bet · GJ01SoU4 · 1995-11-23 00:00:00 — I betänkandet behandlas ett drygt trettiotal mo-tionsyrkanden från den allmänna motionstiden1995 om olika barn- och ungdomsfrågor. Utskot-tet anser med anledning av motionsyrkanden attregeringen bör besluta om en bred översyn av omsvensk lagstiftning och praxis stämmer överensmed FN:s konvention om barnets rättigheter.Detta föreslås ge regeringen till känna.Utskottet avstyrker motionsyrkandena i övrigt.Till betänkandet har fogats sju reservationer. 1994/95:So206 av m.fl. (m) vari yrkas4. att hos regeringen begär förslag om nära släktingars möjlig-het att fungera som fosterföräldrar i enlighet med vad som anförts i motio-nen.1994/95:So248 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om återinförandet av en tvingande regel för kommunen att upprättaen barnomsorgsplan,2. att hos regeringen begär förslag till en lag som innehållerkraftiga bötesbelopp för den kommun som inte uppfyller lagens intentionerom alla barns rätt till barnomsorg,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att utveckla en brukardemokrati,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en pedagogisk utveckling,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att vidareutbilda personalen vid våra förskolor,6. att hos regeringen begär förslag till en lag som reglerar för-skolornas miljö.1994/95:So259 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov avregler för flyttning av barn.1994/95:So263 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekonomiseringoch vårdplan för familjehemsplacerade ungdomar.1994/95:So280 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om barn- ochungdomsplaner.1994/95:So282 av Skånberg (kds) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kartläggning av effekterna av nuvarande principer beträffandevårdnadsöverflyttning och adoption,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att utreda konsekvenserna av en lagändring i motio-nens riktning.1994/95:So295 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om grundutbildning för familjehem,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fortbildning, stöd och handledning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kompletterande utbildning för socialsekreterare.1994/95:So601 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utbildning och fortbildning om barns rättigheter,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen bör ta initiativ till överläggningar med och med dem diskutera hurbarnkonventionens intentioner på bästa sätt förankras och utvecklas ikommuner och landsting,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om behov av medel till forskning och utveckling.1994/95:So612 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om FN:s barnkon-ventions införlivande i svensk lag.1994/95:So616 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av att det pedagogiska programmet för förskolan förnyasi syfte att belysa att mataktiviteter är en källa till hälsa, glädje ochlivskva-litet och ett fullvärdigt pedagogiskt instrument i förskolan.1994/95:So618 av m.fl. (v) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av ökad föräldrautbildning,4. att begär att regeringen ger i uppdrag attupprätta en plan för återuppbyggnad av barnvårdarorganisationen,5. att hos regeringen begär en plan för utvidgad verksamhetmed familjerådgivningsbyråer enligt vad i motionen anförts,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att öka möjligheterna att utse kontaktman/ombud för barn.1994/95:So623 av m.fl. (kds) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av föräldrautbildning.1994/95:Sf606 av m.fl. (mp) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna att barnkon-ventionen skall transformeras till svensk lag.1994/95:Sf637 av m.fl. (v) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inkorporering av med svensk lag.1994/95:A273 av m.fl. (v) vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en utbyggnad av ungdomsmottagningarna så att varje kommunhar en mottagning.1994/95:A802 av m.fl. (fp) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om barnomsorgens viktiga funktion för att främja jämställdheten,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av ett kraftfullt informations- och opinionsarbete för attuppnå delat ansvar för hem och familj.1994/95:A807 av m.fl. (c) vari yrkas30. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att papparollen behöver stärkas,31. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om föräldraut-bildning.YttrandeKonstitutionsutskottet har yttrat sig över motio-nerna So601 yrkandena 1, 4 och 11, So612, Sf606yrkande 5 och Sf637 yrkande 3. Yttrandet har be-gränsats till att avse frågor om införlivande avFN:s konvention om barnets rättigheter från i hu-vudsak konstitutionella och författningstekniskasynpunkter. Yttrandet fogas till betänkandet sombilaga. FN:s konvention om barnets rättigheterMotionernaI motion 1994/95:So612 av () yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om FN:s barn-konventions införlivande i svensk lag. Motionären anför att det är en bristatt rättsligt inte tillämpas i svenska domstolar pågrund av att konventionstexten inte är upptagen i svensk lag. EftersomEuropakonventionen om de mänskliga rättigheterna kunnat införlivas isvensk lag är det en självklarhet att även införlivas,menar motionären.I motion 1994/95:Sf606 av m.fl. (mp) yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna att barnkonventionenskall transformeras till svensk lag (yrkande 5). Motionärerna anför attUtlänningsnämnden i domar har hävdat att de ej känner sig förpliktigadeatt följa , de följer endast svensk lag. Motionärerna anserdärför att skall transformeras till svensk lag.I motion 1994/95:Sf637 av m.fl. (v) yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inkor-porering av med svensk lag (yrkande 3). I motionensom handlar om flyktingpolitiken anför motionärerna att det finns vissaproblem när det gäller vår interna lagstiftningsöverensstämmelse med vårakonventionsåtaganden. Det har från olika håll påpekats att myndigheternavid handläggning av utlänningsärenden brutit mot FN:s barnkonvention.Motionärerna anger att regeringen har gett Invandrings- och flykting-kommittén i uppdrag att göra en genomgång av hur berörda myndigheter isin tillämpning lever upp till konventionens krav. För att uppnå ett säkertoch fullständigt genomslag för konventionen i intern rätt bör denna inkor-poreras i den svenska lagstiftningen, menar motionärerna.I motion 1994/95:So601 av m.fl. (fp) yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utbild-ning och fortbildning om barns rättigheter (yrkande 1) och att regeringenbör ta initiativ till överläggningar med med dem diskutera hur barnkonventionensintentioner på bästa sätt skall förankras och utvecklas i kommuner ochlandsting (yrkande 4). Vidare yrkas i motionen att skall ge rege-ringen till känna vad i motionen anförts om behov av medel till forskningoch utveckling (yrkande 11). Motionärerna vill förbättra barns villkor ochmenar att skall genomsyra allt arbete med barn. Tillexempel måste barns rättigheter och vara ett viktigtinslag i all lärarutbildning från förskola till gymnasieskola. Ut- och fort-bildning av olika yrkeskategorier som arbetar med barn bör ses över för attsäkerställa att idéer om barnets rättigheter förankras och vidareutvecklas,anser motionärerna. Motionärerna anför vidare att det är kommunernasansvar att ge barn det stöd de kan behöva. Motionärerna är dock inte heltövertygade om att de av barnombudsmannen föreslagna barn- och ung-domspolitiska handlingsplanerna alltid är den bästa vägen att gå. Motionä-rerna tror att det leder för långt att ålägga kommunerna att göra upp planer.Kommunerna måste dock ha långsiktiga förändringsstrategier där det ingåratt ta fram beskrivningar av konsekvenser för barnen och att följa upp deförändringar som genomförs. Regeringen bör därför, enligt motionärerna,ta initiativ till överläggningar med ochLandstingsförbundet om dessa frågor. Vidare anför motionärerna att detenligt finns anledning att ytterligare studera hur kommu-nerna vid resursfördelningen tar hänsyn till olika behov och utvärderarvilka olika insatser, både generella och speciallösningar, som är effektivaoch verkligen ger barn med behov av särskilt stöd den hjälp de behöver.För att finansiera dessa studier har, enligt motionärerna, Socialstyrelsenbegärt ytterligare medel (). Motionärerna anseratt dessa medel skall anslås för ändamålet.BakgrundEn internationell överenskommelse innebär att den anslutande staten haratt lojalt fullgöra de åtaganden som framgår av överenskommelsen. Denavtalsslutande staten är således folkrättsligt förpliktigad att se till att desmyndigheter tillämpar överenskommelsens bestämmelser.I har, generellt uttryckt, två olika metoder kommit till använd-ning för att införliva en internationell överenskommelse med den nationel-la rättsordningen. Den första metoden innebär att en konvention omarbetas- transformeras - till svensk författningstext i den utsträckning som redanexisterande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Enligt denandra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilketinnebär att det i lag föreskrivs att själva den autentiska konventionstextenskall gälla som svensk lag. Genom att kräva att en internationell överens-kommelse måste införlivas med den nationella rätten för att äga intern-rättslig giltighet tillhör den krets av stater som brukar betecknassom dualistiska. I andra stater, vilka motsatsvis brukar betecknas sommonistiska, utgör internationella fördrag en del av den internarätten i och med att fördraget ratificeras.Sverige skall som fördragsslutande stat avge en rapport omefterlevnaden av FN:s konvention om barnets rättigheter till , rättigheter. Kommittén har med anledningav den rapport som lämnade 1992 föreslagit att det för att förstärkakonventionens tillämpning i praktiken bör övervägas dels en närmaresamordning med frivilligorganisationerna på policynivå, dels att direktinkorporera konventionens bestämmelser i nationell lagstiftning, dels attytterligare stärka det internationella samarbetet och biståndet, i synnerhettill förmån för utsatta grupper såsom handikappade barn och barn i behovav särskilt skydd.Motionsyrkanden med krav på inkorporering av FN:s konvention om bar-nets rättigheter i svensk lag har behandlats tidigare av utskottet, se bl.a.1993/94:SoU1 och 1993/94:SoU20.I betänkandet 1993/94:SoU1 Barn och ungdom gjorde utskottet följandebedömning.Sverige godkände . Inför godkännandet gjor-des en systematisk genomgång av konventionens artiklar i förhållande tillgällande lagstiftning. Arbetet med att leva upp till konventionens bestäm-melser och principer har därefter åtnjutit särskilt hög prioritet. En tjänstsom har inrättats fr.o.m. . Barnombuds-mannen skall särskilt ägna uppmärksamhet åt att lagar och andra författ-ningar samt deras tillämpning stämmer överens med åtagandenenligt konventionen. Mot denna bakgrund, och då frågan om införlivandeav internationella konventioner i svensk rätt är aktuell inomregeringskansliet, anser utskottet inte att bör ta något initiativmed anledning av motion So271 (fp, c, kds, v). Motionen avstyrks.Utskottet har också i betänkandet 1993/94:SoU20 Socialpolitik - inrikt-ning och anslag behandlat motioner med yrkanden om inkorporering avbarnkonventionen. Utskottet redogjorde då för regeringens proposition1993/94:117 om inkorporering av den europeiska konventionen angåendeskydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ibetänkandet refererades följande avsnitt i propositionen.Sverige är bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheter-nas område, t.ex. internationella konvention om medborgerligaoch politiska rättigheter och konvention om barnets rättigheter.Fri- och rättighetskommittén har emellertid ansett att Europakonventionenintar en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheteratt den i inkorporeringshänseende bör behandlas på annat sätt än övrigakonventioner. har en särställning genom att desstillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstolpå talan av enskilda. Genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbil-dande verksamhet har konventionens bestämmelser också successivtkommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den frånandra konventioner. De nu nämnda omständigheterna har också medförtatt konventionen i de europeiska länderna kommit att få en särställning idet allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl bör en inkorporering nu avseendast Europakonventionen.Utskottet angav vidare i betänkandet att en-hälligt rekommenderat de nordiska ländernas regeringar att vidareutvecklasitt samarbete på de områden som berör. Rådet harockså enhälligt rekommenderat att de nordiska länderna i olika internatio-nella sammanhang verkar för att efterlevnaden av FN:s barnkonventionprioriteras.Utskottet ansåg sig inte då berett att tillstyrka någon inkorporering avbarnkonventionen och avstyrkte motionsyrkandet därom. följdeutskottet.Barnombudsmannen inrättades som myndighet med upp-gift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter ochintressen och därvid särskilt uppmärksamma hur lagar och andra författ-ningar samt deras tillämpning stämmer överens med åtagandenenligt FN:s konvention om barnets rättigheter. I Barnombudsmannensårsrapport anges att barnombudsmannen uppfattar uppgiften så attbarnkonventionen i första hand genom transformering bör omarbetas ochinförlivas i den lagstiftning där den aktuella regeln lämpligen hör hemma.Barnombudsmannen har i detta syfte påbörjat ett långsiktigt arbete när detgäller brister i överensstämmelsen mellan svensk lag och barnkonventio-nen. lämnar också regelmässigt synpunkter utifrånbarnkonventionen till olika utredningar som berör barn och ungdomar,t.ex. föreslår också i års-rapporten att regeringen tar initiativ till att en särskild sammanställningmed kommentarer till tas fram och att det i direktiv tillstatliga utredningar som berör barn- och ungdomsområdet skall ingå attbeakta krav och intentioner i barnkonventionen.I villkor i förändringstider (Social-styrelsen följer upp och utvärderar 1994:4) anges att de nya kraven, möj-ligheterna och svårigheterna aktualiserar behov av både statliga och kom-munala åtgärder. I detta sammanhang är FN:s konvention om barnets rät-tigheter ett viktigt vägledande dokument för både staten och kommunerna.Sverige har genom att ratificera konventionen åtagit sig att se till att barnsbästa sätts i främsta rummet när åtgärder vidtas som berör barn. I konven-tionens artikel 4 slås fast att inte bara lagstiftningen utan också andra åt-gärder ska anpassas efter landets åtagande att tillgodose barns rättigheter"till det yttersta av sina tillgängliga resurser".I samband med uppdrag att följa hur situationen utvecklasför barn i förändringstider uttalade i en skrivelse den29 till styrelsen följande.I utövas en stor del av omsorgen om barn och ungdomar av kom-munerna. Tillsammans med ökad decentralisering och det kommunalasjälvbestämmandet innebär det att kommunerna får allt större utrymme attsjälva fördela resurser och utforma verksamheter. Det är således arbetet påden kommunala nivån som blir avgörande för om barnkonventionensprinciper och krav skall slå igenom i . En konsekvent tillämpningav ställer nya krav på kommunernas planering och be-slutsunderlag. Ett medvetet barnperspektiv måste på ett helt annat sätt änidag genomsyra kommunernas beslutsfattande med såväl en ekonomisksom kvalitativ värdering av beslut. I detta ligger ett behov av en slagskonsekvensbeskrivningar, dvs. en analys av vilka effekter besluten får förbarn i förhållande till deras egna rättigheter och behov. För att en sådanvärdering överhuvudtaget ska vara meningsfull måste kommunen ha tagitställning till vad uttrycket barnets bästa i konkretinnebär.I slutbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) anges att det enligt kommitténs mening behövs nya lagbestämmelserom barnets bästa och barns medinflytande för att stärka barnens ställninginom . De nya bestämmelser som kommittén föreslår svararmot innehållet i artiklarna 3 och 12 i FN:s konvention om barnets rättighe-ter. Förslaget innebär dels att när åtgärder rör barn skallbarnets bästa sättas i främsta rummet, dels att när en åtgärd rör ett barnskall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt. Barnets åsikt skalltillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.Kommitténs betänkande bereds i departementet efterremissbehandling.Flyktingpolitiska kommittén, som utrett svensk flykting- och invandrings-politik, har i sitt slutbetänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv(SOU 1995:75) behandlat barnen, och utlänningslagen.Kommittén föreslår ändringar för att bringa utlänningslagstiftningen i fullöverensstämmelse med . Bland annat föreslås att barnsom tas i förvar bör få rättshjälpsbiträde direkt, att barnen skall ges störremöjligheter att komma till tals, att konventionens definition att den som ärunder är barn bör följas och att bör följa upp sinarutiner för hörande av barn.Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning tar idelbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU1995:55) upp frågor kring asylbarnens förhållanden. Utredningen harvidare i uppgift att närmare utreda i vilken omfattning annan lagstiftning,exempelvis socialtjänstlagen, kan komma i konflikt med utlänningslagensamt hur ett omhändertagande av barn enligt lagen med särskilda bestäm-melser om vård av unga (LVU) är ett hinder mot verkställighet av ett laga-kraftvunnet beslut om avvisning.Barnombudsmannen har till utskottet framfört att hon inte ser det sommest effektivt att i sitt arbete driva frågan om en inkorporering av barn-konventionen. Konventionen omfattar till stor del behovsfrågor som intelämpar sig att göra direkt tillämpliga genom lag. Barnombudsmannenanser att barns rättigheter bäst hävdas genom att konventionen införlivas iden nationella lagstiftningen genom transformering. Det gagnar barnenbäst om den nationella lagstiftningen genomgående har ett barnperspektivoch man kan därigenom gå längre än om konventionen inkorporeras.Utskottets bedömningFN:s konvention om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamlingden . Det var första gången barns egna rättigheter for-mulerades i ett internationellt bindande avtal. Konventionen betonar attbarndomen har ett värde i sig. Den utgår från fyra grundprinciper: Princi-pen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling, rätten att framföra sinaåsikter och få dem respekterade samt rätten att skyddas mot övergrepp ochdiskriminering. var en av initiativtagarna till konventionen och ettav de första länderna att ratificera den. Konventionen trädde för svensktvidkommande i kraft . I samband med att riksdagenbeslutade om att godkänna konventionen föreslogs inte några lagstift-ningsåtgärder. Svensk rätt och praxis ansågs stå i god överensstämmelsemed konventionens bestämmelser.Konventionen är sålunda inte direkt tillämplig som svensk lag, men densvenska lagstiftningen skall anpassas till konventionen och svenska lagreg-ler skall tolkas i enlighet med konventionens bestämmelser. Det innebär attdomstolar och myndigheter, på såväl central som lokal nivå, skall tolkasvenska regler så att de inte står i strid med konventionen.På senare tid har dock några uppmärksammade fall, främst rörandesvensk utlänningslagstiftning, aktualiserat frågan om svensk rätts överens-stämmelse med . har genom att ratificera kon-ventionen åtagit sig att nationellt genomföra dess bestämmelser. Svensklagstiftning måste stå i överensstämmelse med be-stämmelser och intentioner. Utskottet delar inställ-ning att inte nu bör inkorporeras utan införlivas medsvensk rätt genom transformering. För detta talar inte enbart konstitutionel-la skäl utan även - som framfört till socialutskottet -att barnen härigenom torde ges det bästa skyddet. En fortgående kontrolloch anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är dock heltnödvändig. bestämmelser och intentioner måste på allanivåer i samhället beaktas i arbetet med frågor som rör barn och barnsrättigheter. Regeringen bör nu som framhållit beslu-ta om en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer över-ens med bestämmelser. Översynen bör också avse denföreliggande översättningen av konventionstexten. Vid översynen skallnaturligtvis beaktas det översynsarbete som redan gjorts bl.a. av social-tjänst- och utlänningslagstiftningen.Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna med anledning av mo-tionerna So601 (fp) yrkandena 1, 4 och 11, So612 (m), Sf606 (mp) yrkan-de 5 och Sf637 (v) yrkande 3.Ungdomsmottagningar och familjerådgivningMotionerI motion 1994/95:A273 av m.fl. (v) yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enutbyggnad av ungdomsmottagningarna så att varje kommun har en mot-tagning (yrkande 6). På grund av nedskärningar har många ungdomsmot-tagningar lagts ned. Motionärerna anser dock att ungdomsmottagningarnafyller ett brett behov av hjälp och rådgivning när det gäller sex, samlevnad,preventivmedel, könssjukdomar, matstörningar och brist på självsäkerhet.Motionärerna anser det extra viktigt att satsa på ungdomsmottagningarnanu då ungdomars naturliga kontakt med förebilder och vuxna människoratt lita på minskar.I motion 1994/95:So618 av m.fl. (v) yrkas att riksdagenhos regeringen begär en plan för utvidgad verksamhet med familjerådgiv-ningsbyråer enligt vad i motionen anförts (yrkande 5). Motionärerna anseratt barns rätt till båda föräldrarna borde vara en självklarhet och att en brafamiljerådgivning kan bidra till att stödja familjen och reda ut problem isamband med skilsmässa. Motionärerna vill att det upprättas en plan förutvidgad verksamhet med familjerådgivning och att denna skall vara av-giftsfri.BakgrundUtskottet har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om de särskilda ungdoms-mottagningarnas förtjänstfulla arbete. I betänkandet 1990/91:SoU4 finnsen noggrann redovisning av ungdomsmottagningarnas verksamhet. I be-tänkandena /94:SoU1och SoU30 behandlades på nytt motioner omungdomsmottagningarna. Utskottet avstyrkte dessa med hänvisning tillbl.a. det då pågående utredningsarbetet i socialtjänstkommittén och Soci-alstyrelsen.Även familjerådgivningsverksamheten har behandlats ett flertal gånger avsocialutskottet. I betänkandet 1992/93:SoU2 Socialtjänst föreslog utskottetett tillkännagivande till regeringen i anledning av ett antal motioner omfamiljerådgivningen. Utskottet uttalade att familjerådgivningsverksamhe-ten har ett mycket stort värde och att regeringen bör återkomma tillriksdagen med förslag om verksamheten. följde utskottet.I betänkandet 1993/94:SoU10 Familjerådgivning behandlade utskottetregeringens proposition 1993/94:4. I propositionen föreslogs bl.a. attkommunerna - genom ändring i socialtjänstlagen - skall åläggas en skyl-dighet att sörja för att de som så önskar får tillgång till familjerådgivning.Utskottet tillstyrkte - efter vissa ändringar i förtydligande syfte av lagför-slaget - regeringens proposition.