bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning 1994/95KU30InledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skallkonstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att fördetta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärendenoch de handlingar som hör till dessa ärenden.Utskottet har erhållit protokoll som förts överregeringsbeslut, över beslut av statsministern och 1994.Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av materialframtaget inom utskottets kansli och, på utskottets begäran,inom . Väsentliga delar av detta materialpresenteras i bilagorna A 1.1--A 34.3. För att inhämtaytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antalutfrågningar, som till större delen varit offentliga.Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 20och redovisas i en särskild volym. Till underlaget förgranskningen hör också regeringens skrivelse med en redogörelseför behandlingen av skrivelser till regeringen (skr.1994/95:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse förårets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlasdärefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer dereservationer och särskilda yttranden som fogats tillbetänkandet.De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskninganges i ett sakregister som återfinns sist i betänkandetshuvudvolym. Behandlade frågor och frågeställningarI detta betänkande redovisas den granskning som utskottetslutfört /. Granskningsbetänkandetbehandlar inledningsvis de återkommande, administrativtinriktade frågorna (avsnitten 1--8). Huvuddelen av betänkandetupptas av redovisningen av den granskning av regeringen tidigare regeringar, som föranletts av anmälningar frånriksdagens ledamöter (avsnitten 9--24). I slutet av betänkandetredovisas den granskning som genomförts med anledning avanmälningar mot regeringen , som inkommit förefebruari månads utgång (avsnitten 25--30).Betänkandet inleds med en redogörelse för proceduren vidregeringsskiftet . Därefter följer en redovisning av deförändringar som skedde såväl före som efter regeringsskiftet iregeringens sammansättning och i regeringsarbetets organisation.En översiktlig granskning av regeringsbesluten under år 1994från formella utgångspunkter har gjorts. En redogörelse lämnasäven för personalutvecklingen i , både när detgäller de politiskt tillsatta tjänstemännen och övrigatjänstemän. Kommittéväsendets utveckling under år 1994behandlas.På sedvanligt sätt har granskningen omfattat regeringensremisser till Lagrådet och utgivningen av Svenskförfattningssamling (SFS). Utskottet har gått igenom regeringensbehandling av beslut på grundval av den skrivelsefrån regeringen som lämnas till och de yttranden överskrivelsen som sex av de övriga utskotten lämnat.Förra påbörjades en granskning av departementensupphandling av konsulttjänster. Granskningen kom slutligen attomfatta samtliga upphandlingar som gjordes av alla departementunder åren 1990--1993 och av Utbildnings- ochNäringsdepartementen . Det omfattandeunderlagsmaterial som tagits fram redovisas i bilageform.Granskningen har inriktats på hur departementen följt reglerna iupphandlingsförordningen () resp. lagen om offentligupphandling (efter 1.1 1994).Under åren 1992--1994 gjordes flera granskningsanmälningar medanknytning bankkris. Utskottet redovisar sin nuslutförda granskning med anledning av dessa anmälningar.Tyngdpunkten har lagts på frågan om hur staten utövade sittägande av Nordbanken.Statsminister agerande i två frågor medsäkerpolitisk anknytning behandlas därefter. Den ena fråganavser hur de uppgifter som statsministern lämnade i augusti 1994om svensk underrättelseverksamhet mot under1950-talet förhöll sig till hans regerings tidigareställningstagande i ett ersättningsärende. Den andra frågangäller beredningen av statsministerns brev till Rysslandspresident den 25 maj 1994.Flera frågor med anknytning till den europeiska integrationenhar anmälts till granskning. En fråga gäller regeringensinformation till EES/EFTA-delegation och utskottenunder då var medlem i EES. Inträdet i EU den 1januari 1995 föregicks bl.a. av sex utredningar som gälldekonsekvenserna av ett medlemskap. Utskottet har granskat hurdessa utredningar var sammansatta. Vidare har utskottet granskatinformationen till hushållen inför folkomröstningen omEU-medlemskap . Regeringens beslut att avslåen framställning om utlämnande av en viss EU-handling harslutligen tagits upp i detta sammanhang.Hösten 1993 fanns långt framskridna planer på ett samgåendemellan och . Utskottet har granskat hur regeringeninformerades om planerna och vilka åtgärder regeringen vidtog. Iett brev anklagade statsminister dåvarande ordförande för att sprida felaktigauppgifter om vilken information regeringen hade i slutskedet avVolvo--Renaultaffären och förutsatte att utskottet skulle ta uppfrågan. Statsministerns åtgärd att sända detta brev harbehandlats av utskottet.Under våren 1994 föranstaltade regeringen om försäljning avstatligt ägda aktier i . Redan vid tilldelningen avaktier till de institutionella placerare somdeltagit i anbudsgivningen fanns vissa okända anbudsgivare. Enmånad senare, då betalning skulle ske, uppkom frågan om vissa avde aktiebolag som var köpare hade ägare som var inblandade iekonomisk brottslighet. Utskottet har, mot denna bakgrund,granskat regeringens och näringsminister kring den valda metoden för aktieförsäljningen.Utskottet har vidare granskat statsrådens befattning medfastställandet av löner och arvoden till ledningarna i destatliga bolagen. Ett särskilt fall har tagits upp. Det gällerlönen till VD , där ett pressmeddelande ifrågan från kommunikationsminister granskas.Kommunikationsministern är också aktuell i ett par andraärenden. Det gäller dels beredningen av regeringsbeslutet den 8september 1994 om och regeringens information tillriksdagen i denna fråga, dels redovisningen till av deekonomiska förutsättningarna för Öresundsbroprojektet.Utskottet har tidigare granskat hur statsrådens innehav avaktier och andra värdepapper står i överensstämmelse med detförbud mot att ägna sig åt förtroendeskadlig verksamhet somstadgas i regeringsformen och i samband härmed statsministernsansvar för att statsråden uppfyller kraven i bestämmelsen. Iårets granskning har frågan om statsrådet i ett fondkommissionsföretag behandlats i dettaperspektiv.Utskottet har vidare granskat hur arbetet bedrevs i denarbetsgrupp som hade till uppgift att utarbeta ett nytt systemför den allmänna pensioneringen och där statsrådet ordförande.Regeringen beslöt bl.a. att utfärda enförordning om rätt för vissa asylsökande att få stanna iSverige. Utskottets granskning har framför allt gällt omriksdagens bemyndigande i 2 kap. 4 § utlänningslagen gerregeringen rätt att utfärda föreskrifter av det aktuella slaget.Under resor som företas av statsråd och politiskt tillsattatjänstemän i förekommer att framträdanden görssom inte har att göra med vederbörandes uppdrag i regeringenresp. Riktlinjer för hur kostnaderna skallfördelas mellan och andra uppdragsgivare idessa fall har granskats av utskottet.Riksdagen beslöt att bemyndiga regeringen attbilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt,Stiftelsen . Stiftelsen skulle tillföras medelfrån de tidigare löntagarfonderna. Utskottet har granskat hurregeringens beslut att inrätta stiftelsen stod iöverensstämmelse med riksdagsbeslutet.Den 6 september 1994 beslöt GD vid attfrånta verkets överdirektör befogenheten att besluta i enskildaärenden. Utskottet har granskat regeringens roll i dettasammanhang mot bakgrund av att överdirektören av regeringen hadeutnämnts till generaldirektörens ställföreträdare.Sist bland de ärenden som avser regeringen behandlasfrågan om försvarsminister vid undertecknande avvissa samarbetsavtal på krigsmaterielområdet har hafterforderliga befogenheter.Granskningen av regeringen inleds med två ärendensom gäller regeringsmedlemmars agerande mot vissa stiftelser.Det ena gäller kulturminister handlande ianslutning till utbytet av styrelseledamöter i den ovannämndaStiftelsen . Det andra gällerutbildningsminister brev till de forskningsstiftelsersom inrättats med medel från de tidigare löntagarfonderna.Vissa tjänster på högre chefsnivå inom EU tillsätts efterförslag från medlemsländernas regeringar. Utskottet har granskathur regeringen har handlagt de nomineringar som skettfrån svensk sida. Ett uttalande av statsrådet förra höstens kampanj inför folkomröstningen om EU harockså tagits upp till granskning.Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning avutlämnandet av underlag från olika myndigheter rörande detkommande försvarsbeslutet. Granskningen har också avsettregeringens beslut vid regeringssammanträdet den 2 februari 1995att tillkalla ett råd för mångfald inom massmedierna. Slutligenhar utskottet granskat befogenheterna att undertecknabiståndsavtal i de sex fall sedan regeringsskiftet där avtalingåtts direkt av regeringen och undertecknats av statsråd,departementstjänsteman eller av regeringen utsett ombud.Vissa resultat av granskningenUtskottet konstaterar att jämställdhetssträvandena inomregeringskansliet ännu inte lett till en tillfredsställandesituation när det gäller personalsammansättning och lönenivåer.Utskottet understryker det angelägna i att utvecklingen mot enökad jämställdhet förstärks och att uppnådda resultat inte gårförlorade. Även kommittéernas sammansättning kritiseras frånjämställdhetssynpunkt. Utskottet konstaterar att det behövs en30-procentig ökning för att nå målsättningen om 40 procentsandel kvinnor i statliga kommittéer.När det gäller regeringens åtgärder med anledning avriksdagens s.k. tillkännagivanden, dvs. uttalanden avkonstitutionellt icke-bindande slag, understryker utskottet attutgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandetavser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständighetersom hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annanbedömning än måste regeringen dock kunna underlåta attvidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bördå vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisasför riksdagen.Regeringskansliets upphandlingar av konsulttjänster 1992--1993visar på brister i dokumentationen främst när det gäller motivettill att anbud infordrats från endast en anbudsgivare,innehållet i förfrågningsunderlaget och skälen till att ettvisst anbud har antagits. I några fall har bristen pådokumentation medfört att någon bedömning inte kunnat göras avom upphandlingen skett på ett affärsmässigt och formellt riktigtsätt. Direktupphandlingar, dvs. upphandling utan infordrande avskriftligt anbud, har förekommit i ett flertal fall. Valet avdenna upphandlingsform kan i två fall ansestveksamt.Även vad gäller konsultupphandlingar under åren 1990 och 1991finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inteskett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vidanbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvudtaget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnatlämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någonbedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ettaffärsmässigt och formellt riktigt sätt. Direktupphandlingar harvarit ofta förekommande. I ett fall kan valet avdirektupphandling anses tveksamt.Utbildningsdepartementets upphandlingar av konsulttjänster1992--1994 har granskats särskilt. Departementetsdokumentation av upphandlingsärendena uppvisar enligtutskottsmajoriteten stora brister. Dessa brister har varitsådana att granskningen fått inskränkas till att kontrollera omnågon skriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnatge en bild av vad som förevarit i de enskildaupphandlingsfallen. Även när det gäller de formellaförutsättningarna för en upphandling, t.ex. beslut om anlitandeav en konsult, har det förelegat brister.Utskottsmajoriteten konstaterar att departementet, i vart fallunder 1992 och 1993, haft som stående och praktiskttaget ensam leverantör av kreativa tjänster och trycksaker påinformationsområdet. Enligt utskottsmajoritetens mening kan ettsådant ensidigt gynnande av ett enda företag under så lång tidinte anses stå i överensstämmelse med de grundläggandeprinciperna för offentlig upphandling. Av utredningen harframgått att en av statssekreterarna i departementet tidigarehar varit chef för det aktuella företaget. Detta borde enligtutskottet ha föranlett en särskild noggrannhet fråndepartementets sida i fråga om att uppfylla de krav som gällerför offentlig upphandling. Dessa allvarliga brister är enligtutskottsmajoriteten av sådan omfattning att f.d.utbildningsministern inte kan undgå kritik för detta.I reservationen (m, fp, c) framhålls också bristerna idokumentationen av konsultupphandlingarna. Reservanterna pekardock på att Per uppmärksammat behovet av förbättringar idepartementets handläggning av dessa ärenden och att han undersin tid som chef för departementet tagit initiativ till fleraåtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring. Beträffandeanlitandet av framhåller reservanterna fördelen förstaten med att etablera en relation med ett företag somdepartementet hade goda erfarenheter av. Detta måste anses väluppfylla de krav som uttrycks i de grundläggande principerna föroffentlig upphandling.I Nordbanksärendet konstaterar utskottsmajoriteten att statensägande under i stort sett utövats på ett ickeformaliserat sätt. Utskottet noterar också att staten iakttagiten väl passiv roll med beaktande av att den var huvudägare i enav landets ledande banker. Staten har emellertid agerat aktivt isin egenskap av ägare t.ex. i samband medförändringar av styrelsen och av statens ägande av banken. Nären bedömning görs av hur staten agerat som ägare är det viktigtatt beakta att varken bankens ledning eller revisorer och inteheller de privata delägarna eller tillsynsmyndigheten förehösten 1990 redovisat några farhågor beträffande bankensutveckling.I en reservation (m och c) framhålls att det äranmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll medbeaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en avlandets ledande banker, som --1991 dessutomgenomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,börsintroduktion och expansion på nya marknader. Reservanternabeklagar också att ordföranden i dåvarande PKbanken inte ställt sig till förfogande för en utfrågning föratt kunna klarlägga de omständigheter som rådde då 1988utsågs till ordförande. I en annan reservation (mp) framhållsatt regeringens passiva roll är anmärkningsvärd bl.a. motbakgrund av kreditavregleringen som lett till stora förändringaroch ökade risker på finansmarknaden.Ett enigt utskott framhåller därefter att alltsedan problemeni Nordbanken blivit uppenbara har statens sättatt utöva ägandet successivt förändrats och blivit mera aktivt.Utskottet anser det allmänt angeläget att en tydlig policyutvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företagoch understryker vikten av att ställningstaganden i ärenden sombehandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågordokumenteras.Utskottsmajoriteten konstaterar att statsminister om svensk underrättelseverksamhet mot på1950-talet, som även enligt hans egen uppfattning var mycketsvepande och allmänt hållet, lett till att man på olika hålltillagt det en vidare innebörd än vad som var statens ståndpunkti ersättningsärendet. Utskottet framhåller att en statsministersuttalande i en fråga som rör förhållandet till främmande maktbör -- även om det avser något som ligger långt tillbaka i tiden-- övervägas noga och utformas så att det ej ger upphov tillonödiga missförstånd. agerande i det aktuella falletmotsvarar inte nu nämnda krav och han kan därför inte undgåkritik. Enligt reservationen (m, fp, c) har inteoffentliggjort några uppgifter i saken som inte harlämnats ut.I fråga om statsminister brev till Rysslandspresident framhåller utskottsmajoriteten att kommunikation medföreträdare för på högsta nivå framstår som en förstarangens angelägenhet i ett nationellt politiskt perspektiv.Brevet fick dessutom en annan och högre dignitet genom attstatsministern bestämde sig för att -- förutom ubåtssamtalen --ta med frågan om de rapporterade fortsatta kränkningarna avsvenskt territorialvatten även . Detta motiverade ihög grad att brevet borde ha blivit föremål för överläggningar iutrikesnämnden, i synnerhet som brevet innehöll tillspetsadeformuleringar. Någon överläggning kom emellertid aldrig tillstånd. har först i efterhand fått en mycketknapphändig och svårtolkad information, som inskränkte sig tillatt ange att "en kontakt" hade ägt rum.Enligt utskottsmajoritetens mening borde statsministern haöverlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10kap. 6 § regeringsformen. agerande var därförolämpligt. I en reservation (m) konstateras att de åtgärder somvidtagits vid handläggningen av statsministerns brev tillpresident varit korrekta från konstitutionell synpunkt.I Volvo-Renaultaffären har regeringen enligtutskottsmajoriteten intagit en passiv hållning och dess endaegentliga åtgärd var att på särskild begäran från takontakt med den franska industriministern och premiärministernrörande planerna att privatisera . Detta visar på ettbristande intresse och ansvar för en fråga av stor betydelse förlandet. Reservanterna från (m), (fp) och (c) konstaterar däremotatt regeringen väl lyckats göra en boskillnad mellan sittansvarsområde och det enskilda näringslivet. Frågan om en fusionmellan och var för Volvos del en fråga för dessbolagsstämma och inte för den svenska regeringen.Utskottsmajoriteten ser allvarligt på att statsminister genom sitt brev rörande den dåvarande utskottsordförandensuppgifter i Volvo-Renaultaffären har försökt påverka utskottetshandläggning i ett ärende som berör hans egen tjänsteutövning.Detta agerande betecknas som klart olämpligt. Enligtreservationen (m) har endast begärt ett klarläggandeom vissa uppgifter varit korrekta eller inte. Detta innebarknappast, att han "lade sig i" utskottets granskningsarbete utanendast som ett rimligt sätt att slå vakt om, som Bildt uttryckerdet, "heder och etik i politiken".I AssiDomänärendet framhåller utskottet att det är av storvikt att försäljningen av aktier i statliga företag sker på ettsätt som inger förtroende såväl hos köparna som hos allmänheten.Den ordning som tillämpades medgav för kontroll avköparna. Detta innebar att ett antal okända köpare ficktilldelning av aktier. Några köpare bedömdes dessutom som mindrelämpliga. En sådan ordning inger enligt utskottsmajoriteten inteförtroende. Eftersom det var fråga om en helt ny, automatiskmetod för tilldelning fanns det skäl för näringsministern attöverväga möjligheten av en situation med icke önskvärda köpare.Enligt reservationen (m) har det av utredningen framgått attmöjligheterna att kunna kontrollera dessa mindre lämpliga köparei de avseenden som är aktuella hade varit ytterst begränsade.Detta hade troligen inneburit vidtagande av åtgärder som varitoerhört integritetskränkande och det är tveksamt om sådanaåtgärder hade kunnat vidtas utan lagändringar. Någon kritik villinte reservanterna rikta mot regeringens handläggning av dettaärende.I frågan om lönen för VD har kommunikationsministerMats i ett pressmeddelande dels uttalat att han ochstatsminister är överens om att är orimligt stor, dels framhållit att ansvaret förlönesättningen ligger hos och dess ordförande.Odells uttalande ger enligt utskottet anledning till tveksamhetom hans inställning. Utskottet har visserligen förståelse föratt debattsituationen blir orimlig, särskilt i en valrörelse, omendast företrädare för vissa partier får uttala en uppfattning ien viss fråga som väckt stort uppseende i massmedia. Utskottetanser emellertid att det är en konsekvens av formerna för bolagsledning, som också bestämt hänvisat till.Utskottsmajoriteten anser att vid sinregeringsbildning borde ha förutsett att situationer kundeuppstå där delägarskap i ettfondkommissionsföretag, som också förvaltade hans aktieinnehav,skulle kunna leda till misstro från allmänhetens sida. CarlBildt måste därför anses ha tagit för lättvindigt på sin uppgiftsom regeringsbildare. Han kan inte anses ha levt upp till sittansvar för att statsråden uppfyllde kraven i 6 kap. 9 § andrastycket regeringsformen.Enligt reservationen (m, fp, c) skulle det få orimligakonsekvenser, om vissa personer eller grupper skulle betraktassom i förväg diskvalificerade för statsrådsposter. Det skulle irealiteten vara ett hot mot demokratin och kunna utgörainkörsporten till ett politiskt system, som knappast någonönskar.Utskottet gör inget uttalande i fråga om regeringenshandläggning av beslut att med de tidigarelöntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse.I anslutning till detta ärende uttalar dock enutskottsmajoritet att detta riksdagsbeslut, liksom besluten attpå samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär attstiftelserna har tillförts kapital som vid beslututgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigtfrånhändas regeringens och kontroll. Mot bakgrund avatt den tidigare regeringen beträffande de övriga stiftelsernahar valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare,konstaterar utskottsmajoriteten med tillfredsställelse attregeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter ochdess ordförande och därigenom tillförsäkrat regering och riksdagett visst inflytande över stiftelsens verksamhet. Reservanternafrån (m), (fp) och (c) anser att inte heller i denna fråga någotuttalande bör göras.I ärendet rörande regeringens nomineringar till EU-tjänsteruttalar först ett enigt utskott att det är angeläget attregeringen redovisar de principer och beredningsprocesser somskall tillämpas för det fortsatta nomineringsarbetet till deposter inom EU som kan komma att besättas av svenska medborgare.Det är viktigt för alla berörda att det klart framgår hur dessanomineringsprocesser går till och efter vilka kriterier somnomineringsbeslut fattas av regeringen.Utskottsmajoriteten konstaterar sedan att de nomineringar somhittills skett från regeringens sida är förenliga medföreskriften i regeringsformen att endast sakliga grunder skallvara tillämpliga vid tillsättning av statlig tjänst. I enreservation (m) konstateras däremot att regeringen inte harföljt denna grundläggande regel. I stället har personer medsocialdemokratisk anknytning gynnats. vad gäller tillsättningsproceduren förEU-tjänster har varit särskilt markanta vad avser utseende avledamot av revisionsrätten. Nomineringarna har såväl till formsom innehåll skötts på ett sådant sätt att regeringen ochstatsrådet inte kan undgå kritik. I en annanreservation (fp, v, mp) anförs att det inte finns anledning attifrågasätta de nominerade socialdemokraternas kompetens menförhållandena kan ge anledning till tvivel om opartiskheten iberedningsförfarandet.I några ytterligare ärenden har en minoritet inom utskottetvelat göra uttalanden.Företrädarna för (v) och (mp) har velat att utskottet skulleha gjort kritiska uttalanden om sammansättningen av de sexkonsekvensutredningarna inför ett svenskt medlemskap och avinformationen till hushållen inför folkomröstningen omEU-medlemskap.