bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — Vidare anförderegeringen att syftet med förslaget om en stiftelse som skall gestöd till utvecklingen av kvalitetsinriktade kulturprojekt varatt skapa förebilder och ta initiativ som kundeinordnas i den ordinarie kulturverksamheten. För att stiftelsenssatsningar skulle ge bestående effekter ansåg regeringen detangeläget att lokala och regionala intressen engagerades i ochbidrog till projekten. Vidare anförde regeringen att motbakgrund av att stiftelsens uppgift var att , dockinte mindre än , stimulera utvecklingen avkvalitetsinriktade kulturprojekt fick stiftelsens kapitalförbrukas.Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbU12 Utbildning ochforskningVid utbildningsutskottets behandling av proposition1993/94:177 avgav kulturutskottet ett yttrande (1993/94:KrU8y)över propositionen i nu aktuell del. anfördedärvid att det inte hade något att erinra mot att de ipropositionen angivna medlen användes till att stödja verksamhetinom kulturområdet. Vidare menade utskottet att möjligheten attinför kommande beslut om utformningen av den framtidakulturpolitiken kunna skapa ekonomiskt utrymme för nyskapandeprojekt, för projekt som syftar till att finna former som vidgardeltagandet i kulturlivet, bl.a. bland ungdomsgrupperna, samtför projekt som utvecklar kulturlivet i alla delar av landetframstod som utomordentligt betydelsefull. Därutöver utgickkulturutskottet från att stiftelsen i sin verksamhet skulle tahänsyn till den inriktning som den framtida kulturpolitiken fickgenom kommande beslut grundade på de kulturpolitiskautredningarna.Med hänvisning till vad kulturutskottet anfört tillstyrkteutbildningsutskottets majoritet propositionens förslag iförevarande del. Utskottet hemställde därför att riksdagenskulle bifalla regeringens förslag och bemyndiga regeringen attbilda en stiftelse för kvalitetsinriktade kulturprojekt.Socialdemokraterna reserverade sig och menade, som ovannämnts, att regeringens förslag om hur löntagarfondsmedlenskulle användas borde avslås. Vad gällde medel för kulturändamålvar det vidare enligt reservanterna oacceptabelt att riksdagenskulle fatta beslut i en så viktig fråga med propositionensdåligt underbyggda förslag som underlag, detta särskilt som enparlamentariskt sammansatt kulturutredning diskuterade denframtida kulturpolitiken. En suppleant (v) anförde i enmeningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar ipensionssystemet.Riksdagen beslutade att bifalla vadutbildningsutskottet hemställt.Regeringens beslut att bilda Stiftelsen beslutade regeringen att bilda en stiftelsebenämnd Stiftelsen . Stiftelsen skulletillföras ett kapital om av återstoden av de tillgångarsom förvaltades av Fond 92--94. Vidare beslutade regeringen attbemyndiga kulturministern att underteckna ettstiftelseförordnande i överensstämmelse med ett till regeringensbeslut bifogat stiftelseförordnande. Därutöver gav regeringensamma dag Fond 92--94 i uppdrag att senast den 1 augusti 1994överföra tillgångar till Stiftelsen det till regeringsbeslutet bifogade stiftelseförordnandetanges inledningsvis att beslutade fondmedel skall avskiljas självständig förmögenhet i syfte att främja ett vitaltkulturliv såväl i som helhet som på enskilda orter.Vidare anges att som föreskrift för stiftelsen skall bl.a. gällaatt stiftelsen skall tillgodose sitt syfte genom att ge ekonomiskt stöd till långsiktiga och nyskapandekulturprojekt. Stödet skall stimulera det regionala kulturliveti vid mening och syfta till att stärka tillväxt och utveckling.Vidare föreskrivs att lokala och regionala intressen börengageras i och bidra till projekten.Vidare föreskrivs i stiftelseförordnandet att regeringen utseroch entledigar styrelsens fem ledamöter samt bestämmer vem somskall vara ordförande.Utskottets bedömningRiksdagens beslut innebar att regeringenbemyndigades att bilda en stiftelse för kvalitetsinriktadekulturprojekt. Utskottet konstaterar att denna beslutadeinriktning av verksamheten för Stiftelsen inteuttryckligen har angetts i det stiftelseförordnande somregeringen kom att besluta. I samband med utskottets utfrågningmed stiftelsens förra ordförande, f.d. talmannen , uppgav hon att stiftelsens dåvarande styrelse frånförsta stund var inriktad på att utöver vad som stod istiftelseförordnandet iaktta propositionens ochriksdagsbeslutets synpunkter på kvalitet och inriktning, påprojekt som attraherade även ungdomsgrupper samt på att stödetskulle stimulera regionalt kulturliv, helt vid sidan avordinarie resurser. Kulturminister angav underutskottets utfrågning med henne att hon inte trodde attstiftelsens styrelse hade ansett att det rådde någon konfliktmellan beslut och stiftelseförordnandet.Enligt utskottets mening saknas mot den angivna bakgrundenanledning för utskottet att göra något särskilt uttalande ifråga om regeringens handläggning av beslut när detgäller stiftelseförordnandets utformning.Utskottet vill dock därutöver anföra följande. nuaktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda enkulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda deandra stiftelserna, innebär att stiftelsen har tillförts kapitalsom vid beslut utgjorde allmänna medel och somdärefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens ochriksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad somgäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ettområde som får anses falla under det allmännas ansvar. Motbakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelsernahar valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kanutskottet i fråga om Stiftelsen medtillfredsställelse konstatera att regeringen valt formen attsjälv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande ochdärigenom tillförsäkrat regering och riksdag ett visstinflytande över stiftelsens verksamhet.23. Regeringens befattning med frågan om vissbeslutsbefogenhet för överdirektören vid Statens invandrarverkÄrendetTill granskning har anmältsregeringens befattning med frågan om befogenheten föröverdirektören vid att fatta beslut ienskilda ärenden, bilaga A 27.1. I anmälan hänvisas till ettbeslut av generaldirektören vid , , innebärande att verketsöverdirektör och chefsjurist, , har fråntagitsrätten att fatta beslut i enskilda ärenden.Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria frånArbetsmarknadsdepartementet, bilaga A 27.2. Vidare harutskottet som underlag haft ett beslut av Justitiekanslern ().Gällande bestämmelserTjänstetillsättningar m.m.I 11 kap. 9 § regeringsformen anges att tjänst vid domstoleller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringentillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringenbestämmer.Enligt 5 § förordningen (1988:429) med instruktion för är generaldirektör chef förmyndigheten.Vidare sägs i 8 § instruktionen att det vid myndigheten finnsen överdirektör som är chefsjurist.Av 12 § instruktionen framgår att generaldirektören ochöverdirektören förordnas av regeringen, för en bestämd tid.Andra tjänster tillsätts av . Vidare sägs attregeringen, för en bestämd tid, meddelar förordnande att varageneraldirektörens ställföreträdare. Det sker efter anmälan avgeneraldirektören.Beslutsbefogenheter m.m.I 4 § instruktionen för anges attverksförordningen (1987:1100) skall tillämpas påInvandrarverket.Enligt 21 § verksförordningen skall myndighetens chef avgöraärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller avpersonalansvarsnämnden. Om ärendena inte behöver prövas avchefen, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur dettaskall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.Detta gäller dock inte föreskrifter.Av 23 § framgår att myndighetens chef skall ha enställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe, när denne inteär i tjänst. Vidare anges att ställföreträdaren inträder iövrigt i chefens ställe i den utsträckning som denne bestämmer.Enligt tidigare gällande beslutsordning för ,som fastställts av generaldirektören i ett protokoll den 23 juni1994 (GD 49/94), skall enligt punkt A verksledningen (VL) avgöraärenden som kan skapa eller påverka praxis eller kan komma attägnas betydande uppmärksamhet i massmedierna och hänsynen tillorganisationen eller andra vägande skäl talar för att VL fattarbeslutet eller annars är sådant att VL bör besluta.Vidare anges i protokollet under C p. 1 att beslut som enligtA eller B ankommer på VL skall fattas av överdirektören om inteannat följer av C p. Överdirektören skall hållageneraldirektören fortlöpande underrättad om fattade beslut.Enligt C p. 2 skall ett ärende överlämnas tillgeneraldirektören för beslut, om överdirektören bedömer att ettärende har särskild vikt från praxis- eller massmediesynpunkteller av andra skäl bör avgöras av generaldirektören.En ny beslutsordning har härefter fastställts i ett protokollden (GD 81/94), vari anges under C p. 1 attbeslut som enligt A och B ankommer på VL skall fattas avgeneraldirektören eller överdirektören.Justitiekanslerns beslut den 20 februari 1995I ett beslut har Justitiekanslern ()bl.a. prövat framställningar om att JK skulle utredageneraldirektören åtgärd att genom beslutet den 6september 1994 frånta verkets överdirektör och chefsjuristrätten att fatta beslut i enskilda ärenden.JK konstaterar att rätt att fatta beslut påegen hand har byggt på ett delegationsbeslut från sådant beslut har hon enligt JK haft befogenhet att ändraeller återta när hon funnit skäl härtill föreligga. JK anser attdet inte föreligger sådana omständigheter som utgör skäl förkritik mot för att hon utnyttjat denna befogenhet.Enligt JK:s bedömning har åtgärd rent formelltinte berört ställning och funktion på verket iövrigt.Arbetsmarknadsdepartementets promemoriaArbetsmarknadsdepartementet anger i en till utskottet ingivenpromemoria att det av JK:s utredning framgår attgeneraldirektören har rätt att delegera och återtabeslutsbefogenheter av aktuellt slag. Enligt departementet ärdet en annan sak att förordnats av regeringenatt vara generaldirektörens ställföreträdare. I förordnandet fårenligt departementet anses ligga att ställföreträdaren, igeneraldirektörens utevaro, har samtliga de beslutsbefogenhetersom tillkommer generaldirektören utan särskilt bemyndigande.Vidare anför departementet att beslutet att ta tillbakaPer-Erik beslutsbefogenheter formellt inte torde hahaft någon betydelse för hans möjlighet att fullgöra uppgiftenatt vara generaldirektörens ställföreträdare. Hur denna uppgiftskulle fullgöras, liksom arbetsuppgifter iövrigt, var enligt departementet i första hand en fråga förverksledningen och att ta ställning till. Motdenna bakgrund och då i slutet av oktoberförklarade sig vilja lämna uppdraget som generaldirektör vidverket per förelåg enligt departementet inteskäl för departementet att initiera någon särskild åtgärd medanledning av generaldirektörens beslut den 6 september 1994.Enligt departementet tedde det sig naturligt att låta en nygeneraldirektör sätta sig in i den uppkomna situationen. Härtillkom att återkallelsen av delegationen för attbesluta i verksledningsärenden var föremål för Justitiekanslernsprövning.Utskottets bedömningI 4 § förordningen (1988:429) med instruktion för anges att verksförordningen (1987:1100) skalltillämpas på . Av 21 § verksförordningen följeratt befogenheten för överdirektören, liksom för andra tjänstemänvid , att fatta beslut i enskilda ärenden ärberoende av att till överdirektören har delegerats en sådan rättgenom ett beslut av generaldirektören. Enligt en tidigaregällande beslutsordning för hade tillöverdirektören delegerats att i viss utsträckning fatta beslut iverksledningsärenden. meddeladegeneraldirektören att hon önskade ta tillbaka överdirektörensfulla beslutanderätt i dessa frågor. Utskottet har frånInvandrarverket inhämtat att en beslutsordning i enlighet meddetta fastställdes av generaldirektören i ett protokoll den 5oktober 1994. Av promemoria framgåratt departementet inte har vidtagit någon särskild åtgärd medanledning av generaldirektörens beslut. Utskottet konstateraratt såsom gällande bestämmelser för är utformadeär överdirektörens befogenhet att fatta beslut i enskildaärenden formellt sett inte någon fråga för regeringen.Utskottet vill dock anföra följande. Den nuvarande ordningenför innebär att regeringen förordnar såvälöverdirektören som generaldirektörens ställföreträdare. Såsomreglerna är utformade följer av förordnandet att varageneraldirektörens ställföreträdare att ställföreträdaren, närgeneraldirektören inte är i tjänst, inträder igeneraldirektörens ställe och har samtliga debeslutsbefogenheter som tillkommer generaldirektören. När detdäremot gäller överdirektörens beslutsbefogenheter är dettaenligt nuvarande bestämmelser helt och hållet en fråga förgeneraldirektören. Någon beslutsbefogenhet har, som framgåttovan, inte knutits till själva förordnandet att varaöverdirektör. Mot bakgrund av vad som sagts kan konstaterasatt man sålunda har valt en reglering som innebär att det interåder någon överensstämmelse i fråga om vem som förfogar överhur förordnandet att vara överdirektör respektivegeneraldirektörens ställföreträdare skall fullgöras. mening kan detta, i det fall de båda förordnandenahar knutits till en och samma person, innebära en oklaransvarsfördelning mellan regeringen och generaldirektören närdet gäller ifrågavarande persons funktion i dess helhet vidmyndigheten. Utskottet menar att vad som förevarit i det nuaktuella granskningsärendet illustrerar detta förhållande.Riksdagen godkände under det förra den av regeringenföreslagna riktlinjen innebärande att regeringens speciellachefsförsörjningsansvar fortsättningsvis bör renodlas till att ihuvudsak gälla myndighetscheferna. Vidare godkände somriktlinje det principiella synsättet att myndighetschefer självaskall få utse sin ställföreträdare och även bestämma under vilkaformer den ställföreträdande uppgiften skall utövas (prop.1993/94:185, KU42, rskr. Utskottet utgår ifrån attregeringen, i den utsträckning den i fortsättningen kommer attbehandla förordnandefrågor på nivån närmast undermyndighetscheferna och i fråga om myndighetschefersställföreträdare, beaktar vad utskottet ovan har anfört.Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande frånutskottets sida.24. Befogenhet att underteckna vissa samarbetsavtal påkrigsmaterielområdetÄrendetI en anmälan till utskottet har begärts att utskottet skallgranska huruvida dåvarande försvarsminister vidundertecknandet av vissa bilaterala och internationellasamarbetsavtal om vapenhandel samt om utveckling och produktionav krigsmateriel haft tillräckliga och erforderliga befogenheterfrån regering och riksdag, vidare hur beslutsprocessen gått tillfram till undertecknandet av avtalen och vilka underlag somförelegat och vad som har hänt med dessa avtal sedanregeringsskiftet . Anmälan biläggs bilaga A 28.1tillsammans med en promemoria från Försvarsdepartementetbilaga A 28.2.BakgrundAllmänt om internationella överenskommelserMellanfolkliga överenskommelser kan slutas i många olikaformer och under flera beteckningar, t.ex. traktater,konventioner och deklarationer. Sådana överenskommelser kan varabilaterala, om de ingås mellan två stater, eller multilaterala,om de ingås mellan flera stater. De folkrättsliga reglerna ominternationella överenskommelser har kodifierats i tvåkonventioner, Wienkonvention och 1986 årsWienkonvention. Enligt den förstnämnda menas med traktat eninternationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftligform och underkastad internationell rätt.En internationell överenskommelse ingås eller tillträds iallmänhet genom undertecknande, följt av ratifikation(godkännande). I andra fall sker tillträde utan föregåendeundertecknande genom anslutning till överenskommelsen.Internationella överenskommelser kan också ingås genomskriftväxling eller i andra förenklade former.Enligt konvention äger statschefer, regeringscheferoch utrikesministrar i kraft av sin ställning vidta allaåtgärder i samband med att en traktat ingås. Samma rätttillkommer i inskränkt mening beskickningschef och särskiltackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt förbehörighet att företräda stater vid traktaters ingående.En internationell överenskommelse får i undertecknasförst sedan regeringen fattat beslut i saken. Om inte annatangetts i beslutet, svarar utrikesministern för att detverkställts. Regeringen har genom ett beslut den 9 januari 1975bemyndigat chefen för att underteckna ellerförordna annan att underteckna internationella överenskommelser.Regeringsformens bestämmelserEnligt 10 kap. 1 § skall överenskommelse med en annan stateller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Omöverenskommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne ivilket har bestämmanderätt eller om överenskommelsenär av större vikt krävs enligt 2 § medgivande. Om enöverenskommelse är "av större vikt" avgörs av regeringen underkonstitutionellt ansvar. Regeringen kan dock underlåta attinhämta godkännande av överenskommelsen, om riketsintresse kräver det. I ett sådant fall skall regeringen istället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelseningås. Bestämmelsen om att underställning kan underlåtas "omrikets intresse kräver det" syftar bl.a. på dels fall dåprövningen brådskar, dels fall som på grund av internationellahänsyn inte bör få komma till allmänhetens kännedom.Enligt 3 § får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighetatt ingå internationell överenskommelse i en fråga däröverenskommelsen inte kräver eller utrikesnämndensmedverkan. Av 8 § framgår dock att utrikesministern skall hållasunderrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet tillannan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annanstatlig myndighet.Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1991/92:KU30)redovisat i vilken omfattning regeringen underställer riksdagenavtal för godkännande eller annan åtgärd, innan regeringenfattar beslut i frågan.Av redogörelsen, som omfattar perioden --1990, framgår attcirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringeningått hade underställts . De vanligaste omnämndaorsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning ellerbeslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevisstor del av propositionerna i de aktuella fallen gälldedubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inteunderställdes avsåg i stor utsträckning handelsavtaloch avtal om bistånd respektive utvecklingssamarbete. Frekvensenav sådana avtal var mellan 20 och 40per år.Riksdagens behandling av frågor om internationellt samarbetepå försvarsområdetRiksdagen har behandlatfrågor om internationellt samarbete på försvarsområdet, främstförsvarsindustriellt samarbete, och därvid uttalat sigprincipiellt i vissa fall (bet. 1990/91:FöU8, 1991/92:FöU12,1993/94:FöU9).I betänkande 1990/91:FöU8 med anledning av regeringensproposition /91:102 sade sig försvarsutskottet delaförsvarsministerns bedömning att det från försvarspolitiskautgångspunkter var viktigt att sådana betingelser förutlandssamarbetet kunde skapas att en livskraftigförsvarsindustri kunde bevaras inom sektorer där en bibehålleninhemsk kompetens bedömdes som särskilt viktig. Utskottet ansågdet väsentligt att svensk försvarsindustri kunde beredastillfälle att samverka med försvarsindustriföretag inom ramenför försvarsindustriella samarbetsorgan i Europa.Inför 1992 års försvarsbeslut uttalade försvarsutskottet bl.a.(bet. 1991/92:FöU12) att det minskade behovet avförsvarsmateriel, den tekniska komplexiteten och de högautvecklingskostnaderna för ny materiel skulle komma att innebäraatt den dittillsvarande bredden och självständigheten i svenskförsvarsindustri inte skulle komma att vidmakthållas. Dettaskulle enligt utskottet komma att leda till strukturomvandlingaroch ett ökat internationellt samarbete, som även skulle kunnakomma att innefatta utländskt delägarskap i svenskförsvarsindustri.Vid samma tillfälle återgav utskottet utan erinran vadregeringen anfört om relationer till existerandesamarbetsorgan i på det försvarsindustriella området,främst till ().I ett yttrande till utrikesutskottet (1992/93:FöU2y) medanledning av regeringens proposition om ny lagstiftning angåendekrigsmaterielexport (prop. 1991/92:174) refereradeförsvarsutskottet regeringens ståndpunkt att har ettstarkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning deltai det pågående internationella forsknings- ochutvecklingssamarbetet inte minst mellan länderna i EG. Utskottetgjorde här samma bedömning som regeringen när det gäller exportav krigsmateriel och annan utländsk samverkan.I ett senare betänkande (bet. 1993/94:FöU9) sade sig utskottetinte ha funnit skäl för andra bedömningar än de som gjordes isamband med försvarsbeslut och anförde i anslutningtill detta:För att kunna delta i det framtida europeiskaförsvarsmaterielsamarbetet synes det betydelsefullt att Sverigemedverkar i det opolitiska samarbetsorganet förinformationsutbyte Session Européenne des Responsablesd'Armement () och andra liknande organ.Försvarsdepartementets promemoria och övrig dokumentationFörsvarsdepartementet har till utskottet inkommit med dels enpromemoria, där de av utskottet efterfrågade uppgifternaöversiktligt redovisas, dels kopior av de aktuellaregeringsbesluten och de därtill hörande avtalstexterna.Av promemorian framgår att somförsvarsminister 1991--1994 undertecknat sammanlagt elvasamarbetsavtal inom försvarsmaterielområdet, av vilka ettfortfarande är hemligt.De aktuella, öppna avtalen har ingåtts med (1992),, , (samtliga 1993), ,, , , och (samtliga1994).Enligt promemorian innehåller dessa avtal i allmänhet merövergripande skrivningar om ett utvecklat bilateralt samarbetepå försvarsmaterielområdet, och de omfattar inte några konkretamaterielprojekt. Ett närmare studium av underlagsmaterialetvisar att det i samtliga fall utom ett, nämligen , rörsig om samverkan inom försvarsmaterielområdet. Avtalet medTjeckien gäller primärt erfarenhets- och försöksutbyte avseendeutbildning, organisation m.m. Enligt avtalet skall möjligheternatill framtida kontakter inom försvarsmaterielområdet ytterligareundersökas.Anders har undertecknat avtalen med stöd av antingenett förordnande från utrikesministern eller ett bemyndigande avregeringen i samband med regeringsbeslutet om undertecknande. Engenomgång av handlingarna visar att i majoriteten av fall, sjuav avtalen, har den förstnämnda principen tillämpats medanbeträffande avtalen med , och haftett bemyndigande direkt från regeringen. I samtliga tio fall harregeringsbesluten som ligger till grund för avtalensundertecknande dokumenterats. Enligt promemorian har regeringeninte i något fall funnit det nödvändigt att inhämta riksdagensgodkännande, innan regeringen fattat beslut om att ingåöverenskommelsen.Av underlagsmaterialet framgår att processen fram tillavtalens undertecknande varit tämligen standardiserad. I deflesta fall har inledande överläggningar förts mellan respektiveförsvarsdepartement. Överläggningarna har resulterat i ettkonstaterande att det förelegat ett gemensamt intresse avsamarbete. Därefter har förhandlingar skett på regeringsnivå,varvid man enats om en överenskommelse om en viss inriktning,omfattning etc. av samarbetet. Denna överenskommelse i skriftligform har varit regeringens beslutsunderlag. Därefter harregeringen beslutat att avtalet skall undertecknas, varvidförsvarsministern i vissa fall bemyndigats verkställa beslutet.Utskottets bedömningUtskottet, som vill framhålla att granskningen även omfattatdet hemliga avtalet, konstaterar att vidundertecknandet av de aktuella avtalen haft sådana befogenhetersom erfordras enligt gällande regler. I tre av de öppna fallenhar undertecknandet vilat på bemyndiganden från regeringen, isju fall på förordnande av utrikesministern.Utskottet finner att regeringen i inget fall funnit detnödvändigt att inhämta godkännande.Utskottet konstaterar vidare att processen som föregåttbeslutet om att ingå avtalet i allmänhet har inletts medöverläggningar mellan försvarsdepartementen, som följts avförhandlingar på regeringsnivå.