bet · GJ01KU6 · 1995-11-09 00:00:00 — Särskilduppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kom-munal verksamhet som bedrivs på entreprenad.Kommittén skall besvara följande övergripande frågeställningar.- Hur har förändringarna påverkat medborgarnas möjligheter till insyn,deltagande och påverkan?- Hur har de förtroendevaldas möjligheter att styra och följa upp verksam-heten påverkats av förändringar i organisationsformer och styrsystem?Hur har balansen mellan förtroendevalda och anställda påverkats?- Vilka konsekvenser har förändringarna haft för kostnaderna att bedrivaden kommunala verksamheten? Har effektiviteten ökat eller minskat?Har kvaliteten i verksamheten kunnat behållas i de fall verksamhetenbedrivs till lägre kostnad? Har rättssäkerheten för de enskilda påverkats?- Har förändringarna i organisations- och verksamhetsformer påverkatfördelningen av kommunala nyttigheter? Särskild uppmärksamhet börägnas åt att utvärdera konsekvenserna av olika individuella valmöjlighe-ter som har införts, t.ex. skolpengen.- Hur har den kommunala verksamheten utvecklats i olika delar av landet?Har överföringen av uppgifter till kommunerna och avregleringen lett tillökade eller minskade skillnader i servicenivå och kvalitet mellan olikakommuner?- Hur följer staten upp den kommunala verksamheten och hur har statensmöjligheter att följa upp verksamheten påverkats av förändringsarbetet?- Vilka samhällsekonomiska konsekvenser har förändringarna medfört?Hur kan decentralisering och nya verksamhetsformer antas påverka ut-vecklingen av de totala offentliga utgifterna på ?- Vilka hinder finns för fortsatt strukturomvandling inom den kommunalaverksamheten?Kommittén är oförhindrad att även uppmärksamma andra väsentliga kon-sekvenser av det kommunala förnyelsearbetet.Kommittén har senare genom tilläggsdirektiv (dir. 1995:113) även fått iuppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som kan leda till att de förtroendevaldasarbetsförutsättningar förbättras samt överväga om det behövs ytterligareåtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunalaförtroendeuppdrag. I tilläggsdirektiven framhålls att en vital demokratiförutsätter att det finns människor från olika befolkningsgrupper som ärberedda att ta på sig kommunala uppdrag. Det har blivit allt svårare attrekrytera nya, speciellt yngre personer, till politiskt arbete, och det är där-för enligt direktiven viktigt att det finns goda arbetsförutsättningar för deförtroendevalda så att de kommunala förtroendeuppdragen upplevs somstimulerande och utvecklande.Regeringen har också beslutat att tillkalla en kommission omden statliga förvaltningens uppgifter och organisation, Förvaltningspoli-tiska kommissionen (Fi 1995:13). Kommissionens uppdrag (dir. 1995:93)är att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följandeuppgifter för statliga myndigheter eller andra organ- göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning avstatlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till deuppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag samt- lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringari den statliga förvaltningen bör bedrivas.Syftet med kommissionens arbete är att ge underlag för den fortsatta ut-formningen av regeringens förvaltningspolitik. Utgångspunkten för arbetetskall vara de grundläggande krav på demokratisk styrning, insyn och kon-troll, rättssäkerhet, effektivitet och tillgänglighet som måste ställas på ochtillgodoses av den statliga förvaltningen.Kommissionen bör särskilt överväga hur sådana olika krav kan tillgodo-ses och balanseras mot varandra i det fortsatta förändringsarbetet.Kommissionen bör också analysera de olika relationer som medborgareoch företag har till den statliga förvaltningen. Analysen bör inriktas på hurdessa relationer har utvecklats och hur kraven på den statliga förvaltningeni förhållande till medborgare respektive företag skiljer sig i olika typer avoffentlig verksamhet.För den verksamhet som bör bedrivas i myndighetsform bör kommissio-nen överväga alternativa sätt att utforma den statliga myndighetsstrukturenpå central, regional och lokal nivå så att den bättre svarar mot de nya förut-sättningarna.En belysning bör också göras av hur de nya styrformerna påverkar sam-spelet mellan riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter. En viktigfråga är därvid hur intentioner slår igenom i de olika former avstyrning, uppföljning och utvärdering som regeringen utövar gentemotmyndigheterna. Kommissionen skall lämna synpunkter på hur det långsik-tiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör be-drivas. Kommissionen kan därvid i den utsträckning den finner lämpligtlämna rekommendationer eller förslag till riktlinjer i förvaltningspolitiskafrågor för olika typer av statlig verksamhet.Kommissionen är fri att redovisa ett brett spektrum av alternativa ut-vecklingsvägar och deras konsekvenser. Syftet med kommissionens arbeteär att lyfta fram möjligheter och alternativ som därefter i ett senare skedefår bli föremål för en närmare bedömning från politiska och praktiskautgångspunkter. Kommissionen bör arbeta i nära kontakt med såväl forsk-ningen inom relevanta områden som med praktiskt verksamma i förvalt-ningen och andra som berörs av den statliga verksamheten. Kommissionenbör i sitt arbete också ha kontakt med annat förvaltningspolitiskt utred-nings- och beredningsarbete.Regeringen har vidare beslutat tillkalla en kommitté för attutreda medborgarnas inflytande och delaktighet i samhällsutvecklingen,(C 1995:05). Kommittén har i uppdrag (dir. 1995:56) att utreda och föreslååtgärder som kan öka medborgarnas möjligheter till inflytande och delak-tighet i samhällsutvecklingen och därmed bidra till en vital demo-kratisk utveckling.Kommittén skall särskilt- belysa medborgarnas förändrade organisationsmönster och analyseraförändringens betydelse för en demokratisk förnyelseprocess,- föreslå former för medborgarnas inflytande i den politiska beslutsproces-sen med anledning av medlemskap i unionen,- föreslå förändringar av stödformer som kan ge förutsättningar för före-ningslivet att utvecklas och förändras och som också bidrar till ett ökatmedborgarengagemang,- ge förslag till hur samverkan mellan medborgare, organisationer ochmyndigheter kan underlättas.För att kunna ta ställning till åtgärder som kan stimulera ökat inflytandebehövs enligt direktiven en samlad överblick av de olika organisationsfor-mer, grupperingar och utvecklingsprojekt som medborgarna valt attanvända sig av när de agerar i en fråga, samlas kring en idé eller utförfrivilligt arbete. Därtill behövs kunskap om vilka mönster för samhällspå-verkan som utvecklats och vilka faktorer som påverkar valet av former förett engagemang. Kommittén skall därför belysa medborgarnas förändradeorganisationsmönster och analysera förändringens betydelse för en demo-kratisk förnyelseprocess.I direktiven påpekas att många människor utför olika former av frivilligtarbete och att detta arbete utförs både av föreningsaktiva personer och avpersoner som - utan att tillhöra någon förening - vill göra en samhällsin-sats. Här finns allt från de traditionella folkrörelserna som organiserat sigenligt gamla demokratiska principer till olika former av lokal entrepre-nörsverksamhet där enskilda organisationer eller flera tillsammans bildarstiftelser, handelsbolag eller liknande. Vidare finns den kooperativa for-men som särskilt har dominerat som verksamhetsform iglesbygden. En ny form för frivilligt arbete har också vuxit fram genomtillkomsten av s.k. frivilligcentraler. Dessa bedriver verksamhet som byg-ger på samverkan mellan föreningar, kommuner och enskilda personer.I samband med frågan om samverkan mellan medborgare, organisationeroch myndigheter är det enligt direktiven också angeläget att tydliggöra vargränserna går för det allmännas ansvar och de enskildas åtaganden.Kommittén skall även ta del av de internationella erfarenheter som finnspå just detta område. är det viktigt att kommittén beskriver skill-nader i demokratiska traditioner mellan länder i Europa.I fråga om arbetets bedrivande sägs i direktiven att kommittén skall tadel av det forsknings- och utvecklingsarbete som skett inom området,beakta det arbete som utförts av Ideella beredningen (C 1993:A) samt tadel av påbörjat utvecklingsarbete som rör den ideella sektorns samhälls-ekonomiska betydelse samt samråda med kommittén Utvärdering ochvidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet.Den nämnda Ideella beredningen har gett ut ett antal prome-morior om olika former av frivilligt, bl.a. kooperativt, arbete.Utskottets bedömningUtskottet anser att den lämnade redogörelsen visar att frågor om demokratioch inflytande, liksom frågor om nya organisations- och samverkansmöns-ter, ägnas stor uppmärksamhet. Utskottet anser därför att några tillkänna-givanden inte behövs med anledning av motionerna 1994/95:K211,1994/95:K212 och 1994/95:Fi417 yrkande 4. I fråga om politikers språkanser utskottet att det är viktigt att även politiker försöker uttrycka sig såklart och tydligt som möjligt. Utskottet lämnar i sitt betänkande1995/96:KU7 en redogörelse för de riktlinjer som finns för språket i lagarm.m., såsom myndigheternas språk. Möjligheterna att därutöver genom etttillkännagivande till regeringen påverka enskilda politikers språkbruk ärenligt utskottets uppfattning begränsade. Motion 1994/95:Fi417 yrkande 5avstyrks.SubsidiaritetsprincipenMotionI motion 1994/95:K215 av och ()yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att subsidiaritetsprincipen bör skrivas in i svensk grundlag.Subsidiaritetsprincipen är enligt motionen en betydande maktfördelning-sprincip; helt enkelt rätt makt på rätt plats. Om så många beslut som möj-ligt kan fattas nära medborgarna kommer det att vitalisera demokratin. Detfinns flera områden där subsidiaritetsprincipen som grundläggande normskulle vara betydelsefull i det svenska samhället. Den borde vara en viktigutgångspunkt för all lagstiftning. Subsidiaritetsprincipen bör därför inför-livas som en viktig grund för den nationella svenska rätten. Det sker lämp-ligen genom att den införs i regeringsformen som en av grunderna förstatsskicket. Eftersom grundlagsförändringar vanligen genomförs i brettsamförstånd mellan partier, bör regeringen enligt motionärerna ges i upp-drag att förankra en sådan grundlagsförändring och därefter framföra för-slaget för riksdagen.BakgrundSubsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet Suveränitet och demokrati(SOU 1994:12). Däri påpekas att när uttrycket subsidiaritet används ompolitiska maktförhållanden åsyftas att den högre nivån skall vara ett stödför de lägre nivåernas insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någonentydig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motiverasåväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna idet enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel som avgörvems ansvar det är att förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha tvådimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens uppbyggnad och depolitiska nivårelationerna, där tanken är att uppgifterna skall utföras pålägsta nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen mellan detoffentliga och det privata (dvs. omfattningen av statens roll i det civilasamhället och marknadsekonomin), där utgångspunkten är att det skallfinnas så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt.I betänkandet påpekas vidare att det i alla politiska system finns endragkamp om hur makten skall delas och om vad politiska institutioner påolika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I har det ständigtförts en diskussion om hur uppgifterna skall fördelas mellan den statligacentralmakten och den kommunala självstyrelsen. Den statliga Länsbe-redningen gjorde 1974 ett försök att sammanfatta de vägledande principer-na för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn, och i det sam-manhanget formulerades subsidiaritetsprincipen som vägledning för poli-tiska nivårelationer i vårt land så att en uppgift inte bör ligga på högrebeslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.Utskottets bedömningUtskottet anser inte att det finns någon anledning att grundlagsfästa subsi-diaritetsprincipen, och utskottet avstyrker motion 1994/95:K215.Ett riksdagsanknutet rådMotionI motion 1994/95:K317 av och () tas uppfrågan om att inrätta ett särskilt råd i . Motionärerna begär delsatt som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inrättandet av ett råd, som skall ikläda sig vissa av de uppgiftersom första kammare en gång tillgodosåg (yrkande 1), dels attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att tillsätta en utredning med de uppgifter som framgår av motionen(yrkande 2). Den kompetens och den inriktning som brukar kännetecknaen första kammare/senat har enligt motionärerna successivt försvunnit frånsvenskt politiskt liv genom riksdagsreform. Ett mer långtgåendesteg än tillfälliga kommissioner vore att tillsätta ett råd på kanske 30 per-soner som kännetecknas av djupgående kunskaper från många olika vikti-ga samhällsområden. Rådet skulle åtminstone i initialskedet ha till syfte attarbeta med och föra ut en god och fördjupad analys av de svåra problemav ekonomisk och finansiell men också av social, kulturell, arbetsmark-nads- och näringslivsnatur som regering och riksdag måste finna lösningarpå. Rådet skulle verka genom debatter, skrifter och förslag till riksdagsle-damöter och regeringen. Genom att rådets verksamhet förläggs till riksda-gen skulle täta kontakter kunna knytas över partigränserna och impulserskulle förmedlas till ledamöter av olika partier. Rådets åligganden bör intefastställas mer precist utan vara en uppgift som rådsmedlemmarna självabör utveckla. Följande krav bör enligt motionärerna ställas på det föreslag-na rådet, nämligen- att de personer som ingår i rådet kan verka partipolitiskt obundet och ståsjälvständiga mot organisationer som företräder viktiga särintressen somfackföreningsrörelsen, arbetsgivarorganisationer, företagarorganisationeretc.- att de personer som ingår i rådet är kända för självständigt tänkande, äranalytiskt intresserade och har en bred erfarenhet från olika delar avsamhällslivet.Mandattiden för rådets medlemmar bör enligt motionen vara förhållande-vis lång, vilket innebär att restriktioner för omval kan införas, och det voreönskvärt att rådet förnyas successivt. Motionärerna framhåller att känsligaavvägningar krävs för hur rådet skall väljas, och regeringen bör inte ensi-digt få tillsätta det. Valkooperationen kunde i stället ges den sammansätt-ning som har. Utnämningsprocessen bör också känne-tecknas av strävan efter konsensus.Utskottets bedömningUtskottet delar inte uppfattningen att något permanent råd av det slag somskisserats i motionen bör knytas till utan hänvisar till sedvanligtutredningsväsende med remissförfarande och till partiers och ledamötersmöjligheter att även utanför ha kontakter med personer som hardjupgående kunskaper från viktiga samhällsområden. Motion 1994/95:K317 avstyrks.FörfattningsdomstolMotionI motion 1994/95:K205 av m.fl. (mp) yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av författningsdom-stol i (yrkande 6).Tidigare riksdagsbehandlingUtskottet behandlade i samband med frågan om lagprövningsrätten fråganom att inrätta en författningsdomstol senast i sitt av godkändabetänkande /94:KU24.Utskottet hänvisade till Fri- och rättighetskommitténs överväganden ibetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och ansåg i sin be-dömning av två motioner (nyd) att ett huvudproblem med inrättandet av enförfattningsdomstol som Fri- och rättighetskommittén anför är att ett så-dant system är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte fårinnebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. De frågor enförfattningsdomstol skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på ett heltannat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning vi nu har.Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebäragör enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk "styrning" avden dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spän-ningar mellan den politiska och den dömande makten. Kommittén anför attdet är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådandomstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dessledamöter.Utskottet delade den uppfattningen och ansåg i likhet med kommittén inte kan komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandadpolitisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar i vårt land.Vad som anförts utgjorde enligt utskottets mening tungt vägande skälmot införandet av författningsdomstol i vårt land. Utskottet avstyrkte meddet anförda föreliggande motioner.Utskottets bedömningUtskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion K205.Positiv särbehandling av kvinnorGällande bestämmelserFör tillsättning av statliga tjänster finns föreskrifter i regeringsformen ochlag. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vid tillsättning av sådan tjänstavseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-het. Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade förtrogenhetenmed tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts vanligen i tjänstgörings-tid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på allmänna och speciella insikter avbetydelse för befattningen, såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter,samt lämpligheten för befattningen.Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 16 § regeringsformen inte in-nebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om inteföreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellanmän och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.I lagen (1994:260) om offentlig anställning anges att vid anställning av-seende skall fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig-het, och skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skälför något annat. I jämställdhetslagen (1991:433) anges bl.a. att otillåtenkönsdiskriminering skall anses föreligga, när en arbetsgivare vid anställ-ning eller befordran eller utbildning för befordran utser någon framförnågon annan av motsatt kön, fastän den som förbigås har bättre sakligaförutsättningar för arbetet eller utbildningen. Ett undantag är dock omarbetsgivaren kan visa att beslutet är ett led i strävanden att främja jäm-ställdhet i arbetslivet.MotionI motion 1994/95:Ub41 av m.fl. (m) yrkas att riksda-gen hos regeringen begär en översyn av regeringsformen i enlighet medvad som anförts i motionen (yrkande 5). Motionen väcktes med anledningav regeringens proposition 1994/95:164 om jämställdhet mellan kvinnoroch män inom utbildningsområdet. I propositionen, som har behandlats avriksdagen (bet. 1994/95:UbU18, rskr. 405), föreslogs bl.a. att det vid till-sättning av professorer och andra högre tjänster inom universitets- ochhögskolevärlden skall tillämpas s.k. positiv särbehandling, varmed avsesatt en tjänst tillsätts med en sökande av underrepresenterat kön, även omvederbörande är mindre kvalificerad än medsökande av det andra könet.Motionärerna ifrågasatte om regeringens förslag stod i överensstämmelsemed 11 kap. 9 § regeringsformen. Den möjlighet som ges i 2 kap. 16 §regeringsformen att missgynna en medborgare på grund av hans kön, omlag eller annan föreskrift utgör led i strävanden att åstadkomma jämställd-het mellan män och kvinnor, utgör enligt motionärerna grund för en dis-kriminering som inte borde finnas bland de konstitutionella fri- och rättig-heterna i ett rättssamhälle, och motionärerna anser att regeringsformensbestämmelser av rättssäkerhetsskäl bör ses över.EG-direktiv m.m.Inom EU finns ett direktiv (Rådets direktiv /207/EEG) om genomföran-det av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgångtill anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor. Direkti-vet har till syfte att i medlemsstaterna realisera likabehandlingsprincipen.Enligt artikel 2 skall principen innebära att det inte får förekomma någonsom helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt,särskilt med hänvisning till äktenskaplig status eller familjestatus. Direkti-vet skall inte hindra medlemsstaterna att utesluta från dess tillämpnings-område den yrkesverksamhet och i förekommande fall den utbildning somleder till denna, för vilken arbetstagarnas kön är avgörande på grund avverksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs. Direktivet skallinte hindra åtgärder som främjar lika möjligheter för kvinnor och män, isynnerhet när det gäller att avlägsna befintliga ojämlikheter som påverkarkvinnors möjligheter i fråga om tillgång till anställning och social trygghet.Domstolen har i en nyligen meddelad dom lämnat förhandsbesked i entjänstetillsättningstvist mellan en man och stad (domstolens domden i mål C-450/93). Förhandsbeskedet avsåg huruvidaartikel 2.1 och 2.4 i direktivet hindrar en nationell reglering som i likhetmed delstaten lag om jämställdhet mellan kvinnor och män ioffentlig tjänst - när kandidater till en befordran har lika meriter och är avolika kön - automatiskt ger kvinnliga sökande företräde inom de områdendär kvinnor är underrepresenterade, och där underrepresentation ansesföreligga då kvinnorna inte utgör minst hälften av de anställda av olikarang i den berörda personalkategorin inom en verksamhet och detsammagäller för de tjänstenivåer som anges i organisationsplanen.Domstolen konstaterade inledningsvis bl.a. att principen om likabe-handling enligt artikel 2.1 i direktivet innebär att det inte får förekommanågon som helst diskriminering på grund av kön och att en nationell före-skrift vari föreskrivs att kvinnor som har meriter som är likvärdiga meddem som deras manliga konkurrenter har vid befordran automatiskt skallha företräde inom de områden där de är underrepresenterade emellertidmedför en diskriminering på grund av kön. Domstolen konstaterade dockvidare att en sådan nationell föreskrift kan vara tillåten enligt artikel 2.4,eftersom direktivet inte skall hindra åtgärder som främjar lika möjligheterför kvinnor och män, i synnerhet när det gäller att avlägsna befintligaojämlikheter som påverkar kvinnors möjligheter, och att nationella åtgär-der inom området sålunda tillåts som speciellt gynnar kvinnor och har tillsyfte att förbättra deras möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden ochgöra karriär på samma villkor som män. Domstolen ansåg att artikel 2.4såsom undantag till en i direktivet fastställd rättighet för enskilda skalltolkas restriktivt och att en nationell reglering som undantagslöst ochovillkorligt garanterar ett företräde för kvinnor vid tillsättning eller befordran går längre än att bara främja lika möjligheter till en befordran ochöverskrider gränsen för undantaget i artikeln.Domstolens svar till den nationella domstolen blev således att artikel 2.1och 2.4 i direktivet hindrar en nationell reglering som i likhet med den iförevarande fall, när kandidater till en befordran har lika meriter och är avolika kön, automatiskt ger kvinnliga sökande företräde inom de områdendär kvinnor är underrepresenterade, varvid underrepresentation ansesföreligga då kvinnorna inte utgör minst hälften av de anställda av olikarang i den berörda personalkategorin inom en verksamhet och detsammagäller för de tjänstenivåer som anges i organisationsplanen.Inom kommissionen föranledde domstolens dom kommissionären medansvar för jämställdhetsfrågor att göra ett uttalande.