bet · GJ01SfU1 · 1995-11-07 00:00:00 — Enligt utskottets uppfattning kan ettalternativ vara att genom s.k. lottning fördela ärendena så att en viss andelav alla ärenden, oavsett komplexitet, tas upp för avgörande i nämnd. Lek-mannaledamöterna skulle genom en sådan ordning tillförsäkras kännedomom och inblick i ärenden av alla slag och svårighetsgrader.Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att revisorernas förslag ock-så i denna del bör överlämnas till regeringen och förutsätter att vad reviso-rerna anfört om behovet av en utvärdering av ordförandebeslut därvidkommer att beaktas inom ramen för regeringens beredningsarbete. Med detanförda får motion 1995/96:Sf2 yrkande 3 anses tillgodosedd.HandläggningsordningenRevisorerna framhåller flera faktorer i handläggningsordningen som påolika sätt ger upphov till problem. Dessa faktorer hänför sig till roll, handläggningstiden och vissa konsekvenser av nämn-dens överprövning.Beträffande roll anför revisorerna bl.a. att motivettill att nämnden inrättades var det stora antalet asylärenden som överklaga-des till regeringen. Nämnden skulle avlasta regeringen i dess roll somöverprövningsorgan. Regeringens initiativrätt togs därför bort, trots attregeringen har ett övergripande ansvar för praxis i asylärenden. och fick uppdraget att vid behov överläm-na ärenden till regeringen. Ansvarsfördelningen mellan Utlänningsnämn-den och regeringen tycks enligt vad revisorerna anför vara oklar i det attvissa av nämndledamöterna anser att nämnden alltför sällan överlämnarärenden till regeringen medan andra har en motsatt uppfattning. Revisorer-na framhåller att regeringen skall ansvara för praxis och betonar vikten avatt oklara ärenden överlämnas till regeringen så att praxis bildas. Reviso-rerna anser att regeringen bör ta ett större ansvar för principiella frågor,t.ex. länderfrågor, och att roll bör inriktas på atttillämpa den praxis som framgår av regeringens beslut i enskilda fall.Vad gäller handläggningstiden anför revisorerna att ett av motiven förorganisatoriska förändringar när det gäller handläggningen av invandrings-och flyktingärenden har varit de långa handläggningstiderna. Enligt revi-sorernas bedömning är det troligen också endast genom en kortare hand-läggningstid som många nackdelar med den nuvarande handläggningenkan undvikas men att det med nuvarande handläggningsordning knappastär möjligt att nämnvärt reducera handläggningstiden. Enligt revisorernasrapport är mål att handläggningstiden skall begränsastill men granskning (RRV 1994:20) harvisat att den genomsnittliga handläggningstiden uppgår till sex och en halvmånader. För Invandrarverket gäller att handläggningstiden är cirka niomånader mot det uppsatta målet . Ärenden som kommer intill sorteras enligt revisorerna efter ansökningstidpunktoch inte efter svårighetsgrad. Enkla och svåra fall får således vänta likalänge på besked. Beslutsfattandet och handläggningen bör enligt revisorer-nas bedömning organiseras så att de flesta beslut om uppehållstillståndeller avvisning i uppenbara fall kan fattas redan när utlänningen lämnar insin asylansökan.Såvitt gäller vissa konsekvenser av överprövninganför revisorerna att en omständighet som väsentligt påverkar handlägg-ningstiden är att så gott som alla avslagsbeslut av Invandrarverketöverprövas av . Även personer som inte har några somhelst skäl att beviljas uppehållstillstånd kan överklaga Invandrarverketsbeslut och få sin ansökan omprövad av . En konse-kvens av detta förfarande har enligt revisorerna blivit ett omfattande ochkostnadskrävande dubbelarbete även för asylsökande som saknar skäl.Utlänningsnämndens omprövning leder till en annan bedömning av asyl-skälen än i av fallen.I bedöms av alla ärenden vara av enkel ochokomplicerad natur. Om dessa ärenden kunde avgöras på ett snabbare ochenklare sätt än som sker, skulle enligt revisorerna belastningen pånämnden minska. Enbart väntan på beslut leder tillatt många av avslagsbeslut ändras. En icke önskvärdeffekt av att automatiskt prövar alla ärenden somkommer dit tycks enligt revisorerna ha blivit att varken de asylsökandeeller deras biträden tar på riktigt allvar. Revisorerna anseratt ett ändrat förfaringssätt skulle kunna leda till kraftigt minskade vänteti-der och reducera behovet av överprövningar i . Revi-sorerna, som hänvisar till att har föreslagit att pröv-ningstillstånd införs i , förutsätter att denna frågabehandlas av kommittén för översyn av invandrings- och flyktingpolitiken.Revisorerna föreslår ett tillkännagivande om behovet av att enkla ochokomplicerade asylärenden behandlas med förtur.I motion 1995/96:Sf1 yrkande 1 av m.fl. (v) begärs etttillkännagivande om roll och regeringens ansvar förprincipiella frågor. Enligt motionärerna är det av största vikt att det är heltklargjort att det är regeringen som ansvarar för praxis. Även Rose-MarieFrebran m.fl. (kds) begär i motion 1995/96:Sf3 yrkande 2 ett tillkännagi-vande om behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan och regeringen.I två motioner tas frågan om prövningstillstånd upp. (v) begär i motion 1995/96:Sf1 yrkande 4 ett tillkännagivande ominförande av prövningstillstånd i . Enligt motionärernaär en myndighet och inte en domstol och ett införandeav prövningstillstånd kan inte godtas. Motionärerna anser att en möjlighettill prövning i två instanser är nödvändig för rättssäkerheten. RagnhildPohanka m.fl. (mp) begär i motion 1995/96:Sf2 yrkande 1 ett tillkännagi-vande om att prövningstillstånd i inte är förenligt medsvensk rättssäkerhetstradition. Motionärerna anser att en fullständig pröv-ning i endast en instans skulle vara ett allvarligt brott mot rättssäkerheten.Utskottet delar revisorernas uppfattning att det sannolikt endast är ge-nom en kortare handläggningstid som många av de beskrivna nackdelarnamed nuvarande handläggning kan undvikas. Även om rättviseskäl talar föratt asylärendena bör handläggas i den ordning de kommit in talar ändå renthumanitära skäl för att en ordning bör skapas som innebär att de somuppenbarligen inte bör komma i fråga för tillstånd här inte behöver vistaslånga tider i vårt mottagningssystem. Enligt utskottet kan dock det föränd-ringsarbete som pågår inom invandrings- och flyktingområdet komma attresultera i kortare handläggningstider. Frågan om förtursbehandling avvissa ärenden bör övervägas i samband därmed. Utskottet föreslår attrevisorernas förslag även i denna del överlämnas till regeringen för attövervägas inom pågående beredningsarbete.Vad gäller frågan om roll och regeringens ansvarför principiella frågor konstaterar utskottet att regeringen har möjlighet attstyra praxisbildningen i utlänningsärenden antingen genom att utfärdaförordningar eller genom att besluta i enskilda ärenden. För närvarandeanvänds främst sistnämnda metod. Utskottet noterar att Asylprocessutred-ningen har föreslagit att regeringen i första hand skall styra praxis genomförordningar. Därmed kommer regeringens befattning med enskilda ären-den att minska. har tillstyrkt Asylprocessut-redningens förslag om styrning genom förordningar. Mot bakgrund häravoch då regeringen således har att ta ställning till ett konkret förslag som tarsikte på regeringens roll i fråga om styrning av praxis anser utskottet attriksdagen inte nu bör göra något uttalande i frågan utan vad revisorernaanfört även i denna del bör överlämnas till regeringen för att ingå i detfortsatta beredningsarbetet. I den mån motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 1och 1995/96:Sf3 yrkande 2 inte tillgodosetts härigenom avstyrker utskottetbifall till motionsyrkandena..Beträffande frågan om prövningstillstånd noterar utskottet att revisorer-na inte har lagt fram något förslag om att införa prövningstillstånd i . har uttalat att en sådanordning dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter etttvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot de rekommenda-tioner om asylprocessen som antagits av ochsom bereds för beslut av . Kommittén harförordat att den nuvarande ordningen bibehålls. Mot bakgrund av detanförda anser utskottet att motionerna 1995/96:Sf1 yrkande 4 och1995/96:Sf2 yrkande 1 får anses tillgodosedda.LänderkunskapRevisorerna framhåller att det krävs en mycket god länderkunskap för attInvandrarverket och på ett rättssäkert och korrekt sättskall kunna genomföra en asylprövning. Myndigheterna har att ta ställningtill om andra länders medborgare, som söker asyl på grund av den rådandesituationen i hemlandet, bör få skydd i . Med nuvarande handlägg-ningsordning kan enligt revisorerna väntetiden ibland mätas mellanden tidpunkt när inhämtat länderinformation och närUtlänningsnämnden behöver motsvarande information för sin handlägg-ning. Eftersom förändringar kan ha hunnit inträffa i berörda länder underden tiden måste båda myndigheterna ha tillgång till landinformation.Enligt revisorernas uppfattning behöver detta dock inte betyda att detkrävs två olika organisationer för att inhämta information i samma länder.Sådan information bör i stället vara en riksangelägenhet. I en rationell ocheffektiv organisation, med en mycket kort handläggningstid, blir det änviktigare att aktuell information finns tillgänglig så att vissabeslut kan fattas på ett tidigt stadium. som nation bör ha en fram-förhållning när det gäller beslut om huruvida medborgare från vissa länder,under exempelvis krigstillstånd, skall beviljas uppehållstillstånd på grundav situationen i hemlandet. Eftersom detta avser principerna för flykting-politiken, som i stora delar kräver politiska bedömningar, anser revisorernaatt regeringen bör ha ansvaret för länderbedömningen. Revisorerna före-slår ett tillkännagivande om regeringens ansvar för länderkunskap förasylprövning.I motion 1995/96:Sf1 yrkande 2 av m.fl. (v) begärs etttillkännagivande om frivilligorganisationernas bidrag med informationangående länderbedömningar. Enligt motionärerna är det riktigt att läggaansvaret för länderkunskapen på regeringen. Man bör även inhämta t.ex.vissa frivilligorganisationers synpunkter vid bedömningen.Som tidigare redovisats har lämnat förslag medinnebörd att myndigheterna bör sammanställa utförliga s.k. länderöversik-ter samt i större utsträckning än tillföra de enskilda asylärendenabakgrundsmaterial. Ansvaret för länderöversikterna bör enligt utredningenplaceras hos , som dock bör samråda med om innehållet i översikterna. Också Flyktingpolitiska kommitténhar tagit upp frågan om länderrelaterad information. Enligt kommittén börett för myndigheterna gemensamt basinformationssystem skapas medtillgång till rapportering, UNHCR:s generella län-derinformation och den information som förmedlas genon EU:s Cirea-system. Denna fråga, liksom frågan om systematiskt genomförda gemen-samma s.k. fact findingmissions till aktuella länder, bör enligt kommitténlösas i samverkan mellan berörda myndigheter.Enligt utskottets mening är det naturligt att det är regeringen som har detövergripande ansvaret för länderbedömningen eftersom regeringen har detyttersta ansvaret för praxis i asylärenden. Sådana bedömningar, som ävenhar stor betydelse för svenska biståndsinsatser utanför , torde dockredan i dag göras inom ramen för och de svenskautlandsmyndigheterna. Vidare anser utskottet att en grundläggande förut-sättning för att kunna utreda och handlägga ett asylärende är att myndighe-terna har fullgoda kunskaper om rådande förhållanden i de länder varifrånde asylsökande kommer.Eftersom frågan om ansvaret för länderkunskap har övervägts av såvälAsylprocessutredningen som föreslår utskot-tet att revisorernas förslag även i denna del överlämnas till regeringen föratt ingå i beredningen av övriga förslag om myndigheternas länderkun-skap.Vad gäller frågan om frivilligorganisationernas bidrag med informationangående länderbedömningar utgår utskottet från att regeringen vid be-redningen av förslagen från bl.a. kommer attöverväga hur dessa organisationers kunskap och kompetens på områdetkan tillvaratas. Med det anförda får motion 1995/96:Sf1 yrkande 2 ansestillgodosedd.Offentliga biträdenEnligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan i ärende om avvisning enligtutlänningslagen rättshjälp genom offentligt biträde beviljas, dock inte hospolismyndighet såvida inte utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar.Rättshjälp kan även beviljas i ärende angående utvisning enligt 4 kap. 3 §utlänningslagen. Rättshjälpen omfattar biträde framtill dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger. I fråga om prövning av nyansökan om uppehållstillstånd får rättshjälp beviljas endast om meddelat beslut om inhibition av verkställigheten av dettidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Därtill kan rättshjälp beviljassamband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, omutlänningen hålls i förvar sedan mer än tre dagar.Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som hand-lägger ärendet. I ärende hos beslutar således Invandrarver-ket. I ärende hos polismyndighet får polisen dock endast bevilja rättshjälp,medan avslag skall beslutas av , 43 § rättshjälpsla-gen.Revisorerna anför med hänvisning till bl.a. att behovet av juridisk kompetens vid asylansökningar ärbegränsat och att den juridiska kompetensen sällan tillför viktiga fakta isakfrågan. Enligt revisorerna har klagomål dessutom framförts från allainstanser som berörs av asylhanteringen på det oetiska förfaringssätt somvissa biträden använt sig av, t.ex. genom att medvetet fördröja ärenden ochatt medverka till missbruk av ny ansökan. Revisorena har även erfarit attbiträden ibland erhållit orimligt höga ersättningar för sin arbetsinsats.Revisorerna anser att de asylsökandes rätt till stöd och hjälp med sin an-sökan självfallet skall respekteras och tillgodoses. Med hänvisning tillRiksrevisionsverkets bedömning att behovet av juridisk kompetens vidasylansökningar är begränsat och det faktum att uppdraget som offentligtbiträde av vissa utnyttjats på ett sätt som inte avsetts kan det enligt reviso-rernas uppfattning finnas skäl att göra en översyn av formerna och villko-ren för asylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd.Revisorerna föreslår att som sin mening ger regeringen detta tillkänna.Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion 1995/96:Sf2 yrkande 5 etttillkännagivande om att juridiskt biträde skall förordnas i första skedet aven asylutredning. Kritiken mot att vissa asylutredningar behandlats färdigtinnan hunnit förordna juridiskt biträde är befogad ochmåste leda till förändring. I samma motion yrkande 6 begärs ett tillkänna-givande med innebörd att möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälpbör utökas vid aktualiserandet av avvisning med omedelbar verkställighet.Motionärerna anser att det förhållandet att en alarmerande stor andel biträ-den medvetet fördröjer handläggningen eller debiterar ett orimligt högtarvode naturligtvis måste åtgärdas. Men revisorernas förslag till översyn avvillkoren för juridiskt stöd till asylsökande drabbar fel part. Det är anförmotionärerna reglerna för ärendehantering och villkoren för nytt förord-nande som skall ses över, inte de asylsökandes rätt till juridiskt bistånd.Ulla m.fl. (v) begär i motion 1995/96:Sf1 yrkande 5 ett till-kännagivande om att bör förordna offentligt biträ-de i utlänningsärenden. Även i motion 1995/96:Sf2 yrkande 4 av RagnhildPohanka m.fl. (mp) begärs ett tillkännagivande om att ansvaret för förord-nande av juridiskt biträde till asylsökande överförs från tillRättshjälpsmyndigheten. Motionärerna kritiserar det förhållandet att utser det biträde som skall företräda en asylsökande gente-mot Invandrarverket.Vad först gäller frågan om en översyn av formerna och villkoren förasylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd vill utskot-tet inledningsvis inskärpa vikten av att de offentliga biträden som förord-nas i asylärenden har erforderlig kompetens i invandrings- och flyktingfrå-gor. Vidare anser utskottet att det närmast är en självklarhet att biträdensom grovt missköter sitt uppdrag inte förordnas i fortsättningen. Utskottetnoterar dock att har lämnat förslag till en ny rätts-hjälpslag och att förslagen innebär bl.a. en skärpning av kvalitetskraven föroffentliga biträden. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att vadsom framkommit vid revisorernas granskning bör vara av intresse vidregeringens beredning av förslag. Utskottet före-slår därför att revisorernas förslag i denna del överlämnas till regeringen.Beträffande frågan om juridiskt biträde skall förordnas i det första ske-det av en asylutredning noterar utskottet att före-slagit att offentligt biträde som regel skall förordnas först sedan asylutred-ningen är klar. har å andra sidan framhållit att pro-blem uppkommit genom att biträden förordnas först sedanutredningen förevarit och att JO kritiserat detta förfarande vid flera till-fällen. Utredningen utgår från att kommer att beakta dettaliksom de uttalanden som gjorts i förarbetena till utlänningslagen, bl.a.med innebörd att rätt till biträde i princip borde föreligga redan underpolisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan detkan avgöras om biträde skall förordnas (prop. 1988/89:86, bet.1988/89:SfU19 och SfU22, rskr. 1988/89:325).I fråga om en asylsökandes rätt till rättshjälp bör utökas vid aktualise-randet av avvisning med omedelbar verkställighet, dvs. då det är uppenbartatt grund för asyl inte föreligger, vill utskottet erinra om att regeringen iden nämnda propostitionen även uttalade att det i regel torde kunnaantas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall, men att undantaghärifrån kunde förekomma. har emellertidföreslagit att åtgärder bör vidtas för att öka acceptansen hos asylsökandeoch den allmänna opinionen för institutet med avvisning med omedelbarverkställighet. En sådan åtgärd är enligt kommittén att öka möjligheternatill rättshjälp redan i ett tidigt skede av asylprocessen.Vad angår frågan om att överföra ansvaret för förordnande av juridisktbiträde till asylsökande från till Rättshjälpsmyndighetennoterar utskottet att har lämnat ett förslag medmotsatt innebörd.Mot bakgrund av att i fråga om offentliga biträden förslag och uttalan-den från olika utredningar med i princip olika inriktning för närvarandebereds inom anser utskottet att det finns skäl att avvaktaregeringens beredningsarbete. I den mån motionerna 1995/96:Sf1 yrkande5 och 1995/96:Sf2 yrkandena 4, 5 och 6 inte tillgodosetts med vad bl.a.Flyktingpolitiska kommittén föreslagit avstyrker utskottet bifall till mo-tionsyrkandena.Ekonomiska konsekvenser av praxisbeslutRevisorerna anför att möjligheten för att överlämnaansökningar om uppehållstillstånd till regeringens avgörande reserveradesför sådana ärenden där utgången får en omedelbar betydelse för ett mycketstort antal sökande eller annars är av principiell vikt. Några ekonomiskabegränsningar finns inte. Inte heller har krävt informationom ekonomiska konsekvenser av regeringens praxisbildande beslut. Riks-dagen tar således inte ställning till finansieringen av sådana beslut trots atde uppenbarligen kan innebära höga kostnader för staten.Samtliga kostnader för utlänningar som ansöker om uppehållstillståndbelastar budget. Invandrarver-ket svarar även för bidragen till kommunerna. Men Invandrarverket harenligt revisorerna inga möjligheter att styra kostnaderna under väntetidenhär. Väntetiden påverkas av såväl som polisens age-rande. kan inte heller styra antalet personer som beviljasuppehållstillstånd genom att hänvisa till sitt anslag.Revisorerna anser att frågan om redovisning av ekonomiska konsekven-ser av praxisbildande beslut och för flyktinghanteringen över huvud tagetär principiellt viktig. Kostnader som drabbar staten måste enligt revisorer-nas mening avgöras av och vägas in i den samlade bedömningenav statens finanser. Eftersom frågan om kostnadernas betydelse för styr-former och styrmekanismer ryms inom ramen för Asylprocessutredningensarbete har revisorerna inte funnit skäl att närmare utreda denna fråga.I motion 1995/96:Sf1 yrkande 6 av m.fl. (v) begärs etttillkännagivande om roll som beslutsfattare i ärenden om uppe-hållstillstånd. Enligt motionärerna skulle det vara helt orimligt om riksda-gen skulle ta på sig en rättstillämpande funktion och avgöra enskilda ären-den, låt vara att de är praxisbildande.Utskottet noterar att såväl som har behandlat frågan om de ekonomiska konsekvenserna avregeringens praxisbildande beslut. har uttalat attett sätt att ge ett reellt styrmedel skulle kunna vara att införa enekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring somregeringen inom denna ram skulle ha full frihet att styra praxisbildningen.Utredningen har dock inte lagt fram något konkret förslag till en sådanordning. har förordat en modell med en eko-nomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring. att de resurser som frigörs genom en minskning av den sponta-na invandringen skall tillföras anslag för insatser utanför . Kommit-tén förordar ytterligare beredning av frågan om en samlad utgiftsram förden svenska flyktingpolitiken inom och utom Sverige.Utskottet delar revisorernas uppfattning att frågan om redovisning av deekonomiska konsekvenserna av praxisbildande beslut och för flyktinghan-teringen över huvud taget är principiellt viktig och att kostnaderna härförbör vägas in i den samlade bedömningen av statens finanser. I likhet medmotionärerna anser dock utskottet att det inte kan bli fråga om att riksda-gen skall ta ställning i enskilda ärenden. Som nämnts har frågan be-handlats av såväl som Flyktingpolitiska kommit-tén och utskottet anser att regeringens beredning av frågan bör avvaktas.Något tillkännagivande från sida i denna fråga är inte påkallat.Med det anförda anser utskottet att motion 1995/96:Sf1 yrkande 6 fåranses besvarad.MedborgarvittneI motion 1995/96:Sf3 yrkande 1 av m.fl. (kds) begärsett tillkännagivande om att införa ett system med medborgarvittnen ihandläggningen av asylärenden. Också i motion 1994/95:Sf611 yrkande 7av m.fl. (kds) begärs ett tillkännagivande om medbor-garvittnen. Enligt motionärerna bör vid ankomsten till den förstabedömningen göras av en representant för /polisen samt ettmedborgarvittne, som utsetts ur frivilligorganisationer som arbetar inomflyktingområdet. Om myndighetsrepresentanten vill direktavvisa och med-borgarvittnet inte har samma uppfattning bör ärendet automatiskt gå vidaretill utredning. Den följande utredningen bör handhas av Invandrarverketoch även här bör medborgarvittnet ha möjlighet att delta.Utskottet noterar att som ett led i att ökaden allmänna acceptansen för systemet med avvisning med omedelbarverkställighet har diskuterat bl.a. frågan om medborgarvittnen som ett sättatt öka insynen i asylprocessen. Enligt kommittén är det tänkbart att låtamedborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen _som föreslås få ökad användning _, involvera frivilligorganisationer ibeslutsprocessen, ge ökad möjlighet till rättshjälp redan i ett tidigt skedeav asylprocessen eller inrätta asylnämnder. Kommittén har visserligen intelagt fram något förslag om medborgarvittnen men frågan får ändå enligtutskottet anses aktualiserad. Utskottet anser att regeringens beredning avkommittéförslagen bör avvaktas och att motionerna 1995/96:Sf3 yrkande 1och 1994/95:Sf611 yrkande 7 i huvudsak får anses tillgodosedda.BeslutsmotiveringarEnligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) skall ett beslut varigenom enmyndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången,om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dockutlämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, omdet av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa omskälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddetför enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämför-bart förhållande. Detsamma gäller om beslutet är så brådskande att det intefinns tid att utforma skälen.