bet · GI01KU43 · 1995-05-23 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett antal motioner omEU:s institutionella utveckling, offentlighet och sekretess inomEU samt svenska språkets ställning i EU. Utskottet avstyrkerdessa motioner. Reservationer har avgetts dels av (fp), dels av(v) och (mp) gemensamt.Utskottet föreslår att uttalar attregeringen bör överlämna en skrivelse tillriksdagen med en redovisning för uppläggningen avförberedelsearbetet inför regeringskonferensen samt förvissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sidai de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. 1994/95:K205 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att i arbetet inom EU skall läggasärskild vikt vid att hävda offentlighetsprincipen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att skall verka för ökad öppenhetinom EU:s institutioner så att beslut, protokoll ocharbetsunderlag där offentliggörs,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att statsråd och andra som företräderSverige i EU regelmässigt bör offentliggöra sinaställningstaganden där,1994/95:K218 av m.fl. (v) vari yrkas1. att beslutar att en ny folkomröstning böranordnas om svenskt EU-medlemskap om regeringskonferensen lederfram till beslut som ökar EU:s överstatliga karaktär,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om den internationella öppenhet som börprägla EU,1994/95:K224 av m.fl. (kds) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att EU utvecklas till en federationbaserad på subsidiaritetsprincipen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att utarbeta en egen enhetlig grundlag förEU med klar kompetensfördelning där bl.a. respekten för de småländernas situation uppmärksammas,3. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att verka för ökad öppenhet inom EU och ihanteringen av EU-ärenden i ,4. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att verka för att fårökad makt och ökat inflytande,5. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om att medlemsländerna bör behålla kontrollenpå det inrikespolitiska och utrikespolitiska samarbetet medhjälp av bl.a. enhälligt beslutsfattande.1994/95:U502 av m.fl. (mp) vari yrkas16. att som sin mening ger regeringen till känna attSverige inom EU bör arbeta för att hävda svenskans ställning somlikaberättigat EU-språk och motsätta sig varje förslag om attinskränka antalet arbetsspråk,18. att hos regeringen begär en lista med konkretaEU-regler som bör upphävas och överföras till medlemstaternaskompetens eller bättre kan omhändertas av internationellaorganisationer med bredare medlemskrets,19. att som sin mening ger regeringen till känna attSverige inom EU bör använda sitt veto för att motsätta sig allaförändringar som inskränker småstaternas inflytande i EU:sbeslutsprocess.1994/95:U503 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om en stärkt roll för ,11. att som sin mening ger regeringen till känna vadi motionen anförts om offentlighet inom EU. Europeiska unionens institutionerUtvecklingenI tillkom fördraget om den Europeiska kol- ochstålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöraett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också haöverstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapaförutsättningar för fred i . För att uppnå detta politiskamål och också för att befordra välståndsutvecklingen i demedverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stålupprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder iförhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes avfördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) ochEuropeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG,det s.k. , kan sägas vara ett avtal mellan statersom på ett antal definierade områden avhänder sigsjälvbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande igemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja enharmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inomgemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt,en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning avlevnadsstandarden samt närmare förbindelser mellanmedlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensammarknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiskapolitik gradvis närmades till varandra.Genom etablerades fyra institutioner:Europaparlamentet, ministerrådet, kommissionen och EG-domstolen.Europaparlamentet och var redan från börjangemensamma för de två nyupprättade gemenskaperna och EKSG, medande beslutande och verkställande institutionerna var särskilda.Sammanslagningen av de beslutande och verkställandeinstitutionerna inom de olika gemenskaperna skedde genom dets.k. fusionsfördraget 1967.Europaparlamentet valdes till en början av medlemländernasparlament. väljs emellertid ledamöterna avparlamentet direkt av medborgarna i medlemsländerna. Valen ägerrum i stort sett med tillämpning av valregler somländerna själva bestämmer. Reglerna måste dock innebära attvarje unionsmedborgare har rösträtt och är valbar vid val i denmedlemsstat där han bor under samma förutsättningar som denstatens medborgare.Den första större revisionen av Parisfördraget om EKSG ochRomfördraget om EEG och Euratom skedde genom Europeiskaenhetsakten 1986 med ikraftträdande . GenomEnhetsakten fick de tre fördragen en gemensam preambel med eningress och tre artiklar. Inom det institutionella området rördeviktiga förändringar beslutsprocessen inom gemenskaperna. Närdet gällde den harmonisering av lagarna som var nödvändig föratt förverkliga den inre marknaden skulle besluten iministerrådet som regel fattas som majoritetsbeslut. Enhällighetkrävdes mer undantagsvis. I dessa frågor infördes också ensamarbetsprocedur mellan rådet och parlamentet, som stärkteparlamentets ställning men utan att det fick det slutligaavgörandet. Även kommissionen fick en starkare position genomatt befogenheterna att tillämpa av rådet beslutade föreskrifteroch utfärda tillämpningsföreskrifter till dessa utvidgades.Genom som trädde i kraft den 1 november1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter trestora samarbetsområden, tre pelare. Den första pelaren utgörs avEuropeiska ekonomiska gemenskapen som betecknasEuropeiska gemenskapen (EG). Den andra pelaren omfattar ettmellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitikensområde och den tredje ett likaledes mellanstatligt samarbeteinom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter.Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetetfortfarande inom de tre gemenskaperna. Till detta samarbete försockså vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgåendeär det som syftar till att upprätta en ekonomisk-monetär union.Inga djupgående förändringar i den institutionella strukturenblev följden av . Beslutsordningen ändradesdock på flera viktiga punkter. Användning av majoritetsbeslut irådet vidgades. fick ett ökat inflytande genommedbestämmandeproceduren som bl.a. tillämpas på inremarknadsfrågor. Den ger parlamentet en möjlighet att förhindrabeslut av lagstiftningskaraktär.Utvecklingen inom EG har såledesgått mot ökad överstatlighet. Parlamentets ställning har stärktsi två omgångar. Majoritetsbeslut tillämpas i ökande utsträckningi rådet. Kommissionen har fått en starkare position. Till dennautveckling har emellertid i hög grad bidragit.Domstolens främsta uppgifter är att tolka och tillämpa EG:sfördrag och regelsystem. Domstolen dömer i tvister mellan EG ochmedlemsländerna, mellan medlemsländerna inbördes och mellan EGoch medborgarna. Större delen av EG-rätten tillämpas emellertidav de nationella domstolarna, som dock är skyldiga att följaEG-domstolens förhandsbesked. Genom sin verksamhet har domstolenutvecklat fler av EG-rättens viktigaste principer, bl.a.principerna om EG-rättens företräde framför nationell rätt ochom EG-rättens direkta tillämplighet.Rom-fördraget i lydelse efter ingåendet av Maastrichtfördragetbegränsar emellertid EG:s handlande på olika sätt. Det fastslåsatt gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för denbehörighet som den har tilldelats och de mål som har uppställtsenligt fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip innebär attgemenskapens institutioner kan handla endast när en befogenhetuttryckligen ges i fördraget. Institutionerna kan alltså intesjälva bestämma sin egen kompetens. Det fastslås vidare attgemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad somär nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Principen innebäri korthet att institutionerna inte får ålägga enskildarättssubjekt förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigtför att uppnå målet med en reglering och att även sådanaförpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande tillnyttan av regleringen. Detta brukar kallas förproportionalitetsprincipen.Legalitetsprincipen var redan före Maastrichtfördragetfördragsfäst och proportionalitetsprincipen erkänd idomstolspraxis. Genom infördes en nyprincip, subsidiaritetsprincipen, ibland kalladnärhetsprincipen. Den föreskriver att EG skall handla endast omoch i den mån som målen för den planerade åtgärden inte itillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna ochåtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar,bättre kan utföras av gemenskapen. Principens centrala innebördär att "högre" samhälleliga beslutsnivåer skall understödja"lägre" och endast ingripa då de "lägre" inte förmår lösa ettproblem. Subsidiaritetsprincipen har ännu inte varit föremål förrättslig prövning. Däremot har kommissionen gjort en översyn avdet existerande regelverket med utgångspunkt från bl.a. dennaprincip.Institutionernas roll i beslutsprocessenI EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoendekommissionen en initiativtagande, övervakande ochverkställande roll. Den formella initiativrätten inormgivningsfrågor tillkommer endast kommissionen. Ett förslagfrån kommissionen är en förutsättning för att en formellbeslutsprocess skall initieras. Kommissionens övervakande rolltar bl.a. sikte på tillämpningen av fördragsbestämmelserna ochde bestämmelser som institutionerna antagit med stöd avfördraget (sekundärrätten). Utgångspunkten för kommissionenskontroll är EG:s gemensamma intresse, inte de nationellaintressena. Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpningi övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i storutsträckning genom ett omfattande och utvecklat system avkommittéer med representanter för medlemsstaterna(kommittologin). behåller medlemsstaternaett visst inflytande över utnyttjandet av de befogenheter somdelegerats till kommissionen.Kommissionen består av 20 ledamöter med mandattid.Tillsättningsproceduren inleds med att medlemsländerna nomineraren ordförandekandidat. I samråd med denne nomineras sedan deövriga kommissionsledamöterna. Därefter skall Europaparlamentetgodkänna den föreslagna kommissionen. sker utnämningenav kommissionärerna gemensamt av medlemsländerna. Minst en ochhögst två av kommissionens ledamöter skall komma från varjemedlemsland.Varje kommissionär har ett eget "kabinett" med en grupptjänstemän som han eller hon utsett själv. En kommissionsledamotansvarar för ett eller flera av de 23 s.k. generaldirektoraten.Där sker beredningen av ärenden men den kan också ske isärskilda expertgrupper med deltagare från olika medlemsländer.Kommissionsförslagen riktas till Europeiska unionens råd(ministerrådet) där de viktigaste besluten fattas inom EU. Rådetutgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vilkaministrar som deltar beror på de behandlade frågornassakinnehåll. Mer övergripande frågor behandlas vidutrikesministrarnas möten ungefär en gång i månaden.Ordförandeposten roterar mellan länderna på halvårsbasis.Ordförandelandets utrikesminister tituleras rådspresident ochföreträder EU i internationella sammanhang. Minst en ledamot avkommissionen är alltid närvarande vid rådets möten.Vissa beslut kräver enhällighet i rådet. Men flertalet beslutinom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet.Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dessmedborgare bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig.Vid beslut med kvalificerad majoritet förfogar varje stat överett visst röstetal som är relaterat till landets storlek.Frankrike, , och har tio röstervar, åtta röster, , , ochPortugal fem röster var, och fyra röster var,, och tre röster var samt tvåröster. Det sammanlagda antalet röster uppgår således till 87.Rådets beslut skall fattas med minst 62 röster när beslutetskall fattas på förslag från kommissionen. En blockerandeminoritet utgör således 26 röster. Vid förändringen avröstningsreglerna enades medlemsstaterna dessutom omatt 23 röster mot ett förslag skulle räcka för att förslagetskulle vila till dess tillräckligt stor enighet uppnåddes.Rådets beredande organ är De ständiga representanternaskommitté (Coreper), som består av medlemsstaternasEU-ambassadörer. Det har till uppgift att jämka sammanskiljaktiga meningar inför besluten i rådet. Coreper har tillsin hjälp ett stort antal kommittéer som består av tjänstemänfrån medlemsstaternas fackdepartement eller EU-ambassader. Rådetbiträds också av ett sekretariat som leds av engeneralsekreterare. Sekretariatet består av sjugeneraldirektorat.Kommissionen och rådet inhämtar ofta yttranden frånEkonomiska och sociala kommittén, som är en rådgivandeförsamling som representerar arbetsgivare, arbetstagare ochandra grupper, såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissayrkesgrupper i medlemsländerna. Kommissionen och rådet kan ocksåhöra som består av företrädare för regionalaoch lokala organ i medlemsstaterna.Europeiska unionens råd skall skiljas från , som är unionens "toppmöte". I rådet ingårmedlemsstaternas regeringschefer, och kommissionens ordförande. Rådet möts en gång ihalvåret för överläggningar och beslut i övergripande politiskafrågor. Formella beslut fattas sällan vid dessa möten, även omdet givetvis är möjligt att de närvarande ministrarna kanbesluta i sin egenskap av medlemsstaternas företrädare iminsterrådet. Vanligen omsätts dock Europeiska rådets politiskaöverenskommelser i EG-rätt genom beslut vid ministerrådetsreguljära sammanträden.Det direkt folkvalda har en kompliceradställning i beslutsprocessen. Det har en uttrycklig rätt "attanmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor somenligt uppfattning kräver att engemenskapsrättsakt utarbetas för att detta fördrag skall kunnagenomföras"(artikel 138b). Parlamentet fungerar vidare dels somett beredande organ till rådet i ett tidigt skede av processen,dels som ett i vissa sammanhang beslutsfattande organtillsammans med rådet. I första fallet gäller att rådet inte kanfatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan attparlamentet åtminstone yttrat sig i saken. I det andra falletfinns två former för medverkan:samarbetsförfarandet (artikel 189c i ) ochmedbeslutandeförfarandet (artikel 189b).I propositionen om val till (prop.1994/95:154) ges följande koncisa beskrivning avsamarbetsförfarandet och medbeslutandeförfarandet.Det gemensamma för dessa båda förfaranden är att parlamentetåter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen dårådet annars skulle ha att fatta slutligt beslut i saken. Istället för att fatta ett slutligt beslut antar rådet i sådanafall endast vad som kallas en gemensam ståndpunkt. Denna rådetsståndpunkt underställs sedan parlamentet som i en "andraläsning" på nytt behandlar frågan.I samarbetsförfarandet gäller att om parlamentet förkastarrådets gemensamma ståndpunkt måste rådet fatta beslut enhälligt.Parlamentet har alltså möjlighet att hindra beslut som inte allamedlemsländer kan enas om. Samarbetsförfarandet tillämpas främstinom området transportpolitik, närmare föreskrifter om detgemensamma övervakningsförfarandet inom ramen för den ekonomiskapolitiken, minimikrav på arbetsmiljön, beslut som rör deneuropeiska socialfonden och den europeiska regionalautvecklingsfonden samt beslut om åtgärder på miljöpolitikensområde.I medbeslutandeförfarandet gäller att parlamentet och rådetmåste bli eniga om förslaget. Om en sådan enighet inte kanuppnås faller förslaget. I en särskild förlikningskommitté kanföreträdare för rådet och parlamentet försöka hitta en för bådainstitutionerna godtagbar kompromiss. Parlamentet har alltsåmöjlighet att direkt och aktivt påverka beslutets innehåll ochatt, om dess synpunkter inte vinner gehör hos rådet, hindra attbeslut alls fattas. Medbeslutandeförfarandet tillämpas framförallt på frågor som rör den inre marknaden (de fyra friheterna),normgivning till stöd för medlemsländernas eget handlande inomde nya samarbetsområdena (folkhälsa, utbildning, kultur ochkonsumentskydd) samt när det gäller att fastställa allmännahandlingsprogram på forsknings- och miljöpolitikens områden.Europaparlamentet har också en beslutsfattande roll när detgäller att ansluta nya medlemsstater till unionen och ingå s.k.associationsavtal med andra länder. Som framgått harparlamentet att godkänna ordförande och ledamöter i kommissionenoch kan också framtvinga kommissionens avgång genommisstroendevotum.Europaparlamentet har också viktiga kontrollerande funktioner.Ledamöterna kan ställa skriftliga och muntliga frågor till rådetoch kommissionen. Parlamentet granskar kommissionens redovisningav gemenskapens räkenskaper och prövar frågan om ansvarsfrihetför kommissionen. Enskilda medborgare har också möjlighet att fåtill stånd en granskning av institutionernas handlande. Varjeunionsmedborgare har rätt att vända sig till parlamentet med enskriftlig framställning (petition) i frågor som direkt berörhonom eller henne. Parlamentet kan vidare tillsätta särskildaundersökningskommissioner för att utreda påståddamissförhållanden vid tillämpningen av gemenskapsrätten.Slutligen skall parlamentet utse en ombudsman som kan ta emotklagomål från enskilda i medlemsländerna.Efter utökningen av unionen med , och Österrikehar 626 ledamöter. Beredningsarbetet sker iett 20-tal utskott. Dessa utskott har i sin tur inte sällan etteller flera underutskott. En s.k. rapportör ansvarar förberedningsarbetet i utskottet och presenterar utskottetsbetänkande vid parlamentets plenarsammanträden. Dessa hålls iregel en gång . Förslag tilländringar i utskottens betänkanden kan då läggas fram av enpartigrupp eller av minst 23 enskilda företrädare. Enligthuvudregeln fattar parlamentet beslut med en majoritet av deavgivna rösterna. För beslut krävs dock i många viktiga frågoren majoritet av samtliga ledamöter (314 röster) bl.a. isamarbets- och medbeslutandeprocedurerna, i budgetfrågor och vidgodkännande av associationsavtal och nya medlemländer.EG-domstolens viktigaste uppgift är att övervaka attEG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna ochi medlemsstaterna. har ensam befogenheten attslutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera avEG-rättens viktigaste principer. Tolkningsbesked kan lämnas avdomstolen på förhand. En nationell domstol som skall tillämpa enEG-regel kan inhämta besked från , innan den avgörmålet. I vissa fall skall förhandsbesked inhämtas. Det gäller iförsta hand domstolar i sista instans, om saken är sådan att entolkning av gemenskapsrätt måste ske för att den skall kunnaavgöras. Förhandsavgöranden kan avse tolkningen av fördragen,giltigheten och tolkningen av rättsakter utfärdade avgemenskapernas institutioner samt tolkningen av stadgar förorgan som upprättats av rådet, när stadgarna föreskriver det.EG-domstolen har i sin rättspraxis slagit fast att dennationella domstolen blir bunden av tolkningsbeskedet.Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen avEG-institutionerna. Domstolen kontrollerar att institutionerna isin normgivning inte överskrider eller åsidosättergemenskapsrättens regler. Detta sker på talan av en medlemsstat,rådet eller kommissionen. kan också väckatalan för att tillvarata sina rättigheter. En enskild fysiskeller juridisk person kan även väcka talan mot ett beslut som ärriktat till honom eller mot ett beslut "som även om detutfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat annan person, direkt och personligen berör honom" (artikel173). Domstolen prövar också om , rådet ellerkommissionen i strid med fördragen underlåter att vidtaåtgärder, s.k. passivitetstalan.EG-domstolens kontroll riktar sig också mot medlemsstaterna.Talan avser här oftast underlåtelse dvs. att en stat harförhållit sig passiv när gemenskapsrätten har krävt att denskall handla. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av enannan medlemsstat, dels av kommissionen. Enskilda personersaknar helt möjlighet att föra talan mot en medlemsstat.Domstolens dom är en ren fastställelsedom och kan inte direktgripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Om det uppstår enfråga om en medlemsstat efterkommit en dom kan talan väckas pånytt vid domstolen. Finner domstolen att domen inte följts kanstaten föreläggas att betala ett standardbelopp eller vite.Genom infördes en ny institution,Revisionsrätten. Dess uppgift är att granska räkenskapernaöver gemenskapens och dess organs samtliga inkomster ochutgifter. Revisionsrätten skall pröva om samtliga inkomster ochutgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiskaförvaltningen varit sund. Rätten skall upprätta en årsrapportmen får också när som helst framföra iakttagelser i särskildafrågor och yttra sig på begäran av någon av gemenskapens övrigainstitutioner.Förändringar av institutionerna och deras funktionerMaktfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna är iprincip given i de grundläggande fördragen. Förändringar avdenna kompetensfördelning fordrar således fördragsändringar. Detbetyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden elleren ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigaresamarbetsområden kräver att fördragen ändras.Förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger på kanföreläggas rådet av regeringen i en medlemsstat eller avkommissionen. Rådet kan efter att ha hört ochi förekommande fall kommissionen uttala sig för att sammankallaen konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar.Denna konferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att isamförstånd komma överens om de ändringar som skall göras idessa fördrag. Ändringarna skall träda i kraft när de harratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse medderas konstitutionella bestämmelser.I fastslogs att en konferens medföreträdare för medlemsstaternas regeringar skall sammankallasår 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget somskall revideras för att uppfylla de mål för unionen som anges ifördraget.Unionens förberedelser inför regeringskonferensen 1996Vid Europeiska rådets möte på anmodadesministerrådet, kommissionen och att upprättarapporter. Dessa skall ta sin utgångspunkt i en utvärdering avhur unionsfördraget har verkat . Rapporterna skallläggas fram när ett förberedande arbete inleds genomden s.k. reflexionsgrupp som också beslöts på . Svenskrepresentant i reflexionsgruppen blir statssekretaren iUtrikesdepartementets handelsavdelning kommer att granska och utveckla idéer om debestämmelser i där en revidering förutsesoch om andra möjliga förbättringar som kan göras i en anda avdemokrati och öppenhet.