mot · GI02Fi40 · 1995-05-10 00:00:00 — Att statsskulden nu på grund av felaktigaprognoser räknas ned med 77 miljarder innebär attregeringen genom den bristande tillförlitligheten ibudgetmaterialet sannolikt åsamkat svenska staten ochallmänheten kostnader på i storleksordningen 7--10miljarder kronor. Dessa kostnader i förhöjd räntenivå ärenligt alla rimliga mått mätt helt onödiga.Den exceptionella skuldsituationen ställer särskilt hårdakrav även på prognoser och budgetuppföljning. Vi anser attregeringen måste ge högsta prioritet åt arbetet att snabbt fåfram bättre metoder för framtagandet av budgetprognoser.Bristfälliga prognosmetoder förvärrar ytterligare den redanmycket prekära situationen.En strategi för förändringSveriges behov handlar om så mycket mer än akutkrispolitik. De verkliga politiska uppgifterna ligger långtbortom den desperata jakt på goda dagsnoteringar för svenskekonomi som den socialdemokratiska regeringen ägnar sigåt.De skapande och dynamiska krafterna måste stärkas ochges ett fast och tydligt regelverk att rätta sig efter. Dagenspolitik bygger på det omvända -- ett ensidigt favoriserandeav fördelning snarare än av skapande, och ständiga ingreppbyggda på politiskt godtycke snarare än kontinuitet ochhelhetssyn.En framgångsrik politik måste uppmuntra entreprenörskapi vid bemärkelse. Detta gäller naturligtvis företagen, sommåste ges bättre möjligheter att bygga det välstånd vi alla islutändan lever på. Men också enskilda människor måste gesincitament till arbete och ansvarstagande för såväl det egnalivet som för de nära och kära. Det handlar om en politik somger möjlighet för såväl företag som enskilda att utveckla sinkreativitet och skaparkraft på det sätt vårt samhälle så välbehöver.Vad som krävs för att en sådan politik skall bli möjlig ärmycket omvälvande förändringar. Vår avsikt är att föreslå enutgångspunkt för det fortsatta förändringsarbetet. Vi har valtatt koncentrera oss till några särskilt strategiskt viktigaområden och föreslår förändringar på tre punkter: detsnedvridande och effektivitetshämmande företagsstödet, dencentralistiska och verklighetsfrämmandeansvarsfördelningen mellan stat och kommun,tillhandahållandet av starkt subventionerade tjänster samt depassiviserande och kostsamma transfereringarna tillprivatpersoner.Dessa tre områden är goda, eller snarare skrämmande,exempel på hur politiska ingrepp skapar störreproblem än de löser. Dagens regleringar, offentligaproduktion, och transfereringssystem på dessa områdenverkar hämmande dels på den fria konkurrensen ocheffektiviteten, och dels på individernas kreativitet ocharbetsvilja.FöretagsstödetExpertgruppen för studier i offentlig ekonomi () harnyligen publicerat rapporten ''Företagsstöd -- vad kostar detegentligen?'' och kommit fram till att stödet tillföretagssektorn i genomsnitt kostar perår. beräknas kostnaden till 80 miljarder kronor.Ökningen förklaras av bankstödet.I definieras företagsstöd som direktabetalningar till företag eller indirekta stöd som t exregleringar som med viss sannolikhet påverkar företagenslönsamhet eller prissättning. Överföringar inomverksamhetsområden som normalt utförs inom denoffentliga sfären eller som i första hand bör räknas som endel av de sociala trygghetssystemen räknas inte somföretagsstöd.Antalet stödformer och aktörer när det gällerföretagstransfereringar är många. Spelreglerna kännetecknasav bristande beständighet, och hela stödverksamheten kanbetecknas som fragmentiserad och svåröverblickbar.Uppföljningen betecknas i som bristfälligoch de metoder som används för att analysera effekterna avverksamheten som otillfredsställande.Vetenskapliga studier av effekter av företagsstöd ger endyster bild. De konserverande stöden kan sägas ha i stort settentydigt negativa resultat. De fördröjer i bästa fallnedläggningen av icke effektiva företag. påverkarde konserverande stöden dock lönebildningen ochkonkurrensförhållandena, vilket skapar stora problem iekonomin i övrigt.Enligt finner man vid jämförelser medandra länder ett nära samband mellan ökadeindustrisubventioner, ökade lönekrav och högrearbetslöshet. En ingående studie från bekräftar dessanedslående samband. En kommande studie av Fölster ochPelzman (1995) visar att svenska industribranscher som varitkringgärdade av regleringar kännetecknas av lägreproduktivitetsutveckling och högre priser.Under det senaste decenniet har stöd till företag ofta tagitsig uttryck i subventionerade anställningar. Undersökningarsom gjorts av den här typen av stöd visar att de positivaeffekterna (fler anställningar) har en negativ baksida,nämligen att de tränger undan icke-subventioneradeanställningar. Studier av de totala undanträngningseffekternatyder på att de negativa effekterna av att subventioneraarbetsplatser överväger. Dylikt stöd skulle med andra ordinte ge fler arbetstillfällen netto.Vad gäller stöd till företag för att exploatera innovationerkan det finnas ett giltigt motiv. Investerare har mindreinformation om en uppfinning än uppfinnaren själv.Informationsgapet mellan investerare och uppfinnaren kanskapa ineffektivitet på kapitalmarknaden genom attinvesteraren har svårt att identifiera de bästainvesteringsobjekten.Denna osäkerhet leder till att de bästa erbjudandena får förlåg ersättning (allt annat lika). För uppfinnare tillframgångsrika projekt är riskutjämningen mellan bra ochmindre bra projekt inte attraktiv. En utväg blir då att försökafinansiera projektet själv, med lägre utvecklingstakt somföljd. Risk finns därmed att de bästa projektenunderfinansieras.Sammanfattningsvis konstateras i att enrad empiriska undersökningar finner en hög avkastning påprivat finansierad FoU-verksamhet. Den genomsnittligasamhällsekonomiska lönsamheten av sådana projektuppskattas till . Projekten är med andra ord såpass lönsamma att företagen kan genomföra dem utan stöd.Till nackdelarna med företagsstöd bör läggas ytterligare ennegativ effekt av mer kvalitativ natur: Möjligheter att få''lättköpta pengar'' via offentliga bidragsgivare kan leda tillminskat intresse för företagsekonomisk lönsamhet ocheffektivitet. Ett antal stora projekt som byggt påbidragspengar, t ex i , utgör exempel pådetta.Stöd till företag underminerar ledningarnas ansvar för attsäkra bästa möjliga avkastning på företagets kapital ochresulterar i mindre väl avvägda investeringskalkyler. Detta ärödesdigert då långsiktigt ansvar är en av grundbultarna i enväl fungerande marknadsekonomi. Denna aspekt bör vägasin när politiska beslut fattas om företagsstöd.De förslag regeringen presenterar ikompletteringspropositionen vad gäller anställnings- ochföretagsstöd är enligt tillgänglig erfarenhet och forskning ibästa fall verkningslös, och i värsta fall direktkontraproduktiv för att få till stånd en sundnäringslivsutveckling. Till de olyckliga snedvridningarsådana förslag sannolikt innebär, kommer också ökningen avdet redan mycket stora budgetunderskottet.Byggindustrin har varit en notoriskt reglerad verksamhet,som dessutom erhållit ett otal olika stöd sedan 1950-taletsbörjan. Byggarbetsmarknaden har vid åtskilliga tillfällenvarit orsaken till en inflationistisk lönepolitik och inom denstatligt stödda byggindustrin har vinsterna varitskadligt uppblåsta på grund av den offentliga stödpolitiken.Regeringens förslag går ytterligare steg i den riktningen.Inte heller för bostadssektorn presenterar regeringennågon hållbar lösning. Som representanter förbyggbranschen själva påpekat, finns det endast en väg att nåbalans: sänkta räntor. En finanspolitik som leder till sundarestatsfinanser är bästa garanten för detta. Regeringens förslagatt anslå för mögelsanering ochstimulanser till bostadsbyggandet med högst 2 miljarderkronor bör avslås.Vi menar att företagsstödet och mycket av detregionalpolitiska stödet bör avvecklas. En lämpligtidshorisont kan vara att avvecklingen sker successivt framunder två mandatperioder, dvs att avvecklingen bör varagenomförd . Vidare föreslår vi att kommunallagenskärps så att kommuner och landsting inte får utgöra aktörernär det gäller företagsstöd. Avveckling av företagsstöd börhöra till de första åtgärder som vidtas för att sanerastatsfinanserna.Eftersom kommuner och landsting, egentligen i strid medkommunallagen (KL), alltför ofta engagerat sig i näringslivs-och näringslivsfrämjande verksamhet, bör 7§ kommunallagen skärpas enligt följande: ''Kommuner fåricke driva näringsverksamhet''.Förbättring av företagsklimatet sker bäst genom sänktaskatter och avregleringar, inte genom högre subventioner ochytterligare reglering. En avveckling av skattedelen avarbetsgivaravgifterna skulle till exempel stärka den mindrearbetskraftsintensiva företagsamheten, inte minst denväxande tjänstesektorn.Den kommunala sektornDen kommunala sektorn svarar för av densvenska ekonomin. Detta är en mycket hög siffrainternationellt sett. Den kommunala självstyrelsen har gamlaanor både i och övriga nordiska länder. När demoderna nordiska välfärdsstaterna byggdes upp, ifrågasattesdock självstyret utifrån ståndpunkten att villkoren för allamedborgare skulle vara lika oavsett regionala skillnader ochskilda levnadsförhållanden i vid bemärkelse. Detta gavupphov till en struktur med inbyggda motsättningar.Staten skulle med centrala beslut och nationell lagstiftningstyra kommunernas verksamheter, somverksamhetsansvaret decentraliserades till kommunerna.Finansieringen förutsågs ske både av kommunerna genomderas beskattningsrätt och av staten genom statsbidrag tillkommunerna.Statens bidrag bestod ursprungligen i huvudsak avspecialdestinerade bidrag. De var tänkta att uppmuntra tillutbyggnad, och fungerade också alldeles tydligt på det sättet.På 60-talet infördes även ett generellt statsbidragssystemsom skulle utjämna skattekraft och kostnadsskillnadermellan olika kommuner. Modellerna för ansvarsfördelningmellan stat och kommun har varit många. Kommunsektornhar liksom hushållen och företagen ställts inför ständigtändrade, och ofta mycket snedvridande, regelsystem.Regeringen föreslår ett nytt statsbidragssystem förkommuner och landsting. De tidigare utjämningsbidragentill kommuner och landsting avskaffas och ersätts med tvånya statsbidrag, ett generellt statsbidrag till kommunerna ochett till landstingen. Finansieringen skall ske genom attkommuner/landsting med högre skattekraft får betalabidragen till kommuner med lägre. Staten omfördelarsåledes kommunernas egna skatteinkomster. Särskilt hårtdrabbar detta de kommuner som tidigare legat utanförutjämningssystemet.Förslaget utgör ett grundskott mot principen omkommunalt självstyre. Det är ett förslag som kommer attförvärra vårt lands strukturella obalanser och allvarligtförsvåra den ekonomiska återhämtningen.Ytterligare ekonomisk utjämning mellan kommunerna lärkosta mer än det smakar. Incitamenten för arbete,företagande och sparande försvagas, för en tämligenblygsam effekt i form av omfördelning.Över huvud taget är utjämning ingen rimlig strategi förstatens politik gentemot kommunerna. Det är i stället heltandra saker som behövs för att kommunerna skall kunnafylla sina uppgifter på ett bra sätt:Stabila och gynnsamma förutsättningar för företagande,arbete och sparande. Individuellt inflytande och valfrihetsom möjliggör en service anpassad efter brukarnas behov.Stärkt kommunalt självstyre som ökar möjligheterna attanpassa politiken efter varje kommuns särskildaförutsättningar.Ny syn på självstyrelseI har relationen mellan stat och kommun byggt påatt staten skall bestämma hur ett bassortiment av offentligservice skall se ut i hela landet. Detta skall kunna erbjudastill samma pris (skattepris). Utjämningsbidraget skall byggasut på ett sådant sätt att det föreskrivna bassortimentet avkommunala tjänster kan finansieras oberoende av den egnaskattekraften.Nu när behovet att banta de offentliga utgifterna är mycketstort, bör även ansvarsfördelningen mellan stat och kommunses över.I finns en stark självstyrelse i ordetsursprungliga bemärkelse. I princip innebär detta att denkommunala verksamheten byggs upp nedifrån på grundvalav kommuninvånarnas önskemål, efterfrågan och behov.Vad staten och de regionala organen skall åstadkomma förkommunerna är ''hjälp till självhjälp''. Detta innebär attsubsidiaritetsprincipen tillämpas -- besluten fattas på lägstamöjliga effektiva nivå. Den schweiziska kommunalaverksamheten har därför haft reella möjligheter att anpassasin service till respektive kommuns förutsättningar.Typiskt för i detta avseende är också att deninformella sektorn, inte minst familjen, tar ett betydligt merlångtgående ansvar än i . Det är positivt såväl förtryggheten och möjligheten att påverka besluten, som förkostnadsutvecklingen.Den ökade närheten och det personliga ansvaret gällerfrämst i mindre kommuner. Storstäder som har därfört ex högre äldreomsorgskostnader beroende på att denformella sektorn är mer utbredd. I mindrelandsortskommuner med starka civila nätverk har mananpassat sin service till de äldres behov och de socialaförhållandena.De stora kommunerna får högre kostnader för att få utsamma effekt, dvs samma goda omsorg och välfärd för deäldsta. Detta innebär att skatteuttaget också kan hållas lägrei de små kommunerna. De stora kommunerna har sannoliktav denna anledning inte blivit så dominerande i somi Sverige.Den kommunala självstyrelsen bör förändras, så att enåtergång sker till den ursprungliga kommunala modellen. Idetta ligger att staten inte skall styra kommunernas val avverksamhet och omfattningen av densamma. Medborgarnakan på ett betydligt mer kraftfullt sätt i de politiska valen ochgenom kommunala folkomröstningar /opinionsundersökningar uttala sina preferenser vad gällerkommunala tjänster.Om kommunerna missköter sin verksamhet kommermedborgarna att flytta, vilket snabbt kan få genomslag i enny politik i utflyttningskommunen. Kommunerna tvingasanpassa sig till medborgarna, inte tvärtom. För att förtydligaden kommunala nivåns ökade ansvar är det viktigt attkommunala val och riksdagsval hålls vid olika tillfällen.Kommunerna skall ges rätt att själv bestämmaomfattningen av barnomsorg, socialbidragsnivåer,skattetryck etc. Över huvud taget bör de kommunalaverksamheter som regleras i socialtjänstlagen i ställetvara kommunernas eget ansvar.Skolväsendet bör dock bygga på statliga riktlinjerkompletterade med skolcheckar. Utbildningen kan betraktassom en nationell angelägenhet. Då skolplikten ochläroplanen gäller lika för hela landet, är det rimligt att ocksåundervisningens organisation och finansiering till sinagrundläggande förutsättningar regleras av staten.Självfallet måste valfriheten vara stor även inom skolansområde, men det är rimligt att de mest övergripandeförutsättningarna vad gäller utbildningens syfte ochfinansiering är en statlig angelägenhet.Tjänster som barnomsorg bör däremot finansieras av denegna skattekraften och inte regleras centralt av staten.Barnomsorgen är ingen nationell angelägenhet som till sinaförutsättningar måste vara likvärdig i hela landet. Sannoliktär det så att många barn -- framför allt --mår bäst av att inte sammanföras i större barngrupper, såvälav hälsoskäl som för den personliga utvecklingens skull.Formerna för barnomsorg avgörs av mycket personligaställningstaganden och det enskilda barnets och föräldrarnasbehov och förutsättningar. Det är därför viktigt attföräldrarna själva beslutar om barnomsorgen.Till detta kommer att barnomsorgen som den har utformatsde är utomordentligt kostsam;minimikostnaden för en barnomsorgsplats är per år.Att radikalt ändra de senaste 20 årens barnomsorgspolitikskapar dock betydande svårigheter. Hushållen har genomskatte- och omsorgspolitiken byggt sin ekonomi efter dagenssystem. Förändringar i barnomsorgspolitiken måste såledesparas med andra politiska reformer.Eftersom barnomsorgspolitiken bör styras av kommunernautan statlig inblandning bör också kommunerna ha rätt attinrätta kommunala vårdbidrag och också stadga om rätt tillavdrag från den kommunala beskattningen för styrktabarnomsorgskostnader. Självfallet måste då ocksåbarnomsorgslagen avskaffas.Regeringens förslag om ett kommunalt utjämningssystemsom bygger på utjämning av skatteinkomster mellankommuner och landsting bör avslås.I stället bör en utredning tillsättas som får till uppgift attarbeta fram omfattning och regelsystem för ett begränsatkommunalt bidragssystem riktat till kommuner med extremtlåg skattekraft eller onormalt höga kostnader som de inte kanråda över. skall det kommunala självstyretsuccessivt förändras i enlighet med tidigare förslag.Ansvarsfördelningen mellan kommunerna och staten kräverbåde neddragningar av statsbidragen och skatteväxlingar närstaten åläggs ett finansiellt ansvar i första hand förskolväsendet. Kommunernas ökade frihet genomavskaffande av rättighetslagar som barnomsorgslagen börföljas av en successivt sänkt utdebitering. Attsänka kommunalskatteuttaget skulle på ett avgörande sättpåverka låginkomsttagarnas utbyte av förvärvsarbete.Kommunernas utdebitering bör noggrant följas. Om intekommunerna sänker skatterna i takt med de ändrade kravenpå den kommunala verksamhet, måste ändringar avkommunallagen på detta område övervägas.Att då, som i proposition 1994/95:218, åläggakommunerna ytterligare uppgifter är ytterst olämpligt. Påkort sikt skall förändringarna i utjämningssystemen ske ienlighet med förslagen i de moderata partimotionerna.Transfereringar till medborgarnaAtt människor som har särskilda behov har möjlighet attfå stöd av den offentliga sektorn är både nödvändigt ochrimligt. Antalet stödformer och ersättningarnas storlek börutformas så att de ger en rimlig inkomsttrygghet utan attskada incitamenten att söka ta sig ur den situation som gjortatt man blivit beroende av stöd.Allt för omfattande transfereringssystem kan leda tillpassivisering och marginalisering, och på så sätt öka i ställetför att minska de sociala problemen. Avvägningen mellanden sociala tryggheten och incitamenten för personligaansträngningar är naturligtvis mycket svår. Vi vill emellertidnedan redovisa våra ingångsvärden för hur systemen börvara utformade på de olika områdena.PensionerATP-systemet skulle när det inrättades ge avinkomsten under de 15 bästa åren. Avtalspensionernagav/ger beräknat på en någotannorlunda inkomstbas. En grov approximation ger såledesen inkomstnivå på av lönen före skatt. Till dettakommer eventuellt sparande i pensionsförsäkringar, låg hyrapå grund av nedamorterad bostad etc.ATP-systemet var vidare så konstruerat att nivån jämförtmed motsvarande förvärvsinkomster inte obetydligt skullesjunka vid en tillväxt på 2--ju äldre pensionärenblev. De olika förändringarna av basbeloppet harminskat den ursprungliga nivån inom ATP-systemet ungefärpå det sätt som föreslås i det reformerade ATP-systemet ochnivån närmar sig snarare (avtalspensionerinräknade).Arbetslöshets- och sjukförsäkringDe nu förslagna nivåerna på i arbetslöshets- ochsjukförsäkringen är ett viktigt steg i rätt riktning. Enytterligare sänkning är både möjlig och nödvändig.Acceptabla nivåer bör kunna ligga högst kring 60 procent.Den inkomst som utgör beräkningsunderlaget förersättningen bör avse . Dettaförutsätter dock att skattesänkningar och avregleringar givithushållen högre nettoinkomster, så att eget sparande ocksåkan utgöra en buffert vid ofrivillig arbetslöshet ellersjukdom. Hushållen måste få tid att anpassa sig till minskadeersättningar i socialförsäkringssystemen. Samma nivå inomarbetslöshets- och sjukförsäkringen som för pensioner kantyckas vara en rimlig långsiktig avvägning.Av vikt är också att förändringarna isocialförsäkringssystemen genomförs konsekvent och attreglerna därefter ligger fast, så att hushållen får någorlundafasta spelregler att rätta sig efter.Så länge socialstatens grundläggande strukturer består,riskerar en för snabb neddragning av nivåerna att skapaökade kostnader i form av punktstöd typ BTP (statligtbostadsstöd till pensionärer), bostadsbidrag till barnfamiljer,ungdomar etc. Med den inriktning som valts ovan tordebehovet av punktinsatser av nu nämnt slag minska.FörtidspensionDen snabba ökningen de senaste 15--20 åren avförtidspensioneringarna har skapat starkt ökade kostnaderför både statsbudgeten och ATP-systemet. Reglerna förbeviljande av förtidspension bör skärpas ochersättningsnivåerna sänkas.Sannolikt bör förtidspensionssystemet också konstruerasså att det ger olika skyddsnivåer för arbetsoförmåga ochförvärvsoförmåga. I första fallet avses personer med mycketsvåra funktionshinder vilka kräver högreförtidspensionsnivåer. För personer med förvärvsoförmågakan lägre ersättningsnivåer accepteras och de är även merkänsliga för incitament att förändra sin situation.Genom incitament kan förtidspensionsuttagen minskasgenom att de förvärvsoförmögna åtminstone i begränsadutsträckning deltidsarbetar. Sådana lösningar är också i deflesta fall att föredra för den enskilde stödtagaren. Detmotverkar passivisering och sociala problem.Förtidspensioneringen utreds f.n. av . Denna bör få tilläggsdirektiv vadgäller pensionsnivåer för arbets- respektiveförvärvsoförmåga. Målet bör vara attförtidspensionskostnaderna kommer ner till nivå,vilket skulle innebära att kostnaderna blir ca 20 miljarderkronor lägre än i dag.Föräldraförsäkringen är ingen försäkring i egentligmening. Försäkringar skall skydda mot risker att drabbas avoförutsedda händelser. Att bli förälder torde bygga på ett frittval. Föräldraförsäkringen bör således ses som en renfamiljepolitisk stödform, liksom barnbidrag ochvårdnadsbidrag.I många andra västländer stöttas barnfamiljer bl a genommöjligheter till skatteavdrag för styrktabarnomsorgskostnader, eller genom särskilda skatteskalorför barnfamiljer. Det bör vara en lämplig modell även försvenska förhållanden.Hela familjepolitiken måste göras till föremål för ensamlad översyn. Utgångspunkten bör vara att familjernaskall ta ansvar för försörjningen och fostran av de egnabarnen. Staten och kommunerna skall vid beskattningen tahänsyn till familjernas tyngre försörjningsbörda.Fullständiga familjer bör utgöra statens norm vidutformning av familjepolitiken, och bidragssystemen börinte utformas så att de uppmuntrar familjesplittring. Problemav det slaget har t ex observerats i , där vissa offentligastödformer ger större utdelning för ensamstående än förgifta/samboende mödrar.Utgiftsnedskärningar, fasta spelregler och utgiftstakAtt arbeta med fasta spelregler kan tyckas stå i motsättningtill de stora förändringar som måste göras inom den svenskaoffentliga verksamheten, så att statsbudgeten kommer ibalans och statsskulden nedbringas. Så behöver dock intevara fallet. Stabilitet/förutsägbarhet ochförändring/besparing måste gå hand i hand.För att råda bot på de grundläggande strukturellaproblemen i ekonomin krävs en uppgörelse mellan de störstapartierna. Syftet med en sådan skall vara att återskapa ensund ekonomi och garantera fasta spelregler inte endast förföretag och kommuner utan kanske främst för hushållen.I vårbudgeten finns ett inte särskilt utförligt förslag omutgiftstak för budgetens olika utgiftsposter. Poängen är attom budgeten på något område överskrider en viss nivå, skallåtgärder snabbt vidtas för att undvika överskridandet. Dettaär utan tvekan en välkommen utveckling.Socialdemokraterna tycks slutligen ha insett att de offentligautgifternas ökning utgör ett så allvarligt hot motsamhällsekonomin, att en högsta nivå bör lagstadgas.Förslaget förefaller dock i sin nuvarande form ha en delbrister. Tanken är att överskridande på ett konto skall kunnaleda till reduceringar på ett annat. Detta kan leda till ettnegativt budgetspel, suboptimering.För regelstyrda bidragssystem som föräldraförsäkringenmåste det med beslut om budgetpostens storlekfinnas anvisningar för hur en neddragning skall ske närbehov föreligger. I försäkringssystemen är sannolikt bästasättet att nedbringa kostnaderna snabbt att öka antaletkarensdagar.