bet · GI01KU27 · 1995-02-21 00:00:00 — revisorers förslag angående tillsyn-- innebörd och tillämpning I betänkandet behandlas ett förslag från revisorer.Ingen motion har väckts med anledning av förslaget. Förslagetutgår från vissa granskningar som revisorerna har företagit inomskilda verksamhetsområden. I dessa granskningar har revisorernabl.a. behandlat olika aspekter inom den statliga tillsynen. Medanledning av revisorernas förslag föreslår utskottet etttillkännagivande till regeringen beträffande uppföljning avstatlig tillsynsverksamhet.Riksdagens revisorers förslag till riksdagenI förslag 1994/95:RR9 yrkar revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om behovet av förbättrad tillsyn och tydligaförutsättningar för sådan tillsyn,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om regeringens uppföljning av tillsynen ochom en samlad redogörelse för tillsynens inriktning, omfattningoch resultat inom skilda verksamhetsområden,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadrevisorerna anfört om behovet av att förutsättningarna förtillsyn beaktas i samband med omorganisation eller ändradeansvarsförhållanden inom ett verksamhetsområde. InledningRiksdagens revisorer redovisar i förslaget sina erfarenheterfrån vissa av sina tidigare granskningar. Dessa granskningar haromfattat verksamhetsområden rörande familjehemsvård för barn ochungdom, ADB och integritet, disciplinärenden inom hälso- ochsjukvården, särskilda boendeformer för äldre, tillsyn av skolan,tillsyn av djurskydd, tillsyn av spårbunden trafik samt kontrollav livsmedel. Samtliga granskningar utom den beträffande ADB ochintegritet har resulterat i förslag från revisorerna tillriksdagen. Förslagen har behandlats av utom förslagetangående kontroll av livsmedel. Detta förslag skall behandlas ilagutskottet i samband med att utskottetbehandlar budgetanslaget till (bet.1994/95:LU20).I förslaget behandlar revisorerna bl.a. frågor omförutsättningar för att överblicka konsekvenserna avsin lagstiftning och för tillsynsmyndigheterna att överblickagällande regler inom sina respektive verksamhetsområden. Vidarebehandlar revisorerna bl.a. frågan om användningen av allmännaråd i stället för föreskrifter som utgångspunkt för tillsyn. Medanledning av detta vill utskottet i det följande först någotbehandla begreppen föreskrifter och allmänna råd. Utskottet villockså i korthet belysa vad som gäller i fråga omtillgängligheten av myndigheters föreskrifter och allmänna råd.I sitt förslag efterfrågar revisorerna vidare en redogörelsefrån regeringen under nuvarande mandatperiod avseende tillsynensinriktning, omfattning och resultat inom skildaverksamhetsområden. Med anledning därav vill utskottet redogöraför vissa generella bestämmelser om myndigheters ansvar inomsina verksamhetsområden. Vidare vill utskottet kortfattatbehandla regeringens resultatstyrning av myndigheternasverksamhet i budgetprocessen. Därefter kommer utskottet attredogöra för hur har beslutat i fråga om de förslagfrån revisorerna rörande olika verksamhetsområden som berörs idet nu föreliggande förslaget. Efter detta avsnitt behandlarutskottet det förslag som revisorerna nu har lagt fram förriksdagen.Föreskrifter och allmänna råd m.m.I 8 kap. regeringsformen används föreskrift som beteckning förrättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas ochmyndigheters handlande. Kännetecknande för en föreskrift är attden är bindande och generellt gällande. Kravet på att enföreskrift är generellt gällande är uppfyllt om den avsersituationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätteller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en iallmänna termer bestämd krets av personer (prop. Av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen framgår vidareatt endast och regeringen har behörighet att direkt pågrund av regeringsformen besluta föreskrifter. I 8 kap. 7--10 §§anges i vilka fall regeringen har denna behörighet efterdelegation från . Enligt 11 § kan vidare , omden enligt detta kapital bemyndigar regeringen att meddelaföreskrifter i ett visst ämne, därvid medge regeringen attöverlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddelabestämmelser i ämnet. Vidare framgår av 12 § att föreskriftersom regeringen har meddelat med stöd av sådant bemyndigande somavses i regeringsformen skall underställas förprövning, om bestämmer det. Av 13 § framgår attregeringen även utan delegation från i vissa fall harrätt att besluta föreskrifter, nämligen då fråga är omföreskrifter om verkställighet av lag eller om föreskrifter somej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inteär bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Av 1 §författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att allmännaråd definieras som generella rekommendationer om tillämpningenav en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ettvisst avseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för atten myndighet skall få besluta allmänna råd på sitt område (prop.1983/84:119 s. 24). En regel som anvisar hur en person lämpligenkan förfara i vissa situationer men där det ändå står denenskilde fritt att välja annan väg för att nå det önskaderesultatet hör till kategorin allmänna råd. Även sådana reglersom skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författningeller som skall bidra till utveckling i en viss riktning avpraxis men som inte formellt binder den som råden riktar sigtill räknas som allmänna råd.Nu nämnda frågor om föreskrifter och allmänna råd berörsnärmare i i författningsskrivning(Ds 1992:112). Till handboken har utkommit ettsupplement som behandlar EU-medlemskapet och myndigheternasföreskrifter (Ds 1995:4).Efter initiativ av finns sedan år 1986en förteckning över normgivningsbemyndiganden.Förteckningen har upprättats av Statsrådsberedningen efterkontakter med utskottets kansli. Förteckningen har förtsdepartementsvis och har brukat redovisas i utskottetsgranskningsbetänkande. Förteckningen utgör en god grund förundersökningar av hur normgivningsbemyndigandentillämpas. Utskottet har vidare med anledning av en motion underår 1992/93 beslutat att som sin mening ge talmanskonferensentill känna att bör få i uppdragatt inom lägga upp ett utskottsvis systematiseratinformationssystem som skapar överblick över riksdagensnormgivningsbemyndiganden och föreskrifter som meddelats medstöd av dessa (bet. 1992/93:KU1). följde utskottet.Arbetet med att utforma detta informationssystem pågårfortfarande.Inom förs en förteckning övernormgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat.Förteckningen finns inlagd i en databas. I basen registrerasvarje författning med uppgift om SFS-nummer, ansvarigtdepartement, författningens rubrik, sökord, paragraf därbemyndigandet finns och den myndighet som har fåttbemyndigandet. Det är möjligt att sortera författningarnamyndighetsvis, i kronologisk ordning och i bokstavsordning eftersökord.Av 9 § författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår attvissa centrala myndigheter skall låta utge enförfattningssamling. Vidare framgår av 13 § att statligamyndigheter skall se till att de har tillgång till andramyndigheters författningssamlingar i den utsträckning sombehövs. Därutöver sägs att det skall sändas ett exemplar av enförfattningssamling till varje kommun, landsting ochkommunbibliotek som begär det. Enligt 18 b § skall i ingressentill en myndighets författning lämnas uppgift om detbemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig.I 18 c § anges vidare att myndigheterna skall ha en förteckningöver sina föreskrifter och allmänna råd. Denna förteckning skallvarje år lämnas till regeringen i samband med myndighetensanslagsframställning. Vidare anges i 27 § att allmänna råd skalltryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållasallmänheten. De kan därvid tas in i en författningssamling. Omde allmänna råden i författningssamlingen är sammanförda med enförfattning, skall det tydligt utmärkas vilka regler som ärförfattningsföreskrifter och vilka som är allmänna råd. Av 28 §framgår att allmänna råd som inte tas in i författningssamlingbör numreras löpande för kalenderår i en serie som är gemensamför myndigheten.Allmänt om myndigheters ansvar inom sina verksamhetsområdenI verksförordningen (1987:1100) finns allmänna bestämmelser ommyndigheter under regeringen. I fråga om en myndighets chefanges att denne skall se till att verksamheten bedrivsförfattningsenligt och effektivt och att den utvecklas ochanpassas till de krav som ställs på verksamheten (5 §).Myndighetens chef skall vidare planera verksamheten, övervakaatt planerna följs och följa upp verksamheten och analyseraresultatet (6 §). Denne skall också samordna verksamheten medangränsande verksamheter samt se till att allmänhetens,organisationers, företags och offentliga myndigheters kontaktermed myndigheten underlättas genom en god service ochtillgänglighet, genom information och genom ett klart ochbegripligt språk (7 §). Myndighetens chef skall vidare hållastyrelsen informerad om verksamheten samt se till att deanställda är väl förtrogna med målen för myndighetens verksamhet(8--9 §§). Därutöver skall chefen se till att regeringen, utövervad som faller inom myndighetens styrelses beslutandeområde, fårdet underlag som den behöver för att ta ställning tillomfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar (10§). En myndighets styrelse skall bl.a. fatta beslut ommyndighetens anslagsframställning och årsredovisning samt omsådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner,eller landsting (13 §).Innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt rådenligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall dennoga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden samtutreda föreskriftens eller det allmänna rådets kostnadsmässigaoch andra konsekvenser och dokumentera utredningen i enkonsekvensutredning. Vidare skall myndigheten såsom huvudregelbegära regeringens medgivande att besluta föreskriften om denleder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs.Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvensernabegränsas också när den utövar tillsyn (14 §). Myndigheten skallvidare fortlöpande se över sina föreskrifter och pröva om debehövs och om de är lämpligt utformade (15 §). Därutöver skallmyndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddelade föreskrifter som behövs om myndighetens organisation ochformerna för myndighetens verksamhet (16 §).Av förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktionframgår att länsstyrelse bl.a. har till uppgift att svara förden statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annanmyndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter(1 §). Vidare framgår att länsstyrelse svarar för en mängdfrågor, bl.a. för den sociala omvårdnaden, hälsoskyddet,samordningen av trafiksäkerhetsarbetet, utbildning, djurskyddsamt livsmedelskontroll. Ansvaret vilar dock inte pålänsstyrelsen, om det finns särskilt föreskrivet att någon annanstatlig myndighet skall svara för sådana uppgifter (3 §).Verksförordningen skall tillämpas på länsstyrelserna (5 §).Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor inomCivildepartementet har avlämnat rapportenLänsstyrelsernas ansvar för uppföljning, utvärdering ochtillsyn. Syftet med rapporten är främst att ge en samlad bild avhur statsmakterna formulerat länsstyrelsernas olikauppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter. I fråga omlänsstyrelsernas tillsyn samt besvärs- och överprövningsrättsägs att dessa uppgifter är noga reglerade ispecialförfattningar och förenade med maktbefogenheter. Vidaresägs att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter ofta är förknippademed tvångsmedel.Resultatstyrning genom budgetprocessenSedan slutet av är resultatstyrning, förutomfinansiell styrning, ett centralt begrepp för budgetprocessen.Resultatstyrning innebär att mål formuleras för myndighetensverksamhet, att man löpande tar fram information omverksamhetens resultat, att resultatet bedöms regelbundet medledning av målen för verksamheten samt att resultatbedömningenläggs till grund för beslut om den fortsatta verksamheten.Resultatstyrning är den bärande idén i förordningen (1993:134)om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, somträdde i kraft . En väl fungeranderesultatstyrning innebär en långtgående delegering tillmyndigheterna av ansvar och beslutsfattande.Förordningen om myndigheters årsredovisning ochanslagsframställning föreskriver att myndighetens verksamhetskall delas in i verksamhetsområden till vilka knytsverksamhetsmål. För uppföljning skall finnas mätmetoder ochresultatmått. Verksamhetsmålen beslutas antingen av regeringeneller myndigheten. Riksdag och regering beslutar om övergripandemål för verksamheten. Förhållandet mellan de övergripande målenoch verksamhetsmålen skall dokumenteras (4--5 §§). Detsistnämnda innebär dock inte att dokumentationen alltid skallredovisas. Kravet är endast att dokumentationen skall finnastillgänglig hos myndigheten.Den statliga budgetprocessen kan beskrivas som ettkontinuerligt informationsflöde mellan myndigheterna, regeringenoch . De huvudsakliga bärarna av informationen utgörsav vissa budgetdokument. Bland dessa återfinns myndigheternasårsredovisningar och anslagsframställningar samt regeringensmyndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev. Regeringeninfordrar för sin styrning information från myndigheten i denårliga budgetprocessen. Kraven på information anges iförordningen om myndigheters årsredovisning ochanslagsframställning.Enligt 6 § i ovan nämnda förordning skall myndigheterna varjeår lämna en årsredovisning. Årsredovisningen har flera syften.Ett syfte är att verifiera i vad mån verksamheten utförts på detsätt som angetts i myndighetsspecifika direktiv, regleringsbrevoch andra regeringsbeslut. Ett annat är att ge underlag förstatsmakternas planering och budgetering av den framtidaverksamheten. En årsredovisning skall innehålla enresultatredovisning, en resultaträkning och balansräkning samten anslagsredovisning och finansieringsanalys. Enligt 9 § skallmyndigheten i resultatredovisningen redovisa och kommenteraverksamhetens resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Medresultat avses härvid vad myndigheten har presterat och mätbaraeffekter av prestationerna. Myndigheten skall perverksamhetsgren särskilt redovisa och kommentera hur resultatethar utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader ochkvalitet. Större avvikelser från verksamhetsmålen skallförklaras. Vidare skall myndigheten kommentera hur resultatetförhåller sig till de övergripande målen för verksamheten (10§). Det grundläggande syftet med resultatredovisningen är attför regeringen redovisa resultatet av myndighetens verksamhet iförhållande till beslutade verksamhetsmål, uppdrag ochåterrapporteringskrav.Enligt 14 § skall myndigheten lämna enanslagsframställning till regeringen. Anslagsframställningen kanvara enkel eller fördjupad. Regeringen beslutar vilkamyndigheter som nästföljande kalenderår skall genomgå enfördjupad prövning (17 §). Den fördjupade anslagsframställningenskall avse tre budgetår om regeringen inte beslutar något annat.Framställningen skall innehålla en sammanfattanderesultatanalys, omvärldsanalys, resursanalys samt myndighetensförslag till inriktning och finansiering av verksamheten för debudgetår framställningen avser (18 §). Enligt 19 § skall iresultatanalysen myndighetens prestationer och effekterna avverksamheten utvärderas i förhållande till verksamhetsmålen ochde övergripande målen. Jämfört med resultatredovisningen iårsredovisningen skall resultatanalysen vara mer inriktad påmyndighetens verksamhet i ett samhällsperspektiv. Iomvärldsanalysen skall myndigheten pröva vilka krav som ställspå den fortsatta verksamheten med hänsyn till de inslag isamhällsutvecklingen som är av särskild betydelse för de olikaverksamhetsgrenarna (20 §). Resursanalysen innebär enligt 21 §att myndigheten med ledning av resultat- och omvärldsanalysenskall bedöma de befintliga resurserna och pröva vilkaomprioriteringar eller andra förändringar som behöver vidtas föratt nå de verksamhetsmål som gäller för respektiveverksamhetsgren.Den enkla anslagsframställningen syftar till att ge regeringenunderlag för bedömningen av resursbehovet för det närmastföljande budgetåret (15 §).Som ovan nämnts utgörs regeringens budgetdokument avmyndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev.Myndighetsspecifika direktiv riktas till myndigheter somregeringen vill underkasta en fördjupad prövning med avseende påhela eller delar av verksamheten. Det är det normala sättet förregeringen att aktualisera frågan om en fördjupadanslagsframställning. Direktiven används för att kompletteraeller ersätta bestämmelserna i förordningen om myndighetersårsredovisning och anslagsframställning genom att vidga,fördjupa eller koncentrera informationskraven. Regleringsbrevetsyftar till att med hjälp av finansiella ramar och krav påresultat ange vad myndigheten skall uppnå under det kommandebudgetåret. återges i regleringsbrevet de övergripandemål och verksamhetsmål som gäller för budgetperioden. Det görsäven om målen är oförändrade i förhållande till föregående år.Regleringsbrevet skall normalt bestå av tre delar, nämligenverksamhet, finansiering och övrigt. I verksamhetsdelen angesmyndighetens övergripande mål och verksamhetsmål. Vidare kan iverksamhetsdelen anges uppdrag som ofta gäller att myndigheten inågon speciell fråga skall ta fram ett beslutsunderlag för ettsenare beslut av regeringen. Därutöver skall krav påmyndighetens återrapportering preciseras. Myndighetens löpandeverksamhet skall i första hand återrapporteras iårsredovisningen. I regleringsbrevet kan regeringen ange vad denvill att återrapporteringen skall koncentreras på och hurinformationen skall struktureras. Regeringen kan ocksåföreskriva att återrapporteringen skall ske i annan ordning,t.ex. i en särskild rapport.Nu berörda frågor om resultatstyrning genom budgetprocessenbehandlas utförligt i skrift Resultat,verksamhet och ekonomi -- en handledning för myndigheterna 1994().Regeringen har på begäran från fortlöpande redogjortför utvecklingen av resultatstyrningen. I årets finansplan(prop. 1994/95:100, bil. 1 s. 84) har regeringen redovisat sinbedömning av utvecklingen av resultatstyrningen under det gångnaåret. Regeringen konstaterar att en rad positiva effekter haråstadkommits i reformarbetet med att utveckla resultatstyrningeni budgetprocessen. Vidare konstaterar regeringen medtillfredsställelse att myndigheternas intresse och förmåga att iolika avseenden analysera sin verksamhet har ökat påtagligtsedan slutet av . Årsredovisningarna och särskiltresultatredovisningens värde som instrument för regeringenslöpande uppföljning och kontroll har ökat. Regeringen anger attvissa av årets iakttagelser är av central betydelse. De dokumentsom finns i budgetprocessen bör bättre anpassas till en effektivresultatstyrning. Enligt regeringen bör främst en ökadflexibilitet i den långsiktiga planeringen eftersträvas.Årsredovisningen skall även vara ett instrument förden årliga löpande avrapporteringen och kontrollen avverksamheten i förhållande till de krav som ställs påverksamheten.Revisorernas tidigare granskningarRevisorerna har granskat familjehemsvården för barn ochungdom. Granskningen inriktades i huvudsak på att följa upp hurreglerna i socialtjänstlagstiftningen om familjehemsvården förbarn och ungdom efterlevs samt hur länsstyrelserna ochSocialstyrelsen utövar sin tillsyn. Med anledning av vad somkommit fram vid granskningen föreslog revisorerna bl.a. attåtgärder borde vidtas för att få en bättre balans mellanuppgifter och resurser hos länsstyrelsernas sociala funktion(förslag 1991/92:21). Vidare föreslog revisorerna bl.a. attlänsstyrelserna regelbundet skulle genomföra uppföljningar ochutvärderingar av familjehemsvården. Vid behandlingen avförslaget fann socialutskottet att regeringen bör ta del avrevisorernas överväganden och förslag och återkomma tillriksdagen i frågan. Utskottet hemställde att , medanledning av revisorernas förslag, som sin mening skulle geregeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1992/93:SoU4).Riksdagen följde utskottet (rskr. 16--17).Revisorerna har vidare granskat statens tillsyn över hälso-och sjukvården. Denna granskning låg till grund för revisorernasförslag 1993/94:RR7 angående disciplinärenden inom hälso- ochsjukvården. Revisorerna föreslog bl.a. att en oberoendetillsynsfunktion skulle inrättas. Vidare anförde revisorerna attdet fanns skäl att utöka patienternas möjligheter att framförasina klagomål. Revisorerna föreslog att det kunde ske genomökade informationsinsatser från tillsynsmyndigheter och genominrättande av en statlig patientombudsman. Socialutskottetavstyrkte revisorernas förslag i nu angivna delar (bet.1993/94:SoU26). beslutade i enlighet med vad utskottethemställt (rskr. 410--411).Med anledning av granskningen av den statliga styrningensbetydelse för utvecklingen av särskilda boendeformer för äldreunder perioden --1992 avgav revisorerna förslaget1993/94:RR10. I förslaget anförde revisorerna bl.a. attsvårigheterna att bedöma behovet av äldreboende, i kombinationmed de möjligheter till olika lösningar som följer avsocialtjänstlagens karaktär av ramlag, talar för att denregionala tillsynen av äldreboendet måste ges en ökad prioritetoch även tas på större allvar av tillsynsorganen. Revisorernaföreslog att regeringen borde återkomma till medinformation om hur särskilda boendeformer för äldre förändrasöver tiden. fann vid sin behandling avföslaget att granskningsrapporten och revisorernas synpunkteroch slutsatser bör kunna utgöra ett viktigt underlag vidregeringens fortsatta arbete med dessa frågor. Utskottet ansågatt något tillkännagivande till regeringen dock inte behövdes(bet. 1994/95:SoU5). följde utskottet (rskr. 21).Revisorerna har granskat tillsynen av skolan. Granskningen harfrämst inriktats på tillsynsuppgifter ochkommunernas egenkontroll av verksamheten. Med anledning av vadsom kommit fram vid granskningen har revisorerna avgettförslaget 1993/94:RR11. I förslaget anförde revisorerna attregeringen bör medverka till att tillsyn av skolanutökas. Revisorerna föreslog därför att som sin meningskall ge regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökadoch mer aktiv tillsyn av skolan. Utbildningsutskottettillstyrkte revisorernas förslag (bet. 1994/95:UbU1). Riksdagenföljde utskottet (rskr. 46--47).Vidare har revisorerna granskat tillsynen av djurskyddet.Granskningen inriktades på styrning ochuppföljning av djurskyddstillsynen på lokal och regional nivå.Revisorerna anförde i förslaget 1993/94:RR8 bl.a. attJordbruksverket borde göra en inventering av djurskyddsarbetet.Vidare fann revisorerna att det i anslutning till en mergenomgripande översyn av djurskyddstillsynen kunde finnas skälför att genom lagstiftning precisera krav på kompetens fördjurskyddsinspektörer. Revisorerna ansåg också att det kundefinnas motiv att pröva frågan om ett statligt huvudmannaskap fördjurskyddstillsynen. tillstyrkte revisorernasförslag (bet. 1994/95:JoU1). beslutade i enlighet medutskottet (rskr. 32--33). Med anledning av granskningen av tillsynen av spårbundentrafik avgav revisorerna förslaget 1994/95:RR7. I förslagetanförde revisorerna att styrningsbrister och bakomliggandeorsaker till tillbud och olyckor i högre grad bör analyseras ochdokumenteras. Vidare anförde revisorerna attJärnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga reglerskulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-,normgivnings-, och undersökningsuppgifter lades direkt påinspektionen. Revisorerna föreslog därför att regeringen bordeges i uppdrag att lämna förslag till ändringar ijärnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och att utföra erforderligtförfattningsarbete. Vidare föreslog revisorerna attförutsättningarna för en gemensam inspektion för tillsyn avsäkerhet inom transportområdet skulle utredas.