mot · GI02U209 · 1995-01-25 00:00:00 — I tider av stark resursknapphet är det nödvändigt attbiståndet koncentreras mera, inte bara ämnesmässigt utanockså geografiskt.När biståndet ökar ligger det nära till hands att ocksåantalet samarbetsländer växer. Men befinner sig nui en ny situation.Biståndet präglas av en annan resursknapphet än tidigare.Likafullt har antalet mottagarländer växt. Vilken påfrestningdetta innebär för biståndsadministrationen beror givetvis påsamarbetets former och hur kapacitetskrävande det är. Vårbedömning är att en ökad koncentration nu är angelägen attgenomföra. En ämnesmässig koncentration i samarbetet medvarje enskilt mottagarland innebär att biståndet blir mindreuppsplittrat på olika projekt, vilket är till fördel både för u-landets mottagningskapacitet och för möjligheterna att säkrahög kvalitet vid utformningen av insatserna.Men det är nödvändigt att också öka den geografiskakoncentrationen.Behovet av detta kommer att bli än mer påtagligt när detbistånd som skall kanaliseras genom EU skall inrymmasinom biståndsramen. blir i det läget en ökadkoncentration av det bilaterala biståndet lättare att motiveraoch genomföra, eftersom EU-biståndet -- som vi då aktivtmedverkar i -- bygger på samarbete med ett stort antal länder,främst i och Karibien.Strävan efter koncentration bör givetvis prägla denverksamhet som bedrivts inte bara av SIDA utanockså av de andra biståndsorganen. Störst effekt skulle denemellertid få i det långsiktiga och kapacitetskrävande biståndsom förmedlats genom SIDA. Den princip om långsiktigtsamarbete med ett begränsat antal programländer som längestyrt SIDA:s arbete bör alltså ligga fast och få starkaregenomslag än . En ökad koncentration bör också kunnainnebära att personal kan frigöras för andra prioriteradearbetsuppgifter.Vår grundläggande inställning är att biståndetsfattigdomsorientering bör ligga fast och betonas hårdare äni dag. Mot den bakgrunden förordar vi en viss ökadkoncentration på söder om skall genast medges att dessa frågor rymmer långt flerkomplikationer än enkla principuttalanden låter antyda.Begreppet fattigdomsorientering kräver till att börja medytterligare bestämningar.Det kan lätt konstateras att biståndet har störst betydelseför de fattiga länder, som på kort sikt har små möjligheter atttillgodogöra sig frukterna av en friare världshandel. Därförär det naturligt att dessa åtgärder -- vid i övrigt likartadeförhållanden -- har prioritet.Väljer man denna kurs skall man ha klart för sig att mantar på sig en svårare uppgift, än om man prioriterar någotmer utvecklade . Det är naturligtvis mycket lättareatt bedriva ett framgångsrikt bistånd i ett land som redankommit en bit på väg än i ett land som saknar näst intill allt.Fattigdomsorientering innebär också att biståndet i höggrad skall inriktas på fattigare grupper i mottagarländerna.Ett viktigt syfte är att dessa grupper skall kunna öka sin egenproduktion och därmed ta sig ur fattigdomen. I de fattigasteländerna bor mellan två tredjedelar och tre fjärdedelar avbefolkningen på landsbygden och är beroende av jordbruketför sin försörjning. En fortsatt och förstärktfattigdomsorientering kräver därför att jordbruket ges högprioritet i mottagarländernas utvecklingsstrategi.Erfarenheterna av direkt produktionsstöd inomjordbruksbiståndet är förhållandevis negativa. Liksom påmånga andra områden bör biståndet inom denna sektor merägnas åt insatser som skapar förutsättningar för marknadenatt fungera och inte åt subventioner till produktion.Ägandeförhållandena är ofta helt avgörande förmöjligheterna att öka produktiviteten i jordbruket.Biståndet till jordbrukssektorn bör inriktas på attunderlätta genomförandet av jordreformer och tydligaägande- och nyttjanderättsförhållanden.En fattigdomsorientering av biståndet påstås ibland stridamot de senaste årens starka betoning av strukturanpassningoch makroekonomisk balans i våra mottagarländer. Det ärenligt vår uppfattning helt felaktigt.Ekonomiska reformer kan naturligtvis utformas på ettolämpligt och okänsligt sätt -- i precis som iutvecklade länder. Men man skall ha klart för sig att densocialistiskt orienterade ekonomiska politik som fördes imånga efter självständigheten bröt samman justdärför att den inte förmådde lägga grunden för välstånd utanbara ledde till en allt djupare misär. Fattiga människor kanaldrig få det bättre i länder vars ekonomi befinner sig i kaos.Vid beslut om prioritering av biståndsinsatser finns detsjälvfallet andra faktorer som spelar in än denfattigdomsorientering vi förespråkar. Ambitionen att främjaen demokratisk utveckling kan t.ex. tala för stöd till vissamedelinkomstländer. är exempelvis på papperetett medelinkomstland men måste likafullt bli föremål för ettbetydande bistånd . Det kan också finnasstarka skäl för enstaka strategiska insatser idemokratistödjande syfte i en bredare krets länder.Huvudlinjen bör ändå vara en ökad koncentration. Mot denbakgrunden vill vi aktualisera en utfasning av SIDA-samarbetet med , och . Det börnoteras att och är kommunistiskadiktaturer, vilket visserligen inte hindrat att framgångsrikabiståndsinsatser har kunnat genomföras men som rimligenmåste vägas in i ländervalsprocessen. Med tanke på densnabba ekonomiska utvecklingen vore det naturligt attVietnam successivt upphörde att vara programland ochsnarare blev föremål för den typ av tekniskt samarbete somBITS bedrivit. Det ter sig också naturligt att gåvobiståndetgenom SIDA till avvecklas till förmån för insatseri fattigare afrikanska länder.6. ''Biståndsbombardemang'' bör motverkas främstgenom att stöd i högre grad ges till hela program och i mindreutsträckning till enstaka projekt.Biståndsexperten är en av dem som harvarnat för följderna av att mottagarländer med svagaförvaltningar ''bombarderas'' med tusentals olikabiståndsprojekt finansierade av en stor mängd givare.I sin bok ''Det omöjliga biståndet'' pekar han på att det iZambia finns 150 biståndsgivare, alla med sina egna projektoch idéer om hur dessa skall genomföras. Han refererar ocksåen undersökning som visar att antalet vid ett och sammatillfälle existerande projekt i uppgick till 10 000.Det krävs ingen större fantasi för att inse attadministrationen av alla dessa projekt innebär storapåfrestningar för mottagarlandets förvaltning.Förhandlingar skall genomföras. Varje givares speciellaplaneringsmetoder skall hanteras. Både mer och mindrevälmotiverade villkor skall uppfyllas.Om mottagarländerna hade besuttit hög administrativkompetens, om deras förvaltningar hade varitvälorganiserade, professionella och okorrumperade skullepåfrestningen varit lättare att hantera. Men i de flestaafrikanska länder är det precis tvärtom. I själva verket ärstatsmaktens och den offentliga administrationens svaghetett av deras allra största problem. Det är i detta perspektivsom biståndsbombardemanget skall ses.Man kan dra olika slutsatser av denna problembild. Allraviktigast är kanske att erkänna att den faktiskt existerar. Iriksdagen framfördes , bl.a. från moderat håll,krav på en ökad projektorientering av biståndet. Det vorealltså ett steg i fel riktning.Men man kan självfallet inte heller dra slutsatsen att alltprojektbistånd bör avvecklas. Sanningen är ju att ordetbiståndsprojekt står för en stor mängd mycket olikartadeaktiviteter. Många av dessa skapar inte alls de problem somKarlström varnar för.En av rekommendationer är att formernaför överföring av biståndsresurser skall vara enkla ochadministrativt klara. Det talar för en starkare inriktning påstöd till hela program snarare än projekt -- i kombinationmed tydliga krav på politikens innehåll.En sådan biståndsform är det som kallatsbetalningsbalansstöd till länder som genomförmarknadsorienterade reformprogram. En annan möjlighet äratt ge programstöd till hela sektorer, t.ex. hälsovård ellerprimärutbildning. Den här sortens sektorstöd kommersannolikt att spela en mer framträdande roll de kommandeåren.Förutsättningen för sådant bredare stöd är att somgivare känner ett rimligt mått av förtroende för den politiksom förs -- den ekonomiska politiken i stort eller politikeninom den berörda sektorn. Här måste det alltså mednödvändighet finnas ett betydande inslag av villkor, s.k.konditionalitet, i biståndsgivningen. Vi väjer inte för ensådan utveckling. Kravlöshet är förödande i allhjälpverksamhet.En kompletterande lösning på problemet medbiståndsbombardemang borde vara en ökad samordningmellan olika givare, både multilaterala och bilaterala. Viförespråkar självfallet en sådan utveckling. Men vi är ocksåväl medvetna om att detta är lättare sagt än gjort.Mest angeläget är självfallet att de policy-krav som ställsbygger på internationell samordning. Tendensen undersenare år har i allt större utsträckning varit att dennakoordination har skett genom de olika utvecklingsbankerna,särskilt . bör spela en mycket aktiv rolli detta arbete, särskilt som vi ju ibland funnit attVärldsbankens rekommendationer varit alltförschablonartade.En viktig erfarenhet av de ekonomiska reformprogrammensom bl.a. SIDA pekat på är att programmens förankring i degenomförande länderna är av avgörande betydelse föreffektivitet och långsiktig hållbarhet.Det är lätt att förstå att en reformprocess som enbartuppfattas som påtvingad utifrån har små chanser att lyckas,särskilt som både marknadsekonomiska och demokratiskaförändringar innebär att man i hög grad måste tänka i nyabanor, acceptera nya system och delvis nya värdemönster.Men slutsatsen av detta kan inte gärna bli att vi i högregrad än skall vara beredda att sänka kraven,att bistå i processer som vi inte tror på. I stället bör vi fästastörre avseende vid processer som bidrar till attreformprogrammen förankras bättre i mottagarländerna. Detär exempelvis angeläget att mottagarländernas kapacitet attvara en kompetent motpart i policydiskussioner kanförstärkas.7. Biståndet bör så långt möjligt ges i former som inte ledertill snedvridningar i mottagarländernas ekonomier.På denna punkt har många misstag tidigare begåtts.Industriföretag har subventionerats. Administrativavalutafördelningssystem har befästs genom missriktatimportstöd. I viss mån har bistånd också bundits tillupphandling i Sverige.Den utveckling i rätt riktning som pågår bör fullföljas.Krav bör alltid ställas på motvärdesbetalningar till u-landetsstatsbudget från mottagarna av valuta. Subventioner avproduktion skall inte förekomma. Bindning av bistånd tillkrav på inköp i skall i princip inte förekomma.Denna ståndpunkt motiveras inte av någon kritiskinställning till vad svenskt näringsliv har att komma medinom biståndet. Tvärtom tror vi att de har viktiga kunskaperatt bidra med. På områden av stor betydelse i biståndet, inteminst infrastruktur, är svenska företag oftakonkurrenskraftiga leverantörer. Vi är anhängare av ettnärmare samarbete mellan biståndsmyndigheterna ochsvenskt näringsliv för att ta vara på det som företagen kanbidra med.Det vi motsätter oss är att svenska egenintressen -- snarareän vår bedömning av vad som faktiskt är bäst förmottagarna -- börjar styra biståndets innehåll ochutformning. En sådan kommersialisering avbiståndspolitiken måste undvikas.8. Kunskapsöverföring och investeringar i ''det mänskligakapitalet'' bör prioriteras. I det sammanhanget bör kvinnornasärskilt uppmärksammas.De samlade erfarenheterna av de gångna årensinternationella biståndsverksamhet tyder på att investeringari ''det mänskliga kapitalet'' dvs. undervisning och hälsa gettgoda resultat -- bättre än insatser på andra områden såsomindustri och jordbruk där bl.a. subvention av produktion oftavarit ett bekymmersamt inslag.Dessa resultat är inte särskilt överraskande. Utveckling ärinte något som kan kommenderas eller regleras fram. Denåstadkoms av enskilda människor -- individuellt och isamverkan med andra. I detta perspektiv är omfattandeinsatser för en fungerande primärutbildning ochalfabetisering självfallet av central betydelse.Det finns starka skäl att särskilt uppmärksammakvinnornas utbildningssituation, först och främst med tankepå att de ofta är diskriminerade. Men det måste ocksåkonstateras att en höjd utbildningsnivå och förbättradhälsovård för kvinnor är en av de viktigaste metoderna attbegränsa befolkningsökningen. Vikten av att kvinnors behovav tillfredsställande hälsovård tillgodoses kan inteöverskattas, eftersom det påverkat hälsoläget i helabefolkningen.Det är angeläget att preventivmedel blir mer tillgängliga.Det måste också slås fast att restriktiva abortlagar utgör ettallvarligt problem, eftersom de inte bidrar till att färre aborterutförs utan bara skiftar över från legala till illegala abortermed den riskökning detta innebär för kvinnor.Befolkningsfrågan bör prioriteras allt högre i det svenskabiståndet, inte minst med tanke på den just genomfördabefolkningskonferensen i . Det är ofta lämpligt attkombinera insatser för familjeplanering och åtgärder motsexuellt överförbara sjukdomar -- särskilt aids. Enskildainitiativ i är viktiga komplement till de statligafamiljeplaneringsprogrammen.Alla kvinnor måste få makt och vinna respekt för sinarättmätiga krav att bestämma över sin egen framtid, sin egenhälsa och att bedöma sina egna förutsättningar att ta ansvarför sina barn. hindras åtskilliga kvinnor från att bidratill den sociala och ekonomiska utvecklingen, eftersom deförnekas tillgång till utbildning och hälsovård. De förnekasockså möjligheten att ta aktiv del av det politiskabeslutsfattandet och inflytande över såväl offentlig somenskild sektor.Det pågående arbetet med att integrera kvinnofrågor ibiståndet måste intensifieras. Det kan ske genom direktkvinnoinriktade insatser i programländerna samt genomkvinnors ökande deltagande i planering, genomförande ochutvärdering av enskilda biståndsinsatser. Ett s.k.genderperspektiv måste anläggas på det svenska biståndet ien helt annan utsträckning än . Det är också en frågavi har all anledning att driva inom ramen för EU.En ambition måste vara att svenska biståndsinsatser skallföregås av konsekvensanalyser beträffande kvinnornaslevnads- och försörjningsvillkor.Folkpartiet liberalerna vill betona vikten av att Sverigespelar en aktiv och pådrivande roll i förberedelsearbetet införFN:s kvinnokonferens i senare . En bredinternationell uppslutning kring arbetet med att stärkakvinnans roll i samhället kan bli banbrytande för kvinnorvärlden över.9. Det mentala och faktiska biståndsberoende som fleraafrikanska länder fastnat i måste bekämpas bl.a. genominsatser som bidrar till inhemsk resursmobilisering.Biståndet skall vara hjälp till självhjälp. Därför ärutvecklingsbiståndets mål att skapa förutsättningar för sinegen avveckling. För denna del av biståndet -- som inte är avkortsiktig och humanitär karaktär -- skulle man egentligenkunna tala om ett nollprocentsmål.En lång rad mottagarländer i står i dagutomordentligt långt från detta mål. Det mentala och faktiskabiståndsberoende som där har utvecklats måste erkännassom ett av stora problem. Det allvarligasteexemplet är där biståndet utgör av landets BNP. Men även som i fallet är en alltför hög siffra.En rad skäl kan anföras för att detta biståndsberoende harutvecklats. En viktig förklaring är självfallet misslyckandetför den socialistiskt orienterade ekonomiska politik sommånga tidigare förde -- med bl.a. ineffektiva statligaföretag, reglerade jordbrukspriser och övervärderadeväxelkurser som viktiga inslag. Resultaten av denna politikvar förödande. Exempelvis sjönk BNP per capita (enligtVärldsbanken) i söder om mellan1977 och 1985. I halverades hushållens inkomsterunder tid vid makten.I ett land som har självfallet den förödandekrigföringen från -- understödd av dendåvarande apartheid-regimen i -- också spelat enviktig roll. Ytterligare en förklaring är den enormaskuldbörda som fortfarande tynger en lång rad (bl.a.för att deras ekonomiska politik misslyckats men också tillföljd av utvecklingen i den globala ekonomin). IMoçambique motsvarade skulden av BNP 1992 och av det årets export av varor och tjänster.Som SIDA framhåller i sin mycket värdefulla rapport''Staten, marknaden och biståndet'' är det centrala för attundvika ett växande biståndsberoende att det inhemskasparandet växer och att detta successivt kan ersätta biståndetsom finansieringskälla till privata och offentligainvesteringar. Att utveckla kapacitet för sådansjälvfinansiering borde således vara en starkt prioriteraduppgift för biståndet. Skatteuppbörd är ett sådant område.Ett uppmuntrande exempel i detta avseende är Bangladeshsom införde mervärdesskatt . Detta besluthar givit ökade statsintäkter motsvarande av BNP. Viktiga förutsättningar för att detta skallfungera är att det finns fungerande redovisnings- ochrevisionssystem i företagen och en administration somförmår att organisera skatteuppbörden.Skuldsituationen bidrar självfallet starkt till de fattigaste ekonomiska problem. De initiativ som hittillstagits har inte varit tillräckliga. Ytterligare internationellainsatser för skuldavskrivning måste genomföras. börfortsätta hålla en hög profil i detta arbete. Skulderna tillmultilaterala institutioner som IMF och , däravskrivning i princip inte varit aktuell, är ett betydandeproblem. Nya initiativ måste nu tas även på det området.Principen om hjälp till självhjälp sätterkunskapsutveckling och kunskapsöverföring i centrum.Ambitionen bör vara att alla biståndsinsatser i skilda formerinnehåller sådana inslag, särskilt av institutionsuppbyggandekaraktär. har SIDA alltmer strävat efter attmottagarna snarare än givarna skall ansvara för biståndetspraktiska genomförande. Även om det är ett arbete somrymmer åtskilliga komplikationer är detta en principielltriktig väg som man bör gå vidare på. Det skärper givetviskraven på att bygga upp en bättre fungerande administrationi mottagarlandet, vilket i sin tur bl.a. förutsätter att statenförmår betala konkurrenskraftiga löner till sina anställda.Utvecklingssamarbete med fattiga länder kräver oftast ettstort mått av långsiktighet. Men ett inslag i denna långsiktigaprocess måste också vara att planera och skapaförutsättningar för biståndets avveckling och övergång iandra former av samarbete. Detta avvecklingsperspektivmåste hållas levande om det faktiska och mentalabiståndsberoendet skall kunna bekämpas. Vi bör på svensksida i högre grad än göra klart för oss i vilkettidsperspektiv vi ser vårt samarbete med olikamottagarländer.Det finns en inneboende spänning i utvecklingsbiståndetmellan kravet på långsiktighet och på avveckling avbiståndsinsatser som misslyckas. Resultaten visar sig oftaefter , vilket talar för uthållighet. Å andrasidan finns exempel på att biståndet lagts om alltför sent.Det finns ingen enkel tumregel för hur detta dilemma skallhanteras. Vi vill inte rubba den grundläggande ambitionenatt bedriva ett långsiktigt utvecklingsbistånd. Men vi tror atten ökad benägenhet att avsluta stöd till projekt och programsom uppvisar tvivelaktiga resultat skulle understryka kravenpå kvalitet i biståndet och minska risken att mindre lyckadeinsatser drivs vidare av slentrian eller i en fåfängförhoppning om långsiktiga förbättringar. Ytterst gäller dettagivetvis också det samlade samarbetet med enskilda länder.Vi vill rekommendera en viss förskjutning i denna riktning.D. Demokratimålet i det svenska biståndetBiståndets demokratimål utgjorde länge endekoration utan substantiellt innehåll. Dess långsiktigakaraktär betonades så till den grad att några krav på praktiskaresultat i form av ökad pluralism knappast ställdes.Enpartisystem ursäktades. Det antyddes att politisk frihetinte hade någon vidare relevans för fattiga länder.Regleringar och centralstyrning ansågs näst intillnödvändiga för den resursmobilisering som skulle lyfta ur deras armod. Den så kallade afrikanskasocialismen betraktades som en tredje världens tredje väg.U-landsverkligheten är komplicerad och turbulent. Detfinns få väl fungerande demokratier i det vi förr kalladetredje världen. Skälet är enkelt. Demokratin är aldrig givenfrån början. Att bygga upp den är en del avutvecklingsprocessen.Socialdemokraterna intog länge en loj och överslätandeattityd mot u-världens enpartistater. Även sedan en vissuppstramning skett var dendåvarande socialdemokratiska regeringen angelägen om attbiståndet inte skulle användas som påtryckningsmedel tillförmån för politisk demokrati.Vi liberaler menar att demokratimålet måste få en centralroll i det svenska biståndet, mer framträdande än det har justnu.Det betyder inte att vi blundar för de svårigheter dettainnebär i praktiken. De är självfallet betydande.Demokratibistånd berör ofta centrala funktioner ochproblem i andra länders samhällsskick.Men om vi skulle väja inför känsliga frågor av detta slagskulle vi svika våra förpliktelser mot de människor sombiståndet faktiskt är till för. Sanningen är ju också attmerparten av det bistånd vi bedriver är svårt, eftersom detinriktas på de fattigaste och mest outvecklade länderna därförutsättningarna för snabba resultat är sämst. Lika lite somvi skyggar för de svårigheterna skall vi dra oss för att utformaett ambitiöst demokratibistånd.Det har genomförts en del förbättringar under senare år.Demokratibiståndet har utvidgats. Viktiga konkreta initiativhar tagits, såsom utredning om ettinternationellt -- ett förslag sombåde den förra och den nuvarande regeringen givit ett aktivtstöd.Tonen har också skärpts mot mottagarländer som bromsaren demokratisk förändring. Vår bedömning är likafullt att detfortfarande finns utrymme för en betydandeambitionshöjning på detta område.Vad demokratibistånd är går inte enkelt att avgränsa. Mankan t.ex. konstatera att det ofta är av avgörande betydelse fören spirande demokratiutveckling att befolkningarnaslevnadsförhållanden förbättras. Stöd som lindrarde sociala effekterna av ekonomiska omställningsprocesserspelar här en viktig roll.Men det vi här syftar på är insatser som på ett mer direktsätt hänger samman med mänskliga rättigheter, politiskpluralism och ett demokratiskt styrelseskick.Biståndsdialogen måste vara ett kraftfullt instrument för attfrämja demokrati och mänskliga rättigheter. Budskapet skallvara entydigt även till länder, där vi har starkaexportintressen, såsom Kina.Vårt budskap skall fästa stortavseende vid rättsstatens betydelse, vikten av yttrande- ochorganisationsfrihet samt kampen mot tortyr och dödsstraff.Vårt motstånd mot enpartisystem och förord förflerpartisystem skall vara entydigt.Det måste stå klart förmottagarländerna att biståndets omfattning och inriktningkan påverkas av hur demokratifrågan hanteras. I dennamening skall inslaget av villkor i biståndsgivningen öka. Motdetta anförs ibland att en demokratisering som är mer ellermindre påtvingad utifrån inte har stor chans till framgång.Men frågan är då varför samma debattörer trodde attpåtryckningar utifrån hade förutsättningar att ge resultat iSydafrika. Våra lojaliteter måste finnas hos de fattigamänniskorna -- inte deras regeringar. Vi bör undvika storabiståndsengagemang i länder vars regimer inte strävar efterdemokratisering.Insatser för uppbyggnad av ett oberoenderättsväsende och stöd till organisationer på detta område ärav strategisk betydelse -- både för att främja demokrati ochför att åstadkomma det som brukar kallas ''goodgovernance''. Effektiva rättssäkra förvaltningar som styrs avregler och präglas av öppenhet i stället för av traditionellalojaliteter, egenintressen och korruption måste utvecklas.Utveckling av ekonomisk revision, offentlighet och andraopartiska kontrollrutiner är områden där bistånd bör kunnagöra god nytta.Stöd till uppbyggande av andrademokratiska institutioner, såsom lokal självstyrelse,parlament och politiska regelsystem bör ha hög prioritet. Hithör också ett allmänt idé- och kunskapsutbyte om demokratinsom styrelseform och förhållningssätt. I konflikten i Burundihar svenska politiker spelat en viktig roll som kontaktskaparemellan olika rivaliserande grupper. Den typen av verksamhetbör kunna spridas ytterligare.Det bistånd som främjar friamassmedier, inte minst tidningar och radiostationer, börutvecklas.