bet · GI01SfU20 · 1995-06-01 00:00:00 — Utskottet behandlar i detta betänkande dels Riksdagensrevisorers förslag 1994/95:RR10 Kontroll av socialförsäkringenjämte en motion från den allmänna motionstiden om ökademöjligheter för enskilda att få en samlad bild av det socialatrygghetssystemet, dels motioner väckta såväl som med anledning proposition 1994/95:147 ominrättandet av en funktion som patientombudsman m.m.Riksdagens revisorer har granskat socialförsäkringen medutgångspunkt i förhållandet mellan socialförsäkringen ochmedborgarna respektive myndigheterna och statsmakterna samt ävensocialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.Revisorerna har lämnat synpunkter och riktat kritik motförsäkringen i alla dessa avseenden. Revisorerna föreslår bl.a.att effekterna av radikala förenklingar avsocialförsäkringsbestämmelserna kartläggs,att möjligheterna att öka bestämmelsernas tillgänglighet genomändringar av lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga ellerredaktionella ändringar undersöks,en förutsättningslös och övergripande översyn av de rutineroch det teknikstöd som används inom områdena sjukpenning ochrehabilitering,en uppföljning av vissa förslag att utveckla de allmännaförsäkringskassornas interna revision,att det speciella värdet av att just resultatredovisningarnarevideras utvärderas,att förslag tas fram till en enklare och tydligare redovisningav socialförsäkringen.Utskottet föreslår ett tillkännagivande om att regeringen böröverlämna revisorernas förslag i de delar som gäller enklare ochtydligare regler samt om kartläggning av fördelningspolitiskaeffekter av radikala förenklingar till Sjuk- ocharbetsskadeberedningen. Härmed tillgodoses en motion. Vidareföreslås tillkännagivande om intern kontroll och revision och omextern revision. Utskottet föreslår också ett tillkännagivandeom behovet av en tydligare och enklare redovisning avsocialförsäkringen.Utskottet avstyrker bifall till övriga motionsyrkanden.Till betänkandet har fogats två reservationer och ett särskiltyttrande.FörslagetI revisorers förslag 1994/95:RR10 angående kontrollav socialförsäkringen hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört angående1. socialförsäkringens omfattning, komplexitet ochförändring,2. socialförsäkringen och medborgarna,3. socialförsäkringen och myndigheterna,4. socialförsäkringen och statsmakterna. Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:147Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension förgifta1994/95:Sf16 av m.fl. (kds) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en funktion som patientombudsman.1994/95:Sf17 av () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om en funktion av patientombudsman.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /951994/95:Sf201 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omen fristående patientombudsman.1994/95:Sf220 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i lagen omallmän försäkring (AFL) så att åläggs attfinansiera ett juridiskt biträde åt enskild motpart i de fallverket, på eget initiativ, inträder som sådan motpart.1994/95:Sf262 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om behovet av större möjligheter för denenskilde att samlat kunna känna till och bedöma sin egensituation i det sociala trygghetssystemet. Allmänt om socialförsäkringen och dess administrationDen allmänna försäkringen, inklusive allmän tilläggspension(ATP), delpensionsförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen,handhas av , de allmännaförsäkringskassorna och de lokala organ som regeringenbestämmer. Bestämmelser om allmänna försäkringskassor finnsi 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).Riksförsäkringsverket utövar enligt 18 kap. 2 § AFL tillsyn överförsäkringskassorna och är, enligt förordningen (1988:1204) medinstruktion för , centralförvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutandebidragssystem. Verket skall särskilt svara bl.a. för dencentrala ledningen och tillsynen av försäkringskassornasverksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemettillämpas likformigt och rättvist, se till att allmänheten fåren tillfredsställande service och information omtrygghetsanordningarna samt följa utvecklingen av de olikagrenarna inom trygghetssystemet och utvärderatrygghetsanordningarnas effekter för individ och samhälle.De allmänna försäkringskassorna är offentligrättsliga organmed egna styrelser. Ordförande och vice ordförande i styrelsenutses av regeringen. Övriga ledamöter utses av landstingeneller, i fråga om försäkringskassa vars verksamhetsområde utgörsav en kommun, av kommunfullmäktige.Det finns 25 allmänna försäkringskassor i landet. Vidare finnsdet 364 lokalkontor och 25 mindre serviceenheter.Försäkringskassornas huvudsakliga uppgifter är att handläggaenskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemet.Socialförsäkringens förmåner och avgifter har generellkaraktär, varför även små ändringar i regelverket berör mångamänniskor och får stora finansiella konsekvenser. De samladeutgifterna för socialförsäkringssystemet uppgår till ca 300miljarder kronor. Det motsvarar av BNP. Finansieringensker i huvudsak med socialavgifter (arbetsgivaravgifter,egenavgifter och allmänna egenavgifter), statliga medel enligtlag och räntor.En stor del av socialförsäkringssystemet, inklusive dessfinansiering, ligger utanför statsbudgeten. Detta är fallet medATP, arbetsskadeförsäkringen och delpensioneringen. I den måntillgångarna i arbetsskadefonden och delpensionsfonden interäckt till för ändamålen, har underskotten täckts av statsmedel.Sjukförsäkringsavgiften, inklusive den allmänna egenavgiften iform av sjukförsäkringsavgift, som avses täcka avkostnaderna för sjuk- och föräldraförsäkringarna, nettoredovisaspå statsbudgetens inkomstsida. Resterande av kostnadernaanvisas över anslag som finansieras av statsbidrag och redovisaspå statsbudgetens utgiftssida. Detta innebär att näravgiftsmedlen lämnar överskott tillförs de statsbudgeten för attfinansiera andra ändamål och när de visar underskott måstestatsmedel skjutas till. För folkpensioneringen gällerdäremot att både utgifterna och inkomsterna i form avfolkpensionsavgifter bruttoredovisas på utgiftssidan respektivepå statsbudgetens inkomstsida. Med bruttoredovisning avses attinkomster och utgifter redovisas var för sig på särskildainkomsttitlar och utgiftsanslag. görs en samladredovisning av socialförsäkringssektorns olika delar iSocialdepartementets bilaga till budgetpropositionen.Riksdagen har beslutat att bruttoredovisning skallinföras på statsbudgeten avseende utgifterna förföräldraförsäkringen, sjukpenning, rehabilitering,sjukvårdsförmåner och närståendepenning fr.o.m. budgetåret1995/96. Dessa skall därmed i sin helhet redovisas påstatsbudgetens utgiftssida. Vidare har beslutats att fr.o.m.samma tidpunkt bestämmelsen att statsbidrag skall lämnas till finansieringen av de nämnda förmånerna ändras så att detendast anges att statsbidrag får lämnas. Behovet av statsbidragblir beroende av hur stor del av utgifterna som täcks avavgiftsinkomster. Om avgiftsinkomsterna är större än utgifternainnebär mellanskillnaden ett tillskott till statsbudgeten (prop.1994/95:100 bil. 6, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). Detkan nämnas att avgifterna till sjukförsäkringen för budgetåret1995/96 beräknas ge ett kraftigt överskott.Riksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorers granskning rör förhållandet mellansocialförsäkringen och medborgarna, socialförsäkringen ochmyndigheterna och socialförsäkringen och statsmakterna samtsocialförsäkringens omfattning, komplexitet och förändring.Resultatet av revisorernas granskning har redovisats irapporten av socialförsäkringen (rapport /95:1).Rapporten har remissbehandlats. Revisorerna har härefter anmältsin granskning till i förslag 1994/95:RR10.Innan utskottet går närmare in på förslaget i dess enskildadelar vill utskottet uttala sin uppskattning av detförtjänstfulla arbete som revisorerna utfört. Många av desynpunkter som blev kända i och med att den bakomligganderapporten offentliggjordes har redan uppmärksammats och bidragittill att olika åtgärder vidtagits eller aviserats.Socialförsäkringen och medborgarna samt dess omfattning ochkomplexitetRevisorerna anför att de bestämmelser som reglerar ersättningtill sjuka, handikappade, barnfamiljer och äldre är mycketutförliga. När försäkringen successivt har utvidgats till atttäcka allt fler situationer har lagstiftaren också reglerat devillkor som skall gälla för varje speciell situation.Försäkringen har härigenom blivit svåröverskådlig och svår förenskilda att förstå sig på. Vid revisorernas granskning framkomatt de anställda hos försäkringskassorna i genomsnitt ägnarungefär en femtedel av sin arbetstid åt att förklara gällandebestämmelser för de försäkrade. Enligt revisorerna är detuppenbart att enklare socialförsäkringsbestämmelser skullemedföra flera fördelar; framför allt skulleförsäkringsadministrationen och de försäkrade behöva ägna mindretid åt den improduktiva sysselsättningen att förklara och sättasig in i olika regelsystem. Försäkringskassornas kontrollerskulle också bli lättare för allmänheten att förstå sig på.Enligt revisorerna är ett överskådligt socialförsäkringssystemavgörande för medborgarnas möjligheter att delta isamhällsdebatten och få förståelse för förändringar somgenomförs av statsfinansiella skäl.Revisorerna föreslår därför att effekterna från främstfördelningspolitisk synpunkt av mycket radikala förenklingar avsocialförsäkringsbestämmelserna kartläggs. Kartläggningen, somenligt revisorerna bör genomföras i form av räkneexempel därolika alternativ ställs mot varandra, kan ge viktiga impulserför den pågående diskussionen kring socialförsäkringensutformning. Revisorerna föreslår att begär attregeringen tar initiativ till en sådan kartläggning, varsresultat även bör redovisas för riksdagen.Revisorernas granskning visar att försäkringskassornas arbeteär kontaktintensivt och i betydande utsträckning består i attlämna information till de försäkrade. Trots detta kommer istorleksordningen var tredje blankett till lokalkontorenofullständigt eller felaktigt ifylld. Vidare framkom att ungefärtvå tredjedelar av de anställda bedömer att det är vanligt ellerganska vanligt att försäkringen missbrukas. Oaktat detta harenligt revisorerna få projekt i syfte att kontrollera hurförsäkringen används genomförts av försäkringskassorna under detsenaste decenniet.Enligt revisorerna bör man pröva omsocialförsäkringsbestämmelserna -- även utan förändringar avbestämmelserna som sådana -- kan ges en enklare och tydligareutformning än och inordnas i ett meralättillgängligt regelsystem. Revisorerna föreslår att regeringenanmodas att undersöka möjligheterna att ökasocialförsäkringsbestämmelsernas tillgänglighet genom ändringarav lagtexternas uppbyggnad eller genom språkliga ellerredaktionella ändringar.Problemet att hålla informationen om socialförsäkringenaktuell kan enligt revisorerna lösas på flera sätt, t.ex. genompersonlig rådgivning och information på platser där mångamänniskor samlas, t.ex. i köpcentra, eller genom att i högreutsträckning än utnyttja modern teknik såsomriksdagens databas . Revisorerna föreslår attRiksförsäkringsverket får i uppdrag att undersöka möjligheternaatt informera allmänheten om socialförsäkringen genom RIXLEX.Även i klagomålen över försäkringskassornas beslut finns detenligt revisorerna information av värde inför förändringar avsocialförsäkringen, och revisorerna föreslår att begäratt regeringen närmare analyserar innehållet iomprövningsärenden, överklaganden samt JK- och JO-anmälningar.Revisorernas förslag har inte föranlett något motionsyrkande.Däremot har i en motion från den allmänna motionstiden, Sf262av (), begärts ett tillkännagivande ombehovet av större möjligheter för den enskilde att samlat kunnakänna till och bedöma sin egen situation i det socialatrygghetssystemet. Motionären anser att det är förenat med storasvårigheter för den enskilde att få en heltäckande bild av detsociala trygghetssystemet, som förutom offentliga försäkringaromfattar avtalsförsäkringar.Utskottet delar uppfattningen att socialförsäkringen harblivit svåröverskådlig och svår för de enskilda att förstå.Utskottet har tidigare påpekat detta. I yttrande 1992/93:SfU6yanförde utskottet bl.a. att de stora förändringar som skett inomsocialförsäkringsområdet , under trycket avlandets hastigt försämrade ekonomi, hade måstgenomföras utan sedvanligt grundläggande utrednings- ochanalysarbete av vilka slutliga samhällsekonomiska effekter somkunde bli följden och hur förändringarna kunde komma att styrade försäkrades beteende och efterfrågan på förmånerna. Därigenomhade ett tidigare väl sammanhållet lagkomplex, i vilket de olikaförmånerna utformats för att samspela med varandra och som uradministrations- och informationssynpunkt varit lätthanterligt,komplicerats och blivit i det närmaste oöverblickbart förmedborgarna.Även om ett visst mått av komplexitet inte kan undvikas vidutformningen av regler inom socialförsäkringsområdet anserutskottet att det föreligger ett betydande behov av att förenklasocialförsäkringsbestämmelserna. I detta sammanhang har detarbete som bedrivs av Sjuk- och arbetsskadeberedningen storbetydelse.Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall enligt nyligenbeslutade direktiv (dir. 1995:54) om försäkringsskydd ochrehabilitering vid ohälsa utforma förslag till en av statenorganiserad allmän ohälsoförsäkring, som ger ersättning förinkomstbortfall orsakat av temporärt eller varaktigt nedsattarbetsförmåga till följd av sjukdom, skada ellerfunktionshinder. Utgångspunkten skall bl.a. vara attersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall utgöra75 % av förmånsgrundande inkomst och att det skall finnas enkarensdag. Beredningen skall inom ramen för den allmännaohälsoförsäkringen bl.a. föreslå regler för beräkning avförmånsgrundande inkomst och ersättningsnivå vid långvarignedsättning av arbetsförmågan i syfte att ersätta dagensförtidspensionering. Enligt direktiven skall reglerna vad gällerförsäkrad inkomst och ersättningsnivå så långt möjligt varaenkla och enhetliga. Beredningens arbete skall vara avslutat den31 december 1995.Utskottet vill erinra om att regeringen ikompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 5) harföreslagit att en enhetlig kompensationsnivå om i sjuklöne-och sjukpenningsystemen liksom en i princip motsvarandekompensationsnivå inom föräldraförsäkringen införs redan fr.o.m.den 1 januari 1996. Karensdagen skall därvid bibehållas.Finansutskottet har i betänkande 1994/95:FiU20 tillstyrktregeringens förslag.Utskottet ser positivt på det förhållandet att det i Sjuk- ocharbetsskadeberedningens uppdrag ingår att utforma enohälsoförsäkring som i möjligaste mån skall vara enkel ochenhetlig. Vad revisorerna anfört om enklare och tydligare reglersamt om kartläggning av fördelningspolitiska effekter avradikala förenklingar bör överlämnas till Sjuk- ocharbetsskadeberedningen för beaktande i det fortsattaberedningsarbetet. Detta bör som sin mening geregeringen till känna. Motion Sf262 får därmed ansestillgodosedd.Vad gäller frågan om att uppdra åt attundersöka möjligheterna att förbättra informationen tillallmänheten respektive att ta till vara den information somfinns i omprövningsärenden och liknande vill utskottet erinra omatt detta ingår i verkets uppgifter sådana de preciseras i denovan nämnda förordningen med instruktion förRiksförsäkringsverket. Verket liksom Försäkringskasseförbundethar vid remissbehandlingen av den rapport som föregåttrevisorernas nu aktuella förslag fått del av synpunkterna vadgäller informationen, och utskottet förutsätter att dessabeaktas utan något särskilt uttalande från sida.Socialförsäkringen och myndigheternaRevisorerna anför att risk för fel i försäkringskassornashantering av ett sjukpenning- eller rehabiliteringsärende finnsunder ärendets hela handläggning -- från den sjukskrivandeläkarens bedömning till själva utbetalningen. Den internarevisionen är spridd på 24 försäkringskassor, och den externarevisionen, som genomförs av ochlandstingsvalda revisorer, bygger i hög grad på det arbete somutförs av internrevisorerna. Det finns enligt Riksdagensrevisorer inslag i försäkringskassornas handläggningsrutiner-- t.ex. bristande kontroll av ärenden före utbetalning ochbristande rotation bland handläggarna -- som medför onödigtstora risker för felaktiga utbetalningar.Revisorerna, som begränsat sin granskning i denna del tillverksamhetsområdena sjukpenning och rehabilitering, anser att enförutsättningslös och övergripande översyn av de rutiner och detteknikstöd som används inom dessa verksamhetsområden ärmotiverad. Revisorerna föreslår att hos regeringenbegär en sådan utredning, som lämpligen kan samordnas medinförandet av ett reformerat pensionssystem och innefatta såvälnya administrativa rutiner som införandet av ny tekniskutrustning. bör enligt revisorerna informeras omutredningens resultat samt fortlöpande hållas informerad om deninterna kontrollens kvalitet.Beträffande frågan om den interna kontrollen anser revisorernaatt en decentraliserad organisation kan bidra till lokalt ochregionalt engagemang för försäkringskassornas verksamhet. Detfaktum att de regler som försäkringskassorna skall tillämpa ärdesamma i hela landet talar för att centrala riktlinjer ochrutiner kan ge den för samhället billigaste och säkrasteärendehanteringen. Vidare finns det enligt revisorerna utrymmeinom ramen för nuvarande organisation för att utveckla deninterna revisionen. De förslag till förändringar som lämnats avRiksförsäkringsverket och försäkringskassorna -- aktiv samverkanöver länsgränser och en förstärkning av internrevisionen genominrättande av en sådan funktion centralt i -- bör följas upp av regeringen. Revisorerna förutsätter attriksdagen fortlöpande informeras om de förändringar avinternrevisionens omfattning och organisation som genomförsunder de närmaste åren.Revisorerna har också aktualiserat frågan omförsäkringskassornas arbetsuppgifter . Enligt revisorernabehöver frågan om försäkringskassorna skall ansvara förutbetalningar för andra myndigheters räkning -- t.ex.utbildningsbidrag och värnpliktsersättning -- noga prövas. Omdetta alternativ bedöms som mest ändamålsenligt uppstår fråganom personal bör ges full överblick översamtliga sociala stödformer. Revisorerna förutsätter att frågankommer att utredas närmare genom den översyn avsocialförsäkringsadministrationen som regeringen har aviserat i1995 års budgetproposition.Beträffande den externa revisionen finns -- enligt detremissvar som lämnats av med anledning avrevisorernas rapport -- tecken på att en diskrepans har uppståttmellan förväntningarna på resultatredovisning och statsmakternasfaktiska utnyttjande av den nya informationen. Revisorerna, sominte utesluter att en traditionell redovisningsrevision kan visasig mer värdefull för både försäkringsadministrationen ochstatsmakterna, föreslår att begär att regeringen låterutvärdera det speciella värdet av att justresultatredovisningarna revideras.Utskottet vill erinra om att regeringen i åretsbudgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) bl.a. harframhållit att ADB-stödet är av central betydelse för en välfungerande försäkringsadministration och att medel förinvestering i ett förbättrat lokalt datorstöd har beräknats förinnevarande budgetår. Som nämnts ovan har i budgetpropositionenäven aviserats en översyn av socialförsäkringsadministrationen.I denna översyn bör enligt vad som anförts i budgetpropositioneningå att utveckla socialförsäkringsadministrationen så att enlikformig och rättssäker tillämpning av förmånsreglernasäkerställs som fördelar med ett lokalt och regionaltansvarstagande för verksamhet, resultat och kompetens tas tillvara. Översynen bör innebära en konkretisering av ett "kontrakt"mellan å ena sidan den allmänna som ansvarigför dels handläggning av beslut om socialförsäkringsförmåner,dels rehabilitering m.m. med syfte att nedbringaohälsokostnaderna och å andra sidan somcentral förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen ochanslutande bidragssystem.Även utskottet vill understryka teknikstödets centralabetydelse för en väl fungerande försäkringsadministration.Utvecklingen av ett sådant stöd har länge fått stå tillbaka medhänsyn bl.a. till att integritetsfrågorna först måste lösas.Detta arbete har till stora delar genomförts, varförförutsättningar finns för att utveckla ett bra teknikstöd.Utskottet är också positivt till att en administrationsöversyn ienlighet med vad som angetts i budgetpropositionen genomförs.Utskottet förutsätter att en sådan översyn av de administrativarutinerna som revisorerna förordat kommer att göras inom ramenför det av regeringen aviserade översynsarbetet. uppfattning är det viktigt att det finns system ochrutiner som möjliggör för den som ansvarar för verksamheten attsjälv kunna följa utvecklingen och tidigt förebygga problem ochbrister. Dessa bör lämpligen utformas med hjälp av centralariktlinjer.Utskottet anser vidare att en decentraliserad intern revisionsom den nuvarande är att föredra framför en centraliserad sådan.En övergripande strategi för detta är liksom nödvändig,och regler härom återfinns i 18 kap. 2 § AFL omRiksförsäkringsverkets tillsynsskyldighet.Beträffande försäkringskassornas arbetsuppgifter på siktförutsätter utskottet i likhet med revisorerna att frågan kommeratt behandlas i samband med den förutskickadeadministrationsöversynen.Vad gäller den externa revisionen har utskottet ingen annanuppfattning än revisorerna. Utskottet anser därför attregeringen bör föranstalta om en utvärdering av värdet av attresultatredovisningarna revideras.Vad utskottet anfört om intern kontroll och revision samt omextern revision bör som sin mening ge regeringen tillkänna.Socialförsäkringen och statsmakternaSocialförsäkringen redovisas som ovan nämnts delvis överstatsbudgeten och delvis vid sidan av den. Redovisningen ärenligt revisorerna svåröverskådlig. En rad omflyttningar avinflutna avgifter äger rum, och anslagens koppling till olikaförsäkringsändamål kan inte utan särskilda förklaringar utläsasur t.ex. budgetpropositionen. I regeringens redogörelser förolika effekter av förändringar av försäkringen har enligtrevisorerna en rad uppgifter saknats.Revisorerna anser att det oberoende av redovisningsprinciperbör vara möjligt att väsentligt förenkla redovisningen avavgifter och utgifter för socialförsäkringsändamål. Inkomsteroch utgifter -- och deras samband med statsbudgetens inkomst-och utgiftssidor -- bör redovisas på ett sådant sätt att de kanföljas och värderas även av dem som saknar specialkunskaper påområdet. Revisorerna föreslår att anmodar regeringenatt presentera förslag till en enklare och tydligare redovisningav socialförsäkringen.Revisorerna förutsätter att regeringen fortsättningsvis införvarje förslag till regelförändring informerar om hurförslaget påverkar möjligheterna att kontrollera försäkringen.Regeringen bör också redovisa hur den interna kontrollen vidRiksförsäkringsverket och försäkringskassorna påverkas av ettförslag samt ange vad en föreslagen förändring innebär förmedborgarnas möjligheter att förstå sig på socialförsäkringenoch för deras och möjligheter att överblickaredovisningen av inkomster och utgifter.I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bilaga 1)anförs bl.a. att regeringen avser att i samband medutvecklingsarbetet inför övergången till kalenderbudgetering seöver såväl innehåll som form i de årliga budgetförslagen. Isamband därmed kommer även den institutionella ramen förbudgethanteringen att skärpas.