bet · GI01FiU19 · 1995-05-30 00:00:00 — För landstingens del behölls ihuvudsak det tidigare bidragssystemet.Därefter har ett omfattande utredningsarbete bedrivits för attklara ut ett antal problem som inte tidigare kunnat lösas. Dethar främst gällt utjämningen av strukturellt betingadekostnadsskillnader liksom den nuvarande modellen förinkomstutjämning. Strävan har även varit att inordna allakommuner och landsting i samma bidrags- och utjämningssystem. Enparlamentarisk beredning presenterade ett samlatförslag till ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuneroch landsting att träda i kraft . Regeringensförslag bygger i allt väsentligt på de förslag som beredningenlagt fram.Riktlinjer för och lagreglering av ett nytt bidrags- ochutjämningssystemNär det gäller riktlinjer för ett nytt bidrags- ochutjämningssystem anges i propositionen att huvudsyftet äratt skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerrespektive landsting. Detta bör ske genom en långtgåendeutjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster och förstrukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet bör vidarevara överskådligt och möjligt att förklara och analysera i sinabeståndsdelar. Det bör också vara flexibelt och kunna anpassastill förändringar i den kommunala verksamheten.Både inkomst- och kostnadsutjämningen föreslås i propositionenske genom en omfördelning av skatteinkomster mellan kommunerrespektive landsting och blir därigenom oberoende av statligatillskott. Statsbidragen till kommuner och landsting användsinte för utjämning utan fördelas i huvudsak efter antaletinvånare i respektive kommun eller landsting och kan därmedockså fungera som instrument för ekonomiska regleringar mellanstaten och kommunsektorn. Införandet av systemet bör enligtpropositionen ske på ett sådant sätt att omedelbaraomfördelningar av statsbidrag kan undvikas.När det gäller lagregleringen av ett nytt bidrags- ochutjämningssystem läggs i propositionen fram ett förslag till lagom utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner ochlandsting. Inkomstutjämningen föreslås ske genom att kommuneroch landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare somöverstiger genomsnittet för landet får ett avdrag frånskatteinkomsterna, medan de med en beskattningsbar inkomst perinvånare som understiger genomsnittet får ett tillägg tillskatteinkomsterna. Tillägg och avdrag betalas ut eller dras av isamband med och på motsvarande sätt som gäller enligt 4 § lagen(1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annanmenighets utdebitering av skatt m.m. Även utjämningen avstrukturellt betingade kostnadsskillnader sker genom tilläggtill och avdrag från skatteinkomsterna. Den ekonomiskautjämningen sker således enligt lagförslaget genom omfördelningav kommunernas respektive landstingens skatteinkomster.I ett förslag till lag om införande av lagen om utjämning avskatteinkomster och kostnader i kommuner och landstingföreskrivs att lagen träder i kraft ochtillämpas första gången i fråga om utjämningsåret 1996.Införandelagen innebär ett successivt införande avdet nya utjämningssystemet. Det nya systemet har också föranletten ändring i lagen (1974:417) om utdebitering och utbetalning avskatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting ochförsamlingar. Därutöver läggs förslag om en särskild lag somreglerar det i systemet ingående nya generella invånarbaseradestatsbidraget för kommuner respektive landsting.Från enstaka remissinstanser hade framförts principiellainvändningar mot den långtgående inkomstutjämningen medmotiveringen att den står i motsatsställning till den kommunalabeskattningsrätten. Enligt regeringens bedömning är emellertiden långtgående inkomstutjämning helt avgörande i ett system somskall åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det ärvärt att notera att Svenska Kommunförbundets styrelse i bredpolitisk enighet ställt sig bakom principerna för ett nyttbidrags- och utjämningssystem.Lagrådets yttrande i lagregleringsfråganFinansutskottet beslöt vid sammanträde attinhämta Lagrådets yttrande över propositionens förslag till lagom utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner ochlandsting. Lagrådet har i första hand prövat om förslaget ärförenligt med bestämmelserna i regeringsformen om den kommunalabeskattningsrätten.Lagrådet framhåller att regeringens förslag medför attkommuner och landsting, vilka kommer att vidkännas avdrag frånskatteintäkterna, genom uttagande av kommunalskatt ochlandstingsskatt bidrar till att täcka behov av medel i andrakommuner och landsting. Frågan är om en sådan skatt kan ansesuttagen för skötseln av kommunens och uppgifter.Enligt Lagrådet kan den föreslagna ordningen inte anses stå iöverensstämmelse med ordalagen i bestämmelsen i 1 kap. 7 §andra stycket regeringsformen. För tolkningen av begreppet"skötseln av sina uppgifter" har Lagrådet sökt vägledning i vadsom i lag och praxis ansetts vara en kommuns eller ettlandstings angelägenheter och har funnit att bestämmelserna ikommunallagen och ett stort antal andra lagar om en kommunsallmänna befogenheter utgår från vad som brukar kallaslokaliseringsprincipen. Med lokaliseringsprincipen avses ettkrav på anknytning till kommuns eller landstings område ellerdess medlemmar.Mot denna bakgrund framstår det enligt Lagrådet som heltfrämmande att betrakta en skatt som tas ut av en kommun ellerett landsting för att tillföras andra kommuner eller landsting,som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns ellerlandstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning avskatteinkomster som tillämpats kan enligtLagrådet inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet avskatt i kommuner och landsting, som får vidkännas avdrag kommerdärmed att strida mot vad som i 1 kap. 7 § andra stycketregeringsformen anges om ändamålet med den kommunalabeskattningen. Lagrådet tillägger att syftet med den föreslagnalagen möjligen kan -- åtminstone delvis -- tillgodoses med någonannan teknik avseende avgifter och avdrag, vilket inte skullestrida mot regeringsformens bestämmelser. Detta kan dock anserLagrådet inte inverka på bedömningen av det nu aktuellaförslaget. På grund härav anser Lagrådet att den föreslagnalagen inte är förenlig med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andrastycket regeringsformen och avstyrker därför förslaget.Lagrådets yttrande återfinns i bilaga 2.Motionsyrkanden om riktlinjerna för och lagregleringen av ettnytt systemI motion Fi36 (m) konstateras att förslaget ipropositionen i huvudsak överensstämmer med beredningensförslag. En viktig utgångspunkt i relationerna mellan stat ochkommun måste enligt motionärerna vara att staten respekterar denkommunala beskattningsrätten. Det som den folkvalda församlingeni enlighet med grundlagen upptar i skatt skallsjälvfallet gå till skötseln av kommunens uppgifter. I motionenhävdas att såväl beredningens som propositionens förslag stridermot grundlagen. Oavsett vilken uppfattning man har i frågan omdet från andra utgångspunkter skulle vara rimligt medinomkommunal inkomstutjämning måste grundlagen följas. Imotionen yrkas med hänvisning härtill att skall avslåregeringens förslag till lag om utjämning av skatteinkomster ochkostnader i kommuner och landsting.Enligt motionärerna kan ekonomiska regleringar mellan stat ochkommun liksom ske genom den s.k. neutraliseringsavgiften isamband med utbetalning av kommunalskattemedel. Det finns ingetskäl att låta ett utjämningssystem omfatta andra kommuner än demsom för att driva sin verksamhet på ett rimligt sätt är i behovav medel utöver den egna skatten. Att finansiera sådanatillskott bör enligt motionärerna vara en uppgift för staten.Medborgare i kommuner med hög skattekraft som har hög inkomstkommer därmed också att betala mer av skattekraftsgarantin förövriga kommuner. Motionärerna anför också att beredningen ochregeringen verkar ha bortsett från att det även i kommuner medhög skattekraft finns medborgare med normala och låga inkomster.I den moderata partimotionen avvisas regeringens förslag tillnytt utjämningssystem. Svårigheterna att finna en långsiktig ochhållbar lösning för inkomst- och kostnadsutjämning har enligtmotionen sin grund i den totala kommunala sektorns omfattning.Med en så stor sektor kommer skillnader i egenskattekraft och i opåverkbara kostnader att få mycket storaekonomiska och sociala verkningar. Förutsättningarna att hanterasådana skillnader skulle öka avsevärt om de kommunalauppgifterna och det kommunala finansieringsansvaret begränsades.En översyn bör därför inledas om omfattningen av denationella åtagandena och en nationell finansiering av vissa avde nuvarande kommunala uppgifterna.På kort sikt bör enligt Moderata samlingspartiet dagensskattekraftsutjämning för kommunerna i princip behållas.Kostnadsutjämningen bör emellertid förändras och byggas upp medstandardkostnadsfaktorer i enlighet med beredningens ochregeringens förslag. Ett motsvarande system bör enligt motioneninföras för landstingen. Inkomstutjämningen måste utformas såatt de enskilda kommunerna har incitament till att öka den egnaskattekraften. Övergångsregler bör gälla. Den nuvarande s.k.neutraliseringsavgiften i samband med utbetalningen avkommunalskattemedel bör behållas liksom nuvarande system med förvarje kommun och landsting individuella del- ochslutavräkningar, framhålls i motionen.I motion Fi307 av m.fl. (m) och i motionFi308 av m.fl. (m) -- båda väckta under denallmänna motionstiden -- hävdas med utgångspunkt från det dåföreliggande utredningsförslaget (SOU 1994:144) att det därförordade utjämningssystemet innebar ett avsteg från tidigareprinciper om kommunalt självstyre.Enligt motion Fi32 av m.fl. (fp) anserFolkpartiet att den omläggning av inkomst- ochkostnadsutjämningen som föreslagits i den s.k. skall genomföras. Enligt motionärerna har ingenkunnat visa på annat än att detta är det bästa underlag somhittills tagits fram. Det är också positivt att regeringen tillmycket stora delat har accepterat detta förslag, inte minst motbakgrund av hur socialdemokraterna har agerat i dennafråga, anför motionärerna.I motionen ställs dock krav på vissa förändringar iförhållande till regeringens förslag. Enligt börutjämningsnivån sättas till i stället för avskillnaden mellan egen skattekraft och medelskattekraften. Meddenna avvägning mellan graden av utjämning och graden av egnaincitament råkar färre kommuner ut för att de förlorar på ökadskattekraft. Motionärerna motsätter sig också den långainförandetiden och de justeringar av utredningsförslagetbeträffande kostnadsutjämningen som gjorts.I motion Fi37 av m.fl. (v) understryks attett nytt bidrags- och utjämningssystem måste utgå ifrån detkommunala självstyret och den kommunala beskattningsrätten samtbygga på att alla kommuner är med. Förslaget får inte driva påurbaniseringen. accepterar systemet med generellastatsbidrag till kommuner och landsting med ett fast belopp perinvånare men anser att statens ekonomiska ansvar måste öka föratt garantera alla en likvärdig behandling och tillgänglighet.Vänsterpartiet tillstyrker den principiella utformningen avutjämningen av skatteinkomster. Principen sammanfaller medVänsterpartiets syn på att var och en skall delta utifrån sinförmåga och att därefter solidariskt dela med sig av degemensamma resurserna -- åt var och en efter behov.Torsten m.fl. (fp) yrkar i motion Fi39 avslag påregeringens förslag till bidrags- och utjämningssystem förkommuner och landsting. Metoden för inkomstutjämning har enligtmotionärerna två oacceptabla konsekvenser. För det första skapardet mycket komplicerade utjämningssystemet s.k.pomperipossaeffekter. För det andra blir utjämningen intefullständig utan de fattigaste kommunernas skattekraft blir 5 %lägre än de rikaste kommunerna. Motionärerna har ocksåinvändningar mot kostnadsutjämning som, hävdas det, konsekventmissgynnar de flesta av skogslänens kommuner. I motionenifrågasätts också om den långa övergångstiden tillsammans medövriga övergångsanordningar uppfyller de kommunala kraven på ettsystem som är stabilt och överblickbart.Enligt motion Fi50 av och () bör hos regeringen begära att enutredning tillsätts i syfte att vidga grundlagsskyddet för denkommunala självstyrelsen. Inte sällan inleds förslagen tillstora förändringar med att vikten av den kommunalasjälvstyrelsen framhålls. I debatten omkring förslaget till nyttintäkts- och kostnadsutjämningssystem hardebatten om såväl relationer mellan kommunerna som mellankommunerna och staten skärpts. Det är enligt motionärernamotsägelsefullt när regeringen i propositionen just framhållerhur viktig den kommunala beskattningsrätten är som grund för denkommunala sjävstyrelsen och föreslår genomgripandeåtgärder för att flytta medel från vissa kommuner till andra.Konstitutionsutskottets yttrande i lagregleringsfråganI sitt yttrande (1994/95:KU6y) ger enredovisning av bestämmelserna i regeringsformen om det kommunalasjälvbestämmandet och av förarbetena till dessa bestämmelser.Utskottet redogör också för den konstitutionella praxis somutvecklats när det gäller den kommunala beskattningsrätten.Konstitutionsutskottet delar Lagrådets bedömning attförarbetena inte ger tillräcklig vägledning i fråga om vad somavses med begreppet "skötsel av sina uppgifter". Utskottet pekarsamtidigt på det som sägs i grundlagspropositionen om attbestämmelsen om beskattningsrätten är ett principstadgande ochatt principens närmare förverkligande är underkastadlagstiftning. Det är alltså inte så att den kommunalabeskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varjekommun helt obunden kunde bestämma skattens storlek.I yttrandet påpekar att ettskatteutjämningssystem för kommunerna successivt växte framunder . Vid tiden för grundlagsreformengällde också ett utjämningssystem för de kyrkliga kommunerna.Betämmelserna i regeringsformen skall således enligt utskottetses mot den bakgrunden att det redan vid tiden förregeringsformens införande förekom lagregler om kommunalskatteutjämning och att ett ganska renodlat utjämningssystemmellan kommuner fanns på det kyrkliga området. Även efterantagandet av regeringsformen har förändringar som rör denkommunala beskattningsrätten genomförts. Ett exempel är denavgift som togs ut på kommunernas och landstingensskatteunderlag för att finansiera den automatiska ökningen avskatteutjämningsbidragen. Även i anslutning till det nu gällandebidragssystemet finns särskilda lagbestämmelsersom innebär att vid utbetalning av kommunalskatt skallkommunalskattemedlen minskas med vissa angivna belopp.Konstitutionsutskottet erinrar också om att det vid fleratillfällen efter det att regeringsformen trädde i kraftbeslutats om lagar som utsträcker den kommunala kompetensenlängre än vad lokaliseringsprincipen innebär. Exempel på sådanalagar är lagen (1986:753) om tjänsteexport som gerkommunerna rätt att tillhandahålla kommunala tjänster för exportoch lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting ochkyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp ochannat bistånd. Det kan enligt utskottet inte heller bortses frånatt kostnadsutjämningen mellan kyrkliga kommuner länge varitallmänt accepterad.Konstitutionsutskottet anser att det således sammantaget finnsflera omständigheter som ger utrymme för en annan tolkning änden Lagrådet gjort. Som framhölls i förarbetena tillregeringsformens bestämmelse om lagprövning är det naturligt attriksdagen som grundlagsstiftare är den instans som är bäst ägnadatt pröva en viss föreskrifts grundlagsenlighet. mening är det emellertid mycketangeläget att det inte finns någon tveksamhet kringtillämpningen av regeringsformen. Utskottet vill därför förordaden möjlighet med en annan teknik än den föreslagna som Lagrådetpekar på för att uppnå det eftersträvade syftet. En tänkbarlösning kan vara att avdragen och tilläggen omvandlas tillavgift respektive statligt utjämningsbidrag. En sådan ordningär, framhåller , klart godtagbar ochförenlig med den konstitutionella praxis som utvecklats som enutfyllnad av grundlagsregleringen.Avslutningsvis anför utskottet att det självfallet ärangeläget att grundlagsbestämmelserna inte ger utrymme för såskilda bedömningar som framkommit i etttillämpningssammanhang. förordar därföratt frågan om innebörden av den kommunala självstyrelsen och denkommunala beskattningsrätten och dess förhållande tillutformningen av grundlagsbestämmelserna blir föremål för enanalys och ett eventuellt förtydligande.Moderata samlingspartiet och har anmält avvikandemening till yttrandet. har dessutom avgivit ettsärskilt yttrande. yttrande återfinns ibilaga 3.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet vill för sin del när det gällerriktlinjerna för och lagregleringen av ett nytt bidrags- ochutjämningssystem anföra följande.Såsom påpekas i propositionen kvarstod i samband medstatsbidragsomläggningen flera betydande frågor attlösa. Således behövde metoderna för utjämning av strukturelltbetingade kostnadsskillnader utvecklas vidare. En annan frågagällde det faktum att inkomstutjämningen inte omfattade samtligakommuner och inte innebar en långsiktigt stabil lösning.Ytterligare en fråga var olikheterna i uppbyggnaden avutjämnings- och bidragssystemen mellan kommunerna ochlandstingen. Utskottet delar därför helt den syn som redovisas ipropositionen om det angelägna i att ett nytt bidrags- ochutjämningssystem införs . Utskottet konstaterarockså att det finns ett brett parlamentariskt stöd för dennauppfattning.I likhet med vad som anförs i propositionen skall huvudsyftetför ett sådant nytt system vara att skapa likvärdiga ekonomiskaförutsättningar för alla kommuner och landsting. Utskottet villockså slå fast att detta bör ske genom en långtgående utjämningav skillnader i beskattningsbara inkomster och strukturelltbetingade kostnadsskillnader. Andra givna utgångspunkter är attsåväl inkomstutjämningen som kostnadsutjämningen skall omfattasamtliga kommuner och landsting samt att bidrags- ochutjämningssystemet bör få en likartad uppbyggnad för såvälkommuner som landsting. Utjämningssystemet måste också ges enkonstruktion som är långsiktigt hållbar och inte beroende avnivån på de statliga bidragen. Detta skall främst ses motbakgrund av statens behov att kunna göra generella ekonomiskaregleringar bl.a. till följd av finansieringsprincipen.Regeringens förslag till nytt bidrags- och utjämningssystemhar föregåtts av ett omfattande utredningsarbete. Inte minst närdet gäller metoder för kostnadsutjämning har ett betydelsefulltutvecklingsarbete bedrivits sedan omläggningen av det kommunalastatsbidragssystemet . Enligt utskottets mening ärförslaget i propositionen väl avvägt i förhållande till de mångaolikartade krav som kan ställas på ett system för statsbidragoch utjämning. De motioner som väckts med anledning avpropositionen visar att ett stort flertal av partierna iriksdagen står bakom de grundläggande principer som förslagetvilar på. Det finns också ett brett stöd för reformen i denkommunala världen.I samband med utskottets beredning av propositionen har somframgått frågan om grundlagsenligheten av den lagtekniskalösning som förordas i propositionen aktualiserats. Mot bakgrundav den analys av grundlagsfrågan som konstitutionsutskottetpresenterat anser finansutskottet att det i och för sig ärmöjligt för att godkänna det nu föreliggandeförslaget. Utskottet anser emellertid -- bl.a. mot bakgrund avde synpunkter som har anfört om enalternativ utformning -- att man i första hand bör välja enannan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffektersom det nu föreliggande regeringsförslaget eftersträvar.Regeringen bör således återkomma till med ett nyttlagförslag i sådan tid att det kan vara i kraft fr.o.m. den1 januari 1996.Finansutskottet har redan inledningsvis slagit fast vissagrundläggande principer för ett nytt bidrags- ochutjämningssystem när det gäller syfte, inriktning, omfattningoch ikraftträdande. Utskottet har också tidigare i betänkandettillstyrkt regeringens förslag till total nivå för statsbidragende närmaste åren. Det är enligt utskottets mening också av storbetydelse att de enskilda kommunerna och landstingen får en såklar vägledning som möjligt om vilka förutsättningar som kommeratt gälla för . Därför är det också angeläget att det nyaförslag som regeringen återkommer till med efterlagteknisk bearbetning i princip skall ge samma utfall för deenskilda kommunerna och landstingen som det nu föreliggandeförslaget. De lagtekniska förändringarna bör därvid inteinnebära några sakliga förändringar av de av regeringenföreslagna införandereglerna. Detta innebär sammantaget attkommuner och landsting kan utgå från de förutsättningar somhittills har presenterats av regeringen för , vilket ärangeläget att slå fast med hänsyn tll det kommunalabudgetarbetet.Riksdagen föreslås godkänna vad utskottet här anfört omriktlinjer för ett nytt bidrags- och utjämningssystem medanledning av propositionens förslag och som sin mening geregeringen detta till känna. Utskottet avstyrker motionerna Fi32(fp) yrkande 10 i denna del, Fi36 (m) yrkandena 3--5,Fi37 (v) yrkandena 6 och 7 i denna del, Fi39 (fp),Fi50 (kds), Fi307 (m) yrkande 1 samt Fi308 (m) yrkande 1.Utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellankommuner respektive landstingDen i propositionen föreslagna utjämningen av strukturelltbetingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektivelandsting syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar attbedriva verksamheter. Kommuner och landsting som har gynnsammastrukturella förutsättningar får enligt förslaget ett avdragfrån sina skatteinkomster medan de som har ogynnsammaförhållanden får ett tillägg. Kostnadsutjämningen avser i förstahand obligatoriska verksamheter men även vissa frivilligaverksamheter och icke verksamhetsanknutna kostnader. Till grundför beräkningen av tillägg och avdrag ligger ett antalverksamhetsspecifika faktorer som skall spegla vad som påverkarkostnaderna inom respektive område.Regeringens förslag till utformning av kostnadsutjämningeninnebär vissa förändringar i förhållande till förslagen iutredningen (SOU 1994:144). En större tyngd läggs vidutjämningen för näringslivs- och sysselsättningsfrämjandeåtgärder samt befolkningsminskning för kommunerna, något somframför allt gynnar glesbygdskommuner. Ett särskilt tillägg tillsmå landsting föreslås också.I motion Fi32 av m.fl. (fp) avvisas denjustering av utredningens förslag beträffandekostnadsutjämningen som görs i propositionen.I motion Fi35 av m.fl. (kds) betonas attutjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader är enmycket viktig komponent i utjämningssystemet. Utformningen avkostnadsutjämningen innefattar enligt motionärerna ett antalsvåra avvägningsproblem. anser att huvuddrageni regeringsförslaget har en riktig ansats men att vissajusteringar krävs.Kristdemokraterna anser således att kompensationen föräldreomsorg skall räknas upp. "Äldrefaktorns" uppräkning behöverenligt vad som sägs i motionen vara betydande. För kommunernasdel ställs också krav på vissa justeringar vad gällerbarnomsorg. På motsvarande sätt som för kompensationen föräldreomsorg inom det primärkommunala utjämningssystemet föreslårmotionärerna en uppräkning av kompensationen för hälso- ochsjukvård i kostnadsutjämningssystemet för landstingen.Även i motion Fi37 av m.fl. (v) föreslåsvissa förändringar i propositionens förslag tillkostnadsutjämning. är positivt till ett systemsom syftar till att nå jämförbar standard i kommuner respektivelandsting vid samma skattesats. Enligt motionen måste faktorernaför äldreomsorg, arbetslöshet och bristande befolkningsunderlagjusteras. De små landstingens situation måste också förbättras.Dessa faktorer behöver viktas kraftigare för att undvikaorimliga fördelningsmässiga konsekvenser. Även faktorn förbarnomsorg behöver ses över.I motion Fi308 av m.fl. (m) från allmännamotionstiden sägs att en kostnadsutjämning måste utgå från såobjektiva grunder som möjligt. Så är inte fallet när man villbegränsa strukturtillägget för till .