bet · GI01JuU18 · 1995-04-04 00:00:00 — Anslag till åklagarväsendet, m.m. I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag omanslag till åklagarväsendet och några motioner med anknytningdärtill.Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrkermotionerna.Till betänkandet har fogats en reservation (mp).ANDRA HUVUDTITELN I proposition 1994/95:100 bilaga 3 ()har regeringen föreslagit atttill Riksåklagaren för /96 anvisa ett ramanslagpå (C 1, s. 43--44),till Åklagarmyndigheterna för /96 anvisa ettramanslag på (C 2, s. 45--47). 1994/95:Ju301 av () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en fullständig översyn av åklagarväsendetsorganisation.1994/95:Ju302 av och ()vari yrkas att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om nedläggning av åklagardistrikt.1994/95:Ju807 av m.fl. (mp) vari yrkas19. att beslutar att tillföra C 2.Åklagarmyndigheterna för personalförstärkningoch utbildningsinsatser gällande miljöbrott att tas från de 50miljoner kronor som satsas på ekonomisk brottslighet. InledningÅklagaren har en central roll inom rättsväsendet när detgäller att bekämpa brottslighet. Till åklagarens uppgifter höratt leda förundersökningar, fatta beslut i åtalsfrågor och föratalan om ansvar för brott vid domstol. Inom ramen förförundersökningsledningen beslutar åklagaren om personella ochreella tvångsmedel av integritetskränkande natur såsomanhållande, kroppsbesiktning, reseförbud och husrannsakan.Åklagaren kan också begränsa eller lägga ned en förundersökning.En annan viktig uppgift som ankommer på åklagaren är att undervissa förutsättningar utfärda strafföreläggande och besluta omåtalsunderlåtelse.Utskottet besökte Riksåklagaren för att införbudgetbehandlingen informera sig om bl.a. åklagarnasarbetssituation och organisationen av åklagarverksamheten.Åklagarväsendets organisation m.m.Grundläggande strukturÅklagarväsendets grundläggande organisatoriska struktur vilarpå principer som lades fast redan i samband med dessförstatligande (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 1964:100, SU 114, rskr. Den enda mera väsentligaförändring av organisationen som därefter skett är att detidigare 21 länsåklagarmyndigheterna lades samman till13 regionåklagarmyndigheter som det inrättades ensärskild statsåklagarmyndighet för speciella mål (prop.1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr. 35).Den nuvarande åklagarorganisationen ser i huvudsak ut påföljande sätt.Ledningen av åklagarverksamheten i landet utövas avRiksåklagaren. Riksåklagaren är också centralförvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och allmän åklagare iHögsta domstolen.Under Riksåklagaren finns, som nämnts, 13regionåklagarmyndigheter som handlägger mål som är av störreomfattning eller av särskild beskaffenhet eller som av annatskäl bör handläggas där. leds av enöveråklagare som närmast under Riksåklagaren har ansvaret föroch ledningen av åklagarväsendet i regionerna.Åklagarregionerna är indelade i 83 åklagardistrikt med var sinåklagarmyndighet. Chef för en sådan myndighet är enchefsåklagare.Utanför regionindelningen står åklagarmyndigheterna iStockholm, och . Chef för dessa myndigheter är enöveråklagare som har motsvarande ansvar och ledningsuppgiftersom överåklagarna i regionerna.Vid sidan av de nu angivna myndigheterna finns som framgåttockså en statsåklagarmyndighet för speciella mål, SPM, med helariket som verksamhetsområde. Vid myndigheten handläggs mål ombrott som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn tillomfattning etc. inte bör handläggas vid annan åklagarmyndighet.Chef för myndigheten är en överåklagare.Senare års reformarbeteÅklagarväsendet har varit föremål för ettbetydande utredningsarbete.År 1990 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansattkommitté för att se över åklagarverksamheten ochförundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnetÅklagarutredningen -90, avlämnade betänkandet (SOU1992:61) Ett reformerat åklagarväsende.I ett ärende behandlade ettregeringsförslag om ett effektivare brottmålsförfarande sombyggde på förslag i betänkande (prop.1994/95:23, JuU2, rskr. antog i ärendetlagändringar som i huvudsak trädde i kraft ochsom bl.a. syftar till att renodla åklagarrollen och förenklaåklagarnas ärendehandläggning.Genom lagändringarna har åklagaren således befriats från deflesta uppgifter han tidigare haft som inte har direktanknytning till förfarandet i brottmål. Det innebär att åklagareinte längre har som uppgift att föra talan om vissa viten ochavgifter samt om handräckning. Lagändringarna innefattar vidareavkriminalisering av vissa brott och viss inskränkning avåtalsplikten.När det gäller förundersökningsförfarandet har bl.a.möjligheten att underlåta förundersökning i de fall det ändåfinns tillräckliga skäl för åtal utvidgats till att omfatta allabrott som inte kan antas leda till annan påföljd än böter.Vidare har området för strafföreläggande utvidgats genom attsådant föreläggande får utfärdas för alla brott där böter ingåri straffskalan. Strafföreläggande får nu även omfatta medgivnaenskilda anspråk som avser betalningsskyldighet. Lagändringarnainnebär också bl.a. att åklagare nu har generell rätt attbesluta om förverkande utan samband med talan om ansvar förbrott, om inte egendomen har betydande värde eller det finnssärskilda skäl att saken prövas av rätten.Åklagarutredningen -90 lade också fram förslag omåklagarväsendets organisation. Utredningen förordade i denna delinförandet av en s.k. regionmodell, som innebär att samtligaåklagarmyndigheter inom en region läggs samman till en endamyndighet med lokala enheter på ett antal orter. Efterremissbehandling av förslaget beslöt regeringen emellertid år1993 att inte lägga fram något förslag i denna del.För att särskilt belysa frågan om åklagardistriktens indelningoch åklagarmyndigheternas dimensionering uppdrog regeringen istället åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen iåklagardistrikt. Huvudsyftet med uppdraget var att åstadkomma eneffektivare organisation och ett optimalt utnyttjande avresurserna. fick Riksåklagaren tilläggsuppdraget attutreda om det finns anledning att ändra arbetsfördelningenmellan de regionala och lokala myndigheterna. I uppdraget angavsatt en utgångspunkt skulle vara att åtminstone de större ochmedelstora myndigheterna skulle kunna handlägga i stort settalla på respektive myndighet förekommande mål som defördelar som är förknippade med regionala åklagarresurser kanbehållas. I uppdraget ingick även att överväga om det är möjligtoch lämpligt att lokalisera de åklagare som på regional ochlokal nivå främst arbetar med bekämpning av ekonomiskbrottslighet i nära anslutning till polisens motsvarandefunktioner.Riksåklagaren redovisade sina båda uppdrag irapporten (1994:2) Åklagarväsendets dimensionering och indelningpå regional och lokal nivå. I rapporten föreslår Riksåklagarenbl.a. att 19 av de nuvarande 86 åklagardistrikten läggs sammantill nio nya distrikt och att två regionåklagarmyndigheter läggssamman. Rapporten har remissbehandlats. Flera avremissinstanserna är negativa till förslagen rörandesammanläggning av myndigheter.Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 40 f) att de iRiksåklagarens rapport föreslagna förändringarna i viss mån börkunna medföra en rationellare resursanvändning. Vad somföreslagits är emellertid enligt regeringens mening intetillräckligt långtgående för att skapa en effektivåklagarorganisation. Frågan har enligt regeringen för övrigtnära anknytning till de frågor om decentralisering avbeslutandeansvaret som Riksåklagaren har för avsikt att utredavåren . Regeringen anför därför att den avser att geRiksåklagaren i uppdrag att i anslutning till den översyn avbeslutandestrukturen som han avser att göra också se överorganisationen i dess helhet. I avvaktan på resultatet avutredningens arbete anser regeringen att det inte nu börgenomföras någon sammanläggning av distrikt och regioner.Här bör också nämnas att det tillsattes enarbetsgrupp inom med uppgift att se överbl.a. tjänstestrukturen inom åklagarväsendet. Arbetsgruppenredovisade sina överväganden och förslag i promemorian (Ds1994:95) Tjänstestrukturen för åklagare m.m. I promemorianföreslås bl.a. att det som avslutning på åklagarutbildningeninförs ett andra prövningstillfälle i likhet med vad som gällerinom domstolsväsendet, att befordringsmöjligheterna utökas, attdet anställs biträdande överåklagare och biträdandechefsåklagare samt att åklagartitlarna ses över. Dessutombehandlas ett antal frågor som Riksåklagaren själv beslutar om,bl.a. Förslagen har vidremissbehandling tillstyrkts av flertalet remissinstanser.Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 41) att förslagenrörande åklagarutbildningen och därtill hörande frågor avseråtgärder som bör genomföras . Regeringenkommer därför att göra de författningsändringar som behövs medanledning av förslagen. Riksåklagaren bör därefter själv seöver åklagarutbildningen. Frågan om på vilket sätt övrigaförslag bör genomföras får, anför regeringen, anstå till dessatt den översyn av organisationen som Riksåklagaren skall göramöjliggör en samlad och slutlig bedömning av den framtidatjänstestrukturen i åklagarväsendet.De av regeringen aviserade författningsändringarna har ännuinte kommit till stånd.Regeringen uppdrog åt Riksåklagaren attse över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Målet skallenligt regeringen vara att det skapas en organisation som påbästa sätt kan anpassa verksamheten till vad som behövs på denlokala och regionala nivån. Resultatet skall redovisas senastden 1 juni 1995.Riksåklagaren har i en promemoria (AD 566-94) den 19 januari1995 angett riktlinjerna för den beställdaorganisationsöversynen. Till de problem som bör lösaspermanent hör enligt Riksåklagaren bl.a. att många småmyndigheter innebär höga kostnader för ledning ochadministration av verksamheten, att organisationsstrukturenskapar en inflexibel resursanvändning, en sårbarhet och enoförmåga att anpassa och utveckla verksamheten till förändradeoch nya förhållanden samt att för små myndigheter inte germöjligheter till utveckling och omväxling i arbetet.Riksåklagaren anför vidare att det vid vissa mindre myndigheterpå grund av bristen på specialistkompetens saknas möjlighet atthantera större eller mer komplicerade mål. Riksåklagaren pekarockså bl.a. på att små myndigheter inte rimligen kan uppfylla dekrav som ställs på en reell självständighet och på eget ansvarför verksamheten; de passar således dåligt in i ett framtidasystem med mål- och resultatorienterad styrning där det fullaledningsansvaret ligger på myndighetschefen.Mot bl.a. den angivna bakgrunden är det enligt Riksåklagaren iförsta hand tre olika alternativa organisationsstrukturer sombör övervägas.Ett alternativ är enligt Riksåklagaren att behålla dennuvarande regionala indelningen med det antal lokala myndigheterinom varje region som överåklagaren bestämmer. Fördelarna meddetta alternativ är enligt Riksåklagaren att det på denregionala nivån läggs ett odelat ansvar för hela verksamhetensamtidigt som det ges förutsättningar att bibehålla och utvecklaen väl fungerande lokal åklagarverksamhet som är anpassad tilllokala och regionala förhållanden men där hänsyn också kan tastill olika finansiella förutsättningar.En annan modell som Riksåklagaren anser bör övervägas är denförstnämnda men med ett mindre antal regioner. Detta ger enligtRiksåklagaren bättre förutsättningar att bygga upp enkraftfullare regional nivå och därmed skapa förutsättningar fören än mer långtgående decentralisering av uppgifter från centralnivå. En väg kan enligt Riksåklagaren vara att samordnaåklagarväsendets regioner till hovrättsområdena, vilket skulleunderlätta kontakt och samarbete rent generellt med domstolarna.Modellen skapar också, anser Riksåklagaren, goda förutsättningarför att öka kvalitet och kvantitet på chefs- och specialistnivåliksom i fråga om ledningsfunktioner.En tredje möjlighet som Riksåklagaren vill ha belyst är attinordna eller ta bort den regionala nivån till förmån för enstruktur av lokala myndigheter som hör direkt underRiksåklagaren. Antalet sådana myndigheter skulle väsentligtkunna understiga dagens antal lokala myndigheter.Myndighetscheferna skulle i denna modell ha samma uppgifter ochbefogenheter som de regionala cheferna enligt de ovanståendealternativen eller som överåklagarna har vidstorstadsmyndigheterna. Fördelen med denna modell menarRiksåklagaren är att det sker en reduktion med en nivå, vilketkan uppfattas som en rationalisering.Som ett ytterligare alternativ bör enligt Riksåklagaren förjämförelse också studeras den s.k. regionmodellen som föreslogsav -90.Förutom organisationsstrukturen skall i utredningsarbetetockså tas ställning till hur beslutsstrukturen ochtjänstestrukturen bör vara uppbyggd inom åklagarväsendet.I motion Ju301 (s) begärs en översyn av åklagarväsendetsorganisation i syfte att få till stånd sammanläggningar avåklagardistrikt. I motion Ju302 (m) anförs i stället att antaletåklagardistrikt inte bör minskas.Utskottet konstaterar att regeringen har uppdragit åtRiksåklagaren att se över åklagarväsendets organisation ochvissa därmed sammanhängande frågor. Det pågåendeutredningsarbetet bör inte föregripas av med någotinitiativ med anledning av motionerna Ju301 och Ju302.Motionerna avstyrks.Medelsanvisningen m.m.Regeringen föreslår att anvisar ramanslag på dels42 till Riksåklagaren, dels tillåklagarmyndigheterna.I budgetpropositionen föreslår regeringen besparingar inomrättsväsendet under /96 om ().Det statsfinansiella läget kräver enligt vad regeringen anför(s. 44) stora krav på besparingar på alla områden inom denoffentliga sektorn. Den ekonomiska situationen inomåklagarväsendet är enligt regeringen emellertid ansträngd. Motdenna bakgrund och då Riksåklagaren under det kommandebudgetåret skall göra en omfattande översyn avåklagarorganisationen och förändra vissa delar avåklagarutbildningen anser regeringen att Riksåklagaren inte böråläggas något besparingskrav.Utskottet, som inte gör någon annan bedömning än regeringen idenna del, tillstyrker regeringens förslag tillmedelstilldelning för Riksåklagaren.När det gäller åklagarväsendet i övrigt kräver enligtregeringens bedömning det statsfinansiella läget attrationaliseringar och effektiviseringar görs till ett belopp om10 . påtalar regeringen vikten av attdet sker en intensifiering och fortsatt satsning motekobrottslighet. Regeringen anser det också nödvändigt attvåldsbrott och narkotikabrott även i fortsättningen prioriteras.För dessa ändamål avsätts i regeringsförslaget 6 miljonerkronor. Vidare anser regeringen att böravsättas för att höja kvaliteten på åklagarutbildningen ienlighet med vad som föreslagits i den nämnda promemorianom tjänstestrukturen m.m. inom åklagarväsendet. Sammantagetinnebär detta att regeringen anser att anslaget tillåklagarmyndigheterna skall vara oförändrat /96.Vid beräkningen av anslaget har en minskning med 5,1 miljonerkronor skett till följd av bl.a. lägre hyresnivåer. Vidare haranslaget tillförts från polisväsendetsanslag i syfte att samtliga åklagarmyndigheter framöver självaskall upphandla tjänster för t.ex. lokalvård och telefonväxelsom polisen i vissa fall har stått för.I motion Ju807 (mp) föreslås en ökning av anslaget tillåklagarmyndigheterna med att användas förpersonalförstärkningar och utbildning när det gäller miljöbrott.De aspiranter som antas till åklagarutbildningen har alla föratt få juris kandidatexamen deltagit i utbildning i bl.a.miljörätt. Härutöver behandlas miljöbrottslighet under ett egetavsnitt i åklagarkurs 1 i åklagarväsendets aspirantutbildning.Miljöbrottslighet har inte sällan ett samband med ekonomiskbrottslighet. För att förbättra åklagarväsendets möjligheter attbekämpa den ekonomiska brottsligheten förstärktes föregående årbudgetramen för åklagarmyndigheterna med 16,3 miljoner kronorför anställning av 30 nya ekoåklagare.Utskottet är inte berett att förorda att åklagarmyndigheternaanvisas ytterligare medel utöver vad regeringen föreslagit.Utskottet förutsätter att det inom åklagarväsendet vid denödvändiga prioriteringar som måste göras avsätts lämpligaresurser för utbildning om och utredning av miljöbrottslighet.Med det anförda tillstyrker utskottet även regeringens förslagtill medelstilldelning för åklagarmyndigheterna och avstyrkerbifall till motion Ju807. beträffande åklagarväsendets organisationatt avslår motionerna 1994/95:Ju301 yrkande 2 och1994/95:Ju302,2. beträffande anslag till Riksåklagarenatt till Riksåklagaren för /96anvisar ett ramanslag på ,3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheternaatt med avslag på motion 1994/95:Ju807 yrkande 19till Åklagarmyndigheterna för /96 anvisar ettramanslag på 862 111 000 kr.res. (mp)Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast enbordläggning.Stockholm den 4 april 1995På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit:Gun (),(),(),(),(),(),(),(),(m),(),(),(),(),(),(),() ochTanja Linderborg (v). Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3)() anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjarmed "Utskottet är" och slutar med "motion Ju807" bort haföljande lydelse:Enligt utskottets uppfattning är det alldeles för fåmiljöbrott som beivras av rättsväsendet. En viktig orsak tilldetta är brister i förundersökningsförfarandet som leder tillatt många misstänkta miljöbrott inte blir utredda på ettacceptabelt sätt. Utskottet anser därför att åklagarväsendetsförmåga att utreda misstänkta miljöbrott måste förbättras.Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund förslaget i motionJu807 att åklagarmyndigheterna anvisas utövervad regeringen föreslagit eller . Dessa medel börenligt utskottets mening tas från de medel som ställts tillpolisväsendets förfogande för att bekämpa ekonomisk brottslighetoch användas för utbildningsinsatser och personalförstärkningarnär det gäller utredningar av misstänkt miljöbrottslighet.dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort haföljande lydelse:3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheternaatt med bifall till motion 1994/95:Ju807 yrkande 19till Åklagarmyndigheterna för /96 anvisar ettramanslag på . Sammanfattning 1ANDRA HUVUDTITELN 1Propositionen 1Motioner 1Utskottet 2Inledning 2Åklagarväsendets organisation m.m. 2Grundläggande struktur 2Senare års reformarbete 3Medelsanvisningen m.m. 6Hemställan 7Reservation 8Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3) 8