bet · GJ01KU1 · 1995-11-16 00:00:00 — Myndigheterna avses få ledningsformen enrådig-hetsverk, beträffande , Veterinärmedicinska anstalten ochFiskeriverket i kombination med insynsråd.I fråga om , som avses få ledningsformen enrådig-hetsverk med insynsråd, anser lagutskottet att i stället ledningsformenstyrelse med fullt ansvar bör väljas.Lagutskottet framhåller att verket bl.a. har till uppgift att bevaka konsu-mentintresset inom livsmedelsområdet, och med hänsyn härtill anser ut-skottet att styrelse med fullt ansvar är en lämpligare ledningsform.I fråga om Arbetarskyddsstyrelsen, som avses få styrelseformen enrådig-hetsverk med insynsråd och med särskilt beslutsorgan för den normerandeverksamheten och i förvaltningsärenden, anser arbetsmarknadsutskottet attdet inte föreligger tillräckliga skäl att ändra den nuvarande ledningsfor-men, utan den bör behållas.Enligt arbetsmarknadsutskottets uppfattning kan den föreslagna led-ningsformen för Arbetarskyddsstyrelsen i praktiken innebära i huvudsaksamma ordning som , medan skillnaden blir den att exempelvis beslutom anslagsframställning och årsredovisning, som beslutas av styrel-sen, kommer att beslutas av generaldirektören.Statens invandrarverk, som avses få styrelsemodellen enrådighetsverk medinsynsråd, bör enligt socialförsäkringsutskottet behålla nuvarandestyrelsemodell.Socialförsäkringsutskottet instämmer i regeringens påpekande att ändra-de förutsättningar kan medföra att även ledningsformen behöver ändras,men utskottet framhåller att växling av ledningsform naturligtvis inte börske ofta och utan välgrundade orsaker. Utskottet framhåller att hela detverksamhetsfält som har hand om är föremål för översynoch att det därför finns skäl att behålla nuvarande led-ningsform tills det är klarlagt vilka uppgifter verket kommer att ha i fram-tiden och var tyngdpunkten i verksamheten kommer att ligga.Statens biografbyrå, som avses få styrelsemodellen enrådighetsverk medinsynsråd, bör enligt kulturutskottet behålla nuvarande styrelsemodell.Utredning om den statliga förvaltningens uppgifter och orga-nisationRegeringen beslöt att tillkalla en kommission om den statligaförvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltningspolitiska kommis-sionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93). Kommissionens uppdrag är bl.a. att göraen analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statligförvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgif-ter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt lämna synpunkterpå hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga för-valtningen bör bedrivas.Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta ut-formningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångspunkten för kom-missionens arbete skall vara de grundläggande krav på demokratisk styr-ning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet sommåste ställas på och tillgodoses av den statliga förvaltningen.Kommissionen bör översiktligt redovisa hur statsförvaltningen har ut-vecklats och organiserats . På grundval av dennaredovisning bör kommissionen göra en analys av vilka kriterier som varitstyrande för hur statliga åtaganden organiserats och genomförts, och i denutsträckning dessa kriterier förändrats över tiden skall detta belysas.En belysning bör bl.a. göras av hur de nya styrformerna påverkar sam-spelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktigfråga är därvid hur intentioner slår igenom i de olika former avstyrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemotmyndigheterna. Kommissionen skall lämna synpunkter på hur det långsik-tiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör be-drivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligtlämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiskafrågor för olika typer av statlig verksamhet.Utskottets bedömningRegeringen har begärt att skall godkänna de riktlinjer för för-valtningsmyndigheternas ledningsformer som läggs fram i propositionen.Riktlinjerna innebär att regeringen som ledningsform för centrala förvalt-ningsmyndigheter skall välja enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådig-hets- som styrelsemodellen skall vid behov anpassas till de särskilda förut-sättningar som råder för den enskilda myndigheten, och en styrelse skallkunna ha ett helt eller ett med myndighetschefen delat ansvar för verksam-heten inför regeringen. Regeringen har i propositionen framhållit att rikt-linjerna skiljer sig från de riktlinjer som godkände våren 1994genom att avgörandet om en enskild myndighet skall ledas på det ena ellerandra sättet inte skall träffas med utgångspunkten att ledningsformen skallvara enrådighetsverk utan att regeringen skall välja den ena eller den andraledningsformen, och tillämpningen av ledningsformerna skall vara meraflexibel. Såsom enligt riktlinjer skall dock gälla att myndigheter-na skall ha en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någontvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger.De nu framlagda riktlinjerna låser således inte valet av ledningsform ge-nom någon presumtion för ledningsformen enrådighetsverk. Utskottetanser detta vara en förbättring jämfört med riktlinjer. Det äremellertid enligt utskottets uppfattning inte tillräckligt. Som framgår ocksåav yttranden från andra utskott finns uttalade önskemål om ett starkarelekmannainflytande.Enligt utskottets mening bör innehållet i den reservation som avgavs dåriksdagen fattade beslut om riktlinjer för förvaltningsmyndig-heternas ledningsformer nu ligga till grund för beslut. Dettainnebär bl.a. att den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheternormalt skall ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen åter-införs. Genom sådana styrelser garanteras både den samhälleliga insynenoch det medborgerliga inflytandet.Ett absolut krav på styrelse bör enligt utskottets uppfattning gälla förtillsynsmyndigheter som utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebä-rande ingrepp i medborgarnas frihet och ekonomiska situation, för myn-digheter som arbetar under affärsliknande förhållanden och har en verk-samhet som innebär ett stort finansiellt ansvar, för myndigheter inomområdena forskning och kultur samt för de fall där tidigare undantag gjortsfrån ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter ochmyndigheter inom försvarsmakten. Smärre myndigheter som sysslar medrutinärenden kan däremot enligt utskottets uppfattning inrättas som enrå-dighetsverk under förutsättning att det finns någon typ av insynsorgan.Som framhålls i propositionen bör styrelsemodellen kunna anpassas tillolika förutsättningar. Utskottet delar regeringens uppfattning att lednings-formen styrelse med fullt ansvar för verksamheten främst bör övervägasför myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden ellerhar en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvarsamt att där den nuvarande styrelsemodellen med ett delat ansvar mellanstyrelsen och myndighetschefen väljs, ansvarsfördelningen dem emellanskall göras tydlig i myndighetens instruktion.Vad som anförts bör enligt utskottets uppfattning tjäna som riktlinjerför förvaltningsmyndigheternas ledning, och utskottet föreslår att riksda-gen med anledning av propositionen som sin mening ger det anförda rege-ringen till känna.Utskottet vill dock erinra om att Förvaltningspolitiska kommissionen hari uppdrag att göra en analys av om nuvarande former för organisation ochstyrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhål-lande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag. Ut-skottet anser det naturligt att de frågor om förvaltningsmyndigheternasledningsformer som behandlas aktualiseras också i kommissionensarbete. Om resultatet av kommissionens arbete ger anledning till det, utgårutskottet från att regeringen återkommer till i frågan.Utskottet noterar att förutsättningarna för ordningen med intresserepresen-tation i styrelserna för vissa myndigheter enligt propositionen behöverutredas ytterligare. Utskottet, som finner en sådan representation värdefull,utgår från att regeringen efter utredning återkommer till i dennadel. Utskottet hemställerbeträffande riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningatt med anledning av proposition 1994/95:150 (bilaga 7 av-snitt 3) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.res (m,fp)den 16 november 1995På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), KurtOve (), (), AndersBjörck (m), (), (), (m), (s),(), (),(), (),(), (), IngerRené (m), () och MargittaEdgren (fp). (), (), (m), (), () och () anserdels att utskottets yttrande under rubriken bedömning bort haföljande lydelse:Utskottet kan i väsentliga delar ställa sig bakom de allmänna principersom regeringen använt sig av vid valet av ledningsform för förvaltnings-myndigheterna. De stämmer i stort överens med de riktlinjer som riksda-gen på förslag av den förra regeringen beslutade om . Därige-nom åstadkoms en rimlig avvägning mellan kraven på klara och entydigaansvarsförhållanden mellan regeringen och dess underlydande myndighe-ter och kraven på medborgarinflytande.Utskottet ser däremot allvarligt på att regeringen i propositionen anmäleratt någon form av intresserepresentation i styrelsen för vissa myndigheterinom främst arbetsmarknadsområdet nu övervägs. Medborgarinflytandeöver och medborgarkontroll av förvaltningen bör enligt utskottets bestäm-da uppfattning utövas av folkvalda organ. Det är enligt utskottet av avgö-rande betydelse för en effektiv och väl fungerande förvaltning att den intestyrs av organisationer och andra särintressen utan utifrån allmänintresset.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:beträffande riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningatt med anledning av proposition 1994/95:150 (bilaga 7 av-snitt 3) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.Finansutskottets yttrande1995/96:FiU1yFörvaltningsmyndigheternas ledningTill konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har genom beslut berett övrigautskott tillfälle att yttra sig över proposition1994/95:150 bilaga 7, avsnitt 3 om förvaltningsmyndigheternas ledning.UtskottetI propositionen föreslås att godkänner regeringens förslag tillriktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning. Enligt förslaget skallverksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på visstsätt vara utgångspunkten vid val av ledningsform. När det gäller centralaförvaltningsmyndigheter skall regeringen enligt vad som sägs i propositio-nen välja enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådighets- som styrelse-modellen bör enligt propositionen anpassas till de särskilda förutsättning-ar som råder för den enskilda myndigheten. Av förslaget framgår också atten styrelse inför regeringen kan ha ett helt eller ett med myndighetschefendelat ansvar för verksamheten.Med utgångspunkt från dessa allmänna riktlinjer lämnas i propositionenen redovisning av vilka myndigheter som regeringen avser att ge en nyledningsform . Det skall ske genom att ändringar vidtas irespektive myndigheters instruktioner. När det gäller de myndigheter somberör finansutskottets beredningsområde anmäler regeringen att lednings-formen för bör vara enrådighetsverk med insynsrådi stället för styrelse. Inte heller Kammarkollegiet bör enligt propositionenha en styrelse utan vara ett enrådighetsverk. Dock bör ett särskilt av rege-ringen inrättat beslutsorgan för fond- och förmögenhetsförvaltningentillskapas.Finansutskottet vill understryka betydelsen av det för så unikainslaget av samhällelig insyn och av medborgerligt inflytande på myndig-hetsnivån. Det är av stort värde att allmänna handlignar i prncip är offent-liga och att meddelarfrihet råder. Genom att de statliga myndigheterna -inom de ramar som riksdag och regering fastställt - leds av valda lekman-nastyrelser kan både den samhälleliga insynen och det medborgerligainflytandet upprätthållas. Mot denna bakgrund anser utskottet i likhet medregeringen att de av beslutade riktlinjerna om attenrådighetsverk skall väljas "i första hand", bör ändras på ett sätt sommera överensstämmer med svensk förvaltningstradition.Enligt utskottet innebär tillämpningen av de förordade riktlinjerna iflertalet fall en rimlig avvägning mellan kraven på klara och entydigaansvarsförhållanden mellan regeringen och dess underlydande myndighe-ter å ena sidan och kraven på medborgarinflytande och insyn å den andra.Utskottet anser emellertid att väsentliga skäl talar för att behålla nuvarandestyrelsemodell för . Erfarenheterna av styrelsenmedverkan har för SCB:s del varit goda. Den har kunnat bidra med värde-fulla kunskaper som varit till nytta för verksamheten. Behovet av insyn ärav särskild vikt med hänsyn till att SCB hanterar integritetskänsligt statis-tiskt material. Ett annat skäl för att behålla styrelseformen är enligt utskot-tet den omläggning av finansieringen och samordningen av den statligastatistiken som successivt genomförs. Styrelsen bör ha en viktig uppgiftatt följa upp effekterna av denna nyordning.Riksrevisionsverket är ett enrådighetsverk. Till verketfinns knutet ett av regeringen utsett rådgivande organ. Av propositionenframgår inte helt klart om regeringen avser att bibehålla . bör nuvarande ledningsformer för RRV bibehållas. Utskottet harvidare inget att erinra mot vad regeringen redovisar om ny ledningsformför Kammarkollegiet.Även när det gäller myndigheter utanför finansutskottets direkta an-svarsområde finns enligt utskottet exempel på myndigheter där lekman-nainflytandet bör tas tillvara mer än vad som redovisats i propositionen.Utskottet ser vidare positivt på att frågan om intresserepresentation i sty-relsen för vissa myndigheter på arbetsmarknadsområdet skall utredas. Ensådan ordning bör enligt utskottet kunna bidra till att främja samförståndetmellan arbetsmarknadens parter.Finansutskottet har inom särskilt ansvar för frågor om budget-processen och för förvaltningsekonomiska frågor. Utskottet vill i dettasammanhang särskilt peka på att mål-och resultatstyrningen skapat delvisnya förutsättningar för samspelet mellan regeringen och myndigheterna.Behovet av en klar ansvarsfördelning accentueras således och detta oavsettvilken ledningsform som i det enskilda fallet bedöms som den mest ända-målsenliga. En annan viktig effekt av den nya budgetprocessen och avresultatstyrningen är att och utskottens roll har påverkats. Ton-vikten kommer i allt större utsträckning att ligga på resultatredovisning,uppföljning och utvärdering. För att riksdag och regering skall kunnafullfölja sina uppgifter i mål- och resultatstyrningen är det väsentligt attinte minst ansvaret för myndigheternas årsredovisningar och för eventuel-la åtgärder efter revision är klarlagda i instruktionerna.Stockholm den 19 oktober 1995På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), LennartHedquist (m), (), (), (), (), (), (),(), Per (), () och ().Avvikande meningSonja Rembo (m), (), (), (), (), Per () och () anseratt den del av utskottets yttrande som börjar med "vill"och slutar med "arbetsmarknadens parter " bort ha följande lydelse:Finansutskottet kan för sin del i väsentliga delar ställa sig bakom de all-männa principer som regeringen använt sig av vid valet av ledningsformför förvaltningsmyndigheterna. De stämmer i stort överens med de riktlin-jer som på förslag av den förra regeringen beslutade om våren1994. Därigenom åstadkommes en rimlig avvägning mellan kraven påklara och entydiga ansvarsförhållanden mellan regeringen och dess under-lydande myndigheter och kraven på medborgarinflytande å den andra.Finansutskottet kan också ställa sig bakom regeringens redovisning ipropositionen om ledningsmodell för de myndigheter som faller inomutskottets ansvarsområde. Utskottet ser däremot allvarligt på att regeringeni propositionen anmäler att någon form av intresserepresentation i styrel-sen för vissa myndigheter inom arbetsmarknadsområdet nu övervägs. Detär utskottets bestämda uppfattning att medborgarinflytande över och med-borgarkontroll av förvaltningen bör utövas av folkvalda organ. Det ärenligt utskottet av avgörande betydelse för en effektiv och väl fungerandeförvaltning att den inte styrs av hänsyn till organisationer och andrasärintressen utan utifrån allmänintresset.Skatteutskottets yttrande1995/96:SkU1yFörvaltningsmyndigheternas ledningTill konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har berett samtliga utskott tillfälle att yttra sig överförra vårens kompletteringsproposition 1994/95:150 bilaga 7 såvitt avseravsnittet om förvaltningsmyndigheternas ledning. Med anledning härav fårskatteutskottet anföra följande.I propositionen begär regeringen att godkänner regeringensförslag till riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. Dessariktlinjer innebär bl.a. att relativt många myndigheter görs om till s.k.enrådighetsverk. Regeringen anser dock att nuvarande ledningsform, därmyndighetschef och en lekmannastyrelse delar på ansvaret för verksamhe-ten, bör bibehållas för en rad myndigheter där verksamhetens art och be-hovet av insyn, råd och stöd har lett till att den nuvarande formen av sty-relse befunnits mest ändamålsenlig. Detsamma gällermyndigheter där det delade ansvaret inför regeringen i myndigheternasledning inte ansetts utgöra ett hinder för den av regeringen önskade styr-ningen.Den nuvarande ledningsformen har valts för bl.a. Generaltullstyrelsenoch , för vars anslagstilldelning skatteutskottet ansvarar.Samma ledningsform skall enligt propositionen tillämpas på de regionalaskattemyndigheterna.Skatteutskottet har inte funnit anledning till erinran mot propositionen inu angivet hänseende. Såvitt skatteutskottet är berört tillstyrker utskottetsåledes propositionen.Stockholm den 17 oktober 1995På skatteutskottets vägnarLars HedforsI beslutet har deltagit: (), (), (),(), (), (), BjörnEricson (s), (), (), (),(), (), (), (), (), () och Skånberg (kds).Justitieutskottets yttrande1995/96:JuU2yFörvaltningsmyndigheternas ledningTill konstitutionsutskottetInledningKonstitutionsutskottet har i ett beslut berett bl.a.justitieutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1994/95:150,bil. 7, avsnitt 3 om förvaltningsmyndigheternas ledning.Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.UtskottetJustitieutskottets beredningsområde omfattar, såvitt här är av intresse,flertalet myndigheter inom rättsväsendet, däribland (). Utskottet begränsar sitt yttrande till att avse BRÅ:s framtidaledning.Propositionen m.m.I juni 1994 godkände ett regeringsförslag om nya riktlinjer förförvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1993/94:185, KU42). Samtidigtaviserade regeringen sin avsikt att senare låta ta del av hur rege-ringen avsåg att ändra ledningsformerna för olika myndigheter.I 1995 års budgetproposition (bil. 8, s. 11) meddelade regeringen vilkaledningsformer som den bedömde skulle bli aktuella att tillämpa. Det rördesig om två olika modeller vid sidan av den nuvarande, nämligen dels en-rådighetsverk med eller utan råd med insynsuppgift, dels styrelse med fulltansvar för verksamheten.Beträffande tillämpningen av de olika modellerna anför regeringen i dennu aktuella propositionen sammanfattningsvis att den inte helt delar deslutsatser beträffande val av ledningsform som gjordes ärende. Istället för att, som där var utgångspunkten, välja enrådighetsverk i förstahand bör en mer flexibel tillämpning eftersträvas. Sammanfattningsvis börprincipen enligt regeringens mening vara att regeringen vid val av led-ningsform utgår från myndighetens verksamhet och mål sådana de är fast-lagda av och regeringen och därefter väljer en ledningsform medden grad av styrning som bäst bedöms gagna verksamheten och de upp-ställda målen.Mot den här angivna bakgrunden föreslår regeringen i propositionenriksdagen att godkänna regeringens riktlinjer för förvaltningsmyndigheter-nas ledning.Om de olika ledningsformerna anförs följande.Ledningsformen enrådighetsverk - där myndighetschefen har det fullaansvaret för verksamheten - bör övervägas bl.a. där det finns behov av enmer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslutmåste genomföras utan fördröjning. Modellen med enrådighetsverk kankompletteras med ett insynsråd med demokratisk insyn som främsta upp-gift i de fall ett sådant råd bedömts vara av allmänt intresse.Ledningsformen styrelse med fullt ansvar för verksamheten bör främstövervägas för myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhål-landen eller som har en verksamhet som innebär stort finansiellt ochsjälvständigt ansvar.Slutligen kan enligt propositionen även nuvarande styrelsemodell medett delat ansvar mellan styrelsen och myndighetschefen övervägas förmyndigheter där en viss bredd och mångfald är önskvärd i verksamhetenoch det därför inte finns skäl för regeringen att närmare styra den. Model-len kan även väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd har stor bety-delse.Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten påett visst sätt har varit den grundläggande utgångspunkten i regeringens valav styrelseform för en viss myndighet. I propositionen lämnas en redovis-ning av vilka myndigheter som regeringen avser att ge ny ledningsformunder genom ändringar i myndigheternas instruktioner.Bl.a. anmäler regeringen att den har för avsikt att tillämpa ledningsfor-men enrådighetsverk med insynsråd beträffande BRÅ.ÖvervägandenI propositionen lämnas ingen särskild information om bakgrunden tillregeringens val av ledningsform för BRÅ. Utskottet har således att utgåfrån att valet av ledningsform innebär en tillämpning av de allmänna prin-ciper som anges i propositionen och som kortfattat redovisats i det föregå-ende. Utskottet, som i sammanhanget vill understryka att utskottet inte harnågra invändningar mot regeringens förslag till riktlinjer i stort, ifrågasät-ter dock om regeringen för BRÅ valt den bästa ledningsformen. Visserli-gen har BRÅ:s uppgifter förändrats; BRÅ håller på attutvecklas till ett kvalificerat expertorgan i kriminalpolitiska frågor underregeringen (se prop. 1992/93:170, JuU30), och verksamheten har förskju-tits från mer grundläggande, långsiktig forskning till mer tillämpad forsk-ning, utvärdering, statistiska översikter och analyser samt kunskapssam-manställningar. Tyngdpunkten ligger emellertid på sakområdena brottspre-vention och samhällets reaktioner mot brott.Det brottsförebyggande arbetet måste bedrivas långsiktigt och på storbredd. Det förutsätter kunskaper om skilda delar av samhällslivet och omhur brottsligheten påverkar livssituationen för gemene man. Arbetet måsteockså ha medborgarnas stöd, och det förutsätter i många fall deras direktamedverkan. Det är således av stor betydelse att det finns ett reellt medbor-gerligt inflytande över det brottsförebyggande arbetet, och det skulle enligtutskottets mening vara olyckligt att avstå från den demokratiska förankringsom lekmännen i bidrar till; utskottet anser att den insynsom möjliggörs genom ett insynsråd inte är tillräcklig. Utskottet vill alltsåsom sin mening uttala att BRÅ:s ledningsform inte bör förändras. BRÅbör således även ledas av en styrelse och en myndighetschefmed delat ansvar.Stockholm den 26 oktober 1995På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (),(), (), (), (), (m), SiwPersson (fp), (), (),(), (), (),(), (), () ochMichael ().Avvikande meningGun (), (), (m), (), () och () anser attutskottets yttrande under rubriken bort ha följande lydelse.Utskottet konstaterar till att börja med att det föreliggande förslaget omriktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledning innebär att man avlägs-nar sig från tanken om tydlig styrning av myndigheternas verksamhet.Utskottet vill också framhålla att även riktlinjer ger utrymme förhänsynstagande till olika myndigheters speciella förutsättningar när detgäller valet av ledningsform och att behovet av demokratisk insyn ochkontroll kan tillgodoses genom insynsråd.