bet · GJ01LU7 · 1995-11-23 00:00:00 — Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. I betänkandet behandlar utskottetregeringens proposition 1995/96:61Former för verksamhet som är beroendeav statligt stöd, m.m. jämte tremotioner som väckts med anledning avpropositionen och en motion från denallmänna motionstiden år 1995.I propositionen föreslår regeringenatt godkänner ett förslag omformer för verksamhet som är beroendeav statligt stöd. Förslaget innebär attnär staten, tillsammans med en annanpart, engagerar sig i verksamhet som ärberoende av statligt stöd skall dettaske främst genom att ett aktiebolageller en ideell förening bildas. Dessaverksamhetsformer fyller enligtregeringens uppfattning även de behovsom kommuner och landsting har avprivaträttsliga former för denna typ avverksamhet.Vidare föreslår regeringen attriksdagen antar ett förslag till lag omändring i lagen (1994:1221) ominförande av stiftelselagen.Lagförslaget innebär att bestämmelsernai 6 kap. stiftelselagen om ändring m.m.av ett stiftelseförordnande skall börjatillämpas på stiftelser bildade avoffentliga rättssubjekt den 1 januari1997, dvs. än vad somtidigare har beslutats.Slutligen föreslås en utvidgning avundantaget från stiftelselagenstillämpningsområde i fråga om visskyrklig egendom av stiftelsekaraktär.På lagutskottets begäran harkulturutskottet avgivit yttrande iärendet. Yttrandet har fogats tillbetänkandet som bilaga 2.Utskottet tillstyrker bifall tillpropositionens förslag.Till betänkandet har fogats tvåreservationer. I en reservation (m, c,fp, mp) begärs förslag om en rättsligreglering av anslagsberoendeverksamheter och propositionen avstyrksi denna del och i den andrareservationen (m) avstyrks regeringensförslag om att skjuta framikraftträdandet av 6 kap.stiftelselagen. I proposition 1995/96:61 föreslårregeringen () -efter hörande av Lagrådet - attriksdagen antar det i propositionenframlagda förslaget till lag om ändringi lagen (1994:1221) om införande avstiftelselagen (1994:1220).Lagförslaget har intagits som bilaga 1till betänkandet.Vidare föreslås att godkännerregeringens förslag omverksamhetsformer för statligverksamhet (avsnitt 4). Motioner väckta med anledning avproposition 1995/96:611995/96:L20 av ()vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad imotionen anförts om ny associationsformför anslagsberoende verksamhet.1995/96:L21 av . (m) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att statensengagemang på kulturområdet oftare börkunna ske i form av avtal med bl.a. nuexisterande men ombildade stiftelser.1995/96:L22 av () variyrkas att avslår regeringensförslag om att 6 kap. stiftelselagenskall börja tillämpas först den 1januari 1997, dvs. efter det attstiftelselagen träder i kraft, avseendestiftelser som har bildats avoffentliga rättssubjekt i enlighet medvad som anförts i motionen.Motion väckt /951994/95:L209 av ochBo Bernhardsson () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts omändring av stiftelselagen. InledningRiksdagen antog enstiftelselag som skall träda i kraftden (prop. 1993/94:9,bet. LU12, rskr. 225, SFS 1994:1220).Den nya lagen innehåller en utförligcivilrättslig reglering avstiftelseinstitutet. Någoncivilrättslig lagstiftning omstiftelser har tidigare inte funnits iSverige.Definitionen av stiftelsebegreppetintar en central plats i den nya lagen.Genom definitionen fastställs ramarnaför vilka förmögenhetsbildningar somomfattas av stiftelsebegreppet. uppkommer genom att egendomenligt förordnande av en eller flerastiftare avskiljs för att varaktigtförvaltas som en självständigförmögenhet för ett bestämt ändamål.Bedömningen av om varaktighetskravet äruppfyllt skall ske med utgångspunkt iden egendom som avskilts för stiftelsenoch utan hänsynstagande till eventuellautfästelser i förordnandet omytterligare tillskott.Med denna definition av begreppetstiftelse omfattar den nya lagen iregel inte stiftelser som för sinverksamhet är beroende av fortlöpandeekonomiskt stöd. I sådana fall kan mannämligen inte anse att den avskildaegendomen varaktigt skall förvaltas avstiftelsen. I en övergångsbestämmelsetill lagen föreskrivs dock attanslagsberoende stiftelser som hartillkommit före lagens ikraftträdandeskall omfattas av lagen. Några nyasådana stiftelser kommer emellertidinte att kunna bildas sedanstiftelselagen trätt i kraft.Konsekvenserna härav togs upp till eningående prövning i samband medbehandlingen av förslaget tillstiftelselag. Övervägandena ledde tillatt lagutskottet i sitt av riksdagengodkända betänkande förordade attregeringen skulle återkomma tillriksdagen med förslag till rättsligreglering av sådan anslagsberoendeverksamhet som till följd avdefinitionen av stiftelsebegreppet istiftelselagen inte kommer att kunnaanordnas i stiftelseform. En sådanrättslig reglering bordetillhandahållas medstiftelselagens ikraftträdande. För attdetta skulle vara möjligt uppskötsikraftträdandet av stiftelselagen tillden 1 januari 1996.I förevarande proposition föreslårregeringen att godkänner ettförslag om former för verksamhet som ärberoende av statligt stöd. Förslagetinnebär att när staten tillsammans meden annan part engagerar sig iverksamhet som är beroende av statligtstöd, skall detta ske genom att ettaktiebolag eller en ideell föreningbildas. Dessa verksamhetsformertillgodoser enligt regeringensuppfattning även de behov som kommuneroch landsting har av privaträttsligaformer för denna typ av verksamhet.Vidare föreslår regeringen attriksdagen antar ett förslag till lag omändring i lagen (1994:1221) ominförande av stiftelselagen.Lagförslaget innebär dels attbestämmelserna i 6 kap. stiftelselagenom ändring m.m. av ettstiftelseförordnande skall börjatillämpas på stiftelser bildade avoffentliga rättssubjekt den 1 januari1997, dvs. än vad somtidigare ha beslutats, dels enutvidgning av undantaget frånstiftelselagens tillämpningsområde ifråga om viss kyrklig egendom avstiftelsekaraktär.Förslagen om formerna för verksamhetsom är beroende av statligt stöd ochlagförslaget såvitt avser 6 kap.stiftelselagen grundar sig pådelbetänkandet (SOU 1994:147) Formerför statlig verksamhet som Utredningenom verksamheter som är beroende avstatligt stöd överlämnade i november1994. Lagförslaget som rör den kyrkligaegendomen bygger på en framställningfrån Kammarkollegiet tillJustitiedepartementet. Betänkandet ochframställningen har remissbehandlats.Utskottet behandlar nedan under skildarubriker förslagen i propositionen samtmotionerna.Formerna för anslagsberoende verksamhetOffentligt understödd verksamhet påkulturområdet har oftabedrivits i stiftelseform, och fråganom en lämplig organisationsform försådan verksamhet belystes 1974 om den statligakulturpolitiken. Där konstaterades attdet är svårt att ge en generellrekommendation om lämplig företagsform.Valet måste göras med hänsyn tillförhållandena i det enskilda fallet.Från den utgångspunkten är det, enligtvad som framhölls i propositionen,angeläget att samhället tillhandahållerföretagsformer som är anpassade tillden verksamhet som bedrivs påkulturområdet. Frågan omorganisationsform förkulturinstitutionerna borde enligtpropositionen övervägas i samband medden av begärda utredningen omen stiftelselag.I enlighet med det sagda gavregeringen (Ju 1975:1) i uppdrag att överväga hurkulturinstitutioner bör utformas iorganisatoriskt hänseende. I direktiventill utredningen anfördes att skildaorganisationsformer kunde behövautarbetas alltefter de behov som olikatyper av kulturinstitutioner har ochatt stiftelseformen inte genomgåendetorde vara att föredra. I de fallstiftelseformen skulle vara aktuell,kunde det enligt direktiven finnasbehov av särskilda regler.Stiftelseutredningen upphörde år 1983utan att ha slutfört sitt uppdrag ocharbetet bedrevs därefter iJustitiedepartementet, som i enpromemoria, Ds 1987:14 Stiftelser,presenterade ett förslag tillstiftelselag. I promemoriankonstaterades att avsaknaden av encivilrättslig lagstiftning omstiftelser har lockat staten attanvända beteckningen stiftelse på organav självägande natur som ligger vidsidan om det traditionellastiftelsebegreppet. Stiftelsebildningarsom förutsätter att staten regelbundet,t.o.m. , tillskjuter nya medeltill stiftelsen angavs som exempel. Motdenna bakgrund ansågs starka skäl talaför att staten skall ha möjlighet attbilda stiftelser under andraförutsättningar än de som gäller förövriga stiftare. Det föreslogs därföratt lagen som en sidoform av stiftelseskulle omfatta stiftelser som harinrättats under medverkan av staten.Det framstod enligt promemorian intesom motiverat att alla de regler sombör gälla för en vanlig stiftelse -särskilt reglerna om den offentligatillsynen - också skulle tillämpas påen av staten bildad stiftelse. Sombeteckning på en sådan sidoformföreslogs anslagsstiftelse .Promemorians förslag i fråga omanslagsstiftelser mötte invändningarfrån flera remissinstanser därför attförslaget i den delen endast omfattadestiftelser som inrättats undermedverkan av staten. Särskilt framhöllsatt anslagsstiftelser måste kunnabildas även när landsting ochprimärkommuner medverkar som stiftare.I en revisionsrapport, Stiftelser förstatlig verksamhet, redovisadeRiksrevisionsverket (RRV) ettregeringsuppdrag att ta fram riktlinjerför användningen av stiftelseformen förstatlig verksamhet. RRV togpromemorieförslaget till utgångspunktoch riktade stark kritik mot förslagetom anslagsstiftelser. En sådanstiftelseform skulle enligt verket varaoförenlig med det allmännastiftelsebegreppet. RRV framhöll irapporten att en särskild statligstiftelseform inte borde införas.Staten borde i stället ansluta sig tilldet allmänna stiftelsebegreppet. Omdäremot en allmän reglering av detslags verksamhet som enligtpromemorieförslaget skulle bedrivas ianslagsstiftelser är motiverad, bordeenligt verket en annan beteckning änstiftelse användas för sådanaorganisationer. Den restriktivitet sombör ligga i ett nytt och enhetligtstiftelsebegrepp kräver, enligt vad RRVframhöll, att alternativ utvecklas förde stiftelser som inte längre uppfyllerde grundläggande rekvisiten för enstiftelse.På grundval av rekommendationerna iRRV-rapporten lade regeringen -i avvaktan på kommande utredningsarbete- fast vissa principer för användningenav stiftelseformen i statlig verksamhet(se prop. 1990/91:100, bil. 1, s. 60f.). Rent allmänt förordades enrestriktiv hållning till statligverksamhet i stiftelseform.Myndigheterna borde inte medverka somstiftare eller via statuter skaffa sigavgörande inflytande över stiftelser.Endast vid ett partssammansatt agerandedär ingen annan verksamhetsform finnsatt tillgå skulle stiftelseformen kunnaövervägas för statlig verksamhet. Somytterligare förutsättning föranvändning av stiftelseformen bordedessutom föreligga behov av ekonomisksamverkan med annan part jämte behov aven självständig framtoning. Därtillborde det vara fråga om en välavgränsad verksamhet. Enligt de nämndaprinciperna borde stiftelseformen dockinte användas om verksamheten heltfinansieras av staten, om den är avallmänt intresse eller om den kräver enomfattande styrning. Även den tidigareregeringen ställde sig bakom denrestriktiva hållningen till statligverksamhet i stiftelseform (se prop.1991/92:100, bil. 1, s. 41).Mot denna bakgrund kunde utskottet vidbehandlingen av förslaget tillstiftelselag konstatera attsynen på statlig verksamhet istiftelseform undergått betydandeförändringar under den långa tidsrymdsom lagstiftningsärendet hade beretts.Detsamma kunde enligt utskottet sägasom uppfattningen om hurstiftelsebegreppet - särskilt medavseende på de s.k. anslagsstiftelserna- bör avgränsas.Propositionen med förslag till nystiftelselag innehöll inte någonanvisning om hur sådan anslagsberoendeverksamhet som inte längre kommer attkunna arrangeras i stiftelseform ifortsättning skall organiseras irättsligt hänseende. I den delenanförde regeringen att frågan om enlämplig organisation för verksamhetersom är beroende av statliga anslag ochsom inte bör bedrivas i myndighetsformbör övervägas utifrån helt andrautgångspunkter än som kunde ske inomramen för det då aktuella lagstiftningsärendet. Det borde därför ske i annatsammanhang, och regeringen sade sig haför avsikt att senare ta initiativ tilldet. Med hänsyn härtill, anförderegeringen vidare, var det för statensdel inte lämpligt att komplettera detallmänna stiftelsebegreppet med ensärskild stiftelseform föranslagsberoende, självägande organ.Enligt regeringen borde det inte hellerkomma i fråga att göra någon annanbedömning för kommunernas ochlandstingskommunernas vidkommande.I sitt yttrande till lagutskottet(yttr. 1993/94:KrU2y) erinradekulturutskottet om att ett stort antalkulturinstitutioner numera drivs istiftelseform och att många av dessahar en eller flera kommuner, ettlandsting eller kommuner och landstingtillsammans som stiftare. I vissa menrelativt få fall är staten ensamhuvudman för en kulturinstitution somär en stiftelse. gjordebedömningen att det även ifortsättningen kommer att finnas ettbetydande behov av att ha enorganisationsform förkulturverksamheter som är beroende avanslag från stat, kommun ellerlandsting och som inte bör bedrivas imyndighetsform. Utskottet grundade sinbedömning på de goda erfarenheter somfinns från avverksamheter på kulturområdet sombedrivs i stiftelseform.Kulturutskottet delade den avregeringen redovisade uppfattningen attfrågan om lämplig organisationsform förifrågavarande verksamheter börövervägas från helt andrautgångspunkter än som kan ske inomramen för det då föreliggandelagstiftningsärendet. Vidarekonstaterade kulturutskottet att det ipropositionen saknades ett klartställningstagande från regeringens sidasom ger stöd för att det inom en näraframtid kommer till stånd konkretaöverväganden om lämpligorganisationsform förkulturverksamheter som är beroende avanslag från stat, kommun ellerlandsting och som inte bör bedrivas imyndighetsform. ansågdärför - med beaktande av det påtagligabehov av sådana överväganden somkonstaterats föreligga redan tjugo årtidigare - att lagutskottet bordeföreslå att som sin meningtillkännage att regeringen snarastborde förelägga förslag tilllämplig organisationsform för deanslagsberoende kulturverksamheterna.Vid behandlingen av regeringensförslag till stiftelselag våren 1994ansåg lagutskottet det anmärkningsvärtatt propositionen varken innehöll någotkonkret förslag eller någon anvisningom hur frågan på annat sätt kunde lösasi anslutning till stiftelselagensikraftträdande. Förutsatt en strikttillämpning av riktlinjerna föranvändningen av stiftelseformen istatlig verksamhet skulle denna bristenligt utskottet inte innebära någotstörre problem på det statliga området.Utskottet framhöll att förhållandet ärett helt annat på den kommunala och denlandstingskommunala sidan, vilket ocksåhade framgått av en framställning frånKommunförbundet, av kulturutskottetsyttrande samt av de motioner som väcktsmed yrkande om att ävenanslagsstiftelser skulle omfattas avstiftelselagen. I ärendet väcktamotionsyrkanden till förmån föranslagsstiftelser utgjorde enligtutskottets mening tecken på att detföreligger ett praktiskt behov av enrättslig reglering av sådanaorganisationer. Enligt utskottet bordedet dock inte komma i fråga att istiftelselagen införa regler omanslagsstiftelser, en ordning somskulle stå i strid med detstiftelsebegrepp som föreslogs.Lagutskottet framhöll särskilt att detdr en självklar angelägenhet när en nylagstiftning skall införas att tillseatt de nya reglerna svarar motpraktiska behov och anpassas tillvillkoren i övrigt för den verksamhetsom skall regleras. Därtill måstelagstiftaren även vara observant på attett nytt regelsystem inte medförnegativa effekter på sådana områden sominte direkt omfattas av regleringen.Enligt utskottets mening hade densenare aspekten, såvitt gälleranslagsberoende verksamheter av detslag som traditionellt har bedrivits istiftelseform, inte fått tillräckliguppmärksamhet i lagstiftningsärendet.Utskottet ansåg därför, i likhet medvad kulturutskottet hade uttalat iärendet (yttr. 1993/94:KrU2y), attpåtagliga behov talade för attregeringen borde återkomma tillriksdagen med förslag till regler omhur den rättsliga regleringen avanslagsberoende verksamheter böranordnas.Utskottet noterade i sammanhanget attregeringen hade beslutat omdirektiv för en särskild utredare meduppdrag att utreda frågan om en lämpligform för finansiering av framtidaverksamheter som fortlöpande ärberoende av statligt stöd men som intebör bedrivas i myndighetsform.Utredaren skulle vidare enligtdirektiven (dir. 1994:20) göra enförutsättningslös översyn av befintligastiftelser som är beroende av statligtstöd och därefter lämna förslag ombl.a. hur verksamheten skall varafinansierad . Utskottetkunde konstatera att utredningen inteskulle befatta sig med frågan huranslagsberoende verksamheter rättsligtskulle kunna ordnas. Mot den bakgrundenansåg utskottet det inte vararealistiskt att anta att regeringenskulle kunna återkomma till riksdagenmed ett lagstiftningsförslag i sådantid att en lagreglering skulle hinnaträda i kraft endast en kortare tidefter , vid vilkentidpunkt stiftelselagen enligtregeringens förslag skulle träda ikraft. I den situationen var det enligtutskottet nödvändigt att senareläggastiftelselagens ikraftträdande för attundvika de praktiska komplikationer somskulle bli följden av att det skullesaknas rättsliga regler, anpassade föranslagsberoende verksamheter. Ienlighet härmed förordade utskottet isitt av godkända betänkandeatt regeringen skulle lägga framförslag till rättslig reglering avdiskuterat slag i sådan tid att enlagstiftning därom skulle kunna träda ikraft med stiftelselagen,dvs. den 1 januari 1996.I förevarande proposition anförregeringen att statlig verksamhet börbedrivas i myndighetsform. I några fallkan det dock vara aktuellt att låta enstatlig uppgift utföras i enprivaträttslig verksamhetsform. Sådanaöverväganden kan vara aktuella då detfinns statsfinansiella eller andra skälför staten att samverka med någonannan. Men även i vissa fall då statensjälv finansierar och driver enverksamhet kan behovet av ensjälvständig framtoning förverksamheten utgöra skäl för attutnyttja en privaträttsligverksamhetsform. Om en statlig uppgiftinnefattar myndighetsutövning måstedelegeringen ske med stöd av lag.När en privaträttslig form krävs förstatlig verksamhet som är beroende avåterkommande tilldelning avanslagsmedel skall enligt propositionenfrämst formerna aktiebolag och ideellförening användas. Dessaverksamhetsformer är enligt vadregeringen framhåller lämpliga ocksåför motsvarande verksamheter i kommuneroch landsting. Förslaget överensstämmermed det förslag som lagts fram ibetänkandet (SOU 1994:147) Former förstatlig verksamhet. I utredarensuppdrag har dock inte ingått frågan attöverväga en alternativ juridisk formför anslagsberoende verksamheter ienlighet med begäran.Regeringen konstaterar att sådanverksamhet som tidigare skulle ha gettsformen anslagsstiftelse ifortsättningen antingen skall gesmyndighetsformen eller någon av denämnda privaträttsliga formerna. Övrigaverksamhetsformer har enligt regeringenegenskaper som antingen gör demolämpliga för statlig verksamhet överhuvud taget eller som inte passar förverksamhet som är beroende av statligtstöd. Beträffande aktiebolagsformenanförs som en fördel att den är välreglerad och att det inte finns någrabegränsningar i aktiebolagslagen ifråga om vilken typ av verksamhet somkan bedrivas i ett aktiebolag, dvs.även annan verksamhet ännäringsverksamhet kan bedrivas där. Somexempel på verksamhet som bedrivs iaktiebolagsform nämns ochOperan, som båda är av staten helägdabolag. Enligt regeringen kanverksamhetsformen ideell föreningövervägas i sådana fall där det hos enstörre krets finns intresse för denuppgift som skall delegeras. Det saknasvisserligen lagstiftning om ideellaföreningar, men regeringen hänvisartill de generella principer, tillpraxis och litteratur som finns påområdet.De skäl som anförs till stöd föranvändningen av aktiebolags- ochföreningsformerna kan enligt regeringenockså vara giltiga för motsvarandeverksamheter i kommuner och landsting.Regeringen medger dock att även andraverksamhetsformer kan vara aktuella pådet kommunala området samt framhålleratt det får ankomma på respektivekommun eller landsting att utifrångällande lagstiftning bestämma vilkenverksamhetsform som skall väljas.Utredningen om verksamhet som ärberoende av statligt stöd harföreslagit att det bör ställas sammakrav i fråga om anslagsframställning,årsredovisning och revision på deaktiebolag och ideella föreningar somfår särskilt organisationsanslag som påmyndigheter. Kraven bör regleras ibolagsordningen respektiveföreningsstadgarna eller i avtal mellanstaten och bolaget respektiveföreningen. Regeringen säger sig iprincip dela utredningens uppfattningsamt framhåller att kraven på hur destatliga medlen skall användas i ökadutsträckning bör preciseras itidsbegränsade avtal.I motion L20 av () erinras om att deoffentligrättsliga organen allt oftareutnyttjar andra verksamhetsformer änmyndighetsformen. Särskilt gäller dettanär det finns skäl att samverka medandra parter. En sådan samverkan blirallt viktigare på allt fler områden föratt uppnå viktiga gemensamma mål. Tillföljd av det rättsläge som uppstår ioch med stiftelselagens ikraftträdandeden gäller det enligtmotionären att finna lämpliga rättsligaformer för anslagsberoende verksamhet.Motionären anser att regeringen haravvisat begäran om ettsådant förslag i och med att den istället har hänvisat anslagsberoendeverksamheter till att bedrivas somaktiebolag eller ideella föreningar.Förslaget har mött invändningar frånolika håll, och de föreslagna formernadr inte anpassade för ändamålet. Deskapar enligt motionären i ställetsärskilda problem för kommuner och inomkulturområdet. saknas engrundläggande analys för att tillskapaen ny och lämplig associationsform somgaranterar erforderlig långsiktighet,nödvändig flexibilitet och en klaransvarsfördelning mellan medverkandeparter. Till följd av det anförda börriksdagen enligt motionären förnya sintidigare begäran om förslag på enlämplig associationsform föranslagsberoende verksamheter. Medhänsyn till den korta tid som återstårinför stiftelselagens ikraftträdandeanser motionären att propositionensförslag bör godtas och att de därianvisade verksamhetsformerna tillsvidare får användas.Kulturutskottet anser i sitt yttrandeatt de skäl inte är övertygande somanförts i propositionen för att detinte finns behov av en särskildorganisationsform för bl.a.kulturverksamheter som är beroende avanslag från stat, kommun ellerlandsting och som inte bör bedrivas imyndighetsform. Utskottet finner att desynpunkter som anfördes i yttrandettill lagutskottet över propositionenmed förslag till stiftelselagfortfarande har bärkraft (se yttr.1993/94:KrU2y). Vidare anserkulturutskottet att det finns starkaskäl som talar för att börupprepa sin begäran om att regeringensnarast skall förelägga riksdagenförslag om lämplig organisationsformför anslagsberoende verksamheter.Kulturutskottet pekar därvid på att detunder remissbehandlingen av det förslagsom läggs fram i den nu aktuellapropositionen har framhållits frånkultursektorn - både den statliga ochden kommunala - att det finns behov aven ny associationsform förkulturinstitutioner eller för reglersom innebär att anslagsstiftelser skallfå bildas och falla in understiftelselagens regler. Bl.a. harStatens kulturråd låtit göra en studieför att undersöka om det utomlandsfinns modeller som kan användas i vårtland.