bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — bereddes tillfälle att ta delav vissa handlingar som inte var underkastade sekretess.Beträffande övriga handlingar hänsköts frågan till regeringensprövning.Den 15 december 1994 fattade regeringen beslut i ärendet.Regeringen fann att sekretess gäller enligt 2 kap. 2 §sekretesslagen för uppgifterna i handlingarna och avslog därförAnders begäran att få ta del av dem.Den 15 och 23 december 1994 beslutade regeringen att tillledarna för de partier som ingår i utlämna vissahandlingar angående förberedelser inför nästatotalförsvarsbeslut, däribland de handlingar som nekats tillgång till.Partiledaren för Moderata samlingspartiet, riksdagsledamotenCarl Bildt, hemställde i en framställninghos regeringen att regeringen skulle antingen låta del av de aktuella handlingarna eller i ett beslut klargöraatt hade möjlighet att själv göra så trotsregeringens tidigare ställningstagande.Regeringen beslutade att inte vidta någonåtgärd med anledning av framställning.I regeringsärendet om framställning föreligger enpromemoria som upprättades avexpeditionschefen i Försvarsdepartementet. Promemorianexpedierades tillsammans med regeringsbeslutet.I promemorian anförs att i sin egenskap avriksdagsledamot och förste vice talman inte är berättigad att tadel av de handlingar som omfattas av sekretess och att han isammanhanget är att anse som enskild person.Vidare anförs att regeringen är mycket mån om att beredningenav nästa försvarsbeslut sker i bred samverkan med företrädarnaför riksdagspartierna och att regeringen av det skälet haransett det angeläget att ledarna för de partier som ingår iriksdagen får del av de aktuella handlingarna och då också desom omfattas av sekretess. Med stöd av en särskild dispensregeli sekretesslagen (14 kap. 8 §) har regeringen enligt promemoriandärför beslutat att lämna ut de sekretessbelagda handlingarnatill partiledarna (regeringsbesluten den 15 och 23 december1994).Promemorian erinrar om att det till dispensbesluten inte varknutna några förbehåll rörande mottagarnas rätt att lämnauppgifter ur handlingarna vidare eller att nyttja sådanauppgifter.Promemorian behandlar vidare frågan om partiledarnas rätt attförfoga över de sekretessbelagda handlingarna eller uppgifter idessa. Det sägs till en början att det inte föreligger någothinder enligt sekretesslagen mot att partiledarna låter sinaberörda, närmaste medarbetare ta del av handlingarna. Attregeringen ansett att hinder förelegat mot att lämna utmotsvarande handlingar till en riksdagsledamot ändrar enligtpromemorian inte på detta. Det anförs att det givetvis skallvara partiledarna som bestämmer vem som sålunda lämpligen böranförtros materialet; att göra det är inte en sak för regeringeni ett läge där något förbehåll inte ställts upp när materialetlämnades ut. Det anförs att det är mot denna bakgrund man måstese regeringens ställningstagande till ett led i regeringens arbete med att följa genomförandetav förvarsbeslut och att vidta erforderliga åtgärderinför nästa långsiktiga försvarsbeslut belutade regeringen den29 att det inom Försvarsdepartementet skulletillsättas en försvarsberedning med uppgift att utövaparlamentarisk insyn i arbetet. Försvarsberedningen skulle beståav företrädare för riksdagspartierna. Med stöd av regeringensbemyndigande tillsatte försvarsministern beredningen.Med ändring av detta regeringsbeslut har den nya regeringen den12 beslutat att beredningens uppgift skall vara attsvara för samråd mellan företrädare för regeringen ochföreträdare för riksdagspartierna rörande nästa långsiktigaförsvarsbeslut. Arbetet med försvarsbeslutet skall i övrigtbedrivas i enlighet med en till regeringsbeslutet fogadpromemoria. Försvarsberedningen har enligt muntlig uppgift frånFörsvarsdepartementet ställning av inomdepartementalarbetsgrupp.Tidigare försvarsbeslutInför försvarsbeslut bedrevs inom 1984 årsförsvarskommitté arbetet med att överväga och lämna förslag omsäkerhetspolitikens inriktning och totalförsvarets fortsattautveckling m.m. efter /87. Kommittén redovisade imaj 1985 i rapporten (SOU 1985:23) Svensk Säkerhetspolitik inför90-talet sin syn på de säkerhetspolitiska frågorna inför detkommande försvarsbeslutet. redovisade kommitténsina förslag till regeringen beträffande inriktningen avmyndigheternas programplanering för perioden --1992 (Ds Fö1986:1). Kommittén redovisade sittslutbetänkande (SOU 1987:9) Det svenska totalförsvaret inför90-talet. Av slutbetänkandet framgår bl.a. att till grund förkommitténs arbete har legat ett omfattande underlagsmaterial,främst de olika totalförsvarsmyndigheternas perspektiv- ochprogramplaner. Som ytterligare underlag för sina slutligaförslag har kommittén låtit utarbeta ett antal delrapporter inomområdena nedrustningspolitiken, försvarsindustrin ochpriskompensationssystemet för totalförsvaret.Efter försvarsbeslut tillsatte regeringen idecember 1988 en parlamentariskt sammansatt kommitté, 1988 årsförsvarskommitté (Fö 1988:04) med uppgift att förbereda ett nyttförsvarsbeslut . lämnade tredelbetänkanden (SOU 1989:46 och 1990:5 samt Ds 1990:5).Myndigheternas programplaner överlämnades till regeringen . Av proposition 1990/91:102 framgår attförutsättningarna för att fatta ett långsiktigt försvarsbeslutvåren förändrades . Det blev därför enligtförsvarskommittén inte möjligt att fatta ett långsiktigtförsvarsbeslut . Regeringen beslutade därför idecember 1990 att den inriktning av försvarskommittésarbete som lagts fast i direktiven till kommittén inte längreskulle gälla. Regeringen beslutade att kommittén skulle ombildastill en beredning med företrädare för regeringen ochriksdagspartierna för samråd i frågor som rörde inriktningen avtotalförsvaret /93--1996/97. 1988 årsförsvarskommitté lämnade inte något slutbetänkande. rapporter från fem arbetsgrupper inomkommittén rörande olika frågor (SOU 1990:108). I 1992 årskommittéberättelse har denna beredning redovisats såsomBeredningen (Fö 1988:04) av beslut om totalförsvaretsinriktning.I kommittéberättelsen 1993 finns upptagen Beredning (Fö1991:05) i frågor som rör inriktningen av totalförsvaret undertiden --1997. Beredningen anges vara tillkallad enligtregeringens bemyndigande för samråd medföreträdare för regeringen och för riksdagspartierna i frågorsom rör inriktningen av totalförsvaret --1997.Beredningens arbete uppges vara slutfört i och med avlämnandetav den proposition som lämnades till den 25 februari1992.I februari 1992 lämnade regeringen sin proposition 1991/92:102Totalförsvarets utveckling t.o.m. /97 samt anslagför /93 och fattade ett nyttförsvarsbeslut.Enligt muntlig uppgift från expeditionschefen iFörsvarsdepartementet är det inte känt om frågan om utlämnandeav handlingar till partiledare varit aktuell tidigare. Detsammagäller frågan om utlämnande till andra personer. Det finns ivart fall inga spår efter detta.Utskottets bedömningFörberedande arbete och överväganden inför försvarsbesluten1987 och 1992 har som framgått ovan skett i kommittéer. Dennuvarande Försvarsberedningen är enligt departementets uppgifteren inomdepartemental arbetsgrupp.De handlingar som är aktuella finns iFörsvarsdepartementet. För en del av handlingarna gällerförsvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. 8 § sekretesslagen har regeringen möjlighet att ge dispensfrån sekretessföreskrifterna i sekretesslagen. Regeringensutlämnade till partiledarna av de aktuella sekretessbelagdahandlingarna har skett med stöd av denna dispensregel.I promemorian, upprättad inom Försvarsdepartementet den 11januari 1995, hävdas det att regeringen är mycket mån om attberedningen av nästa försvarsbeslut skall ske i bred samverkanmed företrädare för riksdagspartierna och att det var mot dennabakgrund partiledarna fick del av de aktuella handlingarna.Utskottet anser för sin del att regeringen i beredningar avdetta slag bör vara lyhörd för riksdagspartiernas önskemål omtillgång till beredningsunderlag.Utskottets granskning föranleder i övrigt inget uttalande frånutskottets sida.29. Rådet för mångfald inom massmediernaÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A 33.1, har förkonstitutionsutskottets granskning anmälts statsrådet tillsättande av ett råd om mångfald i medier. Ianmälningen hänvisas till att farhågor har uttalats att ettsådant råd skulle komma i konflikt med yttrande- ochinformationsfriheten, och utskottets granskning bör omfattahuruvida dessa aspekter tillräckligt har beaktats vidutformningen av rådets arbetsuppgifter och dess sammansättning.Utskottet har hållit en utfrågning med statsrådet , se bilaga B 15.Rådets tillsättningRegeringen beslöt vid regeringssammanträde den 2 februari 1995att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Direktiven(dir. 1995:13), som publicerades , kan sammanfattasenligt följande.Som bakgrund till uppdraget ges en kort historik, där dentekniska utvecklingen framhålls som den viktigaste enskildafaktorn bakom de senaste årtiondenas förändringar inommassmedieområdet. Vidare pekas på den oro för mediekoncentrationsom visats på olika håll.Som en utgångspunkt nämns att mångfalden inom massmedierna ären förutsättning för yttrandefriheten och att en koncentrationav makten över massmedierna kan vara ett hot mot denna frihet,och därmed mot demokratin, om den leder till att möjligheternatill opinionsbildning och debatt minskar eller t.o.m. heltmonopoliseras i hela eller delar av samhället. Vidare nämns attsvårigheten att ingripa mot maktkoncentrationen i medierna haruppmärksammats både nationellt ochinternationellt. Konkurrenslagstiftningen i enskilda ländereller internationell reglering inom EU har enligt direktiveninte visat sig tillräckligt användbar för att komma till rättamed problemen inom massmediesektorn, och konkurrens mellan olikaföretag garanterar inte heller alltid mångfald i innehållet.Regeringen framhåller att hänsynen till grundlagsfästarättigheter sätter bestämda gränser för vilka statliga åtgärderrörande ägande och inflytande inom massmedierna som kangenomföras.Rådets uppgift beskrivs inledningsvis vara att skyddayttrandefriheten genom att främja mångfald inom massmedierna.Det skall överväga och föreslå åtgärder för att stärka mångfaldoch konkurrens samt motverka skadlig ägar- och maktkoncentrationinom massmedierna. Rådet bör bl.a. undersöka behov av ochmöjligheter till frivilliga överenskommelser på mediemarknaden idetta syfte. Däremot, betonas det, har rådet ingenmyndighetsfunktion rörande ägarförändringar eller etableringarinom massmedierna.Uppgiften beskrivs vidare vara att följa utvecklingen ochkartlägga och analysera problem när det gäller konkurrens ochmångfald inom massmedierna, särskilt tendenser tillkoncentration av ägande och andra former av inflytande övermedierna. Uppmärksamhet bör riktas mot tendenser tillkoncentration på det internationella, nationella, regionala ochlokala planet inom olika mediesektorer och branscher och mottendenser till ägande inom flera mediesektorer samtidigt.Konsekvenser av ägarförändringar för innehållet i massmediernabör beskrivas och analyseras. Den tekniska utvecklingenskonsekvenser och möjligheter för massmedieutvecklingen skallsärskilt uppmärksammas. Rådet bör också delta i den offentligadebatten om mångfald och maktkoncentration inom massmedierna.Rådet har även till uppgift att följa den internationellautvecklingen, särskilt inom EU och samt de nordiskaländerna, och vara svenskt kontaktorgan till den expertkommittérörande mediekoncentration och mångfald, som Europarådetupprättat och som skall ha korrespondenter i allamedlemsstaterna.Rådets arbete skall redovisas så att ställning till dessfortsatta verksamhet kan tas senast i samband med 1998 årsbudgetproposition. Rådet skall lägga fram förslag till åtgärdernär rådet anser det befogat. Rådet skall vidare återkommanderedovisa sitt arbete genom rapportering till regeringen ommedieägande och mångfald inom medierna. Slutligen meddelas attregeringen avser att vid behov begära in underlag eller förslagrörande olika delar av rådets ansvarsområde.Rådets sammansättning meddelades också den 7 mars.Ordförande är justitierådet . Ledamöter är i övrigtjournalisten och författaren , professor , journalisten och författaren ,professor , civilekonomen ochprofessor är professor i civilrätt, ochWeibull i journalistik. Roxström är VD i och särskild utredare vid EBU (europeiskaradiounionen).Bestämmelser om yttrande- och informationsfrihetenYttrande- och informationsfriheten tillhör de grundläggandefri- och rättigheterna som varje medborgare är tillförsäkradgentemot det allmänna (2 kap. 1 § regeringsformen).Yttrandefrihet definieras som frihet att i tal, skrifteller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samtuttrycka tankar, åsikter och känslor.Informationsfrihet definieras som frihet att inhämta ochmottaga upplysningar samt att i övrigt ta del av andrasyttranden.Tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig iljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer,videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samtljudupptagningar har undantagits från regeringsformensregelsystem. I stället gäller vad som är föreskrivet itryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.Tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 §tryckfrihetsförordningen som varje svensk medborgares rätt att,utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagdahinder, utge skrifter, att sedermera endast inför laglig domstolkunna tilltalas för deras innehåll och att inte kunna straffasför det i annat fall än om det strider mot tydlig lag, given attbevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.I överensstämmelse med de angivna grunderna för en allmäntryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyteoch en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgarefritt att, med iakttagande av de bestämmelser som är meddelade iförordningen till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, itryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöraallmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser ivad ämne som helst.I fråga om ljudradio, television och vissa liknandeöverföringar, filmer, videogram och andra upptagningar avrörliga bilder samt ljudupptagningar finns en regel avmotsvarande innebörd i 1 kap. 1 § första stycketyttrandefrihetsgrundlagen. Varje svensk medborgare är gentemotdet allmänna tillförsäkrad rätt enligt yttrandefrihetsgrundlagenatt i ljudradio, television och vissa liknande överföringar,filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samtljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter ochkänslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.Yttrandefriheten enligt lagen har till ändamål att säkra ettfritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ettfritt konstnärligt skapande, och några andra begränsningar fårinte göras än de som följer av lagen.En utlänning är enligt 2 kap. 20 § regeringsformen likställdmed svensk medborgare i fråga om yttrandefrihet ochinformationsfrihet, om inte annat följer av särskildaföreskrifter.I fråga om tryckta skrifter finns således inga rättsligamöjligheter för det allmänna att i förväg förbjuda eller hindraden som så önskar från att framställa och sprida skrifter pågrund av skrifternas innehåll. En i stort sett lika vidsträcktfrihet gäller i fråga om filmer, videogram och ljudupptagningar.En principiellt obegränsad rätt för envar att sända radioprogram(varmed avses även TV) finns endast i fråga om trådsändningar.Enligt 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen får rätten attsända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genomlag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för attsända. Bestämmelserna i lokalradiolagen (1993:120) om tillståndatt sända lokalradio är sådana föreskrifter som avses igrundlagsbestämmelsen.För rätt att sända lokalradio krävs tillstånd av Radio- ochTV-verket. Ett tillstånd innebär rätt att bedriva sådanasändningar som kan tas emot med god hörbarhet inom ettsändningsområde som anges i tillståndet. Sändningsområdena skallutformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas.Lokalradiolagen innehåller olika regler som är avsedda attmotverka maktkoncentration. Ingen kan få mer än ettsändningstillstånd och vissa radio- och kan inte få något tillstånd alls. I fråga omsändningarnas innehåll gäller att minst en tredjedel avsändningstiden skall användas för program somframställts särskilt för den egna verksamheten. Övrigsändningstid kan användas för främmande program, t.ex. frånkedjeföretag. Bestämmelser om ägarkoncentration finns också istatens avtal med TV 4.Fråga om rådets ställningSamtliga statliga och kommunala organ med undantag avriksdagen och de kommunala beslutande församlingarna är enligtregeringsformens terminologi myndigheter.Konstitutionsutskottet tog vid 1992/granskning (bet.1992/93:KU30 avsnitt 7) upp frågor om myndighetsutövning itillfälliga organ under regeringen. Utskottet påpekade att medmyndighetsutövning avses att ett offentligt organ har befogenhetatt bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinärbestraffning eller annat jämförbart förhållande samt att ettmyndighetsutövande organ inte får förväxlas med ett organ somhar ställning som myndighet. Att ett organ har denna ställningbetyder att det är bärare av skyldigheter och befogenheter ochdärför uppträder i eget namn. En myndighets uppgifter kan, menbehöver inte, innefatta myndighetsutövning. -- En kartläggninggjordes av tillfälliga organ under regeringen medmyndighetsutövande uppgifter, och utskottet urskiljde trehuvudtyper, nämligen organisationskommittéer, bidragsgivandeorgan och organ för andra frågor.Kommittéväsendet lyder direkt under regeringen.Kommittéerna har enligt (Ds 1992:99) tilluppgift att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag.En kommitté kan ses som en tillfällig myndighet som skall lösaen viss, avgränsad uppgift. Nya kommittéer får enligt handbokenendast i undantagsfall arbeta . Kommittéformernaskall renodlas, och för delegationer, beredningar, rådgivandegrupper och liknande organ vars uppdrag inte innefattar någonutredning i egentlig mening skall den formella kommittéformeninte användas.UtfrågningMargot betonade under utfrågningen att rådetkonstitutionellt sett är en helt vanlig kommitté som fallerunder kommittéförordningen. Avsikten med rådet har aldrig varitatt det skulle ägna sig åt myndighetsutövning, t.ex. genom attfatta beslut om tillstånd till transaktioner påmassmedieområdet, vilket också enligt statsrådet klart framgårav direktiven. Rådet har inga beslutsfunktioner utan eventuellaförslag kommer att beredas i sedvanlig ordning medremissbehandling och framläggande för . -- Rådet skallvisserligen bedöma om det kan vara lämpligt att ta uppdiskussion om frivilliga överenskommelser mellan olikamediaföretag, men rådet har inga möjligheter att utövapåtryckningar. På frågan om hon ser något problem i att sammaorgan både kan föreslå medieföretag frivilligabegränsningsöverenskommelser och föreslå regeringen lagstiftningom begränsning förklarade att hon inte ser detsom ett problem. "Medieföretagen talar väl om vad de tycker.Rådet skall naturligtvis lyssna. "framhöll som skäl till nedläggningen avPressutredningen -94 att de aktuella frågorna borde utredas iannan form. Hon bedömde inte parlamentariskasammansättning som lämpligast och ansåg också att frågorna varav den karaktären att arbetet borde få fortgå under längre tid.DefinitionerEuroparådets mediekoncentrationskommitté har följandearbetsdefinition av begreppet mångfald inom medierna (SOU1994:145 s. 232) "I förhållande till mediekoncentration skallbegreppet mångfald förstås att innebära utrymme för att geuttryck åt ett brett spektrum av sociala, politiska ochkulturella värden, åsikter, information och intressen genommassmedierna. -- Mångfalden kan vara inre, dvs. när ett brettspektrum av sociala, politiska och kulturella värden, åsikteroch information uttrycks inom en enda medieorganisation, elleryttre, dvs. när ett antal organisationer var och en ger uttryckför en särskild ståndpunkt. "Utskottets bedömningGranskningen föranleder inte något utskottets uttalande.30. Befogenhet att underteckna vissa biståndsavtalÄrendetI en granskningsanmälan har, med referens till att dennuvarande regeringen slutit flera biståndsavtal sedan dentillträdde , begärts att utskottet skall granska omdet förelegat tillräckliga och erforderliga bemyndiganden frånregering och riksdag i de aktuella fallen, hur beslutsprocessengått till fram till undertecknandet av avtalen och vilkaunderlag som förelegat. Anmälan biläggs bilaga A 34.1tillsammans med två promemorier från Utrikesdepartementetbilagorna A 34.2 och 34.3.En redovisning av hur internationella överenskommelser träffasoch för regeringsformens bestämmelser i detta hänseende finnsovan i avsnitt 24, till vilket hänvisas.Utrikesdepartementets riktlinjerMera detaljerade bestämmelser om internationellaöverenskommelser återfinns i skriften Riktlinjer förhandläggning av ärenden om internationella överenskommelser,utgiven av rättsavdelning.Enligt dessa riktlinjer får en överenskommelse undertecknasförst sedan regeringen fattat beslut därom. Som regel börregeringens beslut avse en redan fastställd avtalstext. Beslutetkan dock undantagsvis avse en preliminär text. Som förutsättningför ett sådant förhandsbeslut bör enligt UD:s riktlinjer gällaatt särskilda skäl föreligger för ett undertecknande utan attden slutliga texten förelagts regeringen och att den blivandeöverenskommelsens text i allt väsentligt fastställs.Det ankommer på UD att verkställa beslutet om inte annat angesi detta. Regeringen har genom beslut den 9 januari 1975bemyndigat chefen för att vidta ellerförordna annan att vidta åtgärd som krävs för beslutetsverkställande.Utskottets tidigare behandling av internationella avtal ochbiståndsverksamhetKonstitutionsutskottet behandlade i sitt granskningsbetänkande1975 (bet. KU 1975:12) frågan om ingåendet av internationellaöverenskommelser och konstaterade därvid bl.a. att det underåren 1972 och 1973 hade ingåtts ett åttiotal överenskommelseravseende bilateralt utvecklingsarbete och att dessa inte hadeunderställts för godkännande. Regeringen hade därvidenligt utskottet utnyttjat ett bemyndigande som tillkom 1972.Av utskottets betänkande framgår också att regeringen medanledning av önskemål (bet. UU 1973:3) fr.o.m. 1973års riksdag lämnat utrikesutskottet förtrolig information om dens.k. länderplaneringen för de två budgetåren som följde efterdet budgetår som statsverkspropositionen avsåg.I ett följande avsnitt behandlade utskottet vissa aspekter avde grundläggande bestämmelserna om bilaterala överenskommelseroch insynsmöjligheter beträffande den s.k.länderplaneringen för utvecklingsbiståndet.Utskottet erinrade därvid om att budgetregleringen skallomfatta ett budgetår i taget och att endast om särskilda skälföranleder det får budgetregleringen avse annan budgetperiod(9 kap. 3 § RF). Grundlagberedningen hade, med hänvisning tillden praxis som utvecklats delvis vid sidan om bestämmelserna i1809 års regeringsform, framfört uppfattningen att det bordeskapas grundlagsstöd för en befogenhet för att fattabeslut med budgetkonsekvenser än det närmastföljande budgetåret. I den följande grundlagspropositionen(prop. 1973:90) framhölls att det inte kunde komma i fråga attange bestämda fall då planer, som avsågs bli bindande, skulleunderställas prövning eller då annarsskulle ha att fatta beslut gällande tid utöver det närmastföljande budgetåret.Vad gäller samarbetsavtalen om utvecklingsbistånd hänvisadekonstitutionsutskottet i samma betänkande till vadutrikesutskottet anfört om den s.k. långsiktigaländerplaneringen. ansåg att en regel somskulle tvinga regeringen att underställa riksdagensamarbetsavtal skulle kunna omintetgöra en av den s.k.länderprogrammeringens fördelar, nämligen friheten att planerasamarbetets innehåll (bet.