bet · GJ01JuU2 · 1995-11-07 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet revisorers förslag1994/95:RR13 angående den svenska kriminalvården. Revisorernas för-slag innebär bl.a. att ett utredningsarbete bör inledas som syftar till reglersom gör det möjligt att minska användningen av korta fängelsestraff ochatt åtgärder vidtas för att förbättra innehållet i frivården. I betänkandetredovisar utskottet i korthet även förslag från ochRiksrevisionsverket (RRV). Utskottet tillstyrker på det sättet bifall tillrevisorernas förslag att utskottet, utan att ta ställning till detaljfrågor iförslaget, framhåller att det fortsatta reformarbetet på straffrättens områdebör ske mot bakgrund av de grundtankar som bär upp inte bara revisorer-nas utan även och förslag samt utskottetsegna ställningstaganden i aktuella frågor. Utskottet avstyrker bifall till enmotion i vilken yrkas att revisorernas förslag avslås i avvaktan på resultatetav arbete. Till betänkandet har fogats en reserva-tion (m).Riksdagens revisorers förslagI förslag 1994/95:RR13 hemställer revisorer att gerregeringen till känna vad revisorerna har anfört rörande1. minskad användning av korta fängelsestraff,2. lokalanstalternas framtida användning,3. samhällstjänst som självständig påföljd,4. innehållet i frivården,5. ökade resurser för omhändertagande av klienter vid villkor-lig frigivning m.m.,6. frivårdens uppföljningsverksamhet och7. frivårdens arbetsrutiner.Förslagets huvudsakliga innehållRevisorernas förslag innebär sammanfattningsvis att ett utredningsarbetebör inledas som siktar till regler som gör det möjligt att minska använd-ningen av korta fängelsestraff bl.a. genom att samhällstjänst görs till ensjälvständig påföljd, att lokalanstalternas framtida användning övervägssamt att åtgärder vidtas för att förbättra innehållet i frivården genom ökaderesurser, bättre uppföljning och nya arbetsrutiner. 1995/96:Ju1 av m.fl. (m) vari yrkas att avslårRiksdagens revisorers förslag i enlighet med vad som anförs i motionen. Revisorernas förslag m.m.Efter förslag från utskottet har revisorer granskat den svenskakriminalvården. Granskningen, som resulterade i rapporten (1994/95:3)Den svenska kriminalvården, har också omfattat kriminalvård i anstalt menhar haft tyngdpunkten lagd på kriminalvård i frihet. När det gäller frivår-den har revisorerna haft ambitionen att förhållandevis detaljerat kartläggaoch beskriva mål, arbetsuppgifter och arbetsformer. I fråga om kriminal-vård i anstalt har granskningen haft en mera övergripande inriktning. Revi-sorerna har främst behandlat frågor som inte tagits upp av Fängelseutred-ningen (SOU 1993:76 och SOU 1994:5). Det gäller exempelvis behand-lingsklimat, relationer mellan intagna och personal samt vårdformensrehabiliteringsförutsättningar. Genom att studera såväl frivård som krimi-nalvård i anstalt anser sig revisorerna ha fått underlag för att även diskute-ra straffsystemet som helhet. Granskningsrapporten har remissbehandlats.Revisorerna lägger i detta ärende på basis av rapporten och remissyttran-dena fram sina förslag angående den svenska kriminalvården.Revisorerna framhåller i rapporten att framtidens påföljdssystem måsteha ett ökat inslag av "morötter och piskor". Det skall enligt revisorernasuppfattning på många olika sätt löna sig att bryta med sin egen kriminali-tet, och det skall på motsvarande sätt kosta betydligt mer att inte göra det.För den som vill åstadkomma en förändring av sitt eget leverne skall sam-hället skapa goda förutsättningar, vilket enligt revisorernas uppfattninginte bara är humant utan också god hushållning med ekonomiska resurser.För den som inte vill bryta den kriminella karriären skall alternativet precissom vara förvaring under humana och socialt acceptabla former.Minskad användning av korta fängelsestraffRevisorerna konstaterar i rapporten (s. 83 f) att fängelse i allmänhet måstebetraktas som en dålig plats för rehabilitering och att det därför egentligenbara finns två motiv för att behålla fängelsestraffet, nämligen samhälletsbehov av skydd samt intresset av avskräckning, dvs. straffets allmänpre-ventiva effekt.Samhället måste, anför revisorerna, skydda sig mot människor som ge-nom sina gärningar visar ett uppenbart förakt för andra människors integri-tet, hälsa och egendom. Detta skyddsbehov gäller enligt revisorernas upp-fattning dock främst ett förhållandevis begränsat antal kriminalvårdsklien-ter, nämligen dem med långa strafftider. Av revisorernas rapport framgåratt av de sammanlagt 14 321 fängelsedömda som intogs 1993hade strafftider och straff-tider om högst . av klienterna hade alltså längre strafftiderän . Vid landets lokalanstalter är den genomsnittliga strafftiden intelängre än ca tre månader.Revisorerna konstaterar att korttidsstraffen i och för sig något bidrar tillsamhällsskyddet genom att klienterna i vart fall under verkställighetenförhindras att begå brott och att det också kan ha en viss betydelse församhällsskyddet efter verkställigheten att internerna under anstaltsvistelsenfår vila upp sig och åtminstone tillfälligt kommer ifrån sitt missbruk. Revi-sorernas slutsats blir emellertid att skyddsaspekten endast i mycket begrän-sad mening kan sägas vara relevant när det gäller de korttidsdömda.Det allmänpreventiva motivet väger enligt revisorernas mening betydligttyngre. Hotet om ett fängelsestraff kan sannolikt få många "hederliga"människor att avstå från vissa kriminaliserade handlingar. Revisorernaunderstryker emellertid att fängelsestraff normalt bara skrämmer dem sominte är etablerade i kriminalitet. För de sistnämnda utgör ett fängelsestraffendast ett tillfälligt avbrott i det vanliga livet.Revisorerna bedömer att icke frihetsberövande påföljder, om de utfor-mas rätt, kan ha en starkare rehabiliteringseffekt än fängelsestraffet ochsamtidigt en lika stor avskräckande effekt. De korta fängelsestraffen bör ikonsekvens härmed enligt revisorerna så långt det är möjligt ersättas avfrivårdspåföljder. Då kan man lättare uppnå eftersträvade syften och undgåoönskade följder i form av bl.a. höga kostnader och nedbrytande effekter.Samma resonemang kan, menar revisorerna, inte tillämpas för de långafängelsestraffen, eftersom säkerhetsaspekterna där har en helt annan tyngd.Sammanfattningsvis talar enligt revisorernas uppfattning många skäl för enminskad tillämpning av korta fängelsestraff, en motsvarande ökad tillämp-ning av skyddstillsynspåföljden och ett ökat mått av innehåll i frivården.Revisorerna föreslår mot bakgrund av det anförda att det fortsatta re-formarbetet på straffrättens område inriktas mot minskad användning avkorta fängelsestraff och ökad användning av icke frihetsberövande påfölj-der.Lokalanstalternas framtida användningOm straffsystemet reformeras i den riktning som revisorerna förordar,aktualiseras frågan om de nuvarande lokalanstalternas framtida funktion.Ett alternativ är nedläggning av de lokalanstalter som inte längre behövs.En sådan åtgärd borde enligt revisorerna öka utrymmet för en ekonomiskupprustning av frivården eftersom dygnskostnaden per klient enligt reviso-rernas beräkningar är mellan 11 och 13 gånger högre vid lokalanstalter äninom frivården. - Av kriminalvårdens officiella statistik för budgetåret1993/94 framgår att den genomsnittliga dygnskostnaden per klient inomfrivården under detta budgetår var medan motsvarande kostnad vidde slutna lokalanstalterna var och vid de öppna lokalanstalterna929 kr. Revisorerna anför att det innehållsmässiga utbytet av kriminalvård-en skulle kunna ökas väsentligt genom en sådan resursomfördelning tillfrivården.En minskning av antalet korta fängelsestraff ger enligt revisorerna ocksåhelt nya möjligheter att differentiera de intagna. Flera lokalanstalter skullekunna omvandlas till anstalter motsvarande de nuvarande riksanstalternaoch användas för olika klientkategorier. En viktig differentieringsgrund ärenligt revisorernas mening graden av motivation hos klienterna. Klientersom är starkt motiverade att upphöra med kriminalitet bör inte placerastillsammans med dem som inte avser att avbryta sin kriminalitet. Andraanstalter kan, i linje med vad som f.n. gäller anstalten , ge platsför välmotiverade narkotikamissbrukare. Några fängelser skulle, menarrevisorerna, kunna utnyttjas för sexualbrottslingar. I takt med den ökanderasismen borde också övervägas om vissa anstalter kan utnyttjas för diffe-rentiering efter etnisk tillhörighet av hänsyn till olika minoriteters säkerhetoch andra grundläggande intressen. Det kan också enligt revisorernasmening bli aktuellt att inrätta särskilda anstalter för ekonomiska brottsling-ar och för klienter tillhörande den organiserade brottsligheten.En tredje möjlighet som diskuteras av revisorerna är att föra över loka-lanstalter till frivården och ombilda dem till behandlingshem för kriminellamed missbruksproblem. Vid sådana hem skulle frivården kunna erbjudasamma behandling som oftast får köpas upp till höga priser på denöppna vårdmarknaden. Vården vid dessa behandlingsanstalter skulle själv-fallet bygga på frivillighet. Endast personer som var motiverade att slutamed missbruk och kriminalitet skulle tas emot. Kraven på klienterna skulleenligt revisorerna kunna vara ungefär desamma som de som ställs på klien-terna vid Österåkeranstaltens narkotikaprojekt.Revisorerna uttalar avslutningsvis att frågan om hur man skall förfaramed lokalanstalterna om antalet korta fängelsestraff minskas är kontrover-siell, och att frågan förtjänar en mera ingående behandling. Revisorernaförutsätter dock att en betydande del av de resurser som skulle frigöras omrevisorernas förslag om en minskad användning av korta fängelsestraffgenomförs kommer frivården till del och att behovet av ökad differentie-ring av anstaltsklientelet beaktas i det sammanhanget.Samhällstjänst som självständig påföljdSamhällstjänst innebär att rätten i brottmål får döma till skyddstillsyn medföreskrift att den dömde skall utföra oavlönat arbete enligt en arbetsplan ien omfattning - mellan 40 och - som bestäms i domen. Enförutsättning för en sådan dom är att den tilltalade har förklarat sig villigatt följa föreskriften. Vidare måste föreskriften bedömas vara av avgörandebetydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Domsto-len skall i domen ange hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelsei stället skulle ha valts som påföljd. Om den dömde inte fullgör sina skyl-digheter enligt föreskriften får påföljden undanröjas och ersättas med ettfängelsestraff. Samhällstjänst skall sålunda ersätta kortare fängelsestraff,och den är avsedd för i första hand yngre brottslingar utan allvarliga miss-bruksproblem. Kopplingen av samhällstjänsten till skyddstillsynspåföljdeninnebär att den tilltalade, för att komma i fråga för samhällstjänst, måsteuppfylla de krav som ställs för att få skyddstillsyn. Detta innebär bl.a. attdet måste finnas ett övervakningsbehov, vilket i sin tur innebär att en per-son som i övrigt lever under ordnade förhållanden knappast kan dömas tillsamhällstjänst.Enligt revisorernas uppfattning har kravet på övervakningsbehov fått tillföljd att samhällstjänst inte har kunnat utdömas i alla fall där en sådanpåföljd hade varit önskvärd. Revisorerna anser, bl.a. mot denna bakgrund,att möjligheterna att permanenta samhällstjänsten som en självständigpåföljd i påföljdssystemet bör klarläggas. Frågan bör enligt revisorernasmening tillmätas stor vikt vid beredningen av Straffsystemkommitténsförslag.Innehållet i frivårdenRevisorerna bedömer, som också nämnts i det föregående, att icke frihets-berövande påföljder, om de utformas rätt, kan ha en starkare rehabilite-ringseffekt än fängelsestraffet och en lika stor avskräckandeeffekt. Revisorerna anser att frivården måste få möjlighet att speladen viktiga roll som statsmakterna genom upprepade uttalanden tilldelatden.Problemet med frivården är enligt revisorerna bristen på innehåll. Över-vakningen är i huvudsak individuell, och den tar sig, menar revisorerna,uttryck i mer eller mindre frekventa samtal med klienten vid besök ellerper telefon. För många klienter är detta hela innebörden av övervakningen.Revisorerna framhåller att detta är viktigt men att det är långt ifrån till-räckligt. Enligt revisorernas mening måste övervakningen bli betydligt merpåtaglig och kräva betydligt större aktivitet från klientens sida av två skäl.Det ena är att frivårdens möjligheter till påverkan och förändring bättremåste tas till vara. Det andra skälet har att göra med påföljdens trovärdig-het. Frivården måste i allmänhetens ögon, understryker revisorerna, fram-stå som något betydligt mer påtagligt och krävande för klienterna än i dag.Revisorernas i rapporten redovisade tidsstudie (s. 77 f) visar att endast ca8 % av frivårdsinspektörernas arbetstid upptas av övervakning i de struktu-rerade formerna kontraktsvård, samhällstjänst och programverksamhet.Till mer traditionell - och alltså mer kravlös - övervakning anslås nästantre gånger så mycket tid. Enligt revisorernas mening måste frivården in-tensifiera arbetet på att öka andelen strukturerad övervakning.Ökade resurser för omhändertagande av klienter vidvillkorlig frigivning m.m.Revisorerna föreslår att frivården bör lägga ner ökade resurser på att genastvid frigivningen ta hand om klienter som skall stå under övervakning ochockså bistå dem med den hjälp de behöver i frihet.Revisorerna anser att samarbetet mellan frivård och anstalt kan bli bättre;bl.a. måste ansvarsfördelningen och samarbetet mellan de två verksamhe-terna ut så att frigivna inte återfaller i brott därför att de inte fåttnödvändigt stöd i samband med frigivningen. Revisorernaframhåller att det är en viktig uppgift för att påolika sätt verka för ett fungerande samarbete mellan styrelsens skilda an-svarsområden.Frivårdens uppföljningsverksamhetRevisorerna konstaterar att uppföljning och utvärdering är av fundamentalbetydelse i ett system med resultatstyrning. Svårigheterna att utföra veten-skapligt oantastliga utvärderingar av kriminalvård får enligt revisorernasmening inte lägga hinder i vägen för fortsatta ansträngningar att mätaresultatet av olika kriminalvårdsinsatser. Även uppföljningar av enklareslag kan vara av stort värde. Revisorerna menar i detta sammanhang attvarje frivårdsmyndighet bör följa upp sina klienter även sedan de lämnatfrivården. Så kan t.ex. ske genom att myndigheten beställer utdrag ur kri-minalvårdsregistret efter utskrivningen. Härigenomkan myndigheten få besked om vilka klienter som har återfallit i brott somföranlett kriminalvårdspåföljd respektive vilka som klarat sig från återfall.Sådana uppgifter kan inte användas som bevis för effekter av olika åtgär-der, men de kan enligt revisorerna ge underlag för interna diskussioner omgoda respektive mindre lämpliga metoder i klientarbetet.Revisorerna föreslår att frivårdsmyndigheterna ges i uppdrag att utvecklasin uppföljningsverksamhet.Frivårdens arbetsrutinerI anslutning till sina förslag rörande frivårdens uppföljningsverksamhetförordar revisorerna också ökade uppföljningsinsatser på ett mera konkretoch praktiskt plan.Frivårdsmyndigheterna bör enligt revisorerna se över sina arbetsrutinerså att frivårdsinspektörerna och övrig operativ personal så ostört sommöjligt får ägna sig åt klientarbetet och så långt det är möjligt befrias frånuppgifter av administrativt slag. Revisorerna föreslår sålunda att frivårdenser över sina arbetsrutiner så att den administrativa belastningen på fri-vårdsinspektörerna minskar och utrymmet för klientarbetet ökar.Övriga utredningarStraffsystemkommitténs förslagStraffsystemkommittén (dir. 1992:47) har i sitt betänkande (SOU 1995:91)gjort en genomgripande översyn av BrB:s påföljdssystem. Kommittén har isina förslag tagit avstånd från den behandlingstanke och det prognostän-kande som tidigare präglade detta system. Kommittén har ansett det varaett övergripande mål att se till att påföljdssystemet tillgodoser de krav påproportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens som måsteställas samt att det präglas av humanitet. En utgångspunkt har varit attfortsätta på den väg som stakades ut genom påföljdsbestämnings-reform (prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr. 404, SFS 1988:942)Kommitténs förslag vilar bl.a. på tanken att användningen av fängelse-straff skall minskas och alternativen till fängelse användas i större ut-sträckning. Kommittén uttalar (s. 14) att fängelse är ett straff som allmäntsett har negativa effekter på den som drabbas av det. Inlåsningen innebäratt den dömde isoleras, anstaltsanpassas och får svårt attåtergå till ett normalt samhällsliv. Fängelse är också från samhällsekono-misk synpunkt mycket dyrt. För användning av fängelse anförs ofta all-mänpreventiva skäl eller inkapaciteringsskäl. Det finns dock inga beläggför att fängelse generellt sett skulle ha bättre allmänpreventiva verkningarän andra straff. Undersökningsresultat visar också att inkapaciteringseffek-terna av fängelse är blygsamma. Det krävs enligt kommittén en avsevärdökning av fängelseanvändningen om man skall nå annat än marginellaresultat.En förutsättning för att det skall vara möjligt att nedbringa antalet fäng-elsestraff är enligt kommittén att det finns bärkraftiga alternativ till fängelse. Kommitténs förslag innebär att straffsystemet liksom nu bör erbjudadomstolarna möjligheter att döma till straff i frihet som innebär att dendömde underkastas kontroller och straff som saknar detta inslag. Vidareföreslås att samhällstjänst och elektronisk övervakning införs som själv-ständiga straff i det ordinarie straffsystemet. Också kontraktsvård föreslåsbli utformad som ett självständigt straff. Genom de olika alternativen tillfängelse kan enligt kommitténs uppfattning reaktioner åstadkommas somsåväl allmänheten som de dömda kan uppfatta som så ingripande att dekan jämföras med även en längre tids fängelsestraff. blirstraffsystemet humanare och betydande samhällsekonomiska besparingarkan göras.Kommittén föreslår att i straffsystemet skall ingå de självständiga straff-en böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse ochkontraktsvård. Intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel föreslåsbli en form av fängelse. När rätten dömer till fängelse föreslås att den skallbestämma om straffet skall verkställas genom elektronisk övervakningeller i anstalt. Prövotidsstraff och övervakningsstraff svarar mot de nuva-rande påföljderna villkorlig dom respektive skyddstillsyn. Kontraktsvårdföreslås utgöra ett alternativ till dels samhällstjänst, dels någon av de tvåformerna av fängelse. Domstolen skall, om den tilltalade samtycker därtill,välja kontraktsvård om missbruk av beroendeframkallande medel ellernågot annat särskilt förhållande föreligger som påkallar vård eller annanbehandling och som har bidragit till att brottet har begåtts.När det gäller tillämpningsområdet för de olika straffen anser kommitténatt böter bör ha en viktig position i straffsystemet och tillämpas i stor ut-sträckning. Är böter inte ett tillräckligt ingripande straff skall i första hanprövotidsstraff eller övervakningsstraff väljas.Kommittén framhåller att dessa straff dock inte alltid kan anses tillräck-ligt ingripande. råder en presumtion för fängelse, omstraffvärdet uppgår till fängelse . Är straffvärdet lägre haren icke frihetsberövande påföljd företräde. Kommittén har bedömt attettårsgränsen bör finnas kvar. Kommittén föreslår alltså att fängelse bördömas ut om straffvärdet är eller mer.Kommittén konstaterar att det har riktats kritik mot att ettårsgränsenskapar en tröskel som kan ge otillfredsställande resultat. Den som begåttett brott vilket bedöms ha ett straffvärde på t.ex. fängelse kansålunda få villkorlig dom medan ett bara något högre straffvärde medförett fängelsestraff . För att mildra denna tröskeleffekt föreslårkommittén att samhällstjänst skall fogas in som ett steg mellan å ena sidanprövotidsstraff och övervakningsstraff och, å andra sidan, fängelse. Ärstraffvärdet högre än fängelse men lägre än bör enligtförslaget samhällstjänst ha företräde vid straffvalet. Den övre gränsen förprövotidsstraff och övervakningsstraff kommer alltså normalt att gå vid ettstraffvärde motsvarande åtta månaders fängelse.Avgörande för valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff blirenligt förslaget om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott.Brottets art kan enligt nuvarande ordning medföra att den tilltalade dömstill fängelse trots att varken brottets straffvärde eller den tilltalades tidigbrottslighet motiverar ett sådant straff. Straffbestämmelser vid vilkas till-lämpning domstolarna åberopar brottets art vid påföljdsbestämningenär t.ex. grovt rattfylleri, våld eller hot mot tjänsteman, narkotikabrott samtoprovocerad gatumisshandel. I dessa fall skall domstolen enligt kommitté-förslaget, med hänvisning till brottets karaktär, normalt döma till fängelsegenom elektronisk övervakning. Detta straff föreslås således att få ett storttillämpningsområde vid s.k. artbrottslighet.Det grundläggande innehållet i motsvarigheten till skyddstillsyn - över-vakningsstraff - föreslås även i fortsättningen vara övervakning. Dennaskall fortgå under hela den ettåriga verkställighetstiden. Som en ytterligareåtgärd för att öka tydligheten och ge övervakningsstraffet ett struktureratgrundinnehåll föreslår kommittén att deltagande i påverkansprogram skallvara obligatoriskt. Sådana påverkansprogram kan rikta sig mot dem somdöms för trafiknykterhetsbrott, våldsbrott eller sexualbrott. En annan mål-grupp kan vara narkotikamissbrukare. Påverkansprogrammen kan emeller-tid också ha ett mer generellt innehåll. I övrigt innebär kommittéförslagetatt övervakningsstraffets innehåll i huvudsak skall vara oförändrat.Samhällstjänst föreslås, liksom , innebära att den dömdeåläggs att utföra oavlönat arbete. Verkställigheten i övrigt skall i principvara densamma som vid övervakningsstraff. Den som döms till samhälls-tjänst föreslås kunna åläggas att utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst240 timmar. Domstolen skall enligt förslaget ange ett alternativt fängelse-straff när den dömer till samhällstjänst. En månads alternativstraff skallmotsvara samhällstjänst och varje ytterligare månad ett tilläggmed . En samhällstjänstplats behöver enligt förslaget inte varaordnad redan när domstolen dömer till samhällstjänst. I stället blir det enuppgift för den myndighet som ansvarar för övervakningen att efter domenbestämma var samhällstjänsten skall utföras. Det vidgade tillämpningsom-rådet för samhällstjänst leder enligt kommittén till ett ökat platsbehov. Detarbete som skall utföras under samhällstjänsten skall normalt inte hämtasfrån den reguljära arbetsmarknaden utan utgöras av arbetsuppgifter somtillhandahålls av ideella föreningar m.m. Detta bör enligt kommittén ävenfortsättningsvis vara det normala men också arbetsuppgifter som tillhanda-hålls från offentlig verksamhet skall kunna komma i fråga.Kontraktsvård föreslås, som nämnts, utgöra ett självständigt straff ochskall tillgripas när rätten annars skulle ha dömt till samhällstjänst eller tilnågon av de två formerna av fängelse. Det alternativa fängelsestraffetslängd skall alltid anges. Ett problem som kommittén pekar på i samman-hanget är finansieringen av kontraktsvården. Kommittén föreslår att finan-sieringen inte får utgöra ett hinder för domstolen att döma till kontrakts-vård.Reglerna för villkorlig frigivning har särskilt under de senaste årtionde-na varit föremål för åtskilliga förändringar. Kommitténs uppdrag har varitatt från grunden pröva om systemet med villkorlig frigivning skall behållasoch hur det i så fall skall vara utformat. Tanken är att man skall kunnafinna en varaktig lösning, så att frågan om den villkorliga frigivningenunder skall kunna avföras från den straffrättspolitiska dag-ordningen.Kommittén föreslår att villkorlig frigivning skall kunna ske tidigast närtvå tredjedelar av strafftiden har avtjänats oavsett längden på det utdömdafängelsestraffet. Den tid som minst måste avtjänas i anstalt innan villkorligfrigivning får ske skall enligt förslaget vara i stället .