bet · GJ01FiU6 · 1995-12-05 00:00:00 — Massmediernaspeglar allmänhetens oro för folk- ochbostadsräkningen. De har enligtarbetsgruppen fört ut en sakliginformation men har också presenteratfolk- och bostadsräkningen så attallmänheten kunnat vilseledas att troatt uppgifter för statistiska ändamålinte är sekretesskyddade. Många uppleverbristen på kontroll av vart uppgifternatar vägen som det mest oroande. Manoroar sig i första hand för attuppgifterna når den närmasteomgivningen, men också att de når alladem som i sin tjänsteutövning har ellerkan skaffa sig tillgång tillindividuppgifter. Dessutom oroar man sigför vad som brukar betecknas som storebror och för hur registret skullekunna utnyttjas av en ockupationsmakt.FoB 85-kommissionen framhöll attskyddet för den personliga integritetenunder alla förhållanden fortlöpandemåste uppmärksammas. Riskerna förotillbörliga integritetsintrång är smånär det gäller statistik av det slag somfolk- och bostadsräkningenrepresenterar. Det hindrar inte attkvarstående faktiska risker förintegritetsintrång och sakligt grundadoro för detta kan och måste så långtmöjligt undanröjas. Utan allmäntvedertagna uppfattningar om vad somskall avses med personlig integritet ochotillbörliga intrång i denna måste det ifråga om folk- och bostadsräkningeneller motsvarande, liksom vid allframtagning av offentlig statistik, dockalltid bli fråga om en avvägning mellandet allmännas och medborgarnas mer ellermindre sammanfallande eller motstridandeintressen.FoB 90-kommissionen redovisade i sittbetänkande Folk och bostadsräkningen år1990 och (SOU 1993:41)reaktionerna folk- ochbostadsräkning. Folk- ochbostadsräkningen hade föranlett enomfattande allmän debatt, där olikakritiska synpunkter förts fram, främst imassmedierna. Kritiska synpunkter hadeäven kommit till uttryck hos politiker ikommunerna och i derasställningstaganden i de beslutandeorganen. Den i olika sammanhangframförda kritiken hade till stor delliksom tidigare gällt att folk- ochbostadsräkningen kränker den enskildesintegritet, att sekretesskyddet ärotillräckligt, att den innebär enotillbörlig kontroll av medborgarna ochatt den är onödig och dyr eftersom deuppgifter som ingår i den redan finnstillgänglig i olika andra register o.d.Nytt i reaktionerna var också att de iökad utsträckning i en del fall fåttformen av mer eller mindre organiserade kampanjer med syfte att bojkotta folk-och bostadsräkningen. FoB 90-kommissionen fann att skyddet för denpersonliga integriteten hadetillgodosetts genom omfattandesäkerhetsåtgärder och att någranämnvärda integritetsinskränkningar somkunde hänföras till åtgärder igenomförandet inte hade kommit tillsynes. Kommissionen kunde konstatera attden oro för integritetsintrång och deuppfattningar att folk- ochbostadsräkningar är onödiga som kommittill synes i den allmänna debatten och ivägran att lämna uppgifter inte hadedämpats folk- ochbostadsräkning jämförts med vad somtidigare iakttagits, snarare kunde detvara fråga om en ökning. Detta gällertrots strävandena att genominformationsinsatser visa på sekretess-och integritetsskyddet och ökaförståelsen för folk- ochbostadsräkningen.Tidigare riksdagsbehandlingUnder riksdagsbehandlingen avpropositioner om folk- ochbostadsräkningen (prop.1988/89:91 och 1988/89:121) framfördes ien rad motioner yrkanden medutgångspunkt i integritetsaspekter.Finansutskottet hänvisade bl.a. till destora behovet för kommunerna avtillförlitlig statistik på regionalnivå. ställde sig ihuvudsak bakom regeringens förslag, mengjorde två tillkännagivanden tillregeringen, en beträffande arkivering avregistret och en beträffande entioårsintervall mellan folk- ochbostadsräkningarna (bet. 1988/89:FiU24).Frågan om skyldighet förfastighetsägare att lämna uppgifter omvem som bor i deras fastigheterbehandlades av konstitutionsutskottetvåren i ett yttrande tillskatteutskottet över nyfolkbokföringslag (1990/91:KU5y). Utskottet hänvisade till attuppgiftsskyldigheten bara gällde efterförfrågan från skattemyndigheten. vägde behovet av att kunnakontrollera om folkbokföringsorten ärrätt över den eventuellaintegritetsinskränkninguppgiftsskyldigheten skulle innebära.Gällande reglerEnligt 1 kap. 2 § tredje stycketregeringsformen skall det allmänna värnaom den enskildes privatliv. 2 kap. 3 §regeringsformen stadgar att varjemedborgare i den utsträckning somnärmare anges i lag skall skyddas motatt hans personliga integritet kränksgenom att uppgifter om honom registrerasmed hjälp av automatisk databehandling.Datalagen (1973:289) har till syfteatt hindra att hantering av ADB-förtpersonregister medför otillbörligtintrång i den personliga integriteten.Integritetsskyddet i datalagen ersättspå en rad områden av särskildaregisterlagar för vissa slag avpersonregister. För sådana s.k.statsmaktsregister behövs inte tillståndav Datainspektionen.Enligt 2 § andra stycket 4 datalagenkrävs tillstånd för sambearbetning avuppgifter i olika personregister, menkravet på tillstånd gäller inte om det iförfattning finns stöd för ensambearbetning och inte heller omsamkörningen sker i överensstämmelse medbeslut av Datainspektionen eller om deregistrerade lämnat sitt medgivande. Medinrättande av personregister förståsäven insamling av uppgifter som skallingå i registret.Enligt förarbetena till datalagen(prop. 1973:33 s. 120) är det angelägetatt frågan om huruvida ettpersonregister kan medföra otillbörligtintegritetsintrång bedöms efterlikartade grunder oavsett om registretinrättas efter tillstånd avDatainspektionen eller efter beslut avstatsmakterna. I förarbetena tillbestämmelserna i 3 § datalagen om degenerella grunderna förtillståndsgivningen (prop. 1978/79:109)har framhållits att förtillståndsgivningen självfallet måstevara av betydelse om uppgifterna samlasin direkt från dem som registreras ochom dessa personer känner tillregisterändamålet eller om uppgifternakommer från annat håll och kanskesamlats in för andra syften. Enligtmotiven skall när det gäller tillståndför sambearbetning en restriktivtillämpning gälla. I vissa fall, t.ex. ifråga om samutnyttjande av data förforskningsändamål, samhällsplanering ochstatistikproduktion, kan man vara mindrerestriktiv vid bedömningen.Datalagsutredningens förslag till nydatalag (SOU 1993:10) innehållerbestämmelser om att personuppgifter fårbehandlas endast under vissaförutsättningar, bl.a. om den enskildesamtyckt till behandlingen eller ombehandlingen behövs för att tillgodoseett allmänintresse och detta intressefick anses väga tyngre än den enskildesintresse av att uppgifter om honom intebehandlas. Den enskildes samtycke skallenligt förslaget lämnas uttryckligen ochavse viss behandling, som haninformerats om.I detta sammanhang kan nämnas attDatalagsutredningen diskuteradebegreppet otillbörligt intrång i denpersonliga integriteten och fann attdet inte låter sig definieras. Det ärberoende av en vägning av motståendeintressen. Endast om den enskilde ges enabsolut rätt att freda sig mot varjeintrång i integriteten, dvs. i sinprivata sfär, eller om undantagen gåratt exakt avgränsa skulle en definitionvara möjlig. Något allmänt stöd föruppfattningen att den enskilde skulle haen absolut rätt till uppgifter om sinperson föreligger inte. Fallen därintrång skall vara tillåtet och såledesinte otillbörligt växlar beroende påvilka utgångspunkter som väljs.Utredningen ansåg att intrång i denpersonliga integriteten måste fåtillåtas, om andra och viktigareintressen påkallade det och att denoenighet som kunde finnas omintegritetsskyddets omfattning närmaströr vilka dessa övergripande intressenkan vara. Denna fråga kan i sin tur intebesvaras utan att hänsyn tas tillexempelvis arten och mängden av deuppgifter om den enskilde som skallbehandlas och i vilka sammanhang de ärtänkta att förekomma.I och rådetsdirektiv /46/EG regleras skyddet förenskilda personer med avseende påbehandlingen av personuppgifter samt defria flödet av sådana uppgifter.Direktiven gäller för sådan behandlingav uppgifter som sker med hjälp avautomatisk databehandling och för sådanaandra uppgifter som ingår i ett registersom är uppbyggt efter vissasökkriterier. Medlemsstaterna skallföreskriva att personuppgifter skallsamlas in för särskilda uttryckligtangivna och berättigade ändamål; senarebehandling av uppgifter för historiska,statistiska och vetenskapliga ändamålskall inte anses oförenlig med dessaändamål förutsatt att medlemsstaternabeslutar om lämpliga skyddsåtgärder.Personuppgifter får behandlas endast omden registrerade otvetydigt lämnat sittsamtycke eller om behandlingen ärnödvändig för att fullgöra ett avtal,för att fullgöra en rättsligförpliktelse som åvilar denregisteransvarige, för att skydda denregistrerades grundläggande intresseneller om behandlingen är nödvändig föratt utföra en arbetsuppgift av allmäntintresse, eller om behandlingen ärnödvändig för ändamål som rörberättigade intressen hos denregisteransvarige utom när sådanaintressen uppvägs av den registreradesintressen.Den registeransvarige skall ge denperson som uppgifterna samlas in ifråninformation om vem som ärregisteransvarig, ändamålet medbehandlingen av uppgifterna samt allytterligare information som är nödvändigför att tillförsäkra den registrerade enkorrekt behandling.Om uppgifterna inte samlas in från denregistrerade skall den registeransvarigege den registrerade motsvarandeinformation. Detta gäller dock inte närdet - särskilt i samband med behandlingför statistiska ändamål ellerforskningsändamål - visar sig omöjligteller innebär en oproportionerligt storansträngning att ge informationen ellerom registrering eller utlämnandeuttryckligen föreskrivs i författning. Isådana fall skall lämpligaskyddsåtgärder vidtas.Inom EG planeras mot bakgrund avrekommendationer från FN och Europarådetdirektiv om en folk- och bostadsräkningår 2000.När det gäller det i den nu aktuellapropositionen framlagda förslaget om attuppgift om lägenhetsförteckning skallkunna ingå i folkbokföringsregistret kannämnas att enligt 7 kap. 15 §sekretesslagen (1980:100) gällersekretess i verksamhet som avserfolkbokföringen eller annan liknanderegistrering av befolkningen för uppgiftom enskilds personliga förhållanden, omdet av särskild anledning kan antas attden enskilde eller någon honomnärstående lider men om uppgiften röjs.För uppgifter om namn, adress,personnummer eller civilstånd gällersåledes i normala fall inte sekretess.Däremot råder enligt 9 kap. 4 § absolutsekretess för de uppgifter som SCBanvänder för att framställa statistikoch som avser enskilds personligaekonomiska förhållanden, vilka kanhänföras till den enskilde. Uppgifter iföretagsregister, uppgift som avseravliden, uppgift som behövs förforskningsändamål, uppgift som avserpersonal- och lönestatistik ochuppgifter som inte kan hänföras tillenskild får emellertid lämnas ut om detstår klart att det kan ske utan skadaför den som uppgiften rör eller förnågon honom närstående.Utskottets övervägandenGenom muntliga upplysningar frånstatsrådet och genompropositionen har framkommit att det isamhället finns en stort behov av sådanastatistiska uppgifter som folk- ochbostadsräkningarna ger. Uppgifternabehövs bl.a. för resursfördelning ochplanering samt för uppföljning ochutvärdering. Hushållsstatistik på lokalnivå ger information som är avgrundläggande betydelse för arbete medplanering, utvärdering och fördelning avsamhällets resurser. I remissvaren påFoB 90-kommissionens förslag underströksdet stora behovet av hushållsstatistik,såväl inom den statliga och kommunalasom den privata sektorn. Det har vidareframkommit att urvalsundersökningar inteär en metod som lämpar sig när detgäller uppgifter på låg regional nivå,t.ex. på församlingsnivå, och att detfinns ett stort behov av sådanauppgifter.Utskottet anser i likhet med regeringenatt övervägande skäl talar för att folk-och bostadsräkningarna i fortsättningenskall ske genom att uppgifterna helthämtas från andra register i stället föratt som delvis ha inhämtatsockså från de enskilda personerna. Storabesparingar kan uppnås genom attuppgifter inte längre behöver inhämtasfrån alla hushåll. Klarakvalitetsförbättringar uppnås genom attdet ges en möjlighet att kontinuerligtframställa hushållsstatistik, vilket geren mer aktuell information om hushållensboendestandard och boendeekonomi.Problemet med bortfall av svar, somvisade sig års folk- ochbostadsräkning och som innebär en riskför sämre kvalitet i statistiken,försvinner med en registerbaserad folk-och bostadsräkning. Ytterligare ett skälär att bördan för kommuner,fastighetsägare och allmänheten attlämna uppgifter kan minskas sedanuppbyggnadsskedet väl passerats.En registerbaserad folk- ochbostadsräkning förutsätter folkbokföringpå lägenhet för dem som bor iflerbostadshus, liksom hushåll ienbostadshus registreras på sinbostad. Utskottet har inhämtat muntligaupplysningar från generaldirektören vidDatainspektionen , somsärskilt berört det integritetskänsligai de föreslagna ändringarna ifolkbokföringslagen. Utskottet ärmedvetet om att en uppgift ifolkbokföringsregister om i vilkenlägenhet en person bor i vissa fall kanupplevas som integritetskränkande hänvisa till att 7 kap. 15 §sekretesslagen ger utrymme attsekretessbelägga uppgiften om det finnssärskild anledning att den enskildeeller någon honom närstående lider menom uppgiften röjs.När det gäller inrättandet av ettlägenhetsregister ser utskottet interegistret i sig som integritetskränkandeeftersom det inte är knutet tillpersoner. Vad som däremot kan inge orobland människor är det förhållandet atten sambearbetning av detta register,folkbokföringsregister och andraregister tillsammans kan ge en alltförintegritetskänslig bild av personer ochhushåll. Utskottet vill därförunderstryka behovet av information tillallmänheten när det gäller folk- ochbostadsräkningarna om bl.a. syftet medfolk- och bostadsräkningen och detintegritetsskydd som finns kringuppgifterna. Utskottet har inhämtat attinformation om provundersökningen kommeratt ges i form av annonser,pressmeddelanden ochinformationsträffar. Vidare kommerallmänheten att ges möjlighet attrekvirera informationsmaterial. Isamband med ändringar i folkbokföringenkommer de registrerade att fåinformation från skattemyndigheterna. Deregister som används för den statistiksom framställs under provundersökningenkommer enligt propositionen att gallrasnär proven genomförts. Utskottetförutsätter att regeringen, i sambandmed att den återkommer till ifråga om folk- och bostadsräkningen år2000, kommer att behandlainformationsfrågan ingående och beaktaalla aspekter på hur informationen bästbör delges de registrerade.Mot bakgrund av att omfattandeinformationsinsatser planeras anserutskottet att en registerbaseradprovundersökning och även folk- ochbostadsräkningen bör kunnagenomföras utan att det behöver uppkommaoro för integritetskränkningar i sambandmed verksamheten.Konstitutionsutskottet anser således attpropositionens lagförslag börtillstyrkas och att vad regeringenförordat om en registerbaserad folk- ochbostadsräkning bör godkännas. Motionernabör följaktligen avstyrkas. Utskottethar inte tagit ställning ianslagsfrågan.Stockholm den 30 november 1995På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (), CatarinaRönnung (s), (), WidarAndersson (s), (m), ToneTingsgård (s), (),(), (), (),(), (), (), (), () och OlaKarlsson (m).Avvikande meningBirgit (), (),(m), (), (), (), () och HåkanHolmberg (fp) anser att utskottetsyttrande under rubriken ha följande lydelse:Enligt meninghar regeringen inte lagt tillräckligvikt vid integritetsfrågan. Enomfattande registrering av uppgifter somberör enskilda personer måste föregås avnoggranna avvägningar i fråga om behovetav de insamlade uppgifterna å ena sidanoch integritetsfrågorna och de enskildaskrav på en skyddad personlig sfär åandra sidan. Nyttan av en allmän folk-och bostadsräkning måste vägas mot defördelar som därigenom står att vinnajämfört med att uppgifterna hämtas inenligt en urvalsmetod. Några meringående avvägningar av detta slagredovisas inte i propositionen.Regeringen har som skäl för förslagetbl.a. framhållit kostnadsaspekterna.Utskottet anser att kostnadsaspektenunder alla förhållanden måsteunderordnas behovet av ett system sommedborgarna känner förtroende inför.Som ändamål för lägenhetsregistretanges att det skall användas förframställning av statistik och förfolkbokföringen samt förresursfördelning och planering,uppföljning och utvärdering av boende,byggande och kommunikationer. Utskottetanser att det inte bör skapas ettregister som på detta sätt innehålleruppgifter som är "bra att ha", dvs. ärtill för att tillgodose eventuellaframtida behov av registerdata ommänniskors liv och leverne.Utskottet vill understryka attregeringens förslag innebär effekter somär integritetskränkande. Uppgift om enpersons adress i folkbokföringsregistrenär visserligen oftast inteintegritetskränkande , men detuppstår ett annat läge närlägenhetsbeteckningen upplyser omboendeform för envar och när man viapostadressen kan göra sammanställningarom hushållets sammansättning.Enligt utskottets mening måsteallmänhetens inställning till folk- ochbostadsräkningarna vara utgångspunktenvid ställningstaganden om hur samhälletsstatistikbehov skall tillgodoses.Allmänhetens inställning manifesteradestydligt vid folk- och bostadsräkningen1990, då bortfallet av svar också blevmärkbart. Att uppgiftsinsamlingen förstatistiska ändamål skall ske genomheltäckande folk- och bostadsräkningarkan i och för sig ifrågasättas.Utskottet anser dock att ettallvarligare problem är att enskildapersoner genom en registerbaserad folk-och bostadsräkning kan uppleva attstaten samlar in en stor mängd databakom ryggen på dem, och att detta skeri ett kontrollsyfte. Om det nu genomförsen datainsamling utan att uppgifternahämtas från den enskilde personen kommerdetta enligt utskottets bedömning attförstärka medborgarnas misstänksamhetoch försvåra framtida angelägnaredatainsamlingar, även om medborgarnalämnas utförlig information om folk- ochbostadsräkningen. Att staten dessutomskall utgå från fastighetsägarnasuppgifter i stället för uppgifter direktfrån medborgarna kan också sannoliktuppfattas som kränkande och obehagligt.Utskottet avstyrker propositionen.InnehållsförteckningSammanfattning 1Propositionen 1Motionerna 2Propositionens förslag 2Behovet av hushållsstatistik 2Fördelen med en registerbaseradfolk- och bostadsräkning 4Konstruktionen av ettlägenhetsregister 4Motionerna 5Utskottet 7Hemställan 9Reservationer1. Registerbaserad folk- ochbostadsräkning m.m.(mom. 1) 102. Folk- och bostadsräkningbaserad på urval (mom. 2) 11Bilagor1. Propositionens lagförslag 121. Förslag till lag omprovverksamhet avseende hushålls-ochbostadsuppgifter 122. Förslag till lag omlägenhetsregister 133. Förslag till lag om ändring ifolkbokföringslagen (1991:481) 154. Förslag till lag om ändring ilagen (1990:1536) om folkbok-föringsregister 172. yttrande1995/96:KU3y18Gotab, 1995