bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — En anledning tillatt de privata intressenterna kunde antas komma att begärasådana garantier var enligt regeringen att detta projektbolaginte skulle komma att ha ett så stort aktiekapital som skullekrävas för att de privata intressenterna skulle kunna känna sigtrygga med enbart detta projektbolag som motpart.De garantier som staten kunde behöva ställa var dels sådanasom enbart avsåg riktigheten av viss information som staten viaprojektbolaget kom att lämna de privata intressenterna i sambandmed anbudsgivningen och avtalstecknandet, dels sådana som avsågprojektbolagets genomförande av de åtaganden som projektbolagetbehövde ikläda sig gentemot de privata intressenterna direkteller indirekt och som staten utan projektbolaget hade behövtikläda sig själv gentemot de privata intressenterna. Enligtregeringen var det mot denna bakgrund samt med hänsyn till denpraxis som råder inom bygg- och anläggningsmarknaden i övrigt,rimligt att staten iklädde sig normala förpliktelser gentemot deprivata intressenter som slutligen kom att genomföra projektet.Med hänsyn till att det inte då var möjligt att förutseomfattningen av dessa garantier skulle avtal mellanprojektbolaget och de privata intressenterna i denna del träffasmed förbehåll för regeringens godkännande. Regeringen skulle,när projektbolaget träffat sådana avtal, komma att redovisa demför och inhämta de godkännanden som behövdes. För detvidare förhandlingsarbetet borde regeringen få riksdagensgodkännande av principen att projektbolaget för statens räkningfick lämna för projekt av detta slag normala utfästelser.Riksdagens beslut hösten 1993Enligt trafikutskottets mening i betänkandet (bet. 1993/94:TU6) syntes det vara en lämplig arbetsform attsamla huvudmannaskapet på den statliga sidan genom att bilda detföreslagna projektbolaget. Praktiska skäl talade vidare för attsamla projektets rättigheter och skyldigheter till detta bolag.Utskottet tillstyrkte såväl att bolaget bildades som denföreslagna ägarbilden och finansieringen av aktiekapitalet.Trafikutskottet ansåg det vidare angeläget att Arlandabananhanterades som ett sammanhängande projekt och utskottet deladedärför regeringens uppfattning att projektbolaget borde fåsamordna hela utbyggnaden från till . Dettabetydde att projektbolaget även borde få ta över upphandlingenav liksom ansvaret för att de av riksdagentidigare anvisade medlen för Norra böjen användes för avsettändamål. Utskottet ville i sammanhanget erinra om att riksdageni samband med föregående vårs infrastrukturarbete (prop.1992/93:176, bet. 1992/93:TU35) framhållit att hela Arlandabananså snart som möjligt borde tas i drift.Trafikutskottet konstaterade att de redovisade riktlinjernaför utfästelser och garantier inte var preciserade. Dettaförhållande fick dock enligt utskottet anses naturligt medhänsyn till den pågående upphandlingsprocessen. Som anmälts ipropositionen avsåg regeringen att återkomma till meden redovisning av träffade avtal, och regeringen avsåg samtidigtatt hemställa om godkännande i de delar där detbehövdes. Utskottet förutsatte att dessa avtal kunde träffasunder sådana villkor att en samhällsekonomisk trafikförsörjningfrämjades. Detta betydde enligt trafikutskottet bl.a. att en välintegrerad trafiklösning borde skapas som gör att tåg och flygkan knytas samman och att lokala trafikföretag kan agera undericke diskriminerande konkurrensvillkor.I avvaktan på denna närmare redovisning till hadeutskottet inget att erinra mot att projektbolaget fick lämnavissa utfästelser för staten, att projektbolaget skulleförhandla med de privata intressenterna om formerna för statligtinflytande i projektet och att bolaget skulle svara för vissa avstatens rättigheter och skyldigheter i relation till den somgenomförde Arlandabaneprojektet.Slutligen hade trafikutskottet vad gällde projektbolagetsbolagsordning och finansiering inget att erinra mot regeringensförslag.I en reservation (s) ansågs att propositionens förslag skulleavslås. I stället borde slås fast att hela skulletillhöra stomjärnvägsnätet. Finansieringen borde ske viastatsbudgeten genom ordinarie anslag förnyinvesteringar, och borde därför få i uppdragatt färdigställa banan. I en meningsyttring anslöt sigv-suppleanten till reservationen.Reservanterna ansåg att propositionens riktlinjer förgenomförandet av var trafikpolitiskt felaktiga,ledde till kostsamma lösningar samt förlängde ytterligare denredan utdragna beslutsprocessen kring projektet. I reservationenframhölls att regeringens förslag att privatisera en strategiskbanlänk innebar att det trafikpolitiska handlingsutrymmetbegränsades under nära ett halvt sekel. Upplägget stred därmedenligt reservanterna även mot det arbete som pågick att uppnå enökad konkurrens inom transportsektorn.Reservanterna konstaterade att regeringens förslag ekonomisktinnebar att staten skulle lämna erforderliga garantier till deprivata intressenterna. Detta kunde enligt reservationen befarasbetyda att både privata byggföretag och privata tågentreprenörerkom att kräva starka statliga garantier för att ge sig in iprojektet. Uppgifterna i propositionen att avtalstiden måstevara visade enligt reservationen tydligt på svårighetenatt få till stånd ett tillräckligt lönsamt projekt. Det vardärför enligt reservanterna osannolikt att statens risktagandeblev mindre än om staten själv finansierade projektet viaBanverket.Reservanterna riktade också allvarlig kritik mot denlångdragna beslutsprocessen kring . Utredningar hadeenligt reservationen avlöst varandra i fruktlösa försök att avideologiska skäl hitta privatfinansierade lösningar.Reservanterna ville också i sammanhanget framhålla att självabeslutsprocessen varit kostsam. hade enligtreservanterna anlitats till höga kostnader och bara /94 var ett medelsbehov på nära 20 miljonerkronor beräknat för ändamålet. Kritik kunde enligt reservanternaäven riktas mot propositionen för avsaknad av ekonomiskauppgifter, trafikbeskrivningar och preciseringar av vad sominnefattades i de olika garantierna och utfästelserna.Riksdagen följde utskottets förslag.Arbetet inom A-Banan Projekt godkännande bildades det särskildaprojektbolaget, som fick namnet . Den 22december 1993 godkände regeringen bolagsordningen för bolagetoch bemyndigade chefen för utse styrelseledamöter i för tiden frånkonstituerande bolagsstämma intill slutet av första ordinariebolagsstämma. Styrelsens ordförande blev statssekreteraren iKommunikationsdepartementet, Per . Av övrigastyrelseledamöter kan nämnas chefgeneraldirektören och chefgeneraldirektören skedde förhandlingsarbetet inom en avstyrelsen särskilt utsedd förhandlingsgrupp.Den 15 februari 1994 gick anbudstiden ut för de särskiltutvalda konsortier som av Delegationen förinfrastrukturinvesteringar hade inbjudits att lämna anbud.Därefter inledde utvärdering ochförhandlingar med berörda konsortier. lämnadei skrivelse till regeringen en redovisning avde grundläggande principerna för projektet innefattande dehuvudsakliga avtalsförslagen.Grundläggande principer för avtal rörande ArlandabananProposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande principerför avtal rörande ArlandabananI propositionen lade regeringen fram förslag samfinansiering av utbyggnaden av . Detkonsortium som vann anbudstävlingen föreslogs få rätten attgenom ett särskilt bildat aktiebolag bygga och förvaltautbyggnaden av (----) samtdriva Arlandapendeln (--). Statenföreslogs vidare bidra med för Norra böjensamt utställa ett villkorslån upp till ett belopp motsvarande av den totala projektkostnaden, dock högst1 , till det av konsortiet bildade bolagetför genomförandet av . föreslogs ansvaraför anslutningarna av till stomjärnvägen mellanStockholm och , markinköp m.m.Regeringen bedömde att kunde börja trafikerasunder . Med avsågs i propositionen den delav projektet som är en helt ny bana, dvs. Norra och Södra böjensamt erforderliga stationslösningar och anslutningar tillOstkustbanan.I propositionen informerades om att konsultföretaget inom ramen för arbetet med genomfört enanalys av resandeflödet på en tågpendel mellan flygplatsoch . En särskild känslighetsanalysgenomfördes också.Regeringens bedömning var att en samfinansiering avutbyggnaden av medgav dels möjlighet att avlastastatsbudgeten betydande kostnader, dels en möjlighet attvidareutveckla den svenska järnvägsmodellen. Genom ensamfinansiering, där staten svarade för finansieringen av en delav projektet och privata medel för en annan del av projektet,kunde enligt regeringen samhället avlastas betydandeinvesteringar som de privata finansiärerna kunde finnaprojektet tillräckligt attraktivt för att vilja delta. Ettdeltagande av privata finansiärer i projektet medförde ocksåenligt regeringen att projektets företagsekonomiskaförutsättningar noggrant kom att granskas.Under en särskild rubrik, Genomförande av ,redogjorde regeringen för parterna i projektet, projektetsgrundläggande principer, särskilda frågor för riksdagensställningstagande samt för de avtal som måste ingås.Parterna i projektetVad gällde parterna i projektet uppgav regeringen att A-BananProjekt genomförde separata avtalsförhandlingar medBanverket, och SJ om olika rättigheter ochskyldigheter som var nödvändiga för projektets genomförande.Dessa rättigheter och skyldigheter skulle därefter inarbetas ide olika projektavtalen. Med hänsyn till att tidigaretagit ställning till genomförandet av projektet såsom ettsamfinansieringsprojekt, och att och Luftfartsverketförvaltade statens aktier i , ansåg regeringenatt inte behövde något särskilt bemyndigandeatt företräda staten utöver gällande riksdagsbeslut. Någrasärskilda avtal avseende bemyndiganden från ,och SJ att företräda staten skulle således intekomma att ingås.Som en del i upphandlingsmaterialet hade de avtal som avsågatt reglera de rättsliga förhållandena mellan parterna iprojektet utarbetats. Avtalen, som tillsammans benämndes"Agreements", var följande:1. Agreement ().Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt det bolag som bildades av det vinnande konsortiet.2. Sponsors Agreement ().Detta avtal reglerade förhållandena mellan A-Banan Projekt de företag som ingick i det vinnande konsortiet och som varhuvudägare i det bolag som de bildade för projektet.3. Subordinated Government ().Detta avtal reglerade de villkor som var kopplade tillvillkorslånet som lämnades av staten till det bolag som bildadesav det vinnande konsortiet.4. Government Commitment ().Detta avtal reglerade det ansvar staten hade för A-Banan ProjektAB:s uppfyllande av sina åtaganden gentemot det bolag som detvinnande konsortiet bildade för projektet.Dessa avtal hade under anbudsprocessen kommunicerats medanbudsgivarna i syfte att på så sätt ge dessa möjlighet attlämna synpunkter på avtalens innehåll under upphandlingen.Vid den påbörjade utvärderingen hade A-Banan Projekt att det i vissa avseenden kunde krävaskompletteringar och ändringar innan A-Banan Projekt förslag till slutliga avtal till regeringen. Dessakompletteringar och ändringar var i huvudsak av teknisk natur.Vidare kunde krävas vissa ändringar rörande finansieringsfrågoroch fördelningen av vissa risker. Regeringen ansåg att storadelar av projektet nu lagts fast i sådan omfattning att det varlämpligt att låsa de grundläggande ekonomiska och juridiskaprinciperna för projektet.Enligt regeringen borde därför godkänna det somregeringen förordade om avtalen under förutsättning att deslutliga avtalen var i huvudsaklig överensstämmelse med deprinciper som redovisades i den aktuella propositionen. Näravtalen ingåtts skulle följa och övervakautbyggnaden av och driften av Arlandapendeln.Det av det vinnande konsortiet bildade bolaget (Bygg- ochtrafikbolaget; BoT-bolaget) skulle bygga och förvaltaArlandabanan hela sträckan --Arlandaflygplats--. Bolaget skulle även svara för drift avbanan inkl. reinvesteringar samt trafikering av en tågpendel medviss minimifrekvens. De i det vinnande konsortiet ingåendeföretagen skulle tillskjuta riskbärande kapital till BoT-bolagetsamt förbli majoritetsägare i detta bolag intill i vart fall treår efter driftstart av Arlandapendeln. Staten skull ansamlanödvändiga rättigheter för projektet i samtansvara för utbyggnaden av fyrspåret jämte anslutningar,markinköp m.m. Staten skulle vidare lämna BoT-bolaget ensärskild juridisk förbindelse för A-Banan Projekt . Staten skulle dessutom ekonomiskt stödja projektetgenom ett bidrag och utställande av ett villkorslån.Projektets grundläggande principerVad gällde projektets grundläggande principer föreslogregeringen att staten skulle äga erforderliga markområden förArlandabanan och upplåta dessa till A-Banan Projekt skulle ansvara för utbyggnaden av Arlandabanan.Efter färdigställandet skulle äganderätten till Arlandabananöverföras till . Därefter upplätsnyttjanderätten till och erforderlig mark tillBoT-bolaget . Eftersom projektet var ettsamfinansierat projekt bidrog staten till vissa delar avfinansieringen. Avtalet skulle beträffande anläggningenslokalisering och utformning grundas på mark-, naturvårds- ochmiljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn,markanvändning och hushållning med naturresurser. Regeringengjorde den bedömningen att de grundläggande avtalsprincipernaväl tillgodosåg det allmännas intressen i projektet och att degrundläggande principerna också medgav en effektiv ochfunktionell trafikförsörjning i regionen.Enligt regeringen motsvarade Arlandabaneprojektetsaffärsmässiga och juridiska upplägg i sina huvuddrag vad somtillämpats för liknande projekt i andra länder. De grundläggandeinslagen var bl.a. följande.De privata intressenterna genomförde projektet via en av demsärskilt bildad juridisk person (BoT-bolaget) som skulletillföras ekonomiska och andra resurser i den omfattning somkrävdes för att BoT-bolaget självständigt skulle kunna genomföraprojektet. De privata intressenternas roll var väsentligen atttillskjuta det riskkapital som behövdes utöver lånefinansieratkapital samt att uppträda som leverantörer av tjänster och varortill BoT-bolaget, varvid det förutsattes att detta skedde pånormala kommersiella villkor. I egenskap av ägare av BoT-bolagetkvarstod de privata intressenterna som sådana åtminstone intilldess att projektet hade färdigställts och övergått i driftfasen.Statens roll och ansvar begränsades så långt som möjligt avekonomiska och praktiska skäl.I skulle BoT-bolaget ansvara förutbyggnaden av Södra och Norra böjen, järnvägen ochstationsbyggnaderna med anslutningar till terminalerna påArlanda flygplats och tågstationen på . Såsnart utbyggnaden av eller en del däravfärdigställts skulle äganderätten överföras till A-Banan ProjektAB. Detta bolag skulle , och som ersättning föröverföringen av äganderätten, upplåta nyttjanderätten tillArlandabanan och berörda markområden m.m. Då järnvägen varfärdigställd så att trafik kunde påbörjas uppläts äventrafikrättigheter på fyrspåret mellan ochRosersberg i viss omfattning till BoT-bolaget. Nyttjanderättenoch trafikeringsrättigheterna tillkom BoT-bolaget under denresterande avtalstiden för projektet, vilken totalt uppgick till45 år med viss möjlighet till en 10-årig förlängning.Mot bakgrund av att projektet var ett samfinansierat projektkom staten att bidra med för byggandet avNorra Böjen samt genom ett villkorslån. Staten kom även atttillhandahålla mark för och ansvara för en del avanslutningar av till stomnätet m.m. Staten skulledock äga marken men upplåta den till A-Banan Projekt för all övrig finansiering vilade på BoT-bolaget. Dennafinansiering tillförsäkrades genom kapitaltillskott från deprivata intressenterna samt genom upptagandet av lån frånexterna finansiärer. Skälen för att projektet behövde ettstatligt villkorslån var att , liksom allainfrastrukturprojekt, karaktäriserades av initialt högainvesteringskostnader, lång byggtid och att brytpunkten för dåprojektet gått ihop ekonomiskt låg långt fram i tiden. Det vardärför svårt att finna privata finansiärer till hela projektet.Regeringen bedömde förutsättningarna för att erhållaåterbetalning av villkorslånet med förräntning som goda.Det avtal som regeringen skulle godkänna förväntades utgå frånen viss bestämd lokalisering och utformning av anläggningen. Detkunde också komma att utgöra underlag vid ansökan omexpropriationstillstånd hos regeringen. För regeringensgodkännande krävdes därför en miljökonsekvensbeskrivning avprojektet och en redovisning av hur mark-, naturvårds- ochmiljöskyddslagstiftningens krav beträffande miljöhänsyn,markanvändning och hushållning med naturresurser hade behandlatsi planeringsprocessen. Vidare skulle resultatet av samråd medberörda kommuner och länsstyrelser redovisas.Särskilda frågor för ställningstagandeMot bakgrund av de redovisade grundläggande principerna föravtalen i fråga redogjorde regeringen sedan för de frågor iavtalen som särskilt krävde ställningstagande.--Statens övergripande åtagandenViss mark för utbyggnaden av var enligtregeringen inte ännu i statens ägo. För projektets genomförandemåste staten, genom och i förekommande fallLuftfartsverket, skyndsamt förvärva sådan mark genom frivilligaöverlåtelser eller, om nödvändigt, genom expropriation. Härefterredogjorde regeringen för vissa övergripande åtaganden somA-Banan Projekt hade gentemot BoT-bolaget.--Statens finansiella åtagandenStaten skulle, genom anslaget Nyinvesteringar avstomjärnvägar, ställa till BoT-bolagetsförfogande avseende del av kostnaderna för utbyggnaden av Norraböjen. Utbetalningen av bidraget skulle ske i olika posterenligt en viss tidsplan. Formerna för utbetalningen av detstatliga bidraget borde enligt regeringen vara föremål för deslutliga förhandlingarna angående . Regeringen bordedärför bemyndigas att slutligt besluta om på vilket sätt detstatliga bidraget om skulle ställas tillBoT-bolagets förfogande. Staten skulle även svara för attBoT-bolaget erhöll ett villkorslån. Detta lån skulle utbetalastill bolaget under byggandet av . Lånet löpte utanränta och skulle vara efterställt samtliga övriga fordringar påBoT-bolaget. I stället för återbetalning skulle staten äga rätttill en årlig vinstdelning med det högsta av antingen en vissandel av BoT-bolagets totala intäkter eller en viss andel avsamtliga utdelningar till aktieägarna i BoT-bolaget. Storlekenpå dessa andelar kunde enligt regeringen bli föremål förförhandlingar med de i anbudstävlingen deltagande konsortierna.Rätten till denna vinstdelning inträdde i princip efter det attintäktsströmmarna i projektet betalat årliga amorteringar ochräntor på externa lån samt genererat en begränsad avkastning påinvesterat riskbärande kapital för de privata intressenterna.Den exakta tidpunkten för detta var definierad i avtalen. Ipropositionen redogjordes för hur villkorslånets storlek skulleberäknas.--TrafikeringsrättigheterRegeringen redogjorde för vilka upplåtanden avtrafikeringsrättigher som måste göras. Regeringen hänvisade tillvad trafikutskottet (bet. 1993/94:TU6, se ovan) anfört vidbehandlingen av regeringens proposition om om attutskottet förutsatte att projektet skulle säkerställa enfungerande nationell, regional och lokal trafikförsörjning.Regeringen bedömde att principerna i de förslag till avtal somA-Banan Projekt utarbetat skulle komma att ge förutsättningarför en integrerad och effektiv trafikering på .--Fastighetsrättsliga frågorRegeringen anförde här att några särskilda rättsregler för dennu aktuella typen av projekt inte fanns i . Inte hellervar svensk lagstiftning speciellt anpassad till dennaprojektform. De avtal som hade framtagits för projektet hade somsin utgångspunkt då gällande svensk lagstiftning. I vissahänseenden var emellertid rättsläget i inte helt klart iförhållande till projekt av detta slag. Det hade enligtregeringen lett till att särskilda bestämmelser förts in iavtalen. De särskilda bestämmelsernas syfte var att tillförsäkraparterna i projektet att de grundläggande förutsättningarna förprojektet kunde upprätthållas.Nyttjanderätt till statliga markområden m.m. som behövdes förprojektet skulle av upplåtas vidare tillBoT-bolaget. Vidare skulle upplåta ennyttjanderätt för till BoT-bolaget. Upplåtelsenskedde för av upp till med viss möjlighet tillförlängning med . Regeringen redogjorde för att svensklagstiftning rörande nyttjanderätt till fast egendom innebärbegränsningar för nyttjanderättsupplåtelser på så ,vilka dock inte gäller när staten är upplåtare. Regeringen ansågatt tolkningen av föreliggande upplåtelse skulle göras motbakgrund av att staten kvarstod som ägare till den fastaegendomen samt att staten genom upplåtelsen till A-Banan ProjektAB valt att disponera över den fasta egendomen under samma tidsom gällde för A-Banan Projekt upplåtelse.Slutligen redogjorde regeringen för att det finns olika reglerför olika typer av nyttjanderättsupplåtelser beroende påföremålet för upplåtelsen. I det nu aktuella fallet ansågemellertid regeringen att det inte var möjligt att bryta utvissa delar eller rättigheter utan att riskera ändamålet medprojektet och den av staten önskade integreringen med stomnätet.--Konkurrensrättsliga frågorEnligt regeringen var projekt av det aktuella slagetnaturligen komplexa, och vissa av de regleringar somtillskapades i avtalen skulle kunna uppfattas somkonkurrensbegränsande. Regeringen bedömde att dessa varoundvikliga och nödvändiga för att projektet skulle kunnagenomföras på det sätt som föreslogs. Fördelarna för statenövervägde enligt regeringen nackdelarna av dessa regleringar.Det var därför enligt regeringen acceptabelt för staten attdessa inslag fanns i projektet. Regeringen fann att det, såsomriksdagen tidigare uttalat, var angeläget att en fungerandelokal och regional trafikförsörjning uppnåddes även för andratågoperatörer. Regeringen hade under hand av A-Banan Projekt att bolaget övervägde att initiera överläggningar medandra trafikutövare i syfte att uppnå en integrerad och effektivtrafikförsörjning i regionen.--Government Commitment -- ett direkt statligt åtagandeRegeringen anförde här att som skulle varaBoT-bolagets och de privata intressenternas avtalspart, var etti sammanhanget litet bolag med ett begränsat aktiekapital.Regeringen ansåg det därför nödvändigt att staten lämnade enjuridisk förbindelse till BoT-bolaget bl.a. avseende statenskontroll över aktierna i , A-Banan ProjektAB:s fullgörande av sina åtaganden och upplåtelsetiden avnyttjanderätten.--skulle verka för att , SJoch träffade avtal på skäliga och icke diskriminerandevillkor med BoT-bolaget vad avsåg nyttigheter såsom tillträdetill mark och byggnader samt el, vatten m.m.--Agreement förutsatte att extrakostnadersom drabbade BoT-bolaget vid byggandet av och somkunde hänföras till ändrade villkor eller förutsättningar ellertill vissa åtgärder av eller av Banverketeller skulle ersättas av A-Banan Projekt förutsatte också att BoT-bolaget var berättigat att sökaersättning från för förluster hänförliga tilländringar eller upphävande av lag eller förordning beslutade avriksdagen eller regeringen som ledde till väsentligen ändradeförutsättningar för möjligheterna att på ekonomiskt rimligavillkor fortsätta verksamheten i BoT-bolaget. Motsvarande rätttill ersättning gällde även i det fall någon domstol meddeladebeslut eller dom som väsentligt upphävde eller begränsaderättigheter eller förmåner i enlighet med ingångna avtal.--Täckning av eventuella anspråk riktade mot A-Banan ProjektABRegeringen anförde att de åtaganden som A-Banan Projekt samlade i bolaget innebar att BoT-bolaget kunde få rätt attrikta anspråk på ersättning mot . Det egnakapitalet i var emellertid begränsat.Bolagets förmåga att svara för ekonomisk ersättning ochkompensation var därför liten. I vissa fall avsågs A-BananProjekt i avtal med , och SJ reglerade anspråk som skulle föras vidare. Detta avsåg fall då villkoreller förutsättningar hade angetts av , Luftfartsverketeller SJ eller ansvaret var hänförligt till åtgärder vidtagna avnågon av dessa myndigheter. Projektavtalen medförde dockmöjligheter till krav mot som inte på dettasätt kunde återföras till eller . Isådana fall hade ägarna, dvs.