bet · GI01JuU21 · 1995-05-16 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag iproposition 1994/95:144 Riktlinjer för registrering av påföljderm.m. jämte ett antal motioner som väckts dels med anledning avpropositionen, dels under den allmänna motionstiden i år.I propositionen föreslås riktlinjer för uppbyggnaden av en nystruktur avseende de brottsregister m.m. som förs hosRikspolisstyrelsen. Förslaget innebär att person- ochbelastningsregistret (PBR) skall ersättas av ettbelastningsregister och att det skall inrättas ettmisstankeregister med uppgifter bl.a. om den som är skäligenmisstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen.Körkortsregistrets belastningsdel föreslås samordnad medbelastningsregistret. Propositionen innehåller inga lagförslag.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker samtligamotioner.Till betänkandet har fogats två reservationer från (m), enreservation från (c, v, mp), en reservation från (v, mp) samtett särskilt yttrande från (c). I proposition 1994/95:144 har regeringen() föreslagit att godkänner deföreslagna riktlinjerna för uppbyggnaden av en nyregisterstruktur, som är avsedd att ersätta person- ochbelastningsregistret (PBR) och körkortsregistretsbelastningsdel. Motioner väckta med anledning av propositionen1994/95:Ju17 av m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag tilllagstiftning om registrering av personer som gjortsig skyldiga till brott, i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av att regeringen belyser sinaförslag från ett EU-perspektiv.1994/95:Ju18 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1994/95:144 Riktlinjer förregistreringen av påföljder m.m.Motioner väckta under den allmänna motionstiden 19951994/95:Ju209 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en utökning av Statens invandrarverkstillgång till utdrag/upplysning om innehållet i kriminal- ochpolisregistret.1994/95:Ju801 av m.fl. (m) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tidigt ingripande, effektiva åtgärder ochregistrering av unga lagöverträdare.1994/95:Ju802 av m.fl. (m) vari yrkas6. att hos regeringen begär förslag tilllagstiftning om registrering av personer som gjortsig skyldiga till brott, i enlighet med vad som anförts imotionen,7. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om statistik över brott begångna av personerunder 15 år.1994/95:A807 av m.fl. (c) vari yrkas43. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om preciserad redovisning i rättsstatistikenvad gäller våld och hot om våld mot kvinnor. BakgrundFör en framgångsrik brottsbekämpning är det nödvändigt attsamla in och bevara uppgifter om brott, misstänkta och dömdapersoner samt försvunna och tillvaratagna föremål m.m. För attstraffrättens regler om bl.a. sammanträffande av brott ochförändring av påföljder skall kunna tillämpas är det vidarenödvändigt att registrera ådömda påföljder, personer som ärvillkorligt frigivna och prövotider för dem samt för personersom dömts till villkorlig dom och skyddstillsyn. Uppgifter ombrott och om ådömda påföljder kan också behövas vid prövning avsökandens lämplighet i olika tillståndsärenden, t.ex.körkortsärenden och vapenärenden.I har brottsregister förts . Till enbörjan skedde detta spontant vid lokala polismyndigheter. Olikacentrala register rörande t.ex. uppgifter om efterlystapersoner, signalement och fingeravtryck m.m. utveckladesdärefter. I samband med polisväsendets förstatligande år 1965överfördes ansvaret för de centrala polisregistren till den dånyinrättade (). I detta sammanhang tillkomockså lagen (1965:94) om polisregister m.m. (polisregisterlagen)som fortfarande reglerar polisens registerföring. Lagenkompletteras av polisregisterkungörelsen (1969:38, omtryckt1977:1105).Vid sidan av polisregistren utvecklades också en centralstraffregistrering. I en lag om straffregister av år 1900föreskrevs att ett centralt straffregister skulle föras iJustitiedepartementet. överfördes uppgiften tilldåvarande Fångvårdsstyrelsen. I samband med (BrB)tillkomst fick straffregistreringen en ny reglering genom lagen(1963:197) om allmänt kriminalregister (kriminalregisterlagen).Tillämpningsföreskrifter till denna finns ikriminalregisterkungörelsen (1973:58).Det allmänna kriminalregistret innehåller sådana uppgifter somfrämst behövs i domstolarnas verksamhet för att brottsbalkensregler om sammanträffande av brott och förändring av påföljder i34 kap. BrB skall kunna tillämpas. I registret förs in uppgifterom domar på fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn ochöverlämnande till särskild vård liksom uppgifter om åtgärderenligt 34 kap. BrB. Bötesstraff antecknas inte i registret iandra fall än då förvandlingsstraff har ålagts. I registretskall vidare antecknas uppgifter om straffverkställighet, nådoch resning. I registret finns också vissa uppgifter ompåföljder som har ådömts i något annat land.Med polisregister avses enligt polisregisterlagen register somförs hos RPS eller någon annan polismyndighet för att tjäna tillupplysning om brott för vilka någon har misstänkts, åtalatseller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt.Enligt polisregisterlagen skall innehållet i polisregisterbegränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skallkunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet iövrigt. Närmare föreskrifter om innehållet i RPS polisregisterfinns i 2--7 §§ polisregisterkungörelsen. Dessa regler innebärbl.a. att det i polisregister, förutom sådana uppgifter somskall antecknas i kriminalregistret, skall tas in uppgifter omvissa bötesdomar och godkända strafförelägganden,åtalsunderlåtelser i vissa fall, beslut om utvisning enligt 4kap. 7 § utlänningslagen (1989:529, omtryckt 1994:515), beslutom utlämning och beslut om besöksförbud. Innehållet ipolisregister är enligt 1 § polisregisterlagen emellertid intebegränsat till anteckningar om påföljder. Med stöd av 2 § andrastycket polisregisterlagen har i 6 § polisregisterkungörelsenföreskrivits att i polisregister får föras in även uppgifter omden som är misstänkt för brott och uppgifter om någon annanspersonliga förhållanden. Som villkor för sådan registreringgäller att denna är nödvändig för att polisen skall kunnaförebygga och uppdaga brott och att uppgifterna är av särskildbetydelse för brottsspaning.Hos RPS förs med stöd av polisregisterlagen flera olikaregister, bl.a. brottsanmälansregistret, det allmännaspaningsregistret, signalements- och känneteckensregistret,fingeravtrycksregistret, (med uppgifter om utvisningar),del av samt beslags- och analysregistret.År 1971 fördes det allmänna kriminalregistret över frånKriminalvårdsstyrelsen (KVS) till RPS. Skälen till detta varönskemål om att minska den dubbelregistrering som då förekom ochde kostnader som hängde samman därmed. I samband medöverföringen sammanfördes kriminalregistret med det centralapersonregister som fördes hos RPS. Det samordnade registret, somförs med hjälp av ADB, kallas person- och belastningsregistret(PBR). är således i praktiken en integreraddel av PBR. För detta register gäller olika regler beroende påom det är fråga om dess användning som kriminalregister ellerpolisregister. I det förra fallet gäller kriminalregisterlagenoch i det senare polisregisterlagen.Överföringen av det allmänna kriminalregistret från KVS tillRPS utgjorde en del av uppbyggnaden av rättsväsendetsinformationssystem (RI-systemet). Detta projekt, som påbörjades1967, leds av Samarbetsorganet för rättsväsendetsinformationssystem, (Ju 1968:59). Ett av syftena medprojektet är att genom ADB förenkla och förbättrainformationsutbytet mellan myndigheterna inom rättsväsendet. Ettannat är att skapa underlag för planeringen inom myndigheternaoch för den övergripande planeringen inom rättsväsendet i stort.RI-systemet regleras i förordningen (1970:517, omtryckt senast1981:487) om rättsväsendets informationssystem(RI-förordningen). Enligt denna skall det finnas ettinformationssystem grundat på ADB för att insamla, lagra,bearbeta och lämna uppgifter som har samband med verksamheteninom polis-, åklagar- och domstolsväsendet samt kriminalvården.Informationssystemet skall bestå av olika delsystem.Upplysningsvis kan i sammanhanget nämnas att regeringen den 30juni 1994 (dir. 1994:60) tillsatte en särskild utredare för attse över formen för samordning av informationsförsörjningen inomrättsväsendet. Utredningen, som antog namnet ,överlämnade sitt betänkande (SOU 1995:32) IT ochverksamhetsförnyelse inom rättsväsendet till regeringen den 17mars 1995. I betänkandet föreslås att en ny myndighet(Myndigheten för rättsväsendets informationsförsörjning, )skall inrättas för samordning inom rättsväsendetsinformationsförsörjning.PBR är det största polisregistret. Det är främst ettbelastningsregister och innehåller uppgifter om påföljder ochdärmed sammanhängande beslut som skall antecknas enligtkriminalregister- eller polisregisterförfattningarna. Enligt 6 §polisregisterkungörelsen får i polisregister tas in uppgift omden som är misstänkt för brott, om det är av särskild betydelseför brottsspaning. Med stöd av denna bestämmelse registrerast.ex. i PBR uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen, somomfattar bl.a. den som är skäligen misstänkt för brott.Personblad upprättas under förundersökningen och innehålleruppgifter om den misstänkte (namn, personnummer, adress ocharbetsgivare m.m.) samt om det misstänkta brottet. Personbladeningår i RI-systemet. Uppgifter enligt personbladsrutinen är deenda uppgifter om misstankar som förs in i PBR. Övriga uppgifterom misstankar registreras i andra typer av polisregister. PBRförs med hjälp av ADB. Varken kriminal- ellerpolisregisterförfattningarna är skrivna med utgångspunkt i attkriminal- eller polisregister skall vara datoriserade. Detformella stödet för att föra PBR med ADB finns i stället iRI-förordningen. Inom polisen används uppgifterna i PBR såvälvid spaning och brottsutredning som vid ordnings- ochtrafikpolisverksamhet. Uppgifterna används också som underlag ibl.a. Uppgifter ur PBR får under vissaförutsättningar användas också av andra myndigheter, företag ochenskilda, t.ex. för personalkontroll m.m. och i olikatillståndsärenden. Hos domstolar och åklagare användsuppgifterna för handläggningen av brottmål.Personalkontroll enligt personalkontrollkungörelsen (1969:446omtryckt 1983:764) innebär att man i fråga om vissabefattningar som har betydelse för rikets säkerhet inhämtarupplysningar från polisregister om den som innehar eller skalltillträda befattningen. Personalkontrollen avser befattningarsom på grund av sin betydelse för totalförsvaret eller riketssäkerhet i övrigt har placerats i s.k. skyddsklass. Antaletskyddsklasser är tre, nämligen 1A, 1B och 2. Avgörande förinplaceringen i skyddsklass är i vilken utsträckningbefattningshavaren får del av hemliga uppgifter av betydelseeller synnerlig betydelse för rikets säkerhet. För de mestkvalificerade befattningarna kompletteras registerkontrollen meden särskild personutredning. Personalkontrollen tillämpas inteendast vid statliga myndigheter utan också på anställda ienskild verksamhet som i samband med upphandling eller utövandeav andra funktioner inom totalförsvaret får del av känsliginformation. Kontrollen omfattar däremot inte kommunaltanställda.Enligt 17 § polisregisterkungörelsen föreligger vidaremöjligheter för bl.a. kriminalvården, ,larminstallationsföretag, sjukvården m.fl. myndigheter ochföretag att få utdrag ur polisregister beträffande den som sökeranställning där. Försvarsmakten har möjligheter att få utdragbeträffande den som söker anställning vid FN-förband. Dessauppgifter lämnas i form av utdrag ur PBR. Enligt 19 § skallutdrag begränsas på olika sätt beroende på vem som begärtutdraget.Körkortsregistret innehåller tre slag av uppgifter, nämligenidentitetsuppgifter, körkortsuppgifter och belastningsuppgifter.Belastningsuppgifterna gäller dels uppgifter om sådana brott somanges i 83 § körkortsförordningen (1977:722, omtryckt 1983:403),dels vissa andra uppgifter, t.ex. om anmälan till länsstyrelseatt en körkortsinnehavare inte längre uppfyllerförutsättningarna för att få ha körkort. förstill sin huvuddel av . I fråga om de uppgifter om brottsom anges i 83 § körkortsförordningen förs dock registret avRPS. Denna del av registret kallas här körkortsregistretsbelastningsdel. Registreringen i belastningsdelen fyllerhuvudsakligen två syften, den skall lämna underlag förprövningen i körkortsmål och den skall ge information tillåklagare och domstolar i trafikmål om tidigaretrafikbrottslighet. I körkortsregistrets belastningsdelantecknas uppgifter om domar, beslut om åtalsunderlåtelse,strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot, varigenomkörkortshavare, innehavare av traktorkort, innehavare avutländskt körkort eller någon för vilken spärrtid löper harfunnits skyldig till vissa brott. Det gäller främst brott mottrafikbrottslagen, andra trafikförfattningar,narkotikastrafflagen samt vissa brottsbalksbrott såsommisshandel och andra våldsbrott. I fråga om de allra flestabrottsbalksbrott sker dock ingen registrering om påföljdenstannat vid böter. Regleringen i körkortsregistret ärföljaktligen på en gång mera omfattande och mera begränsad änregistreringen i PBR; i vissa fall sker anteckning dåpenningböter har dömts ut, i andra bara om påföljden ärsträngare än böter. belastningsdel ingår iRI-systemet och förs således med hjälp av ADB. Detförfattningsmässiga stödet för att föra registret med hjälp avADB finns, liksom för kriminal- och polisregistren, iRI-förordningen.Propositionen m.m.I propositionen föreslås riktlinjer för uppbyggnaden av en nystruktur avseende de brottsregister m.m. som förs hos RPS.Förslaget innebär att PBR skall ersättas av ettbelastningsregister och att det skall inrättas ettmisstankeregister. belastningsdel föreslåssamordnad med belastningsregistret.Utgångspunkten för förslagen är att belastningsregistret skallinnehålla de belastningsuppgifter som antecknas i PBR ochi körkortsregistrets belastningsdel. skallinnehålla uppgifter bl.a. om den som är skäligen misstänkt förbrott enligt den s.k. personbladsrutinen.Propositionen innehåller inga lagförslag. Regeringen harbeslutat om en översyn av den rättsliga regleringen av registrenför att senare återkomma till med förslag till dennärmare utformningen av registren jämte lagförslag, konsekvenserför anslagsposter på statsbudgeten m.m.Enligt sina direktiv (dir. 1995:38) skall den särskildeutredaren utarbeta förslag till en rättslig reglering avbelastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilkaändringar som behövs i polisregisterlagen. Arbetet skall ske medutgångspunkt i de riktlinjer för registerstrukturen som anges ipropositionen. Utredaren skall också utreda frågan om attförfattningsreglera polisunderrättelseregister och DNA-registersamt utarbeta förslag till en sådan reglering. Vid arbetet skallutredaren särskilt beakta det behov av ett ökatinformationsutbyte som föranleds av den internationellautvecklingen.ÖvervägandenRiktlinjer för uppbyggnaden av en ny registerstrukturI motion Ju18 (v) yrkas avslag på propositionen. I motionenanförs att frågor som t.ex. vilka uppgifter som skall tas in imisstankeregistret och i vilken omfattning den berörde,myndigheter och enskilda skall få ta del av uppgifterna iregistren inte är tillräckligt utredda. De föreslagnaförändringarna bör, anförs det i motionen, därför anstå för attövervägas i ett sammanhang av den särskilde utredaren.Frågan om den centrala brottsregistreringen i framtidenbehandlades i proposition /88:122 om ändringar i kriminal-och polisregisterlagarna m.m. I propositionen konstaterades attdet nuvarande PBR var föråldrat och komplicerat såväl i teknisktavseende som när det gällde den rättsliga regleringen och attdet behövdes genomgripande förändringar i fråga om denregistrering som görs i PBR. Vid en teknisköversyn borde man enligt propositionen i första hand överväga enlösning som innebär att belastnings- och misstankeuppgifterskall finnas i skilda register. Ett nytt system borde också varamer flexibelt än det nuvarande så att ändringar i fråga omregisterinnehåll och registerutdrag kan göras utan storakostnader. Enligt propositionen borde vidare registreringen avpåföljder av betydelse för körkortsfrågor integreras med denregistrering som sker i PBR. Dessa uttalandengodtogs under riksdagsbehandlingen (JuU 1987/88:34, rskr. 283).I en skrivelse till regeringen (jfr SARIrapport 1989:2 Nytt kriminalregister m.m.) föreslog att denregistrering som görs i PBR och registret överpåföljder som har betydelse för körkortsfrågor skallgöras i två olika register, ett kriminalregister medpåföljdsuppgifter som gäller bl.a. domar och slutliga beslut ibrottmål, godkända ordningsförelägganden och strafförelägganden,regeringsbeslut om nåd och påföljder av betydelse förkörkortsfrågor och ett misstankeregister med kortfattadeuppgifter om bl.a. brottsanmälningar, åklagarinträde, delgivningav misstanke om brott och beslut att väcka åtal.Vid anmälan av datalagsfrågor m.m. i 1991 årsbudgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 4 s. 16 och 17) togföredragande departementschefen upp frågan om den framtidautformningen av brottsregistreringen. Departementschefen sadesig i stort ansluta sig till SARI:s förslag till förändring avlagstiftningen om brottsregister samt att det fortsatta tekniskautvecklingsarbetet på brottsregistreringen borde ske efter deriktlinjer som föreslagit. Departementschefen anmäldesamtidigt att en promemoria med förslag till nybrottsregisterlagstiftning var under utarbetande iJustitiedepartementet.I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 53f) bereddes tillfälle att ta del av vadjustitieministern i propositionen anförde om riktlinjerna föruppbyggnaden av ett nytt kriminalregister och ett nyttmisstankeregister. I propositionen uttalade justitieministernatt hon kunde ansluta sig till de överväganden som tidigaregjorts i ärendet och att uppbyggnaden av brottsregistreringensåledes borde utformas efter de linjer som hade föreslagit.Justitieministern anförde vidare bl.a. att arbetet medutformningen av förslag till ny brottsregisterlagstiftningpågick inom departementet och att utgångspunkten för arbetet varde förslag till kriminal- och misstankeregister som lagtfram.Utskottet (1991/92:JuU25, rskr. 260), som inte fann anledningtill erinran mot vad justitieministern anfört om riktlinjernaför uppbyggnaden av ett nytt kriminalregister och ett nyttmisstankeregister, erinrade om sina tidigare uttalanden påområdet (1987/88:JuU34 s. 9 och 1990/91:JuU1 s. 28) rörandevikten av skyndsamhet i översynsarbetet och inskärpte ånyovikten härav. Detta gav som sin mening regeringen tillkänna.Utskottet finner inte anledning att nu frångå sin tidigareståndpunkt i fråga om uppbyggnaden av ett belastningsregisteroch ett misstankeregister i linje med vad som föreslås ipropositionen. Vad som anförs i motion Ju18 gäller inte denprincipiella uppbyggnaden av registren utan vilka uppgiftermisstankeregistret skall innehålla och vem som skall få ta delav dessa uppgifter. Dessa frågor kommer att belysas i det ovannämnda utredningsarbetet som inletts om den närmareutformningen av den rättsliga regleringen av registren. Motionenbör alltså inte föranleda någon åtgärd. Utskottettillstyrker sålunda bifall till propositionen och avstyrkerbifall till motionen.EU-anpassningI motion Ju17 (m) yrkas att propositionen skall kompletterasmed överväganden om hur regeringens förslag till riktlinjer fören ny struktur av brottsregister förhåller sig till övrigaEU-medlemsländers register och de dataregister ochinformationssystem som håller på att byggas upp inom Europoloch Schengenöverenskommelsen.I direktiven till utredningen rörande den rättsligaregleringen av registren anförs bl.a. att utredaren skall beaktadet pågående internationella arbetet för att bekämpa och utredabrott, som genom medlemskapet i EU kommer att delta i.Det gäller t.ex. det arbete som pågår inom EU med en konventionför ett europeiskt informationssystem (EIS) och en konventionför en europeisk polisbyrå (Europol).Arbete med att belysa de frågeställningar som aktualiseras imotion Ju17 pågår. Någon åtgärd från sida är intenödvändig, och utskottet avstyrker bifall till motion Ju17 i nubehandlad del.Registrering av minderåriga lagöverträdare m.m.I motionerna Ju17, Ju801 och Ju802 (alla m) begärs att detskall ske en registrering av barn som begått brott.I motionerna pekas på att en femtonåring som grips av polisenkan ha ett till synes alldeles fläckfritt förflutet medan han isjälva verket kan ha gjort sig skyldig till ett flertal brott.Förutom att en registrering ger polisen och andra rättsvårdandemyndigheter en klarare bild av den gripne ger det, anförs det imotionerna, också möjligheter att framställa mer rättvisandestatistik över brott som begås av minderåriga.Frågan om registrering av barn som begått brott resp.statistik över brott som begåtts av barn berörs inte ipropositionen.Barn får inte straffas för brott (1 kap. 6 § BrB).Däremot kan brott av barn utredas av polis undervissa förutsättningar. Regler härom finns i 31 § lagen(1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare(LUL). En polisutredning kan ske om den kan antas ha betydelseför att avgöra behovet av insatser med avseendepå den unge, och det behövs för att klarlägga om någon som harfyllt har tagit del i brott, om det behövs för attefterforska gods som har åtkommits genom brott eller om detannars är av särskild vikt att en utredning äger rum. Har barnetinte fyllt får utredning inledas endast om det finnssynnerliga skäl.Fråga om den som är har gjort sig skyldig till ettbrott kan även bli prövad av domstol under vissaförutsättningar. Förfarandet kallas bevistalan, och reglernafinns i 37 § LUL. Bevistalan innebär att åklagaren, om det krävsur allmän synpunkt, efter framställning av socialnämnd,länsstyrelse eller vårdnadshavare för barnet får begära prövninghos domstol huruvida barnet har begått brottet.Polisregistret innehåller uppgifter som är nödvändiga för attpolisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgörasin verksamhet i övrigt. Barn som begått brott registreras intei det centrala polisregistret om brottet begåtts innanbarnet fyllt (se 2 § polisregisterkungörelsen).Barnet registreras inte heller i det lokala polisregistret somförs med stöd av 13 § polisregisterkungörelsen (jfr RPSanvisningar FAP 440-1 och 441-2). Dock föreligger enligtanvisningarna inte något hinder mot att registrera barnet i dearbetsregister som måste finnas hos polisen medan en utredningpågår. Hinder föreligger inte heller mot att i sökbar form sparade sista utredningshandlingarna om barnet; detta underlättar attbarnet får behålla samma förundersökningsledare vid misstanke omnya brott (FAP 403-1).Enligt 3 § polislagen (1984:387) åligger det allmänt settpolisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inomsocialtjänsten och underrätta dessa om förhållanden sombör föranleda någon åtgärd av dem. skall såledesunderrättas om en polisutredning rörande ett barn. Denbrottslighet som ett enskilt barn misstänks för kommer alltsåsom regel att registreras i barnets akt hos socialtjänsten.Utskottet behandlade motionsönskemål rörande registrering avbarn som begår brott jämte härtill knutna frågor om statistiksenast i samband med anslag till bl.a. BRÅ(1989/90:JuU29 s. 20 f med där gjorda hänvisningar).I ärendet hänvisade utskottet bl.a. till ett tidigare ärende(prop. 1983/84:187 s. 31, JuU 1984/85:6, rskr. 37) i vilketfrågan om statistik när det gäller brott av barn behandlades isamband med ett lagstiftningsärende om ändringar i bl.a. LUL.Justitieministern anförde då bl.a. att han var medveten om atten tillförlitlig statistik, särskilt om den innehåller uppgifterom återfall, skulle öka kunskaperna om brottslighetensomfattning och karaktär hos barn och unga.