bet · GJ01KU5 · 1995-10-26 00:00:00 — I betänkandet behandlas fem motioner som väckts under allmänna mo-tionstiden och som har anknytning till statlig och annan offentligförvaltning. Under olika rubriker behandlas de offentliga ombudsmännen,kvalitetsprogram inom den offentliga sektorn, statliga myndigheters sam-verkan med organisationer och frågan om alkoholfri representation inomstaten och kommunerna. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till rege-ringen såvitt avser myndigheters samverkan med näringslivs- och intresse-organisationer. I övriga delar avstyrker utskottet föreliggande motioner.Reservationer har avgivits av m-ledamöterna såvitt avser myndigheterssamverkan med organisationer och av mp-ledamoten såvitt avser fråganom alkoholfri representation. 1994/95:K308 av Skånberg (kds) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alkoholfrirepresentation för statlig förvaltning och riksdagen.1994/95:K319 av och () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om över-syn av ombudsmannaverksamheten.1994/95:K502 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättandeav en rättighetsombudsmannainstitution (RO).1994/95:K504 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvalitetspro-gram för den offentliga sektorn.1994/95:K506 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att olika statliga myndigheters samarbete med näringslivsorga-nisationer och lobbyorganisationer skall utredas,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att icke tillåta statliga myndigheters aktiva deltagande, t.ex. iform av medlemskap, i en lobbyorganisation och att därmedinte bör få vara medlem av Svenska vägföreningen.3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ge klara normer för de statliga myndigheternas befogenheteri lobbyverksamheten och att klargöra att statliga myndigheter icke börsyssla med lobbying. OmbudsmannaverksamhetenGällande ordningBland de offentliga ombudsmännen intar ombudsmän (justitie-ombudsmännen, ) en särställning. JO-institutionen tillkom redan år1809 och har blivit förebild för en lång rad likartade granskningsorgan iandra länder.JO kontrollerar enligt 12 kap. 6 § regeringsformen tillämpningen i of-fentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynsverksamhetenutövas av fyra av i sänder valda ombudsmän: enchefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän.Verksamheten regleras i lagen (1986:765) med instruktion för riksda-gens ombudsmän. Det åligger ombudsmännen särskilt att övervaka efter-levnaden av regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och omiakttagande av medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. En om-budsman bör främst ingripa när en enskilds rättssäkerhet kränkts eller sattsi fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamåneller grov försummelse.JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter, tjänste-män och andra befattningshavare vid dessa myndigheter samt annan sominnehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvittavser denna verksamhet.Ärenden kommer under prövning hos JO främst genom klagomål frånallmänheten men även genom JO:s egna iakttagelser vid inspektioner hosdomstolar och myndigheter eller i andra sammanhang.Ombudsmännen har närvarorätt vid domstols eller förvaltnings-myndighets överläggningar och tillgång till myndighets protokoll ochhandlingar och rätt att vid misstanke om brott i tjänsten själv eller genomannan föra talan mot den som misstänks för sådant brott. Domstolar ochförvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller en kommun skallbistå ombudsmännen med begärda upplysningar och yttranden.Utöver ombudsmän finns andra organ som fått beteckningenombudsman, såsom (), Jämställdhetsom-budsmannen (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO),och . Dessa organ lyderunder regeringen.Konsumentombudsmannens (KO) uppgifter avser enligt lagen(1970:417) om marknadsdomstol m.m. frågor om marknadsföring, frågorom avtalsvillkor i konsumentförhållanden och frågor om produktsäkerhet.Det är generaldirektör som är ,och ett skall finnas inom verket för att biträda inrättades . JämO:s verksamhetregleras av jämställdhetslagen (1991:433) och förordningen (1991:1438)med instruktion för jämställdhetsombudsmannen. JämO:s uppgift är ikorthet att se till att jämställdhetslagen efterlevs. JämO får föra talan vidArbetsdomstolen i tvister om könsdiskriminering i arbetslivet. JämO kanockså i vissa fall förelägga en arbetsgivare vite.Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades . DO:sverksamhet regleras i lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering ochförordningen (1988:895) med instruktion för Ombudsmannen mot etniskdiskriminering. DO har till uppgift att verka för att etnisk diskrimineringinte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet. DOskall medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta tillvara sina rättigheter. DO skall vidare ta initiativ till åtgärder mot etniskdiskriminering. DO skall särskilt motverka att arbetssökande utsätts företnisk diskriminering samt främja ett gott förhållande mellan olika etniskagrupper i arbetslivet. DO får också föra talan vid Arbetsdomstolen i tvisterom otillbörlig särbehandling av arbetssökande och arbetstagare. En förut-sättning för en sådan talan är att ombudsmannen finner att en dom i tvistenär betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skälför det.De senast tillkomna ombudsmännen - och - ligger inom ansvarsområde.Barnombudsmannen () inrättades och har till uppgift att be-vaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. BOskall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt derastillämpning stämmer överens med åtaganden enligt FN:s konven-tion om barnets rättigheter. En bakgrund till BO:s tillkomst var att riksda-gen hade beslutat ge regeringen till känna att frågan om inrät-tande av en tjänst som barnombudsman borde utredas (1989/90:SoU17,rskr. BO:s verksamhet regleras i lagen (1993:335) om Barnombuds-man och förordningen (1993:710) med instruktion för () inrättades . HO ersatte i vissmån och har till uppgift att bevaka frågor som angårfunktionshindrade personers rättigheter och intressen. Verksamheten skalli första hand avse uppföljning och utvärdering i dessa frågor. HO skallverka för att brister i lagar och andra författningar i fråga om personer medfunktionshinder avhjälps. HO skall vidare när det behövs ta initiativ tillöverläggningar med myndigheter, företag, organisationer och andra i syfteatt motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättviseller kränkande behandling på grund av funktionshinder samt genom in-formationsverksamhet och på annat liknande sätt verka för att ingen miss-gynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling pågrund av funktionshinder. HO:s verksamhet regleras i lagen (1994:749)om och i förordningen (1994:949) med in-struktion för Handikappombudsmannen.Varken eller har rätt attingripa i enskilda fall. I regeringsförslaget om Handikappombudsmannenuttalades att ombudsmannens verksamhet bör ses över och utvärderas efteren treårsperiod och att i det sammanhanget får prövas vilken betydelseombudsmannen haft och om funktionen bör förändras i ett eller flera avse-enden. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget uttalade att rege-ringen borde belysa förutsättningarna för att ge ombudsmannen en pro-cessförande roll och ange de lagändringar ett sådant beslut skulle föranledasamt återkomma till (prop. 1993/94:219, SoU27, rskr. 397).I propositionen om redovisade regeringen att det idiskussionen framförts farhågor för att ombudsmannafunktionen tunnas utom allt fler medborgargrupper får sin egen ombudsman. I syfte att bl.a.diskutera denna fråga hade föredragande statsrådet låtit kalla till en hearingi med JO, JämO och tidigare diskrimine-ringsombudsmannen , företrädare för de större barn- och ung-domsorganisationerna m.fl. Att man bör vara återhållsam med att inrättaombudsmän var de flesta eniga om. Dock ansågs i allmänhet barnen varaden grupp i samhället som genom sin utsatthet och sårbarhet i första handborde få en egen ombudsman. Om detta rådde också enligt remissvarenstor enighet.Frågan om uttunning av ombudsmannafunktionen togs också upp vidinrättandet av . I propositionen diskuteraderegeringen med anledning av remissynpunkter frågan om inrättandet av enhandikappombudsman skulle kunna göra att ombudsmannafunktionenkunde tunnas ut och bli mindre verkningsfull om allt fler medborgargrup-per får sin egen ombudsman. Regeringen betonade att Handikappom-budsmannen främst skulle arbeta med generella åtgärder för att främjafunktionshindrade personers möjligheter att utnyttja allmän och enskildverksamhet på bästa sätt. Ombudsmannen skulle alltså inte arbeta medenskilda ärenden på annat sätt än genom allmän rådgivning och vägled-ning. I motsats till JämO, som riktar sin verksamhet i huvudsak till arbets-givare, skulle arbeta över alla samhällsområ-den. skulle inte ha tillsyn över eller granskamyndigheters arbete. skulle inte heller inkräktapå myndigheters reguljära ansvar för tillsyn, bevakning, utvärdering m.m.av insatserna för funktionshindrade inom det egna ansvarsområdet elleröverta uppgifter som åvilar landsting och kommuner.Utöver de nu nämnda ombudsmännen finns både kommunala och privataorgan som benämns ombudsman.MotionerTvå motioner rör de offentliga ombudsmännen.I motion 1994/95:K319 av och (båda m) begärsett tillkännagivande om att en översyn bör göras av ombudsmannaverk-samheten. Motionärerna anser att ett alternativ är att Justitieombudsman-nen kvarstår som självständig ombudsmannainstitution men övriga om-budsmäns uppgifter införlivas med de statliga verk som ligger närmast tillvad gäller ansvarsområde. uppgifter skulle t.ex.kunna läggas under . En sådan samordning skulle enligtmotionärerna underlätta för såväl allmänheten som för den ansvarigamyndigheten genom högre effektivitet och ett samlat ansvar med klarauppgifter.I motion 1994/95:K502 av () begärs ett till-kännagivande om inrättande av en rättighetsombudsman - RO. Organetskulle ersätta samtliga existerande ombudsmannaorgan och omfatta ävensådana organ som planeras. Motionären anser att det har uppkommit enolämplig splittring av ombudsmannaverksamheten och att helhetsperspek-tivet lätt förloras. Flera medborgargrupper som inte fått en ombudsman förden egna gruppen känner sig diskriminerade. Små ombudsmannaorgan blirineffektiva. JO anses enligt motionären av många ha för liten kapacitet,DO anses ha haft svårigheter att genomföra sitt uppdrag och JämO haranklagats för passivitet beträffande rättsprövning av jämställdhetsfall.Motionären anser att en samlad organisation för de medborgerliga fri- ochrättigheterna är nödvändig. Ett sådant organ - en rättighetsombudsman,- skulle arbeta snabbt och effektivt och täcka både den offentliga ochprivata sidan. Organet skulle ha granskande, rådgivande och processandeuppgifter, och det skulle därmed också få en opinionsbildande funktion.Verksamheten skulle bedrivas med en lokal förankring, som saknas för denuvarande organen. På lokal nivå skulle samverkan kunna ske med kom-munerna genom en lokal rättighetsombudsman som en funktion i kommu-nala medborgarkontor.Tidigare riksdagsbehandlingKonstitutionsutskottet behandlade frågan om tillskapandet av en rättig-hetsombudsman i sitt av godkända betänkande 1992/93:KU2.Utskottet redogjorde för en skrivelse av den första diskrimineringsom-budsmannen, , till regeringen i samband med att han 1991lämnade ämbetet. Han föreslog där att det skulle inrättas en ombudsmanför mänskliga rättigheter (RO) för att bl.a. ersätta DO och JämO samtbevaka barnens rätt enligt . Enligt skrivelsen bordeman föredra en förstärkt ombudsmannafunktion framför ett stort antalförsvagade sådana. I sitt remissvar över betänkandet med jämställd-hetslagen (SOU 1990:41) hade han tidigare förordat att JämO:s och DO:sfunktioner skulle slås samman.Utskottet förutsatte i sitt betänkande att frågorna om samordning av re-gelsystem och ombudsmannafunktioner blev föremål för övervägande isamband med beredningen av de betänkanden som lagts fram av bl.a.Utredningen om barnombudsman och . Utskottetansåg att det mot denna bakgrund saknades anledning för attvidta någon åtgärd med anledning av bl.a. en motion om inrättande av enrättighetsombudsman.Utskottets bedömningUtskottet vill till en början framhålla den särställning som Riksdagensombudsmän, , har. Någon anledning att ifrågasätta JO:s ställning ochverksamhet anser utskottet inte att det finns. Däremot kan det finnas an-ledning att diskutera de ombudsmannaorgan som är underställda regering-en.Dessa frågor har som framgår ovan diskuterats tidigare. Utskottet harförståelse för de farhågor som framförts om att ombudsmannafunktionenkan tunnas ut, om alltför många olika ombudsmän inrättas, och att alltförmånga specialiserade ombudsmän medför risk att vissa grupper kan fallaemellan de olika ombudsmännens verksamheter. Utskottet utgår från attregeringen är medveten om dessa synpunkter och fortlöpande prövar or-ganisationen av den verksamhet som de regeringen underställda ombuds-männen bedriver. Utskottet utgår också från att regeringen vid dennaprövning beaktar särskilda ställning och risken föratt frågor om barns ställning och om försummas omde inte bevakas av ett särskilt organ.Som också framgår ovan uttalades vid beslutet att inrätta Handikappom-budsmannen avsikten att utvärdera verksamheten . Samti-digt ansåg att regeringen borde belysa förutsättningarna för attge också en processförande roll. Utskottet utgårfrån att regeringen vid denna belysning också beaktar vad utskottet anförtovan.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna K319 och K502.Kvalitetsprogram inom den offentliga sektornMotionDan () begär i motion 1994/95:K504 ett tillkännagivande ombehovet av kvalitetsprogram för den offentliga sektorn. Motionären hänvi-sar till det kvalitetsutvecklingsarbete som drivits inom svenskt näringsliv.Han anser att en tillämpning av en ISO-standard som håller på att utveck-las och som går under beteckningen bör över-vägas. En redovisning bör enligt motionären göras av pågående kvalitets-utvecklingsprogram inom offentlig sektor. Hela denna sektor bör genom-syras av ett kvalitetstänkande för att på så sätt garantera de enskilda med-borgarna den service som de är berättigade till. Motionären önskar attmotionen behandlas mer seriöst än motsvarande motion tidigare behand-lats.Pågående arbete och utredningarStatlig verksamhetEtt samlat grepp på strukturfrågorna i fråga 1991. fattade då beslut om ett program för omställningoch minskning av den statliga administrationen (prop. 1990/91:150 del II,bet. FiU37, rskr. 390), det s.k. Administrationsprogrammet. Programmetsågs som ett uttryck för inledningen till ett långsiktigt och kontinuerligtförnyelsearbete inom staten. Statskontoret gjorde på regeringens uppdragen uppföljning av viktigare organisations- och strukturförändringar inomstatsförvaltningen med utgångspunkt i administrationsprogrammet.I förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslags-framställning finns föreskrifter med innebörden att myndigheterna inomramen för den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skallredovisa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Förordningengäller för statliga myndigheter under regeringen som tilldelats anslag ellerredovisar inkomster på statsbudgeten eller på en tilläggsbudget. Förord-ningen gäller dock inte för affärsverken.I 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 8 s. 12 f.) redogjor-des för inriktningen av det fortsatta arbetet för effektivisering och utveck-ling av den offentliga förvaltningen. Avsikten var att ge Statskontoretytterligare uppdrag angående organisationsförändringarna i staten.Statskontorets insatser borde enligt propositionen bl.a. avse att medver-ka i systematisk uppföljning av organisations- och strukturförändringaroch att ställa samman erfarenheterna av arbetet med att genomföra om-ställningar och nedskärningar av den statliga förvaltningen samt vidare attpröva i vilka former som kunskaper om statsförvaltningens utveckling merkontinuerligt borde samlas in och spridas samt medverka till systematiskaproduktivitetsjämförelser. Beträffande systematiska produktivitetsjämfö-relser framhölls i propositionen att i och med att de nationella regelsyste-men blev alltmer likartade i ökade förutsättningarna väsentligt attjämföra produktiviteten hos likartade verksamheter och marknader i olikaländer. I detta perspektiv var det enligt propositionen angeläget att det iSverige bedrevs metodutveckling som gjorde det möjligt att göra sådanajämförelser och att insamlingen av underlag fick fasta former och kontinui-tet. Möjligheter till mera systematiska produktivitetsjämförelser bordeundersökas. En i fastare former organiserad verksamhet borde enligt pro-positionen ha till syfte att initiera metodutveckling inom , följaproduktivitetsutvecklingen i och utomlands och verka för ett utby-te av erfarenheter samt utarbeta nyckeltal och annat underlag som belyserproduktivitetsutvecklingen.Härefter har interdepartemental arbetsgrupp lämnat för-slag för att utveckla och stärka genomförandet av resultatstyrning av stat-ligt finansierad verksamhet. Förslagen läggs fram i departementsprome-morian - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6).Arbetsgruppen har därvid haft tillgång till rapporter från Riksrevisionsver-ket och Statskontoret. Dessa rapporter, dvs. Den statliga budgetprocessenoch resultatstyrningen (RRV 1994:32), Resultatstyrning i stat-kommun-perspektivet (Statskontoret), Resultatstyrning i ett stat-kommunperspektiv- den nationella uppföljningen och utvärderingen (Statskontoret) ochResultatstyrning - struktur och myndigheternas inreorganisation (Statskontoret), har också bilagts arbetsgruppens promemoria.Regeringen har vidare beslutat att tillkalla en kommissionom den statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltnings-politiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93). Kommissionens upp-drag är att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och däravföljande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrningav statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande tillde uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturföränd-ringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas.Syftet med kommissionens arbete är enligt direktiven att ge underlag förden fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångs-punkten för kommissionens arbete skall vara de grundläggande krav pådemokratisk styrning, insyn och kontroll, rättssäkerhet, effektivitet ochtillgänglighet som måste ställas på och tillgodoses av den statliga förvalt-ningen. Kravet på effektivitet innebär dels att förvaltningen skall åstad-komma avsedda resultat och uppnå de mål som satts, dels att det sker meden rimlig resursåtgång.Kommunal verksamhetI proposition 1993/94:188 Lokal demokrati anförde regeringen i ett inle-dande avsnitt bl.a. att det var angeläget att kommuner och landsting fort-satte att utveckla och förbättra formerna för kontroll av kvaliteten på sinatjänster och att informationen sammanställdes för att kunna användas i denegna utvärderingen men också för informationen till allmänheten. Det varenligt regeringens mening viktigt att också de kvalitativa dimensionerna avde olika verksamheterna gavs en framträdande roll i det pågående utveck-lingsarbetet. Datatekniken hade gjort det möjligt att utveckla metoder föratt ta fram allt fler nyckeltal även inom serviceproduktionen i kommuneroch landsting. Uppföljning och utvärdering av verksamheten fick enligtpropositionen en ökad betydelse i en situation som präglades av snabbaförändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisationen.I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade riksda-gen (bet. 1993/94:KU40) att en samlad uppföljning och utvärdering bordegöras av de omfattande förändringar och reformer som hade genomförtsinom den kommunala verksamheten. I årets budgetproposition (prop.1994/95:100 bilaga 8 s. 32 f) anger regeringen att den i syfte att ge under-lag för ett fortsatt arbete med att förnya och effektivisera den kommunalaverksamheten har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning för attgöra en samlad uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattan-de förändringar som har skett i kommunernas organisation och verksam-hetsformer. Utredningen skall också lämna förslag till åtgärder som ökarmedborgarnas möjligheter att utöva ett inflytande över det fortsatta förny-elsearbetet.Den nämnda kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1994:151) särskilt- utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nyaverksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska konse-kvenser, samt- utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnasmöjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskilduppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommu-nal verksamhet som bedrivs på entreprenad.Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 1 juli 1996.Ett viktigt utvecklingsområde för gemensamma statliga och kommunalainsatser är vidare enligt budgetpropositionen användningen av informa-tionsteknologins möjligheter inom såväl administration, vård, utbildningsom samhällsinformation och demokratisk dialog. Enligt regeringens be-dömning finns stora möjligheter att göra den kommunala verksamhetenbåde bättre och billigare genom ett offensivt arbete med informationstek-nologi.Tidigare riksdagsbehandlingUnder /93 behandlades en motion om att regeringen bordeinitiera ett omfattande arbete med syfte att införa ett kvalificerat kvali-tetstänkande inom hela den statliga förvaltningen. (bet.1992/93:FiU19 s. 9) hade ingen annan mening än motionärerna när detgällde kvalitetsfrågornas betydelse och anförde att ett arbete med dennainriktning pågick inom statsförvaltningen på initiativ av regeringen. Avstor betydelse i sammanhanget angavs vara att myndigheterna inom ramenför den nya budgetprocessen i den årliga resultatredovisningen skall redo-visa hur man har lyckats med att förbättra kvaliteten. Vidare anförde ut-skottet att det inom ett antal sektorer hade tagits initiativ inom kvalitetsom-rådet. Bl.a. hade utgett en studie med goda exempelpå kvalitetsarbete i kommuner och landsting inom områdena vård ochomsorg. Utskottet anförde också att de statliga myndigheterna på mångahåll bedriver ett ambitiöst arbete med kvalitetsfrågor, vilket bl.a. redovisatsi rapporter från Statskontoret om resultatmått och serviceundersökningar.Med det anförda avstyrktes motionen. följde utskottet.Konstitutionsutskottet behandlade under /95 en motionmotsvarande den nu aktuella. Utskottet ansåg i sitt av godkändabetänkande /95:KU12 att det av lämnad redovisning framgått att detpågår ett arbete för att effektivisera och utveckla den offentliga förvalt-ningen och att detta gällde inom såväl statlig som verksamhet.En viktig del i detta arbete var förbättring av kvalitet och service. Mot denbakgrunden ansåg utskottet att det inte fanns skäl för att vidtanågon åtgärd med anledning av motionen.Utskottets bedömningRedovisningen av pågående arbete och utredningar om verksamheten inomden offentliga sektorn visar enligt utskottets uppfattning att frågorna omverksamhetens kvalitet ägnas stor uppmärksamhet.