bet · GI01KU43 · 1995-05-23 00:00:00 — Den kommer också, mot bakgrund av denframtida utvidgningen av unionen, att utarbeta alternativ ivissa angivna institutionella frågor -- vägning av röster,gränsen för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar avkommissionen och andra åtgärder som anses nödvändiga för attunderlätta institutionernas arbete och garantera deraseffektivitet mot bakgrund av utvidgningen.Svenska förberedelser inför regeringskonferensen 1996Den beslöt regeringen att tillsätta enparlamentarisk kommitté års regeringskonferens.Kommittén har i uppdrag dels att låta göra utredningar omviktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid dennakonferens, dels att stimulera den offentliga debatten kringregeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olikaåsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.I den första huvuduppgiften ingår att särskilt belysa hurSverige inom ramen för regeringskonferensen skall kunna främjautvecklingen inom sakområden som prioriterar iEU-samarbetet. Vidare skall kommittén skaffa information omförberedelser och debatt som pågår i andra EU-länder,identifiera andra viktiga frågor som kommer att behandlas vidkonferensen och närmare analysera dessa utifrån svenskaintressen. Bland frågor som redan nu är kända nämns idirektiven: konsekvenser av den nu genomförda utvidgningen av unionen förbeslutsformer, EU-institutionernas ställning och balansen mellanstora och små medlemsländer, möjliga eller nödvändiga anpassningar av EU:s institutioneroch beslutsformer för att bana väg för en framtida utvidgningtill och de baltiska länderna, eventuella förändringar i den institutionella maktbalansenmellan kommissionen, ministerrådet och , subsidiaritetsprincipen och dess roll i EU-samarbetet.Det framhålls i direktiven att kommittén inte skall ha tilluppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vidregeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd medriksdagen lägga fast dessa ståndpunkter. Kommittén skall dockvara oförhindrad att, där den finner det lämpligt, göra sådanabedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vidberedningen av svenska förhandlingspositioner.Kommitténs andra huvuduppgift är att anordna aktiviteter föratt stimulera offentlig debatt om regeringskonferensenshuvudfrågor. Enligt direktiven skall den särskilt lägga sig vinnom att både positiva och negativa uppfattningar kommer tilluttryck och att debatten förs runt om i landet. Särskilda medelkommer att ställas till kommitténs förfogande också för dessauppgifter.Kommittén skall genomföra sitt uppdrag huvudsakligen under år1995. En förlängning av uppdraget in kan enligtdirektiven inte uteslutas men får bli beroende av hurförberedelserna för regeringskonferensen fortskrider. Kommitténskall fortlöpande avge rapporter i enskilda ämnen i den takt ochi den utsträckning som kommittén finner lämpligt.Statssekreteraren har vid utskottets sammanträdeden lämnat en närmare redovisning för regeringensförberedelser.Regeringens mål i fråga om EU:s utvecklingI direktiven till den nyssnämnda kommittén sammanfattarregeringen vad den anser att skall verka för i EU. Demålsättningar som där räknas upp är följande. ökad öppenhet och insyn samt en fastare parlamentarisk ochfolklig förankring av unionsarbetet, en allomfattande freds- och säkerhetsordning i , en union präglad av öppenhet mot omvärlden, en ny, aktiv politik för tillväxt och mot arbetslöshet iEuropa, gemensamma nätverk för information och kommunikation samteffektiva och miljövänliga transportsystem, en gemensam europeisk konsumentpolitik, en gemensam och ambitiös miljöpolitik i det europeiskasamarbetet, att stärka löntagarnas ställning på arbetsmarknaden, jämställdhet mellan kvinnor och män, en återhållsam budgetpolitik vad gäller gemenskapsbudgetenoch övriga finansiella instrument, en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken,där besluten fattas så nära medborgarna som möjligt.Enligt regeringen är det bl.a. dessa mål som bör stå i centrumför uppmärksamheten. Eventuella behov av institutionella ochandra förändringar i samarbetet bör övervägas mot dennabakgrund. En utgångspunkt inför regeringskonferensen bör försvensk del vara att eventuella ändringar i unionsfördraget måsteleda till att såväl de nuvarande övergripande målen förEU-samarbetet som de svenska målen lättare kan uppnås och attsamarbetet inom unionen bättre kan motsvara de förväntningar ochkrav som finns hos medborgarna.MotionernaEtt par motioner behandlar EU:s institutionella utvecklingpå ett allmänt plan.I motion 1994/95:K224 av m.fl. (kds) anförs attKristdemokraterna delar de europeiska fädernas vision om ettenat, demokratiskt och federalt där den politiska maktenfördelas efter subsidiaritetsprincipen mellan de olika nivåerna.Gemenskapen skall således endast vara verksam inom de områdendär gemensamma åtgärder är mer effektiva än de åtgärder sommedlemsstaterna själva vidtar. är övertygadeom att subsidiaritetsprincipen kan bevara den typisktnationella, regionala och lokala kompetensen. Vad som uttalas imotionen om att EU utvecklas till en federation baserad påsubsidiaritetsprincipen bör ge regeringen till känna(yrkande 1).Enligt motionen är det vidare önskvärt att EU får en enhetligkonstitution och ett mera överblickbart gemensamt regelverk. Idenna konstitution måste en tydlig kompetensfördelning mellanEU:s olika nivåer anges. Respekten för små länder som ur blandannat demokratisk synvinkel är mycket viktig för EU måstebekräftas. Den nuvarande principen för röstfördelning mellannationerna som gynnar små länder skall enligt motionen finnaskvar. Detta bör ge regeringen till känna (yrkande 2).Samarbetet om rättsliga och inre angelägenheter (tredjepelaren) liknar enligt motionen till sin struktur det utrikes-och säkerhetspolitiska samarbetet (andra pelaren). Genom attdetta samarbete är skilt från EG-pelaren och enhällighet krävsvid beslutsfattandet behåller medlemsländerna ett stortinflytande över utvecklingen. Motionärerna anser att detta ärnödvändigt eftersom frågorna som hanteras inom den tredjepelaren är känsliga och starkt förknippade med ländernas kultur,tradition och rättsordning. bör därför i etttillkännagivande till regeringen uttala att medlemsländerna börbehålla kontrollen över det inrikespolitiska ochutrikespolitiska samarbetet med hjälp av bl.a. enhälligtbeslutsfattande (yrkande 5).Enligt motion 1994/95:U502 av m.fl. (mp)bör hos regeringen begära en lista med konkretaEU-regler som kan upphävas och EU-projekt som med fördel kanöverföras till medlemsstaternas kompetens eller som bättreomhändertas av internationella organisationer med bredaremedlemskrets (yrkande 18).Motionärerna anser vidare att bör med veto motsättasig alla förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränkersmåstaternas inflytande enligt ABC-lagsmodellen eller liknandemodeller. Särskilt viktigt är att slår vakt omvetorätten, och då särskilt vetorätten när det gällertraktatsförändringar. Detta bör ge regeringen tillkänna (yrkande 19).Ett par motioner berör mer specifikt Europaparlamentetsställning.Enligt motion 1994/95:K224 av m.fl. (kds) börEuropaparlamentet i ökad utsträckning delta ilagstiftningsprocessen. Ett sätt är att förenklamedbeslutandeproceduren och att tillämpa den under helalagstiftningsprocessen. I princip skall rådet inte ensamt kunnafatta beslut utan parlamentets samtycke. Det huvudsakligaansvaret för initiativrätten bör även i fortsättningen vila påkommissionen, men bör få eninstitutionaliserad möjlighet att föreslå frågor somkommissionen bör behandla. bör enligt motionenparlamentet erhålla full initiativrätt men även visslagstiftningsrätt. I motionen hemställs att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om attverka för att får ökad makt och inflytande(yrkande 4).Enligt motion 1994/95:U503 av m.fl. (fp)kommer liberalerna att verka för att aktivtengagerar sig i diskussionen om EU:s institutionella frågor. Detgäller bl.a. förbättrad demokrati, folklig förankring ocheffektivitet i EU:s beslutsfattande, fördjupning och utvidgningav EU, konkretisering av närhetsprincipen, roll.Enligt motionärernas uppfattning är det angeläget att demokratini EU fördjupas dels genom en klarare definition och tillämpningav den s.k. närhetsprincipen, dels genom att parlamentet ges enstarkare ställning och tydligare kontrollerande funktion. Deeuropeiska liberalernas vision är enligt motionen attministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand överförstill ett parlament med två kamrar. Den första kammaren skulleersätta dagens ministerråd och bli en kanal förmedlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokratisjälvklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet.Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvaldaEuropaparlament men med utvidgade funktioner. I motionenhemställs att ger regeringen till känna vad somanförts i motionen om en stärkt roll för (yrkande 1).1996 års regeringskonferens tas upp i motionen 1994/95:K218 avGudrun m.fl. (v). I samband med denna konferens kanenligt motionen EU komma att besluta om att gå vidare ochupprätta en gemensam försvarspolitik och armé, fullt utförverkliga den ekonomiska och monetära unionen, göramajoritetsomröstningar till huvudsaklig beslutsregel iministerrådet, öka de stora ländernas makt, avskaffamedlemsländernas vetorätt vid traktatändringar, ökaEuropaparlamentets makt på de nationella parlamentens bekostnadoch införa en gemensam EU-polis. Går utvecklingen i denriktningen inträder enligt motionen en helt ny situation.Riksdagen bör uttala att en sådan utveckling kräver en nyfolkomröstning (yrkande 1).Utskottets bedömningDe institutionella frågorna kommer att stå i centrum för denregeringskonferens som enligt skallsammankallas 1996. skall ta ställning tillom fördraget behöver revideras. Ett förberedelsearbete införregeringskonferensen har inletts både inom EU:s institutioneroch i medlemsländerna. , parlamentet ochkommissionen har avgivit rapporter om hur fördragethittills fungerat. Rapporterna skall utgöra underlag för arbeteti den s.k. reflexionsgrupp som har till uppgift att förberedaregeringskonferensen. I har regeringen tillsatt enparlamentarisk kommitté inför konferensen. Kommittén skall låtaverkställa utredningar och stimulera debatten i olika frågor medanknytning till konferensen.När det gäller medverkan i förberedelsearbetetinför regeringskonferensen anser utskottet det angeläget attregeringen fortlöpande håller informerad omutvecklingen av detta arbete. bör också ges tillfälleatt ge synpunkter på förberedelsearbetet. Enligt utskottetsmening bör regeringen överlämna en skrivelse tillriksdagen med en redovisning för uppläggningen avförberedelsearbetet samt för vissa mer principiellaställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor somkonferensen kommer att behandla. Förankringen av de konkretaställningstagandena före och under regeringskonferensen bördäremot i enlighet med den fastställda ordningen ske iEU-nämnden. Vad utskottet anfört om medverkan iförberedelsearbetet inför som sin mening ge regeringen till känna.I motionerna behandlas olika frågor rörande EU:sinstitutionella uppbyggnad och utveckling. Frågorna gäller bl.a.EU:s utveckling i federalistisk riktning, småstaternasställning, uppgifter och funktioner ochutvecklingen mot överstatliga beslutsformer i fråga omsamarbetet inom andra och tredje pelaren. Skilda och delvismotstridande uppfattningar framförs i flera av dessa frågor.Enligt utskottets mening är de frågor som behandlas imotionerna både viktiga och intressanta. Men tiden är ännu intemogen för en viljeyttring från sida i de frågor somtagits upp i motionerna och som också kan komma upp vidregeringskonferensen. Utskottet välkomnar däremot att en debattförs i dessa frågor i . Det bör kunna leda till attregeringen, när regeringskonferensen startar , har engod bild av opinionen i och ett brett underlag försina ställningstaganden under förhandlingsarbetet.Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet attriksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v), K224yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds), U502 yrkandena 18 och 19 (mp)samt U503 yrkande 1 (fp).Insyn i EU:s institutionerNuvarande situationNär det gäller frågan om insyn och öppenhet hos degemensamma institutionerna kan konstateras att arbetet i rådetoch i kommissionen ända tills bedrivits med traditionelldiplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Dengemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar till attjämka samman femton olika staters ståndpunkter till en gemensamhandlingslinje. Man har, liksom i andra internationellasammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om detskedde inför öppen ridå.Trots kraven på förtrolighet vid de gemensammainstitutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum attåtskillig information inför, och efter, sådana överläggningarändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivitssom "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns detinte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egenståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någongång, låta en motparts position läcka ut i syfte attmisskreditera den.Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för attinsyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formelltplan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellttillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men ocksåEuropaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket storöppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingarbör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion.Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhetredan i samband med att undertecknades. Iförklaringen uttalade medlemsländerna att insyn ibeslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktäroch allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrogdärför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättraallmänhetens tillgång till den information som institutionernabesitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaringsom bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet pådetta område.Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet medatt genomföra den intensifierades, genom beslut vid möten i , och . I december1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för attförbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. ioktober månad lägga fram ett arbets- ochlagstiftningsprogram för som skall bli meralättläst och ges en vidare spridning än . Kommissionenskall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanserpå ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetetskall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än förnärvarande.Vid Europeiska rådets möte i den 11 och 12 december1992 bekräftades, som nämnts, strävan efter att öppnagemenskapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle,uttalades det, innefatta följande element. Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps ochkommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledandediskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andraförslag. Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighetför den som önskar att avge en röstförklaring). Korta pressmeddelanden efter varje rådsmöte. En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremålför behandling i rådet. Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt närbeslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller dåparlamentet har medbestämmanderätt. Dessutom skall då enförklarande promemoria publiceras.Rådet har vidare, , antagit en nyarbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser omoffentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövarsin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inomramen för det traditionella EG-samarbetet -- skallomröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet avländerna motsätter sig det. I andra fall kan ettomröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och intenågot annat land motsätter sig förslaget.Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen ocksåbeslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång tillhandlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglernainnebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en handlingskall skriftligen vända sig till institutionen med sin begäranoch han eller hon har -- efter vissa inledande prövningar --rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas.Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprättatshos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någonutomstående -- t.ex. en privatperson eller en medlemsstat --hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivarenmed sin begäran.En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dessutlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen,t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för denenskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- ochindustrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vidinstitutionens interna överläggningar.Beträffande insynen i EG:s lagstiftningsprocess kanföljande framhållas.Som tidigare betonades förutsätter varje bindandenormgivningsbeslut i rådet att kommissionen lämnat ett förslagtill ett sådant beslut. Ett kommissionsförslag tillnormgivningsakt blir alltid offentligt i samma stund som detöverlämnas till rådet för beredning och slutligtställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ettvisst kommenterande material i samband med att ett förslaglämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria.Nästa steg i beslutsprocessen är att parlamentet avgeryttrande. I parlamentet råder en stor öppenhet. Såvälparlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar äröppna. Det innebär att parlamentets och de europeiskapartigrupperingarnas inställning till en föreslagen rättsakt ocheventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan iblandpågå men sträcker sig inte sällan överett eller, ibland, . Under den tiden utformasmedlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesserliksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i Coreper. Underden tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex.massmediers och intresseorganisationers granskning ochopinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska somnationella fora av olika slag. När beslut i rådet skall fattas isamarbete med parlamentet, eller när parlamentet harmedbestämmanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ettslutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensamståndpunkt som överlämnas till parlamentet som därefter tarställning till medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådetoffentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med enförklarande promemoria. i beredningsprocessenberikas således det offentliga samtalet med ytterligareunderlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd ochmöjlig att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställasina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslutverkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg ochi princip i enlighet med varje lands domstols- ochförvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finnsdärför intagna vissa anvisningar om hur medlemsländerna skallsäkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Oftaföreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationellmyndighet som har att kontrollera att direktivets ellerförordningens bestämmelser följs liksom att denna myndighetskall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpasoch utbyta information med de behöriga myndigheterna i övrigamedlemsländer.Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om attenskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och attsekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådanatystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex.inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att gegemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. Föranställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även förtidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges atttystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheteri medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det angesatt en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknanderegler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vidnationella tillståndsorgan som sysslar medstandardiseringsarbete.Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form avinspektioner hos framför allt företag. Det är oftastkommissionens personal som utför inspektionerna men nationellatjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektionföreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhetavser utbyte av information på olika områden såväl mellanmedlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:sinstitutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådankommunikation anger att den information som tas emot skall varahemlig och att tystnadsplikt skall gälla.Utskottets tidigare bedömningI sitt yttrande till utrikesutskottet över propositionen omSveriges medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, KU2yi bet. UU5) tog utskottet upp frågan om offentlighet ochsekretess i EU. Utskottet konstaterade att frågan omallmänhetens rätt till insyn inom unionen sedanMaastrichtfördragets tillkomst har varit en viktig fråga. Detär, ansåg utskottet, otvetydigt så att unionen rör sig iriktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelsevisserligen ännu långsam och något tvekande, men dessriktning kan knappast sättas i fråga. Mot denna bakgrundframstod det enligt utskottet som ytterligt osannolikt med enutveckling mot gemensamma, för medlemsstaterna bindande,regelverk som inskränker den medborgerliga insynen. Likaosannolikt föreföll det utskottet att rörelsen mot störreöppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas ellerens hejdas.Mot de senast återgivna bedömningarna invände representanternaför (v) och (mp) och ville i stället framhålla att frågan omoffentlighetsprincipen och EU inte endast gäller den formellamöjligheten att bibehålla den svenska lagstiftningen på området.Det faktum att en betydande del av lagstiftningen,lagstiftningsprocessen och myndighetsutövningen flyttar frånsvensk riksdag och svenska myndigheter gör att möjligheten försvenska medborgare att få insyn och att delta i en offentligdebatt minskar avsevärt.Utskottet framhöll i fortsättningen att även om rådet ochkommissionen gått i riktning mot ökad öppenhet präglas alltjämtöverläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet, ochgrundregeln om utlämnande av handlingar är försedd medvittgående och föga preciserade undantag. När det gällde insyneni rådet framstod det enligt utskottet än så länge som uteslutetatt rådet skulle komma att offentliggöra de protokoll som försvid dess överläggningar. Inom överskådlig tid torde samarbetetinom EU bibehålla sin grundläggande mellanstatliga karaktär. Deavgörande besluten kommer därför att fattas av medlemsstaternasföreträdare. Såsom är vanligt vid mellanstatligt samarbete tordeenligt utskottet flertalet medlemsstater anse att möjlighetenatt komma överens är beroende av att förhandlingarna kan föras iförtrolighet.Sammanfattningsvis anförde utskottet att underlaget för detoffentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan komma att blimindre omfattande än nu på grund av att redovisningen av deöverväganden som lett fram till ett beslut torde komma att blimindre utförliga än vad vi är vana vid. Här fanns det enligtutskottet emellertid möjlighet för att själv påverkaförhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligtför den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet ochatt driva på arbetet mot ökad öppenhet i gemenskapensinstitutioner.