bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — Beslut i upphandlingsärenden dokumenterasantingen genom särskilt beslutsdokument eller genom avtal mellanleverantören och förvaltningskontoret.Inomdepartementala riktlinjer m.m. hosUtbildningsdepartementet och NäringsdepartementetInför utskottets granskning av Utbildningdepartementets ochNäringsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster under år1994, besvarade de två departementen frågor från utskottet bl.a.om huruvida det fanns interna riktlinjer för upphandling m.m.Utbildningsdepartementet har uppgett att det under år 1994inte fanns några internt fastställda regler för upphandling inomdepartementet. Departementet tog dock del av det arbete somrättschefen i Statsrådsberedningen, , utförde isamarbete med kanslirådet från Finansdepartementet.Utbildningsdepartementet engagerade också somföreläsare för handläggare m.fl. som i sitt arbete kom i kontaktmed upphandlingsfrågor. De "föreskrifter" som gav användes som riktlinjer till dess att Regeringskanslietsförvaltningskontors riktlinjer fastställdes (se nedan). Under år1994 gjorde dock departementet egna blanketter för slutenupphandling/förhandlingsupphandling och konsultupphandling.Samtliga enheter ålades också att kontakta administrativaenheten för samråd vid upphandlingar. Departementet har uppgettatt besluten om upphandling tagits i enlighet medUtbildningsdepartementets beslutsordning för ekonomiska frågor.Enligt departementet finns fr.o.m. erforderligdokumentation vid upphandling. Vid upphandlingar gjorda underförsta halvåret kan, enligt departementet, vissa uppgiftersaknas.Näringsdepartementet har uppgett att för departementetsupphandlingar gällde Riktlinjer för upphandling avtjänster vid , antagna den 26 oktober 1992.I september 1994 ersattes dessa delvis med Riktlinjer förupphandling i (se nedan). Enligt departementetinnehöll dessa inte några förändringar vad gällde upphandling avtjänster. De delar som riktlinjer var specifika förNäringsdepartementet fortsatte att gälla även efter det att degemensamma riktlinjerna för kommit. Vidare hardepartementet ytterligare skärpt kraven på dokumentation avupphandlingar och infört en rutinmässig kontroll av dessa.Besluten om upphandlingar avser enligt Näringsdepartementetdels beslut om medel för att bekosta uppdraget, dels beslut omval av konsult efter ett eventuellt anbudsförfarande. Föruppdrag som finansieras från departementets utredningsmedel ochsom kostar fattas medelsbeslut avdepartementschefen. För uppdrag som kostar under 100 000 krfattas beslut av chefen för administrativa sekretariatet.Medelsbeslut för kostnader fattas idepartementsprotokoll. För uppdrag som finansieras från s.k.sakanslag fattas alltid skriftliga beslut av regeringen ellerstatsråd. Dessa beslutsregler framgår av departementetsBeslutsordning för ekonomiska frågor vars senaste version ärdaterad . Val av konsult efter ett eventuelltanbudsförfarande fattas av enhetschef som också undertecknaravtalet för departementets räkning. Detta framgår avupphandlingsriktlinjerna.Regeringskansliets förvaltningskontors riktlinjer förupphandlingI de svar som departementen enligt ovan lämnat om riktlinjerm.m. har i ett flertal fall hänvisats till det pågående arbetetinom för att utveckla riktlinjer m.m. förupphandlingar.Regeringkansliets förvaltningskontor har den 30 september 1994fastställt riktlinjer som skall gälla tills vidare förupphandling av varor och tjänster i regeringskansliet.I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understigertvå basbelopp som regel anses kunna göras genomdirektupphandling. Om värdet av upphandlingen ligger kring tvåbasbelopp men det exakta beloppet är osäkert bör upphandlingengenomföras enligt reglerna för förenklad upphandling. Enligtriktlinjerna skall möjligheten att utnyttja direktupphandling pågrund av synnerlig brådska utnyttjas återhållsamt. Enligtriktlinjerna avses endast sådan brådska som är orsakad avomständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror påden upphandlande enheten. Bristande planering är inte ettgodtagbart skäl för direktupphandling. När det kan ansesaffärsmässigt att ta in skriftliga anbud vid upphandlingar tilllägre belopp skall man enligt riktlinjerna givetvis göra det.Vad gäller kretsen av leverantörer anges i riktlinjerna atthur många leverantörer man skall vända sig till inte kan angesgenerellt utan får bero bl.a. på branschens storlek. Anbud skallenligt riktlinjerna infordras från så många leverantörer sombehövs med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär samtför att tillgodose konkurrensaspekten.Fem leverantörer är enligt riktlinjerna ofta en god avvägningvid upphandlingar för måttliga belopp. Leverantörsskretsen börvarieras och det är angeläget att inköpare strävar efter attkontinuerligt hålla sig informerade om marknaden. Vid valet avleverantör bör enligt riktlinjerna särskild hänsyn tas tillerfarenheterna av tidigare myndighetsuppdrag av liknandekaraktär, med hänsyn till de krav på kvalitet som det enskildadepartementet har. Även sådana överväganden bör enligtriktlinjerna dokumenteras.Undantag från regeln att söka upp flera leverantörer fårenligt riktlinjerna göras om man t.ex. är hänvisad till enkonsult med unik kompetens. Även i ett sådant fall skall manemellertid ta in anbud från leverantören och i förekommande fallförhandla fram ett så förmånligt avtal som möjligt. Dessabedömningar får enligt riktlinjerna göras från fall till falloch de bör göras restriktivt. Skälen för att man tillfrågarendast en leverantör skall enligt riktlinjerna objektivt kunnaförsvaras och dokumenteras.Huvudregeln för prövning av anbud, dvs. billigaste anbudvinner, torde enligt riktlinjerna inte regelmässigt kunnatillämpas vid upphandling av s.k. intellektuella tjänster. Detberor vanligtvis på att sådana tjänster till skillnad från mångaandra tjänster är så pass specifika till sitt innehåll attkvaliteten på deras utförande inte låter sig bedömas endastutifrån en prismässig grund. För att alternativregeln skallkunna användas vid prövningen måste detta dock enligtriktlinjerna ha angetts i skrivelsen eller iförfrågningsunderlaget.I riktlinjerna behandlas dokumentationen särskilt. Här angesatt följande skall dokumenteras: skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast enanbudsgivare beslut om medel för upphandlingen genomförandet av erforderlig kontroll skälen för att kontroll ev. bedömts inte vara erforderlig skälen för valet av anbud datum för beslut om val av anbud avtalet skälen för att anbud förkastasDärutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haftbetydelse vid anbudsprövningen dokumenteras.Enligt riktlinjerna bör medelsbeslut fattas innan upphandlingpåbörjas. Om det inte är möjligt skall beslutet ha fattats innanbeslut om att anlita viss konsult fattas och avtal tecknas. Ommedelsbeslutet likväl av något skäl inte är klart när avtaletundertecknas, skall avtalet alltid innehålla ett förbehåll omatt det gäller endast under förutsättning att medel beviljas.Vissa rekommendationer och iakttagelser av RegeringskanslietsrevisionskontorI revisionskontors rekommendationer ochiakttagelser avseende granskning av departementens redovisningoch bokslut under /93 behandlas bl.a. frågan omanlitande av konsulter. Såvitt avser /93 harrevisionskontoret i fråga om konsulter förJustitiedepartementet, ,, ochCivildepartementet framhållit att avtal med konsulter börupprättas i skriftlig form och att konsultfakturor bör varaspecificerade med avseende på vilka personer som medverkat iuppdraget, antal timmar nedlagd tid och timkostnader för attmöjliggöra kontroll samt att även eventuella resekostnader börspecificeras. För har revisionskontoretvidare påpekat att flera konsultfakturor har betalats alltförtidigt.För har revisionskontoret framhållit attkonsulter alltid, så långt möjligt, bör specificera debiteradekostnader.Revisionskontorets granskning av Socialdepartementetsredovisning för /94 har bl.a. omfattat ett antalverifikationer inom bl.a. områdena reklam, annonser,konsultuppdrag, ADB-tjänster och representation med avseende påbl.a. upphandlingssätt, avtal, betalningstidpunkter m.m.Revisionskontoret har bl.a. noterat att ett konsultuppdragavtalats utan att någon regelrätt upphandling skett.9.4 Upphandlingar av konsulttjänster 1990--1993InledningFöre gällde för offentliga upphandlingarbestämmelserna i upphandlingsförordningen (1986:366) ochRiksrevisionsverkets (RRV:s) föreskrifter (1986:612) tillupphandlingsförordningen. RRV har även gett allmänna råd() till upphandlingsförordningen jämte kommentarer.Fr.o.m. gäller emellertid bestämmelserna ilagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Målen för reglerna-- konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet -- får dockenligt förarbetena anses vara desamma.Skillnaderna mellan den nya lagen om offentlig upphandling ochupphandlingsförordningen består främst i att lagen innehållerdetaljregleringar i en väsentligt större omfattning änupphandlingsförordningen. Såsom anfördes i propositionen1992/93:88 om offentlig upphandling, är de medel som anbefallsoch tillhandahålls för uppnående av målen noga angivna. Vidareinnebär bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling attkontrollen av att en upphandling går riktigt till garanterasfrämst genom att en upphandling skall kunna överprövas avdomstol. Det är vidare möjligt för domstol att döma utskadestånd. Den krets som omfattas av lagen är vidare äntidigare. Inrättandet av en särskild överden offentliga upphandlingen, ,är också en nyhet.Mot bakgrund av detta nya regelverk för offentlig upphandlingoch de förändringar som detta inneburit vill utskottet framhållavikten av att upphandlingar sker på ett sättsom står i överensstämmelse med bestämmelserna för offentligaupphandlingar.Våren 1993 redovisade utskottet sin granskning avregeringskansliets upphandling av konsulttjänster under år 1992.Utskottet framhöll då bl.a. vikten av att allt som förekommit avbetydelse i ett upphandlingsärende dokumenteras väl. Närupphandlingen gäller ett större belopp och inte sker genomsluten upphandling var det enligt utskottet särskilt angelägetatt motiveringen till varför en viss upphandlingsform valtsdokumenteras.Utskottets uttalande föranledde en diskussion iregeringskansliet om upphandlingsförfarandet ochNäringsdepartementets interna riktlinjer distribuerades tillsamtliga departementet, i avvaktan på att den nyaupphandlingslagstiftningen skulle antas och generella riktlinjerskulle kunna ges.För upphandlingen i finns numera riktlinjer,fastställda av den 30september 1994. Utskottet noterar detta med tillfredsställelse.Den granskning som utskottet nu redovisar avser upphandlingarav konsulttjänster som gjorts av under åren1990--1993. Såvitt avser ochNäringsdepartementet omfattar granskningen ocksåkonsultupphandlingar gjorda under år 1994.För upphandlingar --1993 har gälltupphandlingsförordningens bestämmelser och till denna. I RRV:s allmänna råd och kommentarerhar getts ytterligare vägledning.Under åren 1992 och 1993 har det, som framgått ovan, intefunnits några särskilda riktlinjer för upphandling inomregeringskansliet, utom i , som hadeomfattande upphandlingar. Vid utskottets granskning avgjorda upphandlingar har inteframkommit annat än att det inte heller under dessa år fannsnågra särskilda interna riktlinjer.Den genomgång utskottet gjort av regeringskanslietsupphandlingar --1993 föranleder utskottet att göra debedömningar och uttalanden som redovisas i det följande.Granskningen av upphandlingar under år1994 föranleder inte något särskilt uttalande från utskottetssida. Utskottets bedömningar vad gällerUtbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster underåren 1992--1994 redovisas särskilt nedan.Vid utskottets genomgång har det visat sig att de brister somförekommit till största delen varit hänförliga till attdokumentationen i ärendena inte har varit fullständig. Vidarehar kunnat konstateras att direktupphandlingar har förekommit iett flertal fall. I många fall har anledningen till att dennaupphandlingsform valts inte framgått av dokumentationen ochkompletterande uppgifter har därför inhämtats av departementen.Nedan följer en sammanfattning av sådana brister ihandläggningen av upphandlingsärendena som kunnat konstaterasvid genomgången av dessa ärenden. Denna utgår från enbeloppsgräns på resp. 70 000 krför . har dokumentation iupphandlingsärendet saknats eller varit bristfällig. I de fallsom dokumentationen gett underlag för bedömning avhandläggningen har dock tveksamheter i handläggningen påpekats,när skäl för detta förelegat. Mot bakgrund av att utskottetinledde sin granskning av konsultupphandlingar 1992 och1993, inleds redogörelsen nedan med en sammanfattning avseendedessa . Sammanfattningen görs departementsvis, varvid dockNäringsdepartementets upphandling i fråga om informationen införprivatiseringsprogrammet redovisas under ett eget avsnitt. Somovan angetts kommer upphandlingarunder åren 1992--1994 att redovisas särskilt i det följande.Upphandlingar och 1993Brister i dokumentationenEnligt 13 § upphandlingsförordningen skall hos myndighetenfinnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits ochvad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen.När det finns särskilda skäl och under förutsättning av attkravet på affärsmässighet och objektiv behandling inteåsidosätts, får myndigheten enligt RRV:s föreskrifter till 6 §upphandlingförordningen, tillfråga endast en leverantör vidanbudsinfordran. Motivet härtill skall enligt föreskrifternadokumenteras. Vidare skall enligt föreskrifterna till sammaparagraf innehållet i förfrågningsunderlaget alltiddokumenteras, även om anbud infordras på annat sätt än genomannonser eller skrivelser.Statsrådsberedningen (SB)SB har genom en förhandlingsupphandling med en anbudsgivare,, gett detta företag uppdraget att visualiserabudgetpropositionen. Kostnaden har uppgått till 549 403 kr.SB har uppgett att den s.k. popluntan med tillhörandepresentationsmateriel har tagits fram genomFinansdepartementets försorg. års budget fördes dennauppgift över till SB . Upphandling måstedärför enligt SB ske i ett mycket sent skede. Med kännedom omkostnader popluntor genomförde presschefen,efter att ha rådgjort med rättschefen, förhandlingsupphandlingenmed KREAB. Presschefen visste att KREAB hade kapacitet att påden knappa tid som stod till buds fullgöra uppdraget på etttillfredsställande sätt. KREAB gav en muntlig offert somdärefter bekräftades från SB:s sida.Det finns inte anledning att ifrågasätta SB:s uppgifter om attdet förelåg tidsbrist i detta fall, även om det kan tyckasförvånande att det inte fanns en något bättre framförhållning.Av materialet framgår att förhandlingsupphandling med fleraanbudsgivare har skett vad gäller "poplunta". Kostnaderna uppgick då till ett belopp som var ca117 lägre än vid framställningen av poplunta. Omdet högre priset 1992 berott på krav på snabbare leveransframgår inte. En brist föreligger emellertid genom att det inteskedde någon dokumentation av motivet till att endast enleverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.JustitiedepartementetUpphandlingen från för utarbetande avskriften skedde genomförhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Anledningen till det aktuellaupphandlingsförfarandet har av departementet angetts vara detrelativt sett begränsade beloppet och att beställningen lades utvid en sådan tid (midsommartid) att den vid tillfällettillgängliga kompetensen var begränsad. Med hänsyn härtill ochtill det angelägna i en snabb igångsättning valdes JKL somleverantör. Departementet har också uppgett att leverantörenhade särskild kompetens för uppdraget.Upphandlingen från Informations & samhällskontakt AB avseendefrågor om kompletteringar av regeringskanslietsinformationsorganisation, skedde genom förhandlingsupphandlingmed en anbudsgivare. Kostnaden uppgick till 112 200 kr.Anledningen har uppgetts vara att just denne leverantör hade densärskilda kompetens som uppdraget krävde. Vidare har uppgettsatt uppdraget hade samma karaktär som ett utredningsuppdrag.Det saknas anledning att ifrågasätta departementets uppgifteri dessa två ärenden. En brist föreligger emellertid genom attdet inte skedde någon dokumentation av motivet till att endasten leverantör tillfrågades vid anbudsinfordran.UtrikesdepartementetVid genomgången av materialet har kunnat konstateras vissabrister i dokumentationen. Bl.a. saknas i några fall beslut.Sekretariatet för Europainformation har till övervägande delanvänt direktupphandlingar. Anledningen härtill har uppgettsvara bl.a. behov av speciell kompetens, tidsbrist och speciellakrav på grund av uppdragets karaktär. I de fall då upphandlingenhar skett i konkurrens med infordran av anbud, harförfrågningsunderlaget varit muntligt. Enligt sekretariatetfinns normalt inte förfrågningsunderlag eftersom sekretariatetskulle få svårigheter att hantera anbud från alltför mångaintressenter.Enligt RRV:s föreskrifter till 6 § upphandlingsförordningenhar en leverantör som inte särskilt tillfrågats rätt att påbegäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som entillfrågad leverantör. Enligt föreskrifterna skall innehållet iförfrågningsunderlaget alltid dokumenteras, även om anbudinfordras på annat sätt än genom annonser eller skrivelser. Motbakgrund härav borde innehållet i förfrågningsunderlaget hadokumenterats.SocialdepartementetFöretaget har fått två uppdrag avseendeinformationsprojekt.Det första uppdraget "Den nya barnomsorgen" gällde eninformationskampanj riktad huvudsakligen till personalen viddaghem om hur det går till att starta privata daghem. Enligt departementetskedde upphandlingen med brådska i anslutning till den nyalagstiftningen. Departementet kände till och ansågatt detta företag skulle kunna utföra arbetet enligtdepartementets intentioner. Något skriftligt avtal har intetecknats. Departementet har redovisat en projektbeskrivninginnehållande bl.a. tidsplan och kostnadsuppgifter frånföretaget.Upphandlingen synes ha skett genom förhandlingsupphandling meden anbudsgivare. Det saknas anledning att ifrågasättadepartementets uppgifter om att tidsbrist rått. En bristföreligger emellertid genom att dokumentation inte skedde avmotiven till att endast en leverantör tillfrågades vidanbudsinfordran.Det andra uppdraget som fick, "Pappaledighet", kostnad om , har upphandlats i konkurrens. Tvåföretag lämnade anbud och dessa var prismässigt likvärdiga.Skälen till att anbud antogs har inte dokumenterats.Socialdepartementet har vidare upphandlat konsulttjänster frånProfessionell Management/och . 1992 gavsdet första uppdraget () och 1993 det andra uppdraget(). Konsultavtal har ingåtts. Som bakgrund till detförsta uppdraget har angetts att departementet gett ettdepartementsråd i uppdrag att utreda förutsättningarna för nyaverksamhetsformer inom vård och omsorg. Arbetet skedde inomramen för en arbetsgrupp bestående av representanter fördepartementet och Statskontoret som hade departementets uppdragatt biträda utredaren. Till arbetsgruppen var knuten enreferensgrupp och i denna ingick /ProfessionellManagement. Enligt uppgifter i materialet ingick ireferensgruppen innan konsultavtalet ingicks. Resultatet avarbetsgruppens arbete har redovisats i departementspromemorianAlternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds1992:108). Av inledningen framgår bl.a. att referensgruppenbidragit med samlade erfarenheter från avknoppnings- ochprivatiseringsarbete inom sektorn. Vidare framgår att ArneSvensson har bidragit med en PM som främst utgjort underlag förbeskrivningar i rapporten av den enskilde nyföretagarensperspektiv samt dennes behov av stöd.Det andra uppdraget avsåg framtagande av en skrift ochgenomförande av en konferens på samma tema som skriften.Dokumentationen består av konsultavtal med, i det förstaärendet, en bilaga. I det andra ärendet finns också en avkonsulten lämnad plan för arbetet. Skriftliga uppgifter omsjälva upphandlingen saknas. Inte heller vid utskottskanslietsmuntliga kontakter med departementet har klarhet kunnat bringasi frågan om upphandlingsförfarandet. Svårigheter föreliggerdärför att kunna bedöma om denna tillgått på ett affärsmässigtriktigt sätt.ArbetsmarknadsdepartementetHär finns i två fall brister i dokumentationen. I båda fallenhar arbetsmarknadsministern genom regeringsbeslut bemyndigatsatt göra upphandling inom angivna ramar. I det första ärendethar angetts att den uppdragstagare som valdes var den mestekonomiskt fördelaktiga. I det andra ärendet valdes enligtuppgift det bolag som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktigaanbudet. Enligt departementet har av misstag besluten intedokumenterats på föreskrivet sätt.KulturdepartementetHär finns större brister i dokumentationen i ett fall. Enbroschyr "" har 1992 upphandlats frånWildeco. Några offerter finns inte dokumenterat i ärendet. Ensammanställning har gett vid handen att offerter inkommit från ivart fall tre företag. Wildeco tycks ha gett det högsta anbudet,. Skriftligt avtal saknas. Tre fakturor finns på totaltca . Fakturorna tycks omfatta en tilläggsbeställningpå 18 360 kr.Departementet har framhållit att upphandlingen skett under enperiod då organisationen var ny och de administrativa rutinernaännu inte satt sig.Dokumentation saknas i detta fall, varför det inte är möjligtatt i efterhand konstatera vilka omständigheter som legat tillgrund för beslutet.NäringsdepartementetEuroFutures AB har 1992 anlitats för en översyn av StiftelsenNorrlandsfondens verksamhet till en kostnad om (utbetalt på grund av muntligt avtal om fördjupningav avtalet). Förfrågningsunderlag och beslut om medel finnsdokumenterat, men uppgifter om upphandlingsform finns intedokumenterade. Någon bedömning av om upphandlingen skett på ettaffärsmässigt riktigt sätt har således inte kunnat göras.Gordon & har 1992 anlitats för engenomgång av möjligheter till privatisering av SIFU-stiftelsen.Upphandlingen skedde i konkurrens, men skälen för att dettaföretags anbud antagits har inte dokumenterats.Samma brist i dokumentationen föreligger dels beträffande ettuppdrag till 1992 för uppläggning avstrategi för statliga insatser för turism (), delsbeträffande ett uppdrag till år för framtagande av broschyren Invest in (ursprungligen ).Price Waterhouse har 1992 genom förhandlingsupphandling med enanbudsgivare anlitats för granskning av vissa uppgifter ianslutning till bildandet av Swedish Ordonance. Någon dokumentation av upphandlingenhar inte skett, inte heller av motivet till att endast enleverantör tillfrågats vid anbudsinfordran.Miljö- och naturresursdepartementetDet uppdrag som Kepz annonsbyrå 1993 har fått för attframställa utställningsmontrar och en folder införKretsloppsfestivalen, har skett i konkurrens. Kostnaden haruppgått till . Innehållet i förfrågningsunderlaget harinte dokumenterats och inte heller skälen till att annonsbyrånsanbud antogs. Departementet har uppgett att valet grundade sigpå en bedömning av kvaliteten.Det uppdrag som 1993 gavs till Utbildningsförlaget producera en skrift Kvinnor, Planering, Byggande,föregicks enligt departementet av en muntlig inbjudan attinkomma med förslag vid ett informationsmöte med inbjudnaorganisationer. Det fanns vissa tveksamheter från intresseradeparter beträffande lönsamheten och till slut var det baraBrevskolan som var intresserad. Avtal med garantiklausul harskrivits med Brevskolan och det avtalade beloppet var på 115 000kr. Utbetalt belopp har uppgått till . Två offerter ochett avtal finns, men i övrigt saknas dokumentation. Någondokumentation av innehållet i förfrågningsunderlaget finns inteoch inte heller av skälen till att Brevskolans anbud antogs.I dessa två fall borde dokumentation ha skett, dels avinnehållet i förfrågningsunderlaget, dels av skälen till attvisst anbud antagits.De broschyrer som departementet har låtit framställa harbehandlats separat i redovisningen över departementetsupphandlingar. Några upphandlingar har skett i konkurrens, någragenom direktupphandling.