bet · GJ01NU1 · 1995-10-10 00:00:00 — De anser attde små producenterna och konsumenterna inte har fått garantierför att de skall kunna klara sig på elmarknaden och attkärnkraftsavvecklingen kommer att försvåras genom en avregleringav elmarknaden.Motioner med krav på avregleringI fyra motioner från den allmänna motionstiden i januari 1995krävs att avregleringen av elmarknaden skall genomföras.I maj 1994 beslöt om avreglering av elmarknaden,erinras det om i motion 1994/95:N407 (m). Den nyasocialdemokratiska regeringen valde att skjuta reformensikraftträdande på en oviss framtid, säger motionärerna. De anseratt elmarknadsreformen var väl förberedd och anför i motionenatt reformen bör träda i kraft . De eventuellakompletteringar eller justeringar som kan föranledas avEnergikommissionens överväganden får, enligt motionärerna, bliföremål för beslut i särskild ordning.I de två motionerna 1994/95:N273 (fp) och 1994/95:N274 (fp)föreslås uttalanden av om att avregleringen avelmarknaden bör genomföras. Positiva effekter av den typ som haruppstått i kan förväntas också i , sägs det i denförstnämnda motionen.Moderata samlingspartiet och liberalerna ställersig i huvudsak bakom förslagen i den här aktuella propositionen,sägs det i motion 1994/95:N24, som har väckts med anledning avpropositionen. Inledningsvis bedrevs arbetet medelmarknadsreformen under bred parlamentarisk enighet, erinrarmotionärerna om. upphörde dock enigheten närsocialdemokraterna, trots ett -- enligt motionärerna -- gedigetberedningsförfarande, motsatte sig det slutligariksdagsbeslutet. Av Energikommissionens betänkande framgårmycket tydligt att de farhågor som "officiellt" föranleddeuppskovet var obefogade, anser motionärerna. De menar att deförslag som framlagts av kommissionen, och som ligger till grundför propositionen, visserligen innebär en del klargöranden ochförtydliganden, men de har till ingen del en sådan dignitet attde motiverar den ettåriga förseningen. Det avgörande äremellertid, enligt motionärerna, att elmarknadens aktörer nuäntligen kan ges besked om framtiden och att nyasamhällsekonomiska kostnader inte uppstår till följd avytterligare tidsutdräkt.Också i motion 1994/95:N403 (kds) krävs att avregleringen avelmarknaden skall genomföras. Detta är en utgångspunkt förKristdemokraternas arbete i , sägs det.Vissa kompletterande uppgifterBeträffande yrkandet i motion 1994/95:N23 (v) om att enbarthandel med råkraft skall avregleras kan noteras att dettainnebär att endast distributörerna skulle kunna delta i enhandel med el i konkurrens. Det skulle bl.a. betyda att sådanastörre industriföretag som är direkt anslutnatill regionnäten inte skulle ha möjlighet att agera på denkonkurrensutsatta delen av elmarknaden på samma villkor somdistributörerna.Olika alternativ för en stegvis avreglering av elhandeln hardiskuterats i skilda sammanhang.Ellagstiftningsutredningen övervägde i sitt delbetänkandeElkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68) ett regelverk medinnebörd att de regionala näten skulle öppnas för handel med eli konkurrens, medan de legala monopolen för försäljning av elpå lokala nät skulle behållas. Utredningen (s. 128) föreslogdock att alla nät skulle öppnas för alla kunder. Somskäl anfördes att om inte samma regler gäller på lokala nät sompå övriga nät uppstår problem av olika slag. Det vore enligtutredningen olyckligt från konkurrenssynpunkt om de som äranslutna till ett regionalt nät ges möjlighet att väljaeleverantör medan de som är anslutna till ett lokalt nät intefår denna möjlighet.I en promemoria upprättad inom hösten1993 -- och som publicerades i departementsstencilen Utredningarom elmarknadsreformen (Ds 1994:2) -- analyserades olikaalternativ för en stegvis avreglering av elhandeln. Enligt en modell skulle endast kunder över en visseffekt- eller energigräns få tillgång till den fria marknaden.Ett andra alternativ var att marknaden endast skulle öppnas förde kunder som är beredda eller har möjlighet att teckna sig förkontrakt med en viss minsta varaktighet. Det tredje alternativetinnebar att en leverantör har leveransplikt inom varje område,men att kunderna har rätt att byta leverantör om de uppfyllerkraven på noggrann mätning och avräkning. I promemorianförordades det sistnämnda alternativet.I proposition 1993/94:162 om handel med el i konkurrensdiskuterades de alternativ för en stegvis övergång som angetts ipromemorian. Där sades bl.a. (s. 69) att en avgränsning avkundgrupper efter antingen kundernas storlek (effekt ellerenergi) eller längden på deras leveranskontrakt ger upphov tillsvårlösta avgränsningsproblem. Detta skulle ställa krav påomfattande administrativa insatser. Vid alternativet medavgränsning efter kundens storlek angavs den godtyckligagränsdragningen mellan kundgrupperna också komma att skapakonkurrenssnedvridningar mellan de företag som tillåts köpa elpå den konkurrensutsatta marknaden och övriga företag. Vidaresades att alternativet med en avgränsning av kunderna efterlängden på deras kontrakt också torde skapa obalans ikonkurrensförutsättningarna mellan producenter ochdistributörer, genom att de renodlade distributionsföretageninte skulle kunna handla el på samma villkor som andradistributörer.Utskottets ställningstagandeDet nu berörda förslaget om en ny ellagstiftning kan ses somett sista steg i en lång process med syfte att effektiviseraelmarknaden. Som tidigare redovisats inleddes denna processredan hösten 1990 då de första förändringarna avseendeVattenfalls ställning aviserades. Ett grundligt utrednings- ochberedningsarbete ligger bakom de nu aktuella förändringarna.Enligt utskottets mening är det främsta syftet medreformeringen av elmarknaden att stärka konsumenternasställning. De effektivitetsvinster som en ökad konkurrens kanväntas medföra måste komma de enskilda konsumenterna till del.Den verksamhet med uppföljning och utvärdering avelmarknadsreformen som regeringen föreslår tillmäter utskottetmycket stor vikt. Som tidigare redovisats kommer ,och att ges i uppdrag attövervaka och löpande till regeringen redovisa utvecklingen påelmarknaden samt rapportera eventuella brister i regelverket.Den nya ellagstiftningen kommer också, enligt utskottets mening,att ha positiva effekter när det gäller energisparande ochenergieffektivisering.De farhågor rörande elmarknadsreformens effekter för små- ochglesbygdskonsumenter som framförs i motionerna 1994/95:N25 (s),1994/95:N27 (s) och 1994/95:N26 (mp) -- i vilka avslag påpropositionen i dess helhet förordas -- liksom i motion1994/95:N23 (v), i vilken en modifierad ellagstiftning föreslås,saknar enligt utskottets mening grund. Genom regelverketsutformning och genom den skärpta övervakningen skapas garantierför att konsumenternas ställning skall stärkas. Utskottetåterkommer i det följande mer i detalj till frågan om reformenseffekter för de små konsumenterna och för konsumenterna iglesbygd. Även andra frågor som tas upp i de nämnda motionernasom argument för ett avslag på propositionen återkommerutskottet till. Det gäller sådant som t.ex. omställningen avenergisystemet och utrikeshandeln med el.Ett skäl för att nu genomföra elmarknadsreformen som vägertungt för utskottet är utvecklingen i de övriga nordiskaländerna. Som redovisats har och genomförtavregleringar av sina elmarknader. Utskottet anser attetablerandet av en gemensam nordisk elmarknad är ett starkt skälför en reformering av den svenska elmarknaden.Den modifierade lagstiftning som förordas i motion 1994/95:N23(v) och som innebär att endast en del av handeln med el skulleutsättas för konkurrens anser utskottet skulle leda till storagränsdragningsproblem och risk för konkurrenssnedvridningar.Detta har, som redovisats, utvecklats i tidigareutredningsmaterial.De fyra motionerna 1994/95:N407 (m), 1994/95:N273 (fp),1994/95:N274 (fp) och 1994/95:N403 (kds) från allmännamotionstiden , i vilka ett riksdagsbeslut om genomförande avelmarknadsreformen efterlyses, saknar genom regeringens förslagaktualitet.Sammanfattningsvis avstyrks samtliga här aktuella motioner iberörda delar.Omställningen av energisystemetPropositionenDet är kraftföretagens uppgift att planera och utvecklaelförsörjningen så att landets behov av el tillgodoses, sägs deti propositionen (s. 32). Förutsättningarna församhällsekonomiskt motiverade investeringar i ny kraftproduktionbedöms komma att vara bättre inom det nya regelverkets ramar. Omen säker grund skall kunna skapas för företagensinvesteringsbeslut måste frågan om formerna och tidpunkten fören kärnkraftsavveckling klarläggas, heter det vidare.Energikommissionens fortsatta arbete är därför av storbetydelse.Den långsiktiga försörjningstryggheten i elsystemet kommer ihög grad att bestämmas av investeringsutvecklingen ikraftproduktionen, sägs det i propositionen. Det finns faktorersom talar för såväl ökande som minskande investeringsverksamhetpå en reformerad elmarknad. konstaterade isitt delbetänkande att det inte är möjligt att med säkerhetavgöra om faktorerna sammantagna leder till ökade eller minskadedrivkrafter för investeringar på den konkurrensutsattaelmarknaden jämfört med den nuvarande. Regeringen delarEnergikommissionens bedömning att ett genomförande av reformeninte påverkar förutsättningarna för investeringar i nyelproduktion eller effektivisering av elanvändningen på ettsådant sätt att kommissionens fortsatta arbete hindras. Myckettalar, enligt regeringens bedömning, för att det nya regelverketskapar bättre förutsättningar än det nuvarande för attinvesteringar skall tillkomma när de är samhällsekonomisktmotiverade.En grundläggande osäkerhet om det framtida investeringsbehoveti elförsörjningen hänger samman med kärnkraftsfrågan,konstateras det. Denna osäkerhet är dock inte en följd avelmarknadsreformen, anser regeringen. De framtida besluten omomställningen och utvecklingen av energisystemet måste varasådana att fastlagda mål för energipolitiken framstår somtrovärdiga över tiden. uppdrag avseendeomställningen av energisystemet är således i detta sammanhangmycket betydelsfullt, heter det.MotionernaFrågan om elmarknadsreformens koppling till omställningen avenergisystemet tas upp i åtta motioner.De nuvarande förhållandena på elmarknaden har uppmuntratlångsiktighet i investeringsplaneringen, sägs det i motion1994/95:N25 (s) -- utan yrkande i frågan. Med regeringensförslag kommer marknadsmekanismerna att gynna det kortsiktigaperspektivet och elpriset kommer att bestämmas efter enmarginalkostnadsprincip, hävdas det. Enheter med låg rörligkostnad, dvs. där den stora investeringen redan är gjord, kommerdärmed att gynnas. Kärnkraften har exakt dessa karaktäristika,påpekar motionärerna och menar att det alltså kommer att blidessa investeringar som vinner på en avreglering.Det är inte fastlagt när kärnkraften skallavvecklas, konstateras det i motion 1994/95:N27 (s). Dettakommer i en avreglerad elmarknad att skapa stor osäkerhet och enmycket osäker grund för framtida investeringsbeslut förelkraftsproducenterna, anser motionärerna -- utan yrkande ifrågan. De hänvisar till att studier från har visat attefter en avreglering minskade företagens insatser i fråga omforskning och utveckling. Sådana insatser måste göras omomställningen av den svenska elproduktionen skall kunnagenomföras, anförs det.Sveriges framtida energisystem måste baseras på förnybarenergi -- vattenkraft, bioenergi, vind och sol -- sägs det imotion 1994/95:Jo641 (c). Regeringen bör lägga fram förslag omhur företag och enskilda konsumenter skall ges möjlighet attvälja att köpa energi som är producerad av förnybaraenergikällor, föreslår motionärerna.Vänsterpartiet delar regeringens bedömning att om en säkergrund skall kunna skapas för företagens investeringsbeslut måstefrågan om formerna och tidpunkten för en kärnkraftsavvecklingklarläggas, anförs det i motion 1994/95:N23. Det hade enligtVänsterpartiets uppfattning varit positivt om ett förslag tillavvecklingsplan funnits med redan i den nu aktuellapropositionen. Det anses dock positivt att regeringen markerarde förväntningar som finns på i dettaavseende.I motion 1994/95:N432 (v) från allmänna motionstiden anförsatt regeringen, i samband med förslaget om elmarknadsreformen,måste framlägga förslag om åtgärder som stabiliserar och gradvisminskar elanvändningen, i första hand genom effektiviseringaroch i andra hand genom användande av förnybara energikällor. Detsamhällsekonomiska utrymme för prissänkningar som uppstår i ochmed elmarknadsreformen skall vara bestämmande för hur storelskatten skall vara, anser motionärerna. De hänvisar till attVänsterpartiet förespråkar ett aktivt användande av skatt påenergi och miljöavgifter för att skapa ett samhälle i ekologiskbalans. Motionärerna anser att en miljöinriktad skatteväxlingbör utredas och genomföras under 1990-talet.En rad förslag som kan genomföras utan att avregleringen avelmarknaden genomförs framläggs i motion 1994/95:N26 (mp), ivilken som tidigare nämnts yrkas avslag på propositionen i desshelhet. Förslagen går sammanfattningsvis ut på följande:att nya energi- eller elförbrukningsprognoser skall baseras påen energiplan som innebär en successiv minskning avenergianvändningen,att regeringen skall återkomma till med enenergiplan,att staten skall köpa in samtliga kärnkraftverk och samordnadem i ett produktionsbolag och att detta bolag skall påbörjakärnkraftsavvecklingen med minst en reaktor ,att svensk elprisnivå skall anpassas till prisläget inom EUgenom ökad beskattning på energiråvaror och genom skatteväxling,att förslag om införande av uranskatt och höjdavgift för kärnavfall skall genomföras,att kontrollen av elsystemet skall bibehållas på nationellnivå och att utländska uppköp av svenska kärnkraftverk skallbromsas,att kärnkraft inte skall ersättas av fossilbaseradelproduktion utan av värmeproduktion baserad på biobränslen samtav vindkraft, solvärme och -- framför allt -- effektivareelanvändning och ökad hushållning,att kärnkraft inte skall användas för att ersätta fossilenergi.Avregleringen av elmarknaden kan vara ett hot mot avvecklingenav kärnkraften, anförs det i motion 1994/95:N441 (mp). Detkommer att betyda att ägarna till kärnkraftverken vill sälja såmycket som möjligt till lägsta möjliga priser, ansermotionärerna. De menar att om en skatteväxling inte genomförs,kommer avregleringen att medföra fortsatt kärnkraftsdrift.Energikommissionen måste framlägga förslag om krav och styrmedelsom effektiviserar energianvändningen och stimulerar förnybaraenergislag, sägs det vidare.Balansprincipen bör tillämpas på en framtida avregleradelmarknad, anförs det i motion 1994/95:N403 (kds). Motionärernahänvisar till trepartiöverenskommelsen på energiområdet ,i vilken den s.k. balansprincipen -- dvs. att nya kraftverk inteskall byggas om det är billigare att spara el -- lades fast. Detskapades dock inga mekanismer som får balansprincipen attfungera i praktiken, konstaterar motionärerna. De anser attuppmärksamhet måste riktas mot energiföretagens agerande efteren avreglering av elmarknaden.Vissa kompletterande uppgifterEnergikommissionen (N 1994:04) skall enligt sina direktiv(dir. 1994:69 och dir. 1994:120) bl.a. granska de pågåendeenergipolitiska programmen för omställning och utveckling avenergisystemet och analysera behovet av förändringar ochytterligare åtgärder. Den skall också lägga fram förslag omprogram med tidsangivelser för omställningen avenergisystemet. Slutbetänkande skall redovisas senast den 1december 1995.Riksdagen avslog ett antal motioner med yrkanden omden allmänna omställningen av energisystemet. Utskottethänvisade enhälligt (bet. 1994/95:NU20 s. 24) tillEnergikommissionens arbete och ansåg att kommissionensslutsatser borde avvaktas. Det breda upplägget i kommissionensarbete och den mängd analyser som skall göras täcker in, anfördeutskottet, samtliga de principiella uppfattningar som finns iden energipolitiska diskussionen -- oavsett från vilkautgångspunkter de framförs. Utskottet erinrade om följande olikadelar som ingår i kommissionens arbete: de samhällsekonomiska,miljö- och energipolitiska konsekvenser som följer av enavställning av en eller flera reaktorer skallanalyseras, överväganden skall göras och förslag lämnas vadgäller lämpliga styrmedel för omställningen och utvecklingen avenergisystemet, förutsättningarna för och behovet avenergieffektivisering och energihushållning skall granskas,förutsättningarna för uppbyggnad av en ny infrastruktur iSverige utifrån de behov som uppkommer genom den energipolitiskaomställningen skall bedömas, en utvärdering av de program föromställning och utveckling av energisystemet som initierades isamband med energipolitiska överenskommelse skallgöras.I några av de här aktuella motionerna förespråkas enmiljöinriktad skatteväxling. Den parlamentariskt sammansattaskatteväxlingskommittén (Fi 1994:04), som tillsattes våren1994, har i uppdrag att utifrån ett samhällsekonomisktperspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i nuvarandeskattelagstiftning och mot bakgrund av denna analys undersökaförutsättningarna för ökad miljörelatering av det svenskaskattesystemet, bl.a. genom en analys av relevanta förslag påområdet (dir. 1994:11). Kommittén skall slutredovisa uppdragetsenast och bör lämna ett delbetänkande före utgångenav år 1995.När det gäller energiprognoser, som berörs i motion1994/95:N26 (mp), kan noteras att har fått i uppdrag avregeringen att till redovisa ett förslagavseende åtgärder för att förbättra prognosmetodiken och övrigmarknadsinformation avseende elsektorn. Det finns särskilda skälatt noga följa den långsiktiga försörjningstryggheten påelmarknaden, sägs det i propositionen (s. 56). Den nyaellagstiftningen innebär bl.a. att kraftproducenternas relativtstarka marknadssituation försvagas, heter det vidare. Dettaställer nya krav på information för att underlätta företagensbeslut avseende bl.a. investeringar i ny kapacitet och åtgärderför en effektiv elanvändning. Det finns, enligt regeringen, ettstort behov av att utveckla metoderna för prognoser för såvälanvändningen som tillförseln av el och annan energi. Det är enuppgift för att, såsom central energimyndighet, utvecklaprognosmetoderna och i samarbete med andra berörda myndigheterse till att prognoser över kapacitets- ochefterfrågeutvecklingen i elsektorn samt aktuellmarknadsinformation regelbundet tas fram.Beträffande balansprincipen, som berörs i motion 1994/95:N403(kds), sägs i direktiven till (dir. 1994:67)att denna princip tillämpats med goda resultat i länder med hårtreglerade elmarknader med låg grad av konkurrens. Det finnsdärför endast begränsade möjligheter att överföra erfarenheternafrån dessa länder till en avreglerad marknad, heter det. På enväl fungerande marknad kan motsvarande effektiviseringseffekterkomma att uppstå som ett resultat av aktörernas konkurrens ochönskan att minimera sina totala kostnader. Det torde därför,enligt vad som sägs i direktiven, inte finnas skäl förstatsmakterna att med regleringar föreskriva att energiföretagenskall tillämpa balansprincipen, eftersom motsvarande effekter påen fungerande elmarknad kan uppnås med hjälp av marknadspriser(inkl. skatter och avgifter) på el.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar de bedömningar som ochregeringen gör när det gäller frågan om sambandet mellanelmarknadsreformen och omställningen av energisystemet. är det inte möjligt att med säkerhet uttalasig om hururvida det kommer att uppstå ökade eller minskadedrivkrafter för investeringar med den nya ellagstiftningenjämfört med den nuvarande. Den osäkerhet om det framtidainvesteringsbehovet avseende elförsörjningen som föreliggersammanhänger, enligt utskottets mening, med frågan om takten ikärnkraftsavvecklingen och inte med införandet av en nyellagstiftning.De överväganden som utskottet gjorde då en radmotionsyrkanden om omställningen av energisystemet behandladesäger fortfarande giltighet. Som tidigare redovisats innebärEnergikommissionens omfattande direktiv att samtliga deprincipiella uppfattningar som finns avseende omställningen avenergisystemet täcks in av kommissionens arbete. Slutbetänkandeskall, som redan nämnts, lämnas . I dettasammanhang kommer också kommissionens överväganden beträffandeden tidigare nämnda balansprincipen att redovisas.De synpunkter som förs fram i motion 1994/95:N25 (s) om attelpriset med den nya ellagstiftningen kommer att bestämmas efteren marginalkostnadsprinicip och därmed gynna bl.a. kärnkraftverkkan ifrågasättas. Härtill kommer att redan nuvarandeproduktionsoptimeringssystem ansetts gynna anläggningar medhöga fasta kostnader.Beträffande förslagen i motionerna 1994/95:Jo641 (c) och1994/95:N26 (mp) om s.k. grön elmarknad, vilka går ut på attunderlätta för konsumenter att kunna köpa elenergi frånförnybara energikällor, vill utskottet framhålla följande. Denföreslagna nya ellagstiftningen kommer att möjliggöra förföretag och enskilda konsumenter att välja att köpa elenergi somär producerad av förnybara energikällor. Det sätt på vilketelenergin är producerad kan av en leverantör användas som ettkonkurrensmedel i förhållande till andra leverantörer.Frågan om skatteväxling, som tas upp i några av de häraktuella motionerna, är som tidigare redovisats föremål förutredning. Utskottet ser ingen anledning att föregripa detarbetet genom något uttalande i saken.Möjligheterna att bedöma utvecklingen av såväl användningensom tillförseln av el och annan energi torde komma attförbättras framöver. Som redan nämnts har fått ettregeringsuppdrag att lägga fram förslag med syfte att förbättraprognosmetoderna.Med hänvisning till vad som anförts avstyrker utskottetsamtliga här aktuella motioner i berörda delar.Vattenfall ABEn förutsättning för att en tillfredsställandeinvesteringsverksamhet skall erhållas med den nyaellagstiftningen är enligt att deproducerande företagen verkar i konkurrens, sägs det ipropositionen (s. 33). Genom beslut år 1992fastställdes riktlinjer för verksamhet somaktiebolag (prop. 1991/92:49, bet. Riktlinjerna innebäratt genom bolagsformen gavs möjlighet att konkurrerapå lika villkor med övriga företag på elmarknaden. Härigenom harsålunda ägaren, staten, slagit fast att bör agerautifrån samma grundprinciper som de övriga företagen,konstateras det i propositionen.Statens innehav av ungefär halva den svenskaelproduktionskapaciteten genom är, enligtregeringen, en viktig tillgång om en situation skulle uppstå därlandets försörjningstrygghet skulle hotas. Det finns såledesstarka skäl för att bör kvarstå i statlig ägo, anserregeringen. Den menar vidare att arbetet med elmarknadsreformen,som inleddes genom bolagisering, nu kan fullföljasgenom den nya ellagstiftningens ikraftträdande. Några avgörandeskäl för att återföra till affärsverksformen finnsalltså inte, sägs det i propositionen.I tre motioner tas upp olika frågor rörande AB.I motion 1994/95:N27 (s) refereras -- utan yrkande i frågan --till uttalandet i propositionen om att det finns starka skäl föratt bör kvarstå i statlig ägo, eftersom företagetär en viktig tillgång om landets försörjningstrygghet skullehotas. Motionärerna delar den uppfattningen men anser att mankommer mycket nära den gamla affärsverksformen om Vattenfallskall ges ett ansvar för landets energiförsörjning. Därför bordefrågan om skall drivas som bolag åter prövas.Vänsterpartiet delar regeringens uppfattning att ABbör kvarstå i statlig ägo, sägs det i motion 1994/95:N23. Det ärvidare självklart att skall följa ägarnasintentioner inom energipolitiken och därmed ligga långt frammevad gäller satsningar på energieffektivisering och utveckling avalternativ elproduktion, anser motionärerna.Miljöpartiet ser gärna att konkurrens kommer till stånd mellanelleverantörer, anförs det i motion 1994/95:N26. För attkonkurrensen skall bli effektiv måste staten dock se till attinga marknadsaktörer får bli för dominerande, ansermotionärerna.