bet · GJ01KrU5 · 1995-10-19 00:00:00 — 1995/96KrU5SammanfattningI betänkandet behandlas tre motioner som rör arkeologiska frågor, nämli-gen dels de övergripande frågorna om kostnadsansvaret för undersökning-ar vid fynd av fornlämningar och om kostnadernas storlek, dels frågan omlänsstyrelserna vid upphandling av arkeologiska tjänster är skyldiga attfölja bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling.Utskottet avstyrker motionerna.Motionerna1994/95:Kr258 av () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kostnads-ansvar vid fynd av fornlämningar.1994/95:Kr266 av () vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning avkulturminnesvården.1994/95:Kr275 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförtsom behovet av ett klargörande gällande lagstiftning vid upphandling avarkeologiska tjänster. Ärendets beredningÄrendets () har påutskottets begäran yttrat sig över motion1994/95:Kr275.Vissa bakgrundsuppgifterKulturminneslagen, m.m.Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen (1988:950)om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen, KML).Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1 § förstastycket). I lagen preciseras närmare vilka lämningar som är fasta fornläm-ningar (se närmare härom 1 § andra och tredje styckena).Enligt 6 § är det förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täckaöver eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra ellerskada en fast fornlämning.I 7-9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som tillkommerRiksantikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelserna.Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10-15 §§.Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant ingrepp får gesbara om det vid en noggrann intresseavvägning kan anses finnas skäl föringrepp som är mycket tunga i förhållande till fornlämningens betydelse.Varje ingrepp bör begränsas så mycket som möjligt.Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande. Denna skall göra en sådan intresseavvägning somangetts ovan. Som villkor för tillstånd får ställas skäliga krav på att företa-garen bekostar särskild undersökning för dokumentation av fornlämningeneller särskilda åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföre-tag bör ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad som ärkänt, berörs av företaget. Vid större markexploateringar skall den exploate-rande bekosta en särskild utredning, om en sådan är befogad, för att ta redapå om någon fornlämning, känd eller dittills okänd, kan beröras av företa-get. Innan beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp ien fast fornlämning skall ha möjlighet att på företagarensbekostnad göra en arkeologisk förundersökning av fornlämningen för att fåett tillfredsställande beslutsunderlag. bör, så långt det ärmöjligt, kostnadsberäkna sådana särskilda åtgärder som ställs som villkorför tillstånd. Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens kost-nadsansvar. De omständigheter som medför att företagaren - i motsats tillnormalfallet - inte skall ha ansvar för arkeologiska undersökningskostna-der eller motsvarande åtgärder anges i 2 kap. 14 § andra stycket kultur-minneslagen. Företagaren svarar inte för kostnad som1. hänför sig till en fornlämning som inte förut varit känd,2. väsentligt överstiger vad angett i beslut om tillstånd,3. hänför sig till arkeologisk förundersökning, om intelämnar tillstånd till ingrepp i fornlämningen, eller4. hänför sig till arkeologisk förundersökning eller särskild undersök-ning, om det visar sig att någon fornlämning inte berörs av arbetsföretaget.De nya reglerna har ersatt den tidigare obillighetsregeln i fornminnesla-gen, som varit föremål för tolkning av i det s.k. Kran-senmålet från (NJA 1982 s. 547).Vid behandlingen av lagförslaget tog utskottet - i sitt av riksda-gen godkända betänkande KrU 1987/88:21 - med anledning av en motionupp frågan om ansvaret för de höga kostnaderna för arkeologiska utgräv-ningar som drabbar exploatörer vid byggföretag i , , Visbyoch andra städer med medeltidskärnor. Bl.a. framhölls i motionen att det isista hand är de blivande hyresgästerna som drabbas av kostnaderna. Mo-tionärerna ansåg att statsmakterna skulle låta utarbeta nya riktlinjer förarkeologiska utgrävningar som syftade till att begränsa verksamhetenstotala omfattning. En precisering borde ske av vad som skulleanses vara av riksintresse, och staten borde ensam svara för kostnaderna,när detta riksintresse skulle hävdas genom en arkeologisk utgrävning. Detfick i ökad utsträckning överlåtas till kommande generationer att svara förde utgrävningar som med hänsyn till de samhällsekonomiska konsekven-serna inte kunde komma till stånd under de närmaste åren.Utskottet anförde i angivna sammanhang följande (s. 13).Som utskottet framhöll , då en motion med likartat innehåll be-handlades, synes förslaget om riktlinjer med det innehåll som ovan redovi-sats stå i strid med såväl de principer som den nuvarande fornminneslagenbygger på som de förslag som arkeologiutredningen lagt fram och som fåttstöd av det stora flertalet remissinstanser (KrU 1986/87:15 s. 7). Riksda-gen uttalade , då översynen av fornminneslagen initierades, attnågon saklig försämring av skyddet för fornlämningar inte borde komma ifråga. De förslag som läggs fram i propositionen tillgodoser enligt utskot-tets mening önskemål. Ett bifall till motionsförslaget skulledäremot kunna leda till en försämring av skyddet för fornlämningar. Somkulturministern framhöll i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 388) skulleett väsentligt utökat kostnadsansvar också resultera i en ökad statlig plane-ring och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten ochdärmed påverka kommunernas och exploatörernas planering. Utskottet villliksom uttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anförtav innehåll att det är ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna,medan det allmänt sett inte är något riksintresse att låta ta bort dem. Denför vars skull fornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta den ar-keologiska undersökningen.I enlighet med det anförda ansåg utskottet att borde godta deprinciper på vilka regeringens lagförslag i här aktuell del byggde.Likaledes med anledning av motionskrav behandlades i lagstiftningsären-det även möjligheten att begränsa undersökningskostnaderna för arbetsfö-retagen utan att staten drabbas av någon motsvarande kostnadsökning.Utskottet anförde följande (s. 14).Utskottet vill med anledning av motionsönskemålen hänvisa till vad somanfördes i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 394-395) och i utskottetsovan nämnda betänkande KrU 1986/87:15 (s. 8-9). I propositionen fram-hölls bl.a. att det är angeläget att de möjligheter som finns att rationaliseraverksamheten väl tas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeolo-giska metoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigare under-sökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligasteutsträckning reducera omfattningen av undersökningarna, t.ex. beträffandefornlämningstyper som tidigare väl utforskats. I propositionen framhöllsvidare att det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom dearkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för länsstyrelsernasbeslut och bedömningar av erforderliga undersökningar vid tillstånd tillborttagande av fornlämningar. Det är en viktig del av RAÄ:s uppgift somcentral myndighet för kulturminnesvården att stödja länsstyrelsernas kun-skapsuppbyggnad i dessa avseenden.Utskottet vill understryka angelägenheten av att dessa uttalanden uppmärk-sammas i det fortsatta arbetet rörande kulturminnesvården. Utskottet villockså hänvisa till vad som i nämnda utskottsbetänkande redovisades omökade möjligheter för RAÄ att i vissa fall bekosta fördjupade inventering-ar och arkeologiska prospekteringar.Utskottet har även behandlat arkeo-logiska frågor av det slag som tas upp i de nu aktuella motionerna(se bet. 1989/90:KrU1, 1990/91:KrU11 och 1992/93:KrU1, se även bet.1993/94:KrU25, som behandlas i följande avsnitt). Utskottet har intagitsamma ståndpunkt som då det gäller kostnadsansvaret och i frågaom vikten av att kostnaderna för undersökningarna begränsas. Utskottethar också behandlat frågor om anbudsförfarande vid arkeologiska under-sökningar (se härom främst bet. 1990/91:KrU11).Här bör vidare nämnas att det i kulturminnesla-gen infördes en uttrycklig föreskrift om att det är som, i sam-band med att den beslutar att en särskild utredning, en arkeologisk förun-dersökning eller en särskild undersökning skall utföras, också skall utseden som skall utföra utredningen resp. undersökningen (2 kap. 11 och13 §§).Utskottet vill här slutligen nämna att det i betänkandet (SOU1992:137) Arkeologi och exploatering av den s.k. finns en utförligare redovisning för innehållet ikulturminneslagen i här aktuellt avseende, för förordningen(1988:1188) om kulturminnen m.m. och för förordningen(1988:1189) om bidrag till kostnader för undersökning av fastfornlämning. Betänkandet innehåller också en utförlig redo-visning för tidigare riksdagsbehandling av arkeologiska frå-gor av det slag som tas upp i de nu aktuella motionerna. Iföljande avsnitt redovisas riksdagsbehandlingen av förslag.Riksdagsbehandling av vissa arkeologiska frågorI budgetproposition (bil. 9 s. 74-78, se även s. 208-217) togregeringen ställning till de förslag som lämnats av Utredningen om hu-vudmannaskapet för arkeologiska undersöknings-verksamhet m.m., den s.k. , i betänkandet (SOU1992:137) Arkeologi och exploatering.Enligt regeringens synsätt borde upphandlingen av arkeologiska uppdragses som ett instrument både för att skapa undersökningar av god kvalitetoch för att undvika att de kostar mer än vad som är motiverat. Regeringendelade bedömning att länsstyrelserna bör ombesörjaupphandlingen. Reglerna i KML medger redan, konstaterades det i pro-positionen, att upphandling sker. Det behövdes således inte ytterligarenågot lagstöd för att detta skulle ske i större omfattning.Utskottet behandlade regeringens förslag i sitt av godkändabetänkande /94:KrU25 (s. 4).Utskottet framhöll bl.a. att de kulturmiljövårdande myndigheterna mot-satt sig att anbud och upphandling tillämpades då de ansågs strida motKML:s bevarandefilosofi. En utbredd uppfattning bland remissinstansernavar att anbudskonkurrensen slog sönder det samarbete och informationsut-byte som fanns mellan samtliga aktörer. Enligt utskottets mening fanns detstarka skäl för den kritik som framförts. Utskottet kunde inte ansluta sigtill den bedömning som på grundval av förslag gjorts ipropositionen då det gäller upphandling av arkeologiska uppdrag. I kon-sekvens härmed hade utskottet avstyrkt resursförstärkning till länsstyrel-serna i den omfattning som regeringen föreslagit.Utskottet avstyrkte också av regeringen framlagt förslag om ändring av 2kap. 14 § KML så att det klart skulle framgå att företagaren skall svara förkonserveringskostnaden. Enligt propositionen borde konserveringskostna-derna täckas genom omfördelningar eller rationaliseringar inom under-sökningskostnaderna i övrigt. Det underströks i propositionen att det varav stor vikt att det förhållandet att - vid bifall till regeringens förslag -konserveringskostnaderna skulle bäras av företagaren intemedförde en kostnadsökning för denne. Regeringen avsåg att uppdra åtRAÄ att uveckla kostnadsuppföljningen av arkeologiverksamheten i landetpå ett sådant sätt att det kunde säkerställas att så inte sker.I en reservation av företrädare för Moderata samlingspartiet, ,och tillstyrktes regeringens förslag.I samma ärendet behandlade utskottet även två motioner som i förstahand avsåg den mer övergripande frågan om och i vad mån staten skallsvara för de arkeologiska undersökningskostnaderna.I denna del av ärendet intog utskottet samma ståndpunkt som vid tidiga-re riksmöten. Som framgår av redovisningen under avsnittet kulturmin-neslagen, KML, m.m. var utskottet inte berett att förorda en ändring av denprincip på vilken lagstiftningen vilar.Förslag av RAÄ rörande kostnader i samband med arkeolo-gisk fyndhantering och konserveringRAÄ har till avrapporterat ettuppdrag att inkomma med förslag till ansvar för kostnader i samband medarkeologisk fyndhantering och konservering. Enligt RAÄ:s mening börkostnadsansvaret för fyndhantering och konservering bäras av det arbets-företag som förorsakar en arkeologisk undersökning. Enligt RAÄ:s upp-fattning innebär förslaget en relativt begränsad förändring i förhållande tillnuvarande ordning. I följande avsnitt berörs denna fråga.RAÄ:s förslag har remissbehandlats.Kostnaderna för arkeologiska undersökningar och förunder-sökningar m.m.För att illustrera effekterna av det förslag som redovisats i föregåendeavsnitt har RAÄ sammanställt kostnaderna för arkeologiska undersök-ningar och förundersökningar som redovisats i länsstyrelsernas beslut /93. Sådana kostnader anger den beräknade arkeologikost-naden och redovisas som en högsta beräknad kostnad. Grovarbetstid ochkringkostnader som bodar etc. ingår inte i detta belopp. Däremot är denverkliga kostnaden för arkeologin ofta lägre. Trots att även andra felkällorkan förekomma bör den sammantagna fördelningen av kostnaderna mellanstat, kommun och enskilda ge en tämligen rättvisande bild av förhållande-na.Arkeologiska utredningar, kontroller, schaktövervakningar, etc. har intemedräknats eftersom dessa tjänster normalt inte genererar arkeologisktfyndmaterial i någon nämnvärd omfattning och således inte kan ansesrelevanta för beräkningen av fyndhanteringskostnaderna.Den statliga andelen av de arkeologiska undersökningskostnaderna ut-görs nästan uteslutande av de stora trafikföretagen, och Banver-ket. Av de kommunala kostnaderna står kommun för den störstaenskilda posten. En betydande del av de kostnader som redovisas för en-skilda exploatörer utgörs av kostnader för projektering iUppsala län, där de arkeologiska kostnaderna /93 uppgicktill . Projekteringen sker genom konsortiet (), där ägarna utgörs av landsting, kommu-ner och länstrafikbolag.Den totala kostnaden för arkeologiska undersökningar och förunder-sökningar uppgick /93 till omkring 183 miljoner kronor.Fördelningen av dessa framgår av följande tabell.Antal undersökningarTotalkostnad för undersökningarStat176143,6 mkrKommun14311,2 mkrEnskilda33228,3 mkrSumma653183,1 mkrDe arkeologiska uppdragens fördelning på stat, kommun och enskildavisar tydligt att den föreslagna reformen i stor omfattning inne-bär en omfördelning av kostnaderna mellan olika statliga parter, dvs. frånmuseerna till trafikföretagen. Bilden blir än tydligare med beaktande av attMIAB - som ovan redovisats som ett enskilt företag - till sin art är etttrafikföretag samt att statliga bidrag utgått till arkeologikostnader för un-dersökningar som föranstaltats av bostadsbyggande. /93var detta belopp 2,6 miljoner kronor.Konsekvenser för större arbetsföretag torde enligt RAÄ innebära enomedelbar kostnadsökning för oundvikliga arkeologiska undersökningarmed i snitt . bör kostnadsökningen kunna minskas genom pla-nerade insatser för att rationalisera verksamheten. En ökad kostnad innebärsamtidigt ytterligare ett incitament för en omsorgsfull planering som tarsikte på att undvika fornlämningar.Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ()I rubricerade lag finns regler för hur offentliga myndigheter m.m. så kalla-de upphandlande enheter (u.e. ), skall gå till väga när de upphandlar varor,tjänster och byggentreprenader.Reglerna för större upphandlingar i (upphandlingar av varor och tjänster som värde-mässigt överstiger för de s.k.klassiska direktiven och 3,2 respektive 4, 8 miljo-ner kronor för försörjningssektorerna samt 40miljoner kronor för byggentreprenader) baserarsig på EG-direktiv. I finns även regler förupphandlingar under tröskelvärden. Dessa reglerbaserar sig inte på EG-direktiv, utan är i huvudsaknationella regler. Emellertid gäller huvudprinci-perna i lagen för upphandling både över och undertröskelvärdena.Yttrande av ()Yttrande av ()I sitt yttrande till kulturutskottet över motion 1993/94:Kr275 anför NOUatt arkeologisk utgrävning enligt nämndens mening torde vara att betraktasom en tjänst som omfattas av avdelning B i bilagan till och att där-för 6 kap. skall tillämpas vid upphandlingen. Nämnden påpekar attLOU inte innehåller något undantag beträffande upphandling av arkeolo-giska tjänster. Enligt huvudprincipen i (1 kap. 4 §) gäller att all upp-handling skall vara objektiv, affärsmässig och ske med utnyttjande avbefintlig konkurrens. NOU anför vidare i sitt yttrande följande.Myndighetsutövning eller ejNOU delar uppfattningen i motionen att beslut om särskildutredning, särskild undersökning och arkeologisk förundersökning ärmyndighetsutövning. har ensamrätt på att utse leverantörsamt att fastställa kostnaden för den arkeologiska undersökningen.I likhet med motionärerna anser NOU emellertid att beslutom leverantör inte är myndighetsutövning, så länge inte harbefogenhet att ålägga någon leverantör av arkeologiska tjänster att utföraett visst arbete.Något som också talar för att beslutet om leverantör av arkeologiska un-dersökningar skall föregås av en offentlig upphandling enligt upphand-lingsreglerna i , är att staten skall undersöka marknaden. I och med attdet inte synes föreligga hinder mot att privata enheter antas som leverantö-rer av arkeologiska tjänster, anser NOU att staten genom att upphandlaenligt reglerna i kan erhålla bästa möjliga resultat av de arkeologiskaundersökningarna till en så låg kostnad som möjligt för sökan-den/anmälaren.Staten tillgodogör sig resultatenStaten har ett ansvar enligt KML att bevara och skydda kulturarvet, vilketbland annat utgörs av fornlämningar.I KML stadgas att fornlämningar som saknar ägare när de hittats och sompåträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med denna tillfal-ler staten. I en del fall känner staten till att det förekommer fornminnen,men har på olika grunder valt att inte göra en arkeologisk undersökning. Iandra fall är upptäckterna helt nya.Enligt vad NOU förstår tillfaller resultaten av de av beslutadearkeologiska undersökningarna, i form av protokoll, ritningar m.m. samtfysiska föremål som upphittats, staten. Det kan därför hävdas att statentillgodogör sig det arbete som en arkeologisk undersökning innebär. Ytter-ligare stöd för att de aktuella arkeologiska undersökningarna görs för att tatill vara statlig egendom, är att sökanden/anmälaren inte behöver betala förundersökningarna i vissa, i KML, angivna situationer.Det är således enligt NOU:s uppfattning inte fråga om upphandling åtannan. Den arkeologiska undersökningen initieras av sökanden/anmälaren,men staten tillgodogör sig undersökningens resultat.EnsamrättSverige har infört ensamrätt för att utse vilken leverantörsom skall utföra ett visst arbete vad avser arkeologiska undersökningar.Upphandling och avtalDet tycks vara så att det är sökanden/anmälaren som är den somingår avtal med leverantör av arkeologiska tjänster.I prop. 1987/88:104 om kulturmiljövård anges på s. 38 att länsstyrelsenkan lämna tillstånd till vetenskapliga arkeologiska undersökningar. Vidareansåg inte departementschefen att det fanns skäl att ändra de dåvarandereglerna, eftersom kulturminnesvårdande myndighet borde ha rätt att un-dersöka eller låta undersöka en fast fornlämning. Det anges också att () och får undersöka en plats därfornfynd påträffats och att även får låta annan vidta en sådanundersökning.I prop. 1990/91:123, s. 16 lämnas motiveringen till att skallutse den som skall utföra arkeologisk undersökning. Skälen anges blandannat vara följande: "Regeringen har härvid uttalat, att det får anses åliggalänsstyrelsen att besluta om vem som skall utföra undersökningen. Skälettill detta är att det är som beslutar om undersökningen ochsom har ansvar för att den blir utförd på ett sätt som är objektivt och ve-tenskapligt korrekt. För att skall kunna ta ansvar för att denarkeologiska undersökningen blir riktigt utförd måste det åligga den attavgöra vem som skall utföra utredningen/undersökningen. Ett annat skältill att skall utse den som skall utföra utredning-en/undersökningen är att utredningen/undersökningen måste utföras av enperson eller institution som inte står i ett sådant beroendeförhållande tillsökanden/anmälaren att utredningens/undersökningens objektivitet kansättas i fråga. "NOU anser bland annat med hänvisning till ovanstående uttalanden att detär lämpligt att det är som upphandlar tjänsten och som träffaravtal med leverantören. har ansvar för att utredning-en/undersökningen blir utförd på ett sätt som är objektivt och vetenskapligtkorrekt. Detta kan knappast säkerställas om sökanden/anmälaren är densom utformar förfrågningsunderlaget för upphandlingen och ingår avtalet,även om detta sker efter samråd med om vilka krav som skallställas. bör fastställa krav avseende kunskap, erfarenhet,metod, projektledning, dokumentation etc. för att säkerställa att den arkeo-logiska undersökningen verkligen blir utförd på ett sätt som är objektivtoch vetenskapligt korrekt.Vidare torde vara den bäst lämpade att göra utvärderingen avlämnade anbud, eftersom det är som enligt KML skall utseleverantör.I ansvar ligger också att följa upp att den arkeologiska un-dersökningen blir riktigt utförd. NOU anser att någon reell uppföljning aven arkeologisk undersökning inte är möjlig, i de fall inte ären part i avtalet med leverantören. I avtalet bör regleras de villkor somsäkerställer tillsyn. bör ha möjlighet att avbry-ta en arkeologisk undersökning som inte utförs i enlighet med ställdavillkor. Att sökanden/anmälaren är den som organisatoriskt ansvarar förden arkeologiska undersökningen, såsom för samordningsansvar medannan verksamhet och för säkerhet på arbetsplatsen m.m., hindrar inteheller att är avtalspart i förhållande till den som utför denarkeologiska undersökningen.NOU anser att ordalydelsen i KML och dess för-arbeten gör det fullt möjligt för attvara den som ingår avtalet om arkeologisk under-sökning.UtskottetDe arkeologiska frågor som behandlas i betänkandet är dels de övergri-pande frågorna om kostnadsansvaret för undersökningar vid fynd avfornlämningar och om kostnadernas storlek, dels frågan om länsstyrelsernavid upphandling av arkeologiska tjänster är skyldiga att följa bestämmel-serna i lagen om offentlig upphandling.Frågan om kostnadsansvaret tas upp i motionerna Kr258 (fp) och Kr266(m).Med utgångspunkt i gällande princip om att markexploatören är ensamansvarig för de kostnader som kan uppstå vid sådan arkeologisk under-sökning som bedöms nödvändig framhåller motionären i förstnämndamotion att sådana undersökningar ofta är mycket tidskrävande och därmeddyrbara och kan äventyra ett helt byggprojekt och kanske ruinera byggher-ren. Det finns därför stor risk för att exploatören, för att undgå stora under-sökningskostnader, frestas att mycket snabbt förstöra påträffat fornfyndgenom att gräva eller spränga bort det. Det är inte rimligt, anför motionä-ren, att avgörandet huruvida ett kulturhistoriskt fynd skall kunna bevaras åtkommande generationer skall vara avhängigt dessa omständigheter. Detmåste vara en riksangelägenhet att se till att inte värdefulla fornfynd för-störs för kommande generationer. För att förhindra att så sker borde ettdelat ekonomiskt ansvar mellan exploatör, stat och kommun finnas. Mo-tionären pekar slutligen på möjligheten att inrätta en fond som skulle kun-na lämna bidrag till exploatörer som får dryga kostnader.Även i den andra motionen, Kr266, framhålls att investeringsprojektofta försenas och fördyras som en följd av kulturminneslagens krav påarkeologiska undersökningar. Motionären pekar särskilt på de krav lagenkommer att ställa under de kommande årens stora infrastruktursatsningar.Kostnaderna borde kunna minskas.