bet · GI01FiU20 · 1995-05-30 00:00:00 — För regelstyrdabidragssystem som föräldraförsäkringen måste i anslutning till beslutet ombudgetpostens storlek anges hur en neddragning skall göras när behovföreligger. I försäkringssystemen är enligt motionärerna sannolikt bästa sättetatt nedbringa kostnaderna snabbt att öka antalet karensdagar. Det är dockviktigt att hushållen vet att så kan bli fallet så att de bygger upp vissareserver. Motionärerna anser vidare att ATP-systemet, som alltid legat utanförstatsbudgeten och vars försäkringsmässighet stärks med den beslutadepensionsreformen, inte skall omfattas av det föreslagna utgiftstaket. Ettpensionssystem som fungerar som ett försäkringssystem är inte förknippat medsamma problem som de transfereringssystem som kallas socialförsäkringar.Pensionssystemet bör enligt motionärernas mening utvecklas vidare som ettfristående försäkringssystem och inte knytas närmare till statsbudgeten.Dessutom anser de att ytterligare förändringar i ålderspensionssystemet börundvikas. Dock bör två undantag göras. Pensionsåldern bör kunna höjas omenighet kan nås om detta, och vidare bör indexeringsprinciperna följa detreformerade systemets principer om detta är teknisktmöjligt. Pensionssystemet måste vara så stabilt att människor på ett rimligtsätt kan planera sitt yrkesverksamma liv i vetskap om hur de kommer att ha detpå sin ålders höst.I motionerna framhålls också att den exeptionella skuldsituationen ställersärskilt hårda krav på prognoser och budgetuppföljning. Motionärerna anser attregeringen måste ge högsta prioritet åt arbetet med att utveckla metoder förbudgetprognoser (yrkandena 4 och 5).Konstitutionsutskottet behandlar i sitt yttrande (KU6y) frågor som harsamband med den kommunala ekonomin. I det sammanhanget pekarkonstitutionsutskottet på att bl.a. frågan om utgiftstak för kommunerna måsteses från den utgångspunkten att kommunerna enligt regeringsformen ärtillförsäkrade en självstyrelse. förutsätter därför attgrundlagsenligheten av det aviserade förslaget kommer att utredas ordentligtinnan förslag läggs fram.Socialförsäkringsutskottet erinrar i sitt yttrande (SfU7y) om attsocialförsäkringarna ger möjlighet att utjämna de olika riskerna för ohälsainom försäkringskollektivet. Såväl förmåner som avgifter bestäms av riksdageni lag. Kostnaderna för de olika slagen av försäkring vid ohälsa styrs inteenbart av förmånsreglerna utan också av hur många som ärinskrivna i försäkringen till följd av att de har inkomst av förvärvsarbeteeller uppbär försäkringsersättningar för bortfallet av en tidigare inkomst.Kostnaderna varierar också med löneutvecklingen. Ett ökat antal försäkrade ochhöjda löneförmåner medför automatiskt ökade avgiftsintäkter till försäkringen,medan ett minskat antal försäkrade kan leda till ett stort avgiftsbortfall.Ett stort avgiftsbortfall kan också uppkomma om många försäkrade samtidigtuppbär inkomstersättningar från andra förmånsslag, t.ex. frånarbetslöshetsförsäkringarna.Socialförsäkringsutskottet anser sålunda att denna försäkring i likhet medarbetslöshetsförsäkringen är i hög grad konjunkturberoende. I viss månsamvarierar den också med arbetslöshetsförsäkringen liksom medsocialbidragsbehovet. Vid hög arbetslöshet sjunker försäkringens kostnader ochavgiftsintäkter och vid hög sysselsättning ökar kostnaderna men ocksåavgiftsintäkterna. Utan särskilt hänsynstagande till försäkringenskonjunkturberoende m.m., skulle ett utgiftstak för socialförsäkringen kunna fålångtgående återverkningar inte bara för försäkringen utan även för andraområden inom den offentliga verksamheten.Socialförsäkringsutskottet erinrar också om den översyn som Sjuk- ocharbetsskadeberedningen gör och som skall utmynna i ett förslag till en avstaten organiserad allmän ohälsoförsäkring. Den tilltänkta försäkringen skallersätta sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen.Socialförsäkringsutskottet återger vad som sägs i de direktiv som nyligenutfärdats för utredningen och konstaterar att en försäkring utformad i enlighetmed dem blir både robust och har fasta spelregler.Socialförsäkringsutskottet biträder det i propositionen föreslagna systemetmed ett utgiftstak. Samma synsätt som regeringen gett uttryck för i direktiventill Sjuk- och arbetsskadeberedningen om hur variationer i utnyttjandet avförmånerna inom en allmän ohälsoförsäkring skall hanteras måste enligtsocialförsäkringsutskottets mening också vara vägledande för hurohälsoförsäkringen inordnas i de regler som skall gälla för utgiftstaket. Vadsom anförts om det reformerade ålderspensionssystemet, som tillkommit genom enbred parlamentarisk överenskommelse, måste också beaktas i sammanhanget.Pensionssystemets karaktär kräver särskilda överväganden, påpekarsocialförsäkringsutskottet.Socialförsäkringsutskottet instämmer helt i regeringens uppfattning attutgiftstak och ramar för de olika utgiftsområdena måste baseras på pålitligaprognoser över utgiftsutvecklingen och att arbetet med att snabbt få frambättre metoder för framtagande av budgetprognoser måste prioriteras. Likasåinstämmer socialförsäkringsutskottet i vad som sägs i propositionen om attrutiner och processer måste utvecklas för att följa utgiftsutvecklingen påolika områden.Inför övergången till det nya budgetsystemet måste informationen tillriksdagen också förbättras. anser att det ärangeläget att regeringen i propositionerna ger en utförligareinformation om de bakomliggande faktorer som lett fram till dekostnadsberäkningar som redovisas i propositionen. En sådan redovisning ärviktig, inte minst för att skall kunna prioritera mellan olikaangelägna ändamål och få ett fullgott underlag för sitt egetuppföljningsarbete. Den redovisning som har lämnats ikompletteringspropositionen i anslutning till vissa anslag tillgodoser intedetta krav. Enligt socialförsäkringsutskottets uppfattning är de uppgifter somlämnas otillräckliga för att skall kunna få en uppfattning om hurolika regelförändringar har påverkat anslagsberäkningen. Den ikompletteringspropositionen gjorda beräkningen av anslaget tillsjukförsäkringen påverkas också av nya prognoser som avviker från dem ibudgetpropositionen. Avvikelsen är så stor att den vid tillämpningen av de nyabudgetprinciperna skulle kunna få svåra konsekvenser. mening måste anslagsberäkningarna också redovisaspå ett mer konsekvent sätt. De skillnader som av tradition finns mellan olikadepartement i hur anslagsberäkningarna redovisas bör uppmärksammas så att ettenhetligt system kan utvecklas för hela regeringskansliet.Socialförsäkringsutskottet berör i sitt yttrande inte den i motion Fi32aktualiserade frågan om ett beloppsbegränsat lånebemyndigande. Övrigamotionsyrkanden som är aktuella i detta sammanhang ansersocialförsäkringsutskottet vara besvarade med vad som anförs i yttrandet.Till yttrandet i denna del har Moderata samlingspartiet och varför sig samt och gemensamt anmält avvikandemeningar.Finansutskottet vill i denna fråga anföra följande. Den statligabudgetprocessen har varit föremål för genomgripandeförändringar.Regeringskansliets budgetarbete har stramats upp, och detta led i processeninleds numera med att regeringen lägger fast ramar för de olika departementensverksamhetsområden, vilka därefter blir styrande för den fortsattabudgetdialogen mellan fackdepartementen och närbudgetförslagets detaljer utformas.Även andra ledet i budgetprocessen -- riksdagsbehandlingen -- står inför engrundläggande förändring. har på förslag av Riksdagsutredningenbeslutat införa en snarlik behandlingsordning för sin prövning av regeringensoch oppositionspartiernas budgetförslag. De nya beredningsformerna skalltillämpas första gången på det budgetförslag som regeringen lägger fram iseptember 1996. Nyordningen innebär att en stram budgetprocess kombineras meden frihet för fackutskotten att göra omdisponeringar inom de ramar somriksdagen lagt fast i den inledande fasen av sin beredning. skallsålunda i två steg fatta beslut om statsbudgeten. I första steget fastställerriksdagen det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden. Iandra steget fördelas utrymmet på de olika anslagen inom respektiveutgiftsområde. fastställer också en beräkning av inkomsterna påstatsbudgeten.Med nya beslutsformer får regeringens budgetförslag en mer samladprövning och oppositionspartierna ett bättre underlag för sinaställningstaganden. får oppositionspartierna bättre tillfälle attprofilera sig i och med att intresset kommer att inriktas mer på helheten ideras budgetalternativ än på enskilda detaljer vilka ofta skjuts iförgrunden.Det nu framlagda förslaget om ett tak för de offentliga utgifterna innebäratt också tredje ledet i budgetprocessen -- genomförandefasen -- stramas upp.Rätt genomförd kan en sådan förändring leda till att statsmakternas kontrollöver utgiftsutvecklingen förbättras väsentligt. Den kan också stärka riksdagensinflytande över detta sista led i budgetprocessen. har nämligen riksdagenpraktiskt taget ingen kontroll över utgiftsutvecklingen när väl statsbudgetenlagts fast. har då även i övrigt svårt att följa hur statsutgifternautvecklas, vilket bl.a. sammanhänger med att 2/3 av statsbudgetens utgifteranvisas över förslagsanslag som regeringen under vissa förutsättningar har rättatt överskrida utan att först ha inhämtat medgivande.Varje år lägger fram en samlad redovisning av utfallet påstatsbudgeten, och denna rapport blir tillgänglig även för . Denunderställs emellertid inte formellt, och får inte hellerpå annat sätt någon samlad information om de avvikelser som skett mellan deanslagsbelopp som anvisats av och den slutliga belastningen pårespektive anslag. Den redovisningsrevisionella kontroll som utövas inomstatsförvaltningen ligger också helt på regeringens granskningsorgan,Riksrevisionsverket.Under löpande budgetår gör vid fem tillfällen prognoseröver det väntade budgetutfallet, och även dessa blir tillgängliga för riksdagenpå samma sätt som utfallsredovisningarna. Prognoserna har emellertid hittillsknappast kommit till aktiv användning i budgetarbetet, ej heller utnyttjats somunderlag för en fortlöpande budgetdialog med . Så t.ex. har regeringeni ekonomisk-politiska propositioner till sällan kommenteratprognoserna närmare, än mindre använt dem som underlag för att ange hur t.ex.överskridanden skall kunna bemästras. Årets kompletteringsproposition skiljersig i detta avseende från tidigare regeringsförslag i och med att regeringen nuklart pekar ut större anslagsöverskridanden och ävenredovisar hur man avser att komma till rätta med dem.Såsom framhålls i propositionen bör ansvaret för både prognoser ochuppföljning åläggas den som disponerar det enskilda anslaget. Det svenskabudgetsystemet baseras på en långtgående decentralisering, vilket förlägger del av ansvaret för resursutnyttjandet och uppföljningen på den nivå därverksamheten bedrivs. Utskottet delar uppfattningen att ansvaret föruppföljningen av ett utgiftsområde i i enlighet med dennaprincip bör läggas på det departement som svarar för verksamhetsområdet.Samtidigt är det regeringens samlade ansvar att leva upp till de mål sometableras och till redovisa hur dessa mål uppfylls.Ett tak för de offentliga utgifterna kan också bidra till att detdemokratiska inflytandet över budgetprocessen stärks. I ett sådant system ärdet nämligen den av fastlagda medelstilldelningen som anger hurmycket resurser som står till förfogande för ett visst ändamål och inte andrayttre omständigheter som kostnadsutveckling på olika områden, oförutseddahändelser m.m. vilka annars lätt kan driva upp utgifterna mer än avsett.Uppkomna överskridanden kommer också att få bemästras genom direkta politiskabeslut som avgör hur prioriteringarna mellan olika utgifter skall göras.Enligt finansutskottets mening är det angeläget att budgetprocessen förstärksi alla led. Utskottet biträder med hänsyn härtill förslaget om ett utgiftstak.Ett sådant tak bör i enlighet med regeringens förslag omfatta hela denoffentliga sektorn, dvs. inte bara staten och socialförsäkringssektorn utanäven kommunerna. Det innebär att taket måste utformas på ett sådant sätt attdet klart framgår vad som är ett statligt resp. ett kommunalt ansvar. Attutvidga det utgiftsområde som på grund av konjunkturberoendet bör undantas frånutgiftstaket ställer sig finansutskottet tveksamt till. De särskilda problemsom sammanhänger med att utgiftstaket inkluderar även socialförsäkringssystemenmåste därför klarläggas och prövas. vill dock för sin del inteföregripa det kommande utredningsarbetet genom att nu närmare gå in på defrågor som socialförsäkringsutskottet aktualiserat på detta område.Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande förutsatt att regeringenordentligt utreder om det aviserade förslaget om ett utgiftstak är förenligtmed kommunernas grundlagsenligt tillförsäkrade självstyrelse. Finansutskottetutgår från att så sker och vill för egen del tillägga att man i detsammanhanget också måste beakta att förslaget ges en sådan utformning attregeringsformens föreskrifter om dispositionen av statliga medel tillgodoses.Framför allt gäller detta de båda stadgandena i regeringsformen där det slåsfast att bestämmer hur statens medel skall användas (RF 1:4) och attstatens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt (RF9:2).Som framhålls i propositionen återstår ett stort antal tekniska frågor attlösa innan kvantitativa utgiftstak kan fastställas.Skall den eftersträvade fastheten i systemet kunna upprätthållas måste enöversyn göras av nuvarande anslagsformer och de finansiella villkor som ärförknippade med dem. Inte minst gäller detta förslagsanslagen som används bl.a.för olika typer av statliga transfereringar och där medelsbehovet framkommersom ett resultat av tidigare fastställda regler, såsom pensionsförmåner ochstöd till barnfamiljer, partistöd, transportstöd och rederistöd. I dessa fallförs anslagen upp med ett beräknat belopp som grundas på prognoser över bl.a.antalet bidragsberättigade personer av olika slag.Förslagsanslagen får överskridas om det behövs för att ändamålet medanslaget skall uppfyllas. Detta har lett till att prognoserna överanslagsutnyttjandet har tillmätts mindre intresse. På förslagsanslagen kandärför kraftiga avvikelser förekomma mellan de belopp som anvisas av riksdagenoch den slutliga belastningen på anslagen. Ett aktuellt exempel på detta äranslaget för assistansersättning, en ny stödform som infördes den 1 januari1994 och där de årliga kostnaderna nu beräknas uppgå till ,vilket i förhållande till vad som angavs när reformen beslutades är enkostnadsökning på nära (se prop. 5 s. 24--25). Ettannat exempel är anslaget till bostadsbidrag, som under förra budgetåretöverskreds med , eller . Ytterligare ett mycketextremt exempel är ett under förra budgetåret uppfört anslag för bankstöd påvilket anvisades på tilläggsbudget men där den slutligabelastningen blev , således ett överskridande på 23,5miljarder kronor.En speciell typ av förslagsanslag är de s.k. 1 000-kronorsanslagen somanvänds för utgifter där man inte kan förutse hur stor belastningen kommer attbli eller där man av andra skäl inte vill synliggöra några belopp. För attmarkera osäkerheten förs dessa anslag upp med ett formellt minimibelopp på1 . Det sker bl.a. i fråga om anslag som belastas med utgifter förinfriade garantier och på vilka den slutliga belastningen kan bli betydande.Sammanlagt finns det drygt 200 förslagsanslag på statsbudgeten varav knappt40 är 1 000-kronorsanslag. I det budgetförslag regeringen lagt fram för nästabudgetår uppgår de totala utgifterna till räknat påbudgetårets första 12 månader. Av detta belopp är anvisat överförslagsanslag. Det största enskilda förslagsanslaget avser räntor påstatsskulden och uppgår till (12 månader). Betydandebelopp anvisade på förslagsanslag finns också på socialdepartementetshuvudtitel där av den samlade anslagssumman utgörs av förslagsanslagavseende framför allt större transfereringssystem till hushållen. Statsbidragentill kommunsektorn samt EU-avgifterna redovisas över finansdepartementetshuvudtitel där av de samlade utgifterna har formen avförslagsanslag.Ungefär 70 % av statsbudgetens utgifter är således endast förslagsvisberäknade. Till helt övervägande del rör det sig därvid om regelstyrdautgifter som räknas upp med varierande grad av automatik. Möjligheterna attfinansiellt styra sådana förslagsvis beräknade utgifter är dåliga.Finansutskottet förutsätter därför att användningen av förslagsanslagbegränsas och att de finansiella villkor som är förknippade med sådana anslagskärps. Som regeringen själv framhåller är det också angeläget att de prognosersom ligger till grund för beräkningarna förbättras.Även redovisningen av reservationsanslag bör stramas upp i syfte att geriksdagen en bättre bild av kvarstående reservationsmedelsbehållningar. I dagredovisas i budgetpropositionen endast en grov uppskattning av hur mycket desamlade reservationsmedelsbehållningarna väntas öka eller minska underbudgetåret. För återkommande reservationsanslag anges också ianslutning till varje sådant anslag hur stor reservation som kvarstod vidutgången av det senast avslutade budgetåret. Däremot görs för de enskildaanslagen ingen prognos över hur stor reservationen väntas vara vid ingången avdet budgetår som budgetförslaget avser. I budgetpropositionen finns inte hellernågon uppgift om vilka äldre reservationsanslag som alltjämt kvarstår och hurstora behållningar som finns på dem.Enligt utskottets mening bör det också övervägas om outnyttjade medel på ettreservationsanslag alltid automatiskt skall få föras över till ett senare årupp till oavsett om medlen är uppbundna för ett visst ändamål ellerej.Likaså bör det övervägas om regeringen i sitt budgetförslag inte bör lämnauppgift om hur stort anslagssparande som finns på olika ramanslag.Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att se över lagregleringenav den statliga budgetprocessen och revisionen. Upprinnelsen till översynen ärriksdagens beslut om rambudgetprocessen. Utredningen syftar till att klarläggavilka krav som detta ställer på andra delar av budgetprocessen, exempelvis vadavser anslagsformer, prognoser och uppföljning under löpande budgetår samtmöjligheterna till omprioriteringar. Enligt utskottets mening är det angelägetatt de frågor utskottet här har berört tas upp till prövning i det fortsattautvecklingsarbetet. I det sammanhanget bör också beaktas de synpunkter somsocialförsäkringsutskottet framfört om behovet av utförligare information omde bakomliggande faktorer som ligger till grund för regeringens beräkning avutgifterna på olika anslag.För att rätt skall kunna bedöma budgeteffekten av de förslag tillbudgetförstärkningar eller nya åtaganden som regeringen lägger fram är detönskvärt att redovisningen avser såväl förslagens nettoeffekt som derasbruttoeffekt. Själva besparingseffekten bör anges netto för hela denkonsoliderade offentliga sektorn under framöver. Görs en besparingpå en skattepliktig transferering skall således bortfallet av skatt för statoch kommun också beaktas. Likaså skall direkta övervältringseffekter beaktas omdet görs en besparing inom den statliga sektorn som leder till nya utgifterinom kommunsektorn. De översikter som funnits i ekonomisk-politiskapropositioner har varit utformade på detta sätt.Som socialförsäkringsutskottet framhåller i sitt yttrande har emellertidriksdagen också behov av att få en tydlig bruttoredovisning av de olikaförslagens effekt på enskilda inkomsttitlar och anslag. En sådan kompletteranderedovisning är nödvändig inte minst för att vid sin kommandebudgetberedning skall ha möjlighet att på ett korrekt sätt göraomprioriteringar mellan olika anslag.Av propositionen framgår att regeringen senast i den ekonomisk-politiskapropositionen kommer att lägga fram förslag om dels den tekniskautformningen av ett utgiftstak, dels ett kvantitativt utgiftstak för år 1997.Eftersom åtgärderna i hög grad berör behandlingsformer seremellertid utskottet det som angeläget att återkommande informerasom det fortsatta utvecklingsarbetet och bereds tillfälle att ge sin syn på dentekniska utformningen av taket innan ett förslag till kvantitativt tak för år1997 läggs fram.Vad finansutskottet här anfört innebär att utskottet inte delar motionärernasuppfattning och således avstyrker motionerna Fi32 (fp) yrkandena 3 och 5, Fi33(v) yrkande 55 samt Fi40 av och () yrkandena 4, 5och 15. Utskottet tillstyrker propositionens förslag i motsvarandedel (bil. 1 yrkande 10).Beloppsmässigt preciserat lånebemyndigandeEtt utgiftstak utformat enligt den modell som redovisas i propositionen kanbidra till att budgetprocessen stramas upp högst väsentligt. Systemet innebärju att lägger fast en övre gräns för de samlade offentligautgifterna. finner det därför inte påkallat att kompletterautgiftstaket med ett beloppsmässigt preciserat lånebemyndigande av det slag somförordas i motion Fi31 (m) yrkande 4. avstyrker därfördetta motionsyrkande.Utredning om effekter av besparingarI motion Fi34 föreslår att en parlamentarisk utredningtillsätts för att studera de samlade effekter alla sparåtgärder har på utsattagrupper och låginkomsttagare m.m. (yrkande 18). Många av de socialpolitiskabesparingar som genomförts under budgetåret har enligt motionärerna skett utantillfredsställande konsekvensanalys av de ekonomiska effekterna för socialtutsatta individer. Besparingar som sker under sådana premisser kan leda tillnya sociala kostnader i form av ökat socialbidragsberoende och utslagning,framhåller motionärerna.Socialförsäkringsutskottet anser i sitt yttrande att de önskemål sommotionärerna framfört om en parlamentarisk utredning av effekterna av olikabesparingsförslag kan tillgodoses inom ramen för det arbete som bedrivs av HSU2000, Kommittén (S 1992:4) om hälso- och sjukvårdens finansiering ochorganisation. förordar därför att motionen inteskall påkalla någon åtgärd.Miljöpartiet har i en avvikande mening biträtt motionärernas förslag.Finansutskottet instämmer i socialförsäkringsutskottets bedömning ochvill för egen del tillägga följande.Inom görs fortlöpande fördelningspolitiska studier varssyfte är att visa de fördelningspolitiska effekterna av regeringens förslag.Studier av detta slag redovisas återkommande för , nu senast ikompletteringspropositionen (bil. 1 s. 35--38) där det finns en analys av densamlade fördelningspolitiska effekt som de nu föreslagna åtgärderna ger upphovtill.Finansutskottet avstyrker med det anförda motion Fi34 (mp) yrkande 18.Utebliven kompensation till myndigheternaRiksdagen beslutade (prop. 1994/95:122,SkU16, rskr.124) att fr.o.m. införa enallmän löneavgift på på utgivna löner. Frånsamma tidpunkt genomfördes höjningar av de särskildalöneskatterna och av den särskilda premieskatten pågrupplivförsäkringar. För innevarande budgetår har destatliga myndigheternas kostnad för löneavgiften m.m.belastat inkomsttiteln 5211 Statliga pensionsavgifter,netto (se prop. 1994/95:100 bil. 1 s. 88).I budgetpropositionen aviserade regeringen sin avsikt attsenare återkomma angående hanteringen av den allmännalöneavgiften m.m. för /96.Regeringen har i kompletteringspropositionen (s. 103)aviserat sin avsikt att, som en besparing, avstå från attkompensera för kostnaderna för den allmänna löneavgiftenm.m. Beslutet att inte kompensera för dessa kostnaderkommer, enligt vad som anförs, att omfatta alla myndigheteroch organisationer. Beslutet har föranlett ett av utskott att yttrasig till finansutskottet i frågan.Justitieutskottet anför i sitt yttrande (JuU5y) attriksdagen har beslutat om besparingar /96 inom rättsväsendet uppgående tillsammanlagt (12 månader). Regeringensavsikt att inte kompensera myndigheterna för den allmännalöneavgiften innebär att myndigheternas utgifter för lönerstiger i motsvarande grad och att ökningen måstefinansieras inom den redan beslutade ramen. I realitetenhandlar det om ett besparingskrav på ytterligare 177miljoner kronor (12 månader).