bet · GJ01KU7 · 1995-10-26 00:00:00 — I betänkandet behandlas fem motioner som harväckts under allmänna motionstiden ochsom har anknytning till lagstiftningsprocessen.Utskottet avstyrker samtliga motioner. Till betän-kandet har fogats en reservation. 1994/95:K222 av () vari yrkas att hos regering-en begär förslag om ett pedagogiskt råd för granskning av nya lagars be-griplighet.1994/95:K223 av () vari yrkas att hos rege-ringen begär förslag om en lag som ger offentliga tjänstemän rätt att vägraatt fatta beslut, då konsekvenserna av en lagtillämpning uppenbart stridermot lagstiftarens intentioner.1994/95:K501 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn avdet offentliga regelverket.1994/95:K503 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ett könsneutralt språk skall användas i propositioner angå-ende ny eller ändrad lagstiftning, i förordningar och andra officiella doku-ment,2. att beslutar att använda ett könsneutralt språk i enlighet medvad som anförts i motionen.1994/95:Sf636 av m.fl. (mp) vari yrkas13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om invandrare i politiken,14. att som sin mening ger regeringen till känna att regeringenoch departement vid tillsättningar av utredningar och kommittéer skall beom nomineringar av invandrare, kvinnor och unga. RegelbeståndetMotionI motion 1994/95:K501 påpekar () att vi i vårt landhar ett omfattande regelverk och en regelproduktion som tenderar att öka.Ramlagstiftning blir allt vanligare och myndighetsregleringen har blivitöverdimensionerad. Vidare anför motionären att frekvensen av ändringar igällande regelverk ökar. kan EU-medlemskapets konsekvenserför regelverket ännu inte till fullo överskådas. Motionären påpekar att vibefinner oss i ett nytt regellandskap och att vi tycks ha nått en punkt dåöverreglering och instabilitet har inträtt. Enligt motionären har vi fått enoroväckande maktförskjutning från främst statlig nivå till myndigheterna.Vidare urholkas legalitetsprincipen, om allmänna råd allt oftare användssom bindande föreskrifter och lägre myndighetsföreskrifter binder högredomstolsinstanser. Motionären anser att regelstrukturen måste bli klarare.Balans måste uppnås mellan svenska lagar, myndighetsregler och EU-regler. Enligt motionären behövs också en bättre regelgivning. I principbör varje reglering föregås av en konsekvensanalys samt följas av enutvärdering. Den grundläggande inställningen måste enligt motionärenvara att minimera regelgivningen. Motionären anser att det bör tillsättasen statlig utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentli-ga regelgivningen och lämna förslag till regelstruktur. Han begär att riks-dagen som sin mening ger regeringen till känna vad som har anförts imotionen om översyn av det offentliga regelverket.BakgrundFöreskrifter och allmänna råd m.m.I 8 kap. regeringsformen (RF) används föreskrift som beteckning för rätts-regler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och myndigheters hand-lande. Kännetecknande för en föreskrift är att den är bindande och gene-rellt gällande. Av bestämmelserna i 8 kap. RF framgår vidare att endastriksdagen och regeringen har behörighet att direkt på grund av regerings-formen besluta föreskrifter. I 8 kap. 7 - 10 § anges i vilka fall regeringenhar denna behörighet efter delegation från . Enligt 11 § kan vida-re , om den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ettvisst ämne, medge regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet ellerkommun att meddela bestämmelser i ämnet. Vidare framgår av 12 § attföreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av sådant bemyndigan-de som avses i regeringsformen skall underställas för prövning,om bestämmer det. Av 13 § framgår att regeringen även utandelegation från i vissa fall har rätt att besluta föreskrifter, nämligen då fråga är om föreskrifter om verkställighet av lag eller om föreskrif-ter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindandeför vare sig myndigheter eller enskilda. Av 1 § författningssamlingsför-ordningen (1976:725) framgår att allmänna råd definieras som generellarekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hurnågon kan eller bör handla i ett visst avseende. Det behövs inget särskiltbemyndigande för att en myndighet skall få besluta allmänna råd på sittområde (prop. 1983/84:119 s. 24).Inom EU finns olika typer av rättsakter. De har olika karaktär beroende påvem de riktar sig till, om de är rättsligt bindande och på vilket sätt de skallgenomföras i medlemsländerna.Förordningar gäller alla medlemsländer, företag, myndigheter och med-borgare. De gäller som de är skrivna, vilket innebär att de inte får omvand-las till andra lagar eller bestämmelser. Direktiv riktas till medlemsländernaoch är bindande för dem. De anger emellertid bara det resultat som skalluppnås. Medlemsländerna bestämmer själva hur resultatet skall uppnås.Ofta anges i direktiven en tidsfrist inom vilken medlemsländerna skallinförliva direktiven. Införlivandet sker genom att medlemsländerna utfär-dar egna föreskrifter som uppfyller direktivens krav. En rättsakt som riktarsig till en särskild person, ett företag eller ett medlemsland kallas beslut.Ytterligare två rättsakter är rekommendationer och yttranden, vilka inte ärrättsligt bindande.Gällande regler och riktlinjer m.m. för författningsarbetetKrav när det gäller beredningen av regeringsärenden finns grundlagsfästa i7 kap. 2 § RF. Av bestämmelsen framgår att behövliga upplysningar ochyttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning sombehövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.Beredningen i övrigt av regeringsärenden inom departementen och rege-ringen är lika litet som kommittéväsendet grundlagsreglerad. Ansvaret förberedningen av ett regeringsärende faller på det statsråd som har att före-dra ärendet vid regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns bestämmelser som rör innehållet ivissa propositioner. Bl.a. stadgas att proposition med förslag om nytt ellerväsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhetsom avses i 9 kap. 7 § RF (dvs. princip- och organisationsbeslut) bör inne-hålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslagetavser.I sammanhanget skall också nämns att, om anser att be-slutsunderlaget bör kompletteras, kan det berörda utskottet enligt 4 kap.10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden. Detta kan ägarum genom regelrätta remissförfaranden eller genom slutna eller offentligautfrågningar.Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29,rskr. 226) har dragits upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utformalagar och andra föreskrifter skall bedrivas. Innan föreskrifter skall beslutasskall man så långt som möjligt bedöma vilka kostnader och övriga effektersom tillämpningen kan leda till för staten, kommunerna och den privatasektorn (prop. s. 28 f.).Också i andra sammanhang har behovet av konsekvensanalyser betonats.I verksförordningen (1987:1100) föreskrivs bl.a. att en myndighet, innanden beslutar en föreskrift, noga skall överväga om detta är den mest ända-målsenliga åtgärden. Myndigheten skall också utreda föreskriftens kost-nadsmässiga och andra konsekvenser, dokumentera utredningen i en kon-sekvensutredning och lämna den till för yttrande.Vidare skall myndigheten lämna andra statliga myndigheter, kommuner,landsting och företag och andra enskilda, som kostnadsmässigt eller pånågot annat betydande sätt berörs, tillfälle att yttra sig i frågan om kon-sekvensutredningen. Myndigheten skall begära regeringens medgivande attbesluta föreskriften om den leder till inte oväsentligt ökade kostnader förstaten, kommuner, landsting eller företag eller andra enskilda. skall enligt sin instruktion utveckla metoder för myndigheter-nas konsekvensutredningar och följa tillämpningen.Enligt 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall en kommitté i sittbetänkande redovisa en beräkning av kostnaderna för att genomförakommitténs förslag. Regeringen har vidare utfärdat särskilda kommittédi-rektiv (dir. 1984:5), vari kommittéerna ålagts att lämna väl genomarbetadekostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla kostnader för olika intressen-ter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskil-da), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skallbelysas. Enligt kommittédirektiv (dir. 1992:50) skall kommit-téerna även redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av sina förslag.Vidare anges i senare tillkomna direktiv (dir. 1994:23) riktlinjer för hurkommittéerna och de särskilda utredarna förutsättningslöst skall prövaoffentliga åtaganden. Riktlinjer lämnas även för hur effekterna av genom-förd verksamhet skall analyseras, liksom för redovisningen av hur utred-ningsförslag skall finansieras. I direktiven anges bl.a. att varje kommittéskall redovisa konsekvenserna av sina förslag. Alla för en bedömningviktiga konsekvenser skall identifieras, kvantifieras och så långt som möj-ligt värderas. Både utgångsläge och förslag till förändringar skall beskrivasi finansiella och - i möjlig mån - samhällsekonomiska termer.För del finns ett cirkulär (C 1994:13) från Statsråds-beredningen om problem- och konsekvensanalyser i författningsarbetet. Icirkuläret framhålls att det till problemanalysen hör att analysera och be-skriva det problem som skall lösas och hur, dvs. av vem och med vilkametoder det bör lösas. Om problemanalysen resulterar i att en författnings-reglering är den lämpligaste lösningen på problemet, skall man övervägaom det finns alternativa regellösningar och i så fall beskriva dem i kon-sekvensanalysen. Enligt cirkuläret är syftet att klargöra vilka alternativ somsammantaget ger de lägsta kostnaderna för de berörda och iminsta möjliga utsträckning belastar miljön, samhällsekonomin och stats-finanserna. I den miljömässiga analysen skall ingå att redovisa negativeller påverkan på miljön av att den aktuella regeln införs eller inte.I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2) framhölls att iregelgivningssammanhang skall konsekvensanalyser belysa effekterna aven regel, båda ekonomiska och andra konsekvenser. Bland annat nämndesi propositionen att konsekvensutredningar utan tvivel är av stor betydelseför ändamålsenliga beslut, som de blir en grund för jäm-förelser i den uppföljning av regler som är en del i den nya budgetpröv-ningen. Enligt propositionen gällde frågan om god regelkvalitet reglernasändamålsenlighet för sitt syfte. I praktiken är reglers innehåll ofta resultatav kompromisser och intresseavvägningar, och i en komplex verklighetfinns ofta målkonflikter. Det gjorde enligt propositionen inte frågan omregelkvalitet mindre betydelsefull.Föredragande statsrådet anförde budgetproposition (prop.1992/93:100 bil. 8 s. 21) att regelreformeringsarbetet syftar till att åstad-komma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målentill en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Regelreformeringomfattar därför såväl avreglering som förändringar av befintliga regler ochnoggrann utvärdering av förslag till nya regleringar. Vidare anförde stats-rådet att regelreformeringsarbetet kännetecknas både av en strävan efterändrade styreffekter av reglerna och av en strävan att sanera i regelbestån-den för att minska dem och få bort föråldrade eller onödiga regler. Deansträngningar som gjorts för att få färre, ändamålsenligare,enklare, tydligare och begripligare regler har sammanfattningsvis drivitssom ett program för en god regelkvalitet. Programmets åtgärder är attregelgivaren skall tillämpa en s.k. checklista för att pröva alternativ tillregelstyrning, göra konsekvensutredningar för att bedöma ekonomiskakonsekvenser av olika styralternativ, i budgetarbetet följa upp sina reglerför att få till stånd en löpande bevakning av effekterna av regelsystemen,registrera sina regler för att hålla ordning på dem samt följa handböckeroch annan vägledning för att förenkla och förtydliga reglerna.Programmet med den s.k. checklistan berördes också budget-proposition (1993/94:100 bil. 8 s. 33). I samma proposition nämndes attdet behov av att komplettera checklistan med avseende på i första handEES-avtalet men också på ett eventuellt medlemskap i som påtalatsöverensstämde väl med uppgiften för den översyn av checklistan som var igång i samarbete mellan Statsrådsberedningen och Justitie- och Finansde-partementen. Vidare nämndes att regeringen, förutom det mera långsiktigaarbetet för att höja regelkvaliteten som programmet är uttryck för, bedrevett omfattande arbete genom att ompröva reglers styreffekter. Arbetetavsåg bl.a. att genom olika åtgärder höja rättssäkerheten och effektivitetenoch stärka konkurrensen i hela samhället. Ett särskilt betydelsefullt projekti detta sammanhang var Delegationen för genomförandet av regeringensavregleringsprogram /94, m.m. (N 1993:07).Statsrådsberedningens promemoria Att styra genom regler - Checklistaför regelgivare (1995:2) syftar till att hjälpa de anställda i regerings-kansliet, i utredningsväsendet och hos myndigheterna att i regelarbetetställa sig de rätta och nödvändiga frågorna, nämligen vad avser att väljalämpliga styrmedel, anpassa åtgärderna till det internationella samarbetetskrav, undvika kostsamma, onödiga och ineffektiva åtgärder, göra reglernaändamålsenliga, enkla och klara, följa upp och regelbundet utvärderareglerna. Promemorian har ersatt den tidigare promemorian Att styra ge-nom regler (PM 1990:2) och har kompletterats med frågor som avser detutvidgade europeiska samarbetet, frågor som gäller den offentliga sektornsnya roll och frågor om regeluppföljningen.Från Statsrådsberedningen har vidare kommit ut en handbok iförfattningsskrivning (Ds 1992:112). Till denna har getts utett supplement - EU-medlemskapet och myndigheternas föreskrifter (Ds1995:4) - som behandlar frågor om författningsarbetet som har med EU-medlemskapet att göra. Supplementet har getts ut i avvaktan på att enöversyn av handboken har färdigställts med anledning av inträde iEU. Från har inhämtats att denna översyn ännu pågår.Vidare har inhämtats att det kontinuerligt pågår ett arbete inom regerings-kansliet med anledning av de frågor som EU-medlemskapet ger upphov tilli samband med författningsarbetet. Nya erfarenheter görs ständigt, ochfrågor uppkommer som kan röra allt från framarbetandet av texter i EG-förordningar och direktiv till verkställandet av EG:s rättsakter här i landet.En strävan i det arbete som pågår inom är att skapa tyd-lighet och överskådlighet i förhållandet mellan det svenska regelverket ochde delar av regelverket som har kopplingar till EG:s rättsakter. Förutom detsedvanliga arbetet med publiceringen i ()sker nu också en bevakning av publikationen för EG:s rättsakter, (EGT).Tidigare utskottsbehandlingUtskottet behandlade senast frågan om konsekvensanalyser i gransknings-betänkandet 1993/94:KU30. I betänkandet lämnade utskottet en ingåenderedogörelse för tidigare riksdagsbehandlingar av frågan om kon-sekvensanalyser för lagförslag.Utskottet påpekade i betänkandet att det vid ett flertal tillfällen fram-hållit vikten och betydelsen av att propositionerna innehåller genomarbe-tade konsekvensanalyser. Att en väl genomförd konsekvensanalys fannsmed i beslutsunderlaget underlättade också enligt utskottet en efterkom-mande uppföljning och utvärdering.I fråga om den aktuella granskningen framhöll utskottet att arbetet medkonsekvensanalyser måste fortsätta och att en utveckling måste ske. Rikt-linjer och metoder för analysernas utformning måste utvecklas. Härvidborde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan underlätta såvälriksdagens som regeringens efterföljande utvärderings- och uppföljnings-arbete. Utskottet utgick från att regeringen vid sina överväganden av åt-gärder för fler och bättre konsekvensanalyser skulle komma att uppmärk-samma det behov av förbättringar som påvisats genom utskottets gransk-ning. Enligt utskottets mening borde regeringens överväganden även om-fatta frågan om ett sådant utvecklingsarbete beträffande riktlinjer ochmetoder för analysernas utformning. Utskottet utgick från att regeringen idetta arbete skulle beakta de synpunkter som framförts i de av konstitu-tionsutskottet inhämtade utskottsyttrandena. Avslutningsvis angav utskot-tet att det avsåg att återkomma till frågan om konsekvensanalyser i pro-positioner i kommande granskningsarbete.Utskottet har också i ett flertal granskningsbetänkanden lämnat en redogö-relse för regelbeståndet och regelregistreringen. Detta skedde senast ibetänkandet 1993/94:KU30.Under föregående behandlade utskottet (bet. 1994/95:KU13) tvåmotioner som behandlade frågor om regelbeståndet. Utskottet konstateradeatt det ägnats stor uppmärksamhet åt frågor om såväl detoffentliga beslutsunderlaget som regelkvalitet och behovet av regelrefor-mering. Vidare utgick utskottet från att så kommer att ske även fortsätt-ningsvis och ansåg inte att något tillkännagivande behövdes med anled-ning av motionerna.Utskottets bedömningSom har redovisats i det föregående har stor uppmärksamhetägnats åt frågor om författningsarbetet som har berört såväl det offentligabeslutsunderlaget som regelkvalitet och regelreformering. Ett nytt inslag iförfattningsarbetet är de frågor som uppkommer med anledning av Sveri-ges inträde i EU. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att särskilduppmärksamhet ägnas åt dessa frågor så att strävan att uppnå en god re-gelkvalitet och ett ändamålsenligt regelverk därigenom upprätthålls. Ut-skottet noterar att ett arbete har inletts inom vad avsernya riktlinjer för författningsarbetet med anledning av EU-medlemskapet.Utskottet utgår ifrån att såväl detta arbete som det övriga arbetet röranderegelbeståndet i stort kommer att fortskrida. Något tillkännagivande medanledning av motion 1994/95:K501 behövs enligt utskottets mening därförinte.Lag om orimliga konsekvenser av lagtillämpningMotionI motion 1994/95:K223 av () föreslås att riksdagenhos regeringen begär förslag om en lag som ger offentliga tjänstemän rättatt vägra fatta beslut, då konsekvenserna av en lagtillämpning uppenbartstrider mot lagstiftarens intentioner. Motionären påpekar att det finns ettflertal exempel då lagregler fått en sådan utformning att enskilda drabbatspå ett sätt som knappast varit i överensstämmelse med lagstiftarens syftemed lagstiftningen. I ett rättssamhälle borde det därför finnas lagtillämp-ningsspärrar inbyggda som ger klara signaler i dessa fall. Motionären anföratt det ökande antalet nya lagar gör lagstiftningen svåröverskådlig för bådelagstiftare, tjänstemän och allmänhet. Lagbestämmelser kan motverka ellersamverka med varandra på ett av lagstiftaren icke förutsett sätt, vilket kanleda till absurda konsekvenser. Enligt motionären skulle det behövas nå-gon form av återkoppling mellan de verkställande tjänstemännen på fältetoch de politiker som deltar i lagstiftningen. Ett sätt att uppnå detta kanvara att förändra tjänstemannaidealet. En "god" tjänsteman blir då i ställetden som upptäcker "stolligheter" i lagstiftningen och för sin upptäcktvidare. Motionären påpekar att det på arbetsmarknaden finns något somkallas tolkningsföreträde vad avser ingångna avtal. Enligt honom borde detgå att på samma sätt införa något liknande på den offentliga sidan så attden enskilde inte drabbas av konsekvenser som uppenbart står i strid medeller avviker från lagstiftarens syfte med en lag.Tidigare utskottsbehandlingVid /89 behandlade utskottet en motion (1988/89:K218)om införande av en "orimlighetsombudsman". Utskottet hänvisade till vaddet anfört i en liknande fråga i betänkandet KU 1986/87:2 om JO-ämbetet.I nämnda betänkande påpekade utskottet bl.a. att JO på olika sätt kundemedverka till att felaktiga beslut rättas m.m. Som exempel nämndes att i defall det är möjligt för en myndighet att ompröva ett beslut torde ett uttalan-de från JO leda till att en myndighet rättar ett felaktigt beslut. När detföreligger förutsättningar för att tillgripa extraordinära rättsmedel mot ettbeslut har JO vissa möjligheter att initiera ett sådant förfarande, t.ex. närfråga är om resning i ett brottmål. Utskottet påpekade vidare att genom enJO-anmälan kan även andra positiva effekter uppnås. Som exempel nämn-de utskottet att JO i vissa fall under en myndighets pågående handläggningav ett ärende kan medverka till olika för den klagande positiva effekter,såsom att myndigheten iakttar en tidigare inte uppmärksammad processuellföreskrift eller att myndighetens handläggning av ärendet påskyndas. Här-till kom att JO på olika sätt genom olika råd och anvisningar kan bistå enenskild, t.ex. i en skadeståndsfråga där grunden för anspråket är felaktigmyndighetsutövning. Utskottet avstyrkte avslutningsvis motionerna i den-na del. Därutöver hänvisade utskottet till den nya förvaltningslagen ochpåpekade att den syftar till att på olika sätt underlätta för enskilda att ta tvara sin rätt.Vid behandlingen av motionen om en "orimlighetsombudsman" underriksmötet /89 hänvisade utskottet till redogörelsen i betänkandet KU1986/87:2 och anförde att det av denna redogörelse framgick att det utövermöjligheten att anföra besvär fanns olika vägar för den enskilde att fårättelse av ett beslut som visar sig orimligt. Enligt utskottets mening fannsdet inte anledning att härutöver inrätta ett ämbete som "orimlighets-ombudsman".Vidare behandlade utskottet vid /92 en motion(1991/92:K207) i vilken det begärdes att det skulle införas en lag, tillskydd mot orimliga effekter av lagar och regler, som sätter den enskildesbästa före det allmännas (bet. 1991/92:KU12). Utskottet uttalade att detinte var berett att förorda en särskild lag till skydd motorimliga effekter av lagar och regler. Motion avstyrktes därför.Utskottets bedömningAv den föregående redogörelsen framgår att utskottet tidigare avslagitmotioner om särskilda lagstiftningsåtgärder rörande den enskildes skyddmot orimliga effekter av lagar och andra föreskrifter. Utskottet anser inteheller nu att det finns anledning att förorda en sådan särskild lag och av-styrker därför motion 1994/95:K223.Språket i lagar m.m.AllmäntMotionI motion 1994/95:K222 av () påpekas att många lagar ärmycket svåra att förstå för den enskilde medborgaren. I en demokrati är detviktigt att medborgarna kan delta i beslutsfattandet och förstå de åtgärderde själva är föremål för. Motionären påpekar vidare att lagarnas formule-ring har uppmärksammats . Språkvårdare har anställts i depar-tement och myndigheter. Enligt motionären är en lags begriplighet emel-lertid inte enbart en fråga om formuleringskonst. Det är också själva sak-förhållandet som avgör om lagen är svår att tolka. Motionären framhålleratt vikten av klara och överskådliga lagregler måste särskilt betonas i en tidnär datatekniken gör det möjligt att sekundsnabbt utföra mycket komplice-rade beräkningar. Det borde enligt motionären finnas en instans, ett peda-gogiskt råd, som granskade nya lagförslag ur pedagogisk synvinkel. skulle ställa frågan: "Kommer den här lagen att kunnaförstås av en normalutbildad person i den grupp som kommer att berörasav lagen?" Om en lag inte uppfyllde det kravet, borde den omarbetas. Detkan innebära att lagen rent sakligt ändrar innehåll, inte bara språkligt.Motionären anför vidare att det också skulle kunnagranska äldre lagstiftning på eget initiativ.Gällande riktlinjer m.m.Basskrivregler för den offentliga förvaltningen finns i Myndigheternasskrivregler (Ds 1991:58, tredje omarbetade upplagan 1994:1). Skrivregler-na har huvudsakligen utarbetats av skrivregelgrupp isamarbete med bl.a. och språkgrupp.Eftersom en stor del av texter ingår i riksdagstrycket hardet ansetts önskvärt att och har gemensammaskrivregler.