bet · GJ01NU7 · 1995-11-21 00:00:00 — 1995/96NU7ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1995/96:60 ominsättningsgaranti,dels tre motioner som har väckts medanledning av propositionen. Utskottet tillstyrker regeringensförslag om införande av ett system förgaranti för insättningar hos banker ochvissa värdepappersbolag. Systemet skallträda i kraft den 1 januari 1996.Som medlem i EU är skyldigtatt införa ett sådant system i enlighetmed ett EG-direktiv. Behovet avreglering inom EU på detta område harsitt ursprung i principen om en endaauktorisation av kreditinstitut medåtföljande etableringsfrihet. Närbanker får etablera filialer i andraländer och därigenom bidra till ökadkonkurrens och effektivitet har detansetts som viktigt att en gemensamlägsta nivå för insättarnas skyddgenomförs.Bland annat mot bakgrund av att allabanker skall omfattas av ett och sammasystem skall systemet drivas ioffentlig regi. Garantisystemet skallomfatta insättningar på konto i bankupp till per insättare ochbank. Insättningen skall vara nominelltbestämd och tillgänglig för insättarenmed kort varsel. En utvidgning avsystemet till att omfatta ävenkortvariga behållningar överstigande250 , t.ex. likvider vidfastighetsförsäljning och utfallandelivräntor, förordas i en reservation(mp). Införande av självrisk föreslås ien annan reservation (m).Bankerna skall svara förfinansieringen av insättningsgarantinoch belastas därför med avgifter sommotsvarar de beräknade årligakostnaderna för systemet på lång sikt.De årliga avgifterna för banksystemetsom helhet skall uppgå till ett beloppmotsvarande av detgaranterade insättningsbeloppet ellercirka tilldess behållningen på ett konto iRiksgäldskontoret uppgår till 2,5procent av det garanteradeinsättningsbeloppet. Därefter skallavgifterna reduceras till ett beloppmotsvarande av detgaranterade insättningsbeloppet. Denenskilda bankens avgift relateras tillhur stor risken kan vara för att denfallerar. I en reservation (m) förordasen långsammare uppbyggnad av kontot;den årliga avgiften borde därförbegränsas till till dessbehållningen uppgår till avdet garanterade beloppet.Utskottet avstyrker vidare - medhänvisning till pågående utredning ifrågan - en motion med begäran om enlag om vårdslös kreditgivning. I proposition 1995/96:60 föreslås attriksdagen1. antar regeringens förslag tilllag om insättningsgaranti,2.3. antar regeringens förslag tilllag om skatteregler för ersättning fråninsättningsgaranti,4.3. antar regeringens förslag till lagom ändring i sekretesslagen (1980:100),4. antar regeringens förslag till lagom ändring i bankrörelselagen(1987:617),5. antar regeringens förslag till lagom ändring i konkurslagen (1987:672),6. antar regeringens förslag till lagom ändring i lagen (1988:1385) omSveriges riksbank,7. antar regeringens förslag till lagom ändring i lagen (1990:325) omsjälvdeklaration och kontrolluppgifter,8. antar regeringens förslag till lagom ändring i lagen (1994:2015) omändring i lagen (1991:981) omvärdepappersrörelse,9. godkänner den huvudsakligainriktningen för Bankstödsnämndensverksamhet med det svenska systemet förgaranti för insättningar i enlighet medvad regeringen förordar,10. godkänner vad regeringen föreslårangående finansieringen avBankstödsnämndens administration avverksamheten med det svenska systemetför garanti för insättningar,11. bemyndigar regeringen att låtaBankstödsnämnden låna medel iRiksgäldskontoret enligt de riktlinjersom regeringen förordar.Lagförslagen har granskats av Lagrådet.Lagförslag 5 behandlas avsamordningsskäl i betänkande1995/96:NU9 om ökad bankkonkurrens.Vvriga lagförslag återges i bilaga 1. De motioner som väckts med anledning avpropositionen är följande:1995/96:N5 av m.fl. (m)vari yrkas att riksdagen1. som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts omsjälvrisk,2. som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts ombanksystemets avgifter.1995/96:N6 av () variyrkas att hos regeringenbegär förslag om en lag om vårdslöskreditgivning i enlighet med vad somanförts i motionen.1995/96:N7 av m.fl. (mp) variyrkas att hos regeringenbegär förslag om utvidgat insättarskyddför kortvariga större behållningar. EG-direktivet om system för garanti förinsättningarEG antog ett direktiv(94/19/EG) om system för garanti förinsättningar. I direktivet anges attsyftet med att införa garantisystem äratt skydda insättares medel hos ettkreditinstitut vid finansiella kriser.Utöver detta syfte kan garantisystemetsägas ha en stabilitetsbevarandefunktion. Genom direktivet kan olikanationella system till skydd förinsättares medel hos kreditinstitutharmoniseras.Kraven på införlivande av direktivetsbestämmelser med den nationellalagstiftningen är begränsade tillgarantisystemets huvudkomponenter,såsom t.ex. garantins omfattning ochersättningsnivå, värdlandets behandlingav filialer till kreditinstitut frånandra medlemsländer och tredje landsamt formerna för framställande av kravpå och erhållande av ersättning.Direktivet innehåller endastminimiregler. Medlemsländerna ges storfrihet att utforma sina garantisystemutifrån nationellt betingandeförhållanden.Målsättningen för garantisystemenskall enligt direktivet vara att detinom skall kunna betalas utersättning till en insättare på grundav att de insatta medlen har förklaratsindisponibla till följd av ettkreditinstituts finansiella situation.Garantisystemen skall omfatta varjeinsättares samlade behållning i ettenskilt kreditinstitut och täcka ettbelopp som motsvarar minst 20 000 ecu(ca ).Direktivet ger möjlighet att förenagarantin med en självrisk som inte fåröverstiga av det för eninsättare bestämda ersättningsbeloppetsstorlek. Garantin skall enligthuvudregeln infrias inom tre månaderfrån att det konstateras att insättarnaär förhindrade att disponera sina medelpå grund av att kreditinstitutetsfinansiella ställning omöjliggörbetalningen.Enligt direktivet skall de anslutnakreditinstituten svara förfinansieringen av garantisystemen.Allmänt om regeringens förslagI propositionen föreslås en lag ominsättningsgaranti. Det primära syftetmed att införa ett system för garantiför insättningar är att stärkakonsumentskyddet för allmänhetensinsättningar i bank och komplettera denövriga skyddsreglering som omgerbankerna, konstaterar regeringen.Som medlem i EU är skyldigtatt införa ett system förinsättningsgaranti i enlighet med EG-direktivet. Behovet av reglering inomEU på detta område har sitt ursprung iprincipen om en enda auktorisation avkreditinstitut med åtföljandeetableringsfrihet. När banker fåretablera filialer i andra länder ochdärigenom bidra till ökad konkurrensoch effektivitet har det ansetts somviktigt att en gemensam lägsta nivå förinsättarnas skydd införs.Den svenska insättningsgarantin skall,i linje med direktivets minimiregler, ihuvudsak inriktas mot ett renodlatkonsumentskydd. Bland annat motbakgrund av att alla banker föreslåsbli omfattade av ett och samma systembör systemet drivas i offentlig regi,sägs det i propositionen.Det finns enligt regeringen ingethinder mot att garantisystemet träder ikraft medan det statliga bankstödetkvarstår. Något ersättningsfall tordeemellertid inte komma att aktualiserasså länge det statliga åtagandetkvarstår.Det svenska garantisystemet föreslåsomfatta insättningar på konto i bankupp till per insättare ochbank. För att en insättning skallomfattas av insättningsgarantin krävsatt den är nominellt bestämd ochtillgänglig för insättaren med kortvarsel.Bankerna skall svara förfinansieringen av insättningsgarantinoch därför belastas med avgifter sommotsvarar de beräknade årligakostnaderna för systemet på lång sikt.De årliga avgifterna för banksystemetsom helhet föreslås uppgå till ettbelopp motsvarande av detgaranterade insättningsbeloppet ellercirka . Dettaavgiftsuttag föreslås pågå till dessbehållningen uppgår till 2,5 procentav det garanterade insättningsbeloppet.Därefter skall avgifterna förbanksystemet som helhet uppgå till ettbelopp motsvarande av detgaranterade insättningsbeloppet. Denenskilda bankens avgift föreslås blirelaterad till hur stor risken kan varaför att den fallerar. För att systemetskall vara trovärdigt behöveravgiftsuttaget kompletteras med enupplåningsrätt. skallenligt förslaget därför bemyndigas attlåna medel i för attkunna betala ut ersättning tillinsättare. Vid eventuella fallissemangkommer systemet först att belastas medkostnader i samband med att ersättningbetalas ut till insättarna. Senarekommer sy-stemet delvis att kompenserasi anslutning till attkonkursförfarandet avslutas. Omtillgångarna i systemet inte ärtillräckliga för de utbetalningar somkrävs lånas medel upp i avvaktan på attden fallerande bankens tillgångarrealiseras och garantisystemet får sinandel.Garantisystemet får endast tas ianspråk när en domstol försatt en banki konkurs eller då en behörig utländskmyndighet förklarat att insättningarnai en bank, vars filial anslutit sigtill det svenska garantisystemet, ärindisponibla. Ersättning skall betalasut till berörda insättare senast förkonkursbeslutet eller förklaringen.Motsvarande regler föreslås gälla ävenför vissa värdepappersbolag som taremot insättningar.De nya reglerna skall träda i kraftden 1 januari 1996.Ansvar för vårdslös kreditgivningTre motioner har väckts med anledningav propositionen. I motion 1995/96:N6(m) tas upp frågan om straffrättsligtansvar för vårdslös kreditgivning. Föratt garantisystemet och statens ansvaratt ingripa vid omfattande problem inomden finansiella sektorn inte skall ledatill en mindre noggrann kreditprövningbör, anser motionären, kraven på deansvariga personerna skärpas. Ensärskild strafflagstiftning om vårdslöskreditgivning borde därför införas. Detär enligt motionären inte fråga om attrubricera dåliga affärsmässiga beslutsom brott i straffrättslig mening utanförslaget syftar till att införastraffsanktioner när kreditprövningensom sådan är bristfällig.Mot bakgrund av de befintligakunskaper om de skeenden som ledde framtill den svenska bankkrisen beslutaderegeringen att tillsätta enkommitté med uppdrag att göra enöversyn av statens tillsyn över framförallt banker och kreditmarknadsbolag.Kommittén skall utreda behovet avändringar i bl.a. tillsynens innehålloch inriktning på bankområdet. Avdirektiven (dir. 1995:86) framgår attkommittén också bör göra en genomgångav det nuvarande straffrättsligaregelverket beträffande vårdslöskreditgivning och lämna de förslag somden anser behövs. Förslag tillkriminalisering skall dock föregås aven noggrann analys, där olika intressenskall vägas mot varandra.Utredningsarbetet skall vara avslutatföre utgången av , och ommöjligt skall kommittén avlämnadelbetänkanden.Bankkrisen visade på klara brister inoggrannhet vid kreditgivning.Utskottet anser att stabiliteten ikreditsystemet och därmed också i ettgarantisystem för insättning iförlängningen är beroende av kvaliteteni kreditgivningen. Det förslag som försfram i motion 1995/96:N6 (m) kommer atttas upp till prövning av den tillsattautredningen. Mot denna bakgrund börmotionen, enligt utskottets mening,inte påkalla någon vidareåtgärd. Den avstyrks därför.Insättarskydd för kortvariga störrebehållningarI motion 1995/96:N7 (mp) framhålls somangeläget att även kortvarigabehållningar som överstiger 250 000 krskall skyddas av insättningsgarantin.Som exempel anför motionärerna likvidervid fastighetsförsäljning ochutfallande livräntor. De anser attfrågan bör utredas ytterligare, och attregeringen därefter bör lägga framförslag om utvidgning avinsättarskyddet till att omfatta ävensådana behållningar.Frågan om hur kortvariga störrebehållningar i samband med betalningarskall behandlas berörs inte i EG:sdirektiv. Regeringen konstaterar ipropositionen att sådana behållningarhar stor privatekonomisk och därmedsocial betydelse. Detta kan gälla mångaslag av betalningar, t.ex. vidbostadsöverlåtelser och utfallandelivförsäkringar. Om det görs undantagfrån beloppsgränsen för den typen avbehållningar, vilket enligt regeringeni och för sig kan betraktas somönskvärt, måste undantaget omges medtydliga regler för att systemet inteskall luckras upp och förfelas. Attavgränsa vad som ryms inom ett socialtkriterium innebär ett betydande mått avgodtycklighet, och stora svårigheterkan förutses vid den kontroll som måstekunna göras. Med dessa utgångspunkterstannar regeringen vid attgarantisystemet inte bör omfattaplaceringar av nu aktuellt slag.Utskottet är medvetet om den risk förnegativa sociala konsekvenser sompåtalas i motion 1995/96:N7 (mp).Samtidigt gäller, som tidigareredovisats, att insättarskyddet skallutgöra ett grundskydd frånkonsumentsynpunkt. Stora behållningar,om än tillfälliga, kräver då ökadmedvetenhet hos insättarna omeventuella risker. I likhet medregeringen anser därför utskottet attsystemet i dess föreslagna utformningsvårligen kan omfatta ett utvidgatinsättarskydd i enlighet medmotionärernas förslag. Motionenavstyrks med det sagda.Självrisk i garantisystemetEnligt regeringens förslag skall ingensjälvrisk tas ut från insättarna isamband med utbetalningar av ersättningfrån garantisystemet. Enligt vad somsägs i motion 1995/96:N5 (m) minskarfrånvaron av självrisk i garantisy-stemet bankkundernas motiv att reageraom en bank uppenbart ökar sittrisktagande. Den uteblivna självriskenkan därför komma att medföra attkundernas val av bank präglas avpassivitet. I motionen föreslås att ensjälvrisk på skall införas såatt av det insatta beloppetskyddas till dess ersättningen uppgårtill 250 000 kr.Som redovisats inledningsvis medger EG-direktivet (artikel 7) att en självriskom högst av en enskildinsättares garanterade insättning vidett ersättningstillfälle tas ut.Utskottet har inhämtat att någramedlemsländer i sina garantisystemockså har infört en självrisk avvarierande storlek. Dessa ländersgarantisystem skiljer sig emellertidsåväl sinsemellan som från detföreslagna svenska systemet, varför enjämförelse utifrån dessa länderserfarenheter svårligen kan göras.Både och Finansinspektionenhar föreslagit att en självrisk på 5procent skall införas. Regeringenpåpekar dock i propositionen att det ärsvårt att utvärdera behovet av ensjälvrisk i systemet. Eftersom det ären uttalad anledning för införandet avgarantisystemet att de flesta insättarehar relativt svårt att göra bedömningarav bankernas kreditvärdighet, finnerregeringen att tillräckliga skäl saknasför att motivera en självrisk med attinsättarna skall förmås öka sinvaksamhet rörande förändringar ibankernas risktagande. Förekomsten avsjälvrisk kan dessutom, anserregeringen, öka risken för attbankmedlen tas ut på ett tidigt stadiumvid tendens till oro för att inte ettbelopp motsvarande självrisken skall gåförlorat. Eftersom insättarna generelltsett inte kan antas ha förmågan attbedöma det finansiella tillståndet ibankerna finns det risk för att ettsådant uttagsbeteende grundas påfelaktiga antaganden vilket voreallvarligt och måste undvikas så långtdet är möjligt, sägs det ipropositionen. Regeringen menar därföratt en självrisk inte bör införas igarantisystemet.Även om det finns goda skäl förinförande av en självrisk instämmerutskottet i regeringens bedömning attdessa skäl inte överväger nackdelarna.Mot den bakgrunden tillstyrkerutskottet regeringens förslag i dennadel och avstyrker det nu aktuellayrkandet i motion 1995/96:N5 (m).Avgiftens storlekSom tidigare nämnts skall bankernasvara för finansieringen avinsättningsgarantin. Sammanlagt skallårligen avgifter till ett belopp sommotsvarar av detgaranterade insättningsbeloppet - ellercirka - inbetalastill och placeras påett räntebärande konto iRiksgäldskontoret. Den enskilda bankensavgift skall relateras till risken föratt banken fallerar.I motion 1995/96:N5 (m) hävdas attfonduppbyggnaden bör spridas ut över enlängre tidsperiod. Om bankernasavgifter är alltför höga kan det enligtmotionärerna leda till ökaderäntemarginaler, vilket i sin tur kanmedföra en överströmning till andrasparformer. Det föreslås därför imotionen att den årliga avgiften skallbegränsas till avgaranterat insättningsbelopp till dessbehållningen på kontot iRiksgäldskontoret uppgår till 2,5procent av det garanterade beloppet.Därefter skall avgiften - liksom iregeringens förslag - vara 0,1 procentav insättningsbeloppet.I överensstämmelse med EG-direktivetskall garantisystemet bekostas av debanker som omfattas av systemet.Avgifterna skall motsvara de förväntadeårliga kostnaderna för garantisystemet,vilket huvudsakligen bestäms av deförväntade kostnaderna i samband medeventuella ersättningsfall.Enligt översiktliga beräkningar idepartementspromemorianInsättningsgaranti (Ds 1995:3)uppskattas systemets förväntade årligakostnader till igenomsnitt knappt en miljard kronor.Enligt en annan översiktlig beräkninguppskattas det garanteradeinsättningsbeloppet till ungefär 400miljarder kronor. Sålunda motsvarar denårliga kostnaden på knappt en miljardkronor av detgaranterade insättningsbeloppet. Viduppskattningen av denna kostnad hartill viss del erfarenheter från detamerikanska garantisystemet använts.Det har ansetts vara av värde attspeciellt studera detta system eftersomdet varit i bruk längst tid, sedan år1933, och haft det största antaletersättningsfall. Enligt regeringen bördet svenska garantisystemet ha enliknande konstruktion som detamerikanska med avseende på en målsattbehållning på nämndens konto iRiksgäldskontoret som utlöser ensänkning av avgiftsnivån. Deamerikanska instituten har sedan år1992 betalat individuella avgifter påmellan av totaldomestic deposits beroende påinstitutens individuella risktagandeoch finansiella tillstånd. Denamerikanska garantifonden har nyligennått sin målsatta behållning, ochavgifterna kommer därför att reduceras.Utskottet har inhämtat uppgifter omden årliga avgiften i ett flertalländer. De offentliga och privatagarantisystem i andra länder som byggerpå fondering tillämpar i allmänhetårliga fasta avgifter som tas ut tilldess att fondens tillgångar nått enviss storlek. Förutom i Förentastaterna gäller detta t.ex. iFrankrike, , ,och . I Tysklandtillämpas en kombination av årligaavgifter och en anslutningsavgift. Ivissa länder utfärdar bankernagarantier att i efterhand bidra tillsystemet. Även viktiga förhållanden närdet gäller värdet av garantiåtagandetkan skilja sig åt markant, t.ex.beträffande garanterad inlåningsvolym,banksy-stemets struktur och tillståndsamt bestämmelser rörande hantering avrekonstruktion av insolventa institut.En rättvisande jämförelse avavgiftsnivåer mellan olika länder låtersig därför knappast göras.Utskottet delar regeringensuppfattning att det totala årligaavgiftsuttaget från banksystemet böruppgå till av det totalagaranterade insättningsbeloppet upptill den målsatta nivån. Som redovisatsmotsvarar beräkningarna av systemetsförväntade årliga kostnader närmare0,av det garanteradeinsättningsbeloppet. Denna beräkningligger i linje, så långt en jämförelsekan göras, med avgiften i de flestaandra länder som tillämpar ett systemmed förskottsbetalning.Det anförda innebär att utskottettillstyrker regeringens förslag i dennadel och avstyrker motion 1995/96:N5 (m)såvitt här är i fråga.Övriga frågorEnligt EG-direktivets artikel 2 gälleratt insättningar som ett kreditinstituthar gjort i eget namn och för egenräkning i ett annat kreditinstitut inteskall omfattas av återbetalning frångarantisystem. Från bestämmelsen görsinga undantag.I 2 § i regeringens förslag till lagom insättningsgaranti definierasinstitut som en svensk bank eller ettutländskt bankföretag eller ett svensktvärdepappersbolag eller utländsktvärdepappersföretag som har tillståndatt ta emot kunders medel på konto.Enligt 5 § i lagförslaget kan ettinstitut som omfattas av garantin intefå ersättning enligt garantin.En tolkning av 5 § ger rimligtvis vidhanden att institut som inte omfattasav garantin kan komma i fråga förersättning. Med en sådan tolkningskulle t.ex. utländska bankföretageller utländska värdepappersföretag somstår utanför ett garantisystem kunnakräva att omfattas av garantin iegenskap av insättare. Det är enligtutskottets mening tveksamt om 5 § i härangiven lydelse står i överensstämmelsemed artikel 2 i EG-direktivet. Med denföreslagna lydelsen i propositionenundanröjs visserligen eventuellasvårigheter med en definiering av deolika typer av utländska företag somkan komma i fråga för garantin. Derelativa fördelar en enkelhet isystemet innebär kan emellertid, menarutskottet, inte anses överväga denackdelar det skulle innebära attoklarhet kan komma att råda om vissautländska företags rätt till ersättningenligt garantin. Härutöver anserutskottet att full och tydligöverensstämmelse med artikel 2 idirektivet bör eftersträvas. Utskottetföreslår därför en ändring av 5 § iregeringens förslag. Ändringen innebäratt den aktuella lydelsen ilagrådsremissen införs i lagen. Ibilaga 2 har den nu aktuella ändringenklargjorts.Utskottet behandlar slutligen tvåtolkningsfrågor beträffandeinsättningsgarantin. Av 2 § punkt 3 ilagförslaget framgår att garantin avserinsättningar där tillgodohavandena ärnominellt bestämda och som ärtillgängliga för insättaren med kortvarsel. Alla slag av konton i bank somuppfyller nämnda kriterier skallomfattas. I propositionen (s. 56)konstateras att bl.a. konton som haruppsägningstid men som ändå kandisponeras av insättare, om än till enkostnad i form av uttagsavgifter, skallomfattas av garantisystemet. Däreftersägs följande i propositionen:Sparkonton i bank till fast ränta därbeloppet är bundet , dvs.uttag kan inte göras före periodensutgång, uppfyller inte kriteriet attvara tillgänglig med kort varsel, dvs.likvid. Även om dessa konton ärförenade med rätt till förtidsinlösenskall de inte omfattas av garantin ominsättningen löper till fast ränta ochaktuell kontobehållning vid förtidauttag beror av förändringar imarknadsräntorna.Det nu sagda i propositionen skullekunna tolkas så att enbart denomständigheten att kontot löper medfast ränta diskvalificerar insättningenfrån garantin. Utskottet villunderstryka att vad som bör undantas idetta sammanhang är konton därbehållningen varierar med gällanderänteläge, dvs. sådana konton som igrundläggande mening har sammaekonomiska egenskaper som t.ex.bankcertifikat. Det innebär att i vissafall även konton med fast eller bundenränta kan omfattas av garantin men attett konto faller utanför garantin omden bundna räntan medför attinsättningen inte kan anses nominelltbestämd eller om behållningen inte ärtillgänglig med kort varsel.På samma sida i propositionen sägsvidare att annan egenskap som börkänneteckna skyddsvärda kontoslag äratt insättaren skall ha möjlighet attfortlöpande sätta in medel på kontot .Något sådant krav för att ett kontoskall omfattas av garantin uppställsinte i EG-direktivet. Enligt utskottetsmening kan ett kontoslag varaskyddsvärt fråninsättningsgarantisynpunkt även ominsättaren inte tillåts görafortlöpande insättningar, förutsatt attövriga kontovillkor överensstämmer medde rekvisit som upptagits i lagen.I övrigt tillstyrker utskottetregeringens förslag i de delar som inteberörts av utskottet i det föregående.Av samordningsskäl framlägger dockutskottet regeringens förslag till lagom ändring i konkurslagen (1987:672) ibetänkande 1995/96:NU9 om ökadbankkonkurrens. beträffande ansvar förvårdslös kreditgivningatt avslår motion1995/96:N6,2. beträffande insättarskydd förkortvariga större behållningaratt avslår motion1995/96:N7,res. 1 (mp)3. beträffande självrisk igarantisystemetatt avslår motion1995/96:N5 yrkande 1,res. 2 (m)4. beträffande avgiftensstorlekatt med avslag på motion1995/96:N5 yrkande 2 antar det iproposition 1995/96:60 framlagdaförslaget till lag ominsättningsgaranti såvitt avser 12§,res.