bet · GI01FiU22 · 1995-05-04 00:00:00 — Frågor om offentlig upphandling (prop. 1994/95:153) I detta betänkande behandlas vissa ändringar i lagen omoffentlig upphandling () som har samband med att Sverigeblivit medlem av den europeiska unionen. Vidare behandlas vissajusteringar och förtydliganden av LOU.Två större tillägg till föreslås med anledning avmedlemskapet.Bestämmelser om prövning av anbud från tredje landBestämmelser om visst undantag avseende tjänsteupphandlinginom försörjningssektorerna.Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen på dessa tvåpunkter och har heller ingen erinran mot de justeringar ochförtydliganden av som föreslås i propositionen.I betänkandet behandlas även tre motioner som väckts medanledning av propositionen och tio motioner om offentligupphandling väckta under allmänna motionstiden. Alla motioneravstyrks.Till betänkandet har fogats fem reservationer. Vilka områdensom behandlas i reservationerna framgår avinnehållsförteckningen. I proposition 153 föreslår regeringen ()att antar regeringens förslag till lag om ändring ilagen (1992:1528) om offentlig upphandling.Regeringens lagförslag återfinns i bilaga tillbetänkandet. Motioner med anledning av proposition 1531994/95:Fi27 av m.fl. (fp) vari yrkas attriksdagen avslår 4 a § i förslaget till lag om ändring i lagen(1992:1528) om offentlig upphandling.1994/95:Fi28 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att påverka EU i en riktning som stärker denlokala demokratin och handeln med länder utanför EU.1994/95:Fi29 av () vari yrkas attriksdagen beslutar ändra lagen om offentlig upphandling så attreglerna för upphandling under EU:s tröskelvärde upphävs.Motioner från allmänna motionstiden1994/95:Fi501 av och () variyrkas att beslutar om sådan ändring i 7 kap. lagen omoffentlig upphandling att även sammanslutning av näringsidkareges rätt att begära överprövning enligt denna lag.1994/95:Fi502 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om obligatorisk upphandling,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om tydligare begränsningar fördirektupphandling,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om klarare krav på affärsmässighet viddirektupphandling,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om vidgad offentlighet beträffandeupphandlingsbeslut,1994/95:Fi503 av och () variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om införande av koncernbegrepp i lagen omoffentlig upphandling.1994/95:Fi504 av m.fl. (m, c, fp, kds) variyrkas att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om behovet av en lag om obligatoriskanbudsupphandling.1994/95:Fi505 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om upphandlingssituationen inom EU och dessmedlemsländer,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om åtgärder för att utveckla och rädda svenskjärnvägsindustri.1994/95:Fi509 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om samordnandeanvisningar för miljöanpassad offentlig upphandling inom ramenför EU:s direktiv,2. att hos regeringen begär förslag om attsubstitutionsprincipen för kemikalier får tillämpas i denoffentliga upphandlingen.1994/95:A201 av m.fl. (mp) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att stödja teknikupphandling som ärmiljövänlig och energisnål.1994/95:Jo202 av m.fl. (c) vari yrkas16. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om offentlig upphandling av miljövänligaprodukter.1994/95:N220 av Per m.fl. (m) vari yrkas5. att hos regeringen begär ett förslag påobligatorisk upphandlingslag för kommunerna,1994/95:N273 av m.fl. (fp) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att öka konkurrensen i den offentligasektorn, i denna del. InledningI propositionen föreslås vissa ändringar i lagen om offentligupphandling () som har samband med att blivit medlemav den europeiska unionen (EU). I propositionen föreslås ävenvissa justeringar som innebär förtydliganden av LOU.De följdändringar som föreslås på grund av medlemskapet ärföljande:Prövning av anbud från tredje land i visst fallHänvisningar i som avser EFTA:s övervakningsmyndighet() ändras till att avse EG-kommissionen.Övriga förslag i propositionen till justeringar av rörföljande områden:Visst undantag avseende tjänsteupphandling inom de s.k.försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport- ochtelekommunikationsområdena)Förtydligande av så att det klart framgår att ävenproduktion av elektricitet m.m. omfattas av reglerna i LOUKomplettering av med bestämmelser om vad som skall gällaför anbud som lämnas gemensamt av flera leverantörer ellergrupper av leverantörerVissa mindre justeringar av så att överensstämmelsen blirtydligare mellan och motsvarande EG-direktiv.Prövning av anbud från tredje landFör prövning av anbud vid upphandling inomförsörjningssektorerna fanns i det tidigare gällande direktivet(90/531/EEG) regler i artikel 29.3 av innebörd att vidlikvärdiga anbud visst företräde skulle ges anbud som tillstörre delen hade ursprung inom EG. I kom manöverens om undantag från dessa tredjelandsregler. Regelnåterfinns numera i artikel 36 i det nu gällande direktivet93/38/EEG. Något undantag för svensk del från tillämpning avartikeln i samband med medlemskapet i EU har emellertid inteavtalats, varför den nu bör införlivas. Artikeln föreslås ipropositionen bli införlivad som en ny paragraf i 4 kap. LOU.I motion Fi28 av m.fl. (v) godtas inteförslaget i propositionen. Det nya regelverket innebär, menarmotionärerna, genom införande av preferensregler till fördel förEU, ett avsteg från frihandelsprinciperna och en inskränkning avoffentliga institutioners, t.ex. kommuners, självbestämmande vidanbudsprövning. Motionärerna anser därför att den svenskaregeringen bör utnyttja sitt inflytande inom EU för att förändradessa regler.Utskottet delar uppfattningen att direktivet om prövning avanbud från tredje land innebär ett avsteg frånfrihandelsprinciperna. Det bör dock i detta sammanhang nämnasatt den paragraf i som skall reglera upphandlingen fråntredje land kompletteras med en paragraf, 29 §, med följandeinnebörd.Bestämmelserna i 28 § (EG:s "preferensregler") skall integälla om EG enligt beslut av med ett tredje land harslutit ett multilateralt eller bilateralt avtal somtillförsäkrar företag inom EU en motsvarande och faktisktillgång till marknaden i landet. Bestämmelserna i 28 § gällerinte heller om annat följer av andra åtaganden som EU eller dessmedlemsstater har gentemot landet i fråga.Sverige fick inte motsvarande undantag i EU som i ,och har därför tillsammans med övriga medlemsländerinförlivat den här aktuella artikeln. Som framgår av 29 §används artikeln av kommissionen vid dess förhandlingar omtillgång till marknader utanför EU, och undantag medges närförhandlingarna avslutas på ett sådant sätt att EU fått ettvisst marknadstillträde. Som framgår av är densvenska regeringens ståndpunkt att frihandelsprincipen börupprätthållas. Utskottet utgår därför från att regeringen pålämpligt sätt utövar sitt inflytande inom EU till att verka fördenna princip. Något uttalande härom synes obehövligt. Utskottetavstyrker därför motion Fi28 (v).Förslag till undantag från vid upphandling inomförsörjningssektorernaFör upphandling av tjänster inom försörjningssektorerna införsett undantag av innebörd att upphandling inte behöver göras förvissa fall av köp av tjänster mellan upphandlande enheter ochs.k. Undantaget gäller också vissa tjänstersom ett samriskföretag (joint venture), bestående av fleraupphandlande enheter, köper från någon upphandlande enhet inomsamriskföretaget eller från ett företag som är anknutet tillnågon av dessa enheter.I samband med att regler för tjänsteupphandling infördes ävenför upphandling inom försörjningssektorerna (1993/94:FiU18s. 2--3) diskuterades om ett direktivbundet undantag frånupphandlingsskyldigheten skulle införlivas med den svenskalagen. I den promemoria som låg till grund förpropositionen -- Ändringar i lagen (1992:1528) om offentligupphandling med anledning av ändrade upphandlingsdirektiv, m.m.(dnr Fi679/94) -- lämnades den frågan öppen. Underremissbehandlingen av promemorian påpekade flera remissinstanservikten av att även undantaget införlivades (prop. 1993/94:227,s. Ett av skälen för detta var att det bedömdes angelägetatt det nationella och det internationella regelverket stämdeöverens. Under riksdagsbehandlingen av propositionen föreslogs ien motion att undantaget borde införlivas (mot. 1993/94:Fi21).Motionen avstyrktes av utskottet vilket ävenblev beslut.Av motion Fi27 av m.fl. (fp) framgår attmotionärerna inte delar regeringens uppfattning att ett undantagbör införas i lagen i fråga om tjänsteupphandling från ettanknutet företag. Detta skulle innebära att produktion i etteget bolags regi inte utsätts för konkurrens, i motsats till vadsom gäller för egenregin i den offentliga verksamheten.Motionärerna anser sig inte kunna biträda regeringens förslagatt på detta sätt införa ett undantag som i praktiken är enlindring av upphandlingsdirektivens krav på en i övrigtaffärsmässig och konkurrensutsatt upphandling.Utskottet är av samma uppfattning som regeringen att det intefinns tillräcklig anledning att i detta fall frångå detinternationella regelverket så att det skapas en strängareordning i än som gäller inom EU i övrigt. Vidare är detviktigt att det marknadstillträde som erbjuds svenskaleverantörer inom EU så nära som möjligt motsvarar det tillträdetill marknaden som lämnas utländska leverantörer till Sverige.Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi27 (fp).I motion Fi503 av och ()från allmänna motionstiden föreslås att ett koncernbegreppinförs i lagen om offentlig upphandling, som gör det möjligt fören kommun och dess bolag att samverka i upphandlingssammanhangoch att kommunala företag inom samma kommun inte skall varatvingade till upphandling vid nyttjande av varor och tjänstersom finns tillgängliga inom den egna "kommunkoncernen".Förslaget i propositionen tillgodoser i stora delar önskemåleni motion Fi503 (s) vad beträffar upphandlingsreglerna inomförsörjningssektorerna. Som utskottet ser det finns det dockinget motiv för att utsträcka detta undantag vad avser s.k.anknutet företag till att gälla samtliga de upphandlingsenhetersom är underkastade LOU.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi503 (s).Det undantag från upphandlingsskyldigheten som här behandlatsför s.k. anknutet företag skall i enlighet med EU-direktivengälla för upphandling över de s.k. tröskelvärdena. Utskottet ärav samma mening som regeringen att i enhetlighetensintresse -- gäller även för den upphandling som liggerunder de i EU-direktiven angivna tröskelvärdena -- bör det häraktuella undantaget även vara giltigt för upphandling undertröskelvärdena.Med anledning av att propositionen behandlar de s.k.tröskelvärdena vid offentlig upphandling föreslås i motionFi29 av () att generellt ändras så attreglerna för en upphandling under EU:s tröskelvärden upphävs.Enligt motionären innebär kommunallagen en tillräcklig regleringför att kommunen själv borde få bestämma över den upphandlingsom understiger de tröskelvärden som EU bestämt.Utskottet vill med anledning av motion Fi29 (c) anföraföljande.Våren 1994 beslöt (bet. 1993/94:FiU4, rskr 83) attkomplettera med regler om upphandling under de tröskelvärdensom finns angivna i EU-direktiven. Därigenom kom all offentligupphandling att bli lagreglerad.Det bör dock framhållas att för upphandling undertröskelvärdena har regleringen inte behövt avvägas med hänsyntill medlemskap i . Reglerna för den internationellaupphandlingen i över tröskelvärdena är mera detaljerade ände regler som gällt i . Att så är fallet ärnaturligt med hänsyn till att konkurrens skall uppsökas ochöppenhet garanteras på en stor och diversifierad internationellmarknad. När det gäller mindre upphandlingar ges emellertidutrymme i för en mindre omfattande formell reglering.Enligt utskottets mening finns det inga skäl för attändra sitt beslut att all offentlig upphandlingbör vara lagreglerad. Utskottet avstyrker därför motionFi29 (c).Övriga i propositionen föreslagna justeringar av LOUVad gäller de övriga justeringar av som inledningsvisredovisats i detta betänkande, hänvisar utskottet till lagtexteni bilagan till betänkandet och till författningskommentaren ipropositionen (s. 16--21). Utskottet har ingen erinran motdessa ändringsförslag men vill tillägga att även i1 kap. 11 § bör orden "EFTA:s övervakningsmyndighet" bytas utmot "". Några motioner har ej heller väckts medanledning av dessa förslag till justeringar av LOU.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet lagförslagen ipropositionen och avstyrker motionerna Fi27 (fp), Fi28 (v),Fi29 (c) och Fi503 (s).Övriga motioner om offentlig upphandling väckta under allmännamotionstidenVerksamhet i offentlig egenregi och obligatoriskanbudsupphandlingI motionerna Fi502 av (), Fi504av m.fl. (m, c, fp, kds), N220 av PerWesterberg m.fl. (m) och N273 av . (fp) krävs en obligatorisk upphandlingslag förkommunerna. En sådan lag skulle, menar motionärerna, tvinga framett ökat konkurrenstryck och en ökad möjlighet för privatainitiativ på marknader som är stängda.Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att det vidtas enrad åtgärder på olika plan för att utveckla den offentligaupphandlingen. har antagit en särskild lag somlagreglerar all offentlig upphandling. Kommun- ochlandstingsförbunden stöder aktivt kommunerna och landstingen ideras strävan att i större utsträckning konkurrensutsättaverksamheten. Vidare har flera av dessa organ antagithandlingsprogram och utbildningsplaner för upphandlingsområdet.Det ligger också i den upphandlande myndighetens eget intresseatt genom upphandling utnyttja de möjligheter som finns atteffektivisera verksamheten.Mot bakgrund av vad som här anförts finns det enligtutskottets uppfattning inte behov av några ytterligare initiativfrån sida. Utskottet avstyrker sålunda motionernaFi502 (fp), Fi504 (m, c, fp, kds), N220 (m) yrkande 5 ochN273 (fp) yrkande 5 i denna del.Möjligheter att överpröva beslut om offentlig upphandlingI motion Fi501 av och ()konstateras att i 7 kap. lagen om offentlig upphandling finnsregler om överprövning, skadestånd m.m. En ansökan omöverprövning får emellertid inte ske av leverantör som intelidit eller kan komma att lida skada. Erfarenheterna visar nuatt många leverantörer som berörs av den aktuella upphandlingeninte använder sig av överprövningsrätten trots att de anser attupphandlande enhet åsidosatt gällande bestämmelser. Då enrikhaltig praxis är av stor vikt för rättsutvecklingen börkretsen av taleberättigade utvidgas. Möjligheterna att begäraöverprövning enligt lagen bör enligt motionärerna därför ståöppen även för sammanslutning av näringsidkare.Utskottet vill med anledning av motionen anföra följande.Som nämns i motionen är överprövnings- och skadeståndsreglernai avsedda att garantera att de företag som deltar i enupphandling inte behandlas på ett oriktigt sätt vid prövning avanbud. Detta regelverk är utformat på liknande sätt inom helaEU-området. Det kan nämnas att har ca60 ansökningar om överprövning inkommit till länsrätterna.Det bör i sammanhanget erinras om att även upphandlingsfrågorliksom andra fördragsbundna frågor faller under kommissionenskompetens att bevaka. Kommissionen är det internationellaövervakningsorganet, på samma sätt som var det under EES-tiden.Utskottet vill dessutom nämna att inget hindrarintresseorganisationer eller andra sammanslutningar att biträdaenskilda leverantörer vid en överprövning enligt LOU.Det finns även möjlighet för de organisationer, företag ellerenskilda som inte deltar i en upphandling att få upphandlingenprövad med hjälp av lagen mot otillbörligt beteende avseendeoffentlig upphandling.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionFi501 (m).Miljöhänsyn vid upphandlingStaten bör, heter det i motion A201 av m.fl. (mp)stödja teknikupphandling som är miljövänlig och energisnål. Äveni motionerna Jo202 av m.fl. (c) ochFi509 av () ställs liknande krav. Imotion Fi509 (mp) framhålls att den svenska offentliga sektornhar möjlighet att som stor kund påskynda näringslivetsomställning mot en från miljösynpunkt resurseffektiv produktion.För att underlätta upphandlingsarbetet bör, enligt motionären,förslag till miljökriterier utarbetas för de vanligasteprodukterna i offentlig verksamhet, exempelvissjukvårdsutrustning och fordon till kollektivtrafik ochtjänsteutövande.Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motionermed krav på miljöhänsyn vid upphandling. Som utskottet senastframhöll i sitt yttrande till (1992/93:FiU1ys. 12) är det fullt möjligt att ta miljöhänsyn vid upphandling.Det måste emellertid understrykas att den upphandlande enhetenmåste ange i annonser eller i förfrågningsunderlaget att man tarhänsyn till miljöpåverkan och också anger vilka olika slag avpåverkan som man tillmäter betydelse. Utskottet vill understrykaatt det är hos den upphandlande enheten som miljöansvaret måsteligga.Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionernaA201 (mp) yrkande 5, Jo202 (c) yrkande 16 och Fi509 (mp).Den offentliga upphandlingens betydelse för den tekniskautvecklingenDen offentliga upphandlingen inom EU som en del av den inremarknaden är, heter det i motion Fi505 av ochBengt Kronblad (s), fortfarande i sin linda. Att gå i bräschenför öppningen av den nationella upphandlingen innebär därför attden inhemska industrin blir sårbar. Motionärerna menar inte attSverige skall låta bli att uppfylla sina åtaganden, men villdäremot höja en varningens flagg. Det finns redan en oro överatt den internationella upphandlingen inte alltid sker på detsätt som vore önskvärt och att nationell industri gynnas på ettotillbörligt sätt. Misstänksamheten är i sig ett hinder mot denöppenhet som krävs för att ett europeiskt samarbete skallfungera. Det är, sägs det i motionen, ytterst angeläget attSverige tar på sig rollen att vara pådrivande när det gälleröppenheten kring offentlig upphandling, för att väcka debattbland medlemsländerna och fästa kommissionens intresse påproblematiken. Vi riskerar annars att slå ut konkurrenskraftigindustri på hemmaplan -- järnvägsindustrin tas i motionen somett exempel på en industri som är starkt beroende av offentligupphandling -- till fördel för företag med förtäckt statligtstöd, om villkoren är alltför orättvisa mellan länderna. Detinnebär att vi tvingas dra det kortaste strået och attsysselsättningen ofelbart drabbas. Om den offentligaupphandlingen i stället blir föremål för närmare granskning ochdebatt, minskar också, menar motionärerna, frestelsen att gynnade egna.Utskottet delar motionärernas uppfattning att den offentligaupphandlingen inte får utnyttjas på ett sådant sätt attnationell industri gynnas på andra företags bekostnad. Utskottetvill med anledning av motion Fi505 (s) även framhålla att detär en viktig uppgift för kommissionen att bevakaupphandlingsfrågor. Det regelverk som står till buds för att fåen upphandling prövad är bl.a. avsett för att motverka sådananegativa effekter på samhällsekonomin som nämns i motionen.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi505 (s). beträffande prövning av anbud från tredje landatt avslår motion 1994/95:FiU28,2. beträffande undantag från lagen om offentlig upphandlingi fråga om viss tjänsteupphandlingatt med avslag på motion1994/95:FiU27antar det i proposition 1994/95:153 framlagda förslaget tilllag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandlingsåvitt avser 4 kap. 4 a §,res. 1 (m, fp)3. beträffande införande av ett koncernbegrepp i lagen omoffentlig upphandlingatt avslår motion1994/95:Fi503,4. beträffande upphandling under tröskelvärdenaatt avslår motion1994/95:Fi29,5. beträffande lagförslaget i övrigtatt antar det i proposition 1994/95:153 framlagdaförslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentligupphandling, i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottethemställt under mom. 2, dock med det tillägget att i 1 kap.11 § andra stycket orden "EFTA:s övervakningsmyndighet" byts utmot "",6. beträffande verksamhet i offentlig egenregi ochobligatorisk anbudsupphandlingatt avslår motionerna1994/95:Fi502,1994/95:Fi504,1994/95:N220 yrkande 5 och1994/95:N273 yrkande 5 i denna del,res. 2 (m, fp, kds)7. beträffande möjligheter att överpröva beslut om offentligupphandlingatt avslår motion1994/95:Fi501,res. 3 (m)8. beträffande miljöhänsyn vid upphandlingatt avslår motionerna1994/95:A201 yrkande 5,1994/95:Jo202 yrkande 16 och1994/95:Fi509,res. 4 (c) res. 5 (mp)9. beträffande den offentliga upphandlingens betydelse förden tekniska utvecklingenatt avslår motion1994/95:Fi505.Stockholm den 4 maj 1995På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), Per-OlaEriksson (c), Per (), (), LisbetCalner (s), (), (), SoniaKarlsson (s), (), (), SusanneEberstein (s) (), (), RoyOttosson (mp), (), () och PerBill (m). Undantag från lagen om offentlig upphandling i fråga omviss tjänsteupphandling (mom. 2)(), (), (), AnneWibble (fp) och Per () anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjarmed "Utskottet är" och slutar med "motion Fi27 (fp)" bort haföljande lydelse:Utskottet vill med anledning av motion Fi27 (fp) anföraföljande.När det gäller förslaget i propositionen att ett undantag börinföras i lagen i fråga om tjänsteupphandling från ett anknutetföretag delar inte utskottet regeringens uppfattning. Dettaskulle innebära att produktion i ett eget bolags regi intebehöver utsättas för konkurrens. Utskottet kan således intebiträda regeringens förslag att på detta sätt införa ettundantag som i praktiken är en lindring avupphandlingsdirektivens krav på en i övrigt affärsmässig ochkonkurrensutsatt upphandling. Mot den bakgrunden bör riksdagenavslå det föreslagna tillägget till som avsertjänsteupphandling från anknutet företag.Med det anförda tillstyrker utskottet motion Fi27 (fp).dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följandelydelse:2. beträffande undantag från lagen om offentlig upphandlingi fråga om viss tjänsteupphandlingatt med bifall till motion 1994/95:Fi27 avslår det iproposition 1994/95:153 framlagda förslaget till lag om ändringi lagen (1992:1528) om offentlig upphandling såvitt avser4 kap. 4 a §,2. Verksamhet i offentlig egenregi och obligatoriskanbudsupphandling (mom. 6)(), (), (),(), () och Per () anserdels att den del av utskottets yttrande på s. 7 sombörjar med "Utskottet vill i" och slutar med "yrkande 5 i dennadel" bort ha följande lydelse:I en marknadsekonomi är ett väl fungerande upphandlingssystemav grundläggande betydelse. gällande system är behäftat medvissa brister vilka visar sig inte minst vad gäller denkommunala sektorn.För att förbättra ekonomins sätt att fungera måsteprivatiseringsarbetet drivas vidare och därigenom skapa nyvitalitet och ökad konkurrens inom flera sektorer. Kommunernabedriver en allt större del av verksamheten i egna bolag. Dentotala andelen verksamhet som bedrivs i egen regi inomkommunerna måste emellertid minskas till förmån för privataalternativ. Kommunerna måste öppnas för konkurrens från privataföretag. Detta är särskilt angeläget för småföretagare och fördet lokala näringslivet.En obligatorisk upphandlingslag för kommunerna skulle tvingafram ett ökat konkurrenstryck och en ökad möjlighet för privatainitiativ på marknader som är stängda.