bet · GJ01KU6 · 1995-11-09 00:00:00 — Förslaget kan dock inteantas slutligt under den närmast följande valperioden utan först under dendärpå följande.MotionI motion 1994/95:K206 av förste vice talman m.fl. (m)begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om stärkt skydd för utskottsminori-teter. Det finns enligt motionärerna anledning att se över utskottens initia-tivrätt och därvid överväga bl.a. om initiativ i utskotten bör fordra sådanfem sjättedels majoritet som redan nu krävs för att konstitutionsutskottetskall kunna medge undantag från niomånadersregeln i grundlagsärenden.MotivuttalandenUtskottens initiativrättI proposition 1970:40 med förslag till ändring i regeringsformen, m.m.,som bl.a. upptog utskottens initiativrätt, hänvisade regeringen till attGrundlagberedningen (GLB) i sitt betänkande Ny utskottsorganisation(SOU 1969:62) föreslagit en omläggning av utskottsväsendet i riksdagenoch därvid ansett att övervägande skäl talade för att införa en i principgenerell förslagsrätt för utskotten. GLB förordade att de regler om initia-tivrätt som var knutna till vissa av utskotten i den dåvarande organisatio-nen, vid en reform av utskottsväsendet skulle ersättas av en generell regelom rätt för de ständiga utskotten att, vart och ett inom sitt kompetensom-råde, lägga fram förslag till , även om förslaget inte hade sam-band med något ärende som remitterats till utskottet.Vid riksdagsbehandlingen av frågan uttalade följan-de (se bet. KU1970:27 s. 7).En principiellt viktig nyhet i förslaget är att utskotten skall få självständiginitiativrätt. Denna reform framstår som ägnad att förbättra riksdagensarbetsmöjligheter. Utskottet förutsätter emellertid, att de nya befogenhe-terna skall begagnas med samma varsamhet, som iakttagits av de utskottsom har självständig initiativrätt enligt nuvarande ordning. Ärenden börframdeles liksom normalt väckas genom proposition eller motion,och politisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga.I Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning(SOU 1972:15) ställde sig GLB avvisande till förslag att införa självstän-dig initiativrätt för utskottsreservanter vid sidan om motionsrätten och attmedge motionsrätt i anslutning till utskottsinitiativ. GLB framhöll attreglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt, självständigtförslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i . I vissutsträckning måste emellertid riksdagsledamöterna enligt GLB underhandläggningens gång kunna få ställa "nya" yrkanden i ärendet och sådana"osjälvständiga" förslag kunde tillföras ett redan väckt ärende på tre sätt: iföljdmotion, under utskottsbehandlingen och i yrkanden under överlägg-ningen i kammaren.Allmänt sett ville GLB hävda att utrymmet för nya yrkanden i ett an-hängigt ärende bör vara mera vidsträckt om yrkandena förs fram iföljdmotioner än enbart i reservationer till utskottsutlåtandet, och minst omde ställs först i kammaren. Intresset av tidig offentlighet kring riksdags-förslagen och av en ordnad och koncentrerad handläggning i utskottentalade enligt GLB för att följdförslag i görligaste mån bör läggas framredan i motioner och inte först vid utskottsbordet via partirepresentanterna.Beträffande yrkanden som ges till känna först under kammaröverläggning-en tillkommer den betydelsefulla faktorn att de inte har blivit utskottsbe-redda.GLB framhöll också att regleringen av utskottsinitiativet inte borde blisådan att den kan tänkas inbjuda riksdagsmajoriteten till aktioner via ut-skotten i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag.Tidsfristen för förslag om grundlagsändringarRättighetsskyddsutredningen framhöll i sitt betänkande Förstärkt skydd förfri- och rättigheter (SOU 1978:34) att det ligger ett betydande värde i attproceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringarblir noga övervägda och att tanken att genom en särskild tidsfrist förlängaden nödvändiga betänketiden har skäl för sig. Det var också enligt utred-ningen angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktiskräckvidd inte behandlas i mot slutet av riksdagssessionen när-mast före valet. En tidsfrist före valet kunde enligt utredningen utföras påskilda sätt. Det förslag som hade övervägts 1976 innebar att -- skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådanordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändringforcerades, och de gynnsamma effekter man strävade efter genom en före-skrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en vissminsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kun-de man få större säkerhet både för en grundlig behandling i ochför en omfattande offentlig debatt.Huvudsyftet med en tidsfrist var enligt attsäkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undan-tagsvis kunde det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomfördi samband med ett instundande val, även om frågan kom upp först eftertidsfristens utgång. Utredningen ansåg det olyckligt att genom en undan-tagslös regel hindra något sådant, utan en möjlighet att slutföra ett senareväckt grundlagsärende borde finnas. Undantagsregeln borde emellertidenligt utredningen utformas så att man inte träder intresset av en omsorgs-full utskottsberedning för när. Det borde ligga i konstitutionsutskottetshand att pröva frågor om undantag, och en förutsättning för undantagborde vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet - fem sjättedelar- förenade sig därom.Utskottets bedömningUtskottet, som uppfattar att motionsyrkandet gäller utskottens"självständiga" eller "obegränsade" initiativrätt, delar den bedömning somgjordes i denna fråga av Grundlagberedningen och av utskottet då en sådanrätt infördes för alla utskott. Utskottet anser således att det stärker riksda-gens ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter. Därutöver minskarbehovet av att göra den svåra gränsdragningen mellan begränsade ochobegränsade initiativ. Utskottet utgår från att befogenheterna även fort-sättningsvis begagnas med varsamhet och att politisk enighet eftersträvas ide fall där initiativ kommer i fråga. Utskottet utgår vidare från att utskottenockså fortsättningsvis kommer att vara restriktiva med att själva arbetafram mera omfattande lagförslag utan beredning inom regeringskansliet.Som GLB påpekade kan redan avsaknaden av den utredningsapparat somkrävs för tillkomsten av varje mera omfattande förslag att verka hämmandei detta avseende.Utskottets bedömning av initiativrätten omfattar även grundlagsärenden.Med det anförda avstyrks motion 1994/95:K206 yrkande 1.LagrådsgranskningGällande bestämmelserEnligt 8 kap. 18 § regeringsformen skall det finnas ett lagråd för att avgeyttrande över lagförslag. I Lagrådet ingår domare i ochRegeringsrätten. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas över vissa uppräknadetyper av lagar, däribland grundlag om tryckfriheten och motsvarande frihetatt yttra sig i andra medier, civillag, lag som begränsar någon av de grund-läggande fri- och rättigheterna samt offentligrättslig lag som gäller ålig-ganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga ellerekonomiska förhållanden (bl.a. strafflag och lag om statlig eller kommu-nal skatt), om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Un-dantag gäller om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund avfrågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandlingså att avsevärt men skulle uppkomma.Lagrådets granskning skall avse hur förslaget förhåller sig till grundla-garna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sigtill varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om för-slaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, samtvilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i lagen (1979:368) om Lagrå-det.MotionI motion 1994/95:K206 av förste vice talman m.fl. (m)begärs i yrkande 2 ett tillkännagivande om utökad skyldighet att inhämtayttrande från Lagrådet. Motionärerna anser att det är en egendomlighet i denuvarande bestämmelserna om Lagrådet att rådet normalt sett inte behöverhöras över grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknan-de. Det finns enligt motionärerna ingen anledning att koppla bort denlagtekniska expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena, dvs.sådana ärenden som rör grundlagarna. Det bör enligt motionärerna an-komma på regeringen att närmare se över bestämmelserna om lagråds-granskning i syfte att säkerställa att Lagrådets erfarenhet och kunnandeutnyttjas även i lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.MotivuttalandenFrågan om lagrådsgranskningen behandlades utförligt i betänkande Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU1978:34). Principen bakom det förslag om Lagrådets granskningsområdesom lade fram sammanföll till stor del medde som åberopats bl.a. vid reform: Lagrådets kapacitet skulleutnyttjas så väl som möjligt, man skulle så långt möjligt söka åstadkommaatt Lagrådet ägnade sig åt de förslag som behövde dess granskning ochinte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Under utredningensarbete hade ansetts att bland de lagar som i första hand borde granskas avLagrådet borde nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämn-des allmän civillag och kriminallag. Vissa andra grupper av föreskrifterhade inte heller orsakat nämnvärda diskussioner, nämligen grundlag omtryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna hand-lingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggandefri- och rättigheterna. Detsamma gällde , förvaltningspro-cesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänstemännens rättsställ-ning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall haformen av lag. De mest betydande svårigheterna torde de återstående lag-förslagen bereda, nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lagsom gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildaspersonliga eller ekonomiska förhållanden, bortsett från "allmän kriminal-lag".Utskottets bedömningUtskottet, som vill erinra om att något hinder inte föreligger att inhämtaLagrådets yttrande över andra förslag än de som nämns i 8 kap. 18 § rege-ringsformen, anser inte att det finns anledning att föreskriva någon skyl-dighet att höra Lagrådet över grundlagsförslag i vidare utsträckning än vadsom redan gäller. Utskottet vill däremot framhålla vikten av att förslag omändringar framför allt i regeringsformen är väl genomarbetade och ge-nomdiskuterade. Härtill syftar också de särskilda reglerna i 8 kap. 15 §regeringsformen om när förslag till grundlagsändringar senast får väckas iriksdagen för att kunna behandlas i samband med ett förestående riksdags-val.Utskottet avstyrker med det anförda motion 1994/95:K206 yrkande 2.FolkomröstningsinstitutetGällande bestämmelserBestämmelser om folkomröstning finns både i regeringsformen (8 kap.)och i riksdagsordningen. Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i helariket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelasgenom lag. Förutsättningarna för att folkomröstning om vilande grundlags-förslag skall anordnas anges i 8 kap. 15 § regeringsformen, liksom före-skrifter om folkomröstningen. För att sådan omröstning skall anordnas,krävs bl.a. att minst en tredjedel av ledamöter röstar för sådanomröstning. Folkomröstningen skall hållas med val till riksda-gen. Vid omröstningen får de delta som har rösträtt vid valet. Förslagetfaller, om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar mot förslagetoch de är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riks-dagsvalet. Om förslaget inte faller, tar upp det till slutlig pröv-ning.I 10 kap. regeringsformen, som gäller förhållandet till andra stater, hän-visas i olika paragrafer till bestämmelserna om ändring av grundlag, vilketinnefattar möjlighet till s.k. beslutande folkomröstning.Enligt 10 kap. 2 § får regeringen inte ingå en för riket bindande interna-tionell överenskommelse utan att har godkänt den, om överens-kommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftaseller om den i övrigt gäller ett ämne i vilket skall besluta. Omsärskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts, skallsamma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Ett inter-nationellt fördrag, som i sig förutsätter ändringar i grundlag, måste alltså,om inte grundlagen hunnit bli ändrad innan godkännande skall ske, god-kännas i samma form som gäller för grundlagsändring. Det innebär att, omen tredjedel av så beslutar, kan i denna situation också ett inter-nationellt fördrag som sådant bli föremål för beslutande folkomröstning.10 kap. 5 § gäller överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemen-skaperna och i annat fall till mellanfolklig organisation.Överlåtelse till EG kan ske så länge som EG har ett fri- och rättighets-skydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genombeslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i denordning som gäller för stiftande av grundlag.Överlåtelse i annat fall av beslutanderätt förutsätter beslut enligt de reg-ler som gäller för ändring av grundlag. Dock kan, om beslut i denna ord-ning inte kan avvaktas, besluta om överlåtelse om minst femsjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenarsig därom.I båda dessa fall av överlåtelse kan, om den kvalificerade majoriteten förett beslut inte uppnås, besluten således fattas i samma ordning som gällerför ändring av grundlag, varvid folkomröstning kan komma i fråga.Bestämmelser om folkomröstning finns vidare i folkomröstningslagen(1979:369). Inför rådgivande folkomröstning skall den fråga som skallställas till folket samt tidpunkten för omröstningen anges i en särskild lag.Beträffande folkomröstningar i kommuner och landsting finns bestäm-melser i kommunallagen (1991:900) och i lagen (1994:692) om kommuna-la folkomröstningar. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktigesom ett led i beredningen av ett ärende inhämta synpunkter från kommun-medlemmarna genom folkomröstning, opinionsundersökning eller liknan-de förfarande. Ett ärende om folkomröstning i en viss fråga kan ocksånumera enligt 5 kap. 23 § kommunallagen väckas genom kommunmed-lemmarna. För detta krävs att av de röstberättigade skriftligt tarett sådant initiativ.MotionMarianne m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:K205 att riksda-gen hos regeringen begär förslag om dels att folkomröstningar skall ge-nomföras lokalt, regionalt och i riket som helhet när av de röstberät-tigade medborgarna angett att de så önskar (yrkande 7), dels ändring avregeringsformen för ökade möjligheter till beslutande folkomröstningar,både lokalt, regionalt och i riket som helhet (yrkande 8). Därutöver begärde förslag om reformering av bl.a. skapamer likvärdiga ekonomiska villkor för de deltagande sidorna under om-röstningskampanjer (yrkande 9).Utredningsbetänkanden och tidigare riksdagsbehandlingFrågan om en utbyggnad av folkomröstningsinstitutet diskuterades i betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6).Kommittén, som ville slå vakt om de politiska partiernas centrala ställningi vår demokrati och ansåg att partiernas ansvar inför väljarna så småning-om skulle urholkas om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårtstyrelseskick, föreslog inga ändringar i gällande regler.I betänkande Lokal demokrati i utveckling(SOU 1993:90), som föregick beslutet att ge kommuninvånarna möjlighetatt påkalla kommunala folkomröstningar, gavs en översikt över regler omlokala folkomröstningar i andra länder i . - Vid riksdagsbehand-lingen av frågan om kommunmedlemmarnas rätt att väcka frågan omkommunal folkomröstning (prop. 1993/94:188, bet. KU40, rskr. 379)ansåg utskottet i likhet med regeringen att möjligheterna till ett mer fre-kvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar borde utvecklas. Ut-skottet ansåg att regeringens förslag om en möjlighet till ett folkinitiativvar ett lämpligt sätt att åstadkomma en utveckling i denna riktning, ochmot bakgrund av kommunernas varierande storlek fann utskottet att den avregeringen föreslagna nivån om av de röstberättigade var en rimlignivå. Det förhållandet att det är fullmäktige som skall ta ställning i fråganhuruvida och när det skall hållas folkomröstning utgjorde enligt utskottetsmening en bra form för att folkomröstningar genomförs i sådana frågorsom kan anses lokalt viktiga att folkomrösta om.Utskottet behandlade motioner om förstärkning av folkomröstningsinsti-tutet i sitt betänkande 1993/94:KU44. Utskottet (majoriteten bestående avm-, fp-, c-, kds- och nyd-ledamöterna) ansåg att det finns brister i nuva-rande folkomröstningsinstitut. En sådan brist var enligt utskottet att möj-ligheten att göra omröstningar formellt beslutande är begränsad. Genom attflera alternativ än två kan förekomma vid en omröstning kan resultatet bliatt inget alternativ får absolut majoritet, och tvister kan då uppstå om hurresultatet skall tolkas. Det fanns enligt utskottets uppfattning anledning attsammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i ochi andra länder. Sammanställningen borde ligga till grund för en översyn avgällande regler och ett övervägande av behovet av nya regler. Övervägan-dena borde innefatta frågan hur nära bestämmelserna bör anknyta till deregler som gäller för folkomröstningar i grundlagsfrågor och frågan omvilket minoritetsskydd som behövs. - följde utskottet och gavsom sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört.Någon åtgärd med anledning av tillkännagivande har enligtuppgift från inte vidtagits av regeringen.Utskottets bedömningUtskottet vidhåller sin bedömning /i fråga om enöversyn av folkomröstningsinstitutet. Inriktningen av denna översyn harframgått ovan. I fråga om kommunala folkomröstningar vidhåller utskottetockså sin bedömning /och anser att ytterligareerfarenheter av bestämmelserna bör avvaktas innan förändringar aktualise-ras. Som framgår ovan har regeringen ännu inte vidtagit någon åtgärd medanledning av tidigare tillkännagivande i frågan. Utskottet före-slår därför att med anledning av motion 1994/95:K205 yrkande-na 7 och 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet nu an-fört.Såvitt gäller yrkande 9 i motionen vill utskottet framhålla att frågan omanslag av statliga medel för partiers och organisationers kampanjer vidfolkomröstningar får behandlas i samband med att folkomröstning beslu-tas. Utskottet anser inte att något tillkännagivande är påkallat med anled-ning av motion 1994/95:K205 yrkande 9.Andra demokratifrågorMedborgarinflytande m.m.MotionerI motion 1994/95:K211 av m.fl. (s) yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet aven utredning i syfte att stärka demokratin i vårt land. Det gäller både denkommunala demokratin och folkstyret på nationell nivå, och bakgrundenär de nya organisationsformer som prövats ute i kommuner och landstingoch de iakttagelser som gjorts om försvagat förtroendemannainflytande.Vidare har på den statliga nivån nya organisationsformer introducerats ibåde affärsverk och i förvaltningsmyndigheter. Det är också angeläget attmed medlemskap i åstadkomma en nationell identitet isvenskt samhällsliv som grund för EU-samarbetet.Den översyn av det kommunala förändringsarbetet som be-ställde med anledning av propositionen om lokal demokrati börvidgas och ges en demokratisk utgångspunkt. Den utredning som föreslåsbör därför pröva och värdera olika statliga styrformer av myndigheter ochaffärsverk. De demokratiska faktorerna måste då uppvärderas och gesstörre respekt. Det går att kombinera effektivitet och demokrati i affärs-verksformen. Bolagsformen tillgodoser inte automatiskt den demokratiskafaktorn. Utredningen bör belysa roll i EU-samarbetet, menockså diskutera regeringens förhållande till och hur offentlig-hetsprincipen kommer att . - Det finns anledning att fördjupat disku-tera demokratins innebörd. Den viktiga frågan om samhället skall byggasensidigt för medborgarna eller brett genom medborgarna bör belysas avutredningen.Utveckling av demokratin tas också upp i motion 1994/95:K212 avRonny Korsberg m.fl. (mp). I motionen yrkas att som sin me-ning ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kooperationensbetydelse för demokratisk och ekonomisk utveckling (yrkande 1) samt attriksdagen hos regeringen begär förslag om att anvisa särskilda medel föratt informera om ny-kooperativa exempel som ett sätt att utveckla demo-kratin (yrkande 2). Motionärerna anför att en förutsättning för ett demo-kratiskt samhälle är engagerade och delaktiga medborgare. Att arbetatillsammans i ett kooperativ förutsätter kommunikation mellan deltagarna,horisontell organisation och gemensamt ledarskap. Unika erfarenheter avlokal utveckling, demokratiska processer och hur människor växer till-sammans finns hos landets 20 lokala kooperativa utvecklingscentra. Desenaste åren har många kooperativa föreningar och företag skapats inomolika samhällsområden. Dessa borde tas till vara, redovisas och kopplas tillforskningsresultat av svenska och utländska kooperationsforskare, till ettspännande offentligt samtal om kooperationens roll i en levande och ut-vecklande demokrati.I motion 1994/95:Fi417 av () yrkas dels att riksda-gen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omdemokrati och inflytande (yrkande 4), dels att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att förändrapolitikers formuleringsval (yrkande 5). Motionären anför att politik måstegöras attraktiv för unga människor genom att förnya demokratins former.Ungdomar måste få komma till tals i debatten. Dels skall man uppmuntraungdomar att engagera sig i politiken och samhällsdebatten genom att låtadem delta, dels måste man vara villig att förändra och anpassa det politiskasystemet så att ungdomar bättre passar in. Ungdomar bör vara med därolika beslut fattas, på lika villkor. Vilket formuleringssätt som mångapolitiker använder sig av är viktigt för att öka respekten för demokrati ochpolitiker. Formuleringssättet präglas ofta av brist på tydliga besked medmycket mumlande.Utredningsbetänkanden och pågående utredningarÅr 1990 avlämnade sitt huvudbetänkande Demokrati ochmakt i (SOU 1990:44). Utredningen hade haft i uppdrag att analy-sera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden av detsvenska samhället. Utredningen var sammansatt av forskare från olikadiscipliner och hade till uppgift att fördjupa kunskaperna om den svenskademokratins villkor, om medborgarnas möjligheter att påverka sina lev-nadsvillkor och om de faktorer som skapar makt att forma morgondagensSverige.Som berörs i motion K211 har en översyn av det kommunala förändrings-arbetet initierats. Regeringen har beslutat tillkalla enparlamentarisk kommitté, (Fi 1995:02).Kommittén har i uppdrag (dir. 1994:151) att göra en samlad utvärdering avde reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas ochlandstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärdersom utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta för-nyelsearbetet.Kommittén skall särskilt- utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verk-samhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet,fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska kon-sekvenser, samt- utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnasmöjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet.