mot · GI02U222 · 1995-01-25 00:00:00 — InledningAfrika söder om har haft en svagareekonomisk tillväxt än andra utvecklingsländer. Under detsenaste decenniet har människornas situation i Afrikagenomsnittligt försämrats både i absoluta tal och iförhållande till resten av världen. Den kontinent som för 30år sedan slet sig från kolonialismens bojor och sågs som ennyväckt jätte väcker mindre intresse från omvärlden ochspelar en mer marginell roll i världsekonomin.Redan för sedan stod det klart att Afrikaskris var djup och omfattande. 1970-talets och det tidiga1980-talets globala ekonomiska turbulens drabbade de flestaafrikanska länder hårdare än andra. Detta förvärrades av attde ekonomiska utvecklingsstrategier som de flestaafrikanska länder efter självständigheten försökt tillämpaslog fel. I södra bidrog också den sydafrikanskadestabiliseringspolitiken till att blockera ekonomiskutveckling.Ett decennium av krispolitik har på många sätt förbättratförutsättningarna för framtida utveckling, men har ocksåtydliggjort att fundamentala orsaker till krisfortfarande finns kvar.Internationella insatser har gjorts för att reparera skadornaefter det sena 70-talets globala ekonomiska chocker, medskuldkris och försämrade bytesförhållanden till följd.Insatserna är dock, speciellt för de fattigaste och mestskuldtyngda länderna, klart otillräckliga. Dessa ekonomierssårbarhet har ökat , vilket skapatsämsta möjliga yttre villkor för utveckling.I många länder har viktiga steg tagits på vägen motdemokrati. Enpartisystem har övergivits, fria val har hållits,demokratisk legitimitet och förmåga att styra har kommit iförgrunden för utvecklingspolitiken. Men denna positivautveckling har bara tagit sina första stapplande steg ochmotkrafterna är starka. Statsinstitutionerna i de flestaafrikanska länder är fortfarande oförmögna att skapaförutsättningar för ekonomisk utveckling. I vissa länder harextremistiska grupper spelat på etniska olikheter och skapatmotsättningar som, i och , resulterat ibestialiska inbördeskrig och samhällsupplösning.Strukturanpassningsprogrammen har varit det mestpåtagliga inslaget i krispolitiken det . Frånslutet av 70-talet och framåt har ekonomiskastrukturreformer genomförts utifrån överenskommelsermellan enskilda mottagarländer och InternationellaValutafonden och med stöd av och mångabilaterala givare. Mot bakgrund av omfattningen avreformprogrammen och den dramatiska kursomläggningsom det innebär är det imponerande att detta kunnatåstadkommas . Mycket återstår dock att göra föratt de fattiga skall kunna skörda frukterna avstrukturanpassningen och för att denna ska leda till en hållbarutveckling.Det är ställt utom rimligt tvivel att länderna i söderom kommer att vara beroende av bistånd.Även i jämförelse med andra fattiga regioner i världen är detproblem som människorna i söder om kommeratt möta exceptionellt omfattande.Mot bakgrund av detta faktum och de tider avresursknapphet vi befinner oss i är det nödvändigt attbiståndet koncentreras till . Detta behov är än merpåtagligt efter kronans depreciering och den minskning somdet bilaterala biståndet drabbas av till följd av regeringensfrysning och nedskärning samt det faktum att EU-biståndetnu skall rymmas i biståndsramen.Vi vill i denna motion peka på fundamenten i en strategiför biståndet till . De förslag och riktlinjer vi anvisarfaller i tre kategorier:Åtgärder för att komma urskuldkrisen.Åtgärder för att stärka demokratin ocheffektivisera statsinstitutionerna.Åtgärder för att skapa enmakroekonomisk omgivning som ger förutsättningar förekonomisk utveckling.Av fundamental betydelse är också en starkaremiljöinriktning och ett genderperspektiv på biståndet tillAfrika. Dessa frågor behandlas i liberalernaspartimotion om u-landspolitiken.2. SkuldkrisenDen ökning av nettoresursflödena till utvecklingsländernasom grupp som ägt rum har inte kommit defattigaste länderna till del. Om hänsyn tas till att priserna fördessa länders export successivt försämrats innebär dettanettoresursflöde i praktiken att de fattigaste ländernadrabbats av ett sjunkande tillskott av resurser.För flera av de fattigaste länderna är skuldsituationenomöjlig att hantera ioavsett vilket mått som används.De bilaterala lånen har omförhandlats iden s.k. . Den mest generösa metoden föromförhandlingar, de s.k. Torontovillkoren, innebär attåterbetalningsperioden förlängs, vilket kan kombineras medatt en tredjedel av lånen skrivs av. föreslogStorbritannien att en mer omfattande skuldreduktion -- s.k.Trinidadvillkoren -- skulle genomföras. Dessa skulleinnebära avskrivningar med två tredjedelar av förfallenskuld. Även om dessa villkor tillämpades och om dessutomalla biståndskrediter skrevs av skulle, enligt ,länder som , , och ha en ohanterlig skuldtjänst.Sverige måste verka för att generösare villkor föromförhandlingar av bilaterala lån införs för de fattigasteländerna. Strävan bör vara att dessa lån helt avskrives för defattigaste länderna i Afrika.I takt med att de kommersiella låneinstituten dragit sigtillbaka från efter skuldkrisen har de multilateralalångivarna (m.fl.) ökat sin utlåning under80-talet. Dessa långivare accepterar inte avskrivningar avskulder. Denna princip motiveras principiellt ytterst av detansvar dessa institutioner har för det globala finansiellasystemet. Argumentet är dock inte giltigt för alla typer avlån. Den största andelen av lån har gått tillfinansiering av utvecklingsprojekt. Om banken i dessasammanhang gjort orealistiska bedömningar bör dessafordringar inte av principiella skäl ha högre status änbilaterala långivares och därför kunna avskrivas.Sverige bör verka för att reella avskrivningar inkluderasvid omförhandlingen av fordringar.För att förbättra situationen för de fattigaste länderna iAfrika lanserade och flera bilaterala givare,däribland , 1987 ett särskilt program för (SPA). Inom ramen för detta program ges anpassningslån,strukturanpassningskrediter, olika former av skuldlättnadoch bidrag till betalning av skulder till Världsbanken.Sverige bör fortsätta att kraftfullt stödja SPA och verka föratt programmet intensifierar sitt arbete med att finansieraskulder till , samt återköp av kommersiellakrediter.Mot bakgrund av skuldlättnadernas avgörande betydelseför de fattiga afrikanska ländernas möjlighet att ta sig urkrisen är det oroväckande att regeringen nu avser minskastödet till särskilda program för ochrevidera tidigare svenska utfästelser om stöd tillskuldlättnader. Vi anser att ett omfattande stöd bör ges äventill den tredje fasen av SPA.Anslaget för stöd till ekonomiska reformer ochskuldlättnader bör inte minska utan uppgå till 1 500 milj.kr.vilket motsvarar anslaget /95. Förslag omdenna anslagsjustering framförs i vår partimotion.Förutsättningar bör därmed skapas för att bibehålla denindikativa utfästelse som gjorts angående svenskt stöd tillSPA-samarbetets tredje fas. Vi är mycket angelägna om attdetta skall möjliggöras. Det framgår inte av regeringensbudget hur stort anslag detta skulle kräva, men vi utgår frånatt denna fråga närmare kan belysas underutskottsbehandlingen.3. Strukturanpassning mot fattigdomEn koncentration av det svenska biståndet till söderom är viktig för att bibehålla och förstärka biståndetsfattigdomsinriktning. Skuldlättnader är ett centralt inslag i ensådan strategi. För att skapa förutsättningar att vända dennegativa utvecklingen för de fattiga krävs dock attförändringen av mottagarländernas ekonomiska politikfortsätter.Vi ser för vår del ingen motsättning mellan en tydligfattigdomsorientering av det svenska biståndet och fortsattaekonomiska reformer av det slag som bedrivits de senasteåren. Tvärtom är det angeläget att komplettera stödet tillmakroekonomiska reformer med insatser beträffande bl.a.utbildning och hälsovård. Omvänt visar erfarenheten att detär mycket svårt att nå uthålliga resultat med enskildafattigdomsinriktade biståndsprojekt om inte den ekonomiskamiljön är den rätta.Ekonomiska reformer kan naturligtvis ges en felaktig ellerokänslig utformning. Det är bl.a. viktigt att noga tänkaigenom strukturreformernas ordningsföljd. Men fattigdomenskapas inte av reformerna. Det är den missriktadeekonomiska politiken som lett till allt djupare misär i mångaafrikanska länder. Fattiga människor kan -- som framhålls ivår partimotion -- aldrig få det bättre i länder vars ekonomibefinner sig i kaos. Därför är bistånd som understöder ochkompletterar reformprocesserna, inte minstbetalningsbalansstöd, av stor betydelse ifattigdomsbekämpningen.Fattigdomsorientering betyder emellertid också attbiståndet i hög grad tar sikte på fattigare grupper i vårasamarbetsländer. De måste kunna öka sin egen produktionoch därmed ta sig ur fattigdomen. Detta sätterjordbrukssektorn i fokus för utvecklingsansträngningarna.Utöver sin betydelse för livsmedelsförsörjningen spelarjordbruket i de fattigaste länderna stor roll förvalutainkomster och sysselsättning liksom förresursmobilisering och kapitalbildning.Även om den globala handelspolitiken har stor betydelseför fattiga bönder är det den inhemska pris- ochstabiliseringspolitiken som är avgörande för jordbruketsekonomiska förutsättningar. Jordbruket har längediskriminerats i många mottagarländer. En övervärderadvaluta och en uppblåst offentlig förvaltning har missgynnatbönderna. En viktig effekt av den strukturanpassning som nugenomförs i många afrikanska mottagarländer är att denneutraliserar den ekonomiska politikens effekter pålandsbygden jämfört med staden. För att de positivaeffekterna av strukturanpassningsprogrammen skall leda tillatt de reala producentpriserna höjs -- och de fattiga pålandsbygden därmed får det bättre -- krävs en rad reformerav jordbrukssektorn i mottagarländerna.Vi menar att jordbruket bör ges ökat utrymme i detsamlade svenska biståndet till . Likartade resonemangmed generell räckvidd förs i vår partimotion. Men än merangeläget är att utforma jordbruksbiståndet med ledning avde erfarenheter vi nu har skaffat oss. En av de viktigastelärdomarna är att direkt produktionsstöd bör undvikas inomjordbruket likaväl som inom andra delar av u-ländernasnäringsliv. I stället bör biståndet skapa förutsättningar förmarknaden att fungera.Ägandeförhållandena är ofta helt avgörande förmöjligheterna att öka produktiviteten i jordbruket. Biståndettill jordbrukssektorn bör därför bl.a. inriktas på att underlättagenomförandet av jordreformer och tydliga ägande- ochnyttjanderättsförhållanden. Detta är också en förutsättningför att man skall kunna införa en modern form avbeskattning. Även kunskapsöverföring om sambandetmellan å ena sidan jordbruket och å andra sidan miljö- ochmarkvårdsinsatser bör prioriteras.Även om direkt produktionsstöd skall undvikas finns deten rad produktionsstödjande aktiviteter som lämpar sig välför genomtänkta biståndsinsatser. Vi tänker bl.a. pårådgivning, forskning och kreditgivning.Vi vill särskilt betona vikten av ett genderperspektiv justpå detta område. I har kvinnorna ett dominerandeansvar för jordbruket. Ett bistånd som inte utformas meddetta som ledstjärna riskerar inte bara att bli verkningslöstutan att motverka sitt eget syfte. Varje biståndsinsatsbör -- som vi framhåller i vår partimotion -- föregås av enkonsekvensanalys beträffande kvinnornas levnads- ochförsörjningsvillkor.4. Demokrati och effektiva statsinstitutionerDet mest glädjande inslaget i de förändringar som ägt rumi krisens kölvatten är den demokratiseringsvåg som sköljtöver . Avvecklingen av apartheid-systemet i är givetvis den mest uppmärksammadeoch betydelsefulla händelse av detta slag som inträffat. rad andra länder har också tagit de första stapplandestegen mot demokrati. Fredsprocessen och de nyligengenomförda valen i är ett hoppingivandeexempel.Det måste vara en huvuduppgift för svenskt bistånd att påalla sätt säkra de demokratiska landvinningar som gjorts närde gamla enpartisystemen fallit samman och bidra till enfortsatt demokratiseringsprocess.Demokratimålet hade en svag ställning isvensk biståndspolitik. Det fanns tendenser i debatten attursäkta, ibland rentav försvara, enpartisystem. Bristanderespekt för grundläggande fri- och rättigheterbagatelliserades med hänvisning till att kollektiva ochmateriella ''rättigheter'' förutsatte viss individuellofrihet.En ännu mer allmänt omfattad uppfattning var attregleringar och centralstyrning var nödvändiga för en allmänresursmobilisering i de forna kolonierna i . Den såkallade afrikanska socialismen sågs som en tredje världenstredje väg.En avsevärd tillnyktring har skett. Det bistånd som skallfrämja demokrati och mänskliga rättigheter har successivtutvecklats och byggts ut. Men mer kan och måste göras.Demokratimålet måste få en central roll i det svenska Afrika-biståndet.Det är till att börja med viktigt att slå fast att kravet pårespekt för grundläggande fri- och rättigheter inte fårskymmas av grumliga resonemang om materiella ochkollektiva rättigheter. Yttrandefrihet och religionsfrihet fåraldrig bytas mot ekonomisk tillväxt eller fördelning. Fri- ochrättigheter är individuella eller inte alls.En viktig uppgift både för biståndsmyndigheten ochregeringen är att göra biståndsdialogen i alla dess former tillett verkningsfullt instrument för att främja demokrati ochrespekt för mänskliga rättigheter. Den friaopinionsbildningens avgörande roll skall betonas. Yttrande-och organisationsfrihet är liksom avståndstagande från tortyroch dödsstraff av central betydelse. Vårt motstånd motenpartisystem och förord för flerpartisystem måste varaentydigt.Särskilt angeläget är att lyfta fram demokratins betydelseför konfliktlösning i fredliga former. I ljuset av vad som hänti , , , och en rad andraafrikanska länder är biståndsinsatser som kan bidra till attkonflikter förebyggs och försoningsprocesser inleds en alltmer angelägen uppgift. Här finns också ett nära samband tillinsatser kan komma att delta i genom FN. Ett viktigtinslag i det utvecklingsarbete kring problem somaviseras i budgetpropositionen måste vara att finna formerför en effektiv och väl samordnad politik på detta område.Demokratiseringsprocesser handlar både om att förändrainstitutioner och om att skapa en annan politisk kultur. Vi villfästa uppmärksamheten såväl vid demokratins ochrättsstatens former som vid dess förankring på djupet i u-landssamhället.I det första fallet kan bistånd på regeringsnivå i länder medlevande demokratiseringsprocesser vara av värde. handla om stöd till uppbyggande av demokratiskainstitutioner såsom parlament, lokal självstyrelse, oberoendedomstolar och de regelsystem som demokratin förutsätter.Men väl så viktigt är det bistånd som syftar till att skapaöppenhet och bekämpa korruption. Hit hör revision,ombudsmannasystem och andra opartiskakontrollmekanismer. Vi bedömer att detta är ett område sombör få växande betydelse i det svenska Afrika-biståndet.Att forma en demokratisk kultur är en mycket långsiktigprocess. De svenska bidragen blir med nödvändighetmarginella. Likafullt är det angeläget att finna såverkningsfulla instrument som möjligt. Den viktigastekanalen är enskilda organisationer. Deras roll kan knappastöverskattas. I detta sammanhang kan direktstöd till NGOsom är verksamma i mottagarlandet vara av särskilt stortvärde.I biståndsdebatten möter man ibland fortfarande en skepsismot den demokratiska kultur som satt sin prägel påVästeuropas utveckling under detta sekel och framför alltdess relevans för Afrika.I bästa fall bygger denna skepsis på en sammanblandningav två ting.Det ena är vikten av att demokratibiståndet utformas medutomordentligt stor känsla för de politiska förhållanden somger varje mottagarland dess särart. Det gäller inte minst deetniska aspekterna på utvecklingen.Det andra är de värden demokratibiståndet syftar till attfrämja. Där får ingen tvekan råda. Den västerländskademokratiska kulturen är ingen egenhet för vår egenvärldsdel. De grundläggande idéer om pluralism, tolerans,vikten av kritik och debatt samt respekt för minoriteter somden bygger på har vi all anledning att stå för och förmedlai vårt bistånd till . På samma sätt har vi åsikter ocherfarenheter om bl.a. hur demokratiska maktskiften går till,vilka roller majoriteten och den politiska oppositionen börspela och värdet av lokal självstyrelse som är av allmängiltigkaraktär.Vi tror att bistånd som främjar framväxten av friamassmedier, särskilt oberoende tidningar och radiostationer,kan ha stort värde i många . Med radio kan man nåut till många människor som annars inte skulle komma ikontakt med nya intryck och åsikter. Vi förordar en starkarebetoning av detta i det svenska demokratibiståndet tillAfrika.Biståndsprojektens allmänna utformning kan bidra tillansträngningarna att åstadkomma en djupare demokratiskförändringsprocess i mottagarländerna. Den lokalabefolkningen bör således aktivt engageras i och gesmöjligheter att påverka och ta ansvar för biståndsprojekten.Denna tanke har länge varit vägledande för vårt bistånd, mendet är angeläget att den i det praktiska arbetet knyts sammanmed våra övergripande ambitioner att främja demokratiskareformprocesser i mottagarländerna.Ett annat sätt att främja pluralism vore att ta fasta påAfrika-experten idé om att bistånd skall gesockså via speciella oberoende fonder som sätts upp somallmänna stiftelser i mottagarländerna. Förslaget sombeskrivs utförligare i vår partimotion om u-landspolitikenskulle bl.a. ha den fördelen att den kunde bidra tillframväxten av en allmän sfär som inte styrs av snäva privataoch personliga intressen. Vi föreslår att denna idé prövas inågot av våra afrikanska mottagarländer.Vi vill i detta sammanhang också välkomna det faktum attregeringen tagit fasta på förslag -- närmareutformat i utredning -- om bistånd viapartianknutna stiftelser i Sverige.Det är positivt att handlingsplaner för demokrati- och MR-bistånd nu skall utarbetas för samtliga programländer. Menvi menar -- och har länge betonat -- att demokratibiståndmåste kunna ges också i en bredare länderkrets änprogramländerna. Detta strider i viss mån mot den ambitionatt koncentrera biståndet som vi förordar. Vårbedömning är emellertid att ambitionerna går att förena. Enminskning av antalet programländer totalt sett och enkoncentration av antalet samarbetssektorer i de återståendeländerna skulle frigöra kapacitet som i viss mån skulle kunnautnyttjas för kapacitetskrävande insatser inomdemokratibiståndet.Fallet är en illustration till vad vi har i tankarna.Där har svenska politiker gjort värdefulla insatser inomramen för Nordiska Afrikainstitutets arbete på att bidra till enpolitisk dialog mellan rivaliserande krafter. SIDA redovisar idagarna på regeringens uppdrag vilka insatser som skullekunna genomföras i framöver i detkänsliga läge som råder.Vi välkomnar detta men vill peka på att liknandebehov finns och kan uppstå på andra håll. får inteavstå från att göra sådana strategiska insatser enbart medhänvisning till bristande kapacitet. Tvärtom måste vi hållahög beredskap för nya biståndsinsatser av detta slag.De svenska erfarenheterna av demokratibistånd totalt settär begränsade. Det mest framgångsrika vi medverkat i påområdet är Sydafrika-biståndet -- inte minst stödet tillANC -- som haft omvittnat stor betydelse för det som sedanskett.Vi befinner oss nu i ett uppbyggnadsskede där olika formerav kanaler prövas. Sannolikt kommer demokratibiståndetäven långsiktigt att kännetecknas av en betydande mångfald.Men vi vill betona vikten av att en medvetenerfarenhetsuppbyggnad byggs in i demokratibiståndet tillAfrika. Samarbete med andra givare liksom med svenskaforskare har i detta sammanhang sin givna plats.Demokrati och grundläggande fri- och rättigheter är inteinstrument för materiell utveckling. De är mål i sig förutvecklingssamarbetet och en del av självautvecklingsbegreppet. Den globala historiska utvecklingenvisar dock övertygande att ett demokratiskt statsskick ochmateriell välfärd följs åt.Att en stat har ett demokratiskt statsskick är dock inte i signågon garant för att landet för en politik som skapar godaförutsättningar för ekonomisk utveckling. Därför måsteockså frågan om hur ett demokratiskt politiskt statsskick börutformas för att skapa förutsättningar för utveckling förasupp på agendan för utvecklingssamarbetet. Erfarenheternaav bistånd och ekonomisk utveckling visar att frågan omstatens och marknadens roller är av central betydelse.5. En utvecklingsbefrämjande ekonomisk miljöStaten har traditionellt intagit en central plats i biståndet.Stater och internationella organisationer gerutvecklingsbistånd till regeringar i fattiga länder. Både givareoch mottagare har betraktat staten som det primärainstrumentet för utveckling.Under 1980-talet har detta ifrågasatts och dömts ut. I denteoretiska debatten -- på behagligt avstånd från biståndetsverklighet -- har pendeln ofta slagit över från statsoptimismtill statsminimalism.Parallellt med omsvängningarna i den teoretiskabiståndsdebatten råkade många mottagarländer främst iAfrika in i allt större problem på grund av den skuldkris somskapades av den globala ekonomiska turbulensen oljeprischocker. Detta ledde till att den traditionellautvecklingsmodell som många följt och somrekommenderats av de flesta givare ifrågasattes.Den gamla modellens kollaps tog sig först uttryck i enkraftig tillväxt av svarta marknader, smuggling ochskattefusk. Försök att hålla fast vid denna modell spolieradespå grund av att en ''parallell informell ekonomi'' på detta sättväxte fram.Svaret på denna ekonomiska kris blev de reformprogramsom vi berört tidigare i motionen.Men parallellt med detta ökade också insikten om''utvecklingsdiktaturernas'' andra -- politiska --tillkortakommanden.I den tidiga utvecklingsteoretiska debatten antogs --underförstått eller uttalat -- att moderniseringsprocessernavia urbanisering och arbetsspecialisering skulle bryta degamla lojalitetsstrukturerna i u-landssamhället. Det fannsolika strategier för hur dessa skulle ersättas av lojaliteter motstatsinstitutionerna.I förekom flera reaktionsmönster. I en del fallutnyttjades den legitimitet som forna befrielserörelser åtnjötunder decenniet efter självständigheten. En partielit drev påmoderniseringsprocessen. Enpartisystemen försvarades medatt de påstods bidra till att överbrygga etniska motsättningar.I andra fall sökte regimerna stöd i en eller flera av detraditionella etniska grupperingarna. De valde då attacceptera och utnyttja de hierarkiska och djupt ojämlikastrukturer som dessa innehöll.Erfarenheten är att ingen av dessa strategier harlyckats särskilt väl. De gamla lojalitetsnätverken har visat sigoväntat sega. De har överlevt urbanisering, industrialiseringoch planbyråkrati -- men också liberal konstitutionelldemokrati.Detta har resulterat i att legitimitetsbristen är stor i mångamottagarländer. Ett annat resultat är att bristen på effektiviteti statsinstitutionerna är stor. Det är vanligt attstatsförvaltningen i många mottagarländer inte styrs avregler utan att politiker och tjänstemän gör personligabedömningar utifrån andra lojaliteter och kriterier --materiellt egoistiska eller etniskt diskriminerande.Korruption och nepotism är fundamentala problem somstarkt minskar statsapparaternas effektivitet.En marknadsekonomisk utveckling kan bidra med en delav lösningen på detta problem. Om en större del av deekonomiska besluten fattas i en konkurrensbaserad sektorminskar naturligt nog vinsterna av korruption inom politikoch administration.Men vi kan också konstatera att utvecklingsbiståndet idetta läge har fått en ny uppgift. I stället för att bidra tillmissriktade statliga insatser av planekonomisk karaktär bliruppgiften i stället -- som vi betonat i vår partimotion -- atthjälpa staten att skapa institutionella ramar för att marknadenskall kunna bygga landets ekonomi.Mot denna bakgrund menar vi att förvaltningsbiståndetmåste ha en central roll i det svenska Afrika-biståndet. Vitänker då på ett brett spektrum av åtgärder för att utvecklamottagarländernas institutionella kapacitet dvs.