i huvudsak som en förhandling.Grundläggande fakta kom därför aldrig upp till ytan. Djupareanalyser saknas när det gäller bl. a. ärendeutveckling ochekonomiska och regionalpolitiska konsekvenser. Analysernabygger för mycket på föråldrat material. Betydelsen avframtidens utveckling med nya arbetsprocesser i fastig-hetsbildningen och utvecklat teknikstöd har inte analyseratsnärmare. Utredaren har också övertolkat och generaliseratsignaler om lokala samarbetsproblem.Framförallt kom förslaget att baseras för mycket på påståendet om ett närasamband mellan planering och plangenomförande. Detta påståendeaccepterades okritiskt som en generell dogm. En djupare analys hade visat attden tidigare omfattande nyexploateringen har ersatts av förtätning och förny-else inom tätbebyggda områden och byggande utanför tätorterna. I de flestafall inom detaljplan sker fastighetsbildning efter planläggningen. Planmässigaöverväganden görs därför ofta vid fastighetsbildningen, där bygg-nadsnämndens medverkan sker genom samråd. - Utredaren har inte klarlagtden principiella rollfördelningen mellan ochfastighetsbildningslagstiftningen. - Vidare antogs, också felaktigt, att densamordning som kan ske med plan- och byggprocessen endast kanåstadkommas med fastighetsbildning. Utredaren analyserade ald-rig olika alternativ för att tillgodose denna samordning.De som deltog i utredningen fick sammanfattningsvis inte hela bakgrundenlagd framför sig, som t ex de fick som deltog lantmäteriutredning.Att viktiga frågor aldrig blev utredda framgår av remissutfallet överutrednigen.Den föreliggandepropositionenI det följande utvecklas motiven varför prop. 1995/96:78 böravslås.- Överensstämmelsen med principbeslutetPropositionen överensstämmer inte med beslut. -Det grundläggande reformbeslutet att ansvaret förfastighetsbildningsverksamheten i princip skall vila påstaten, urholkas genom propositionen. Exempel är att det ärden kommunala myndigheten som i flera fall fårtolkningsföreträde, t.ex i frågan om överlämnande avärenden, trots att det förutsatts att staten har det övergripandeansvaret. -Rättssäkerhetsfrågorna har inte lösts på ettgodtagbart sätt. -Förslaget står inte i överensstämmelse medvad som i riksdagsbeslutet anförts om en aktiv användningav förrättningsformen. -Den nya organisationen blir inteenklare och tydligare. Vi får inte en över tiden stabilorganisation och den kommer inte att uppfattas somändamålsenlig. -Riksdagsbeslutet utgår ifrån att utläggningav förrättningsförberedelser som mätning m.m. sker genomupphandling, låt vara att ett väl utvecklat kommunalt kart-och mätningsorgan i praktiken blir det som lämpligast utförarbetet. I propositionen skrivs lagen om offentligupphandling bort. -Förslaget är inte heller i övrigt utformatpå avsett sätt när det gäller att främja rationalisering ochutveckling.- Enhetlighet och tydlighetFrån fastighetsägares och myndigheters synpunkt är dennuvarande lantmäteriorganisationen relativt enkel att förstå. Propositionen gördet svårare. Det förhållandet att två myndigheter kommer attverka med fastighetsbildning inom samma geografiskaområde är inte ägnat att öka klarheten, och inte hellerkonstruktionen med överlämnande av förrättningar i vissafall. Beroende på ärendevolymer hoppar huvudmannakapetmellan stat och kommun, liksom om en statlig myndighetinte är tillräckligt generös med en kommuns medverkan iförrättningsförberedelser (sid56). Propositionen ger t.o.m.oklarare förutsättningar än utredningen.- RättssäkerhetenDen enskildes rättsställning har stärkts genom ändringar igrundlagen. I 2 kap 18 § regeringsformen anges närmare detegendomsskydd som anger. Medhänsyn till de instrument för också tvångsförfogande som fastighetsbildningslagstiftningen medger måste detställas högre krav än tidigare på lantmäterimyndigheternaskompetens och oväld. Propositionen har inte beaktat dettaoch den allmänt ökade vikt som läggs vidrättssäkerhetsfrågor.I princippropositionen finns (sid 15) en beskrivning av rollfördelningenmellan och fastighetsbildningslagstiftningen. De harvissa samband med varandra men är också klart åtskilda till sin karaktär.Mark och rättigheter inom gällande plan kan lösas på frivillig grund ellertvångsvis. Det fastighetsrättsliga genomförandet, som bildande och ändringav fastigheter, gemensamhetsanläggningar och servitut, beslutas avfastighetsbildningsmyndigheter eller i vissa fall av domstol. Dessa beslutarockså i ersättningsfrågor. Det är viktigt att rollfördelningen uppmärksammas.En kommun har genom sin byggnadsnämnd att vid fastighetsbildningföreträda allmänna intressen. Det är viktigt att denna roll utövas effektivt.Allmänintresset enligt kan kollidera med enskildsintresse eller med andra allmänna intressen som företräds av t.ex. länsstyrelse(strandskydd m.m.), , eller ledningsdragande verk. görs avvägningar mellan dessa olika intressen. Dessaavvägningar måste göras opartiskt. och lantmäte-rimyndighetens roller kan inte förenas i samma organisation. Det är därföregentligen redan på denna grund olämpligt att kommunerna, vid sidan om rol-len som företrädare för allmänintressen enligt främst ,också beslutar om fastighetsbildning. Det inger betänkligheter urrättssäkerhetssynpunkt när försök görs att sudda ut de redovisadeskillnaderna och närmast innesluta fastighetsbildningen som ett bihang i enteknisk process. Om detta finns inget att läsa i propositionen.Än mer besvärande är det när kommunen också är fastighetsägare iförrättningen. Det finns situationer när detta inte är något partsproblem. I deflesta fall berörs dock andra sakägare med intressen som står motkommunens. I propositionen ställs nu krav på att den kommunala myn-digheten inte inordnas under en nämnd med ansvar för mark- och exploate-ring eller liknande. Detta framställs som en nyhet fastän det måste anses varitsjälvklart sen organisationen tillkom, även om det inte reglerats i lag. Det ärbara i få fall som fastighetsbildning är inordnad i samma förvalt-ning som mark- och exploateringsverksamheten. Den normala placeringen ärinom stadsbyggnadskontoren.Det kan alltid genom en formell hänvisning till 1 kap 9 § regeringsformeneller genom vällovliga uttalanden hävdas att myndigheten inte skall kunnautsättas för politiska påtryckningar. Verkligheten fungerar annorlunda.Beroenden och vänskap utvecklas på arbetsplatser. Arbetsgivaren har ettavgörande inflytande på lön och kärriär. Förslaget att lasta över på sakägarnaatt bedöma huruvida den ena eller andra myndigheten är mer rättssäker ellerbättre ur hans synpunkt är givetvis mycket olämpligt. En kommunallantmäterimyndighet kan ju t.ex frestas att gå en av sakägarna mer till mötasför att få behålla förrättningen och intäkten.Inte heller konstruktionen med att från överlämnande undanta förrättningar,där civilrättsliga avtal upprättats utanför förrättningen, är genomtänkt.Förutom att en sådan modell urholkar förrättningsinstitutets användninginnehåller undantaget rättsproblem. Även vid avtal skall fastighetsbildningenprövas mot lagens bestämmelser. Avtalen utgör igen garanti för attfastighetsbildningen godtas. Ingångna avtal måste ofta tolkas, ochpartproblemen kvarstår då om kommunen är den ena kontrahenten. Inte hellerökar rättssäkerheten av att statliga lantmäterimyndigheter, som arbetar ikommuner med förutsättningar att få en egen myndighet, kan frestas tillföljsamhet med risk för att kommunen annars tar över. Detta är en mycketolycklig effekt av propositionens förslag.Sammanfattningsvis pekar det anförda på allvarliga brister i propositionensåvitt gäller rättssäkerheten. Lantmäterimyndigheter borde inte tillåtas sitta iknäet på sin mest dominerande sakägare. För den enskilde tjänstemannentillskapas besvärliga situationer.- SamhällsekonominDet råder från olika håll en stor enighet om attförrättningsformen är ett smidigt och effektivt instrument vidförändringar av fastighetsindelningen. Detta har utförligtbehandlats i princippropositionen. Den föreliggandepropositionen tillvaratar dock inte de ekonomiska fördelarnafullt ut. Det förhållandet att arbetet med förrättningar äravgiftsfinansierat, medan "konkurrerande" metoder - ditäven arbete som görs utanför förrättningens ram hör - oftastär skattefinansierade, bör inte få leda till att felaktigaslutsatser dras i frågan om förrättningsformens effektivitet.Den under Bakgrund redovisade inställningen från kommunförbundet användning kopplat till partsproblematiken ärsignaler tydliga nog för att inge farhågor om institutets framtida användning.Flera skäl talar för att kommunala myndigheter liksom i för storutsträckning kommer att överlämna förhandlingsarbete till utförande utanförförrättningen. Det tekniska arbetet kommer att dominera som före 1972.Därmed utnyttjas inte förrättningsformen aktivt som problemlösare. Mångagånger får avtal skrivas om eller korrigeras om de träffas utanförförrättningens ram, då rättsliga frågor t.ex. med olika rättigheter och alterna-tiv med markbyten m.m. inte varit kända och bedömda före förrättningen. Detblir då ett dubbelarbete. - När förrättningar överlämnas under arbetets gånguppkommer ett annat dubbelarbete - vem betalar?Det som anförs nedan under rubriken "utveckling och effektivisering"kommer att påverka ekonomi och taxor. En instabil organisation för fastig-hetsbildning ger inte heller en bra ekonomisk grund.De incitament till konkurrens som förutsatts, när åtgärder medförrättningsförberedelser läggs ut utanför myndigheterna, har fallit bort. Dettahar skett genom att lagen om offentlig upphandling skrivits bort. Dessutombör det noteras att bibehållande eller inrättande av en kommunallantmäterimyndighet i sig undantar förrättningsförberedelser från konkurrensdå det i dessa fall torde vara praktiskt taget uteslutet att utläggning sker avmätning och andra tekniska uppgifter. Möjligheterna till bedömning av dekommunala mätningstekniska organisationernas effektivitet har fallit bort.- Utveckling och effektiviseringLantmäteriverket har startat ett stort projekt med införandeav en ny arbetsprocess vid fastighetsbildning samt arbetemed kompetensutveckling i de nya myndigheterna.Sammanhållna system med teknikstöd skall utvecklas. Storarationaliseringsmöjligheter kan förväntas i de så kalladevolymförrättningarna, dvs de enklaste förrättningarna.Kommunala myndigheter är i huvudsak självständiga när detgäller arbetsprocess och tekniska lösningar och det försvårarsåväl finansiering av utvecklingsinsatser som genomslag.- De regionalpolitiska effekternaDe regionalpolitiska effekterna för de små och medelstorakommunerna och för fastighetsägarna m fl i dessa kommunerkan bli kännbara om propositionen genomförs i oförändratskick. Ett antal kommuner har avstyrkt propositionen avfrämst denna utgångspunkt. I vissa län kan den statligalantmäterimyndigheten bli mycket liten och mest inriktad påspecialförrättningar. Inga analyser görs över vad ett uttunnatverksamhetsunderlag för de statliga myndigheterna betyderför ekonomi, taxor och service. Kostnadsskillnader bara pågrund av korta eller långa resor kan leda till kännbaraskillnader mellan landsbygd och tätort. Analyser om deregionalpolitiska effekterna måste finnas innan riksdagenfattar beslut. I propositionen anges att någon avvägning intelängre skall göras i dessa hänseenden när beslut skall fattasom inrättande av en lantmäterimyndighet. Dettastrider mot principbeslutet att fastighetsbildning är en statligangelägenhet.- Samverkan mellan stat och kommunVi finner det angeläget med en möjlighet till samverkanmellan stat och kommun vid fastighetsbildning.Huvudmannaskapsutredningen har kallat sitt betänkande"Fastighetsbildning - en gemensam uppgift för stat ochkommun". Förslagen i utredningen och i propositionen gåremellertid i en annan riktning. I sämsta fall lederpropositionen till att lokala motsättningar uppstår till skillnadmot vad som sällan varit fallet. Den alternativa modellsom beskrivs nedan leder till mer av samverkan då det därförutsätts fler situationer med samverkan i samma för-rättning. Först då blir fastighetsbildningen en gemensamuppgift, ja det blir till och med nödvändigt att samarbeta! Vikan alltså inte finna att samverkan gynnas särskilt genompropositionens förslag.Med anledning av den bakgrundsbeskrivning som lämnats inledningsviskan det tänkas att kommunförbundet blir mer villigt till samverkan kringandra frågor än som direkt hör ihop med fastighetsbildning, om man i dengamla "stridsfrågan" blir väl tillgodosedd. Detta förhållande tycks just nuråda. Detta borde emellertid vara ovidkommande för då det måsteförutsättas att riksdagsbeslut skall respekteras. måste beslutautifrån de principiella grunder som är bäst för verksamheten medhänsyn till effektivitet och rättssäkerhet. Ett nödvändigt samarbete vid sidanom fastighetsbildningen måste förutsättas ske även vid andra lösningar iorganisationsfrågan.- För- eller nackdelar för kommunernaYtligt sett kan det verka som om det är till fördel förkommunerna med egna kommunala lantmäterimyndigheter.Detta är inte nödvändigtvis sant. De samordningsfördelarsom man eftersträvar i vissa kommuner på det tekniskaområdet kan tillgodoses utan egen myndighet. Med statligamyndigheter kommer förrättningsförfarandet att användasmer aktivt till gagn för kommunerna. Det är ofta dyrare attförhandla själv och ha var sin partsutredning.Förrättningskostnaderna fördelas ofta på flera sakägare,kommunen behöver inte betala allt själv med skattemedel.Det kan också i känsliga fall vara en fördel för kommunenmed en förrättningsman som inte är anställd där.En ofta bortglömd aspekt är att med egna från andra förvaltningar avgräns-ade kommunala myndigheter följer också att dessa inte kan organiseras på detsätt som varje kommun bedömer som mest effektivt.