bet · GJ01NU1 · 1995-10-10 00:00:00 — 1995/96NU1ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1994/95:222 om ny ellagstiftning,dels åtta motioner som har väckts med anledning avpropositionen,dels helt eller delvis tio motioner från allmännamotionstiden 1995.Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottetlämnats av företrädare för Närings- och teknikutvecklingsverketoch . Skrivelser har inkommit från , , och . Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att den vilandeellagstiftningen -- med vissa förändringar -- skall träda ikraft . Den nya lagstiftningen innebär attproduktion och försäljning av el skall ske i konkurrens, medannätverksamheten även i fortsättningen skall regleras ochövervakas på särskilt sätt. Det främsta syftet med reformeringenav elmarknaden är att stärka konsumenternas ställning. Denverksamhet med uppföljning och utvärdering av elmarknadsreformensom (),och skall bedriva tillmäterutskottet mycket stor vikt.I två reservationer (v; mp) avstyrks propositionen. Enmodifierad ny ellagstiftning förordas i den första reservationen-- endast handel med råkraft mellan producenter ochdistributörer/leveranskoncessionshavare skall utsättas förkonkurrens.Jämfört med det vilande förslaget till ny ellagstiftninginnebär regeringens förslag bl.a. en skärpning av kontrollenrörande nya utlandsförbindelser för överföring av el. En annanlagteknisk utformning i denna fråga förordas i en reservation(m, fp). Under förutsättning att beslutar om en nyellagstiftning, efterlyses i en annan reservation (mp) vissapreciseringar avseende de bestämmelser som reglerarutrikeshandeln med el. Utskottet betonar betydelsen av att engemensam nordisk elmarknad etableras.Förslaget innebär vidare att systemet med leveranskoncessioner-- vilket har till syfte att ge ett skydd för bl.a. de småelkonsumenterna -- förlängs från tre till . Härutöverinförs en möjlighet till sammanläggning av koncessionsområden,varigenom taxorna för glesbygds- och tätortskommuner skall kunnautjämnas. Systemet med leveranskoncessioner bör permanentas,anförs det i en reservation (v). I en annan reservation (mp)förordas bl.a. att prissättning skall baseras enbart påförbrukad energi, dvs. inga fasta avgifter skall få förekomma.De små elproducenterna erhåller bättre förutsättningar genomregeringens förslag att utsträcka systemet medleveranskoncessioner från tre till , noterar utskottet.Förslaget i propositionen om regleringen av ersättningen till desmå elproducenterna tillstyrks av utskottet. Ställningstagandetill frågan om det behövs ytterligare åtgärder för att stimuleraden småskaliga elproduktionen bör, enligt utskottets mening,anstå till dess att har avlämnat sittslutbetänkande. I tre reservationer (c; v; mp) efterlysesandra modeller för reglering av ersättningen till de småelproducenterna.Regeringens förslag om att ett tillfälligt förbud för övergångtill elvärme skall kunna införas i sådana distributionsområdendär fjärrvärmen och naturgasen har svag konkurrenskrafttillstyrks av utskottet. Ett permanent förbud för uppvärmningmed el i tätorter förespråkas i två reservationer (v; mp).Nätverksamhet resp. produktion av och handel med el skall iprincip bedrivas av olika juridiska personer för att risken förkorssubventionering skall undvikas. I en reservation (v) anförsatt det för företag med färre än 10 000 elkunder borde räckamed att kräva att särredovisning skall ske. I en annanreservation (mp) föreslås att för alla nya nätföretag bör gällaatt nätverksamheten måste bedrivas i ett juridiskt heltfristående företag som inte får vara dotterföretag till enelproducent.I betänkandet behandlas vidare motionsyrkanden om VattenfallAB. Enligt utskottets mening bör bolaget kvarstå i statlig ägooch tidigare beslut om bolagisering bör inte omprövas. I enreservation (m, fp, kds) klargörs reservanternas principiellainställning till frågan om statligt ägande. skallfölja statsmakternas energipolitiska intentioner, anförs det ien annan reservation (v). I en tredje reservation (mp) förordasen försäljning av vattenkraftverk till berördalandsting medan kärnkraftverken skulle samordnas i ett separataffärsverk under . I proposition 1994/95:222 föreslås att riksdagen1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1994:617) om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattandevissa bestämmelser om elektriska anläggningar,2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriskaanläggningar,3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1994:1801) om ändring i lagen (1994:617) om ändring i lagen(1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriskaanläggningar,4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1994:618) om handel med el, m.m.,5. att antar regeringens förslag till lag om ändringi lagen (1994:1802) om ändring i lagen (1994:618) om handel medel, m.m.,6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1994:1803) om ändring i lagen (1994:619) om ändring i lagen(1985:277) om vissa bulvanförhållanden,7. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen(1994:1804) om ändring i lagen (1994:620) om upphävande av lagen(1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m.,8. godkänner det regeringen förordar om nätavgiftensutformning (avsnitt 8).Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges ibilaga 1. De motioner som väckts med anledning av propositionen ärföljande:1994/95:N20 av () vari yrkas attriksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om mindre elkonsumenter och s.k. entimmesmätning,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av kontroll och information om näthyror.1994/95:N21 av () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom att bör få i uppdrag att följa utvecklingen aversättningsnivån till småskalig elproduktion på den nyaelmarknaden.1994/95:N22 av () vari yrkas att riksdagenbeslutar att elföretag med mindre än tiotusen elkunder gesmöjlighet att bedriva produktion och handel med el samtnätverksamhet inom samma juridiska person i enlighet med vad somanförts i motionen.1994/95:N23 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen1. beslutar om en modifierad ny ellagstiftning där handel medel i konkurrens endast skall ske med råkraft mellan producenteroch distributörer/leveranskoncessionshavare enligt vad somanförts i motionen,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en avvecklingsplan för kärnkraften,3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om statens fortsatta ägande av ,4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om anmälningsskyldighet för långsiktiga utrikeskontrakt,5. vid bifall till yrkande 1, beslutar att behålla systemetmed leveranskoncession enligt vad som anförts i motionen,6. beslutar om förbud för elvärme i nya byggnader,7. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om goda ekonomiska villkor för småskalig elproduktion,8. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om risken för onödig byråkrati vid skapandet av särskildjuridisk person för nätverksamheten och att ekonomisksärredovisning är tillräcklig.1994/95:N24 av Per m.fl. (m, fp) vari yrkas attriksdagen1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om koncessioner för export och import av el samtutlandsförbindelser,2. antar den utformning av 2 § 2 mom. lagen [(1902:71 s. 1),]innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar [somföreslås i motionen],3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en elbörs.1994/95:N25 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen beslutar avslå proposition 1994/95:222 om nyellagstiftning.1994/95:N26 av m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen1. avslår proposition 1994/95:222 i enlighet med vad imotionen anförts,2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om generella regler för elmarknaden,3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ny ellagstiftning i enlighet med motionens konkretaförslag.1994/95:N27 av m.fl. (s) vari yrkas attriksdagen avslår proposition 1994/95:222.De motioner från allmänna motionstiden som behandlashär är följande:1994/95:Jo641 av m.fl. (c) såvitt gälleryrkandet (18) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om förslag om grön elmarknad.1994/95:N273 av m.fl. (fp) såvitt gälleryrkandet (3) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att avreglera elmarknaden.1994/95:N274 av m.fl. (fp) såvitt gälleryrkandet (15) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om avreglering av elmarknaden.1994/95:N403 av m.fl. (kds) såvitt gälleryrkandena att riksdagen5. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att elmarknaden bör avregleras,6. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att balansprincipen bör hävdas på en kommandeavreglerad elmarknad.1994/95:N407 av Per m.fl. (m) såvitt gälleryrkandena att riksdagen3. beslutar om ikraftträdande för elmarknadsreformen per den 1juli 1995 i enlighet med vad som anförts i motionen,4. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om etablering av en nordisk elbörs.1994/95:N408 av m.fl. (v) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om prissättningen för små elproducenter.1994/95:N420 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av en reglering av ersättningen till småskaligtproducerad vattenkraft.1994/95:N421 av m.fl. (c) såvitt gälleryrkandet (6) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om priset på el från de småkraftverken.1994/95:N432 av m.fl. (v) såvitt gälleryrkandet (1) att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om elmarknad och åtgärder för attminska elanvändningen.1994/95:N441 av och (båda mp)såvitt gäller yrkandena att riksdagen13. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om avregleringen som hot mot kärnkraftsavveckling,14. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om styrmedel för satsning på effektivisering avenergianvändningen och förnybara bränslen. BakgrundUtskottet redogör inledningsvis för olika riksdagsbeslut medrelevans för frågan om ändrade regler för elmarknaden.Hösten 1990 behandlade en skrivelse från regeringen(skr. 1990/91:50, bet. FiU10) om åtgärder för att stabiliseraekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. Iskrivelsen aviserades två förändringar avseende . Det dåvarande affärsverket skulle göras om tillaktiebolag, och stamnätet skulle frikopplas från . Iskrivelsen anfördes att därigenom skulle uppnå enorganisationsform som var bättre anpassad till en alltmerinternationell och kapitalintensiv verksamhet. Vidare sades attstamnätet skulle ges en mer fristående organisationsform i syfteatt utveckla en effektivare handel med el och underlätta endecentraliserad elproduktion.I proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt, somavlämnades , föreslog så regeringen att verksamhetenvid utom storkraftnätet skulle överförastill ett av staten ägt aktiebolag /92.Storkraftnätet skulle i avvaktan på statsmakternasställningstagande avseende nätets framtida organisation drivasvidare under ett statligt affärsverk. I propositionen framhöllsatt omvandlingen av huvuddelen av skulle ses som ett led i strävandet att skapa eneffektivare elmarknad. Vidare anfördes att det fanns anledningatt se positivt på den utveckling mot en mångnationellenergimarknad som var på gång i . En elmarknad sommöjliggör en omfattande internationell handel med el leder bl.a.till att de samlade produktionsresurserna kan utnyttjas bättre,sades det. ställde sig bakom regeringensförslag (bet. 1990/91:NU38). I reservationer (fp, c; m)krävdes en privatisering och omstrukturering av såsnart bolagiseringen hade genomförts. I två andra reservationer(v; mp) avvisades bolagiseringen. följde utskottet.Förslag om mål och strategier för en reformering av densvenska elmarknaden lades fram i proposition1991/92:133 om en elmarknad i konkurrens. Målet angavs vara attgenom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande avresurserna och att tillförsäkra kunderna flexiblaleveransvillkor till lägsta möjliga priser. Vidare anfördes attstorkraftnätet och de statligt ägda utlandsförbindelserna bordeförvaltas av en från kraftproducenterna fristående organisation-- . Utskottet anslöt sig enhälligttill de i propositionen förordade målen och strategierna (bet.1991/92:NU30). Därvid betonade utskottet det önskvärda i atthänsyn skulle tas till behovet av internationell ömsesidighetför att konkurrenssnedvridningar skulle kunna undvikas. I enreservation (s) begärdes att skulle göra ett uttalandeav innebörd att ett privat ägande av inte bordekomma i fråga. följde utskottet.Riksdagen beslöt , på förslag av dåvaranderegeringen, om ett nytt regelverk för elmarknaden fr.o.m. den 1januari 1995 (prop. 1993/94:162, bet. Syftet med det nyaregelverket angavs åter vara att skapa förutsättningar för ettän mer rationellt utnyttjande av produktionsresurserna och atttillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägstamöjliga priser. Huvudprincipen är att åstadkomma en klarboskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av eloch å andra sidan överföring av el (nätverksamhet). Produktionenoch försäljningen skall ske i konkurrens, medan nätverksamheten-- som är ett naturligt monopol -- även i fortsättningen skallregleras och övervakas på särskilt sätt. I en reservation (s),med instämmande i en meningsyttring (v), förordades attförslaget skulle avslås och att regeringen skulle anmodas atttillse att den parlamentariskt sammansatta Energikommissionenskulle ges i uppdrag att analysera konsekvenserna av enavreglering av elmarknaden.Före valet avlämnade den tidigare regeringen proposition1994/95:18 om finansiering av myndighetstillsynen för denavreglerade elmarknaden, m.m. Genom regeringsbeslut i oktober1994 återkallades propositionen.Förslag om att ikraftträdandet av elmarknadsreformen skulleskjutas upp för att skapa möjligheter för analyser avkonsekvenserna av de nya reglerna för elmarknaden lades framhösten 1994 (prop. 1994/95:84). Utskottet tillstyrkte dettaunder förutsättning att regeringen inte satte de aktuellalagarna i kraft, innan den för hade redovisatresultaten av arbete beträffandekonsekvensanalyser och de ställningstaganden regeringen gjordemed anledning därav (bet. 1994/95:NU10). I en reservation(m, c, fp, kds) krävdes att propositionen skulle avslås ochatt elmarknadsreformen skulle träda i kraft vid årsskiftet1994/95. följde utskottet.Regeringen beslöt om tilläggsdirektiv (1994:120)till , vilka innebar att kommissionen medförtur skulle analysera möjligheterna att genomföraelmarknadsreformen på ett sätt som inte låser kommissionensfortsatta arbete. Kommissionen redovisade sina överväganden ochförslag avseende elmarknadsreformen i delbetänkandet Nyelmarknad (SOU 1995:14). I betänkandet föreslås att den vilandeellagstiftningen skall träda i kraft med vissa ändringar.Frågan om ny ellagstiftningPropositionsförslaget i stortEn tryggad elförsörjning förutsätter, enligt regeringensbedömning, att regelverket för produktion och överföring av elutformas så att kundernas behov av el tillgodoses på ettkostnadseffektivt sätt till stabila och rimliga priser(propositionen s. 26).En långsiktigt stabil och säker tillgång på el tillinternationellt konkurrenskraftiga priser är en viktigförutsättning för en positiv utveckling av näringslivet ochsamhällsekonomin, sägs det i propositionen. Enligt 1991 årsenergipolitiska riktlinjer skall energipolitiken utformas så attdessa förutsättningar bevaras. Elförsörjningen är av centralbetydelse för den ekonomiska och sociala utvecklingen i ,påpekas det vidare.Inom har flera betydelsefulla förändringar skett påelmarknaden, konstateras det. I trädde en ny energilag ikraft , vilken bl.a. öppnade handel för el medkonkurrens. I beslöt om enlagstiftning med liknande innebörd med ikraftträdande den 1 juni1995.Elreformen innebär förändringar av elmarknadens funktionssätt,sägs det i propositionen. Den grundläggande förändringen bestårav en tydligare ansvars- och rollfördelning mellan marknadensaktörer. Produktion och försäljning skall ske i konkurrens.Överföring av el på nätet (nätverksamhet) är ett naturligtmonopol och måste regleras och övervakas för att tillförsäkrakunderna skäliga villkor för överföringen, heter det vidare. Detsamlade ansvaret för drift och leveranssäkerhet --systemansvaret -- bör åläggas staten.Den konkurrensutsatta delen av elmarknaden regleras avkonkurrenslagstiftningen och övervakas av ,konstaterar regeringen. En ny myndighetsfunktion, den s.k.nätmyndigheten, har inrättats vid Närings- ochteknikutvecklingsverket () med uppgift att svara för bl.a.tillsyn av nätverksamhet. ärsystemansvarig myndighet enligt den s.k. ellagen (1902:71s. 1).Regeringens samlade bedömning är att avgörande skäl talar föratt elmarknadsreformen nu bör träda i kraft med de ändringar iden vilande ellagstiftningen som föreslås i propositionen.Utvecklingen beträffande elförsörjningen -- där betydelsefullafaktorer är den ökade internationaliseringen samt bolagiseringenav och kommunala verk -- har lett till en ökadmarknadsorientering hos elföretagen, sägs det i propositionen.Regeringen bedömer att dessa förändringar kommer elkunderna tillgodo i form av lägre elpriser och en ökad servicegrad.En trovärdig politik för omställningen och utvecklingen avenergisystemet förutsätter att åtgärderna för en stabil ochtillräcklig tillförsel av energi kan förenas medenergipolitikens övriga mål. Ett grundläggande motiv för 1991års energipolitiska beslut var att omställningen avenergisystemet bör grundas på långsiktigt hållbara politiskabeslut (prop. 1990/91:88, bet. Statsmakterna har att angede förutsättningar inom vilka kraftföretagen skall arbeta,konstateras det i propositionen. Därefter är det företagensuppgift att med utgångspunkt i den fastlagda energipolitikenplanera och utveckla kraftsystemet så att landets behov av elkan tillgodoses. Den statliga styrningen på energiområdet skergenom dels administrativa regler, dels ekonomiska styrmedel iform av skatter, avgifter och stöd.Regeringen bedömer att förutsättningarna att driva en aktivenergipolitik, vid ett ikraftträdande av den vilandeellagstiftningen, kommer att vara minst lika goda som förnärvarande. Det finns dessutom anledning att förvänta att vissaenergipolitiska styrmedel kommer att kunna utnyttjas med ökadkraft genom det nya regelverket, anser regeringen och hänvisartill att företagens kostnadsmedvetande bör öka på enkonkurrensutsatt elmarknad. Styrkan i de ekonomiska styrmedelsom används för att påverka exempelvis produktionen av el bordedärför öka. Sådana styrmedel anses dessutom komma att fåförstärkt dynamisk effekt.Motioner med avslagsyrkandenI tre motioner -- 1994/95:N25 (s), 1994/95:N27 (s) och1994/95:N26 (mp) -- yrkas avslag på propositionen i dess helhet.En modifierad ny ellagstiftning föreslås i motion 1994/95:N23(v).Alla bedömare är, enligt vad som sägs i motion 1994/95:N25(s), överens om att utvecklingen mot en omfattande avregleringinom EU har avstannat. Den viktigaste utgångspunkten --samtidighet -- för näringsutskottets bedömning från våren 1992talar, enligt motionärerna, inte längre för en avreglering. Detnuvarande elförsörjningssystemet har gett en hög teknisknivå, stor leveranssäkerhet, internationellt sett låga prisersamt ett rimligt system för taxesättning, påpekas det. Den somvill förändra detta system har en stor bevisbörda och måste medsäkerhet kunna tydliggöra att de föreslagna förändringarna gersamhällsekonomiska vinster, anser motionärerna. De hävdar dockatt propositionen är fylld av osäkerhet. Mot regeringensbedömning att konsumenternas ställning på elmarknaden kommer attstärkas genom den ökade konkurrensen anför motionärerna attelproduktionsmarknaden är en utpräglad oligopolmarknad och attkoncentrationstendenserna fortsätter. Vidare hävdar motionärernaatt de små konsumenternas ställning kommer att försvagas. Underfem rubriker -- investeringar, glesbygden, kommunerna,utrikeshandel med el och nordisk elmarknad -- utvecklasargumenten för avslag på propositionen ytterligare. Dessaargument behandlar utskottet i det följande under olika avsnitt.Sverige står inför en omställning av energisystemet som ingetannat land har genomfört, säger motionärerna. De har ambitionenatt omställningen skall ske med bibehållen god leveranssäkerhetoch till konkurrenskraftiga priser samt i ordnade former. Medregeringens förslag kommer den i stället att överlämnas tillmarknaden, anser motionärerna. Sammantaget leder detta dem tilluppfattningen att propositionen bör avslås.Regeringens förslag till ny ellagstiftning är det hittillsmest omfattande förslaget till förändring av energipolitiken,anförs det i motion 1994/95:N27 (s). Förslaget föregriper ettframtida energipolitiskt beslut på ett mycket negativt sätt. Meden avreglering av elmarknaden frånhänder sig staten styrmedletöver det för så viktiga instrumentet för utveckling ochtillväxt, nämligen tillgång till säker och billig energi, ansermotionärerna och menar att därmed inte längre förfogaröver besluten om energipolitiken. Det är svårt att förutse allakonsekvenser som följer av den föreslagna avregleringen, anförmotionärerna. Därför anser de att propositionen bör avslås.Följande områden berörs i motionen: kärnkraftsavveckling,ägandet av , utrikeshandeln med el och elpriserna iglesbygden. Frågorna behandlas i det följande under olikaavsnitt.Riksdagsbeslutet om reformering av elmarknadenkritiserades hårt av både socialdemokrater och vänsterpartister,erinras det om i motion 1994/95:N23 (v). Kritiken riktadesframför allt mot att man skulle ändra i ett system som redan varsäkert och effektivt och har internationellt sett mycket lågaelpriser, säger motionärerna. Dessutom ansåg kritikerna att enreformerad elmarknad skulle omöjliggöra kärnkraftsavvecklingenoch leda till kraftigt höjda elpriser på landsbygden. Det är motdenna bakgrund förvånande, anser motionärerna, att densocialdemokratiska regeringen lägger ett förslag som i stort äridentiskt med det förslag den borgerliga majoriteten beslöt omvåren 1994. De skäl som regeringen anför för att nubehöver en ny ellagstiftning är viktiga också förVänsterpartiet, anför motionärerna. De menar dock att förslagettill ny ellag är alltför långtgående. Risken anses uppenbar attförslaget endast gynnar stora industriföretag och andra störreaktörer. förordar därför en modifieradreformering av ellagen, med innebörd att handel med el ikonkurrens endast skall avse utbyte av råkraft mellanproducenter och distributörer/leveranskoncessionshavare. Med ettsådant förslag uppnås de fördelar som regeringen eftersträvarsamtidigt som riskerna för små- och glesbygdskunder minimeras,menar motionärerna. Utifrån detta förslag kan man i framtideneventuellt gå vidare till ett system med fördjupad konkurrens.Det förordade modifierade förslaget påverkar givetvis regler ochlagtext på ett stort antal områden, sägs det i motionen.Miljöpartiet de gröna vill att varje lagstiftningsåtgärd skallvara ett steg på vägen mot ett grönare samhälle, sägs det imotion 1994/95:N26. Den föreslagna reformen av elmarknaden gerinte tillräckliga förutsättningar för en väl fungerandeelmarknad, hävdar motionärerna. De anser att"vinstmöjligheterna" kommer att privatiseras med förslaget,medan kostnaderna för miljöskador, hälsoeffekter, samhällsriskeroch långsiktigt verkande radioaktiva och klimatförändrandeutsläpp från elproduktionen kommer att förbli "socialiserade".Avregleringen betecknas som en halvmesyr. Med den utgångspunktenavstyrker motionärerna propositionen i dess helhet.