bet · GJ01SoU4 · 1995-11-23 00:00:00 — Samhällets stöd är viktigt för att de skall klara denna uppgift.I ekonomiskt svåra tider är det lätt att nedprioritera förebyggande insatsersom föräldrautbildning. Föräldrautbildningen kan innehålla olika delar,t.ex. information om barns utveckling, om hur man praktiskt sköter barnetoch om hur en positiv och trygg relation mellan föräldrarna och barnet ochmellan föräldrarna byggs upp. Med föräldrautbildning kan också det önsk-värda målet att papporna tar ännu större del av ansvaret för barnen uppnåsoch papparollen stärkas. Utskottet anser att en viktig insats för barnen ärom man underlättar för och hjälper föräldrarna i deras föräldraskap genomatt förmedla föräldrautbildning. Enligt utskottets mening uppnås bådehumanitära och ekonomiska vinster genom en satsning på förebyggandeinsatser i form av föräldrautbildning. Föräldrautbildningen måste såledeslyftas fram.Vad utskottet anfört med anledning av motionerna So618 (v) yrkande 3,So623 (kds) yrkande 1 och A807 (c) yrkandena 30 och 31 bör riksdagensom sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:4. beträffande föräldrautbildningatt med anledning av motionerna 1994/95:So618 yrkande3, 1994/95:So623 yrkande 1 samt 1994/95:A807 yrkandena 30 och31 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,3. Fosterföräldrar (mom. 5)(), (), (), (), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 17 som börjar med"Utskottet anser" och slutar med "yrkande 4 avstyrks." bort ha följandelydelse:Utskottet konstaterar att det i olika sammanhang har framkommit att detär svårt för far- och morföräldrar att bli fosterföräldrar vid fosterhemspla-ceringar. När ett litet barn skall placeras i fosterhem krävs stor omsorg frånsocialtjänstens sida. Man kan i sådana fall inte utgå från generella regler.Utskottet anser det naturligt att barnet i första hand placeras hos en näraanhörig, om det inte föreligger några hinder mot placeringen. Det närasläktskapet kan i många fall vara en stor trygghet för barnet och det socialanätverket skall om möjligt tas till vara. Utskottet anser att det är fel attdiskriminera far- och morföräldrar i dessa situationer.Vad utskottet anfört med anledning av motion So206 (m) yrkande som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under mom. 5 bort ha följande lydelse:5. beträffande fosterföräldraratt med anledning av motion 1994/95:So206 yrkande 4som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,4. Stöd till familjehem (mom. 6)() anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med"Familjehemsvården har" och slutar med "avstyrks därmed." bort ha föl-jande lydelse:Åtgärder behövs för att utveckla och stärka familjehemsvården. Familje-hemmens egna organisationer har påpekat att de placerade barnen har alltsvårare problem. Detta kräver mer utbildning samt stöd och handledningför de familjer som tar emot dessa barn. Risken är annars stor att familje-hemsföräldrarna blir utbrända. Utskottet anser att en genomgångengrundutbildning borde vara en självklarhet för att få ta emot familjehems-placerade barn. Efter en placering bör vidareutbildning och handledningvara avtalsbundna för att garantera genomförandet. Staten bör ta överkostnaderna för grundutbildningen. Om detta inte är möjligt bör en förhöjdersättning utgå så att familjerna kan köpa denna utbildning själva. Vidareanser utskottet att utbildningen för socialsekreterarna bör ses över ocheventuellt kompletteras. En ny utbildningsmetod har tagits i bruk i litenskala, s.k. Staten bör säkerställa att denna utbildning fårekonomiska resurser. Utbildningen kan delvis sammanfalla med utbild-ningen för socialsekreterare.Vad utskottet anfört med anledning av motion So295 (kds) yrkandena 1,2 och 3 bör som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under mom. 6 bort ha följande lydelse:6. beträffande stöd till familjehematt med anledning av motion 1994/95:So295 yrkandena1 - 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,5. Kontaktman för barn (mom. 10)() anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med "Ävenmotion" och slutar med "barn avstyrks." bort ha följande lydelse:Barn som far illa eller befinner sig i en risksituation måste få stöd. Ut-skottet anser att möjligheterna att utse kontaktperson eller ombud för barni sådana situationer skall utökas. Görs den bedömningen att barnet behöveren kontaktperson eller ett ombud skall det finnas en skyldighet att utse ensådan. Enligt utskottets mening bör barnet, socialnämnd, vårdnadsutredareeller någon barnet närstående ges rätten att begära förordnande av kon-taktman eller ombud.Vad utskottet anfört med anledning av motion So618 (v) yrkande som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under mom. 10 bort ha följande lydelse:10. beträffande kontaktman för barnatt med anledning av motion 1994/95:So618 yrkande 8som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,6. Informations- och opinionsarbete (mom. 15)() anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 25 som lyder "Även yrkande6 avstyrks." bort ha följande lydelse:Fördelningen av ansvaret för hem och familj har inte förbättrats tillräck-ligt. Detta har inneburit att många kvinnors arbetsbelastning ökat drastisktunder senare år. Utskottet anser att det krävs en rad förändringar för attkomma till rätta med den ojämna ansvarsfördelningen. Förutom lagstift-ning krävs här, enligt utskottets mening, ett ihärdigt och uthålligt opini-onsarbete för att ändra på invanda könsmönster och historiskt betingadeansvarsområden.Vad utskottet anfört med anledning av motion A802 (fp) yrkande som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under mom. 15 bort ha följande lydelse:15. beträffande informations- och opinionsarbeteatt med anledning av motion 1994/95:A802 yrkande 6som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,7. (mom. 16)() och () anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 25 som börjar med"Utskottet vidhåller" och slutar med "yrkande 4 avstyrks." bort ha följandelydelse:Antalet barnvårdare, som kommer hem till barn som är sjuka och intekan vistas i den ordinarie barnomsorgen, har minskat i kommunerna. So-cialstyrelsen har gjort en kartläggning av verksamheten som visar på storabrister. Utskottet anser att det behövs en ökad beredskap i kommunerna föratt stödja ensamföräldrar, föräldrar med bristande socialt nätverk ellerfamiljer som drabbas av sjukdom eller råkar i en krissituation. Utskottetanser det således nödvändigt med en utbyggnad av barnvårdarsystemet ochen plan för utbyggnaden.Vad utskottet anfört med anledning av motion So618 (v) yrkande som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under mom. 16 bort ha följande lydelse:16. beträffande barnvårdarorganisationenatt med anledning av motion 1994/95:So618 yrkande 4som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.Konstitutionsutskottets yttrande1995/96:KU2yFN:s konvention om barnets rättigheterTill socialutskottetSocialutskottet har beslutat att beredakonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över motionerna1994/95:So601 yrkandena 1, 4 och 11, So612, Sf606 yrkande5 och Sf637 yrkande 3. Utskottet begränsar sitt yttrande tillatt avse frågor om införlivande av FN:s konvention om bar-nets rättigheter från i huvudsak konstitutionella och författ-ningstekniska synpunkter.MotionernaI motion 1994/95:So612 av () yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om FN:s barn-konventions införlivande i svensk lag. Han anför att det är en brist att FN:sbarnkonvention rättsligt inte tillämpas i svenska domstolar på grund av attkonventionstexten inte är upptagen i svensk lag. Eftersom Europakonven-tionen om de mänskliga rättigheterna kunnat införlivas i svensk lag är detenligt motionären en självklarhet att även införlivas.I motion 1994/95:Sf606 av m.fl. (mp) yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna att barnkonventionenskall transformeras till svensk lag (yrkande 5). Motionärerna anför attUtlänningsnämnden i beslut har hävdat att den inte känner sig förpliktigadatt följa utan att den endast följer svensk lag. Enligtmotionärernas mening skall därför transformeras tillsvensk lag.I motion 1994/95:Sf637 av m.fl. (v) yrkas att riksda-gen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ominkorporering av med svensk lag (yrkande 3). I motio-nen, som handlar om flyktingpolitiken, anför motionärerna att det finnsvissa problem när det gäller vår interna lagstiftnings överensstämmelsemed våra konventionsåtaganden. Det har från olika håll påpekats att myn-digheterna vid handläggning av utlänningsärenden brutit mot . Enligt motionärernas uppfattning bör konventionen inkorpore-ras i den svenska lagstiftningen för att uppnå ett säkert och fullständigtgenomslag för konventionen i svensk rätt.I motion 1994/95:So601 av m.fl. (fp) yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om utbildning och fortbildning om barnsrättigheter (yrkande 1) och att regeringen bör ta initiativ tillöverläggningar med och med dem diskutera hur barnkonven-tionens intentioner på bästa sätt skall förankras och utvecklasi kommuner och landsting (yrkande 4). Därutöver yrkas imotionen att skall ge regeringen till känna vad imotionen anförts om behov av medel till forskning och ut-bildning (yrkande 11). Motionärerna vill förbättra barns vill-kor och menar att skall genomsyra alltarbete med barn. En självklar grupp som måste få kännedomom är lärare. Barns rättigheter och barn-konventionen måste därför vara ett viktigt inslag i all lärar-utbildning från förskola till gymnasieskola. Enligt motionä-rerna bör ut- och fortbildning ses över för olika yrkeskatego-rier som arbetar med barn för att säkerställa att idéer om bar-nets rättigheter förankras och vidareutvecklas. Motionärernapåpekar vidare att kommunerna är ansvariga för huvuddelenav de verksamheter som riktar sig till barn. De nationellamålen som har fastslagit men också de åtagandensom vi har gjort genom t.ex. skall fun-gera som ledstjärnor. Det innebär enligt motionärerna att detockså är kommunernas ansvar att ge barn det stöd som de kanbehöva. Kommunerna måste ha långsiktiga förändringsstra-tegier där det ingår att ta fram beskrivningar av konsekvenserför barnen och att följa upp de förändringar som genomförs.Regeringen bör ta initiativ till överläggningar med och med demdiskutera hur intentioner på bästa sätt börförankras och utvecklas i kommuner och landsting. Vidarepåpekar motionärerna att det enligt finns an-ledning att ytterligare studera hur kommunerna vid resursför-delning tar hänsyn till olika behov och utvärdera vilka olikainsatser, både generella och speciallösningar, som är effektivaoch verkligen ger barn med behov av särskilt stöd den hjälpde behöver. Därutöver vill ta fram nyckeltaloch bättre statistiska mått för att kunna göra jämförelser bådenationellt och internationellt. Enligt motionärerna bör anslåsde ytterligare medel () som So-cialstyrelsen har begärt för nämnda studier.BakgrundFullgörande av internationella avtalEn internationell överenskommelse innebär att den anslutande staten haratt lojalt fullgöra de åtaganden som framgår av överenskommelsen. Denanslutande staten är således folkrättsligt förpliktigad att se till att dessmyndigheter tillämpar överenskommelsens bestämmelser. Vanligen saknasbestämmelser om hur en konvention skall fullgöras. Det finns inte hellernågon allmän folkrättslig regel för hur de anslutna länderna skall gå tillväga.Sverige tillämpar enligt praxis ett system som utgår från att det fordrasnationella föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överens-kommelse skall kunna tillämpas nationellt. Det innebär att i den mån åta-ganden i en överenskommelse inte överensstämmer med den nationellarättsordningen måste denna ändras eller kompletteras.Metoder för att införliva en internationell konvention med nationellrättI har två olika metoder kommit till användning för att införlivakonventioner med svensk rätt, transformering och inkorporering. Vidtransformering omarbetas (transformeras) den internationella överens-kommelsen eller de delar av den som saknar motsvarighet i svensk rätt tillsvensk författningstext. Inkorporering innebär att det i lag eller annanförfattning föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i Sveri-ge.Vid /90 behandlade propositionen1989/90:12 om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar ellerandra författningar. I detta sammanhang togs frågan om införlivande isvensk rätt genom transformering eller inkorporering upp. I propositionenföreslogs, mot bakgrund av att det kunde bli aktuellt att i störreutsträckning än ditintills inkorporera i stället för att transformera, att omdet föreligger särskilda skäl skulle inkorporering kunna ske utan översätt-ning. Utskottet (bet. 1989/90:KU18) hänvisade till ett tidigare uttalandeom att både transformations- och inkorporationsmetoden får anses godtag-bara ur konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:5 och 1984/85:4y). Det fickavgöras från fall till fall vilken metod som skulle användas. Utskottetuttalade att när ingår en internationell överenskommelse som helteller delvis berör svensk rätt borde eftersträvas att överenskommelsen ommöjligt också har svensk autentisk text. Om konventionen saknar svenskautentisk text borde huvudregeln enligt utskottet vara att transformations-metoden används. När särskilda skäl talar för det, såsom exempelvis attreglerna huvudsakligen riktar sig till myndigheter eller särskilda grupperav enskilda för vilka det inte kan antas innebära några svårigheter att ta delav konventionstexten, kunde enligt utskottet även inkorporationsmetodengodtas. I regel borde då krävas en omsorgsfullt utarbetad officiell över-sättning. Enligt utskottet borde detta ovillkorligen ske om författningenriktar sig till en bredare allmänhet.Införlivande av konventioner om mänskliga rättigheterFrågan om införlivande av konventioner om mänskliga rättigheter var uppetill behandling under förarbetena till 1974 års regeringsform. I sitt remiss-svar över Grundlagberedningens förslag till regeringsform påpekade att man kunde överväga att ge ett starkare skydd för grundrättighe-terna genom att införa ett stadgande i grundlagen om att Europakonventio-nen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna och FN:s konventioner om mänskliga rättigheter skulle tillämpasnationellt. Departementschefen anförde i proposition 1973:90 s. 195 attdet stöter på praktiska och tekniska svårigheter att ta ytterligare ett steg ocinförliva rättighetskonventionerna med svensk rätt. Han pekade särskilt påden brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventions-texterna. Härtill kom att den teknik som hade använts vid konstruktionenav konventionerna i hög grad skilde sig från en svensk lagstiftningsteknik.Enligt departementschefen lämpade sig därför inte konventionerna för endirekt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndighe-ter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna medsvensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vadsom gäller i detalj på olika rättsområden.1973 års fri- och rättighetsutredning diskuterade i sitt betänkande Med-borgerliga fri- och rätttigheter (SOU 1975:75) ingående frågan om att låtade fri- och rättighetskonventioner anslutit sig till slå igenom isvensk grundlag antingen genom inkorporering eller genom att delar avkonventioner arbetas in i svensk grundlag. Enligt utredningen var det dockingen framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetsregler tilldessa konventioner. Man anförde bl.a. att konventionstexterna är svåröver-skådliga och svårtillgängliga och att de ofta bygger på en terminologi somvarken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Vidareframhölls att de undersökningar utredningen låtit utföra visade att konven-tionerna i åtskilliga hänseenden var svårtolkade och att de därför inte varlämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter.Även regering och riksdag anslöt sig till utredningens åsikt i dessa frågor(prop. 1975/76:209, s. 85, KU 1975/76:56).Konstitutionsutskottet har behandlat frågan om inkor-porering av angående skydd för de mänskliga rättig-heterna och de grundläggande friheterna. Utskottet har härvid uttalat attsvensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpandebör bevakas inom och att det inte finns anledning attfrångå den bedömning gjort i samband med behandling av deförslag till grundlagsändring som byggde fri- och rättighetsut-rednings arbete (se t.ex. bet. 1990/91:KU7). I betänkandet 1991/92:KU12framhöll utskottet att frågan om inkorporering av Europakonventionenkunde få ökad aktualitet genom att räknar skyddet förgrundläggande mänskliga rättigheter till de allmänna rättsprinciper vilkaden lägger till grund för sina avgöranden.Sverige har numera inkorporerat . Detta föranleddevissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag om inkorporering avkonventionen. De nya reglerna trädde i kraft . Inkorpo-reringen föregicks av en utredning som bedrevs i Fri- och rättighetskom-mittén (SOU 1993:40, del B). I proposition 1993/94:117 anfördes, medhänvisning till Fri- och rättighetskommittén, som skäl för att nu inkorpo-rera konventionen att den gällande svenska ordningen var ovanlig i (s. 33 f.). Det var därför naturligt att nu inkorporerade konventio-nen och därigenom dels markerade dess betydelse för svensk rätt ochklargjorde dess status, dels skapade ett uttryckligt underlag att direkt till-lämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myn-digheter. Vidare konstaterades i propositionen att Europakonventionensfri- och rättighetskydd är en del av de allmänna principer som ingår i EG-rätten. Redan genom hade förbundit sig att tolka debestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. . Kon-ventionens internrättsliga ställning skulle också befästas ytterligare vid ettsvenskt EG-medlemskap. Det var härvid olämpligt att Europakonventionenskulle få en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt. Eninkorporering skulle vidare kunna medföra att fler mål rörande konventio-nens fri- och rättigheter kom att slutbehandlas vid svenska domstolar ochmyndigheter. I propositionen konstaterades därutöver att Europakonven-tionen kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande interna-tionella instrumenten på de mänskliga rättigheternas område. Konventio-nen var tillämplig i samtliga konventionsstater utom fyra,däribland . Förutom förberedde ytterligare två länder eninkorporering av konventionen.Vidare konstaterades i propositionen (s. 34) att var bundet ävenav andra konventioner på de mänskliga rättigheternas område, t.ex. 1966års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheteroch konvention om barnets rättigheter. I propositionen påpekadesatt Fri- och rättighetskommittén hade ansett att Europakonventionenemellertid intog en sådan särställning bland konventionerna om mänskligarättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas på annat sättän övriga konventioner. Enligt propositionen hade ensärställning genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridiskgrund, med prövning i domstol på talan av enskilda. I propositionen fram-hölls vidare att konventionens bestämmelser genom konventionsorganenskontinuerliga praxisbildande verksamhet också kommit att preciseras på ettsätt som i viss utsträckning skiljer den från andra konventioner. De nunämnda omständigheterna hade också medfört att konventionen i de euro-peiska länderna kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedve-tandet. Av dessa skäl borde enligt propositionen en inkorporering nu en-dast avse Europakonventionen.Vid sin behandling av propositionen gjorde ingenannan bedömning än regeringen i de delar som berörts (bet.1993/94:K24).Sveriges godkännande av FN:s konvention om barnets rättigheterDen , dvs. på trettioårsdagen av tillkomsten av FN:sförklaring om barnets rättigheter, antog generalförsamlingen konventionenom barnets rättigheter. underteckande konventionen den 26 januari1990. Konventionen trädde för svenskt vidkommande i kraft den 2 sep-tember 1990.I propositionen med förslag om godkännande av konventionen (prop.1989/90:107) föreslog regeringen - med ett visst förbehåll avseende artikel37 c - att skulle godkänna konventionen. Några lagstiftningåt-gärder med anledning av godkännandet föreslogs inte. (s. 28) att en granskning av konventionsbestämmelserna lett till slut-satsen att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning stod i god över-ensstämmelse med dessa bestämmelser, men att man kunde vara tveksamom huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämde medkonventionens krav. Enligt regeringen blev den bedömning, som i sådanafall måste göras, i viss utsträckning beroende av vilka allmänna principerman ville lägga till grund för tolkningen av konventionens bestämmelser. Ipropositionen anfördes att man härvid måste hålla i minnet att konventio-nen var avsedd att tillämpas på ett världsomfattande plan och således pårättssystem och andra förhållanden av mycket skiftande art. På grund häravmåste konventionen enligt regeringen tolkas så, att den får en rimlig me-ning inom ramen för ett nationellt system. Vidare påpekades att artiklarna imånga fall var utformade så att det fanns utrymme för lämplighetsbedöm-ning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta.Socialutskottet tillstyrkte förslaget att skulle godkänna konven-tionen (bet. 1989/90:SoU28). Utskottet avstyrke dock att en reservationskulle göras såvitt avsåg artikel 37 c. Några lagstiftningsåtgärder föreslogsinte heller från utskottets sida. beslutade i enlighet med utskot-tets hemställan (rskr. 350).Vid sin behandling av propositionen inhämtade socialutskottet konstitu-tionsutskottets yttrande. I sitt yttrande (1989/90:KU8y) behandlade konsti-tutionsutskottet bl.a. artikel 3 i konventionen, enligt vilken barnets bästaskall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Principengäller alla åtgärder som vidtas av offentliga organ eller av privata socialavälfärdsinstitutioner. I en motion som avgetts med anledning av proposi-tionen yrkades att principen om barnets bästa skulle grundlagfästas. anförde att principen om barnets bästa är en av utgångs-punkterna för den offentliga verksamheten i . Målsättningsstadgan-det i 1 kap. 2 § regeringsformen gav uttryck för detta genom att det all-männa åläggs att särskilt verka för social omsorg och trygghet och för engod levnadsmiljö. Mot denna bakgrund saknades det enligt utskottet an-ledning att ytterligare befästa principen genom en särskild målsättnings-bestämmelse. Utskottet ansåg det inte heller påkallat att utöka bestämmel-serna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen meden bestämmelse om barnets bästa.Konstitutionsutskottet yttrade sig också över motioner som berördelagstiftningsåtgärder gällande barnets skydd mot att utnyttjas i pornogra-fiskt material, barnets skydd mot skadlig information samt barnets rätt attfå vetskap om sina föräldrar. Utskottet fann sig inte berett att i någon avdessa delar förorda särskilda lagstiftningsåtgärder.Utskottets bedömningUtskottet vill inledningsvis framhålla att det självfallet måste vara Sverigesskyldighet att uppfylla internationella åtaganden. I samband med att Sveri-ge ansluter sig till en konvention måste därför noggrant övervägas vilkakonsekvenser anslutningen får för den svenska rättsordningen.Som redovisats i det föregående har i enligt praxis två metodertillämpats för införlivande av internationella konventioner, transformeringoch inkorporering. Utskottet har tidigare uttalat att båda metoderna kananses godtagbara från konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:5 och1984/85:4y).