bet · GJ01TU8 · 1995-12-05 00:00:00 — De planerade investeringarna ijärnvägsnätet förutsätter att ny marktas i anspråk och att åtgärder vidtassom kan innebära inskränkningar inyttjandet av fastigheter i anslutningtill järnvägen.I samband med planering ochgenomförande av järnvägsutbyggnaderunder senare tid har vissa problemkommit att uppmärksammas. Dessa problemanses ha samband med att ettsammanhållande planeringsinstrument förjärnvägsbyggande saknas. togi ett tillkännagivande till regeringenupp denna fråga (se bet.1992/93:FiU1 s. 90, yttr. TU2y).Riksdagen anförde att regeringenskyndsamt borde utreda frågan ominförandet av en banlag med väglagensom förebild. Syftet med en banlagangavs vara att påskyndabeslutsprocessen vid järnvägsbyggen.Det nu framlagda regeringsförslaget äravsett att tillgodose behovet av ettplanerings- och genomförandeinstrumentvid byggande av järnväg. I syfte attunderlätta bl.a. förvärv av mark förjärnvägsutbyggnaden föreslås vidarelättnader i fastighetsbildningslagensskydds- och marköverföringsregler.Genom lagen kan också EU:s krav på attmiljökonsekvensbeskrivningar skallgöras vid byggande av järnvägslinjertillgodoses.Allmänt om lagförslagetBostadsutskottet kan inledningsvisinstämma i uppfattningen att avsaknadenav ett instrument för planering ochstyrning av järnvägsutbyggnaden kanleda till problem för berörda parter.Som anförs i propositionen är nuvarandeordning, som ibland innebär attexpropriationsförfarandet används somett planeringsinstrument, i fleraavseenden olämplig. Det finns såledesett behov av ett förfarande som på etttidigt stadium ger möjlighet till insynoch prövning av ett järnvägsprojekt.Detta ger också förutsättningar för engenomförandeprocedur med markförvärvoch fastighetsbildningsåtgärder somuppfyller krav på rättssäkerhet ocheffektivitet.Ett planeringsinstrument somtillgodoser de behov som finns isamband med järnvägsprojekt kansannolikt utformas med olikautgångspunkter. Krav bör givetvis kunnaställas på att planeringen blireffektiv från sektorssynpunkt.Samtidigt måste markanvändningsfrågorav allmänt intresse ges en allsidigbelysning som ger grund för avvägningmellan olika intressen. Sett urbostadsutskottets perspektiv börmarkanvändningsplaneringen normalt skemed utgångspunkt i de förutsättningarsom ges i (PBL)samt i naturresurslagen (NRL).Planinstrumenten i PBL bör såledesutnyttjas för att ge möjlighet tillinsyn och inflytande över planläggningav mark och vatten samt överlokaliseringen av bebyggelse,anläggningar och infrastruktur. Det böri detta sammanhang erinras om att denfysiska planeringen i första hand är enkommunal uppgift. Detta innebär att deolika sektorsöverväganden som sker iandra former än vad som stadgas i PBLbör samordnas med den kommunalaplaneringsprocessen.I den föreslagna lagen om byggande avjärnväg finns vissa kopplingar till NRLoch PBL. Bestämmelserna i 2 och 3 kap.i NRL föreslås bli tillämpliga vidprövning av ärenden enligt den nyalagen. Järnvägsplanen skall innehållaen miljökonsekvensbeskrivning enligtbestämmelserna i 5 kap. i får enligt lagförslaget intebyggas i strid med detaljplan ochområdesbestämmelser. mening bör deföreslagna kopplingarna geförutsättningar för att mark- ochplanlagstiftningens bestämmelser skallbeaktas vid järnvägsplaneringen. kan bedöma kan detemellertid ibland komma att uppståsamordningsproblem mellanjärnvägsplaneringen med stöd av den nyalagen och kommunernas planering enligtPBL. Det kan nämligen inte uteslutasatt önskemålen om en järnvägsutbyggnadibland kan komma att stå i konflikt medden kommunala planeringen, exempelvissom den kommer till uttryck i enöversiktsplan. I dessa fall är detgivetvis angeläget att ett samrådtidigt kan komma till stånd.Enligt lagförslaget skall den somupprättar en järnvägsplan samråda medsakägare och andra som kan ha ettväsentligt intresse i ärendet. Insyneni planeringsförfarandet skall vidaregaranteras genom att järnvägsplanenskall ställas ut för granskning.Bostadsutskottet anser det varaangeläget att såväl samrådet somutställningsförfarandet genomförs påett sådant sätt att insynen iplaneringen underlättas. innebära attutställningslokalerna skall vara likalättillgängliga som vid utställning avkommunala planer och att järnvägsplanenställs ut på de berörda orterna.Sedan några år tillbaka pågår ettarbete med att utveckla och revideraden mark- och planlagstiftning som isin huvudsakliga utformning trädde ikraft . Bestämmelserna i ärföremål för översyn i samband medarbetet med att utarbeta en miljöbalk.Plan- och byggutredningen har sedan år1993 i flera etapper redovisatresultatet av sitt arbete med enöversyn av PBL. Ett riksdagsbeslut omändringar rörande bl.a. systemet förtillsyn och kontroll av byggandetfattades . Förslag om enutveckling av den kommunalaöversiktsplaneringen är för närvarandeföremål för riksdagsbehandling.I den nu aktuella propositionen angesatt vissa frågor, bl.a. vad gäller valav fastställelsemyndighet förjärnvägsplanen och frågan om tidigareprövning av infrastrukturprojekt, upp för ytterligare överväganden isamband med ställningstagande tillMiljöorganisationsutredningens och förslag. Bostadsutskottetinstämmer i denna bedömning. mening får det också ansesvara naturligt att även övriga problemsom kan uppstå i frågor som rör bl.a.samordningen mellan den kommunalaplaneringen och sektorplaneringen förjärnvägsutbyggnad uppmärksammas isamband med det pågående arbetet. Ävenandra utredningar kan få betydelse förytterligare överväganden om formernaför järnvägsplanering liksom övrigsektorsplanering inom trafikområdet.Regeringen anger i propositionen attställningstagandena från bl.a.Kommunikationskommittén ochRegionberedningen bör beaktas isammanhanget.Bostadsutskottet ansersammanfattningsvis att en strävan börvara att samordna sektorsplaneringenenligt den nya lagen om byggande avjärnväg med den kommunalamarkanvändningsplaneringen.Utgångspunkten bör därvid vara attjärnvägsplaneringen anpassas till deförutsättningar som ges av densektorsövergripande planering som skermed stöd av PBL. Med denna utgångspunktbör förslaget om att införa en lag ombyggande av järnväg kunna vinnariksdagens bifall. Bostadsutskottetanser dock att det finns skälatt på nytt överväga formerna för densektorsinriktade trafikplaneringen i deavseenden som den har betydelse förmarkanvändningsplaneringen. Det finnsdärvid skäl att överväga en starkarekoppling till PBL för de planinstrumentsom finns såväl i väglagen som i det nuaktuella lagförslaget omjärnvägsplanering.Utskottet övergår nu till att övervägafrågor om den närmare utformningen avbestämmelserna i lagen somuppmärksammats i motioner.Banverkets dubbla rollEnligt lagförslaget skall iavvaktan på vidare överväganden varaden myndighet som fastställerjärnvägsplaner. Eftersom ärlandets dominerande järnvägsbyggareinnebär regleringen att verket i mångafall kommer att fastställa sina egnaplaner. Denna dubbla roll för Banverketifrågasätts i motionerna 1995/96:T1 (m)yrkande 1 och 1995/96:T2 (m) yrkande 1.Motionärerna anser att den föreslagnaordningen är betänklig frånrättssäkerhetssynpunkt och inte gernågra garantier för ett opartisktagerande från fastställelsemyndighetenssida. I motionerna föreslås attriksdagen i ett tillkännagivande tillregeringen förordar att frågan blirföremål för vidare uppmärksamhet.Bostadsutskottet instämmer i att denvalda ordningen för fastställelse avjärnvägsplaner kan ifrågasättas urolika aspekter. Som klart framgår avpropositionen anser emellertid ävenregeringen att den valdafastställelseordningen är mindrelämplig och bör bli föremål för vidareöverväganden. Bakgrunden till attregeringen valt att tills vidare ändåföreslå somfastställelsemyndighet anges vara attdet i avvaktan på olika pågåendeöverväganden ansetts olämpligt attbygga upp nödvändig kompetens på någoni dag befintlig myndighet, exempelvislänsstyrelsen. Regeringen anser attframför allt en fortsatt analys avlämpligheten att inrätta miljödomstolarpå olika nivåer samt ställningstagandettill Regionberedningens förslag böravvaktas. Lagrådet har vid sin prövningav lagförslaget godtagit regeringensskäl för den valda ordningen. anser att lagförslageti aktuell del kan godtas på de angivnagrunderna. Något tillkännagivandeenligt motionsförslagen synes inte varaerforderligt eftersom frågan redan äruppmärksammad av regeringen.Kostnadsersättning vidfastighetsbildningsförrättningI två motionsyrkanden, 1995/96:T1 (m)yrkande 3 och 1995/96:T2 (m) yrkande 3,föreslås i etttillkännagivande till regeringenförorda ett för den enskilde merrättssäkert förfarande hosfastighetsbildningsmyndigheten isamband med förrättning vid enjärnvägsutbyggnad. Vad motionärernaavser är det förhållandet att enenskild fastighetsägare som berörs aven järnvägsutbyggnad inte har rätttill ersättning för sina kostnader förombud vid denfastighetsbildningsförrättning som kanbli aktuell i sammanhanget. Detta ansesbegränsa fastighetsägarens möjligheteratt tillvarata sina äganderättsligaintressen i förhållande till Banverketsom regelmässigt företräds av ombud medstor sakkunskap.Frågan om sakägares rätt tillersättning för kostnader vidfastighetsbildningsförrättningbehandlades av bostadsutskottet hösten1992 i samband med förslag om vissaändringar i fastighetsbildningslagen(prop. 1991/92:127, bet. 1992/93:BoU1 s. 6). I dettasammanhang beslutade attsakägare vid överklagande avfastighetsbildningsmyndighetens beslutskulle ges rätt till ersättning försina rättegångskostnader i högreinstans i större omfattning än vad somdittills varit fallet. I frågan omersättning borde utgå även vidförrättning vidfastighetsbildningsmyndigheten anfördeemellertid utskottet bl.a.:Enligt utskottets mening är det viktigtatt förrättningsförfarandet ävenframgent kännetecknas av snabbhet ochenkelhet samt låga kostnader. Om rätttill kostnadsersättning skulle införaskan befaras att förrättningarna kommeratt ta till en högre kostnadutan att några egentliga fördelarkommer att uppnås. Problemet medojämbördiga parter bör kunna mötas medutökade rådgivnings- ochutredningsinsatser.Bostadsutskottet vill utöver vad somanförs i ovanstående citat erinra omatt förfarandet vidfastighetsbildningsmyndighet iavgörande hänseenden skiljer sig frånvad som gäller vid domstol.Fastighetsbildningsmyndigheten har tillskillnad från domstol skyldighet tills.k. officialprövning, vilket innebäratt myndigheten aktivt skall verka förutredningen, om nödvändigt med hjälp avsakkunniga. Till myndighetens uppgifthör också att bistå sakägare med rådoch upplysningar. Detta förhållande,tillsammans med den nämnda möjlighetenför sakägare att vid ett överklagandeerhålla ersättning förrättegångskostnaderna, talar enligtutskottets mening för att berördafastighetsägare på etttillfredsställande sätt skall kunnabevaka sina äganderättsliga intressenäven vid en reglering som gäller enjärnvägsutbyggnad. Då det ofta kanligga i både järnvägsbyggarens ochfastighetsägarens intresse att regleramarkfrågorna genom förrättning enligtfastighetsbildningslagen bör detdessutom kunna träffas frivilligaöverenskommelser dem emellan i frågorom ersättning för kostnader i sambandmed förrättningen. Slutligen börerinras om fastighetsägarens möjlighetatt väcka talan om inlösen enligtexpropriationslagen. Vid markregleringenligt denna ordning utgår ersättningför fastighetsägarensrättegångskostnader.Med hänvisning till det anförda anserbostadsutskottet att motionerna1995/96:T1 (m) yrkande 3 och 1995/96:T2(m) yrkande 3 kan avstyrkas. Det fåremellertid förutsättas att regeringen ilämplig ordning följer även frågan omhur fastighetsägarnas möjlighet attbevaka sina intressen påverkas när dennya lagen vunnit praktisk tillämpning.Lagens tillämpningsområdeI lagförslaget anges att vad somföreskrivs om järnväg också skalltillämpas på tunnelbana och spårväg.Denna fråga tas upp i motion 1995/96:T1(m). I motionens yrkande 4 föreslås ensådan ändring i lagförslaget attspårväg och tunnelbana inte kommer attomfattas av krav på järnvägsplan.Motionärerna anför attförutsättningarna för anläggande avjärnväg respektive spårväg ochtunnelbana är vitt skilda. Detframhålls bl.a. att spåranläggningarnai de senare fallen så gott somuteslutande berör en och samma kommun.Detta innebär enligt motionärernasmening att planläggningen bättre kanskötas inom ramen för den ordinariekommunala planeringen.Som framgått ovan anserbostadsutskottet att PBL:splaninstrument i normalfallet skallanvändas för markanvändningsplaneringav allmänt intresse. Detta utesluterinte att en mer detaljerad planeringutifrån sektorsbehoven samtidigtbehöver genomföras för att åstadkommaen effektiv genomförandeprocess. Kravetpå järnvägsplan innebär också attjärnvägsbyggaren måste redovisa bl.a.en miljökonsekvensbeskrivning ochplanerade skyddsåtgärder. Vad gällerbyggande av järnväg, tunnelbana ochspårväg inom detaljplanelagt område kani och för sig anföras att en allsidigprövning och planering av projektetborde kunna ske inom ramen fördetaljplanearbetet, men vissabegränsningar av denna möjlighetframhålls i propositionen. Regeringenhänvisar således till attRegeringsrätten i ett avgörandefastslagit att endast anläggningar somkan omfattas av kraven i 3 kap. PBL -om krav på byggnader m.m. - måsteutföras i enlighet med bestämmelserna idetaljplan eller områdesbestämmelser.Anläggningar som inte är angivna i 8kap. PBL - om bygglov m.m. - anseskunna utföras utan att bestämmelser idetaljplan behöver iakttas. Regeringenanför i propositionen att fråganbehöver utredas vidare. Tills vidareförordas att lagen ges den föreslagnaomfattningen, dvs. inklusivetunnelbanor och spårvägar.Även bostadsutskottet anser att denfråga om detaljplanens tillämpning påjärnvägar och vissa anläggningar somaktualiseras genom Regeringsrättensavgörande bör bli föremål för vidareöverväganden. Därvid kan inte uteslutasmöjligheten att genomföra sådanaändringar i PBL att lagen omjärnvägsbyggande kan behöva revideras ivissa avseenden. På de grunder somregeringen angivit i propositionenanser utskottet emellertid att deföreslagna bestämmelserna om lagenstillämpningsområde nu bör accepteras.Motion 1995/96:T1 (m) yrkande 4 börsåledes avstyrkas.Krav på miljökonsekvensbeskrivningarBostadsutskottet tar i yttrandetavslutningsvis upp vad i motion1995/96:T3 (mp) föreslagits ommiljökonsekvensbeskrivningar.Motionärerna förordar att iett tillkännagivande till regeringenbör göra vissa uttalanden omutformning, omfattning och genomförandeav miljökonsekvensbeskrivningar i frågaom bl.a. byggande av nya järnvägar samtbegära förslag om ny lagstiftning påområdet.Som bostadsutskottet uppfattatyrkandena i motionen avser de vilkagenerella krav som bör ställas påmiljökonsekvensbeskrivningar, såledesinte endast vad avserjärnvägsutbyggnader. Frågan om vilkakrav som skall ställas påmiljökonsekvensbeskrivningar i olikasammanhang har varit föremål föröverväganden i samband med arbetet medatt utarbeta en miljöbalk.Miljöskyddskommittén lämnade förslag ifrågan i sitt huvudbetänkande (SOU1993:27). pågår ettarbete med att utveckla och kompletteratidigare förslag till miljöbalk inomramen förMiljöorganisationsutredningensberedning. anser attpågående överväganden bör avvaktas ochförordar därför att motion 1995/96:T3(mp) avstyrks.Stockholm den 9 november 1995På bostadsutskottets vägnarKnut BillingI beslutet har deltagit: (), (), (), (), StenAndersson (m), (),(), (), (), (), (), (), (), Per (),(), ()och ().Avvikande meningar1. dubbla rollKnut , , och (alla m) anseratt den del av utskottets yttrande somunder rubriken dubbla rollbörjar med instämmer och slutar med av regeringen bort haföljande lydelse:Bostadsutskottet instämmer med vad ide aktuella motionerna anförts omvikten av att garantera rättssäkerheteni samband med fastställelse avjärnvägsplan. Den valda ordningen medBanverket som fastställelsemyndighetkan inte anses tillgodose detta krav.Regeringen bör därför anmodas attsnarast överväga frågan och därefteråterkomma till med ettförslag om en ordning för fastställelseav järnvägsplan som bättre kantillgodose berättigade krav på statensmyndighetsutövning. Detta bör riksdagenmed anledning av motionerna 1995/96:T1(m) yrkande 1 och 1995/96:T2 (m)yrkande 1 som sin mening ge regeringentill känna.2. Kostnadsersättning vidfastighetsbildningsförrättningKnut , , och (alla m) anseratt den del av utskottets yttrande somunder rubriken vidfastighetsbildningsförrättning börjarmed Frågan om och slutar med praktisk tillämpning bort ha följandelydelse:Enligt vad som anförs i propositionenfår det förmodas att järnvägsbyggaren iförsta hand kommer av vilja använda sigav fastighetsbildningslagen vidreglering av de markfrågor som bliraktuella vid byggandet av järnväg.Detta medför också att frågan om deberörda fastighetsägarnas möjlighet attbevaka sina äganderättsliga intressen idetta sammanhang aktualiseras. Somanförs i motionerna utgår ingenersättning för de omkostnader somparterna har i samband medfastighetsbildningsförrättning. För enjärnvägsbyggare med tillgång till egenjuridisk kompetens torde detta inteutgöra något problem. Det finns däremoten uppenbar risk för att de enskildafastighetsägarna inte kommer att hatillgång till motsvarande kompetens vidförrättningen. Denna obalans kanmedföra att förrättningen upplevs somorättvis av fastighetsägarna och ledatill att frågan om markinlösen får sinegentliga prövning först ifastighetsdomstol.I motion 1995/96:T2 (m) uppmärksammasvidare ett oklart rättsläge i de fallen markägare vill utnyttja möjlighetenatt gå till domstolen för att prövafrågan om markinlösen. Om Banverketredan ansökt om reglering enligtfastighetsbildningslagen i detta ärendekan fastighetsägarens möjlighet attvälja markinlösen enligtexpropriationslagen blockeras tillsfrågan behandlats avfastighetsbildningsmyndigheten.Bostadsutskottet anser att de tvåovanstående frågorna bör bli föremålför vidare överväganden. En strävan bördärvid vara att uppnå ett för denenskilde mer rättssäkert förfarande vidfastighetsbildningsmyndigheten ochsäkerställa fastighetsägarnas möjlighetatt välja markinlösen vid domstol istället för markreglering enligtfastighetsbildningslagen. Detta börriksdagen med anledning av motionerna1995/96:T1 (m) yrkande 3 och 1995/96:T2(m) yrkande 3 som sin mening geregeringen till känna.3. Lagens tillämpningsområdeKnut , , och (alla m) anseratt den del av utskottets yttrande somunder rubriken börjar med Somframgått och slutar med såledesavstyrkas bort ha följande lydelse:Som framgått ovan anserbostadsutskottet att PBL:splaninstrument i normalfallet skallanvändas för markanvändningsplaneringav allmänt intresse. Vad gällerutbyggnad av tunnelbana och spårvägsynes inte några tungt vägande skälföreligga att frångå denna ordning.Eftersom utbyggnaden oftast berörendast en kommun föreligger inte någotbehov av samordning med andra kommunersplanering. Nödvändig planering avjärnvägsprojektet kan därför ske inomramen för kommunens normala markanvändningsplanering med stöd av deplaninstrument som finns i PBL.Vad bostadsutskottet anfört i dennafråga innebär ett bifall till motion1995/96:T1 (m) yrkande 4. Det börsåledes ankomma på trafikutskottet attföreslå en sådan ändring i lagförslagetatt tunnelbana och spårväg inteomfattas av kravet på järnvägsplan.4. Krav på miljökonsekvensbeskrivningarPer () anser att den del avutskottets yttrande som under rubrikenKrav på miljökonsekvensbeskrivningarbörjar med Som bostadsutskottet ochslutar med (mp) avstyrks bort haföljande lydelse:Frågan om vilka krav som bör ställaspå miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) iolika sammanhang har aktualiseratsgenom det nu aktuella förslaget tilllag om byggande av järnväg.Lagförslaget uppvisar vad gäller kravenpå MKB flera brister. Bostadsutskottetinstämmer i vad som i motion 1995/96:T3(mp) anförts om behovet av att utvecklakraven på MKB både vid byggande avjärnväg och vid övriga betydandeföretag som riskerar att påverkamiljön. De grundläggande krav som börställas på MKB för att de skall kunnatillgodose behovet av ett relevantbeslutsunderlag kan sammanfattas påföljande sätt:- MKB bör upprättas av en frånexploateringsföretaget friståendeinstans. Detta krav uppfylls inte i detnu aktuella förslaget om lag förbyggande av järnväg.- MKB bör göras för fleraexploateringsalternativ, däribland ettalternativ som bedöms vara den bästalösningen ur miljösynpunkt. Ävenalternativet icke-exploatering böranalyseras.- MKB bör presenteras på offentligautfrågningar där möjlighet ges förallmänheten och miljörörelserna attgranska och diskutera alternativen.- MKB bör kunna överklagas ochöverprövas.Bostadsutskottet anser att iett tillkännagivande till regeringenbör ställa sig bakom vad i motion1995/96:T3 (mp) anförts om utformning,omfattning och genomförande av MKB samtbegära ett förslag om ny lagstiftningsom uppfyller dessa krav.InnehållsförteckningSammanfattning.............................................................................. 1Propositionen.................................................................................. 2Motionerna...................................................................................... 2Yttrande frånbostadsutskottet......................................................... 3Utskottet.......................................................................................... 31Inledning.................................................................................. 32 Propositionens huvudsakligainnehåll...................................... 43 Huvuddrag i förslaget till lag ombyggande av järnväg ........... 44 Motionsförslag........................................................................ 64.1 Tillämpningsområde enligtförslaget till lag ombyggande av järnväg......................................................... 64.2Miljökonsekvensbeskrivningar........................................... 64.3 dubblaroll........................................................ 64.4 Domstolsprövning av överklagadebeslutomjärnvägsplaner...............................................................74.5 Kostnadsersättning vidfastighetsbildningsförrättning........75 Bostadsutskottetsyttrande........................................................ 76 Utskottetsställningstagande..................................................... 86.1 Allmännasynpunkter.......................................................... 86.2 Tillämpningsområde enligtförslaget till lagom byggande avjärnväg................................................... 96.3Miljökonsekvensbeskrivningar........................................... 96.4 dubblaroll...................................................... 106.5 Domstolsprövning av överklagadebeslutomjärnvägsplaner..............................................................116.6 Lagförslagen iövrigt......................................................... 126.7 Kostnadsersättning vidfastighetsbildningsförrättning...... 12Hemställan.............................................................................. 13Reservationer................................................................................. 14Bilaga 1Propositionenslagförslag.......................................................... 20Bilaga 2Bostadsutskottets yttrande1995/96:BoU2y.............................. 32Gotab, 1995