bet · GJ01UU3 · 1995-12-05 00:00:00 — Antalet regeringsärendenav detta slag bör enligt motionärernainte minska framgent (yrkande 1).Motionärerna vill också attlagförslaget ändras så att inspektionenskall överlämna ärenden till regeringeni vissa fall (yrkande 2).Birger m.fl. (mp) hemställer imotion 1995/96:U12 att avslårpropositionen med hänvisning till attkrigsmaterielärenden är politiskaärenden som det ankommer på regeringenatt avgöra (yrkande 1). Om en nymyndighet kommer till stånd villmotionärerna att vissa ändringar avpropositionens förslag kommer tillstånd. Det gäller att regeringen skallavgöra samtliga ärenden om tillståndför tillverkning, utförsel i störreomfattning, utförsel till känsligadestinationer eller annanutlandssamverkan enligt lagen omkrigsmateriel (yrkande 2), attmyndigheten skall överlämna ett ärendetill regeringens prövning om det harprincipiell betydelse eller annars ärav särskild vikt (yrkande 3), attriktlinjerna bör lagfästas (yrkande 4),att rådet bör få ta del avunderlagsmaterialet så tidigt sommöjligt och att konsensusprincipenskall gälla vid rådets rekommendationer(yrkande 5), att alla ärenden föregåsav samråd med det nya rådet innan detbestäms om ärendet skall avgöras avmyndigheten eller regeringen (yrkande6), att alla förhandsbesked föregås avsamråd med rådet (yrkande 7), attendast sådana utförselärenden somtillstyrkts av samtliga partier kan bliföremål för positiva beslut (yrkande 8)och att beslut på myndighetsnivå om attåterkalla ett tillstånd eller attbestämma en årlig avgift får överklagashos regeringen i stället för hos allmänförvaltningsdomstol (yrkande 9).Utskottet tar inte ställning tillmotionerna U8 yrkande 4, U9 yrkande 3och U10 yrkande 2.BakgrundEnligt lagen (1992:1300) omkrigsmateriel får det statsråd som hartill uppgift att föredra ärenden omutförsel av krigsmateriel själv avgörade ärenden om utförsel av krigsmaterielsom inte avser utförsel i störreomfattning eller som i övrigt inte ärav större vikt. Upp emot 2 000 ärendenper år avgörs på detta sätt.Prövningen av andra ärenden enligt dennämnda lagen, t.ex. ärenden omtillstånd för tillverkning ellerutförsel i större omfattning eller tillkänsliga destinationer, är förbehållenregeringen. Antalet regeringsärendenuppgår till några hundra per år.Frågor om utförseltillstånd och andratillstånd som avser dual use-produkterskall enligt lagen (1991:341) omstrategiska produkter prövas avregeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer. Möjligheten attdelegera prövningen till en myndighethar utnyttjats bara för vissakärntekniska produkter och material.Prövningen görs i dessa fall av . I andra fallprövar regeringen tillståndsfrågan.Regeringen prövade ca 300 ärenden av dettaslag.Ett stort antal ärendegrupper på olikaförvaltningsområden har under en följdav år delegerats från regeringen tillmyndigheter under regeringen. Motivetför detta är att befria regeringen frånförvaltningsärenden av mer eller mindrerutinbetonad karaktär. Antalet ärendenpå exportkontrollområdet, bl.a.utförsel av krigsmateriel och varor somhar en etablerad civil användning mensom också kan utnyttjas iförstörelsebringande syfte (dual use-produkter), har ökat i antal undersenare år. Den nämndalagstiftningen om strategiskaprodukter är ett exempel på strävan attdelegera ärenden av här avsett slagfrån regeringen till myndigheter.Vissa problemställningar av principiellkaraktärFörslagen i propositionen innehållervissa principiella problemställningarsom utskottet har anledninguppmärksamma i sitt yttrande. Detgäller främst följande:- Delegering från regeringen till denföreslagna nya myndigheten- Ärenden som avses prövas påmyndighetsnivå- Överprövning av myndighetens beslut- Organet för samråd iexportkontrollfrågor.Delegering från regeringenPropositionenAtt regeringen prövar ärenden omkontroll över krigsmateriel och dualuse-produkter skall enligtpropositionen ses i ljuset av attutrikes-, säkerhets- ochförsvarspolitiska överväganden skallfälla utslag vid prövningen. Sådanaöverväganden är ett viktigt led i denstyrande funktion som regeringen harenligt regeringsformen. En givenutgångspunkt är enligt propositionenatt regeringen också i fortsättningenskall ansvara för och kunna styrautvecklingen av praxis på området ochanpassa den till växlande krav.Regeringen bör emellertid bara pröva deärenden som är viktiga för utvecklingeneller svåra att bedöma. ett stort antalkrigsmaterielärenden, bör enligtpropositionen delegeras tillmyndigheten. Därvid bör regeringensriktlinjer för krigsmaterielexport ochannan utlandssamverkan ge ledning vidprövningen.I grundlagspropositionen (prop.1973:90) betonades att regeln omkollektiv beslutsform iregeringsärenden inte får kringgåsgenom att ärenden förklaras varadepartementsärenden. Att ett statsrådsjälv svarar för avgörandena i ettstort antal tillståndsärenden varje årstår enligt den nu aktuellapropositionen i mindre godöverensstämmelse med vad somförutsattes i grundlagspropositionen.Enligt propositionens lagförslag, 1 §,skall tillstånd enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel få lämnas endastom det finns säkerhets- ellerförsvarspolitiska skäl för det och omdet inte strider mot Sverigesutrikespolitik. Det är principer somden nuvarande lagstiftningen inteanger. Regeringen anser att det vid endelegering till myndighetsnivå ärnödvändigt att lyfta fram de principersom regeringen har lagt fast i sinpraxis och som på krigsmaterielområdethar kommit till uttryck i regeringensriktlinjer för krigsmaterielexport ochannan utlandssamverkan. Principernagäller även för dual use-produkter.Dessa riktlinjer är inte avsedda attutgöra sådana föreskrifter som avses i8 kap. regeringsformen. Med hänsyn tilldetta och att det är viktigt attregeringens praxis får genomslag påmyndighetsnivå utan någon eftersläpningbör enligt propositionen inriktningenav tillståndsprövningen anges i lag.Meningarna bland remissinstanserna harvarit delade om behovet avlagbestämmelser i ämnet.Justitiekanslern menar att det vid endelegering är nödvändigt att införamateriella regler om prövningen hos dennya myndigheten. JK tvivlar på att deföreslagna kriterierna ärtillräckliga. Lagrådet har tagit uppfrågan om den konstitutionella valörenhos regeringens riktlinjer och föreslåratt det i lag tas in ett bemyndigandeför regeringen att meddela närmareföreskrifter om vad som skall beaktasvid prövningen, förutsatt attriktlinjerna skall utgöra normgivningför myndigheten. I annat fall behöverde inte ha författningsform.MotionernaI motion 1995/96:U8 yrkande 1 (m) yrkasavslag på propositionen med hänvisningtill att det inte finns någon anledningatt prövning sker enligt två skildalagar av samma myndighet.Propositionens förslag om en nymyndighet avvisas därför. I sammamotion yrkande 5 hemställs attKrigsmaterielinspektionen och denrådgivande nämnden bör finnas kvar medsamma uppgifter som hittills.I motion 1995/96:U9 yrkande 1 (fp)framhålls att till grund förriktlinjerna bör ligga att tillståndtill utförsel av krigsmateriel ellertill annan samverkan med någon iutlandet avseende krigsmateriel börmedges endast om sådan utförsel ellersamverkan bedöms erforderlig för atttillgodose det svenska försvarets behovav materiel eller kunnande eller iövrigt är säkerhetspolitiskt önskvärdsamt inte står i strid med principernaoch målen för utrikespolitik.I motionen anförs också att frågan omriktlinjernas lagreglering haravvisats av men att frågankommer i ett nytt läge dådispensgivningen överförs frånregeringen till en självständigmyndighet, som bör styras med en avriksdagen antagen lag. Därför börregeringen återkomma till medförslag till lagreglering avriktlinjerna (yrkande 4).I motion 1995/96:U10 yrkande 1 (m)hemställs att 1 § i lagförslaget skallutformas som föreslagits ilagrådsremissen kompletterat mednäringspolitiska överväganden.I motion 1995/96:U11 yrkande 1 (v)framhålls vikten av att den politiskaprövningen av krigsmaterielärendensäkerställs.I motion 1995/96:U12 yrkande 1 (mp)hemställs i första hand attpropositionen avslås med hänvisningtill att krigsmaterielexportärenden ärpolitiska ärenden och bör ankomma påregeringen att avgöra. Om detta yrkandeavslås hemställs vidare i motionen attregeringen fortsättningsvis skallavgöra samtliga ärenden om tillståndtill tillverkning, utförsel i störreomfattning, utförsel till känsligadestinationer eller annanutlandssamverkan än enligt lagen omkrigsmateriel. Den nya myndighetenskall pröva ärenden enligtkrigsmateriellagen som inte avserutförsel i större omfattning eller somi övrigt inte är av större vikt(yrkande 2). I motionen hemställs ocksåatt de rådgivande riktlinjerna somfinns för reglerande av densvenska vapenexporten skall lagfästas(yrkande 4) och att alla ärenden börföregås av samråd med det nya rådetinnan det bestäms om ett ärende skallavgöras av myndigheten eller avregeringen (yrkande 6).Utskottets bedömningEnligt utskottet är det viktigt att manvid upprättandet av en myndighet, somtidigare varit en integrerad del avregeringskansliet som fallet är medKMI, tar hänsyn till den grundlägganderollfördelning mellan regeringen ochmyndigheterna som grundlagenföreskriver.Utskottet finner för sin del denföreslagna ordningen med enfunktionsfördelning mellan regeringenoch en från regeringen friståendemyndighet rimlig och i linje med allmänförvaltningspraxis. Utskottet vill idettta sammanhang erinra om att dennuvarande inspektionen från börjanansetts ha en oklar ställning iförhållande till regeringen. Enuppdelning av ansvaret på det nuaktuella området med regeringen somväsentligen styrande och myndighetensom verkställande bör bidra till attskapa klarhet i förhållandet. Därförbör motion U8 yrkandena 1 och 5 och U12yrkande 1, vari föreslås avslag påpropositionen, avstyrkas.När det gäller grunderna förtillståndsgivningen vill utskottetanföra följande.Krigsmaterielinspektionens verksamhetstyrs av de riktlinjer som utformats avregeringen och förelagts ,senast i proposition 1991/92:174. Debedömningsgrunder som KMI skall användavid tillämpningen av krigsmateriellagen(1992:1300) och lagen (1991:341) omstrategiska produkter är således intelagfästa.Det förslag till ändring av de nämndalagarna, som läggs fram ipropositionen, innebär en principielltviktig förändring därigenom attinriktningen av tillståndsgivningenavses anges i lag. Regeringens motivför detta är att det vid en delegeringav beslutanderätten är nödvändigt attlyfta fram de principer som regeringenlagt fast i sin praxis och som kommittill uttryck i regeringens riktlinjer.Utskottet konstaterar att såvälJustitiekanslern som Lagrådet uttalatviss skepsis mot den föreslagnaordningen. JK anser att det bör finnasmateriella regler om prövningen.Lagrådet menar att det i lagen bör tasin ett bemyndigande för regeringen attmeddela närmare föreskrifter om vad somskall beaktas vid prövningen, förutsattatt riktlinjerna skall vara normerandeför prövningen. I motion U9 yrkande 4(fp) föreslås att regeringen böråterkomma med förslag till lagregleringav riktlinjerna. Liknande förslag finnsi motion U12 yrkande 4 (mp).Enligt utskottets mening är det avstörsta vikt att regelverket för denföreslagna myndigheten är klart ochtydligt utformat så att det inte gerutrymme för alltför skiljaktigatolkningar. Å andra sidan får kravet pådetaljerade regler inte drivas förlångt. Skälet till detta är möjlighetenatt även framgent kunna repliera på enetablerad och på det hela taget välfungerande ordning på det aktuellaområdet med den rådgivandenämnden/rådet för samråd som en viktiglänk mellan regelverket och denbeslutande myndigheten.Kravet på en längre gåendeformalisering av reglerna innebärantingen att de sedan den 1 januari1993 gällande riktlinjerna förkrigsmaterielexport och annanutlandssamverkan i väsentliga delarmåste transformeras till lagtext elleratt regeringen bemyndigas meddelanärmare föreskrifter om vad som skallbeaktas vid prövningen. mening är ett sådantförfarande onödigt.Enligt utskottets mening är denföreslagna lagändringen, mot bakgrundav vad som anförts i det föregående,vad avser grunderna förtillståndsgivningen acceptabel frånformell synpunkt. Lagbestämmelserna ikombination med de bakomligganderiktlinjerna och en fortsättning på denhittillsvarande ordningen med ettparlamentariskt sammansatt rådgivandeorgan till myndighetens förfogande börgarantera att bedömningarna sker på entillfredsställande grund.Med hänvisning till vad utskottet häranfört avstyrks motionerna U9 yrkande4, U10 yrkande 1 och U12 yrkandena 2och 4.Utskottet vill också betona dels attden föreslagna ordningen inte innebärnågon förändring av de grundläggandevillkoren för tillståndsgivningen, delsatt man på goda grunder kan anta attdet rådgivande organet får enframträdande roll när det gälleravgöranden om vilka ärenden som skallavgöras av myndigheten respektive avregeringen. Med detta får motion U9yrkande 1 (fp), motion U11 yrkande 1(v) och motion U12 yrkande 6 (mp) ansestillgodosedda.Med hänsyn till att en ny, frånregeringen fristående, myndighet avsesinrättas och att det är oklart hur denya reglerna, beträffande t.ex.fördelningen av ärenden mellanmyndigheten och regeringen, kommer attfungera i praktiken, finns det enligtutskottets mening skäl att noga följaupp den nya organisationen ocharbetssättet. Mot denna bakgrund börregeringen se till att en uppföljningav det första årets verksamhet kommertill stånd och att resultatet av dennaredovisas i den årligaredogörelsen av krigsmaterielexportentill . I detta sammanhang böräven oklarheten med Europakonventionensräckvidd när det gälleröverprövningsrätten beaktas (se vidareunder detta avsnitt).Ärenden som avses prövas påmyndighetsnivåPropositionenDen nya myndigheten skall övertauppgiften att pröva frågor omtillstånd, förbud och undantag isärskilda fall enligt lagen omkrigsmateriel. Dual use-produkter skallprövas av inspektionen eller av någonannan myndighet, som regeringenbestämt.En principiellt viktig fråga är hurman bör avgränsa de ärenden som skallprövas av myndigheten från de ärendensom skall prövas av regeringen. Enligtpropositionen bör förfarandet utformasenligt följande huvudlinjer: Allaärenden skall väckas på myndighetsnivå.Myndigheten ser till att varje ärendeblir tillräckligt utrett. Myndighetentar ställning till om ärendet behöverprövas av regeringen. I så fall lämnasärendet över dit. En förutsättning fördetta är att ärendet har principiellbetydelse eller annars är av särskildvikt. Myndigheten avgör själv deärenden som inte överlämnas tillregeringen. Enligt propositionen börregeringen bemyndigas att besluta omytterligare regler om överlämnande avärenden till regeringen, t.ex. ikrislägen eller andra tillspetsadesituationer.Ett par remissinstanser har lämnatsynpunkter på hur en regel omöverlämnande av ärenden till regeringenskall utformas. I propositionenslagförslag heter det att inspektionenmed eget yttrande får lämna över ettärende till regeringens prövning om dethar principiell betydelse eller annarsär av särskild vikt. Länsrätten iStockholms län och Svenska Fredsifrågasätter uttrycket får och anseratt det borde stå skall lämna överett ärende. Argumentet för dennaståndpunkt är bl.a. att regeringen böravgöra alla ärenden där det rådertveksamhet kring om regeringen skulleförordna ett positivt förhandsbesked,acceptera att ett företag lämnaroffert eller bevilja exporttillstånd.Finns det regeringsbeslut som talar iolika riktningar skall det nya ärendetavgöras av regeringen, anser SvenskaFreds.Enligt propositionens förslag skall enmyndighet när den överlämnar ett ärendetill regeringen bifoga ett egetyttrande. Skälet till detta är attmyndigheternas kunskaper ocherfarenheter skall tas till vara även idessa fall. De ärenden som överlämnastill regeringen skall avgöras somregerings- ärenden. Reglerna om att ettenskilt statsråd själv avgörtillståndsärenden upphävs ipropositionens förslag.MotionernaI motion U8 (m) föreslås atthandläggningen av tillsyn avkrigsmateriel och dual use-produkterbör skiljas åt (yrkande 2) och atttillståndsprövningen för dual use-produkter bör delegeras tillKommerskollegium (yrkande 3).Uppfattningen att ordet får börbytas ut mot skall återfinns i fleraav motionerna: U7 yrkande 1 (s) , U9yrkande 2 (fp), U11 yrkande 2 (v), U12yrkande 3 (mp).I den socialdemokratiska motionen U7hemställs också att regeringen börtillförsäkras initiativrätt beträffandevilka ärenden som skall tas in föravgörande av regeringen (yrkande 2). Imotion U9 yrkande 5 (fp) föreslås attregeringen bör kunna utfärdaförordningar om länder och visstvapenslag även under andra förhållandenän under krislägen och tillspetsadesituationer.Utskottets bedömningSom anges i propositionen är det enprincipiellt viktig fråga huravgränsningen skall göras beträffandeärenden som skall prövas av myndighetenoch ärenden som skall prövas avregeringen. Enligt förslaget är detmyndigheten som avgör vilka ärenden sombehöver prövas av regeringen. Enförutsättning för detta är att ettsådant ärende har prinpiciell betydelseeller annars är av särskild vikt.Några remissinstanser och flera avmotionärerna (s, fp, v och mp) anseratt uttrycket får bör bytas ut mot skall , dvs. att när en fråga bedömssom principiellt betydelsefull ellerannars är särskilt viktig skallmyndigheten ovillkorligt lämna överärendet till regeringen.Enligt utskottets mening är denspringande punkten hur de underliggandevillkoren för ett ärendes överlämnandetill regeringen är formulerade.Propositionen ger här endast begränsadvägledning. I författningskommentarenheter det att regeringens praxis somden uttrycks i riktlinjerna skall varavägledande vid prövning av liknandefall. En slutsats av detta är att valetav får eller skall inte i sig harnågon avgörande betydelse för huruvidaett enskilt ärende faktiskt kommer attlämnas till regeringens prövning ellerinte, eftersom det är myndighetenstolkning av praxis som i båda fallenligger till grund för beslutet.Emellertid finner utskottet att kravetpå överlämnande till regeringen när ettärende har principiell betydelse ellerannars är av särskild vikt kommer tilltydligare uttryck om det i lagförslaget1 a § andra stycket står skall medeget yttrande lämna över ett ärendetill regeringens prövning - - - .Samma gäller 1 b § i lagförslagetangående strategiska produkter. Därmedhar önskemålen i motionerna U7 yrkande1, U9 yrkande 2, U11 yrkande 2 och U 12yrkande 3 tillgodosetts.Utskottet vill också framhålla attregeringen enligt förslaget harmöjlighet att bestämma vilka ärendenden under vissa omständigheter villavgöra. I 1 a § tredje stycket heterdet nämligen att regeringen får meddelaytterligare föreskrifter omöverlämnande av ärenden tillregeringen. Denna bestämmelse kanenligt motivtexten komma tillanvändning i krislägen ellertillspetsade situationer och gällat.ex. alla ärenden som avser exporttill ett visst land eller som avservaror av visst slag. Med dennakonstruktion torde önskemålen imotionerna U7 yrkande 2 (s) och U9yrkande 5 (fp) vara uppfyllda.Utskottet anser inte att de skäl somframförs i motion U8 för att delegeratillståndsgivningen av dual use-produkter till ärövertygande. Motion U8 yrkandena 2 och3 bör därför avstyrkas.Överprövning av myndighetens beslutPropositionenEnligt propositionens förslag får ettbeslut på myndighetsnivå att återkallaett tillstånd eller att bestämma enårlig avgift överklagas hos en allmänförvaltningsdomstol. Beslut att intebevilja ett tillstånd skall däremotinte kunna överklagas. Detsamma gällerbeslut att inte medge ett undantag ochbeslut att förbjuda att ett anbudlämnas eller att ett avtal ingås.Som skäl för förslaget angerregeringen att ändamålet med enmöjlighet att överklaga myndighetersbeslut bör vara att bereda enskildaintressen i ärendena rättsskydd. Somtidigare redovisats skall i den nyalagstiftningen utrikes-, säkerhets- ochförsvarspolitiska överväganden fällautslaget i ärendena. Enskilda intressenskall alltså inte vägas in vidprövningen av en ansökan. Detförhållandet att prövningen hosbeslutsmyndigheten inte skall omfattaenskilda intressen motiverar att sådanaintressen inte heller kan görasgällande genom en möjlighet attöverklaga dessa beslut till en högreinstans.När det gäller beslut om återkallelseav tillstånd gör sig trygghetsaspektergällande på ett annat sätt än vidbeslut om att avslå en ansökan elleratt meddela ett förbud, vilket enligtpropositionen talar för attåterkallelsebeslut bör vara möjliga attöverklaga till allmänförvaltningsdomstol.Europakonventionens artikel 6 ställerkrav på att det i en del liknande fallskall finnas möjlighet tilldomstolsprövning. Av hänsyn tillrättssäkerheten bör också avgiftsbeslutkunna överklagas.Ett regeringsbeslut bör enligtpropositionen kunna överklagas bara omdet avser återkallelse av ett tillståndatt tillverka krigsmateriel elleråterkallelse av ett tillstånd atttillhandahålla krigsmateriel.Överprövningen görs då avRegeringsrätten enligt lagen (1988:205)om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut.Beslut att avslå en framställning omatt få ta del av en handling hos dennya inspektionen får överklagas tillkammarrätten enligt de allmänna reglerom detta som finns i sekretesslagen.Några remissinstanser har lämnatsynpunkter på det föreslagnaregelverket för överprövning.Domstolsverket utesluter inte attEuropakonventionens krav på tillgångtill domstolsprövning gäller också vidbeslut om att avslå en ansökan elleratt meddela ett förbud. Länsrätten iStockholms län är kritisk till atttillämpningen av regler om överlämnandeav ärenden till regeringen bliravgörande för vilka ärenden som skallprövas på myndighetsnivå och därmed förmöjligheten att överklaga ettåterkallelsebeslut. Länsrättenifrågasätter också om inte beslut attförbjuda att en anbud lämnas eller attett avtal ingås bör kunna överklagas påsamma sätt som återkallelsebeslut.Näringslivsrepresentanterna blandremissinstanserna anser att det börfinnas en möjlighet till överprövningav beslut att avslå en ansökan omexporttillstånd för dual use-produkter.Lagrådet har framfört att det råder enviss oklarhet om räckvidden avEuropakonventionens krav på tillgångtill domstolsprövning och att det kanbli nödvändigt att se överreglerna om överprövning.MotionenI motion 1995/96:U12 yrkande 9 (mp)hemställs att beslut på myndighetsnivåom att återkalla ett tillstånd elleratt bestämma en årlig avgift fåröverklagas hos regeringen i stället förhos en allmän förvaltningsdomstol.Utskottets bedömningUtskottet har ingen avvikande mening iförhållande till propositionens förslagnär det gäller möjligheterna tillomprövning av myndighetens beslut. Enledande princip i förslaget är attenskilda intressen inte skall vägas ini prövningen. Sådana intressen börenligt propositionen inte heller görasgällande genom en möjlighet attöverklaga myndighetens beslut till enhögre instans.En annan princip som ligger till grundför överklagningsmöjligheterna är attendast beslut som gäller återkallandeav tillstånd att tillverka eller atttillhandahålla krigsmateriel (beslut påregeringsnivå) eller återkallande avett tillstånd, dock inte avtal somredan ingåtts, samt beslut att bestämmaen årlig avgift (beslut påmyndighetsnivå) får överklagas. I dessafall är det främst trygghetsaspekteroch rättssäkerhetsaspekter som gör siggällande.Utskottet ansluter sig tillbedömningarna och förslagen ipropositionen i denna del. Motion U12yrkande 9 (mp) avstyrks.Utskottet noterar att Lagrådet framförtfarhågor när det gäller hur långtEuropakonventionens krav på tillgångtill domstolsprövning sträcker sig ifall av överprövning av myndighetensbeslut.