bet · GI01KU30 · 1995-05-11 00:00:00 — Som framgår av bilaga A 8.1 föreliggeräven här brister i dokumentationen av innehållet iförfrågningsunderlaget och av skälen till att ett visst företaghar valts.DirektupphandlingarDirektupphandling sker enligt 4 § upphandlingsförordningengenom köp eller beställning utan infordrande av anbud i särskildordning. Vid sluten upphandling och förhandlingsupphandlinginfordras, prövas och antas anbud. Enligt RRV:s föreskrifter fårdirektupphandling användas endast om upphandlingen avser mindrebelopp och myndighetens administrativa kostnader vid slutenupphandling eller förhandlingsupphandling därför inte skulle ståi rimlig proportion till upphandlingens värde eller ommyndigheten vid brådskande och oförutsedda behov inte hinnertillämpa någon annan upphandlingsform eller om synnerliga skältalar för det.UtrikesdepartementetEn direktupphandling har gjorts från företaget ochavser uppgiften att skapa rutiner och regler för redovisning avanläggningstillgångar. Kostnaden har uppgått till 122 000 kr.Som skäl för att direktupphandling valts har departementetuppgett att man kände till företagets kompetens.De skäl som departementet angett kan inte anses utgöra skälsom motiverar en direktupphandling.KommunikationsdepartementetI en direktupphandling har lagt utfyra uppdrag till KREAB till ett totalt belopp om 134 748 kr.Uppdragen har gällt medverkan i arbetet med att presentera dens.k. Syftet med konsultinsatsernavar att för en allmän publik göra en omfattande och teknisktsvår materia begriplig, då propositionen presenterades. Enligtdepartementet kunde konsultens arbete inte gärna påbörjas innanpropositionen var avslutad. Härefter skulle propositionenpresenteras vid en presskonferens efter detatt den beslutats. Med hänsyn till denna korta tid bedömdedepartementet att extraordinära insatser skulle krävas för attgöra en bra presentation. Mot denna bakgrund gjordesdirektupphandlingen med KREAB. Enligt uppgifter fråndepartementet hade statssekreteraren på departementet personligkännedom om konsultbranschen och lade ut uppdraget på KREAB.Det behov som uppstod av information vid propositionenspresentation borde ha kunnat förutses. Enligt departementetkunde konsulten inte påbörja sitt arbete förrän propositionenpresenterades. Även om så var fallet hade själva konsultinsatseni förväg kunnat upphandlas genom infordrande av anbud. Vaddepartementet anfört som anledning till den valdaupphandlingsformen kan inte anses som godtagbart skäl för endirektupphandling.Näringsdepartementets upphandling av konsulter inomprivatiseringsprogrammetGullers och InformationAB har anlitats för information om syftet med och innehållet idet privatiseringsbemyndigande lämnade.Gullers har 1992 erhållit uppdrag dels att utarbeta enbroschyr om privatisering av statliga företag, dels att utarbetaen skrift om statliga företag. Kostnaderna har uppgått till973 (+ + + ).Företaget har också, liksom KREAB, anlitats för utarbetande aven kommunikationsplan till en kostnad om ca för vartföretag.Departementets dokumentation om dessa uppdrag har varitbristfällig. I ärendet har dokumenterats departementsprotokolloch viss skriftlig kommunikation mellan departementet ochGullers. Offerter och eventuella konsultavtal har inte funnitsdokumenterade.I skrivelse till utskottet uppgavdepartementet att som ettresultat av en allmän genomgång av flera informationsföretagfick i uppdrag dels att utarbeta en broschyr om privatisering avstatliga företag, dels att utarbeta en skrift om statligaföretag. Upphandlingarna uppgavs ha skett som enförhandlingsupphandling med en anbudsgivare och med ledning avden allmänna genomgång av konsultföretag inomkommunikationsområdet som tidigare gjorts.Vid utskottets fortsatta genomgång av departementets samtligaupphandlingar har departementet uppgett att när privatiseringenskulle påbörjas, ville man från departementets sida gå ut med enbred informationskampanj. Departementet gjorde en allmängenomgång av flera informationsföretag och inbjöd sedan fem sexinformationsföretag (KREAB, , Carta, ,Burson Marsteller, Wildell) att inkomma med idéer och anbudkring hur en grundläggande informationsinsats till allmänhetenom privatisering av statligt ägda företag skulle genomföras.KREAB och fick därefter uppdrag att föreslå var sinkommunikationsplan. Efter utvärdering av dessa fick deredovisade uppdragen.Efter förfrågan uppgav departementet att inbjudan troligenskedde per telefon. Det var möjligt att ytterligare företag ficken inbjudan, men i vart fall inbjöds de sex angivna företagen.Företagen erbjöds att komma till departementet och presenterasina förslag till informationskampanj, vilket också skedde.Informationsmaterialet fanns inte dokumenterat hosdepartementet, men sannolikt omfattade detta material ävenkostnadsuppskattningar. Enligt departementet fick dennainledning ses som en del av upphandlingen, och resultatet avpresentationerna var avgörande för valet av konsult ochuppläggningen av informationsprogrammet.Departementet har kompletterat materialetbeträffande den inledande genomgången av olika företag.Materialet består bl.a. av bekräftan av departementets inbjudan,en förteckning över de konsulter som inbjudits att delta ianbudsförfarandet, ett mötesschema för de konsulter som samtalhar förts med, en PM från f.d. planeringschefen iNäringsdepartementet och offerter från femföretag, innehållande kostnadsindikationer ochkostnadsuppskattningar.RRV har i allmänna råd till 5 § upphandlingsförordningenangett att när det är svårt att utforma en fullständig ochtydlig kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning, t.ex. vidteknikupphandling eller upphandling av vissa tjänster, börmyndigheten upphandla i flera steg. Den första upphandlingen bördå endast avse förslag till lösningar, principiella riktlinjereller översiktliga skisser. I RRV:s kommentarer till sammaparagraf sägs att vid förhandlingsupphandling av tjänster somgäller att utforma idéskisser eller att ge alternativa lösningarpå ett problem, kan det med hänsyn till upphandlingens karaktärvara lämpligt att tillåta att anbud till en del lämnasskriftligt och kompletteras muntligt. Innehållet i den muntligaöverenskommelsen måste sedan på sedvanligt sätt bekräftas. IRRV:s kommentarer anges vidare att en marknadsundersökning innanupphandlingen påbörjas ibland kan ge ett bättre underlag förupphandlingen. Om myndigheten gör en sådan marknadsundersökningär det enligt RRV viktigt att kontakten med leverantörerna skeri sådana former att de inte medför några förpliktelser mot någonleverantör eller att några leverantörer får försteg före deandra.Upphandlingarna av har uppgetts varaförhandlingsupphandlingar med en anbudsgivare. Någondokumentation har inte skett av motiven till att endast enleverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Muntliga uppgifterhar sedan lämnats om att valet av upphandlingsform föregåtts aven allmän genomgång av olika företag och att anbud då ocksåinhämtats från olika företag. Mot bakgrund av vad RRV anfört isina allmänna råd och kommentarer enligt ovan, finns inteanledning att ifrågasätta detta förfaringssätt. Attdokumentation helt saknats om detta inledande skede får dockanses utgöra en stor brist. Dokumentationen syftar ju till i efterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigtbetingade omständigheter som varit avgörande för beslutet. Medutgångspunkt i det material som fanns dokumenterat hosdepartementet kunde en sådan bedömning inte göras.Upphandlingar och 1991Brister i dokumentationenStatsrådsberedningenUtarbetandet av en rapport om det svenska näringslivetsFoU-arbete har, till en kostnad om , upphandlats frånföretaget . Detta har skett såsom enförhandlingsupphandling med en anbudsgivare. Motivet till denvalda upphandlingsformen synes inte ha dokumenterats eftersom SBuppgett att skälet torde ha varit att uppdragstagaren hade densärskilda kompetens som erfordrades.Att motivet till att endast en leverantör tillfrågats vidanbudsinfordran inte dokumenterats är en brist.UtrikesdepartementetVad gäller utbildningssektionen har lämnats uppgift om attförhandlingsupphandling varit den vanligast förekommandeupphandlingsformen och att i de fall då offert inte finns iärendet kan detta bero på att handläggaren i fråga inte sparatpå denna sedan den slutliga fakturan kommit in.Att offerterna inte är dokumenterade utgör en brist.FörsvarsdepartementetUpphandling har gjorts från företaget C, till enkostnad om , avseende tryckeritjänster för en skriftom försvarsstatistik 1990. Vidare har från företaget upphandlats, till en kostnad om ,för tjänst innefattande produktion av en informationsfilm om dennya skyddslagen.Enligt departementet finns det ett knapphändigt materialrörande dessa två upphandlingar, men de har uppenbarligen skettsom direktupphandlingar. Uppgifter om varför dennaupphandlingsform valts finns inte dokumenterade.På grund av avsaknaden av dokumentation i dessa två fall harnågon bedömning av upphandlingsförfarandet inte kunnat göras.KommunikationsdepartementetNågra av upphandlingarna har varit förhandlingsupphandlingarmed en anbudsgivare. Det gäller bl.a. (320 000kr), konsulter (+ ),Adveco (), . () samtFörvaltnings AB (+ ). Idessa fall har särskilda beslut i departementsprotokoll fattatsom att anlita konsulten i fråga.Det är tveksamt om dessa departementsprotokoll kan ansesutgöra tillräcklig dokumentation av motivet till att endast enleverantör tillfrågats vid anbudsinfordran. Även här är alltsådokumentationen bristfällig.UtbildningsdepartementetUpphandlingen från för en affischkampanjinför det internationella läskunnighetsåret har skett genomdirektupphandling. Kostnaden har uppgått till . Uppgiftsaknas om varför denna upphandlingsform valts. Någon bedömningav valet av upphandlingsform har därför inte kunnat göras.Upphandling från företagen (), () och G advokatbyrå (112 000kr) har skett genom direktupphandling. Uppdragen gälldesändningstillstånd för en reklamfinansierad TV-kanal. Motivettill den valda upphandlingsformen har angetts vara att dessaföretag hade god kännedom om TV- och mediabranschen och attuppdragen skulle utföras så snabbt som möjligt. Dokumentation omsjälva upphandlingen saknas dock.Det finns inte anledning att ifrågasätta den valdaupphandlingsformen men avsaknaden av dokumentation utgör enbrist.Departementet har vidare genom direktupphandling anlitatföretaget konsult () för att biträda viden omorganisation av vissa delar av departementet för attgenomföra viss utbildning av enhetscheferna. Dokumentation omupphandlingen saknas.Eftersom dokumentation saknas har inte någon bedömning av valdupphandlingsform kunnat göras.JordbruksdepartementetTvå direktupphandlingar har gjorts; dels av firma (), dels av reklamproduktion (305 830kr). Skälen till den valda upphandlingsformen finns intedokumenterade. Vad gäller uppdraget till firma sågällde detta fotografering till en broschyr, och departementethar framhållit att när det gäller mer konstnärlig produktion kandirektupphandling vara motiverad.Eftersom dokumentation saknas om skälen till attdirektupphandling har valts, har inte någon bedömning kunnatgöras av vald upphandlingsform.NäringsdepartementetUpphandlingarna från har enligtdepartementet skett genom direktupphandling mot offert.Kostnaderna har uppgått till (utbetalt ) år1990 och (utbetalt ) . Det finnsenligt departementet skriftliga offerter och dessa har föregåttsav förhandling och avtalsskrivning. Skälen för att detta företagvaldes har inte dokumenterats. Departementet har uppgett att denperson som skulle utföra uppdragen, , har kunskaperinom området och från statlig förvaltning och att han ansågsopartisk vilket utgjort ett kriterium. Han ansågs också ha storerfarenhet av arbete med analyser av tillväxtföretag. Vad gällerupphandlingen har även anförts tidsskäl.De uppgifter som departementet lämnat tyder på att det varitfråga om förhandlingsupphandling med en anbudsgivare och intedirektupphandling. Att det saknas dokumentation av motivet tillatt endast en leverantör tillfrågats vid anbudsinfordran utgördå en brist.Upphandlingarna från (+254 062 kr) för framställning av årsrapporter har skett ikonkurrens. Förfrågningsunderlag har i dessa fall kastats vidgallring av arkiv i samband med att ansvaret för rapportenöverfördes på . Vad gäller uppdraget som avsåg Årsrapporten1990 har offertunderlaget också kasserats. I ärendet som avsågÅrsrapporten finns endast en kopia av offerten från detvalda företaget.Även om upphandlingen har skett i konkurrens medför det faktumatt förfrågningsunderlag och offerter inte längre finns bevaradeen brist som i sin tur medför svårigheter att bedöma huruvidaupphandlingen skett på ett affärsmässigt sätt.CivildepartementetDirektupphandlingar har gjorts av ARE Idé 2 (),(), iÖstersund AB () och (5 000 kr+ ). Enligt departementet finns skälen till den valdaupphandlingsformen inte dokumenterade.Eftersom uppgifter inte har kunnat lämnas om skälen till denvalda upphandlingsformen, har inte någon bedömning härav kunnatgöras.Miljö- och naturresursdepartementetI fyra ärenden saknas dokumentation över huvud taget, varfördepartementet inte kunnat ange hur upphandlingen har skett.Detta gäller uppdrag till Are Idé 2 (upphandlat +60 000 kr och betalt + ), KonsultföretagetGF (), Svensk Information i ()samt ().Eftersom dokumentation saknas har det inte kunnat göras någonbedömning av om upphandlingarna skett på ett affärsmässigt ochformellt riktigt sätt.DirektupphandlingJustitiedepartementetEn upphandling av Libergraf har gjorts för tryckning av tvåBRÅ-rapporter till en kostnad om exkl. moms. Dettaskedde genom direktupphandling, och departementet har uppgettatt det haft ett långvarigt samarbete med leverantören varför ensådan upphandling gjordes sedan leverantören lämnat offert.De skäl som departementet uppgett som anledning till attdirektupphandling valdes, kan i detta ärende som avsertryckningstjänster inte anses utgöra sådana skäl som kanmotivera en sådan upphandlingsform.Utskottets sammanfattande bedömningUnder har bristerna i dokumentationenfrämst gällt motivet till att anbud infordrats från endast enanbudsgivare samt innehållet i förfrågningsunderlag och skälentill att ett visst anbud har antagits. I åtskilliga fall hardepartementen på utskottskansliets förfrågan kunnat uppge vilkaskälen har varit.I några fall har bristen på dokumentation medfört att någonbedömning inte kunnat göras av om upphandling skett på ettaffärsmässigt och formellt riktigt sätt.Direktupphandlingar har förekommit i ett flertal fall. Skälenhärtill har angetts av departementen muntligen eller skriftligentill utskottskansliet. Valet av upphandlingsformen direktupphandling kan i två fall anses tveksamt.Även vad gäller upphandlingar gjorda under åren 1990 och 1991finns brister i dokumentationen. Dokumentation har bl.a. inteskett av motivet till att endast en leverantör tillfrågats vidanbudsinfordran. I ett flertal fall saknas handlingar över huvudtaget varför uppgifter om upphandlingsförfarandet inte kunnatlämnas från departementet i fråga. Detta innebär att någonbedömning inte har kunnat göras av om upphandlingen skett på ettaffärsmässigt och formellt riktigt sätt.Under 1990 och 1991 har direktupphandlingar varit oftaförekommande. Skälen härtill har i vissa fall kunnat anges avdepartementen skriftligen till utskottskansliet. I flera fallsaknas dokumentation om anledningen till att direktupphandlinghar valts, varför en bedömning av vald upphandlingsform intekunnat göras. I ett fall kan valet av direktupphandling ansestveksamt.Utskottet vill framhålla följande.Kravet på dokumentation i upphandlingsärenden fanns uttryckt iupphandlingsförordningen och RRV:s föreskrifter till denna.Bestämmelserna i den nya lagen om offentlig upphandling harinneburit ökade krav på att de olika delmomenten i upphandlingendokumenteras. Eftersom dokumentationen syftar till att man iefterhand skall kunna konstatera vilka affärsmässigt betingadeomständigheter som varit avgörande för beslutet, är det avstörsta vikt att kravet på dokumentation fullgörs. Utskottetframhöll i sitt granskningsbetänkande under /93att det var viktigt att allt som förekommit av betydelse iupphandlingsärenden dokumenterades väl. Mot bakgrund av debrister som --1993 förekommit i detta avseende,finner utskottet anledning att åter starkt understryka vikten avdokumentation i upphandlingsärenden.Mot bakgrund av att direktupphandlingar varit vanligtförekommande finns det anledning att framhålla skillnaden mellandenna upphandlingsform och andra upphandlingsformer.Vid direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande avskriftligt anbud. Enligt RRV:s föreskrifter till 4 §upphandlingsförordningen fick direktupphandling användas endastom upphandlingen avsåg mindre belopp och myndighetensadministrativa kostnader vid sluten upphandling ellerförhandlingupphandling därför inte skulle stå i rimligproportion till upphandlingens värde eller om myndigheten vidbrådskande och oförutsedda behov inte hann tillämpa någon annanupphandlingsform eller om synnerliga skäl talade för det.Direktupphandling får numera, enligt lagen om offentligupphandling, användas om upphandlingens värde är lågt eller omdet finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad avomständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror påden upphandlande enheten.Som framgått ovan har isina riktlinjer för upphandling i också angettvissa riktlinjer för användningen av direktupphandling.Utskottet finner det tillfredsställande att det numera inomregeringskansliet finns gemensamma riktlinjer även i dettaavseende.9.5 upphandlingar av konsulttjänster1992--1994Brister i dokumentationenGenomgång av upphandlingsärendenaVid genomgång av Utbildningsdepartementetskonsultupphandlingar har kunnatkonstateras att dokumentationen endast i undantagsfallinnehållit något särskilt formellt beslut om att departementetavser att anlita en viss person eller ett visst företag för enviss tjänst inom en angiven kostnadsram. Förhållandet ärdetsamma när det gäller det övriga formella underlaget föruppdragen. Endast undantagsvis finns skriftlig dokumentation avofferter, avtal eller överenskommelser om uppdragets inriktningoch omfattning och de ekonomiska villkoren för uppdragetsgenomförande.Dessa förhållanden har av departementet angetts ha sinförklaring i den administrativa ordning departementet tidigaretillämpat. Beslut i upphandlingsärenden harreellt fattats av vederbörande statssekreterare och bekräftatsgenom dennes attest.Granskningen från utskottets sida har mot denna bakgrund fåttinskränkas till att kontrollera om någon skriftlig dokumentationöver huvud taget finns som kunnat ge en bild av vad somförevarit i de enskilda upphandlingsfallen. Dokumentationenomfattar praktiskt taget genomgående endast fakturor. Vidupphandling från har kostnadskalkyler förekommit iviss omfattning.I ett par fall har frånvaron av avtal eller annan formellöverenskommelse om villkoren för uppdragets genomförande vållatproblem för departementet. Av handlingarna i ärendet harframgått, se bilaga A 8.1, att i två fall har det förhållandetatt ersättningssumman inte i förväg har bestämts fått till följdatt departementet och uppdragstagaren börjat förhandla ombeloppet först då fakturan har överlämnats.Sammanfattningsvis har det således förelegat stora bristersåväl när det gäller dokumentationen av upphandlingsärenden somuppfyllandet av de formella förutsättningarna för enupphandling, t.ex. har beslut om anlitande av konsult intefunnits.Utfrågning med f.d. utbildningsministern utfrågning inför utskottet har Per framhållit detangelägna i en tydligare dokumentation i de hänseenden som äraktuella i granskningen. --1994 skärptes enligtUnckel också rutinerna för detta inom Utbildningsdepartementet.En helt ny rutin för beslut i ekonomiska frågor fastställdes idecember 1993.Unckel har framhållit skillnaden mellan å ena sidan anlitandeav experter och å andra sidan upphandling i den konventionellaform som upphandlingsförordningen stipulerar. Han har vidarebl.a. uppgett att hans krav på dokumentation av varförstatssekreteraren slutit ett avtal med en viss expert var mycketringa, eftersom han utgick ifrån att statssekreteraren visstevilken expert han skulle ha. Själva beslutet att enrolleravederbörande var enligt dokumentation nog.Utbildningsdepartementets anlitande av Gramma ABGenomgång av upphandlingenUtbildningsdepartementets kostnader för konsulttjänster harunder uppgått till ca , 1993 till ca 4miljoner kronor och 1994 till ca . har uppgått till ca , 1993till ca 2,2 miljoner och 1994 till ca 2 miljoner kronor.Anlitandet av består av två delar, som hålls sammanav upphandlingen av en enhetlig grafisk profil. Den ena delenavser produktion av en informationsbroschyr riktad tillkommunerna om rätten att välja skola. I denna del harupphandlingen gjorts i konkurrens. Den andra och kostnadsmässigthelt dominerande delen av uppdraget innebär att Gramma, utöverdet redovisade uppdraget, har anlitats för att produceratvå broschyrer om nya läroplaner för grund- och gymnasieskolansamt diverse andra trycksaker. Upphandlingen av dessaproduktioner har handlagts av de båda pressekreterarna. Inför deolika delprojekten har departementet som regel begärt inkostnadskalkyler för hela produktionen. Gramma har enligtuppgift i sin tur tagit in offerter från konkurrerandetryckerier för de delar av projekten som avsett tekniskproduktion. Dessa offerter har i förekommande fall redovisatsför handläggaren på departementet.Enligt en rapport från departementets dåvarandepressekreterare om upphandlingen av trycksaker i departementetbaserades upphandlingen av Grammas tjänster på behovet av ettprofilprogram för hela departementet samt behovet av att ta framinformationsmaterial av visst slag. Avgörande för valet avGramma var enligt rapporten att företaget var överlägset bäst pågrafisk design och att departementets största behov gällde justlayout och formgivning. Enligt rapporten gjordes följandebedömning av Grammas fortsatta engagemang:Erfarenhetsmässigt tycker jag att det är viktigt att man i ettförsta skede gör en noggrann och gedigen upphandling som börgälla i ett två-årsperspektiv. Detta för att man ska etableraett bra samarbete och för att designprogram etc. skall varaenhetligt. Vår avsikt är alltså att samarbeta med Gramma i tvåår, men vi har inte bundit oss för det varken muntligt ellerskriftligt. Naturligtvis gäller inte detta om vi ska göra ettstörre och mer omfattande inköp. Då kommer vi åter att tillämpaförhandlingsupphandling.I en kommentar till rapporten anför administrativa enheten attmed hänsyn till den presumtion som kan uppkomma när en grafiskprofil har upphandlats är en sådan policy inte anmärkningsvärd.Det kan emellertid vara affärsmässigt i vissa fall att intebinda upp sig för en viss leverantör, liksom det kan varaaffärsmässigt att göra det. I det aktuella fallet bedömdes detaffärsmässigt att inte uttryckligen binda sig vid en vissleverantör.Från har i en senare kommentar bl.a.anförts att det är brukligt att man vid upphandling av grafiskprofil använder sig av samma konsult i två--fyra år.Departementet hade också anfört att de båda ansvarigapressekreterarna genom sina tidigare anställningar hade mycketgoda kunskaper om reklambranschen och att de därigenom haft bådemöjlighet och erforderliga kunskaper att bevakakostnadsutvecklingen. Möjligheten att anlita olika leverantörerhar enligt departementet också utnyttjats i viss omfattning. Vidtvå olika upphandlingstillfällen gick uppdragentill andra företag än Gramma.Utfrågning med f.d. utbildningsministern har vid utfrågning inför utskottet bl.a. uppgettatt departementets upphandling från Gramma ochunder den därefter följande hösten avsåg två tjänster. Detgällde dels ett grafiskt program, dels en första produkt medutnyttjande av den grafiska profilen. Upphandlingen kunde, fördet fall departementet var till freds med resultatet, ocksåkomma att avse kommande uppdrag. Först och främst avsågs med detsenare produkter som hade anknytning till det berörda grafiskaprogrammet. Att ytterligare uppdrag kunde följa framgår avakten.