bet · GI01NU25 · 1995-05-09 00:00:00 — Beredskapslagring av olja och kol 1994/95NU25ÄrendetI detta betänkande behandlas proposition 1994/95:176 omberedskapslagring av olja och kol. Utskottet föreslår att godkänner regeringens förslagom delvis nya riktlinjer för beredskapslagringen av olja ochkol. skall näringslivet svara för och finansieraall civil beredskapslagring -- både för krigssituationer och förfredstida oljekriser. Staten kommer administrativt att styradenna skyldighet genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring avolja och kol. Utskottet noterar i betänkandet att de bedömningarsom kommer att göra i samband med nästa försvarsbeslutav framtida krisers och krigs karaktär kan komma att påverkaförutsättningarna för beräkningen av hur stora beredskapslagerav olja som behöver hållas. I proposition 1994/95:176 föreslås att riksdagen1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol,2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet,3. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för allmänlagring av olja för krigssituationer (avsnitt 6.1),4. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för lagringav bränsle för elproducerande anläggningar (avsnitt 7),5. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för lagringav olja och kol för värmeverk och kraftvärmeverk (avsnitt 8),6. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för lagringav gasol (avsnitt 9),7. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för lagringav flygfotogen (avsnitt 10),8. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för lagringi annat land (avsnitt 11.1),9. godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår för lagringav ersättningsbränsle för naturgas (avsnitt 12.2).Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges i bilaga. BakgrundRegelverk för beredskapslagring av oljaBeredskapslagringen av olja och kol bygger i huvudsak på attstaten ålägger enskilda säljare eller förbrukare att hålla vissakvantiteter i lager, s.k. tvångslagring. De grundläggandebestämmelserna om beredskapslagring finns i lagen (1984:1049) omberedskapslagring av olja och kol (LBOK). Till lagen ansluterförordningen (1984:1050) om beredskapslagring av olja och kol.Syftet med LBOK är att trygga tillgången på olja och kol förenergiförsörjningen under krig och andra allvarligaförsörjningskriser. Lagringen skall omfatta kolbränslen samtmotorbensin, fotogen, dieselbrännolja, eldningsoljor och gasol.Beredskapslagringen av olja i är av två slag,krigslagring och lagring för fredstida oljekriser.Krigslagringen tar sikte på situationer då landet vid enstormaktskonflikt i antingen blivit indraget i krig ellerstår neutralt. Krigslagringen av olja består dels av den civilaberedskapslagringen, dels av försvarets egen lagring avdrivmedel. De civila beredskapslagren är avsedda också förhuvuddelen av det militära försvarets behov av drivmedel förfordon, medan Försvarsmakten har hand om den militäradrivmedelslagringen i övrigt. Lagringen för oljekriser --som tidigare benämndes fredskriser -- avser allvarligastörningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krigeller säkerhetspolitiska kriser i vår nära omvärld.Föreskrifter om lagring av olja för kris- och krigssituationerhar funnits . infördes skyldighet föroljehandeln att hålla lager av vissa oljeprodukter. Delagringsskyldiga svarade för finansieringen avlagringsanläggningar, olja och driftkostnader. Fr.o.m. år 1957har genomförts en rad fleråriga oljelagringsprogram förkrigssituationer efter beslut av statsmakterna. Fram till år1987 var oljehandeln och storförbrukare lagringsskyldiga inomramen för dessa program. Statligt stöd -- i form av ränte- ochamorteringsfria lån av olika förmånsgrad och omfattning --utgick till dem som omfattades av kravet på tvångslagring. Isamband med oljelagringsprogrammet för perioden --1986upphörde emellertid statens stöd som medfinansiär av dennatvångslagring.Den s.k. oljekrisen åren 1973--1974 ändrade förutsättningarnaför oljelagringen. Beslut fattades om att mycket stora lager avfrämst råolja skulle byggas upp för att möta s.k. fredskriser.Lagring av omsättningskrävande oljeprodukter ansågs inte kunnakomma i fråga. Det skulle enligt beslutet ankomma på staten attgenomföra denna fredskrislagring. Lageruppbyggnadenfinansierades genom att en särskild beredskapsavgift togs ut påoljeprodukter.Med anledning av denna oljekris utformades inom (och utveckling) ettinternationellt energiprogram, IEP, till vilket anslötsig tillsammans med flertalet andra länder inom (prop.1975:42, bet. I detta program ingår bl.a. ettkrishanteringssystem uppbyggt kring nationellaberedskapsreserver, företrädesvis i form av oljelager, samt ettfördelningssystem som avses bli aktiverat om tillförseln avnågon anledning sjunker under en viss nivå. åtagandeenligt IEP-programmet att hålla lager av olja motsvarande 90dagars nettoimport fullgjordes fram i huvudsakgenom den statliga lagringen för fredskriser.Genom försvarsbeslut (prop. 1986/87:95, bet. FöU11)ändrades ansvarsfördelningen för beredskapslagringen av oljamellan staten och näringslivet: staten övertog ansvaret förkrigslagringen medan de lagringsskyldiga företagen skulle tahand om fredskrislagringen. Kravet på lagring enligt LBOK blevdärmed i huvudsak inriktat på fredstida oljekriser. Innebördenav denna omkastning av ansvarsfördelningen blev att delagringsskyldigas lager kunde minskas kraftigt. Statensoljelager skulle däremot ha en i stort sett oförändradomfattning men få ett delvis annat innehåll och annanlokalisering. Som en följd av detta beslut förvärvade statenfrån sammanslutningar av lagringsskyldiga dels oljeprodukter,dels ett 25-tal lagringsanläggningar. Statens anläggningar förlagring av bl.a. råolja avvecklades. Staten förvaltar förnärvarande ca 45 stora lagringsanläggningar där raffineradeoljeprodukter förvaras.Frågan om beredskapslagring av kol aktualiserades först ibörjan av . Man räknade då med en ökad kolanvändningsom ett led i strävandena att minska oljeberoendet. Med kolavses i detta sammanhang enbart energikol för produktion av eloch värme. infördes tvångslagring av kol enligt sammaprinciper som då gällde för olja. Den ändring avansvarsfördelningen för oljelagringen som genomfördes år 1987påverkade inte principerna för lagringen av kol. Importörer ochstorförbrukare skulle fortfarande svara för krigslagringen.De omvälvande säkerhetspolitiska förändringar som ägde rum islutet av innebar att det i 1992 årsförsvarspolitiska beslut (prop. 1991/92:102, bet. FöU12)infördes delvis ändrade planeringsförutsättningar vad gällerbl.a. synen på omfattningen av ett anfall mot , den tidsom står till förfogande för att möta ett sådant anfall ochdärmed kraven på den framtida beredskapslagringen. Mot bakgrundav ändrade antaganden om krisers och krigs karaktär fastslogs ibeslutet att kraven på beredskapslagringen kunde minskas. Dekrigslager som byggts upp utifrån tidigare gällande krav påuthållighet framstod som överdimensionerade. Vidare beslöts iprincip om en ändrad struktur för lagringen. Beslutet innebaratt lagring i särskilda statliga anläggningar skulle ersättasmed ett system som byggde i huvudsak på lagring hos oljehandelnoch i distributionsledet. Huvudsyftet med att placera lagringennärmare marknaden och på fler platser var att ökatillgängligheten och lagrens omsättning. Härigenom ansågs attkostnaderna kunde minskas, och säkerställdes attkuranta varor alltid finns tillgängliga.1993 års oljelagringsutredning ()Mot bakgrund av bl.a. försvarspolitiska beslutuppdrogs åt en särskild utredare -- 1993 årsoljelagringsutredning () -- att göra en översyn avberedskapslagringen av olja och kol. Uppdraget omfattade delsden del av krigslagringen som skall tillgodose civila behov ikrigssituationer (den civila beredskapslagringen), delslagringen för fredstida oljekriser. Utanför uppdraget låg denmilitära lagringen. Översynen skulle avse bl.a. lagerbehoven,lagringens utformning, ansvarsfördelning, organisation,kostnader, finansiering och tidsplan.Utredaren -- generaldirektör . W. -- skulleenligt direktiven (dir. 1993:18) i en första etapp redovisaförslag i fråga om kraven på lagring för krigssituationer,inklusive kostnader och tidsplan för att omstrukturera nuvarandesystem. I en senare etapp skulle redovisas förslag om bl.a.finansiering, lagstiftning, lagring av bränslen för elproduktionoch konsekvenser av ett medlemskap i delbetänkandet Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87) ladeOLU fram förslag om den oljelagring för främst civila behov ikrigssituationer som bedrivs i statlig regi. Enligt utredningenkan den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationerminskas till betydligt under hälften av dagens nivå. Det starktminskade behovet av lager för krigssituationer får somkonsekvens, anförde utredningen, att en särskild statligorganisation för ändamålet med anläggningar som drivs i egenregi är motiverad och bör avvecklas helt. Mot dennabakgrund föreslogs en långt gående integration mellankrigslagringen och den kommersiella lagringen -- inklusivelagringen för fredskriser -- inom näringslivet. Efter en femårigövergångsperiod skulle lagringen enbart ske hos enskilda företagi anslutning till den kommersiella hanteringen av oljeprodukter.Avvecklingen av de statliga lagren föreslogs vara genomfördsenast . Enligt borde uppbyggnaden av krigslager hosnäringslivet genomföras med början underandra halvåret 1996.I september 1994 redovisade den andra etappen av sittuppdrag i form av slutbetänkandet Skyldighet att lagra olja ochkol (SOU 1994:116). Där föreslogs bl.a. att de lagringsskyldiga,dvs. oljehandelsföretag och i förekommande fall storförbrukare,skall äga de tillkommande lagren för krigssituationer och ocksåsvara för finansieringen av lagren. Det betyder attoljehandelsföretag och storförbrukare skall hållaberedskapslager både för oljekriser och för krigssituationer.OLU påpekade emellertid att den samlade mängd olja, somföretagen skall hålla i lager för båda dessa ändamål, är mindreän den volym som de var skyldiga att hålla i lagerför endast säkerhetspolitiska kriser.Enligt OLU:s uppfattning är den tillkommande kapitalbindningenoch soliditetsförsvagningen till följd av förslaget av såbegränsad omfattning att de utan större svårigheter kan hanterasav de berörda företagen. Storleken på det kapital som främstoljehandeln behöver binda i tillkommande lager uppgår enligtOLU:s bedömning till . Vid fulllånefinansiering av lagren beräknas de lagringsskyldigaoljehandelsföretagens soliditet komma att minska med igenomsnitt från till drygt29 %. förutsatte att företagens kostnader för lagringenkommer att få bäras av konsumenterna av oljeprodukter.Översiktliga beräkningar visade att kostnadsökningen motsvarar0,5--1,per liter förbrukad bensin eller olja. Den samladekostnadsökningen bedömdes uppgå till 100--150 miljoner kronorper år.Därutöver föreslog riktlinjer för lagring av olja och kolför produktion av el och värme, en precisering avlagringsskyldigheten beträffande kol, krav på uppbyggnad avberedskapslager i näringslivet av flygfotogen, åtgärder för attminska antalet lagringsskyldiga, konsekvensändringar iregelverket för beredskapslagringen till följd avEU-medlemskapet och nya regler för tillsynen av beredskapslager.Beslut av våren 1994På grundval av OLU:s första betänkande lade den dåvaranderegeringen fram en proposition i ämnet (prop.1993/94:141). Regeringen anslöt sig i allt väsentligt tillutredningens förslag vad gäller principerna för den civilaberedskapslagringen för krigssituationer och de bedömningar somlåg till grund för utredningens förslag.I propositionen föreslog regeringen att en ny myndighet skulleinrättas med uppgift att förvalta och under en femårsperiodavveckla de statliga civila beredskapslagren av olja. Den nyamyndigheten skulle inrättas . Ansvaret för att utöva tillsyn avberedskapslagringen skulle alltjämt ligga på Närings- ochteknikutvecklingsverket ().Utskottet (bet. 1993/94:NU19) anslöt sig till regeringensförslag, utom på en punkt. Detta gällde användningen av de medelsom inflyter från utförsäljningen av de statligaberedskapslagren av olja. Ditintills hade nettoinkomsterna frånoljeförsäljningen i enlighet med tidigare beslutanvänts för totalförsvarsändamål. I propositionen haderegeringen anmält att den hade för avsikt att återkomma tillriksdagen med en redogörelse för användningen av de medel sominflyter genom den fortsatta utförsäljningen. Med hänsyn tagentill omfattningen av utförsäljningen och av budgettekniska skäluttalade , på förslag av utskottet, att regeringenborde återkomma till med förslag till hur medlen frånden fortsatta försäljningen skulle användas. I 1994 årskompletteringsproposition (prop. 1993/94:150) återkomregeringen till med förslag om att låta demerinkomster som följer av en total utförsäljning tillgodogörasstatsbudgeten. Budgetförstärkningen beräknades uppgå till minst500 vid utförsäljningens slut. Förslaget biföllsav (bet. 1993/94:FiU20).Propositionens huvudsakliga innehållPå grundval av beslut och lämnar regeringen i proposition 1994/95:176förslag till delvis nya riktlinjer för beredskapslagringen avolja och kol. I propositionen framläggs förslag angående ägandeoch finansiering av de tillkommande lagren i näringslivet.Vidare föreslås ett stort antal ändringar i lagen omberedskapslagring av olja och kol (LBOK). Ändringarnasammanhänger delvis med förslagen till ändrade riktlinjer.Därutöver har en allmän förenkling och modernisering avregelsystemet eftersträvats. Lagförslagen föreslås träda i kraftden . Vissa av de lagändringar som regeringen nuföreslår har till syfte att ge möjligheter till en mer flexibeltillämpning av regelsystemet. Förutom vid lagändringar skallriksdagen i fortsättningen höras endast vid grundläggandeförändringar i systemet.I det följande redogörs för regeringens olika förslag ipropositionen. Inga motioner har väckts med anledning avpropositionen.I enlighet med OLU:s förslag föreslår regeringen att detillkommande kostnaderna för näringslivet avseende de civilaberedskapslagren av olja för krigssituationer skall bäras avnäringslivet, enligt samma principer som gäller för fredstidaoljekriser. I propositionen återger regeringen de beräkningarsom gjort beträffande de kostnader som kommer att uppstå föroljehandelsföretagen till följd av de ökade kraven påtvångslagring. Regeringen påpekar i detta sammanhang att deökade kostnaderna för oljelagring inom näringslivet uppvägs avsänkta kostnader för statlig lagring. Dessa senare kostnaderuppgår till ,och de kommer att kunna minskasradikalt. Regeringen påminner också om att systemet medtvångslagring har tillämpats i ochatt de kvantiteter som företagen var ålagda att lagra förkrigssituationer fram vida överstiger den totalaberedskapslagring som är aktuell.Det meddelas i propositionen att regeringen har för avsikt atttidigarelägga nästa försvarsbeslut och att ett nytt sådant skallfattas i två etapper, det första och det andraunder . Ändrade bedömningar av framtida krisers ochkrigs karaktär kan komma att påverka förutsättningarna förberäkningen av beredskapslager av olja som behöver hållas, i vadavser såväl storleken som sammansättningen av lagren. Regeringenaviserar en uppföljning på grundval av riksdagensställningstagande till den första etappen av det kommandeförsvarsbeslutet. Beroende på utfallet av denna kontrollstationhar regeringen sedan möjlighet att anpassa kraven på delagringsskyldiga till de aktuella behoven, i första hand genomen justering av lagringsprocenttalen för respektive varuslag.Regeringen räknar med att kunna fatta eventuella beslut i godtid före , då uppbyggnaden av lagren inomnäringslivet skall påbörjas.Vad gäller beredskapslagring av kol föreslår regeringenatt skyldigheten för storförbrukare inom industrin att lagra kolför krigssituationer slopas. Samma förändring föreslåsbeträffande lagringsskyldigheten för dem som har egen införseloch för säljare av kol. För värmeverk och kraftvärmeverk gällersärskilda bestämmelser.Sedan länge har innehavarna av större oljekondensverk ochgasturbinanläggningar -- , ochytterligare några kraftföretag -- varit ålagda att hållaberedskapslager, i första hand för krigssituationer. i förordning har regeringen ålagt tre kraftföretagatt hålla sammanlagt olja i lager för femkondensverk. För gasturbinanläggningarna bestäms lagringsmängderav tillsynsmyndigheten -- . är sju företagskyldiga att lagra för ett tjugotal anläggningar.I propositionen föreslås vissa riktlinjer för denna typ avlagring i syfte att anpassa lagringsvolymer till de gällandeplaneringsförutsättningarna. Riktlinjerna ges i avvaktan påEllagstiftningsutredningens (N 1992:04) slutförande av sittarbete med uppdrag att lägga fram förslag om den framtidaelberedskapen utifrån ett mer integrerat synsätt. De framlagdaförslagen förutsätter ändringar i 19 och 20 §§ LBOK.Regeringen föreslår vidare att innehavarna av värmeverk ochkraftvärmeverk liksom nu skall kunna åläggas att lagra oljaför såväl krigssituationer som fredstida oljekriser. Lagring avkol kan däremot komma i fråga enbart för krigssituationer.Lagringen av olja för oljekriser skall enligt nuvaranderiktlinjer bestämmas på grundval av förbrukningen under detnärmast föregående kalenderåret. I fortsättningen skallemellertid storleken på beredskapslagren för krigssituationerför varje verk bestämmas av tillsynsmyndigheten efter enindividuell prövning på grundval av riktlinjer från regeringen.Regeringens förslag innebär att sambandet mellan den tidigareförbrukningen av lagringsbränslen och kravet påberedskapslagrets storlek blir svagare, i synnerhet förkraftvärmeverken. Regeringen föreslår mot denna bakgrund attreglerna i LBOK om värmeverk och kraftvärmeverk hänförs till ettavsnitt i lagen med särskilda bestämmelser för vissaanläggningar (18--21 §§).Gasol för användning som bränsle tvångslagras förfredstida oljekriser enligt de allmänna reglerna i LBOK. Gasollagras helt hos säljarna. Gasol för krigssituationer harhittills lagrats av staten. Regeringen föreslår attlagringsskyldighet för gasol i krigssituationer förs över tillnäringslivet. Detta innebär att lagringsskyldigheten försäljarna ökar. För att begränsa kostnaderna för dessa föreslårregeringen att lagringsskyldighet också införs för värmeverk ochkraftvärmeverk på samma villkor som gäller för olja. Dock börtillsynsmyndigheten kunna medge att lagringsskyldighetenfullgörs med utbytbart bränsle. Därigenom kan kostnaderna förlagringen begränsas väsentligt.Flygfotogen har inte varit s.k. lagringsbränsleenligt LBOK. All beredskapslagring har genomförts av staten.Även i detta sammanhang föreslår regeringen attlagringsskyldigheten för oljehandeln utvidgas till att omfattaäven krigslagring av flygfotogen. Däremot finns det enligtregeringen inte skäl till att låta lagringsskyldigheten omfattaäven behovet för fredstida oljekriser. Regeringens förslagförutsätter en ändring i 5 § LBOK.Som en följd av medlemskapet i EU får lagringsskyldiga företaghålla krislager på en annan medlemsstats territorium,förutsatt att det har träffats ett särskilt avtal om sådanlagerhållning mellan de berörda ländernas regeringar. Ipropositionen föreslås ett tillägg till 14 § LBOK varigenomtillsynsmyndigheten ges befogenhet att medge undantag frånkravet på lagring inom landet.Lagen (1985:635) om försörjningsberedskap pånaturgasområdet är uppbyggd på samma sätt som LBOK. Det finnsdock viktiga skillnader, beroende främst på att lagring avnaturgas är väsentligt mer tekniskt komplicerad och kostsam änlagring av olja eller kol. De beredskapsåtgärder som föreskrivsi lagen avser därför bl.a. lagring av ersättningsbränsle förnaturgas. Enligt de riktlinjer för försörjningsberedskapen pånaturgasområdet som fastställdes av skallberedskapsåtgärder vidtas enbart för krig och avspärrning, inteför fredskriser. Tills vidare har åtgärderna begränsats tillstorförbrukare, huvudsakligen inom industrin, och tillförbrukare som använder gasen för bostadsuppvärmning.Dessa riktlinjer innebär att beredskapsfrågan för naturgashar fått en provisorisk lösning i avvaktan på att tekniskt ochekonomiskt godtagbara metoder för främst lagring av naturgasskall bli tillgängliga. Emellertid har ett beslutsunderlag fören permanent lösning av försörjningsberedskapen ännu inte kunnattas fram. Det påpekas i propositionen att frågan om naturgasensframtida roll för såväl elproduktion som annan användning kommeratt belysas inom ramen för (N 1994:04)pågående arbete. Enligt regeringen finns det inte något akutbehov av en slutlig lösning på frågan om naturgasberedskapen.Den nuvarande provisoriska ordningen föreslås kunna beståytterligare någon tid.Regeringen föreslår dock en ändring såvitt gäller lagring aversättningsbränsle för naturgas som används i värmeverk ochkraftvärmeverk. Enligt förslaget skall prövning vad gäller sådanlagring ske enligt samma regler som föreslagits för övrigavärmeverk och kraftvärmeverk enligt LBOK. Därutöver föreslårregeringen att metoden för att bestämma storleken påberedskapslagret av ersättningsbränsle för storförbrukare inomindustrin bör ske enligt förebild för hur lagringsskyldighetengenerellt fastställs för värmeverk och kraftvärmeverk.Utskottets ställningstagandeInnebörden i förslagen från regeringen är att näringslivetefter kommer att svara för och finansiera all civilberedskapslagring -- både för krigssituationer och för fredstidaoljekriser -- och att staten administrativt kommer att styradenna skyldighet genom tillämpning av LBOK, bl.a. genom tillsynfrån NUTEK.De bedömningar som kommer att göras i samband med nästaförsvarsbeslut av framtida krisers och krigs karaktär kan kommaatt påverka förutsättningarna för beräkningen av deberedskapslager av olja som behöver hållas, i vad avser såvälstorleken som sammansättningen av lagren. Utskottet noterar attregeringen aviserar en kontrollstation på grundval av riksdagensställningstagande till den första etappen av det kommandeförsvarsbeslutet. Inom ramen för denna etapp av det nyaförsvarsbeslutet kan gällande planeringsförutsättningar förberedskapslagringen komma att förändras.Utskottet har inget att erinra mot regeringens olika förslagoch tillstyrker sålunda propositionen i dess helhet. beträffande lagförslagenatt antar de i proposition 1994/95:176 framlagdaförslagen tilla) lag om ändring i lagen (1984:1049) om beredskapslagring avolja och kol,b) lag om ändring i lagen (1985:635) om försörjningsberedskappå naturgasområdet,2. beträffande riktlinjer i övrigt för beredskapslagring avolja och kolatt godkänner de riktlinjer som anges ipropositionen föra) allmän lagring av olja för krigssituationer,b) lagring av bränsle för elproducerande anläggningar,c) lagring av olja och kol för värmeverk och kraftvärmeverk,d) lagring av gasol,e) lagring av flygfotogen,f) lagring i annat land,g) lagring av ersättningsbränsle för naturgas.Stockholm den 9 maj 1995På näringsutskottets vägnarBirgitta JohanssonI beslutet har deltagit: (), BoFinnkvist (s), (), (), KjellEricsson (c), (), (), LennartBeijer (v), (), (), (),(), (), (), StenTolgfors (m), () och ().Regeringens lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1049) omberedskapslagring av olja och kol2 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:635) omförsörjningsberedskap på naturgasområdet