bet · GJ01SfU1 · 1995-11-07 00:00:00 — Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m. Utskottet behandlar i detta betänkande dels revisorers förslag1994/95:RR12 roll i invandrings- och flyktingpoliti-ken jämte motioner, dels en motion från den allmänna motionstiden1994/95 om medborgarvittnen.Riksdagens revisorer har granskat främst frågor som rör handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd i Sverige.Syftet har varit bl.a. att undersöka hur ett bra flyktingmottagande bör varautformat och vilka problem som finns med nuvarande asylhandläggning.Revisorerna föreslår bl.a.- att enkla och okomplicerade asylärenden behandlas med förtur,- att regeringen ansvarar för den länderkunskap som erfordras vid asyl-prövning,- att en översyn av formerna och villkoren för asylsökandes hjälp ochstöd vid ansökan om uppehållstillstånd görs.Utskottet föreslår att revisorernas förslag med ett tillkännagivande avvad utskottet anfört överlämnas till regeringen för att övervägas i sambandmed det förändringsarbete som invandrings- och flyktingpolitiken förnärvarande är föremål för.Utskottet avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden.Till betänkandet har fogats fem reservationer och fyra särskilda yttran-den.FörslagetI revisorers förslag 1994/95:RR12 angående roll i invandrings- och flyktingpolitiken hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-na anfört om behovet av utskick av nämndhandlingar och behovet av enutvärdering av ordförandebeslut,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-na anfört om behovet av att enkla och okomplicerade asylärenden behand-las med förtur,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorer-na anfört om regeringens ansvar för länderkunskap för asylprövning,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-rerna anfört om behovet av en översyn över formerna och villkoren förasylsökandes hjälp och stöd vid ansökan om uppehållstillstånd. Motioner väckta med anledning av förslaget1995/96:Sf1 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om roll och regeringens ansvar för prin-cipiella frågor,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om frivilligorganisationernas bidrag med information angåendeländerbedömningar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av bättre beslutsmotiveringar,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om införande av prövningstillstånd i ,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att rättshjälpsmyndigheten bör förordna offentligt biträde iutlänningsärenden,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om roll som beslutsfattare i ärenden om uppehållstill-stånd.1995/96:Sf2 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att revisorernas förslag om övervägande att ges rätten till prövningstillstånd ej är förenligt med svensk rätts-säkerhetstradition,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att revisorernas förslag att skall utvärderaordförandebeslut i stället bör göras av oberoende part,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att ledamöter i högre utsträckningskall engageras i ett större antal beslut,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ansvaret för förordnande av juridiskt biträde till asylsökandeöverförs från till ,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att juridiskt biträde skall förordnas i första skedet av enasylutredning,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att möjligheterna för en asylsökande att få rättshjälp utökas vidaktualiserandet av avvisning med omedelbar verkställighet.1995/96:Sf3 av m.fl. (kds) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motio-nen anförts om att införa ett system med medborgarvittnen i handlägg-ningen av asylärenden,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan och regeringen.Motion väckt under den allmänna motionstiden /951994/95:Sf611 av m.fl. (kds) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om "medborgarvittnen". Den svenska utlänningslagstiftningenUtlänningslagen (1989:529) reglerar på vilka villkor utlänningar får resa inoch ut ur samt vistas och ha anställning här. I lagen anges ocksåunder vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.Närmare bestämmelser om lagens tillämpning finns i utlänningsförord-ningen (1989:547).En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig i underlängre tid än utan att ha uppehållstillstånd. Undantag gäller förmedborgare i , , eller . Bestämmelser omuppehållstillstånd, liksom om visering och arbetstillstånd, finns i 2 kap.utlänningslagen. Uppehållstillstånd innebär enligt 2 § tillstånd att resa in ioch vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) ellerutan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligt bestämmelserna om asyloch får vidare ges till en utlänning om han har särskild anknytning tillSverige eller om han av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsammagäller om utlänningen har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ord-nad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillståndkan ges även i andra fall. Det får avse visstslag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.Bestämmelserna om asyl finns intagna i 3 kap. utlänningslagen. Enligt4 § första stycket har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingarrätt till asyl.Definitionen flykting (2 §) överensstämmer med den som finns i Genè-vekonventionen. används därför benämningen konventionsflykting-ar för dessa personer.Med krigsvägrare (3 §) avses en utlänning som har övergett en krigs-skådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sve-rige för att undgå förestående krigstjänstgöring.Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åtandra personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av depolitiska förhållandena där och som har åberopat tungt vägande omstän-digheter för detta (1 §). Det är här fråga om personer som inte har varitutsatta för eller löper risk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de börbetraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av de politis-ka förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerar så svåra trakasserieratt de inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Bestämmelsenomfattar normalt inte den som har tvingats att lämna sitt land på grund avyttre aggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljel-se på grund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertiddessa omständigheter vara sådana att bestämmelsen anses tillämplig. Förde personer som avses används termen de facto-flyktingar.Varken konventionsflyktingar, krigsvägrare eller de facto-flyktingar harnågon ovillkorlig rätt att få en i . Asyl får nämligen vägraspå vissa grunder enligt 3 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen.Av humanitära skäl kan enligt 2 kap. 4 § 2 utlänningslagen även andrautlänningar än de som omfattas av asylreglerna få stanna i . Uppe-hållstillstånd av humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flyttundan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas avutan att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillstånd på denna grund harockså beviljats bl.a. personer som på grund av sjukdom eller andra per-sonliga förhållanden bör få stanna i . Bestämmelsen kan vidareomfatta personer som inte är flyktingar men där förhållandena i det landtill vilket de skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant atttvinga dem att återvända dit eller personer som riskerar allvarligt straffeller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. I vissa fall har uppe-hållstillstånd beviljats personer som i och för sig borde avvisas eller utvi-sas men där en verkställighet inte kan ske därför att det inte finns någotland som tar emot utlänningen.Även om en utlänning inte får uppehållstillstånd, får han inte avvisaseller utvisas om det inte kan ske till ett land där han åtnjuter visst skydd.En utlänning får således inte avvisas eller utvisas till ett land där han riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr (non-refoulementprincipen). Han fårinte heller annat än i yttersta undantagsfall sändas till ett land där hanriskerar förföljelse. Inte heller får en utlänning sändas till ett land där hanriskerar vidaresändning till något sådant land.Uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagenges till en utlänning som är nära anhörig till en i bosatt person ellersom annars har särskild anknytning till . Uppehållstillstånd enligtdenna punkt skall enligt förarbetena kunna ges till make eller sambo,hemmavarande barn som är ensamstående, föräldrar och andrasläktingar som är väsentligt beroende av en i bosatt person samtpersoner vars samtliga nära släktingar finns i , s.k. sista länk-fall.Det förutsätts att den härvarande har uppehållstillstånd eller är bosatt härutan att behöva sådant tillstånd.AsylprocessenKontrollen av in- och utresandet vid rikets gränser sköts i första hand avpolismyndigheten. Det är också polismyndigheten som fattar beslut omavvisning i de fall där det inte alls är fråga om asyl eller liknande.Statens invandrarverk är central förvaltningsmyndighet för invandrar-och medborgarskapsfrågor och skall som första instans fatta beslut i allaärenden där behovet av asyl har åberopats (4 kap. 4 § utlänningslagen).Detsamma gäller ärenden som rör nära familjemedlemmar till asylsökandeoch som rör en utlänning som har vistats i mer än iföljd när frågan väcks om hans avvisning.Invandrarverket får förordna om omedelbar verkställighet av sitt beslutom avvisning om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och attuppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslutom omedelbar verkställighet får meddelas senare än efterutlänningens ankomst till bara om synnerliga skäl talar för det(8 kap. 8 § utlänningslagen).En utlänning som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kanpå nytt ansöka om uppehållstillstånd. Om det då föreligger ett lagakraft-vunnet beslut om att utlänningen skall avvisas eller utvisas gäller särskildaregler för prövningen av den nya ansökan. Ansökan, som då skall prövasav , får enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen bifallas omden grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet ochom utlänningen har rätt till asyl här eller det annars skulle strida mot hu-manitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.Invandrarverkets beslut om avvisning och utvisning kunde tidigareöverklagas till regeringen, men fr.o.m. fungerar denfristående myndigheten, , som överinstans i invandrar-och flyktingärenden. beslut om avvisning eller utvisningfår således överklagas till . har möj-lighet att överlämna ett ärende till . Sedanden skall nämnden även pröva ny ansökan om uppehållstill-stånd.Såväl som kan enligt 7 kap. 11 §utlänningslagen till regeringen överlämna ärenden som bedöms av särskildvikt för rättstillämpningen. Överlämnande kan också ske om det på grundav ärendets art synes lämpligare att frågan avgörs av regeringen. Regering-en har vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella före-skrifter i förordningsform.Enligt förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämn-den skall i nämnden finnas minst två ordförande utöver generaldirektören,tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter. Utlänningsnämn-den är beslutsför med en ordförande och två andra ledamöter. En ordfö-rande får dock ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor som rör ettärendes beredning samt andra frågor, om prövningen är av enkelt slag.Utredningar m.m.Riksrevisionsverket har i en effektivitetsrevision (RRV 1994:20) granskathanteringen av asylärenden. Tyngdpunkten har lagts på asylprocessen iförsta instans, dvs. Enligt bör initialskedet av asylprocessen kunna organiseras effektiva-re. En snabb och rättssäker hantering av asylärenden bör kunna åstadkom-mas med bl.a. följande förändringar.- Skärpt inresekontroll med personal vid inreseorteroch vidgning av begreppet omedelbar verkställighet.- Partssammansatta förhandlingar direkt efter inresan och beslut i direktanslutning till förhandlingen.- Ett nytt institut - prövningstillstånd - där bedömervilka ärenden som skall sakprövas i andra instans, dvs. av Utlännings-nämnden.- Biträdesjour.- Ärenden bör inte läggas åt sidan om det sakligt är möjligt att fatta be-slut direkt efter utredningens slutförande. En noggrann sortering av ären-den med avseende på bl.a. förväntad komplexitet bör göras redan i pro-cessens inledningsskede.- Högre krav bör ställas på inlagor från offentliga biträden. Kvalitetenpå inlagorna bör vara sådan att alla relevanta grunder för yrkanden fram-kommer i grundärendet. och börundvika att förordna biträden som inte uppfyller önskvärda krav. Myndig-heterna bör ges möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden sominte presenterar ett beslutsunderlag i form av noggrant specificerade kost-nadsräkningar.- Decentraliseringen inom av det operativa ansvaret förasylprövningen accentuerar behovet av en funktion som kan axla ett sam-ordnings- och utvecklingsansvar vad gäller bl.a. länderkunskap.Asylprocessutredningen har i betänkandet (SOU 1995:46) Effektivarestyrning och rättssäkerhet i asylprocessen redovisat ett antal förslag. bör regeringen styra praxisbildningen i utlänningsärendengenom förordningar i högre grad än då styrningen i huvudsak skergenom avgöranden i enskilda ärenden. Vidare förordas att fast-ställer en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring. För attuppnå ökad rättssäkerhet föreslås bl.a.:- Ökad användning av muntlig handläggning. Ingen får avvisas utanmuntlig handläggning hos Invandrarverket.- Ökad muntlighet hos Utlänningsnämnden.- Alla beslut i ärende om uppehållstillstånd skall motiveras.- Myndigheterna bör sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt istörre utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial.Flyktingpolitiska kommittén har i betänkandet (SOU 1995:75) Svenskflyktingpolitik i globalt perspektiv redovisat principer för och förslag svensk invandrings- och flyktingpolitik. Kommittén har såvitt avserasylprocessen föreslagit bl.a. följande.- Regeringen bör styra praxis genom förordningar i stället för som i daggenom beslut i enskilda ärenden.- bör överta ansvaret för de utredningar som genomförsmed asylsökande i samband med inresor, de utredningar som genomförsmed utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd av andra skäl samt förverkställigheterna av avlägsnandebeslut. får därvid ansvarför hela asylprocessen vilket bör resultera i såväl höjd rättssäkerhet somökad effektivitet.- För att höja rättssäkerheten och öka effektiviteten i asylprocessen börInvandrarverket ges ett samlat ansvar. bör därför övertaansvaret för de utredningar som genomförs med asylsökande vid gränsenliksom de som genomförs i samband med ansökan inne i landet. bör också överta ansvaret för verkställigheterna av avlägsnande-beslut och förvar.- Åtgärder bör vidtas för att öka acceptansen såväl hos asylsökande somhos den allmänna opinionen för institutet avvisning med omedelbar verk-ställighet. En sådan åtgärd är att öka möjligheterna till rättshjälp.- Metoder bör utvecklas för att kontrollera kvaliteten i de beslut hos där utlänningens ansökan bifalls. Eftersom dessa beslut inteöverklagas prövas de endast av en instans. För att ytterligare förbättrakvaliteten bör krav ställas på att även dessa beslut motiveras.- Muntlig handläggning bör användas i ökad utsträckning. Utredningar-na bör spelas in på band för att tveksamhet om vad som avhandlats skallkunna undanröjas. Asylsökande bör vid behov förhöras av en tjänstemanav samma kön.- Ett gemensamt informations- och dokumentationssystem bör byggasupp för att ge regeringen, och snabbtillgång till basinformation.1993 års Rättshjälpsutredning har haft till uppgift att se över den nuva-rande rättshjälpslagen samt bestämmelserna om ersättning till offentligaförsvarare, biträden enligt rättshjälpslagen och målsägandebiträden. Ibetänkandet (SOU 1995:81) Ny rättshjälpslag har utredningen lagt framförslag bl.a. om införandet av en särskild lag om offentligt biträde. Be-stämmelserna om när offentligt biträde skall kunna förordnas regleras iresp. materiell lagstiftning.Offentligt biträde skall enligt förslaget förordnas när det föreligger ettbehov av biträde. Offentligt biträde skall som regel förordnas först sedanasylutredningen är klar. Även i fortsättningen skall fattabeslut i frågor om offentligt biträde som hänger samman med ett ärendesom handläggs hos verket. beslut i rättshjälpsfrågor skallkunna överklagas i samma ordning som gäller ett överklagande i huvud-frågan, dvs. ett överklagande skall prövas av . beslut i rättshjälpsfrågor skall liksom nämndens övrigabeslut inte kunna överklagas.Samma kvalitetskrav skall ställas på offentliga biträden som på rätts-hjälpsbiträden. Det innebär att som offentligt biträde i första hand skallförordnas advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Endast om detfinns särskilda skäl skall enligt förslaget någon annan kunna förordnas.Övriga utredningar inom området, vilka dock inte redovisas här, ärVerkställighetsutredningen som avgett delbetänkandet (SOU 1995:55) Ettsamlat verksamhetsansvar för asylärenden och Invandrarpolitiska kommit-tén som i ett delbetänkande (SOU 1995:76) tagit upp frågor som rör arbetetill invandrare.Riksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorers granskning av roll i invand-rings- och flyktingpolitiken, vilken initierats av utskottet, har inriktatsfrämst på frågor som rör handläggning av ansök-ningar om uppehållstillstånd i . Syftet har varit bl.a. att undersökahur ett bra flyktingmottagande bör vara utformat och vilka problem somfinns med nuvarande asylhandläggning. Revisorerna har dock inte funnitskäl att fördjupa sig i redan utredda områden eller områden där utredningarpågår.Utlänningsnämndens ledamöter har besvarat en enkät från revisorernaom arbetsformerna för lekmännens deltagande. Därtill har revisorerna gjorten undersökning av nämndens beslut i sådanafall där asylsökande beviljats uppehållstillstånd trots Invandrarverketsavslag.Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten i invandrings- och flyktingpolitiken rapport(1994/95:6). Rapporten, som inte varit föremål för remissbehandling, harav revisorerna anmälts till i förslag 1994/95:RR12.Revisorerna har inledningsvis anfört att det för en bra asylhandläggningär nödvändigt med en kort handläggningstid. Större resurser bör därförsättas in där asylansökan görs och viktiga beslut bör kunna fattas redandär. För en snabbare handläggning är det också enligt revisorerna viktigtatt möjligheten att begränsa antalet ärenden som överklagas till Utlän-ningsnämnden övervägs.Nämndhandlingar och beslutsformerRevisorerna anför i fråga om utskick av nämndhandlingar att av hänsyn tillden asylsökande och dennes familj och risken för flyktingspionage sändsinga handlingar hem till ledamöter inför nämndsam-manträdena. Handlingarna finns i stället tillgängliga på nämndens kanslidagen före sammanträdet och sammanträdesdagen. De nämndemän sominte har tillfälle att informera sig på kansliet före sammanträdet är heltoförberedda på vad ärendet handlar om.Eftersom det inte kan vara meningen att nämndledamöterna enbart skalllita till tjänstemännens bedömningar kan enligt revisorerna poängen medlekmannainflytande ifrågasättas om inte ledamöterna har möjlighet attsätta sig in i ärendet före sammanträdet. Revisorerna framhåller att inte är den enda nämnd som beslutar om sekretessbelagdafrågor och anger som exempel bl.a. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.Revisorerna föreslår att ges i uppdrag att undersökagoda exempel på hur sekretessbelagda handlingar hanteras inom andramyndigheter. Hanteringen bör enligt revisorerna, även för del, kunna ordnas så att både lekmännens behov av informationinför nämndsammanträdet och behovet av sekretess för asylsökande ochderas anhöriga tillgodoses.Som tidigare redovisats får en ordförande ensam besluta bl.a. i ärendensom är av enkelt slag. Enligt revisorerna är det ordföranden som bestäm-mer vilka ärenden som är enkla och okomplicerade. Osäkerhet tycks dockråda bland ledamöter om arten av de ärenden somordföranden ensam avgör liksom om gränsdragningen mellan enkla ochkvalificerade ärenden. Revisorerna föreslår därför att en granskning ge-nomförs av i vilka ärenden beslut har fattats av ordföranden ensam. Revi-sorerna föreslår vidare att ledamöterna engage-ras i större omfattning än , oavsett om ärendena är av enkel ellerkvalificerad art samt att en utvärdering därefter görs.Revisorerna föreslår ett tillkännagivande om behovet av utskick avnämndhandlingar och behovet av en utvärdering av ordförandebeslut.I motion 1995/96:Sf2 yrkande 2 av m.fl. (mp) begärsett tillkännagivande om att utvärdering av ordförandebeslut bör göras avoberoende part i stället för av . I samma motion, yr-kande 3, begärs ett tillkännagivande om att ledamö-ter i högre utsträckning skall engageras i ett större antal beslut och dettaoavsett om ärendena är av enkel eller kvalificerad art.Utskottet anser i likhet med revisorerna att det borde finnas möjlighet atttillgodose såväl lekmännens behov av information inför nämndsamman-träden som behovet av sekretess för asylsökande och deras anhöriga. Ut-skottet, som har erfarit att handlingarna numera finns tillgängliga på före sammanträdet, vill under-stryka vikten av att de som skall fatta beslut är väl insatta i de ärenden somskall behandlas. Ett alternativ som revisorerna pekat på är att tillställaledamöterna ett fylligt förslag till beslut åtföljt av vissa handlingar som vidbehov har avidentifierats. Utskottet konstaterar _ med hänvis-ning till den tidigare lämnade redogörelsen för avslutade elleralltjämt pågående utredningar _ att stora förändringar sannolikt är attvänta inom invandrings- och flyktingområdet. Det material som revisorer-na har tagit fram vid sin granskning och de idéer och förslag som förtsfram av revisorerna bör därvid vara av intresse vid regeringens beredningav de olika utredningsförslagen. Utskottet föreslår därför att revisorernasförslag i den del det avser information till nämndledamöter överlämnas tillregeringen. Utskottet anser att motion 1995/96:Sf2 yrkande 2 härigenomfår anses tillgodosedd.Utskottet, som noterar att av ärendena under /94avgjordes av ordföranden, vill erinra om att det i regeringens proposition(prop. 1991/92:30) om en särskild framhöllsatt det naturligtvis ibland kunde finnas olika meningar i frågan om ettärende skulle anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Det föredragandestatsrådet ansåg att nämnden under medverkan av lekmän borde kunnabesluta om närmare riktlinjer för när ordföranden ensam skulle få fattabeslut. För att ett ärende skulle få avgöras i denna form borde enligt pro-positionen alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning interådde någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inteinnehöll vidlyftigt material av betydelse för prövningen (bet.1991/92:SfU4, rskr. 1991/92:39).Lekmännens medverkan vid utarbetande av riktlinjer för när ordföran-den ensam skall få fatta beslut har förutsatts redan vid inrättandet av . Emellertid har revisorernas granskning visat att vissosäkerhet råder bland ledamöter om arten av deärenden som ordföranden ensam avgör liksom om gränsdragningen mellanenkla och kvalificerade ärenden. Detta kan inte anses tillfredsställande,och utskottet anser att frågan om gränsdragningen mellan enkla respektivekvalificerade ärenden borde klargöras.