bet · GI01FiU20 · 1995-05-30 00:00:00 — Regeringen föreslår därför att ett motsvarande mindre beloppskall anvisas under förslagsanslaget Ersättning till kommunerna för åtgärderför flyktingar m.m. för nämnda budgetår.MotionI motion Fi31 (m) yrkande 18 begärs att en ytterligare besparing skall görasinom det invandringspolitiska området med 400 miljoner kronor.Utskottets bedömningFörslagen om en utvidgning av ändamålen under förslagsanslaget D 4.Överföring av och andra åtgärder för flyktingar m.m. och om nya riktlinjer förutbetalning av schablonersättning till kommunerna för flyktingmottagande harinte föranlett några motionsyrkanden och utskottet har ingen erinran motförslagen.I det av godkända betänkandet SfU13 avstyrkte utskottetbifall till bl.a. en motion (m) om ytterligare besparingar inom området förinvandrarpolitiken. Enligt utskottets mening torde några större förändringar avinvandrings- och flyktingpolitiken inte kunna ske förrän den parlamentarisktsammansatta avslutat sitt arbete och beredningen avförslagen ägt rum. Utskottet ansåg det därför inte rimligt att förutsätta attnågon större besparing än regeringen beräknat skall kunna göras /96. Utskottet vidhåller denna inställning och avstyrker bifalltill motion Fi31 yrkande 18.Ett tak för de offentliga utgifterna (bilaga 1 avsnitt 5.3)PropositionenRegeringen anser att det bör införas ett tak för de offentliga utgifterna.Detta kan utformas så att regeringen föreslår och beslutar om enhögsta nivå för de offentliga utgifterna under framåt. Valet avnivå utgör en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om att kunna tillgodoseangelägna utgiftsbehov och å andra sidan önskemål om att uppnå en hållbarutveckling av de offentliga finanserna inom ramen för ett skatteuttag som inteskadar konkurrenskraften.I propositionen framhålls att ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggörbehovet av politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden bl.a. genom attöverskridanden kräver motverkande åtgärder på det sätt som föreslås ipropositionen för budgetåren 1994/95 och 1995/96. Detta kan enligt regeringenses som en första partiell tillämpning av principen om ett utgiftstak. Denfrämsta fördelen med ett utgiftstak är att budgetpolitiken ges en långsiktiginriktning med högre förutsebarhet. Regeringen erinrar i anslutning härtill omatt fattat beslut om att fr.o.m. budgetarbetet avseende budgetåret1997 tillämpa en rambudgetprocess som utgår från ett beslut om ett totaltutgiftsutrymme uppdelat på utgiftsramar för 25 olika utgiftsområden.Den offentliga sektorn omfattar dels statliga åtaganden som redovisas påstatsbudgeten, dels statliga åtaganden som redovisas utanför statsbudgeten (iförsta hand socialförsäkringssektorn), dels den kommunala sektorn. Enligtregeringen bör ett utgiftstak omfatta samtliga dessa områden. Om det statligaåtagandet redovisas i eller utanför budgeten är oväsentligt, då det statligasparandeunderskottet och styrningen av de totala statliga åtagandena står icentrum. De omfattande budgetförstärkningar som beslutats under senare åromfattar också alla typer av statliga åtaganden oavsett var deras ekonomiskakonsekvenser redovisas.Två slag av utgifter bör eventuellt särbehandlas, nämligen räntorna förstatsskulden och de utgifter som är direkt beroende av konjunkturen. Regeringenhänvisar till att ett antal utgiftsposter är direkt och i stor utsträckningberoende av konjunkturen. Detta gäller vissa utgifter inomarbetsmarknadspolitiken. Det bör prövas närmare om och på vilket sätt dessautgifter bör omfattas av ett utgiftstak. Även andra utgifter kan påverkas avkonjunkturen antingen på ett indirekt sätt eller i mer begränsad utsträckning.Dessa utgifter bör emellertid enligt regeringen inte exkluderas från ettutgiftstak, utan förändringar bör hanteras inom ramen för utgiftstaket.I propositionen anförs att ett utgiftstak bör preciseras i nominella termer,främst mot bakgrund av det prisstabiliseringsmål som gäller för den ekonomiskapolitiken. För detta talar också att valet av deflatorer, som är ofrånkomligtmed ett realt utgiftstak, är komplicerat och gör att målet för budgetpolitikenblir otydligare och svårare att följa om det formuleras i reala termer.I propositionen betonas att utgiftstak och ramar för de olika utgiftsområdenaför att fungera på ett förutsebart sätt måste baseras på pålitliga prognoseröver utgiftsutvecklingen och också följas upp löpande. En höjning avprognoskvaliteten är en förutsättning för ett väl fungerande system medutgiftstak.Processen för uppföljning av utgiftsutvecklingen måste enligt regeringenutvecklas, särskilt på myndigheterna och i , så att tendensertill avvikelser från beslutade utgiftstak och ramar snabbt uppmärksammas.Ansvaret för uppföljningen av ett utgiftsområde i bör läggaspå det departement som svarar för verksamhetsområdet. Inom regeringskanslietbehöver rutiner och processer utvecklas så att tendenser tillutgiftsöverskridanden snabbt kan korrigeras, antingen genom beslut avregeringen eller genom att förslag tillställs om åtgärder för attsäkerställa att de utgiftstak som är beslutade kan hållas och att målen förbudgetpolitiken uppnås.Regeringen avser att senast i den ekonomisk-politiska propositionen våren1996 lägga fram förslag om dels den tekniska utformningen av ett utgiftstak,dels ett kvantitativt angivet utgiftstak för . För /96kommer utgiftsöverskridanden ej att accepteras. Utgiftsutvecklingen kommer attnoga följas och åtgärder vidtas vid tendenser till överskridanden av fastlagdautgiftsnivåer.MotionerI motion Fi32 (fp) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande till regeringen omvad som förordats om ett tak för de offentliga utgifterna och i yrkande 5 etttillkännagivande om vad som förordats om ett robust socialförsäkringssystem.Motionärerna har inte någon invändning mot att tanken på ett utgiftstak prövasoch noterar att regeringen själv bedömer att ett omfattande utredningsarbetekrävs innan ett utgiftstak eventuellt kan genomföras. Beroende på hur förslagetutformas kan det antingen ge helt orimliga konsekvenser eller sammanfalla medden redan beslutade nya budgetprocessen. Om utgiftstaket inte sätts för ettvisst anslag utan för så omfattande sakområden som t.ex. motsvarar olikautskotts verksamhetsområden, blir förslaget närmast liktydigt med vad som skallgälla i den nya budgetprocessen. Motionärerna menar därför att det är omöjligtatt ta ställning till om ett utgiftstak skall införas på nuvarande heltotillräckliga underlag.Beträffande socialförsäkringssystemet anför motionärerna att debatten ominkomst- eller grundtrygghet har blivit mera konkret. En sänkningav ersättningsnivåerna till i socialförsäkringarna har, anförmotionärerna, gjort det nödvändigt för regeringen att hantera frågan omindividuella och/eller kollektiva tilläggsförsäkringar. Motionärerna fruktarett läge där stora grupper medborgare känner att de, trots att de har betalathöga skatter , inte kan räkna med ett acceptabelt skydd om deskulle drabbas av något oväntat. Motionärerna vänder sig mot en utveckling därpersoner som vill bevara sin inkomstnivå i händelse av sjukdom ellerarbetslöshet får teckna tilläggsförsäkringar och framför tre argument mot ensådan utveckling. Det första är att det finns stora klyftor i samhället mellandem som lätt kan försäkra sig och dem som svårligen eller bara till ett myckethögt pris kan göra det. Socialförsäkringens stora förtjänst ligger, anförmotionärerna, i att kostnaderna för risker kan jämnas ut inom hela kollektivet.Det andra argumentet handlar om risken för att ett antal personer kommer attförsumma att teckna tilläggsförsäkringar. Förutom konsekvenserna för denenskilde leder detta till ett politiskt tryck att även dessa personer bör fåhjälp eller tillgång till mer förmånliga regler. Det tredje argumentet handlarom att en övergång till ett system med enbart grundskydd antingen innebär attde s.k. skattekilarna blir större eller till en försvagning av de offentligafinanserna. Det förra inträffar om avskaffandet av inkomsttryggheten inteåtföljs av sänkta avgifter och det senare om avgifterna sänks i motsvarande månsom förmånen tas bort. Orsaken till att underskotten i de offentliga affärernaökar om grundtrygghet införs genom att både förmåner och avgifter sänks är attde med högre inkomster är sjuka mindre än de med lägre inkomster. Motionärernatror att generella, obligatoriska system som är försäkringsmässigt uppbyggda äröverlägsna alternativen, både ur socialt och ekonomiskt perspektiv.Motionärerna tror också att ständiga försämringar av den sociala trygghetenbidrar till den osäkerhet som gör att människor inte minskar sitt privatasparande. De anser att kravet på fasta spelregler och långsiktighet i störstamöjliga utsträckning också skall kunna ställas av hushållen.I motion Fi33 (v) yrkande 56 motsätter sig motionärerna ett utgiftstakför den offentliga sektorn. De vill ha en obligatorisk och generell försäkringsom omfattar dels ett grundskydd, exempelvis när det gäller folkpensionen, delsett inkomstbortfallsskydd. Avgifterna skall betalas solidariskt via socialaavgifter och skatter på hela lönesumman.I motion Fi40 (m) begärs tillkännagivande om vad som i motionen anförts omkrav på prognoser och budgetuppföljning (yrkande 4), om att förbättradeinstrument för budgetprognoser ges hög prioritet (yrkande 5) och ombestämmelser om utgiftstak (yrkande 15). Vidare begärs ett tillkännagivande omatt fasta spelregler skall gälla vid statens skuldsanering (yrkande 14).Motionärerna påpekar i motionen att konsekvensen av felaktiga prognoser kanbli mycket allvarlig, och den exceptionella skuldsituationen ställer särskilthårda krav även på prognoser och budgetuppföljning. Motionärerna anser attregeringen bör ge högsta prioritet åt arbetet att snabbt få fram bättre metoderför framtagandet av budgetprognoser. De framhåller också att det är viktigt attförändringarna i socialförsäkringarna genomförs konsekvent och att reglernadärefter ligger fast, så att hushållen får någorlunda fasta spelregler atträtta sig efter. Fasta spelregler kan, anför motionärerna, tyckas stå imotsättning till de stora förändringar som måste göras inom den svenskaoffentliga verksamheten, så att statsbudgeten kommer i balans och statsskuldennedbringas. Så behöver dock inte vara fallet utan stabilitet/förutsebarhet ochförändring/besparing måste gå hand i hand. Ett utgiftstak är enligtmotionärerna en välkommen utveckling, men förslaget förefaller dem dock i sinnuvarande form ha vissa brister. Beträffande regelstyrda bidragssystem -- somföräldraförsäkringen -- måste det med beslut om budgetpostens storlekfinnas anvisningar för hur en neddragning skall ske när behov föreligger. Iförsäkringssystemen är enligt motionärerna sannolikt bästa sättet att nedbringakostnaderna snabbt att öka antalet karensdagar. Det är dock viktigt atthushållen vet att så kan ske så att vissa reserver kan byggas upp. Motionärernaanser vidare att ATP-systemet, som alltid legat utanför statsbudgeten och varsförsäkringsmässighet stärks med den beslutade pensionsreformen, inte skallberöras av ett utgiftstak. Ett pensionssystem som fungerar som ettförsäkringssystem är inte förknippat med samma problem som detransfereringssystem som kallas socialförsäkringar. Pensionssystemet börutvecklas ytterligare som ett fristående försäkringssystem och inte knytasnärmare statsbudgeten. Ytterligare förändringar i ålderspensionssystemet börundvikas med undantag för att pensionsåldern bör kunna höjas om enighet kan nåsom detta, och att indexeringsprinciperna bör följa det reformerade systemetsprinciper om detta är tekniskt möjligt.Pensionssystemet måste vara så stabilt att människor på ett rimligt sätt kanplanera sitt yrkesverksamma liv i vetskap om hur de kommer att ha det på sinålders höst. Motionärerna erinrar om att en pensionsöverenskommelse harträffats och principbeslut i stor enighet har fattats i . Därför börreglerna i ATP-systemets alla delar ligga fast med de nämnda undantagen. Omreglerna i ett pensionssystem som har en lång planeringshorisont kan ändrasårligen föröds tilltron till fasta spelregler. Detta ger, anför motionärerna,upphov till långsiktiga och mycket djupa skadeverkningar genom att fortplantasig till stora områden utanför pensionssystemet.Utskottets bedömningUtskottet har haft en utfrågning med företrädare för Finans- ochSocialdepartementen och om vilka konsekvenser försocialförsäkringarna som kan uppkomma med ett utgiftstak utformat efter deprinciper som redovisats i propositionen. Med hänsyn till att frågan ännu inteär utredd och förslag i frågan skall lämnas till först kanutskottet av naturliga skäl endast kommentera olika tänkbara konsekvenser.Socialförsäkringarna ger möjlighet att utjämna de olika riskerna för ohälsainom försäkringskollektivet. Såväl förmåner som avgifter bestäms av ilag. Kostnaderna för de olika slagen av försäkring vid ohälsa styrs inte enbartav förmånsreglerna utan också av hur många som ärförsäkrade till följd av att de har inkomst av förvärvsarbete eller uppbärförsäkringsersättningar för bortfallet av en tidigare inkomst. Kostnadernavarierar också med löneutvecklingen. Ett ökat antal försäkrade och höjdalöneförmåner medför emellertid också automatiskt ökade avgiftsintäkter tillförsäkringen, medan ett minskat antal försäkrade liksom om många försäkradesamtidigt uppbär inkomstersättningar från andra förmånsslag, t.ex. frånarbetslöshetsförsäkringen, kan medföra ett stort avgiftsbortfall. Försäkringenär sålunda liksom arbetslöshetsförsäkringen i hög grad konjunkturberoende och iviss mån samvarierande med denna försäkring liksom med socialbidragsbehovet.Vid hög arbetslöshet sjunker försäkringens kostnader och avgiftsintäkterna ochvid hög sysselsättning ökar kostnaderna men också avgiftsintäkterna. Utansärskilt hänsynstagande till försäkringens konjunkturberoende m.m. skulle ettutgiftstak för socialförsäkringarna vid oförutsedda temporära svängningar iförsäkringsutnyttjandet vid ohälsa kunna få långtgående verkningar intebara för försäkringen utan även för andra områden inom den offentligaverksamheten.Under innevarande mandatperiod är avsikten att skall få taställning till resultatet av Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete. Den 20april har nya direktiv utfärdats för beredningen. Enligt dessa skallberedningen som ovan nämnts utforma förslag till en av staten organiseradallmän ohälsoförsäkring som ger ersättning för inkomstbortfall orsakat avtemporärt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skadaeller funktionshinder. Den allmänna ohälsoförsäkringen skall ersättasjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen. Rättentill ersättning skall baseras på rent medicinska kriterier och ersättningenskall ligga på en nivå som innebär att inkomstbortfallsprincipen upprätthålls.Utgångspunkten skall vara en enhetlig ersättningsnivå på avinkomstbortfallet med en bibehållen karensdag. Beredningen skall även pröva hurlång den period som arbetsgivarna betalar sjuklön skall vara ochsjuklöneperiodens förläggning . Ersättningen vid långvarigohälsa, som ges i form av förtidspension, skall beräknas på andra grunderän vid mer temporär sjukfrånvaro, men avspegla inkomstförhållanden under enlängre tidsperiod.Mot bakgrund av vad regeringen anfört om utgiftstak finns det anledning förutskottet att närmare redogöra för vad regeringen sagt i för denna frågarelevanta delar av direktiven. Dessa speglar också regeringens syn på hur stortåtagande som det allmänna skall ha inom försäkringen och vad som kanöverlämnas åt parterna på arbetsmarknaden eller den enskilde försäkrade när detgäller tryggheten vid ohälsa. Direktiven i dessa delar ger också en godillustration till de avvägningar mellan statens, de försäkrades ocharbetsgivarnas intressen som måste göras för att man skall få en effektiv ochrättvis försäkring. De visar också vilka osäkerhetsfaktorer som kan finnas närförsäkringsutnyttjandet skall prognostiseras på litet längre sikt.I direktiven framhålls att det ansträngda statsfinansiella läget har tvingatfram reduktioner av ersättningsnivåerna i den allmänna försäkringen, och någotutrymme att finansiera ett högre offentligt försäkringsskydd kommer inteatt finnas . Det är därför rimligt att parterna påarbetsmarknaden tar ett större ansvar för avvägningen av hur löneutrymmet skallfördelas mellan löner respektive försäkringsskydd utöver vad som ryms inom denallmänna försäkringen. Det organisatoriska och finansiella ansvaret förtilläggsförsäkringar bör därför ligga på arbetsmarknadens parter. För att ge enallmän ohälsoförsäkring legitimitet och upprätthålla långsiktigkostnadskontroll måste det samlade försäkringsskyddet vara så utformat att detuppfyller krav på effektivitet och rättvisa. En effektiv försäkring börinnehålla en självrisk som håller tillbaka överutnyttjande av försäkringen ochsom ger ekonomiska drivkrafter att förebygga ohälsa samt för rehabilitering ochåtergång till arbetslivet. I en rättvis försäkring bör försäkringsskyddet i höggrad vara solidariskt finansierat och därmed innehålla ett betydande mått avutjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av ohälsa.Beträffande försäkringens finansiering framhålls i direktiven att avgörandeför den allmänna försäkringens trovärdighet och förmåga att fylla sin uppgiftär att den ges en långsiktigt tryggad finansiering och uppvisar finansiellbalans. Försäkringen bör till övervägande del finansieras med enhetliga ochtill försäkringen destinerade avgifter som tas ut på förvärvsinkomster. Medhänsyn bl.a. till att försäkringen även ger ersättning till grupper som intehar eller har haft förankring på arbetsmarknaden är det rimligt attförsäkringen till viss del finansieras med allmänna skattemedel.Beredningen skall redovisa beräkningar över försäkringens framtida inkomsteroch utgifter under olika antaganden om samhällsutvecklingen och analyserakonsekvenser utifrån förutsättningen att försäkringen inte får uppvisa annat äntemporära underskott. Beredningen skall därvid sätta ohälsoförsäkringen iperspektiv av den statsfinansiella utvecklingen i stort. Beredningen skallvidare pröva hur avgiftsuttag och förmåner kan bestämmas för att tillgodose attförsäkringen uppvisar finansiell balans. Därvid skall beaktas de restriktionersom av samhällsekonomiska skäl bör gälla det samlade skatte- och avgiftsuttagetsamtidigt som försäkringsfunktionen gentemot den enskilde upprätthålls.I direktiven erinras också om att reformeringen av ålderspensionssystemetbl.a. innebär att avgiften till denna försäkringsgren skall ligga fast, medanvärdet av intjänade förmåner anpassas till förändringar i samhällsekonomiskaoch försäkringsmässiga förutsättningar. När systemet efter en övergångsperiodär i full funktion kommer det att vara finansiellt robust, och underskott kanuppträda endast temporärt. Enligt regeringens bedömning kan emellertidohälsoförsäkringen inte utformas som ett finansiellt autonomt ochavgiftsbestämt system. Förändringar i de försäkringsmässiga risker somohälsoförsäkringen skall utgöra ett skydd mot kan på både kort och lång siktkomma att bli betydligt större än vad som gäller inom ålderspensioneringen. Enfast avgift skulle därför kunna medföra kraftiga förändringar iersättningsnivån inom försäkringen. Alternativt skulle krävas en betydandefondering för att kunna möta variationer i utnyttjandet av försäkringen utanatt förändra avgift eller förmånsnivå. Ohälsoförsäkringen bör, till skillnadfrån det reformerade ålderspensionssystemet, till sin utformning i princip varaförmånsbestämd. Kompensationsgraden vid inkomstbortfall skall sålunda liggafast. Beredningen skall dock överväga möjligheten att utforma uppräkningen(indexeringen) av de försäkringsersättningar som utges under längre perioderså att de anpassas till samhällsekonomiska förändringar. Den inomålderspensionssystemet föreslagna följsamhetsindexeringen kan därvid utgöra enförebild.Regeringen framhåller också i direktiven att variationer i denförsäkringsmässiga risken, dvs. sjukfrånvaron, arbetsskadefrekvens etc., intebör påverka ersättningsnivån. Vid varaktiga förändringar iförsäkringsutnyttjandet kan dock inte undvikas att en avvägning måstegöras mellan nivån på avgiftsuttaget till försäkringen och de förmåner somutges.Utskottet anser att direktiven väl illustrerar de variationer över tiden somförsäkringen kan uppvisa. tolkar utskottet direktiven som en garantifrån regeringens sida om --så långt man rimligen kan begära -- ett skydd mot förändringar i degrundläggande reglerna till följd av temporära förändringar iförsäkringsutnyttjandet. Utskottet anser att en försäkring utformad i enlighetmed de nämnda direktiven både blir robust och har fasta spelregler.Utskottet kan på de i kompletteringspropositionen anförda skälen biträda ettsystem med utgiftstak. Utskottet anser emellertid att samma synsätt somregeringen gett uttryck för i direktiven till Sjuk- och arbetsskadeberedningennär det gäller att hantera variationer i utnyttjandet av förmånerna inom enallmän ohälsoförsäkring måste vara vägledande vad avser ohälsoförsäkringen närreglerna för ett utgiftstak utformas. Vad som anförts om det reformeradeålderspensionssystemet, som tillkommit genom en bred parlamentarisköverenskommelse, måste också beaktas i sammanhanget. Pensionssystemets karaktärkräver särskilda överväganden.Utskottet delar helt uppfattningen att utgiftstak och ramar för de olikautgiftsområdena måste baseras på pålitliga prognoser över utgiftsutvecklingenoch att arbetet med att snabbt få fram bättre metoder för framtagande avbudgetprognoser måste prioriteras. Utskottet instämmer också i att rutiner ochprocesser måste utvecklas för att följa utgiftsutvecklingen på olika områden.Utskottet anser att det inför det nya budgetsystemets tillämpning är angelägetatt regeringen i propositionerna ger en utförligare information om debakomliggande faktorer som lett fram till regeringens kostnadsberäkningar, inteminst för att inom och mellan de givna kostnadsramarna skall kunnaprioritera mellan olika angelägna ändamål och få ett fullgott underlag för sitteget uppföljningsarbete. Utskottet har i sitt yttrande ovan i anslutning tillnågra av de aktuella anslagen redogjort för olika uppgifter som regeringenlämnat om anslagsberäkningen. Av redovisningen framgår att uppgifterna inte ärtillräckliga för att skall kunna få en uppfattning om vilkaförändringar i anslagsberäkningen som föranleds av vilka förändringar iregelsystemet och inte heller vilka förändringar i anslagsberäkningarna som harandra orsaker. Som framgår finns också nya prognoser för anslaget tillsjukförsäkringen som avviker från prognoserna i budgetpropositionen. Avvikelsenär så stor att den vid tillämpningen av de nya budgetprinciperna skulle kunnafå svåra konsekvenser. Anslagsberäkningarna måste också redovisas på ett merkonsekvent sätt. De skillnader som av tradition finns mellan olika departementi hur anslagsberäkningarna redovisas bör uppmärksammas så att ett enhetligtsystem kan utvecklas för hela regeringskansliet.Med det anförda anser utskottet att motionerna Fi32 yrkandena 3 och 5, Fi33yrkande 55 och Fi40 yrkandena 4, 5, 14 och 15 får anses besvarade.Stockholm den 18 maj 1995På socialförsäkringsutskottets vägnarMaj-Inger KlingvallI beslutet har deltagit: (), (),(), (), (), MargitGennser (m), (), (), (), Gustafvon (m), (), (), (),(), (), () ochAlice ().Avvikande meningarBilaga 5 ()1. , , och (alla m) anför:Moderata samlingspartiet begär i motion Fi31 yrkande 6 avslag på beslutet omhöjning av patientavgifterna i läkemedelsförsäkringen. Utskottet delarmotionärernas uppfattning att förslaget om en ytterligare höjning avpatientavgifterna bör avvisas i avvaktan på att regeringen återkommer medförslag om högkostnadsskydd som bör konstrueras så att de svagaste gruppernainte drabbas orimligt hårt av kraftigt höjda egenavgifter.