bet · GI01SfU16 · 1995-05-18 00:00:00 — Även bedömningen av omen ansökan uppenbarligen skulle ha bifallits om prövningengjorts före inresan skall således ske med denna utgångspunkt.Utskottet vill i detta sammanhang nämna att Invandrarverketsavslag på en ansökan om uppehållstillstånd som görs medanutlänningen fortfarande befinner sig utanför förnärvarande inte kan överklagas. har isitt avgivna betänkande Effektivare styrning ochrättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) föreslagit att ettsådant beslut skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden.Utredningen anger att handlägger ettstort antal ansökningar av detta slag, och det kan därför inteuteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall. Rätten attöverklaga har även betydelse för praxisbildningen, och enligtutredningens uppfattning är det mindre lämpligt attUtlänningsnämnden inte får tillfälle att bilda praxis även pådetta område.Som ovan angivits är huvudregeln att uppehållstillstånd skallha erhållits före inresan till nödvändig för en regleradinvandring. För att detta syfte inte skall motverkas är detenligt utskottet viktigt att de nya undantagsregler som föreslåsi propositionen inte missbrukas. Utskottet förutsätter därföratt regeringen noga följer tillämpningen av den nya ordningen.Utskottet vill nämna att (dir.1994:129) förväntas lägga fram förslag som kan fåbetydelse för förevarande fråga. Kommittén har i uppdrag attbl.a. lämna förslag om vem som bör ha rätt till skydd i Sverigeoch om hur övriga grunder för rätt eller möjlighet tillbosättning här i landet skall utformas. Det senare kan t.ex.gälla anknytning hit eller andra humanitära skäl. Kommitténskall också överväga hur invandring av personer som inte har enprincipiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genomplaneringsramar som fastställs av statsmakterna på grundval avbl.a. det samhällsekonomiska läget.Utskottet vill också nämna att den nu föreslagna uppmjukningeninnebär ett närmande mellan de regler som gäller för anhörigatill en svensk medborgare som är bosatt här resp. för anhörigatill en medborgare i en annan EU/EES-stat som är bosatt iSverige. Som påpekats i olika sammanhang har nämligen enmaka/make till en sådan EES-medborgare rätt att fåuppehållstillstånd i . Uppehållstillståndetfår dock återkallas om anknytningen upphör och familjemedlemmeninte har rätt att stanna i på någon annan grund.Efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslutVad härefter gäller de föreslagna regelförändringarna vid nyansökan när lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslutföreligger vill utskottet anföra följande.Utskottet delar regeringens uppfattning att den grundläggandeprincipen skall vara att ett lagakraftvunnet beslut om avvisningeller utvisning skall verkställas. I de fall anknytningenåberopas i ett asylärende måste utgångspunkten vara attmyndigheterna har fattat ett riktigt beslut i själva asylfrågan,och det är mycket viktigt att det inte lönar sig att förhala enverkställighet. Annorlunda är dock fallet om förhållandenaändrats i avvaktan på verkställigheten där utlänningen självinte kunnat rå för fördröjningen. Enligt regeringens förslagtill uppmjukning av bestämmelserna om ny ansökan anges att ensådan får bifallas bl.a. om det skulle strida mot humanitetenskrav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.Uppmjukningen ger möjlighet att i ökad mån ta hänsyn till olikahumanitära skäl. I propositionen påpekas i flera sammanhang attdet måste bli fråga om en sammanvägning av samtligaomständigheter i varje enskilt fall. I propositionen anges ocksåatt barnens situation måste särskilt beaktas. Utskottetinstämmer i detta och vill tillägga att hänsynen till barnenmåste väga tungt vid sammanvägningen av olika omständigheter.Hänsyn skall därvid också tas till situationen för barn somingår i familjen även om de inte är makarnas gemensamma.Utskottet vill i detta sammanhang erinra om attFlyktingpolitiska kommittén har i uppdrag att göra en genomgångav hur myndigheternas tillämpning av svensk lag beaktar deåtaganden gjort i och med anslutningen till FN:sbarnkonvention. Detta uppdrag skall ske med förtur.De föreslagna förändringarna av möjligheterna att göra enanknytningsansökan under vistelse i innebär att seriösaförhållanden kommer att kunna beaktas ända fram tillUtlänningsnämndens beslut. Det bör enligt utskottet ifortsättningen därför höra till undantagen att ett sådantförhållande behöver åberopas i en ny ansökan. Om så ändå ärfallet medger de föreslagna ändringarna att humanitära hänsyntas till familjens situation. Med hänsyn härtill anser utskottetatt regeringens förslag om ändrade regler för ny ansökan är välavvägda.Övergången till den nya ordningenDe nya bestämmelserna skall enligt förslaget tillämpas vidbeslut som fattas eller senare och beträffandeny ansökan även om den första ansökan -- eller en tidigare nyansökan -- har prövats enligt äldre bestämmelser. Som anges ipropositionen (s. 64) är det angeläget att verkställighet integenomförs i fall som skulle te sig stötande och att detillämpande myndigheterna är lyhörda för vad som kan utgörahumanitära skäl av sådan styrka att uppehållstillstånd börbeviljas. Det är enligt utskottets mening därför nödvändigt attäven omständigheter som redan har prövats men som enligthittillsvarande praxis inte har lett till uppehållstillståndövergångsvis måste kunna beaktas i samband med den nya ansökan.Bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas måste dockäven i detta fall ske med hänsyn till samtliga omständigheter iärendet. Det kan t.ex. vara så att anknytningen i sig intetidigare har ifrågasatts utan att uppehållstillstånd av heltandra skäl inte har beviljats. Som ovan framgått skall enutlänning inte kunna komma i ett bättre läge genom att hålla sigundan verkställighet. kan just det förhållandet atthan eller hon hållit sig gömd ha inneburit att situationenblivit särskilt pressande för familjen och att de olikafamiljemedlemmarna mår fysiskt och psykiskt mycket dåligt. Dentidigare ansökan har i dessa fall dessutom bedömts enligt enhårdare praxis. Utskottet vill därför särskilt understrykabetydelsen av att tillämpande myndigheter låter hänsynen tillden här bosatta familjen, och då främst barnen, väga myckettungt vid bedömningen av om en ny ansökan skall bifallas.Det finns också familjer där den utländska parten redan haråtervänt till hemlandet men där uppehållstillstånd ännu inte harbeviljats. Utskottet vill därför erinra om att det i proposition1983/84:144 (s. 76) angavs att huvudregeln attuppehållstillstånd skulle föreligga före inresan förutsatte engenerös tillståndspraxis när det gäller utlänningar som, efteratt ha vägrats uppehållstillstånd på grund av exempelvisanknytning till en här bosatt person, återvände till hemlandetoch ansökte om uppehållstillstånd därifrån. Redan detförhållandet att parterna saknade möjlighet att etablera sigtillsammans i måste enligt föredragande statsrådetföranleda, att förhållandevis låga krav borde ställas i fråga omstyrkandet av att förbindelsen var seriös och beträffande dentid denna hade varat. Utskottet vill också med anledning avmotion Sf19 yrkande 10 påpeka att ett återreseförbud i sig intehindrar att uppehållstillstånd beviljas.Med de förtydliganden utskottet ovan gjort om tillämpningen avde nya bestämmelserna i 2 kap. 5 och 5 b §§ och om denövergångsvisa tillämpningen av dessa lagrum tillstyrkerutskottet propositionen i denna del. Utskottet anser attmotionerna Sf19 yrkandena 6--10, 12 och 13 och Sf23 yrkandena 7,8, 13, 14 och 16 härigenom får anses i huvudsak tillgodosedda.Däremot avstyrker utskottet bifall till yrkande 15 i motion Sf23vari begärs att det endast skall krävas sannolikhet för attansökan om uppehållstillstånd skulle ha bifallits om prövningengjorts före inresan. Genom förevarande ändringar iutlänningslagen tillgodoses de motioner som väckts under denallmänna motionstiden liksom motion Sf3.I motion Sf19 yrkande 11 föreslås att rättshjälp skallkunna lämnas vid ny ansökan där anknytning åberopas. Redan avprincipiella skäl anser utskottet att möjligheterna tillrättshjälp inte bör vara större vid prövningen av en ny ansökandär anknytning åberopas än vid prövningen av asylskäl. Härtillkommer att propositionens förslag om generösare regler för atten ansökan skall få bifallas under vistelse i medför attbehovet av rättshjälp vid ny ansökan bör minska. Utskottetavstyrker därför bifall till motion Sf19 yrkande 11.Utskottet har inget att erinra mot förslaget beträffandeförlängning av uppehållstillstånd för besök eller annantidsbegränsad vistelse, och utskottet tillstyrker förslaget tillny 2 kap. 5 a § utlänningslagen.Vissa frågor om s.k. spruckna anknytningarMotionerVissa frågor som har anknytning till ordningen med uppskjuteninvandringsprövning tas upp i några motioner.I motion Sf621 yrkande 13 anför m.fl. (c) atten kvinna som kommer till för att gifta sig med en härbosatt man är särskilt utsatt. I vissa fall utnyttjar ellermisshandlar mannen kvinnan som har små möjligheteratt få hjälp. Om hon bryter upp från förhållandet innan det blir hon utvisad. Att komma tillbaka till sin hemtraktsom en frånskild kvinna framstår som ett omöjligt alternativ förmånga av dessa kvinnor. I vissa fall har svenska män genom"postorderfirmor" lockat hit utländska kvinnor. Särskiltupprörande är det när svenska män, dömda för misshandel, vidupprepade tillfällen har kunnat locka hit kvinnor. Motionärernaanser att kvinnor som planerar att flytta hit bör få större rätttill information om mannens bakgrund och även uppmärksammas pådenna möjlighet. Ambassaderna bör ha större ansvar för attmedverka till detta. Motionärerna anser vidare att tvåårsregelnbör ses över och ändras så att tillämpningen kan bli merflexibel.I motion Sf635 av m.fl. (fp) anförs attutländska kvinnor som misshandlas av sina män inte vågar brytaupp från förhållandet eftersom de tror att de då riskerar attutvisas från . Kvinnor som har goda skäl att lämna mannenskall inte tvingas att lämna . Motionärerna anser attpolisen och måste vara ännu tydligare i dettaavseende (yrkande 16). Motionärerna tar också upp frågan vad somskall ske när män upprepade gånger tar hit utländska kvinnor ochutsätter dem för svåra övergrepp. Regeringen bör särskiltuppmärksamma dessa problem och återkomma till medförslag till åtgärder som både tar till vara den personligaintegriteten och värnar om de utsatta kvinnorna och barnen(yrkande 17). I motion A802 yrkande 12 av m.fl.(fp) begärs en översyn av tvåårsregeln.Även m.fl. (v) tar i motion Sf637 yrkande 24upp situationen med misshandlade kvinnor. Motionärerna anser attdet kan finnas anledning att överväga om skallmedges rätt att införskaffa kriminalregisterutdrag för mannen idenna typ av ärenden. I många fall utvisas dessa kvinnor tillländer där frånskilda kvinnor inte accepteras socialt och saknarmöjligheter att försörja sig. Det är enligt motionärerna oerhörtangeläget att förändringar genomförs i utlänningslagen så attdessa förhållanden upphör.Rose-Marie Frebran m.fl. (kds) anser i motion Sf611 yrkande 15att bör få laglig rätt att ta del av polis- ochkriminalregister för att hindra att män som misshandlat"importerade" kvinnor kan upprepa förfarandet.Utskottets bedömningUtskottet har tidigare behandlat frågorsom har anknytning till bestämmelserna om uppskjuteninvandringsprövning. Utskottet vill emellertid först redovisaatt i sin anslagsframställning för budgetåret1995/96 anfört bl.a. följande.En utsatt grupp kvinnor är de som kommer hit efter att ha fåttkontakt med en svensk man via kontaktförmedling eller liknande.Denna s.k. kvinnoimport sätts i debatten i samband med praxisenom uppskjuten invandringsprövning. Håller inte förhållandetförlorar den utländska kvinnan anknytningen till och fårdärför lämna landet. Kvinnojourer, kvinnoorganisationer och ävensocialtjänsten har påpekat de negativakonsekvenser detta kan få för många kvinnor. De kan av rädslaför att bli utvisade bli tvungna att stå ut med omfattandemisshandel och andra övergrepp som är två år.Dessa män kan sedan ta hit en ny kvinna som riskerar att blibehandlad på samma sätt. har i rapportenKvinna och invandrare påtalat att åtgärder bör vidtas för attförebygga den kränkande behandling som en del utländska kvinnorfår utstå. En sådan åtgärd skulle enligt kunnavara att polisen vid sin utredning av anknytningsfallregelmässigt införskaffar ett polisregisterutdrag på mannen.Verket har hos regeringen begärt att få tillgångtill kriminal/polisregisterutdrag på mannen vid utredningar ianknytningsfall. Detta skall sedan kunna beaktas vidhandläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd på grund avanknytning. I anslagsframställningen anges att ett alternativskulle kunna vara att för ett register över demän som kvinnorna refererar till.Invandrarverket anser vidare att regeringen bör överväga omdet finns skäl att aktualisera frågan om kontaktförmedlingarnasverksamhet som verkar ha accelererat . Ett alternativär att som tillsattes i juli 1993närmare utreder om denna verksamhet har ökat i omfattning ochkommer med förslag till åtgärder.I anslagsframställningen redovisas också en studie somInvandrarverket gjort av s.k. sprucknaanknytningar. Verket har studerat utländska medborgare som underperioden --1993 fått uppehållstillstånd med uppskjuteninvandringsprövning och senare erhållit permanentuppehållstillstånd. Syftet med studien har varit att få enuppfattning om hur många förhållanden som upphört efter det attden utländska anknytningen erhållit permanent uppehållstillståndi . Studien har inte haft ambitionen att varaheltäckande. 17 nationaliteter av intresse har därför valts ut.Kriteriet för att förhållandet upphört har varit att parternahaft olika adresser efter det permanenta uppehållstillståndet.Totalt har 408 personer kontrollerats. Urvalets andel av s.k.spruckna anknytningar var . Det förelåg stora skillnadermellan olika nationaliteter. , och hade50 % eller mer med adressavvikelse. Samtliga anknytningar varmän. Samtliga anknytningarvar kvinnor. Nationaliteter med låg andel spruckna anknytningar() var , , och SriLanka. Huruvida det var fråga om skenäktenskap eller inte harstudien inte kunnat ge svar på, utan studien får mer ses som enöversiktlig kartläggning.Utskottet har under ärendets beredning vid en muntligutfrågning inhämtat ytterligare information frånInvandrarverket, och förkvinnojourer i (ROKS). Även om det inte finns någranärmare uppgifter om omfattningen tycks det helt klart att detfortfarande förekommer att män bosatta i tar hitutländska kvinnor som makar eller sambor och här utsätter demför misshandel eller andra allvarliga övergrepp. Det har påsenare tid också dykt upp ett nytt fenomen, nämligen atttraditionen med arrangerade äktenskap missbrukas på liknandesätt.Vid utfrågningen uppgav företrädaren för ROKS attkvinnojourerna haft kontakter med kvinnor somköpts på postorder från fattiga länder. I de fall kvinnorna blirmisshandlade eller utsatta för andra övergrepp sker det ganskasnart efter ankomsten hit, i en del fall redan inom 2--3 dagar.En del män har också satt i system att skicka hem kvinnan och ta hit en ny kvinna.Såväl Invandrarverket som polisen har framhållit att det ärmycket viktigt att en ordentlig utredning görs innan det förstatillståndet beviljas. Den del av utredningen som görs vid densvenska beskickningen i kvinnans hemland är i vissa fall intetillräckligt utförlig. arbetar för attväntetiderna då det gäller utredningen hålls korta och attintervjuerna förbättras. Utskottet ser positivt på detta.Härigenom kan man förebygga att i vart fall några kvinnor kommertill och utsätts för övergrepp.Några av motionerna tar upp frågan om skall fåtillgång till polis- och kriminalregister. Som ovan nämnts harInvandrarverket gjort framställning hos regeringen om att få tadel av dessa register i anknytningsärenden. Utskottet vill härnämna att det enligt ROKS är bra om kvinnan före hitresan, t.ex.på den svenska ambassaden, får veta om mannen flera gångertidigare har varit gift med utländska kvinnor eller om han hardömts för övergrepp. Även om hon knappast kommer att avstå frånatt resa till är kunskapen till fördel om mannen börjarmisshandla henne. Utskottet vill vidare hänvisa till attjustitieutskottet i betänkande 1994/95:JuU21 harbehandlat en motion i frågan. I betänkandet anges attupplysningar ur kriminalregistret enligt 8 §kriminalregisterlagen får lämnas till i ärendeom frihetsberövande åtgärd enligt utlänningslagen. Enligt 3 §polisregisterlagen har verket även rätt till upplysningar ominnehållet i polisregister. har hänvisat tillatt frågan om tillgång till upplysningar urkriminalregistret och/eller polisregister är föremål föröverväganden inom och att regeringensöverväganden i frågan bör avvaktas. har därföravstyrkt bifall till motionen.Även socialförsäkringsutskottet vill beträffande nu behandlademotioner hänvisa till beredningen inom regeringskansliet.Utskottet tar härefter upp frågan om tvåårsregeln.Beträffande frågan om utlänningen skall få stanna i omäktenskapet/samboendet bryts före tvåårsperiodens utgångframhölls i proposition 1983/84:144 om invandrings- ochflyktingpolitiken att samtliga omständigheter i det enskildafallet bör beaktas vid prövningen av om utlänningen skall fåstanna. Som exempel på sådana omständigheter angavs att detfinns barn i förhållandet eller att utlänningen har blivitmisshandlad eller annars illa behandlad i äktenskapet ellersamboendet, riskerar att bli socialt utstött vid återkomstentill hemlandet eller har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet.Vidare framhölls angelägenheten av att undvika beslut somframstår som stötande för rättskänslan. Utskottet anförde i sittav godkända betänkande SfU 1983/84:30 att det ärnödvändigt att vara speciellt varsam vid handläggningen av dessaärenden. Utskottet ansåg att de överväganden som gjorts ipropositionen i denna fråga var tillfredsställande.Utskottet har tidigare behandlat dennafråga och senast i betänkandet 1993/94:SfU14. Utskottet hardärvid anfört att det tills vidare är nödvändigt att, näruppehållstillstånd söks på grund av en etableradanknytning till en person bosatt i , frågan om permanentuppehållstillstånd avgörs först . Somframhölls i proposition 1983/84:144 skulle det, utan en sådanmöjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd föransökningen är seriöst, bli nödvändigt att inta en synnerligenrestriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt somstora svårigheter föreligger att redan före inresan göra entillfredsställande utredning rörande allvaret i parternasförhållande. Från den utgångspunkten var ordningen till förmånäven för sökandena. Utskottet har emellertid haft förståelse föratt reglerna kan upplevas negativt. När ett äktenskap ellersamboende bryts före tvåårsperiodens utgång, beaktas docksamtliga omständigheter i det enskilda fallet, och utskottet harkonstaterat att därvid största möjliga hänsyn tas till ömmandeomständigheter. Särskilt tas mycket stor hänsyn till om ettförhållande brutits på grund av misshandel eller andraallvarliga trakasserier. Utskottet har mot denna bakgrund intevarit berett att förorda någon ändring av reglerna. Vid sinsenaste behandling utgick utskottet vidare från att fråganskulle komma att behandlas av dåvarande Invandrar- ochflyktingkommittén.Under utfrågningen har ROKS uppgivit att man frånkvinnojourernas sida helt tydligt sett att praxis vad gällerutvisningar vid spruckna anknytningar har blivit mycket hårdare.Kvinnojourerna anser att tvåårsregeln bör avskaffas och attkvinnan själv bör få välja om hon vill stanna kvar i delar inte ROKS uppfattning att praxis vadgäller uppehållstillstånd inom tvåårstiden har skärpts. Någonstatistik som belyser i vilken utsträckning permanentuppehållstillstånd beviljas om förhållandet upphör inomtvåårsperioden eller av vilka skäl utvisning sker har man avekonomiska skäl inte kunnat ta fram.Utskottet förutsätter att tillämpningen av tvåårsregelnfortfarande sker i enlighet med vad utskottet redovisat itidigare betänkanden.Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionernaSf611 yrkande 15, Sf621 yrkande 13, Sf635 yrkandena 16 och 17,Sf637 yrkande 24 och A802 yrkande 12.Beslut om avvisning eller utvisning vid avslag på ansökan omuppehållstillståndEnligt gällande bestämmelser skall, om en ansökan omuppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillståndåterkallas medan utlänningen befinner sig i , samtidigtmeddelas beslut om avvisning eller utvisning om inte synnerligaskäl talar mot detta.I propositionen anförs att kravet på att det i nämndasituationer skall föreligga "synnerliga skäl" medfört att praxispå denna punkt blivit ytterst restriktiv. Enligt propositionenkan det emellertid i vissa situationer finnas skäl att avslå enansökan om uppehållstillstånd utan att meddela beslutom avvisning eller utvisning. Som exempel nämns fall där detframstår som sannolikt att sökanden vid avslag på ansökan omuppehållstillstånd frivilligt kommer att lämna landet utan attett avlägsnandebeslut meddelas. I propositionen föreslås därföratt kravet på "synnerliga skäl" i lagtexten ersätts med"särskilda skäl".Utskottet biträder förslaget.Kontroll och tvångsåtgärderI propositionen anförs att nuvarande utformning avbestämmelsen i 6 kap. 1 § UtlL lett till tvekan om en utlänningsskyldighet att stanna kvar för utredning skulle vara att ansesom en form av frihetsberövande som kräver beslut om förvar.Enligt regeringen har detta inte varit avsikten med bestämmelsenoch i propositionen föreslås att lagtexten utformas så att dettaklart framgår.Vidare anförs i propositionen att enligt bestämmelser i 6 kap.5 § UtlL en utlännings pass visserligen kan tas om hand enligtreglerna för uppsikt. För beslut om uppsikt krävs dock att sammaförutsättningar föreligger som i fråga om beslut om förvar.Möjligheterna att ta hand om ett pass är därmed mycketbegränsade. Enligt 5 kap. 3 § UtlL får, om en utlänning vidankomsten till eller därefter ansöker omuppehållstillstånd, eller polismyndighet ta handom utlänningens pass eller annan identitetshandling i avvaktanpå att han får tillstånd att vistas här i landet eller lämnarlandet. Enligt propositionen är det inte ovanligt att enutlännings passhandling försvinner på verkställighetsstadiet ochatt det på goda grunder kan antas att utlänningen själv förstörteller avhänt sig handlingen. Ett sådant förfarande medför enligtpropositionen regelmässigt ett fördröjande av verkställighetenoch i vissa fall kan den till och med omöjliggöras. Enligtregeringens bedömning finns det inte skäl att ställa upp sammastränga förutsättningar för ett beslut att ta hand om enutlännings passhandling på verkställighetsstadiet som för ettbeslut om förvar. I propositionen föreslås mot bakgrund häravatt en polismyndighet även skall ha möjlighet att ta hand om enutlännings pass i samband med verkställighet av ett beslut omavvisning eller utvisning, i avvaktan på att ett sådant beslutkan verkställas.Utskottet tillstyrker förslagen.Omprövning och rättelse av beslutEnligt bestämmelser i förvaltningslagen är myndigheter undervissa förutsättningar skyldiga att ompröva beslut som är"uppenbart oriktiga".För gäller att beslut skall omprövas om de är "oriktiga".Anledning till denna något vidare möjlighet för att omprövasina beslut är enligt propositionen att man tidigare villeförsöka minska antalet överklagandeärenden hos regeringen. inrättats och övertagit regeringens roll somöverklagandeinstans föreligger inte längre detta skäl. Ipropositionen föreslås därför att förvaltningslagens regler iberört hänseende även skall gälla för . Utskottet har ingenerinran med anledning av förslaget.I propositionen anförs vidare att det inte är ovanligt att enutlänning söker asyl eller eljest uppehållstillstånd i en annanidentitet än den riktiga och att beslut om uppehållstillståndhinner meddelas innan den riktiga identiteten blir känd. Ombeslutet innebär att uppehållstillstånd beviljas uppstår enligtpropositionen i regel inga problem. Huvudregeln är då enligt 2kap. 9 § UtlL att tillståndet återkallas.