bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — UU1973:3).Konstitutionsutskottet framhöll för sin del att det inte fannsanledning att ändra föreliggande praxis på området och attregeringen inte utnyttjat bemyndigande om att ingåfleråriga utfästelser på ett grundlagsstridigt sätt.Utskottet har senare (bet. 1988/89:KU30) upprepat granskningenav regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser.Av redogörelsen framgår att antalet internationellaöverenskommelser som regeringen ingått uppgick till 1985och 1986. Av dessa hade 13 respektive . Åtta av de 13 avtalen som underställts hadeenligt utskottets bedömning varit av den viktiga karaktären attde av den anledningen förelagts . Huvuddelen av de 1986riksdagsbehandlade avtalen krävde lagstiftningsåtgärder.Utskottet konstaterade vidare att handels- och biståndsavtalen,som antalsmässigt utgjorde en betydande del av de granskadeavtalen, inte i något fall underställts riksdagen.Konstitutionsutskottet gjorde senare en ny genomgång avinternationella överenskommelser (bet. 1991/92:KU30). Avredogörelsen, som omfattar perioden --1990, framgår attcirka en femtedel av alla internationella avtal som regeringeningått hade underställts . De vanligaste omnämndaorsakerna till detta var att det krävdes lagstiftning ellerbeslut om medel för avtalets genomförande. En förhållandevisstor del av propositionerna i de aktuella fallen gälldedubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inteunderställdes avsåg i stor utsträckning handelsavtaloch avtal om bistånd resp. utvecklingssamarbete. Frekvensen avsådana avtal var mellan 20 och 40per år.Nya former för styrning och samarbete inombiståndsverksamhetenVåren 1993 fattade beslut om vissa förändringar iprinciperna för styrnings- och samarbetsformerna i biståndet(prop. 1992/93:244, bet. 1992/93:UU15, rskr. 1992/93:262). Ikorthet var innebörden av dessa förändringar att en ny modellför samarbetet med de större mottagarländerna infördes, attvissa förändringar av anslagsstrukturen genomfördes och attambassaderna och biståndskontoren samordnades i en integreradfältadministration. Syftet med förändringarna var att ökaeffektiviteten i biståndet genom att göra regeringens respektivemyndigheternas ansvar och uppgifter tydligare inom ramen för enmål- och resultatorienterad styrning.Den nya samarbetsmodellen innebär att regeringens ansvar fördet bilaterala biståndet gjorts tydligare genom att s.k.landstrategier, som fastställs av regeringen, införts som ettnytt styrnings- och samordningsinstrument och att regeringensansvar för att inleda och upprätthålla en dialog medmottagarlandets regering markerats.Den förändrade anslagsstrukturen innebär att anslagsstrukturenoch verksamhetsredovisningen bygger på ändamålet medverksamheten i större utsträckning än tidigare, att det samladeansvaret för de enskilda mottagarländerna redovisas tydligt ochatt "indikativa planeringsramar" ersatt de tidigare landramarnainom de bilaterala biståndet. I begreppet indikativ liggerenligt utrikesutskottets tolkning (bet. 1992/93:UU26 s. 8) ettvisst mått av flexibilitet i fråga om medlens användning.Utrikesutskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionensförslag på samtliga huvudområden. Den socialdemokratiska gruppeni utskottet reserverade sig mot förslagen avseende såvälförändringar i anslagsstrukturen och en ny modell för samarbetetsom en integrerad fältorganisation. Reservanterna menade bl.a.att förslaget att ta bort landramarna skulle minska riksdagensinflytande över biståndets storlek och innehåll och attförslaget om landprofiler och landstrategier inte vargenomtänkt.Utrikesdepartementets promemorierUtrikesdepartementets IU-avdelning har i en promemoria dateradden redovisat sex fall, där avtal ingåtts direkt avregeringen och undertecknats av statsråd, departementstjänstemäneller av regeringen utsett ombud. Den stora mängd avtal som påregeringens uppdrag ingåtts av SIDA och andrabiståndsmyndigheter har uteslutits från redovisningen.Enligt promemorian ingås en stor mängd avtal medmottagarländer, internationella organisationer, svenska enskildaorganisationer, företag och andra parter. Inom det multilateralabiståndet ingås normalt avtalen av regeringen på basis av debestämmelser som regeringen anger i regleringsbrevet eller genomsärskilda regeringsbeslut. Inom det bilaterala biståndet ingåsde flesta avtalen av biståndsmyndigheterna på basis av debemyndiganden som lämnas av regeringen i regleringsbrevet ellergenom särskilda regeringsbeslut. Beslut som omfattar mindre än15 fattas normalt av SIDA.De sex fall som redovisat gäller Memorandum of Understanding mellan och Guinea-Bissaurespektive Memorandum of Understanding mellan och Memorandum of Understanding mellan utrikesministeroch biståndsminister of Understanding mellan och PalestineNational Authorithy Samarbetsavtal mellan och respektiveNamibia Fyra biståndsavtal mellan och Nicaragua.Den typ av avtal som ingåtts med och utgörenligt promemorian en del i den planeringsprocess som riksdagenbeslutade om om styrnings- ochsamverkansformerna i biståndet (se ovan under rubriken för samarbete inom biståndsverksamheten). Denna typ avbistånd anger biståndets mål och inriktning men anger ingabelopp.Avtalet med har undertecknats den 9 december1994 av departementsrådet och Guinea-Bissausminister för planering och internationellt samarbete, AristidesGomes. Avtalet med har undertecknats den 16 februari 1995av departementsrådet och en tjänsteman (PermanentSecretary) i finansdepartement.Enligt en senare promemoria från Utrikesdepartementet1995-04-21 utgör dessa Memoranda of Understanding en del av denplaneringsprocess för det bilaterala utvecklingssamarbete somriksdagen beslutade om . Överläggningarna medmottagarlandet är ett led i den informationsinhämtning somföregår regeringens beslut om en landstrategi. De här aktuellaMemoranda of Understanding är enligt promemorian ett protokollfrån dessa överläggningar och inte en regelrätt bilateralöverenskommelse. På basis av den information som insamlas underplaneringsprocessen fattar regeringen sedermera ett beslut om enlandstrategi för respektive mottagarland. Först därefter ingåsett samarbetsavtal med mottagarlandet, vari de båda ländernakommer överens om mål, inriktningar och belopp.Något regeringsbeslut föregår därför enligt promemorian intede överläggningar som ingår i planeringsprocessen, utan denpreliminära svenska synen på det framtida utvecklingssamarbetetbrukar sammanfattas i en promemoria, som föredras för statsrådetoch/eller statssekreteraren. Något bemyndigande för den svenskaförhandlingsledaren utfärdas inte. Beslut om uppdraget fattas avstatsrådet och tas in i departementsprotokollet.Avtalet med undertecknades avbiståndsminister och ministern för återuppbyggnadJay Naido. Regeringsbeslut om att avtalet skulle ingås fattadesden . Ett utkast till avtal ligger som bilagatill regeringsbeslutet. Ett bemyndigande för attunderteckna avtalet har utfärdats av utrikesminister den 24 november 1994.Regeringen beslöt att öka Sverigesengagemang till stöd för fredsprocessen i . Ett ledi detta ökade engagemang var enligt regeringsbeslutetytterligare biståndsinsatser. Efter samråd med de palestinskaoch israeliska parterna ansåg regeringen att de svenskabiståndsmyndigheterna borde ges i uppdrag att bereda nyainsatser till förmån för och Gaza.Regeringsbeslutet omfattade dels insatser på fem områden,däribland sysselsättningsfrämjande åtgärder på och iGaza, dels trepartssamarbete på biståndsområdet mellan SIDA, denisraeliska biståndsmyndigheten och berörda mottagarländer.Vad gäller den första delen undertecknades den 13 februari1995 ett Memorandum of Understanding av ochYassir . Bemyndigande för att som speciellemissarie underteckna avtalet utfärdades avutrikesminister beträffar den andra delen undertecknades den 24 januari1995 ett Memorandum of Understanding angående samverkan medIsrael av biståndsminister . Något bemyndigande förPierre av det slag som utfärdades för dokumentet om och har inteutfärdats. Enligt senare promemoria ärdetta Memorandum of Understanding en avsiktsförklaring av tvåministrar utan några åtaganden på de två regeringarnas vägnaroch utgör ingen internationell överenskommelse.I regeringsbeslutet står att regeringen uppdraråt SIDA att bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighet meddet Memorandum of Understanding som den 24 januari 1995undertecknades av utrikesminister och Sverigesbiståndsminister.Det andra avtalet med undertecknades avstatsminister och president den20 . Beslut om att ingå ett samarbetsavtal medSydafrika för perioden --den 31 december 1996fattades av regeringen . Något bemyndigandeför har inte varit nödvändigt med hänsyn tillbestämmelserna Wienkonvention om internationellaöverenskommelser, enligt vilka bl.a. regeringschefer i kraft avsin ställning äger vidta alla åtgärder i samband med att entraktat ingås.I ett annat regeringsbeslut beslöts attregeringen skulle underteckna ett avtal om utvecklingsarbete medNamibia för perioden --ihuvudsaklig överensstämmelse med ett bifogat avtalsutkast.Avtalet undertecknades av premiärminister.Den 9 februari 1995 bemyndigade regeringen att ingå ettavtal med angående samarbete på energiområdetomfattande i svenskt bistånd. Avtaletundertecknades av biståndsminister och minister för externt samarbete, ErwinKrüger. Bemyndigande för att underteckna avtaletutfärdades av SIDA:s biträdandegeneraldirektör, . Fullmakten omfattadeytterligare tre avtal, i samtliga fall med biståndssummor somuppgick till högst , en nivå under vilken SIDAenligt regleringsbrevet själv fattar beslut om.Enligt promemoria baseras samtliga avtalpå beslut (prop. 1993/94:100 bil. 4, bet.1993/94:UU15, rskr. 1993/94:262) om biståndsanslagen /95 och de bestämmelser som regeringen den 23juni 1994 meddelade i regleringsbrev för /95avseende anslag till internationellt utvecklingssamarbete.SammanfattningNär det gäller frågan om det förelegat tillräckliga ocherforderliga bemyndiganden från regering och riksdag i deaktuella fallen kan följande konstateras.De Memoranda of Understanding som ingåtts med Guinea-Bissaurespektive skall enligt betraktas somprotokoll från överläggningar med de båda mottagarländerna,vilka utgör ett led i en informationsinhämtningsprocess somföregått regeringens senare beslut om landstrategier. Någotsärskilt bemyndigande att underteckna de aktuella Memoranda ofUnderstanding har inte utfärdats, vilket enligt UD är praxis isådana fall. Enligt den nya modell för styrning och samarbeteinom biståndsverksamheten som antogs 1993 har regeringenansvaret för genomförandet av det bilaterala biståndet med hjälpav landstrategierna. Något speciellt inflytande från riksdagenssida i de här aktuella fallen har således inte varit påkallat.Avtalet med 1994 har utrikesministern bemyndigatbiståndsminister att underteckna. Avtalet med depalestinska myndigheterna har utrikesministern bemyndigat StenAndersson att som särskild emissarie underteckna.Överenskommelsen med 1995 om ett trepartssamarbete varenligt UD endast en avsiktsförklaring och därför formellt settingen internationell överenskommmelse, varför något bemyndigandeatt underteckna dokumentet inte behövts. Enligt UD är falletinte exceptionellt. Förfarandet medför enligt UD inga rättsligakomplikationer, eftersom överenskommelsen inte innebär någotformellt åtagande på regeringsnivå. De undertecknandeministrarna förbinder sig endast att verka i överenskommelsensanda.För avtalen med och 1995 krävs enligtinternationell praxis inget bemyndigande eftersom IngvarCarlsson undertecknade avtalen i sin egenskap av regeringschef.Avtalet med 1995 har biståndsminister biträdande generaldirektör bemyndigats attunderteckna. Detta är enligt UD i och för sig originellt menjuridiskt korrekt, eftersom det står SIDA fritt att bemyndigavem som helst att underteckna ett avtal. I det aktuella fallethängde undertecknandet samman med en resa till somPierre företog, och undertecknandet hade enligt UDnärmast en ceremoniell funktion.Enligt biståndsavtal har myndigheten enspeciell rätt att bemyndiga en ambassadör eller ersättare fördenne vid någon av ambassader att underteckna avtal förSIDA:s räkning. Bemyndigandet till kan enligt SIDAi viss mån jämställas med ett bemyndigande till en ambassadör.Regeringen kunde i det aktulla fallet ha fattat beslutet ombemyndigandet för biståndsministern, men det bedömdes som merapraktiskt att SIDA själv, i enlighet med sina befogenheter,beslutade i ärendet. Enligt SIDA har myndigheten inte brutit motnågon intern regel genom beslutet.De underlag för besluten som förelegat och beslutsprocessenfram till avtalens undertecknande varierar i betydandeutsträckning beroende på ärendenas skiftande karaktär.Avtalen med och har utgjort ett led i denprocess som avslutas med ett regeringsbeslut om en landstrategiför respektive mottagarland. Av UD:s redovisningar framgår atten promemoria med preliminära ståndpunkter om mottagarlandetutgjort underlag för diskussionerna som avslutats medundertecknandet av ett Memorandum of Understanding medGuinea-Bissau respektive . Dessa Memoranda of Understandingavses ligga till grund för regeringens kommande beslut omlandstrategi för respektive land.Avtalen med 1994 och 1995, med de palestinskamyndigheterna 1995 och med 1995 har i samtliga fallföregåtts av regeringsbeslut. Till grund för regeringsbeslutenhar legat förslag från SIDA. Grunderna för biståndet tillVästbanken och har redovisats i ett regeringsbeslut, ivilket regeringen har uppdragit åt SIDA att bereda och genomförainsatserna. Avtalet med har föregåtts av en landöversiktutarbetad av SIDA och överläggningar med regering.Det Memorandum of Understanding som undertecknats avbiståndsminister och biståndsministerShimon och som enligt UD utgjort enavsiktsförklaring har legat till grund för ett senareregeringsbeslut om att uppdra till SIDA att isamarbete med den israeliska biståndsmyndigheten och berördamottagarländer bereda och genomföra biståndsinsatser i enlighetmed det nämnda Memorandum of Understanding.De avtal med som undertecknades av biståndsministernhar omfattat insatser som regeringen bemyndigat SIDA att ingå.Endast ett av dessa avtal översteg den summa på 15 miljonerkronor under vilken SIDA har rätt att själv besluta i ärendet.Det aktuella avtalet avsåg ett tillägg till ett 1993 ingångetavtal om samarbete på energiområdet. Tillägget avsåg ett utökatstöd med 22 miljoner kronor.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att det finns ett omfattande ochtämligen detaljerat regelverk som styr hur olika slagsinternationella överenskommelser och avtal ingås. Utskottetkonstaterar också att det bilaterala biståndet under senare årblivit mera flexibelt vad gäller former och normer, vilket ärett resultat av de nya former för styrning och samarbete somriksdagen tidigare beslutat om.Utskottet konstaterar mot denna bakgrund att det finns enbetydande variation när det gäller tillämpningen av olikaformella begrepp och rutiner inom det bilaterala biståndet.Utskottet har bl.a. funnit att den typ av dokument som benämnsMemorandum of Understanding i det granskade materialet har minsttre olika betydelser, nämligen avsiktsförklaring (i falletIsrael), protokoll från överläggning (i fallen ochKenya) och formellt avtal, svarande mot en internationellöverenskommelse i den allmänna terminologin (i fallen Sydafrikaoch ).Enligt vad utskottet erfarit från UD speglar dessa exempel detfaktum att begreppet Memorandum of Understanding inte är ettenhetligt begrepp inom det bilaterala biståndets ram. Utskottethar från UD också erfarit att det finns delade meningar om hurstor vikt som den formella benämningen på de olika dokumentenskall tillmätas.Utskottets slutsats av det anförda är att det vore önskvärtatt terminologin för de dokument som används vidöverenskommelser av varierande slag stramas upp betydligt.Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande frånutskottets sida. Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen avstatsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggningsamt av regeringens skrivelse 1994/95:15 med redogörelse förbehandlingen av skrivelse till regeringen m.m. fårutskottet härmed för anmälaStockholm den 11 maj 1995På vägnarBirgit FriggeboI beslutet har deltagit: (), (), (), (), WidarAndersson (s), (m), (s), BirgittaHambraeus (c), (), (), BarbroHietala (), (), (),(), (), () ochNils-Göran ().Vid behandlingen avavsnitten 1--24 och 28 har () ersattAnders ();avsnitt 9 har () ersatt ();avsnitten 1--24 har () ersatt BirgitFriggebo (fp);avsnitten 12.2--12.4 har () ersatt BirgittaHambraeus (c). upphandling av konsulttjänster (avsnitt9)(m), (), (), (), (), (), och () anser att den del av utskottetsyttrande som på s. 83 börjar med "Vid utskottets genomgång" ochslutar med "kritik för detta" bort ha följande lydelse:Vid utskottets genomgång av Utbildningsdepartementetskonsultupphandlingar och 1993 har kunnat konstateras attdepartementets dokumentation av upphandlingsärendena uppvisatbrister. Dessa brister har varit sådana att granskningen frånutskottets sida fått inskränkas till att kontrollera om någonskriftlig dokumentation över huvud taget finns som kunnat ge enbild av vad som förevarit i de enskilda upphandlingsfallen.Såsom framgått ovan vad gäller utskottets genomgång avkonsultupphandlingar och de bedömningarutskottet gjort i denna del, har Utbildningsdepartementetsdokumentation i upphandlingsärendena även under dessa år varitofullständig. I några fall saknas handlingar över huvud tagetvilket är en brist. Det har av utskottets material och vidutfrågning med f.d. utbildningsministern bl.a.framgått att han uppmärksammat behovet av förbättringar idepartementets handläggning av konsultupphandlingar och atthan som chef för departementet tagit initiativtill flera åtgärder för att åstadkomma en sådan förbättring.Mot denna bakgrund anser utskottet att någon kritik inte kanriktas mot Per för de brister som förelegat vad gällerdokumentationen i upphandlingsärendena somdepartementschef.Vad gäller anlitande av företagetGramma AB har detta företag inledningvis upphandlats ikonkurrens. Uppdraget gällde en enhetlig grafisk profil och enförsta produkt med utnyttjande av denna profil. fått ytterligare uppdrag, först och främst medanknytning till det berörda grafiska programmet men även andrasärskilda tjänster där departementet kunde dra nytta av deupparbetade kontakterna. Av utredningen i ärendet har framgåttatt Gramma även 1994 anlitats förtryckning av omslag och för en förändring i profilprogrammetutan förnyad upphandling.Att på detta sätt anlita ett företag som departementet hargoda erfarenheter av med avsikten att etablera en relation somkan vara till fördel för staten, måste enligt utskottets meningväl anses uppfylla de krav som uttrycks i de grundläggandeprinciperna för offentlig upphandling. Således föranlederutskottets granskning inte heller i detta avseende någon kritikfrån utskottets sida.2. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)(m), (), (), (), och () anser att dendel av utskottets yttrande som på s. 95 börjar med "Underhuvuddelen" och på s. 96 slutar med "som ägare" bort ha följandelydelse:Även om staten i vissa fall agerat aktivt som ägare framgårdet av utfrågningen av att ägarinflytandetunder hans tid utövades "ganska sporadiskt, delvis godtyckligt"och det beskrivs som inte särskilt genomtänkt. I en promemoriafrån sägs uttryckligen att staten intagit enrelativt passiv ägarroll till början av 1991. Dethar vidare redovisats att bankledningen svarade förrekryteringen av nya styrelseledamöter. Utskottet finner detanmärkningsvärt att staten intagit en så passiv roll medbeaktande av att den hade ansvaret som huvudägare i en avlandets ledande banker, som dessutomgenomgick betydande förändringar genom bl.a. företagsförvärv,börsintroduktion och expansion på nya marknader.Kritik bör vidare riktas mot det förhållandet att det underåren 1985 till 1988 förelåg en åtskillnad mellan det formellaoch det reella ansvaret för utövandet av ägarskapet i PKbanken,på det sättet att statsrådet . Å. av regeringenvar bemyndigad att företräda staten som aktieägare, medanfinansminister i praktiken utövade ägarrollen.Av handlingar i granskningsärendet framgår att han tillträdde som ordförande i dåvarande PKbanken 1988uppger sig ha fått som sin primära uppgift att ledastyrelsesammanträdena och svara för övergripande frågor. AttHagström skulle fått någon begränsning av sina uppgifter ellersitt ansvar förnekades vid utfrågningen av utskottets uppfattning föreligger därigenom alltjämtoklarhet beträffande de omständigheter som rådde då Hagströmutsågs till ordförande. Klarläggande på denna punkt hade kunnatuppnås genom en utfrågning av . Beklagligtvis har haninte ställt sig till förfogande för en sådan.3. Utövandet av statens ägande (avsnitt 10.1.3)() anser att den del av utskottets yttrandesom på s. 95 börjar med "Av vad" och slutar med "av "bort ha följande lydelse:Av vad som framkommit i det aktuella ärendet framgår attstatens ägande av PKbanken (senare Nordbanken) under i stortsett har utövats på ett icke formaliserat sätt.Utskottet noterar också att staten iakttagit en väl passiv rollmed beaktande av att den var huvudägare i en av landets ledandebanker. Av utfrågningen av framgår attägarinflytandet utövades "ganska sporadiskt,delvis godtyckligt" och det beskrivs som inte särskiltgenomtänkt. I en promemoria från sägsuttryckligen att staten intagit en relativt passiv ägarroll frånår 1988 till början av 1991. Det har vidare redovisats attbankledningen svarade för rekryteringen av nyastyrelseledamöter. Utskottet finner det anmärkningsvärt attstaten intagit en så passiv roll med beaktande av att den hadeansvaret som huvudägare i en av landets ledande banker, somunder dessutom genomgick betydande förändringarbl.a. på grund av en kreditavreglering som lett till storaförändringar och ökade risker på finansmarknaden men ävenföretagsförvärv, börsintroduktion och expansion på nyamarknader.4. Uppgifter om underrättelseverksamhet mot på1950-talet (avsnitt 11.1)(m), (), (), (), (), () och () anser att utskottets yttrande underrubriken på s. 106-107 bort ha följandelydelse:Regeringsbeslutet och det svaromål staten avgavi målet mellan och staten innebär ett erkännandeav att svenska myndigheter stödde den estniskamotståndsrörelsen. I så måtto var således den sovjetiskaprotestnoten befogad, och det svenska förnekandet får ses motbakgrund av det då rådande politiska klimatet och den praxis somtillämpades vid sådana incidenter.Carl Bildt har i sina uttalanden erinrat om betydelsen avöppenhet om det förgångna i förbindelserna mellan ochf.d. och som exempel härpå velat hänvisa bl.a.tillden angivna ändrade svenska inställningen. Hans uttalandenhar inte gått längre än så. Han har därför inte offentliggjortnågra uppgifter i saken som inte har lämnats ut.Granskningen föranleder därför inte något uttalande frånutskottets sida.5. Brev till president (avsnitt 11.2), , och (alla m) anser att utskottets yttrande under rubrikenpå s. 115 bort ha följande lydelse:Utskottet konstaterar att de åtgärder som vidtagits vidhandläggningen av statsministerns brev till president korrekta från konstitutionell synpunkt. Brevet har sålundaberetts tillsammans med Statsrådsberedningen ochUtrikesdepartementet och i sina huvuddrag redovisats inomregeringen. Härutöver har Bildt i anmält att enkontakt med Jeltsin ägt rum.Utskottet konstaterar vidare att statsministerns brev tillJeltsin var ett led i en pågående dialog med omubåtskränkningarna och därför inget sådant nytt inslag iutrikespolitiken som med automatik motiverade en mer utförligbehandling i Utrikesnämnden.Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande frånutskottet.6. De sex konsekvensutredningarna inför ett svensktEU-medlemskap (avsnitt 12.2)() och () anser att utskottetsyttrande under rubriken på s. 127 bort haföljande lydelse:Sammansättningen av ledamöterna i de sexkonsekvensutredningarna har inneburit att det i utredningarnatill övervägande del ingått personer som var engagerade föreller hade tagit ställning för ett svenskt medlemskap.