bet · GJ01KU1 · 1995-11-16 00:00:00 — I betänkandet behandlas ett avsnitt ur kompletteringspropositionsom avser riktlinjer för förvaltningmyndigheternas ledningsformer. Utskot-tet anser att intresset av samhällelig insyn och medborgerligt inflytandeinte tillgodoses i tillräcklig utsträckning genom de av regeringen föreslag-na riktlinjerna. Utskottet förordar att huvudregeln enligt det s.k. verksled-ningsbeslutet återinförs, dvs. att statliga myndigheter normalt skall ha enlekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen.Utskottets m- och fp-ledamöter har reserverat sig till förmån för riktlin-jerna enligt propositionen. 1994/95:150 bilaga 7 avsnitt 3 vari yrkas att godkänner rege-ringens riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. Ärendets beredningKonstitutionsutskottet har berett samtliga övriga utskott tillfälle att yttrasig över regeringens förslag. Yttranden har avgetts av finansutskottet,skatteutskottet, justitieutskottet, lagutskottet, socialförsäkringsutskottet,socialutskottet, kulturutskottet, trafikutskottet, jordbruksutskottet, arbets-marknadsutskottet och bostadsutskottet. Dessa yttranden finns intagna ibilaga.Förvaltningsmyndigheternas roll i rikets styrelseRegeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styra riket och varaansvarig inför . Till sitt förfogande har regeringen förvaltnings-myndigheterna, som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder under rege-ringen, om det inte är fråga om en myndighet under eller underkyrkomötet. Inom ramen för regeringsformen och beslut harregeringen att bedöma hur och i vilken utsträckning den vill styra förvalt-ningen.Förvaltningsmyndigheterna är inga självständiga juridiska personer utandelar i ett enda rättssubjekt, staten. De har att sköta de särskilda uppgifteroch utöva de befogenheter som statsmakterna anförtror dem. De har vidareatt förverkliga de politiska mål som och regeringen ställer uppför dem inom ramen för tilldelade resurser.I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230) sägs att man avregeringsformens innehåll får läsa sig till innebörden av den styrandemakten. Av detta följer att den styrande makten inte ingår i de befogenhe-ter som tillkommer , dvs. främst stiftande av lag och fastställandeav statsbudgeten. I den styrande makten inryms en vidsträckt förordnings-makt, grundad dels på delegation av , dels direkt på regerings-formens bestämmelser.Bestämmelsen om att statliga myndigheter lyder under regeringen inne-bär enligt samma proposition att myndigheterna i princip har att följa deföreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som regeringenmeddelar. Regeringens rätt att meddela direktiv är emellertid begränsad.En viktig begränsning ligger i bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformensom tillförsäkrar myndigheterna självständighet i fråga om myndighets-utövning mot enskild och tillämpning av lag.Gällande riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningm.m.VerksledningsbeslutetTidigare principer för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheternafastställdes av genom det s.k. verksledningsbeslutet(prop. 1986/87:99, KU29, rskr. Enligt detta beslut skulle förvalt-ningsmyndigheterna normalt ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndig-hetschefen. Som regel följer ansvarsfördelningen mellan styrelsen ochmyndighetschefen huvudprincipen i verksledningsbeslutet att chefen förmyndigheten inför regeringen är ansvarig för myndighetens verksamhet,medan styrelsens uppgift är att öva insyn i verksamheten och att biträdaverkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Styrelsen skallvidare besluta i vissa särskilt angivna frågor. Beslutsbefogenheten förstyrelsen gäller generellt i fråga om anslagsframställning, avrapporteringav genomförd verksamhet och föreskrifter riktade till enskilda, kommuneroch landsting. Styrelsen skall dela verkschefens ansvar inför regeringen isamma mån som den tilldelats beslutanderätt. Verksledningsbeslutet ute-slöt inte att behovet av styrning på vissa områden eller verksamhetens artkunde leda till att man valde andra modeller, t.ex. enrådighetsverk.Intresserepresentationen i vissa statliga myndigheters styrelser, främstinom arbetsmarknadsområdet, slopades år 1992.I verksledningspropositionen diskuterades också innebörden av regering-ens styrande funktion. Det var regeringen som på egen hand hade att be-döma i vilken utsträckning den önskade styra förvaltningen, naturligtvismed iakttagande av regeringsformens bestämmelser och vad riksdagenbestämt. Regeringsformen utgjorde enligt föredragande statsrådets slutsatsi den propositionen en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sinamyndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen fannlämpligt i varje särskilt fall, men självfallet borde denna rätt utnyttjas föratt styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller krav och som äri medborgarnas intresse.I verksledningspropositionen framhölls också att med det förhållandetatt det i regeringens styrande funktion ligger en skyldighet att leda denstatliga förvaltningens verksamhet och ett ansvar för att den statliga sek-torn fungerar i enlighet med beslut följde att det åligger rege-ringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningenför den statliga förvaltningen.1994 års riktlinjerRiktlinjernas innebördRiksdagen godkände nya riktlinjer för förvaltnings-myndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. KU42, rskr. 381).Riktlinjerna innebär i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter iförsta hand skall styras som enrådighetsverk där myndighetschefen ensamhar ansvaret för verksamheten inför regeringen. I sådana verk skall i regelinrättas särskilda råd med insyn som främsta uppgift. Vid valet av led-ningsform skall regeringen pröva om det finns vägande skäl som motiveraratt en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef. Därvidskall styrelseformen närmast övervägas, och styrelserna bör i dessa fallnormalt ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen.Efter genomgångar departementsvis av förvaltningsmyndigheterna borderegeringen - sedan informerats - fatta beslut om deras lednings-form genom ändringar i respektive myndighets instruktion, och reforme-ringen borde vara avslutad den 30 juni 1996.Riksdagsbehandlingen av riktlinjerI propositionen framhöll regeringen att de allmänna villkoren för myndig-heterna under regeringen successivt förändrats sedan verksledningsbeslutetfattades, och den mest markanta förändringen var övergången till mål- ochresultatstyrning. Regeringen hade därigenom börjat styra sina myndigheterpå ett tydligare och mer konsekvent sätt. Tyngdpunkten kunde sägas haförskjutits från resurser till resultat eller från anslagsframställning tillårsredovisning. Nya huvudprinciper för budgetering av myndigheternasförvaltningskostnader hade godkänts, som innebär att regeringen myckettydligare än tidigare i förväg kan ange myndigheternas finansiella hand-lingsutrymme och att myndigheterna i princip fritt kan disponera hela detekonomiska utrymme som fastställts för dem.De nya förutsättningarna krävde enligt regeringen en klar och tydligledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta ansva-ret inför regeringen ligger, och det var svårt att nå med uppdelningen avbefogenheterna mellan styrelse och myndighetschef. Den rådande oklarhe-ten i ansvarsfrågan berörde samtliga grupper av ärenden som styrelsennormalt skall besluta om. Avgörande för myndighetens verksamhet ärregleringsbrev och andra budget- och verksamhetsmässiga direktiv, menhur regleringsbrevens beslut skall omsättas i myndighetens löpande verk-samhet var emellertid med den gällande ledningsformen knappast en frågaför styrelsen, även om den naturligtvis borde hållas informerad. Styrelsenhade i regel inte någon generell befogenhet att fastställa riktlinjer för verk-samheten.För tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande befogenheteratt meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning blevstyrelsens beslut om dessa föreskrifter en betydande del av myndighetenstotala verksamhet och svåra att skilja ut från myndighetens verksamhet iövrigt. Klarhet i ansvarsfrågan var enligt propositionen särskilt viktig iverksamheter som består i att meddela bindande föreskrifter, ge tillståndoch föreskriva förbud, och vidare måste styrelseledamöterna stå obundnaav partsintressen och inte få uppfattas som företrädare för dem som skallomfattas av tillsynen.Slutligen pekade regeringen på att den oklara ansvarsbilden också kundeskapa vissa problem i samband med ökande internationalisering och med-lemskap i EU. Nya krav i samband med Europaintegrationen gjorde attregeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och skepå ett tydligare och mer direkt sätt. Regeringen måste också med hjälp avsina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med EU:sorgan med kort varsel kunna agera enhetligt och samordnat. Vidare skulleförvaltningsmyndigheterna i stor utsträckning komma att ansvara för deninterna normgivning som EG-besluten kunde kräva. Även detta förhållan-de talade för att regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas före-skriftsverksamhet behövde förstärkas.Vid utskottsbehandlingen ansåg utskottet att nya förutsättningar för myn-digheterna krävde en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råddenågon tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen låg och att dengällande uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighets-chef var svår att förena med kravet på ett tydligt ansvar. Utskottet deladesåledes regeringens uppfattning att ledningsformen för de centrala för-valtningsmyndigheterna borde reformeras och anpassas till de förutsätt-ningar som gäller samt att en väl utvecklad dialog mellan regeringen ochmyndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekono-miskt ansvar krävde att ansvarsbilden gentemot regeringen blev tydlig.Europaintegrationens krav gjorde också att regeringens styrning av myn-digheternas verksamhet behövde stärkas. Möjligheterna för regeringen att ien tid av ofta snabba och stora förändringar styra myndigheterna strate-giskt, samordnat och effektivt var också enligt utskottets uppfattning störstom de utgjorde enrådighetsverk. Regeringen kunde då - inom ramen för dekonstitutionella regler som gäller - utan omväg eller fördröjande omstän-digheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verk-samheten. Ledningsformen enrådighetsverk borde, som regeringen före-slagit, väljas i första hand, och endast om vägande skäl motiverade det,borde en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse.Vid utskottsbehandlingen reserverade sig s-ledamöterna. De ansåg attgenom att huvudregeln i fråga om verksledningen var att statliga myndig-heter jämte verkschefen leddes av valda lekmannastyrelser garanteradesbåde den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet och attdenna huvudregel borde gälla även . Vidare borde ett absolutkrav på lekmannastyrelser gälla för tillsynsmyndigheter som utfärdar in-tegritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas frihetoch ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under affärslik-nande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort finansielltansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur samt för defall där tidigare undantag gjorts från ordningen med enrådighetsverk, somen del stabsmyndigheter och myndigheter inom försvarsmakten. Smärremyndigheter som sysslar med rutinärenden kunde däremot enligt reservan-ternas uppfattning inrättas som enrådighetsverk under förutsättning att detfanns någon typ av insynsorgan.Nu föreslagna riktlinjerRiktlinjernas innebördRegeringen föreslår att den som ledningsform för centrala förvaltnings-myndigheter skall välja enrådighetsverk eller styrelse. Såväl enrådighets-som styrelsemodellen bör vid behov anpassas till de särskilda förutsätt-ningar som råder för den enskilda myndigheten. kan ha ett helteller ett med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför rege-ringen.Riktlinjerna för val av ledningsform skall i princip tillämpas även pålänsmyndigheter under en central chefsmyndighet.Regeringen anger följande övriga allmänna principer.Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov aven mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslutmåste genomföras utan fördröjning. Modellen bör i vissa fall kompletterasmed ett av regeringen tillsatt insynsråd.Ledningsformen styrelse med fullt ansvar för verksamheten bör främstövervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållandeneller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigtansvar.Ledningsformen nuvarande styrelsemodell med ett delat ansvar mellanstyrelsen och myndighetschefen bör övervägas för myndigheter där en vissbredd och mångfald är önskvärd i verksamheten och det därför inte finnsskäl för regeringen att närmare styra den.Enrådighetsverk - med eller utan ett av regeringen tillsatt råd med insynsom främsta uppgift - och styrelse bör vara de två huvudalternativ somregeringen väljer mellan. Dessa bör emellertid också kunna modifieras ochanpassas till skilda förutsättningar.I propositionen görs en genomgång och prövning av ledningsformen för114 centrala förvaltningsmyndigheter. Regeringen redovisar vilka myndig-heter den avser att ge ny ledningsform genom ändringar imyndighetens instruktion.Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten på visstsätt skall vara den grundläggande utgångspunkten vid val av ledningsform.Vid valet av ledningsform bör regeringen således utgå från myndighetensverksamhet och mål, sådana de är fastlagda av och regeringen,och därefter välja en ledningsform med den grad av styrning som bästbedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. En annan utgångs-punkt skall vara att det alltid bör stå klart var det samlade ansvaret införregeringen för myndighetens ledning ligger.Regeringen framhåller vidare att något statiskt synsätt inte bör tillämpasvid val av ledningsform, utan inriktningen av de enskilda myndigheternasverksamhet kan behöva ändras relativt snabbt. Växling av ledningsformbör givetvis inte ske ofta och utan välgrundade orsaker.Regeringen förklarar att den anser det vara värdefullt med någon form avintresserepresentation i styrelserna för vissa myndigheter främst inomarbetsmarknadsområdet i syfte att främja intresseavvägning och samför-stånd mellan arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för en sådanordning behöver dock enligt regeringen utredas ytterligare, och någotförslag i den delen läggs inte fram.Regeringens skäl för förslagetRegeringen framhåller att det framlagda förslaget till reformering av led-ningsformen inte fullt ut stämmer med de riktlinjer för förvaltningsmyn-digheternas ledning som godkände . Även om relativtmånga myndigheter enligt den lämnade redovisningen görs om till enrå-dighetsverk, anser regeringen att nuvarande ledningsform, där en myndig-hetschef och en lekmannastyrelse delar på ansvaret för verksamheten, börbehållas för en rad myndigheter. En samlad bedömning av verksamhetensart, behovet av insyn, råd och stöd har lett till att regeringen finner dennuvarande formen av styrelse vara mest ändamålsenlig idessa fall. Regeringen finner inte heller att det delade ansvaret inför rege-ringen i myndigheternas ledning skulle utgöra ett hinder för den av rege-ringen önskade styrningen av dem.Regeringen delar grundtanken i den tidigare propositionen att myndighe-terna skall ha en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någontvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Regeringendelar dock inte slutsatserna beträffande valet av ledningsform. Som anges iden tidigare propositionen spänner statsförvaltningens uppgifter över ettbrett fält av skiftande verksamheter, myndigheterna har olika karaktär ochförutsättningar, och statsförvaltningen är ständigt föremål för olika struktu-rella och organisatoriska förändringar. Just mot den bakgrunden bör enligtregeringens mening den naturliga konsekvensen bli en mer flexibel till-lämpning av olika ledningsformer än vad nu är fallet, då enrådighetsverkskall väljas "i första hand".Regeringen betonar att även styrelsemodellen bör kunna anpassas tillolika förutsättningar, så att styrelse med fullt ansvar för verksamheten inteblir den enda formen av styrelse. Att statliga myndigheter leds av en myn-dighetschef tillsammans med en lekmannastyrelse garanterar både densamhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet, och användningenav en sådan form av styrelse bör därför inte vara utesluten. vara att föredra där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheteneller där samordning med andra myndigheter och organisationer är viktig.Där denna styrelsemodell väljs skall dock ansvarsfördelningen mellanmyndighetens chef och styrelsen göras tydlig i myndighetens instruktion.MotionerRegeringens förslag har inte föranlett några motioner.Yttranden från andra utskottRiktlinjerna i allmänhetFinansutskottet, justitieutskottet, lagutskottet, socialutskottet, jordbruksut-skottet och bostadsutskottet har uttalat sig om riktlinjerna i allmänhet.Finansutskottet anser att tillämpningen av de av regeringen förordaderiktlinjerna i flertalet fall innebär en rimlig avvägning mellan kraven påklara och entydiga ansvarsförhållanden mellan regeringen och dess under-lydande myndigheter å ena sidan och kraven på medborgarinflytande ochinsyn å den andra.Utskottet påpekar att det inom har särskilt ansvar för frågorom budgetprocessen och för förvaltningsekonomiska frågor och vill i detsammanhanget särskilt peka på att mål- och resultatstyrningen skapatdelvis nya förutsättningar för samspelet mellan regeringen och myndighe-terna. Behovet av en klar ansvarsfördelning accentueras således, och dettaoavsett vilken ledningsform som i det enskilda fallet bedöms som den meständamålsenliga. En annan viktig effekt av den nya budgetprocessen och avresultatstyrningen är att och utskottens roll har påverkats, ochtonvikten kommer enligt vad utskottet framhåller i allt större utsträckningatt ligga på resultatredovisning, uppföljning och utvärdering.Justitieutskottet har inte några invändningar mot förslaget till riktlinjer istort.Lagutskottet sammanfattar sitt synsätt så att utskottet principiellt förordaratt formen styrelse med fullt ansvar i första hand kommer i fråga och attformen enrådighetsverk väljs mer undantagsvis och då förenas med ettinsynsråd.Utskottet vill understryka vikten av att myndigheter har en klar och tyd-lig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om vem som har detyttersta ansvaret inför regeringen. Utskottet anser dock detta krav på etttydligt ansvar svårt att förena med nuvarande ledningsform med ett delatansvar mellan styrelse och myndighetschef. Ett annat viktigt krav somenligt utskottet bör ställas vid val av ledningsform för myndigheter är attsåväl den samhälleliga insynen som det medborgerliga inflytandet garante-ras. Det är således enligt utskottets mening mycket betydelsefullt medlekmannastyrelser, där parlamentariker även i fortsättningen bör kunnaingå.Utskottet vill understryka angelägenheten av att en kontinuerlig upp-följning av respektive ledningsform kommer till stånd för de olika myn-digheterna.Socialutskottet delar regeringens uppfattning att de centrala förvaltnings-myndigheterna skall ha en klar och tydlig ledningsfunktion och att det ihuvudsak måste ankomma på regeringen att välja ledningsform. Utskottetanser dock att nuvarande ledningsform med en myndighetschef och enlekmannastyrelse som delar på ansvaret för verksamheten har en rad förde-lar. Lekmannainflytandet bevaras som den speciella kunskap ochkompetens som finns hos styrelseledamöterna tillförs verksamheten.Jordbruksutskottet delar regeringens överväganden när det gäller de all-männa principerna för förvaltningsmyndigheternas ledning.Bostadsutskottet anser det naturligt att verksamhetens art och regeringensbehov av att styra myndigheten på visst sätt är en utgångspunkt för valet avledningsform. Utskottet anser att det finns anledning att vid bedömningenav lämplig ledningsform också framgent väga in betydelsen av garanti förmedborgerlig insyn, vilket skett genom lekmannastyrelse.Enskilda myndigheters ledningsformMånga utskott har anlagt synpunkter på den planerade ledningsformen förenskilda myndigheter. Synpunkterna avser myndigheter som respektiveutskott beviljar anslag för.I fråga om (), som regeringen avser att gestyrelseformen enrådighetsverk med insynsråd, anser justitieutskottet attnuvarande styrelsemodell bör behållas.Justitieutskottet anför att det brottsförebyggande arbetet måste bedrivaslångsiktigt och på stor bredd. Det förutsätter kunskaper om skilda delar avsamhällslivet och om hur brottsligheten påverkar livssituationen för geme-ne man. Arbetet måste också ha medborgarnas stöd, och det förutsätter imånga fall deras direkta medverkan. Det är således av stor betydelse att detfinns ett reellt medborgerligt inflytande över det brottsförebyggande arbe-tet, och det skulle enligt utskottets mening vara olyckligt att avstå från dendemokratiska förankring som lekmännen i bidrar till; ut-skottet anser att den insyn som möjliggörs genom ett insynsråd inte ärtillräcklig.I fråga om de myndigheter inom som regeringen avseratt ge en förändrad styrelseform - , som avses bli enrå-dighetsverk med insynsråd, , som avses bli enrådig-hetsverk med insynsråd, , som avses bli enrådighets-verk, och , som avses blienrådighetsverk med insynsråd - anser socialutskottet att nuvarande styrel-semodell är motiverad eller ändamålsenlig.Socialutskottet framhåller att det beträffande ett flertal myndigheter un-der finns ett särskilt värde av demokratisk insyn ochen förankring av myndighetens verksamhet och beslut i de samhälleligavärderingarna genom en parlamentariskt sammansatt styrelse. Verksamhe-ten rör inte sällan utsatta människor.I fråga om , som avses få styrelseformen enrådig-hetsverk med insynsråd, anser trafikutskottet att styrelseformen styrelsemed fullt ansvar i stället bör väljas.Trafikutskottet pekar på att väl fungerande post- och telekommunikatio-ner har mycket stor betydelse för enskilda människor, myndigheter ochföretag i hela landet och att en av Post- och viktigaste ar-betsuppgifter är att följa utvecklingen på post- och telemarknaderna ochtill regeringen rapportera om de av statsmakterna fastlagda målen uppfyllssamt har ansvar för samhällsåtaganden på post- och teletjänster.I fråga om (), som avses bli ett enrådighets-verk med insynsråd, anser finansutskottet att väsentliga skäl talar för attnuvarande styrelsemodell behålls.Finansutskottet anser att erfarenheterna av styrelsens medverkan förSCB:s del har varit goda, och den har kunnat bidra med värdefulla kun-skaper som varit till nytta för verksamheten. Behovet av insyn är enligtutskottet av särskild vikt med hänsyn till att SCB hanterar integritetskäns-ligt statistiskt material. Ett annat skäl för att behålla styrelseformen är denomläggning av finansieringen och samordningen av den statliga statistikensom nu successivt genomförs, där styrelsen bör ha en viktig uppgift attfölja upp effekterna av nyordningen.För bl.a. och avses den nuvarandestyrelsemodellen behållas. noterar detta och har inte funnitanledning till erinran mot detta.Jordbruksutskottet drar samma slutsatser som regeringen i fråga om led-ningsformen för de myndigheter som utskottet haft anledning att uttala sigom, nämligen , Statens utsädeskontroll, Statensmaskinprovningar, , ochKemikalieinspektionen.