bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — Parterna kommer att fortsätta det inleddaarbetet med målet att slutgiltigt få klarhet i detta problem.Deras avsikt är att därigenom söka stärka freden ochsäkerheten i samt att öka förtroendet mellanstaterna.UbåtssamtalenI överlämnade kommendör 1 enrapport om ubåtssamtalen som förts mellan och Rysslandfrån januari 1992 till december 1994.Den öppna versionen av slutrapporten om ubåtssamtaleninnehåller uppgifter om bl.a. delegationernas sammansättning,den arbetsmetodik som kommit till användning, vissa praktiskaerfarenheter av organisationen och arbetsmetodiken, undersamtalen behandlade sakfrågor (med stora inskränkningar imaterialet) samt en starkt förkortad sammanfattning ochslutsatser.Av rapporten framgår att den svenska delegationen bestått avordföranden och två ledamöter (byte skedde under1992 i båda fallen), en sekreterare samt en tolk. En avledamöterna, sekreteraren och tolken har kommit från SverigesMoskvaambassad.Den ryska delegationen har haft tre olika ordförande, däravtvå militärer och presidentrådgivaren . En av ledamöterna har deltagit samtalenpågått medan de två övriga, en rättsexpert resp. enubåtstekniker, lämnat delegationen under arbetets gång. Dessutomhar den särskilda Baturingruppen haft tre ledamöter.Inalles har ett tjugotal möten genomförts januari1992--december 1994.Samtalen har enligt rapporten syftat till att prövamöjligheterna att få klarhet i fråga om ubåtskränkningarna motSverige. Delegationen har inte haft som uppgift att pröva om detförekommit ubåtsverksamhet mot eller ej, utanutgångspunkten har varit att undervattensverksamhet harförekommit i enlighet med den svenska överbefälhavarensrapportering till regeringen.Slutrapporten skall inte, heter det i rapporten, uppfattas somen form av sammanfattning av hela ubåtsfrågan. Det huvudsakligamaterialet finns inom försvarsmakten.I rapporten framhålls betydelsen av att det i delegationenfunnits särskild kompetens genom UD:s representanter av"Rysslandskunskap", som underlättat för delegationen attöverbrygga klyftan mellan rysk och svensk kultur.De sakfrågor som behandlats under samtalen har varitgrundstötningen av ubåt i 1981 och tvåincidenter som utspelats resp. 1992. Härutöver harubåtarnas nationalitet behandlats.I sakfrågan om kränkningar av svenskt territorialvatten harskett meddelas i sammanfattningen att den ryska sidan intemedgivit några intrång av sovjetubåtar och attgrundstötningen av ubåt av den ryska sidan uppges ha berottpå en felnavigering. Det viktigaste resultatet avsamtalsprocessen sägs ha varit att det totala kunskapslägetförbättrats så att det skapats "tekniska" möjligheter till enbilateral lösning av stora delar av frågan, t.ex. en bättretillgång till dokument.Nya villkor för de rysk-svenska relationernaSom framgår av Bildts brev (se nedan) och utfrågningen av CarlBildt framstod det på svensk sida som nödvändigt attlyfta upp ubåtssamtalen på en högre, politisk nivå på grund avde begränsningar av olika slag som enligt den svenskadelegationen präglade den ryska delegationen. Det fanns enuppfattning om att de ryska experterna inte hade deinstruktioner eller befogenheter eller tillgång tillarkivmaterial som behövdes för att komma vidare i samtalen.En annan omständighet av betydelse i sammanhanget var att densvenske överbefälhavaren rapporterade tillregeringen om fortsatta kränkningar av undervattensfarkoster avSveriges territorialvatten . Enligt vad i utfrågningen bedömde den dåvarande regeringenuppgifterna som mycket allvarliga. Den tidigare misstanken omatt det skulle kunna röra sig om ryska ubåtar stod kvar. Motbakgrund av vad som sagts vid mötet mellan Bildt och Jeltsin iMoskva föregående år framstod ÖB:s rapport som alarmerande.Detta borde ryssarna enligt Bildt få reda på, och det var enligtBildt rimligt att den kommunikationen skedde mellan honom självoch den ryske presidenten. Det var också enligt Bildt naturligtatt det skedde i brevform.De rapporterade fortsatta kränkningarna av svenska farvatten ikombination med trögheten i expertsamtalen utgjorde sålundagrunden för det brev som sedermera sändes till presidentJeltsin.Beredningen av brevetCarl Bildt har enligt Statsrådsberedningens promemoria uppgettatt frågan bereddes med bl.a. UD. Vid utfrågningen nämnde hanförutom SB och UD även Försvarsdepartementet och delar avförsvaret. Enligt Bildt var det åtskilliga personer som varinblandade när brevet formulerades, i form av den krets avpersoner som hade följt, deltagit i och värderat ubåtssamtalenlöpande. På frågan om Bildt, utrikesministern ochförsvarsministern var eniga om formuleringarna i brevet svaradeBildt ja.Enligt det arkivmaterial utskottet haft tillgång till har etttiotal personer i Statsrådsberedningen och ,däribland utrikesminister , varitinvolverade i beredningsprocessen. Försvarsdepartementet harenligt vad som framgår av dessa dokument inte vid någottillfälle deltagit i handläggningen av Bildts brev. Enligtstatsministerns uppgift har dock dåvarande försvarsministerAnders hållits informerad.En annan fråga gäller om frågan diskuterades med de iregeringen ingående partiledarna. Enligt Statsrådsberedningenspromemoria har så varit fallet. Vid utfrågningen uppgav Bildtatt de visserligen inte varit involverade i utformningen avbrevet men väl "informerade om kontakten". På frågan om denärvarande partiledarna läst brevet svarade Bildt att "OlofJohansson sagt att han inte minns. Sedan att han sagt att haninte sett brevet. Det är alldeles rätt." har enligtuppgifter i medierna inte sett brevet men godkänt det iefterhand. har vid utfrågningen inte dementerat dennauppgift.Beträffande ordningen för informationsgivning inom regeringensade Bildt bl.a. att i allmänhet berättade statsministern omrelevanta delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Om någonville se på ett ärende fick man det ofta. Bildt försökte oftadelge så mycket som möjligt av handlingarna, framför alltkänsliga handlingar.Carl Bildt har vid utfrågningen sagt att regeringeninformerades . varfolkpartiledaren inte närvarande på grund avutlandsresa. Enligt Bildt föredrogs och förankrades vid dettatillfälle "huvudlinjerna i politiken", men det gällde inte "detdagsoperativa". betonade också att det under dettaskede ägde rum en omfattande brevväxling med och om Ryssland.Inte heller dessa brev föredrogs i regeringskretsen i sinaenskildheter enligt Bildt.Vid utfrågningen anförde Bildt också att det iberedningshänseende inte fanns något sensationellt elleravvikande i förhållande till det handlingsmönster som etableratsinom regeringen.Enligt Bildt avvek inte heller innehållet i brevet nämnvärtfrån innehållet i den tidigare svensk-ryska dialogen. "Det ståringenting i detta brev som jag inte sagt direkt tillJeltsin", sade Bildt.När det gäller anmälan av frågan i utrikesnämnden har CarlBildt uppgivit att detta skedde i efterhand, den 9 september1994. (Vid kontroll av utrikesnämndens protokoll har dateringenvisat sig felaktig; rätt datum är ). På frågan omhan inte borde ha läst upp brevet i utrikesnämnden när det varaktuellt, svarade Bildt att det inte är rimligt att informera omvarje brev som utväxlas mellan statsministern och utländskastatsöverhuvuden och regeringschefer. Det tillhör enligt Bildtinte kutymen att frågor tas upp i utrikesnämnden "om de inte pånågot sätt innebär en ny politik. Det innebar inte detta". --sammanträdde vid följande tillfällen under denaktuella perioden: , , , och 9september.Av det material ur som utskottet haft tillgång tillframgår att det fanns ett utkasttill brev till , författat av bl.a. kommendör 1Emil Svensson.Brevutkastet är relativt kortfattat och innehåller fyra kortastycken. Inledningsvis refereras till mötet mellan Bildt ochJeltsin i och den gemensammadeklarationen som då skrevs under. Det erinras vidare om dendiskussion som Bildt och Jeltsin förde vid samma tillfälle om"de allvarliga undervattenskränkningarna i svenska farvatten",som experter från de båda länderna arbetade med. I brevet heterdet att expertsamtalen nått en viss grad av ökad klarhet men attden ryska sidan inte tycktes ha tillräckliga befogenheter föratt slutlig klarhet skulle kunna uppnås. Slutligen vädjade Bildttill Jeltsin att denne personligen skulle utfärda deerforderliga kompletterande direktiven för att klarhet i fråganskulle nås.Under perioden februari--april testades skrivningarna i fleraomgångar. Dels inhämtades synpunkter under hand från ambassadörBerner i , dels prövade Bernerargumentationen i brevutkastet på Jeltsins säkerhetspolitiskerådgivare () och presidentens vice kanslichefKravsatjenko ().Enligt Bildts uppgifter vid utfrågningen skall det ha funnitstio olika versioner av brevutkastet som cirkulerade , mer än en månad. Trots att Bildt inte säkertkunde erinra sig om den svenska ambassaden i lämnattämligen utförliga och ingående synpunkter på ett av utkasten,sade sig Bildt "nog (ha) fått alla indikationer som är relevantai sammanhanget".Den 22 april lämnade ambassadör i ett brev till UDförhållandevis omfattande synpunkter på brevutkastet.Berner menade bl.a. att substansen i brevet framförts minsttre gånger till de högsta ryska instanserna och att det vorerimligt att avvakta en reaktion. Han menade vidare att det intefanns någon garanti för att den svenska sidan skulle få merinformation, om expertgruppen utökades med en representant förden militära underrättelsetjänsten eller om delegationenfick rätt att tala med en representant för GRU. Han var ocksåskeptisk till möjligheten att få tillgång till ryska arkiv.Berner ansåg också att brevet måste innehålla något nyttelement utöver vad som sagts, och detta element bordehänföras till Sovjettiden för att göra det lättare för Jeltsinatt erkänna felsteg.Ambassadören argumenterade därefter för att man skulle ta inen form av "hot" i brevet genom att t.ex. säga att hadeindikationer på att det varit sovjetiska undervattenfarkoster isvenska vatten och att man var beredd att offentliggöra dettaalternativt begära att en internationell expertgrupp granskadedem. Troligen vore det enligt bättre att framföra dessabudskap inom ramen för expertsamtalen än till Jeltsin.Berner menar att brevet borde avvakta dels eventuella resultatav tidigare hänvändelser som borde komma fram vid instundandemöte med expertgruppen, dels resultatet av ett eventuellt "hot"som skulle kunna framföras om man inte fick någon respons vidmötet.Under alla förhållanden borde enligt brevet ges enbredare ansats, och han föreslog följande fyra nya avsnitt efterinledningen: de bilaterala förbindelsernas utveckling, ,ubåtsavsnittet och Jugoslavien.En jämförelse mellan den ursprungliga versionen och denslutliga visar att brevskrivaren/brevskrivarna tagit visstintryck av kritik och förslag till ändringar, särskiltbeträffande . Däremot har de bilaterala aspekterna intebeaktats i någon större omfattning och Jugoslavientemat intealls.Den 25 maj undertecknades brevet och översändes tillambassaden i för vidare befordran till president nämnts innehåller brevet två delar: en kortare där olikafrågor som berör tas upp och en längre där ubåtsfråganbehandlas.Bildt skriver i den senare delen av brevet bl.a. att svenskamilitära myndigheter har rapporterat att "viss verksamhet avdenna art (syftande på kränkningar av territorialvattenav främmande undervattensfarkoster) på vårt territorialvattenförekom även " (dvs. 1993) och att "den tekniskabevisningen för detta är övertygande". Bildt skriver vidare attdet ligger nära till hands att tro att "ansvaret för dennaverksamhet kan ligga i olika kvarvarande ex-sovjetiskastrukturer eller aktionsmönster".Apropå expertsamtalen skriver Bildt att dessa kännetecknas avstor professionell kompetens och respekt men att de svenskaexperterna fått ett successivt allt starkare intryck av att "deryska representanterna inte har instruktioner eller befogenheteratt gå utöver en viss gräns i öppenhet och information". Bildtvädjar därefter till Jeltsin att denne "med alla de befogenheterNi har söka få klarhet i denna fråga". Bildt föreslår slutligenatt får träffa Jeltsins personligasäkerhetspolitiska representanter för närmare diskussioner.Den 27 maj, då brevet ännu inte var överlämnat tillpresidentens kansli, meddelades från ambassaden i att mani samtal med generalen , som tjänstgjorde ipresidentapparatens analytiska centrum, fått besked om attJeltsin ansåg sig behöva ett brev från Bildt för att kunna"agera i frågan". Detta besked hade lämnats redan några veckortidigare till vid Vladimirovs besök i gavs om att frågan var under aktiv bevakning.Den 30 maj överlämnades Bildts brev av ambassadör tillJeltsins utrikespolitiske rådgivare , som inte lämnadenågon kommentar till brevet.SammanfattningDe frågor som granskningen gäller är om frågan att skickabrevet och utformningen av detsamma bereddes i UD eller någonannan del av , berördes i överläggningar ellersamtal med något statsråd eller annan partiledare, diskuteradesi utrikesnämnden. Granskningen gäller också uppgifter omregistreringen av brevet. Härutöver har en allmän orientering avkontakterna med redovisats.Brevet har beretts av minst ett tiotal personer inomStatsrådsberedningen, ochFörsvarsdepartementet. Det var enligt Bildt den krets avpersoner inom de nämnda delarna av ochFörsvarsmakten som hade följt, deltagit i och värderatubåtssamtalen fortlöpande som främst varit involverade iberedningen av brevet.Frågan om partiledarna varit med i diskussionen gäller förstde partiledare som förutom ingick i regeringen, dvs.Olof , och . Enligt vadsom framkommit vid utfrågningen av Bildt har ingen av dem settnågon version av brevet, men de har enligt Bildt varit"informerade om kontakten".Regeringen har informerats om det brev somskulle komma att avsändas . Vid detta tillfälleförankrades "huvudlinjerna i politiken".Vid utfrågningen har framskymtat att någon form avpartiledarinformation skulle ha getts, men Bildt nämnde inteuttryckligen att det skulle ha rört brevet; snarare synes det harört ubåtsfrågan allmänt.Brevfrågan har inte varit föremål för någon redovisning iutrikesnämnden förrän , dvs. drygt två månaderefter överlämnandet av brevet. nämndestatsministern för nämnden att han tagit kontakt med presidentJeltsin.Skälet till att frågan inte tagits upp har enligtBildt varit den praxis enligt vilken endast frågor som på någotsätt innebär en ny politik tas upp i utrikesnämnden. EnligtBildt har brevfrågan inte varit av den karaktären. Däremot harenligt Bildt expertsamtalen om ubåtarna varit föremål förkontinuerlig rapportering i nämnden, liksom ÖB:s rapporter om demisstänkta kränkningarna av svenskt territorialvatten.Brevet till president har undertecknats den 25 maj1994 och registrerats i Statsrådsberedningens diarium.Det sändes till den svenska ambassaden i förvidare befordran till Jeltsin och överlämnades till Jeltsinsutrikespolitiske rådgivare den 30 maj.I kansliets brev till Statsrådsberedningen beställdes enredovisning i form av en allmän orientering om kontakterna medRyssland . En sådan sammanhänganderedovisning har inte lämnats, utan kansliet har på olika vägarsamlat in ett material, som i viss mån ger information av detslag som efterfrågades i brevet till SB. Denna information harredovisats inledningsvis under rubriken till Bildtsbrev.Informationen gäller följande områden:I Bildts och Jeltsins gemensamma deklaration vid deras möte iMoskva , uppgav de bl.a. att målet medubåtssamtalen var att "slutgiltigt få klarhet" i problemet medundervattenskränkningarna.I rapporten om ubåtssamtalen avseende de yttre formerna m.m.för samtalen samt deras inriktning och resultat rapporteradesinte några framsteg i frågan vilka undervattensfarkoster somträngt in på svenskt territorialvatten. Det totala kunskapslägetsades dock ha förbättrats så att tekniska möjligheter till enbilateral lösning av stora delar av frågan har skapats.Som de viktigaste faktorerna bakom Bildts brevinitiativframstår trögheten i ubåtssamtalen och ett däravföljande behov att "växla upp" samtalen på en högre, politisknivå samt ÖB:s rapport om fortsatta intrång isvenska farvatten under 1993.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar inledningsvis att frågan om kränkningarav svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkostersedan länge haft en framträdande plats i relationertill såväl det forna som det nya . Fråganhar fått en hög uppmärksamhet i den politiska debattenoch i medierna och därmed blivit en angelägenhet för helasvenska folket.Politiskt har frågan om relationer till enbetydande tyngd. Därför framstår kommunikationen med företrädareför på högsta nivå som en första rangens angelägenhet iett nationellt politiskt perspektiv. Mot denna bakgrund måsteförre statsminister brevväxling med Rysslandspresident enligt utskottets mening betraktas somen fråga som angick alla politiska partier. Beredningen måste påsamma grunder fylla högt ställda krav på noggrannhet ochöppenhet i relationerna mellan regering och riksdag.Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringenfortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om deutrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket,och överlägga med nämnden om dessa förhållanden så ofta deterfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringenföre avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.Syftet med Bildts brev kom att förändras under beredningensgång. I en av de tidiga versionerna av brevet var syftet attförsöka påverka till att ändra på sammansättningen avdelegationen. Under beredningens gång kom ÖB:s rapport den 1mars, som rapporterade om fortsatta kränkningar av svensktterritorialvatten även , in som ett nytt element.Då Bildt senare bestämde sig för att i brevet ta med bådafrågorna, fick brevet en annan och högre dignitet.Detta förhållande motiverade i hög grad att brevet borde bliföremål för överläggningar i utrikesnämnden, i synnerhet sombrevet enligt utskottets mening innehöll tillspetsadeformuleringar. Utskottet kan konstatera att någon överläggningaldrig kom till stånd. har först i efterhand fåtten mycket knapphändig och svårtolkad information, som inskränktesig till att ange att "en kontakt" hade ägt rum. I dennainformation nämnde inte Bildt uttryckligen att han sänt ett brevtill Jeltsin och att Jeltsin besvarat brevet.Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern ha överlagt med utrikesnämnden i detta ärende i enlighetmed 10 kap. 6 § regeringsformen. Detta skulle ha gett riksdageninformation och påverkansmöjligheter. agerande vardärför enligt utskottets uppfattning olämpligt.12. Vissa frågor med anknytning till den europeiskaintegrationen12.1 Information till EES/EFTA-delegation ochutskott före beslut i Gemensamma EES-kommitténÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A 12.1, har tillgranskning anmälts frågan dels vilken skyldighet regeringenhar att informera EFTA-delegation och riksdagensutskott före eventuell begäran om konsultationer och beslut iGemensamma , dels hur urvalet av informationtill går till, t.ex. vem som gör urvalet och på vilkagrunder det sker.I anmälan påtalas att urvalet av vilken information som skalldelges via EFTA-delegationen synes ske avUD-tjänstemän och grunda sig på deras bedömningar av vad som kanvara kontroversiellt. Hela förslag till texterna i planeradedirektiv och förordningar redovisas inte.BakgrundDen undertecknade EG, de tolv dåvarandemedlemsstaterna i EG, och EFTA-staterna avtalet om etteuropeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet går ikorthet ut på att EFTA-staterna får del av EG:s inre marknad.Avtalet omfattar bl.a. en huvuddel och ett stort antal bilagor.I bilagorna görs hänvisningar till ca 1 600 EG-rättsakter sommed nödvändiga anpassningar integrerats i avtalet.EES-avtalets huvuddel och vissa bestämmelser i har införlivats med svensk rätt genom lagen(1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES),som trädde i kraft (prop. 1991/92:170, bet.1992/93:EU1, rskr. har sedermera utökats medytterligare EG-rättsakter genom beslut av . har godkänt även dessa ändringar.EES-lagen har härefter upphört att gälla i samband medSveriges anslutning till Europeiska unionen (SFS 1994:1500).Gemensamma EES-kommittén är den centrala beslutsinstansenvad avser utarbetandet av gemensamma regler inom EES. Kommitténupprättas enligt artikel 92 i . Den skall säkerställaatt genomförs på ett effektivt sätt. Den gemensammakommittén skall fatta beslut i de fall som anges i EES-avtalet.Sådana beslut skall tas genom överenskommelse mellan EG, å enasidan, och EFTA-staterna, å andra sidan, varvid EFTA-staternaskall tala med en röst. Enligt artikel 104 skall sådana beslut,om inte annat anges i , vara bindande för deavtalsslutande parterna sedan de trätt i kraft. Vidare sägs attde avtalsslutande parterna skall vidta nödvändiga åtgärder föratt säkerställa beslutens genomförande och tillämpning. Artikel7 säger att besluten av den gemensamma skallutgöra den del av eller införlivas med de avtalsslutandeparternas interna rätt.Bestämmelser om beslutsfattandet inom EES finns i artiklarna97--104 i EES-avtalet.Delegationer m.m. inom riksdagenInför behandling av regeringens proposition omgodkännande av ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om etteuropeiskt ekonomiskt samarbetsområde () beslötriksdagen inrätta ett särskilt utskott, EES-utskottet.Utskottet inrättades för dels den väntade propositionen omgodkännande av med tillhörande motioner, dels andraärenden som var av central betydelse för och somskulle slutbehandlas före avtalets ikraftträdande (förslag1991/92:TK15, bet. 1991/92:KU34, rskr. Sedan utskottetsuppgifter slutförts, skulle utskottet upphöra. Detta har ocksåskett.EFTA-staternas parlamentarikerkommitté skall vara ettrådgivande organ till EFTA-staterna i frågor av relevans för EESoch skall i dessa frågor fungera som en informationskanal delsmellan EES gemensamma parlamentarikerkommitté och EFTA-staternasparlament, dels mellan dessa parlament inbördes. utgörs av EFTA-staternas ledamöter i . Bestämmelser om val avledamöter i den svenska delegationen till dels , dels trädde i kraft (bet. 1992/93:KU37, rskr. Vid behandlingen av förslagetuttalade att gruppen (de åtta svenskamedlemmarna av EFTA-staternas delegation till och av ) också torde få till uppgift att samrådamed regeringen inför beslut om nya EES-regler och när det gälldeandra frågor som rörde EES-samarbetet. -- Den här omtaladedelegationen antog senare (se nedan) arbetsnamnetEES-delegationen.I samband med anslutning till Europeiska unionen (EU)upphävdes bestämmelserna i riksdagsordningen om val av ledamöteri bl.a. den nämnda delegationen.Riksdagsuttalanden om regeringens samråd med iEES-frågorVid behandlingen av proposition 1991/92:170 om Europeiskaekonomiska samarbetsområdet (EES) anförde konstitutionsutskotteti yttrande 1992/93:KU1y till bl.a. följande.I frågan om samråd mellan regeringen och när detgäller utformningen av nya EES-regler utgår utskottet från atthittillsvarande praxis kommer att upprätthållas. Även om detinte finns någon formell skyldighet, bör regeringen inför besluti om nya EES-regler informera och samråda medriksdagen i den utsträckning och omfattning som harvarit vanlig när det gällt förhandlingarna inför EES-avtalet.Någon åtgärd från sida med anledning av [motion omsamråd mellan regeringen och om utformningen avframtida EES-regler] är därför inte nödvändig.Beträffande frågan om samråd delade i sitt avriksdagen godkända betänkande 1992/93:EU1 (s. 161 f.)uppfattning att dittillsvarande praxisborde upprätthållas. utgick således från attregeringen under det förfarande som föregick beslutsfattandet iEES-kommittén skulle komma att informera och samråda medriksdagen i samma mån som under ville i sammanhanget erinra om att riksdagensEFTA-delegation varit ett forum för samråd och information underförhandlingarna.EES-utskottet ansåg också, i likhet medkonstitutionsutskottet, att regeringen borde informera riksdagennär fattat beslut om nya EES-regler som var avstörre principiell betydelse men som inte krävde riksdagensgodkännande.